2006E004 Difesa civica rapporto finale - bcn.cat · 9.6. Forme di decentramento amministrativo 89...

Difesa civicanelle areemetropolitaneeuropee

Rapporto di Ricerca

Rapporto di Ricerca

Difesa civica nelle areemetropolitane europee

La ricerca è stata affidata ad IReR dal Difensore civico per la città di Milano. Referenti del Difensore civico per la città di Milano: Alessandro Barbetta, Difensore Civico, e Mara Gargatagli, responsabile delle relazioni istituzionali.

Responsabile di progetto: Alberto Brugnoli, IReR Coordinamento: Alberto Ceriani, IReR Board di impostazione e verifica scientifica: Lorenza Violini, professore ordinario di Diritto costituzionale presso la Facoltà di giurisprudenza dell’Università Statale di Milano; Massimo Carli, professore ordinario di Istituzioni di diritto pubblico presso la Facoltà di giurisprudenza dell’Università di Firenze e già Difensore civico della Regione Toscana; Miryam Iacometti, professore associato di Diritto pubblico presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università Statale di Milano; Alberto Ceriani, Project leader IReR; Gruppo di lavoro tecnico: Lorenza Violini, professore ordinario di Diritto costituzionale presso la Facoltà di giurisprudenza dell’Università Statale di Milano; Alberto Ceriani, Project leader IReR; Miryam Iacometti, professore associato di Diritto pubblico presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università Statale di Milano; Francesca Locatelli, dottoranda di ricerca in Scienze giuridiche - Diritto pubblico - presso Università degli Studi di Torino; Caterina Martinoli, dottoranda di ricerca in Diritto Pubblico presso l’Università degli Studi di Pavia; Valeria Randis, dottoranda di ricerca in - Diritto Costituzionale - presso l’Università degli Studi di Milano; Alessandra Osti, dottoranda di ricerca in Diritto Costituzionale presso l’Università degli Studi di Milano.

Progetto grafico a cura di Direzione Comunicazione - Comune di MilanoStampa a cura di Paper's World srl

Tiratura: 1500 copieDistribuzione gratuita© Comune di Milano - Difensore civico per la città di Milano 2008

Tutti i diritti sono riservati. È consentita la riproduzione a fini didatticie non commerciali, a condizione che venga citata la fonte.Tutte le fotografie, salvo altrimenti indicato, sono copyright del Comune di Milano.Il testo integrale del rapporto è on line al seguente indirizzo:http//:www.comune.milano.it/difensorecivico

Indice

Premessa Difesa civica in rete per le metropoli europee 13

Introduzione 21

Parte prima Il censimento delle realtà di difesa civica 25

Capitolo 1 I risultati delle prime due fasi della ricerca 27 1.1. La ricerca empirica 27 1.2. Osservazioni sugli esiti della ricerca istituzionale 30

Capitolo 2 Il Difensore Civico in Portogallo 35 2.1. Quadro normativo 35 2.2. Cenni storici 35 2.3. Ambiti d’azione 37

93 rodevorP led iretop e inoiznuF .4.2 14 rodevorP led àtiralocitraP .1.4.2

14 acivic asefid id itutitsi irtla noc iteR .5.2 14 ovitartsinimma otnemartneced id emroF .6.2

Capitolo 3 Il Difensore Civico nel Regno Unito 45 3.1. Quadro normativo 45 3.2. Cenni storici 45 3.3. Ambiti d’azione 47

84 assemerp everb :iretop e inoiznuF .4.3 3.4.1. Funzioni e poteri del Parliamentary Commissioner 48 3.4.2. Funzioni e poteri del Local Government Ombudsman 50

15 acivic asefid id itutitsi irtla noc iteR .5.3 25 ovitartsinimma otnemartneced id emroF .6.3

Capitolo 4 Il Difensore Civico in Irlanda 55 4.1. Quadro normativo 55

di Alessandro BARBETTA, Difensore civico per la città di Milano

4.2. Cenni storici 55 4.3. Ambiti d’azione 56 4.4. Funzioni e poteri 57 4.5. Reti con altri istituti di difesa civica 58 4.6. Forme di decentramento amministrativo 58 Capitolo 5 Il Difensore Civico in Francia 59 5.1. Quadro normativo 59 5.2. Cenni storici 60 5.3. Ambiti d’azione 61 5.4. Funzioni e poteri 62 5.5. Reti con altri istituti di difesa civica 63 5.6. Forme di decentramento amministrativo 64 Capitolo 6 Il Difensore Civico in Germania 67 6.1. Quadro normativo 67

6.1.1. Ordinamento Federale 67 6.1.2. Normativa dei Länder 67

6.2. Cenni storici 69 6.3. Ambiti d’azione 70 6.4. Funzioni e poteri 73 6.5. Reti con altri istituti di difesa civica 74 6.6. Forme di decentramento amministrativo 74 Capitolo 7 Il Difensore Civico in Austria 75 7.1. Quadro normativo 75 7.2. Cenni storici 75 7.3. Ambiti d’azione 76 7.4. Funzioni e poteri 78 7.5. Reti con altri istituti di difesa civica 79 7.6. Forme di decentramento amministrativo 79 Capitolo 8 Il Difensore Civico in Olanda 81 8.1. Quadro normativo 81 8.2. Cenni storici e tratti caratteristici 81 8.3. Ambiti d’azione 82 8.4. Funzioni e poteri 82

8.5. Forme di decentramento amministrativo 84 Capitolo 9 Il Difensore Civico in Svezia 85 9.1. Quadro normativo 85 9.2. Cenni storici 85 9.3. Ambiti d’azione 86 9.4. Funzioni e poteri 87 9.5. Reti con altri istituti di difesa civica 89 9.6. Forme di decentramento amministrativo 89 Capitolo 10 Il Difensore Civico in Finlandia 91 10.1. Quadro normativo 91 10.2. Cenni storici 91 10.3. Ambiti d’azione 92 10.4. Funzioni e poteri 93 10.5. Reti con altri istituti di difesa civica 93 10.6. Forme di decentramento amministrativo 94 Capitolo 11 Il Difensore Civico in Danimarca 95 11.1. Quadro normativo 95 11.2. Cenni storici 95 11.3. Ambiti d’azione 96 11.4. Funzioni e poteri 96 11.5. Reti con altri istituti di difesa civica 96 11.6. Forme di decentramento amministrativo 96 Capitolo 12 Il Difensore Civico in Belgio 99 12.1. Quadro normativo 99 12.2. Cenni storici 99 12.3. Ambiti d’azione 99 12.4. Funzioni e poteri 100 12.5. Reti con altri istituti di difesa civica 101 12.6. Forme di decentramento amministrativo 101 Capitolo 13 Il Difensore Civico in Grecia 105 13.1. Quadro normativo 105

