4 discipline

prospettive Alla base stanno competenze criteri

1. le norme I diritti giuristi la qualità delle norme

2. il budget Il denaro pubblico

‘ragionieri’, scienziati delle finanze

la correttezza e sostenibilità dei conti

3. il management

Le organizzazioni pubbliche

esperti di management (come disciplina)

la performance delle amministrazioni pubbliche

4. le politiche I problemi pubblici

analisti e valutatori di politiche

l’outcome, l’attenuazione di un problema pubblico

Quattro discipline hanno uno status particolarmente rilevante nella costruzione e nella manutenzione dei regimi democratici.

1. A loro si ricorre per definire e studiare quello che i governi fanno:

4 discipline

La loro importanza non è solo scientifica, ma anche istituzionale.

In termini diacronici, il loro accreditamento quali scienze delle scelte pubbliche ha segnato passaggi cruciali nella storia dello stato moderno e contemporaneo.

Su di loro si fondano alcune delle ‘istituzioni di second’ordine’ tipiche delle democrazie.

4 discipline e institution building

1. la prima qualificazione attribuita allo stato post-assolutista è ‘stato di diritto’, stato tenuto al rispetto del principio di legalità. Sulle competenze del diritto pubblico, costituzionale, amministrativo si fonda il sistema della tutela giudiziaria dei cittadini rispetto agli abusi dello stato.

4 discipline e institution building

2. la separazione del Tesoro dello Stato dalle casse del sovrano e l’imposizione di vincoli al potere di tassare e di spendere sono stati un obiettivo fondamentale delle rivoluzioni democratiche, da quella inglese, a quella francese e americana. L’eliminazione dell’arbitrio nella gestione del denaro pubblico ha richiesto la creazione di nuove istituzioni e un nuovo frame scientifico (scienza delle finanze..)

4 discipline e institution building

3. tra la fine dell’ottocento e il novecento, in Europa e negli Stati Uniti emerge l’administrative state, con apparati burocratici basati sulla specializzazione, l’imparzialità, l’avanzamento per merito: ”In uno Stato moderno il potere reale, che non è esercitato né nei discorsi parlamentari, né nelle enunciazioni dei monarchi, bensì nel maneggio dell’amministrazione nella vita quotidiana, è necessariamente nelle mani della burocrazia [Weber 1918, 21 trad. it.]. La professionalizzazione della figura del funzionario pubblico è stata l’obiettivo dei padri fondatori del public administration-public management

4 discipline e institution building

4. A partire dagli anni ’70 negli Stati Uniti, e dagli anni ’80 in Gran Bretagna, emerge la tendenza a definire l’azione pubblica prendendo come riferimento il frame delle policy sciences.

L’intervento pubblico è letto da una prospettiva speciale: come il tentativo di trovare una soluzione (o un sollievo) a problemi pubblici.

Il valore aggiunto del nuovo approccio

1. la promessa del problem solving: ragionare in termini di politiche significa porsi domande più libere e spregiudicate non solo sul modo in cui un servizio è gestito o un investimento è rendicontato, ma anche sul significato più generale degli interventi rispetto al problema che dovrebbero risolvere2. la gerarchia formale, così importante x le altre tre discipline, viene sormontata dal riferimento ai network: anche i destinatari sono importanti, la street level bureacracy può contare di più dei vertici...3. il network include attori pubblici e privati, profit e no profit... 4. gli strumenti di intervento non comprendono solo la legge, ma anche l’accordo: negoziazioni, i processi deliberativi...5. l’obiettivo è migliorare l’intervento pubblico, ma può essere anche la sua riduzione

il frame delle policy sciences

Una politica pubblica in genere si articola in programmi, che a loro volta si articolano in progetti più dettagliati.

L’approccio di policy comporta una tipica strutturazione dell’analisi:

- qual è il problema?- che cosa succede se non si interviene?- quali soluzioni si possono adottare?- quale promette di dare i risultati migliori?- quali difficoltà riserva la fase di implementazione?- come monitorare e valutare ex post gli esiti?

il frame delle policy sciences

UNA RICERCA COMPARATA SULLE SCIENZE DEL PUBBLICO

approcci oggetto criteri

1. norma Le leggi La qualità delle norme

2. budget Il denaro pubblico: da dove viene e dove va

La correttezza e sostenibilità dei conti

3. management Le organizzazioni pubbliche

Elevate performance

4. policy I problemi pubblici L’efficacia dei risultati

Gran Bretagna, Stati Uniti, Italia

1° differenza: la diversificazione degli approcci alle scelte pubbliche

USA, UK:Una storia in quattro atti Italia: una storia in due atti e 1/2

Possibili equivoci

Nel contesto italiano, è facile attribuire ai termini ‘politiche’, ‘programmi’, ‘obiettivi’ significati impropri.