13.2. Cenni storici 105 13.3. Ambiti d’azione 107 13.4. Funzioni e poteri 108 13.5. Reti con altri istituti di difesa civica 109 13.6. Forme di decentramento amministrativo 109 Capitolo 14 Il Difensore Civico in Spagna 111 14.1. Quadro normativo 111 14.2. Cenni storici 112 14.3. Ambiti d’azione 113 14.4. Funzioni e poteri 113 14.5. Reti con altri istituti di difesa civica 120 14.6. Forme di decentramento amministrativo 120 Capitolo 15 Il Difensore Civico in Italia 121 15.1. Quadro normativo 121 15.2. Cenni Storici 123 15.3. Ambiti d’azione 124 15.4. Funzioni e poteri 125 15.5. Reti con altri istituti di difesa civica 128 15.6. Forme di decentramento amministrativo 128 Parte seconda La ricognizione specializzata della difesa civica nelle aree metropolitane 131 Introduzione 133 Capitolo 16 La difesa civica nella città di Lisbona 135 16.1. Aspetti ordinamentali dell’istituto dell’Ombudsman 135

16.1.1. Nomina, indipendenza e incompatibilità 135 16.1.2. Rapporti con gli organi politici 137 16.1.3. I poteri dell’Ombudsman 137 16.1.4. Rapporti con il potere giurisdizionale 138

16.2. L’organizzazione dell’Ufficio dell’Ombudsman e informazioni concernenti la sua visibilità pubblica 139 16.2.1. Le risorse umane e l’organizzazione del personale 139 16.2.2. Le risorse finanziarie 140 16.2.3. Rapporti con i media e informazione del pubblico 140

16.3. Attività svolta nell’ultimo periodo dall’Ombudsman 141 16.3.1. Attività svolta nell’ultimo periodo (triennio) per la città di Lisbona 141

7

Capitolo 17 La difesa civica nella città di Birmingham 143 17.1. Aspetti ordinamentali dell’istituto dell’Ombudsman 143



17.3. Attività svolta nell’ultimo periodo dall’Ombudsman 149 17.3.1. Attività svolta nell’ultimo periodo (triennio) per la città di Birmingham 149

Capitolo 18 La difesa civica nella città di Glasgow 153 18.1. Aspetti ordinamentali dell’istituto dell’Ombudsman 153



18.3. Attività svolta nell’ultimo periodo dall’Ombudsman 157 18.3.1. Attività svolta nell’ultimo periodo (triennio) per la città di Glasgow 157

Capitolo 19 La difesa civica nella città di Dublino 159 19.1. Aspetti ordinamentali dell’istituto dell’Ombudsman 159


19.2. L’organizzazione dell’Ufficio dell’Ombudsman e informazioni concernenti la sua visibilità pubblica 161

19.2.1. Le risorse umane e l’organizzazione del personale 161 19.2.2. Le risorse finanziarie 162

19.2.3. Rapporti con i media e informazione del pubblico 163 19.3. Attività svolta nell’ultimo periodo dall’Ombudsman 163

19.3.1. Attività svolta nell’ultimo periodo (triennio) per la città di Dublino 163

Capitolo 20 La difesa civica nella città di Rotterdam 165 20.1. Aspetti ordinamentali dell’istituto dell’Ombudsman 165

20.1.1. Nomina ed indipendenza 165 20.1.2. Rapporti con gli organi politici 166 20.1.3. I poteri dell’Ombudsman 167 20.1.4. Rapporti con il potere giurisdizionale 167

20.2. L’organizzazione dell’Ufficio dell’Ombudsman e informazioni concernenti la sua visibilità pubblica 167 20.2.1. Le risorse umane e l’organizzazione del personale 167 20.2.2. Le risorse finanziarie 167 20.2.3. Visibilità pubblica: rapporti con i media e informazione del pubblico 168

20.3. Attività svolta nell’ultimo periodo dall’Ombudsman 168 20.3.1. Attività svolta nell’ultimo periodo (triennio) per la città di Rotterdam 168

Capitolo 21 La difesa civica nella città di Vienna (Volksanwalt) 171 21.1. Aspetti ordinamentali dell’istituto dell’Ombudsman 171



21.3. Attività svolta nell’ultimo periodo dall’Ombudsman 174 21.3.1. Attività svolta nell’ultimo periodo (triennio) per la città di Vienna 174

Capitolo 22 La difesa civica nella città di Vienna (Difesa civica dei minori) 175 22.1. Aspetti ordinamentali dell’istituto dell’Ombudsman 175

22.1.1. Nomina ed indipendenza 175 22.1.2. Rapporti con gli organi politici 175

22.1.3. I poteri dell’Ombudsman 175 22.1.4. Rapporti con il potere giurisdizionale 176


22.3. Attività svolta nell’ultimo periodo dall’Ombudsman 177 22.3.1. Attività svolta nell’ultimo periodo (triennio) per la città di Vienna (difensore dei minori) 177

Capitolo 23 La difesa civica nella città di Amsterdam 179 23.1. Aspetti ordinamentali dell’istituto dell’Ombudsman 179



23.3. Attività svolta nell’ultimo periodo dall’Ombudsman 182 23.3.1. Attività svolta nell’ultimo periodo (triennio) per la città di Amsterdam 182

Capitolo 24 La difesa civica nella città di Copenaghen 183 24.1. Aspetti ordinamentali dell’istituto dell’Ombudsman 183



24.3. Attività svolta nell’ultimo periodo dall’Ombudsman 188

24.3.1. Attività svolta nell’ultimo periodo (triennio) per la città di Copenaghen 188

Capitolo 25 La difesa civica nella città di Anversa 189 25.1. Aspetti ordinamentali dell’istituto dell’Ombudsman 189

981 aznednepidni de animoN .1.1.52 091 icitilop inagro ilg noc itroppaR .2.1.52 091 namsdubmO’lled iretop I .3.1.52

25.1.4. Rapporti con il potere giurisdizionale 19025.2. L’organizzazione dell’Ufficio dell’Ombudsman e

informazioni concernenti la sua visibilità pubblica 191 25.2.1. Le risorse umane e l’organizzazione del personale 191

191 eiraiznanif esrosir eL .2.2.52 25.2.3. Visibilità pubblica: rapporti con i media e informazione del pubblico 191

25.3. Attività svolta nell’ultimo periodo dall’Ombudsman 192 25.3.1. Attività svolta nell’ultimo periodo (triennio) per la città di Anversa 192

Capitolo 26 La difesa civica nella città di Atene 193 26.1. Aspetti ordinamentali dell’istituto dell’Ombudsman 193

391 aznednepidni de animoN .1.1.62 491 icitilop inagro ilg noc itroppaR .2.1.62 591 namsdubmO’lled iretop I .3.1.62

26.1.4. Rapporti con il potere giurisdizionale 19626.2. L’organizzazione dell’Ufficio dell’Ombudsman e informazioni

691 acilbbup àtilibisiv aus al itnenrecnoc 26.2.1. Le risorse umane e l’organizzazione del personale 196

791 eiraiznanif esrosir eL .2.2.62 26.2.3. Visibilità pubblica: rapporti con i media e informazione del pubblico 197

26.3. Attività svolta nell’ultimo periodo dall’Ombudsman 198 26.3.1. Attività svolta nell’ultimo periodo (triennio) per la città di Atene 198

Capitolo 27 La difesa civica nella città di Barcellona 201 27.1. Aspetti ordinamentali dell’istituto dell’Ombudsman 201

27.1.1. Nomina, indipendenza e incompatibilità 201 202 icitilop inagro ilg noc itroppaR .2.1.72 202 namsdubmO’lled iretop I .3.1.72

27.1.4. Rapporti con il potere giurisdizionale 20327.2. L’organizzazione dell’Ufficio dell’Ombudsman e informazioni

402 acilbbup àtilibisiv aus al itnenrecnoc

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27.2.1. Le risorse umane e l’organizzazione del personale 204 27.2.2. Le risorse finanziarie 204 27.2.3. Rapporti con i media e informazione del pubblico 205

27.3. Attività svolta nell’ultimo periodo dall’Ombudsman 205 27.3.1. Attività svolta nell’ultimo periodo (triennio) per la città di Barcellona 205

Capitolo 28 La difesa civica nella città di Valencia 207 28.1. Aspetti ordinamentali dell’istituto dell’Ombudsman 207

28.1.1. Nomina, indipendenza e incompatibilità 207 28.1.2. Rapporti con gli organi politici 208 28.1.3. Rapporti con il potere giurisdizionale 209


28.3. Attività svolta nell’ultimo periodo dall’Ombudsman 211 28.3.1. Attività svolta nell’ultimo periodo (triennio) per la città di Valencia 211

Capitolo 29 La difesa civica nella citta di Milano 213 29.1. Aspetti ordinamentali dell’istituto dell’Ombudsman 213

29.1.1. Nomina, indipendenza ed incompatibiltà 213 29.1.2. Rapporti con gli organi politici 214 29.1.3. I poteri dell’Ombudsman 215 29.1.4. Rapporti con il potere giurisdizionale 216

29.2. L’organizzazione dell’Ufficio dell’Ombudsman e informazioni concernenti la sua visibilità pubblica 217 29.2.1. Le risorse umane e l’organizzazione del personale 217 29.2.2. Le risorse finanziarie 218 29.2.3. Rapporti con i media e informazioni del pubblico 219

29.3. Attivita svolta nell’ultimo periodo dall’Ombudsman 220 29.3.1. Attività svolta nell’ultimo periodo (triennio) per la città di Milano 220

Conclusioni 223 Glossario 245 Bibliografia e sitografia generale 247

Premessa

Difesa civica in rete per le metropoli europee

di Alessandro Barbetta, Difensore civico per la città di Milano

Da sempre Milano si proietta oltre confine per offrire le proprie esperienze, ed ugualmente per ascoltare le esperienze degli altri. Questa vocazione tradizionale, determinata dalla storia, dalla collocazione geografica e dai modelli economici via via assunti, è oggi una necessità. La mutata dimensione dei rapporti sociali, produttivi e culturali, la maggiore mobilità delle persone e delle risorse, la diversa ampiezza del concetto di cittadinanza ed, anche, la ridefinizione delle competenze affidate ai vari livelli istituzionali impongono a Milano di porsi e di confrontarsi su scala internazionale in modi nuovi. Se la globalizzazione è l’impronta dell’avvio di questo nuovo millennio, non per questo la posizione attribuita alle città è divenuta di secondo piano. Anzi, per alcuni aspetti, il loro ruolo si sta progressivamente ampliando rispetto al recente passato. Nel nostro paese, l’evoluzione del sistema istituzionale è decisamente orientata, al di là delle altalenanti contingenze, verso un progressivo passaggio di responsabilità dal centro/dai centri alle autonomie locali in coerenza con il principio di sussidiarietà.

Tanto che, ormai da tempo, è in crisi lo stesso concetto di “centro” contrapposto gerarchicamente e per valore alle periferie, delle città come del mondo. Ugualmente, il numero dei residenti delle più grandi aree urbane italiane, negli ultimi anni, ha continuato ad aumentare, anche se con modalità nuove. Le città si trasformano e si espandono attraverso l’aumento dei residenti nei comuni collocati intorno ai centri maggiori, le cosiddette città della prima e della seconda corona, che costituiscono i territori delle aree metropolitane ovvero delle metro-regions. Come noto, non si tratta certamente di un fenomeno solo italiano. L'urbanizzazione è ancora in crescita in molti paesi del mondo. Nei primi cinquant’anni del secolo scorso la popolazione mondiale residente nelle aree urbane è passata dal 2% al 30%, e nel 2008, per la prima volta nella storia, più della metà della popolazione mondiale, 3,3 miliardi di persone, risiederà nelle aree urbane. A crescere negli ultimi anni non sono state soltanto le 20 megalopoli che attualmente nel mondo ospitano più di 10 milioni di abitanti (pari solo al 9% della popolazione urbana).