1. Politica .... = insieme degli interventi in un dato settore (politica scolastica, politica urbanistica...)

2. Programma = documento sulla cui base un esecutivo ottiene la maggioranza e governa per la durata della legislatura

3. programmi e obiettivi = nuovo sistema di aggregazione dei dati finanziari nei bilanci pubblici

Se manca la sequenza problema analisi delle possibili soluzioni decisione implementazione valutazione

non c’è una prospettiva di policy nel senso tecnico del termine

il frame delle policy sciences

Differenza management / policy

Il management adotta un orizzonte organizzativo: • considera un’amministrazione, un servizio, un ufficio, come

una singola organizzazione, che opera in un contesto costituito da altre organizzazioni

• applica la valutazione delle performance all’organizzazione (e, nel caso di management delle risorse umane, alle singole persone)

Nel public management, in genere si distinguono alcune specifiche aree, quali:

- risorse umane

- risorse finanziarie

- ICT

- logistica

- procurement..

Norma

Budget Management

Policy

Il valore aggiunto di una prospettiva di policy

N-P

Non solo norme ben scritte, ma anche obiettivi espliciti e verificabili

B-P

Non solo economicità, ma anche efficacia (value for money)

M-P

Individuazione degli errori del secondo tipo: fare bene le cose sbagliate

Il frame delle policy sciences

Budget Management

Politiche

La complessa relazione tra le quattro discipline

area della forzata interdisciplinarietà

Norma

il concetto di governance

L’importanza di queste discipline non è solo scientifica, ma anche istituzionale.

In termini sincronici, il loro accreditamento quali scienze delle scelte pubbliche è alla base del concetto di (good) governance proposto a partire dagli anni ’90 da molte organizzazioni internazioni (IMF, OECD, World Bank) giovani democrazie nate dalla rovina dei sistemi comunisti o comunque autoritari.

Anche l’Unione Europea adotta i precetti della good governance come guida per il consolidameno istitizionale

La buona governance presuppone che le quattro discipline siano utilizzate soprattutto in due fasi delle scelte pubbliche:

1. prima della decisione, per permettere l’adozione di scelte intelligenti, documentate, informate

2. dopo la decisione, per facilitare l’apprendimento dagli errori e l’accountability

il concetto di governance

il concetto di governance

prospettive Utilizzazione ex ante Utilizzazione ex post

1. le norme Uffici legislativiAssistenza per il draftingVerifica compatibilità con fonti primarie..

Giurisdizioni con il potere di annullare le decisioni pubbliche

2. il budget Formazione del bilancio Audit e accounting (Supreme Audit Institutions)

3. il management Uffici per l’analisi della fattibilità e sostenibilità degli interventi

Valutazione ex post della performance

4. le politiche Valutazione ex ante delle politiche

Valutazione ex post

Presìdi per l’analisi e la valutazione delle politiche nelle Assemblee legislative

Analisi ex ante Valutazione ex post

UK House of Commons Library, Research and Information Services

http://www.parliament.uk/mps-lords-and-offices/offices/commons/commonslibrary/

Public Account Committee (PAC) – http://www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/commons-select/public-accounts-committee/role/

National Audit Office (NAO)

http://www.nao.org.uk/

US Library of Congress, Congressional Research Service (CRS) http://www.loc.gov/crsinfo/research/

Government Accountability Office (GAO)

http://www.gao.gov/about/index.html

Francia Comité d'évaluation et de contrôle (CEC) http://www.assemblee-nationale.fr/13/controle/com_cec/

L’accountability

Budget Management

Programma elettorale del governo

Politiche

Piano delle competenze tecniche

Le quattro discipline di fatto segnano anche il piano di intersezione tra le scelte di politics e le competenze tecniche necessarie per gestire la cosa pubblica

Norma

Accountability orizzontale

Budget Management

Programma elettorale del governo

Politiche

Legge

Corte dei Conti

Nao, Gao

Il caso italiano: una vistosa differenza

prospettive Alla base stanno competenze criteri

1. la norma

I diritti giuristi la qualità delle norme

2. il budget Il denaro pubblico

‘ragionieri’, scienziati delle finanze

la correttezza e sostenibilità dei conti (audit)

3. il management Le organizzazioni pubbliche

esperti di management (come disciplina)

la performance delle amministrazioni pubbliche

In Italia, nelle istituzioni, le prospettive usate per definire quello che i governi fanno sono due e mezzo:

Per definire quello che fanno i governi, basta fare riferimento a:• le leggi • gli ‘impegni di spesa’• e, in modo ancora marginale, le ‘performance delle amministrazioni’

interessate

Norma

Budget Management

Politiche

Italia: assenza della quarta ontologia

Le attività della sfera pubblica non sono definite in termini di problemi, programmi, progetti risultati attesi.

Le politiche sono evocate solo come macroaree dell’intervento pubblico

Esempio: Le prospettive utilizzate per analizzare il federalismo

prospettive Obiettivi

1. la legge Attuare il dettato costituzionaleRidurre i conflitti di attribuzioni

2. il budget Razionalizzazione dell’allocazione e dell’estrazione delle risorse con base territoriale

3. il management

Aumento dell’efficienza e riduzione degli sprechi

4. le politiche ?? Eppure, ci sarebbe nella formulazione dell’art.119 Costituzione una base solida per un approccio di policy: “Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.”

Miti

Il mito della ‘presa diretta’ tra le (tre) ontologie

Norma

Budget Management

Legge

Budget Management

Politiche

In altri paesi sono stati fatti importanti investimenti, anche analitici, per definire meglio la complessa relazione tra le quattro ontologie

La complessa relazione tra gli strumenti di valutazione

v. evoluzione di strumenti quali il Performance-based budgeting o il Regulatory impact assessment