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Queste ultime non assorbiranno una percentuale significativa della futura crescita urbana, ma a crescere saranno sempre più le città medie e grandi (dati del rapporto 2007 del Fondo delle nazioni unite per la popolazione – UNFPA).

In buona parte, la crescita delle città è dovuta ai fenomeni migratori, in particolare in alcune parti d'Europa, come l’Italia, dove il tasso di natalità è calato o è fermo da tempo. Questi fattori mutano fortemente la composizione della popolazione urbana, determinando nuove opportunità sociali ed economiche ma anche nuovi bisogni e, dunque, nuove sfide per le città e per tutti i soggetti che in esse hanno ruoli di governo.

In coerenza con queste trasformazioni, l’Unione Europea si sta adoperando per far diventare le città del vecchio continente più europee, attraverso l’adozione di regole e politiche pubbliche che hanno un impatto comune su tutte le città. Con questa missione, è nata ed opera, fin dal 1986, Eurocities, un network di città promosso dall’Unione Europea, con l’obiettivo di far incontrare i responsabili politici e gli esperti di un gran numero di metropoli, perché si confrontino e condividano le loro conoscenze ed esperienze. Si vuole in tal modo dare impulso allo scambio di idee e buone pratiche e consentire agli amministratori delle città di arricchire le reciproche conoscenze in un clima di collaborazione e in una dimensione europea. Milano partecipa attivamente a questa rete tanto che, nello scorso anno, la città ha ospitato la Conferenza annuale Integrating cities II, focalizzata sul tema della migrazione e dell’integrazione sociale. Di recente, l’impegno sul fronte delle relazioni internazionali si è ulteriormente rafforzato in connessione con la candidatura a Expo 2015 e, tra l’altro, con l’adesione all’iniziativa “Covenant of Mayors”, un'alleanza tra i sindaci delle città d'Europa sui temi dell'ambiente, dell'energia rinnovabile e dell'efficienza energetica. Tra gli obiettivi fondamentali di queste operazioni, vi è quello di favorire l'interazione e la cooperazione, orizzontale e verticale, fra i differenti livelli istituzionali e con gli altri attori sociali, in applicazione dei principi di solidarietà, sussidiarietà e collaborazione. Un recente studio dell’Ocse ha evidenziato che le città metropolitane godono di molti vantaggi simili, ma si trovano anche ad affrontare analoghe criticità. Per esempio, in tutte le grandi aree metropolitane si pagano i costi della congestione, collegati al traffico, all’inquinamento, al livello sonoro e al degrado delle zone verdi; vi sono problemi collegati alla manutenzione delle infrastrutture, soprattutto nelle zone in cui si concentrano le case popolari o in quelle con attività economiche rumorose o con altri effetti ambientali poco graditi; vi è una forte disparità socio-economica e in particolare gli immigranti e i loro discendenti costituiscono una categoria di popolazione particolarmente vulnerabile. La costruzione di reti tra le città europee crea sinergie utili ad affrontare questi fenomeni; l’analisi di problemi comuni consente l’individuazione di soluzioni innovative e positive per tutti.

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La ricerca sulla “Difesa civica nelle aree metropolitane europee”, promossa dal Difensore civico per la città di Milano e commissionata, attraverso gara pubblica, all’IReR, Istituto di Ricerca della Regione Lombardia, si inserisce in questo contesto. Nasce dalla volontà dell’Ufficio di difesa civica milanese di confrontarsi, fin dai suoi primi passi, in una logica di benchmarking con le più qualificate realtà di difesa civica in ambito internazionale, specie a quelle maturate in realtà metropolitane e di area vasta, e ha l’obiettivo di contribuire, anche attraverso l’attivazione di rapporti e collaborazioni tra i difensori civici europei, al consolidamento istituzionale e all’aumento dell’efficacia della difesa civica in Italia e in Europa, e quindi, in ultima istanza, intende favorire il miglioramento della pubblica amministrazione.

È ormai assodato che la capacità di fare amministrazione pubblica di qualità, a misura dei bisogni espressi dalla società, è un fattore di enorme impatto sia sull’economia che sulla vita dei cittadini, degli imprenditori, delle associazioni e delle organizzazioni non profit.

La difesa civica può significativamente concorrere a migliorare l’azione pubblica. Un’amministrazione, infatti, si qualifica in concreto anche per le relazioni quotidiane che instaura con i suoi utenti, specie con i meno abili nell’uso degli strumenti che leggi e regolamenti mettono a disposizione, e per la capacità di ascolto che dimostra nei loro confronti.

Mediante la presenza del difensore civico, le amministrazioni attivano un’antenna di ascolto qualificata, che favorisce il dialogo su fatti concreti, analizza e valuta problemi reali, è alleata di chiunque sta dalla parte della trasparenza, dell’imparzialità, dell’efficienza e della correttezza, cioè della buona amministrazione. In tal modo, si promuove tra i cittadini anche una maggiore consapevolezza dei diritti previsti dall’ordinamento nei confronti della pubblica amministrazione, l’azione del difensore civico infatti in molti casi potrebbe non essere necessaria se solo le persone conoscessero i “giusti” modi per tutelarsi.

Il difensore civico è comunque catalizzatore di buona amministrazione: le critiche degli scontenti sono trasformate in suggerimenti costruttivi utili al miglioramento dell’attività pubblica.

Il difensore civico è consapevole del fatto che su tutto ciò si innesta la dialettica politica, rispetto alla quale la difesa civica è del tutto neutrale. E tuttavia un esercizio della difesa civica fondato sulla competenza, sull’obiettività e sulla disponibilità al dialogo può dare un suo specifico contributo a favore di un’amministrazione sempre più trasparente nelle sue prassi e sempre più partecipata e amica.

Con queste motivazioni, il difensore civico, denominato Ombudsman nel linguaggio internazionale, ha fatto strada nel nostro Paese, come già in oltre la metà degli stati che fanno capo all’ONU. Oggi, in tutti gli Stati dell’Unione Europea (la ricerca ha per ora limitato l’analisi all’Europa a 15) sono presenti autorità riconducibili all’istituto dell’Ombudsman. L’Unione Europea stessa si è organizzata in tal senso istituendo il Mediatore Europeo.

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Più recentemente, l’Ombudsman si è diffuso anche nei paesi ex comunisti dell’Europa centrale e orientale (Polonia, Slovenia, Lituania, Ungheria, Bosnia Erzegovina, Repubblica Slovacca, Croazia, Romania, Albania). In queste nuove democrazie l’istituto si caratterizza per il fatto di essere maggiormente impegnato sul fronte della tutela dei diritti umani fondamentali. Nel 1999, il Congresso dei Poteri Locali e Regionali d’Europa, con la risoluzione 80/1999 relativa al “ruolo dei mediatori/difensori civici a livello locale e regionale nella difesa dei diritti dei cittadini”, ha dichiarato che l’attività dei difensori civici locali e regionali può contribuire a ridurre le distanze tra la pubblica amministrazione e i cittadini europei, rendendo i servizi amministrativi e pubblici più trasparenti ed efficaci, ed ha raccomandato alle autorità locali e regionali di procedere alla creazione di una rete transnazionale per condividere le esperienze ed esplorare le possibilità di cooperazione/coordinazione allo scopo di risolvere i problemi dei cittadini nei confronti della pubblica amministrazione. L’impatto tra cittadini e funzioni pubbliche, anche quelle esercitate da soggetti privati, del resto, è già ora rilevantissimo a livello locale, ed è probabile che si ispessirà sempre più massicciamente nel prossimo futuro.

È dunque lì che crescerà sempre più il bisogno di difesa civica, specie nelle realtà più complesse, come appunto quelle metropolitane.

Il difensore civico potrà costituire uno strumento importante anche in tema di tutela dei diritti degli immigrati, siano essi cittadini europei o extraeuropei, contribuendo alla creazione di una società urbana sempre più integrata.

Una reale e sostenibile integrazione sociale richiede, infatti, un grande coinvolgimento civico, basato sulla condivisione dei diritti e dei doveri comuni nonché un’equa partecipazione ai meccanismi politici, burocratici, di servizio pubblico che costituiscono ancora la struttura portante delle città europee.

Spesso, tali diritti sono affermati nelle norme. Non di rado ad esse però si dà un indefinito valore programmatico o di principio, che non sempre comporta una loro immediata e giusta applicazione.

Ed è, comunque, evidente che una persona straniera ha maggiori difficoltà concrete nei rapporti con la pubblica amministrazione, soprattutto allorchè sorgano incomprensioni o controversie.

Il difensore civico anche in tale ambito non può che agire a fianco della persona che si trova in una posizione di svantaggio rispetto alla pubblica amministrazione, per riportare un equilibrio di relazione idonea a sostenere l’effettività e la percezione di poter concretamente essere titolare di pari diritti e doveri.

L’azione di difesa civica trova il proprio riferimento fondamentale nel principio di dignità della persona nei confronti degli apparati pubblici, ed, anche in virtù della sua tradizionale vocazione solidaristica, prescinde dallo status giuridico formale degli individui ed è, quindi, naturalmente, permeata da un certo grado di cosmopolitismo giuridico.

Il difensore civico si presenta dunque come un soggetto istituzionale indispensabile al sostegno di una cultura dell’amministrazione fondata sulla dignità della persona e al soddisfacimento delle esigenze di tutela dei diritti espresse dai cittadini nell’attuale sistema sociale e giuridico, sempre più

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complesso e caratterizzato dalla compresenza di ordinamenti giuridici autonomi ma fortemente integrati.

La necessità di tutelare concretamente i diritti di tutti gli individui, infatti, promuove la diffusione di un concetto di legalità attento ai contenuti sostanziali delle norme e dà impulso all’applicazione dei principi desumibili dal diritto internazionale dei diritti umani, spesso solo impliciti nel sistema giuridico ed amministrativo nazionale e locale.

Nel 2004, anche Milano ha scelto di darsi questa istituzione. E’ stato eletto il primo difensore civico per la città di Milano e nel maggio 2006, dopo un notevole lavoro di organizzazione e fondazione, è iniziata l’attività diretta ai cittadini.

Il lavoro del primo anno è stato intenso: moltissimi cittadini, italiani e stranieri, si sono rivolti al difensore civico; sono state attivate collaborazioni permanenti con le associazioni del territorio e il rapporto con gli organi comunali ha dato buoni risultati anche sul fronte delle proposte di innovazione.

D’altro canto, si è evidenziata la necessità di apportare alcune modifiche alla normativa locale sul difensore civico e di continuare la sperimentazione di nuovi modi di operare più consoni ai bisogni della Milano attuale.

L’Amministrazione comunale di Milano ha compiuto la scelta fondamentale di investire in questo istituto di garanzia del buon andamento della pubblica amministrazione e di tutela degli interessi e dei diritti dei destinatari della sua attività.

E’ necessario continuare il percorso, offrendo a Milano un servizio di difesa civica all’avanguardia ed adeguato alla sua specificità. La situazione italiana - il mancato radicamento costituzionale e l’assenza di una legislazione che fissa i principi di un ordinamento generale della difesa civica - ha condotto ad agire sul piano della ricerca e del confronto a livello internazionale.

Sebbene in Italia, infatti, la figura del difensore civico locale non sia recentissima (la possibilità di prevederne l’istituzione fu stabilita per la prima volta dall’art. 8 della legge n. 142 del 1990 sull’ordinamento degli enti locali), solo da pochi anni il fenomeno ha assunto una diffusione significativa.

Questo ritardo, che tra l’altro ha riguardato proprio le due maggiori città italiane, Milano e Roma, ha determinato scarsa visibilità e rilevanza del fenomeno “difesa civica locale” e non ha certo favorito la formazione di una rete di difensori civici locali, sia a livello nazionale (solo dal gennaio 2008 ha preso avvio il Coordinamento dei difensori civici metropolitani italiani) che internazionale, come avvenuto invece per la difesa civica regionale e, dove presente, nazionale.

L’individuazione di esperienze di difesa civica di riferimento nazionali per Milano è comunque difficoltosa per la particolarità della città stessa, che costituisce una realtà urbana metropolitana rara nel contesto italiano, caratterizzato da città più piccole.

La spinta è stata dunque quella di indagare gli Ombudsman delle aree metropolitane europee, che in molti casi, hanno alle spalle una lunga tradizione in ambienti urbani metropolitani confrontabili, se pur con le dovute distinzioni, con quello milanese.

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Come detto, d’altra parte, non risulta esistano associazioni o organismi di collegamento dei difensori civici locali né sono sufficienti i rapporti intrattenuti dai difensori locali con l’International Ombudsman Institute (del quale fanno parte l’Ombudsman della città di Amsterdam e quello della città di Zurigo) e con l’European Ombudsman Institute (del quale fa parte l’Ombudsman della città di Rotterdam).

Il Mediatore europeo svolge un importantissimo ruolo “non ufficiale” di collegamento degli Ombudsman europei che però ha portato alla creazione di collegamenti tra le realtà nazionali e regionali, mentre le città per ora non hanno ancora una parte riconosciuta.

L’ambito che si è inteso esplorare, al di là delle differenze tra sistemi di autonomia locale dei diversi Stati e delle differenze di allocazione sui diversi livelli di governo della funzione di difesa civica, è il fenomeno “difesa civica nelle realtà metropolitane europee”, indipendentemente dal fatto che siano presenti solo l’Ombudsman nazionale o anche gli Ombudsman regionali, o che invece vi siano difensori civici locali veri e propri.

Gli obiettivi fondamentali indicati al gruppo di ricerca sono stati: - censire il fenomeno difesa civica nelle realtà metropolitane europee; - individuare e descrivere le specificità delle varianti di modello

emergenti; - ordinare il patrimonio di conoscenza su questo fenomeno per poterlo

mettere a disposizione dei suoi protagonisti; - verificare se è possibile costruire un sistema di relazioni ricorrenti di

utilità comune tra i difensori civici delle realtà metropolitane europee.

Per quanto attiene l’individuazione dei modelli europei di difesa civica, si è cercato da un lato di osservare le connessioni tra forma di Stato e ordinamento della difesa civica. Dall’altro, di concentrare l’analisi su aspetti dell’ordinamento e dell’attività dell’Ombudsman ritenuti leve primarie dell’efficacia della sua azione. Tali sono stati considerati i temi legati all’indipendenza, sia dal punto di vista ordinamentale sia dell’autonomia finanziaria e organizzativa, ai poteri che possono indurre il destinatario ad un atto o comportamento, all’ambito di competenza, in riferimento alla possibilità di agire nei confronti di amministrazioni di altri livelli istituzionali operanti nel territorio metropolitano ovvero di enti privati gestori di servizi pubblici sul territorio, ai rapporti con il potere giurisdizionale, e infine alla visibilità pubblica e alla diffusione della conoscenza dell’Ombudsman nelle comunità territoriali di riferimento.

Si è dato così adeguato valore e spazio ai contenuti più prettamente scientifici della ricerca anche con la volontà di contribuire agli studi in corso per riproporre in Italia, a livello nazionale, regionale ed anche locale, interventi di riforma normativa, con attenzione primaria al rafforzamento delle guarentigie di difesa della terzietà e dell’indipendenza della funzione e ai meccanismi per migliorarne l’efficacia.

Come si può leggere nel rapporto di ricerca, sono stati coinvolti gli Uffici di più di 10 città, che hanno offerto una costante e professionale collaborazione

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mettendo a disposizione un patrimonio informativo non recuperabile in altro modo. Ciò ha consentito, insieme all’impegno e alla competenza del qualificato gruppo di ricerca, di raggiungere gli obiettivi dati e soprattutto di arrivare a considerare realizzabile ed utile la creazione di collegamenti od anche di partnership tra difensori civici europei anche a livello locale. Si tratta di un primo passo sul fronte della ricerca che ci auguriamo possa continuare, soprattutto al fine di focalizzare l’attenzione sull’efficacia reale della difesa civica e sull’individuazione di modelli per valutarla. Ma soprattutto ci auguriamo che sia il primo passo di un percorso a rete di confronto, dialogo e collaborazione tra gli Ombudsman operanti nelle grandi città d’Europa, mediante il quale sarà possibile attivare scambi virtuosi e sinergici di sviluppo e di trasferimento di conoscenze ed esperienze utili alla crescita della difesa civica e della buona amministrazione per i cittadini europei.

Introduzione

1. Le motivazioni della ricerca

La presente ricerca trova fondamento nell’interesse del Difensore civico del Comune di Milano di reperire risorse conoscitive e spunti di riflessione sulla difesa civica nelle aree metropolitane europee, utili al consolidamento dell’Ufficio milanese e in via indiretta della difesa civica italiana.

Lo studio si è pertanto focalizzato su quelle realtà metropolitane europee ritenute comparabili con quella milanese al fine di:

- verificare l’esistenza di forme di esercizio della difesa civica in tali aree, indipendenti dal fatto che il soggetto che fornisce il servizio sia un Ombudsman municipale, provinciale, regionale o nazionale;

- individuare e descrivere le specificità delle varianti di modello presenti ed emergenti, soprattutto per il profilo dell’azione concretamente svolta;

- ordinare il patrimonio di conoscenza su questo fenomeno per poterlo mettere a disposizione dei suoi protagonisti;

- porre le basi di conoscenza per valutare la possibilità di costruire un sistema di relazioni ricorrenti di utilità comune tra i difensori civici delle realtà metropolitane europee maggiormente comparabili alla realtà milanese.

2. Gli obiettivi della ricerca

Obbiettivo della ricerca era pertanto quello di raggiungere un grado di conoscenza approfondito delle realtà della difesa civica nelle aree metropolitane europee (identificate per soglia dimensionale negli aggregati di entità superiore ai 500 mila abitanti) mediante una ricognizione utile, altresì, a permettere di costruire rapporti stabili tra gli attori dedicati a questa funzione. In particolare l’indagine si è focalizzata sull’analisi dei seguenti tre aspetti particolari:

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- la presenza dei servizi di difesa civica in tali aree territoriali; - le caratteristiche del servizio di difesa civica e interesse degli attori a

costruire relazioni internazionali, da individuare con questionario in una fase di ricognizione specializzata;

- l’approfondimento e lo studio analitico di alcuni uffici di difesa civica evidenziatisi, nella fase di ricognizione generalizzata, come particolarmente rilevanti per il modello praticato.

3. Il percorso della ricerca

La ricerca si è articolata principalmente in due momenti. Una prima fase di censimento delle realtà di difesa civica finalizzato ad

accertare l’esistenza o l’assenza di titolari di funzioni di difesa civica negli aggregati europei superiori ai 500 mila abitanti ed a identificarne gli interlocutori, che hanno costituito poi l’oggetto delle attività di approfondimento. La ricognizione ha permesso di accertare per ciascuna area metropolitana contemplata l’esistenza (o l’assenza) dei titolari di funzioni di difesa civica, individuandone i nominativi ed i relativi recapiti.

Parallelamente all’indagine empirica, in tale prima fase, è stata condotta una ricerca volta ad inquadrare le origini storiche dell’Ombudsman in ciascun contesto nazionale oggetto dell’indagine ed a definirne le caratteristiche principali. La seconda fase, di ricognizione specializzata nell’ambito delle 18 realtà metropolitane selezionate, è stata realizzata attraverso la predisposizione di un questionario, l’invio postale e le successive sollecitazioni telefoniche. Tale fase ha focalizzato lo studio di ciascun istituto sui seguenti aspetti specifici: il grado di indipendenza; i rapporti con gli organi politici dell’area metropolitana; l’autonomia finanziaria, organizzativa e inerente la gestione del personale; il livello complessivo di poteri; gli ambiti di competenza oggettiva e soggettiva del difensore civico; i rapporti con il potere giurisdizionale; la visibilità pubblica; l’interesse degli interlocutori individuati ad approfondire il tema della difesa civica in ambito metropolitano e ad essere coinvolti in un sistema di relazioni ricorrenti tra difensori civici delle più diverse realtà metropolitane europee. L’ultima parte del lavoro è stata dedicata alla riflessione ed alla sintesi sui risultati raggiunti dalla ricerca finalizzati alla stesura delle conclusioni sull’intero percorso di ricerca effettuato, con sistemazione complessiva dei materiali e della conoscenza prodotta.

4. Sintesi dei risultati più significativi

La ricerca ha dato luogo complessivamente ai seguenti risultati e prodotti:

Per la Parte I di “Censimento degli interlocutori”:

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- Realizzazione di una mappatura completa dei servizi di difesa civica esistenti nelle 70 città metropolitane europee con più di 500.000 abitanti.

- Dove operativo, il servizio di difesa civica è stato identificato con riferimenti, indirizzi, titolarità.

- Classificazione dei titolari di difesa civica in una tabella sintetica articolata in modo tale da permettere di identificare in modo immediato per ciascuna città se è presente l’Ufficio del difensore civico e, in tal caso, il livello di nomina (locale, regionale, nazionale) e l’ambito di competenza territoriale dello stesso (locale, regionale, nazionale).

- Realizzazione di cartine dell’Europa con evidenziati gli uffici di difesa civica rilevati e riportanti la classificazione per nomina e ambito di competenza.

- Realizzazione di un breve dossier contenente le caratteristiche salienti della difesa civica per ciascuno dei seguenti Paesi europei: Portogallo, Regno Unito, Irlanda, Germania, Austria, Olanda, Svezia, Finlandia, Danimarca, Belgio, Grecia e Spagna. In particolare, per ciascuno Stato sono stati approfonditi i seguenti aspetti: le origini storiche dell’istituto, l’ambito d’azione, le funzioni ed i poteri, la presenza di relazioni con altri istituti di difesa civica e il contesto amministrativo di riferimento.

- Raccolta della principale normativa di riferimento sulla difesa civica per ciascuno degli Stati analizzati.

- Relazione sullo stato di avanzamento comprensiva dei risultati della prima parte della ricerca.

Per la Parte II di “Ricognizione specializzata degli istituti di difesa civica nelle aree metropolitane individuate”:

- Predisposizione di un questionario di rilevazione (in lingua italiana ed inglese) delle caratteristiche della difesa civica esercitata nelle aree metropolitane europee.

- Invio del questionario, accompagnato da una lettera di presentazione della ricerca, nelle 18 aree metropolitane scelte per la ricerca specializzata.

- Contatto telefonico con i servizi di difesa civica individuati. - Raccolta e archivio del materiale (questionario ed altro) pervenuto dai

difensori civici rispondenti alla rilevazione sulla difesa civica nelle aree metropolitane europee.

- Studio di approfondimento e comparazione sulle situazioni e i modelli più rappresentativi della difesa civica metropolitana in Europa.

- Rapporto finale con sintesi in forma di saggio da pubblicare su rivista scientifica.

Parte prima

Il censimento delle realtà di difesa civica

Capitolo 1

I risultati delle prime due fasi della ricerca

1.1. La ricerca empirica

Nel corso delle prime due fasi di ricerca è stato compiuto il censimento degli Uffici di difesa civica nei settanta aggregati europei superiori a 500.000 abitanti.

La ricognizione ha permesso di accertare per ciascuna area metropolitana contemplata l’esistenza (o l’assenza) dei titolari di funzioni di difesa civica, individuandone i nominativi ed i relativi recapiti.

Le aree metropolitane europee mappate sono, quindi, state riportate in ordine decrescente per numero di popolazione in un prospetto riassuntivo (Allegato 3).

La tabella è articolata in modo tale da permettere di identificare in modo immediato per ciascuna città se è presente l’Ufficio del difensore civico e, in tal caso, il livello di nomina (locale, regionale, nazionale) e l’ambito di competenza territoriale dello stesso (locale, regionale, nazionale). Parallelamente all’indagine empirica, è stata condotta una ricerca istituzionale volta ad inquadrare le origini storiche dell’Ombudsman in ciascun contesto nazionale oggetto dell’indagine ed a definirne le caratteristiche principali.

Per ciascun Paese è stato, quindi, realizzato un breve dossier sulle peculiarità del servizio di difesa civica presente (Allegato 1). In particolare, sono stati approfonditi i seguenti aspetti: le origini storiche dell’istituto, l’ambito d’azione, le funzioni ed i poteri, la presenza di relazioni con altri istituti di difesa civica e il contesto amministrativo di riferimento. E’ stata, inoltre, raccolta la principale normativa di riferimento di ciascuno degli Stati analizzati (Allegato 2). Quanto alla metodologia utilizzata, tutta la ricerca è stata caratterizzata da un approccio fortemente operativo che ha accompagnato le diverse fasi di attività.

In primo luogo ci si è basati su di un confronto preliminare tra il gruppo di ricerca ed il committente che ha permesso di meglio inquadrare, secondo le esigenze del committente, l’ipotesi di lavoro. Momenti di confronto con il difensore civico della città i Milano ed il suo staff, hanno accompagnato l’intero

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arco della ricerca e sono stati occasione preziosa per dar luogo ad eventuali riorientamenti operativi e di merito nonché ad un confronto sugli sviluppi futuri e sulla risoluzione condivisa delle possibili criticità incontrate. Per la fase di censimento degli interlocutori, delle 70 realtà territoriali metropolitane europee con più di 500 mila abitanti, ci si è avvalsi innanzitutto dell’apporto della letteratura scientifica, soprattutto per quanto concerne gli aspetti ordinamentali, e delle informazioni disponibili sui siti web degli istituti nelle diverse realtà contemplate, per quanto riguardava l’analisi degli aspetti più operativi di tali uffici. In particolare, l’analisi della reportistica annuale e di materiali istituzionali interni sono stati utili a conoscere in modo approfondito le attività, l’assetto organizzativo e finanziario, i casi affrontati, la visibilità del difensore civico e i suoi rapporti periodici con cittadini, organi istituzionali, media metropolitani. Occorre, tuttavia, evidenziare che la consultazione dei materiali sui siti non in tutti i casi ha potuto portare al reperimento di tutte le informazioni necessarie ai fini della ricerca. Già, infatti, da questo primo approccio operativo si è potuta constatare l’eterogeneità degli istituti di difesa civica: alcuni servizi sono dotati di un sito web molto ricco di informazioni e documenti, tradotti anche in altre lingue rispetto a quella nazionale (prevalentemente in lingua inglese); altri, al contrario, hanno pubblicato sul web solamente alcune informazioni fondamentali, e non sempre in una versione, seppur ridotta, in lingua inglese, rendendo così molto difficoltoso l’accesso alle informazioni soprattutto per quei Paesi europei ove si parla lingue poco conosciute. Il Paese che senza dubbio appare essere di notevole interesse per un approfondimento della nostra indagine è la Spagna, che prevede oltre al Defensor de Pueblo di livello nazionale, che si occupa dei ricorsi concernenti tutte le pubbliche amministrazioni (statali, regionali e locali), dei Comisionados Autonómicos, il cui ambito d’azione è limitato all’amministrazione regionale e a quella degli enti locali, ove questi siano delegatari di poteri regionali o realizzino competenze in materie in cui si esercitano funzioni regionali. Sussiste, inoltre, l’obbligo per i Comuni dotati di maggior livello di popolazione o che siano capoluoghi di provincia o di Comunità autonoma, di creare una Commissione che abbia il compito di tutelare i cittadini nei confronti dell’amministrazione comunale e per tutti i Comuni la possibilità, se così disposto dai loro regolamenti interni, di istituire organi monocratici o collegiali che abbiano come loro funzione tale tutela.

Nelle otto aree metropolitane spagnole oggetto della ricerca, si intrecciano a riguardo le competenze del Defensor del Pueblo nazionale, dei Comisionados Parlamentarios Autonómicos e delle Commissioni o degli organi monocratici istituiti a livello comunale. Per quanto concerne la Francia, accanto al Médiateur nazionale esistono forme di decentramento di recente istituzione: i Delegati dipartimentali e dei quartiers à risque de Paris (gli uni e gli altri possono essere saisis direttamente dai Cittadini, diversamente dal Médiateur de la République), che sono i collaboratori locali del

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Médiateur de la République. Si tratta di un Paese del tutto peculiare, ove si ha solo un mediatore investito istituzionalmente di tale ufficio, mentre tutti i mediateur di prossimità operano a fronte di un incarico volontario e a tempo parziale. In Belgio, il servizio di Ombudsman è stato federalizzato. Pertanto, l’istituto del difensore civico prevede un mediatore a livello federale, il Collège des médiateurs fédéraux, competente per i reclami presentati dai cittadini nei confronti dell’amministrazione federale; dei mediatori regionali e comunitari, il Médiateur de la Region Wallone, il mediatore della Comunità francese ed il mediatore della Région flamande; dei mediatori comunali, in alcune città belghe tra cui Charleroi, La Louvière, Antwerp, Bruges, Gent, Leuven e Mechelen. In Germania, la difesa civica è diffusa nel territorio tramite organismi di tipo settoriale, limitati nelle rispettive funzioni a singoli ambiti dell’amministrazione.

Tale figura è presente principalmente attraverso gli istituti del Diritto di Petizione, c.d. Petitionsausschuß, e del Difensore Civico, c.d. Bürgerbeauftragte.

Quanto alla Commissione per le Petizioni, istituita presso il Parlamento federale (o Bundestag), essa si declina nella Commissione nazionale per le Petizioni e nelle Commissioni regionali per le Petizioni presenti nei vari Länder, i cui titolari con le rispettive sedi sono stati indicati nella tabella sottostante con riferimento alle città oggetto di indagine. Dalla ricerca è emerso altresì che vi sono anche altre città rispetto a quelle in oggetto di interesse dove ha sede la Commissione per le Petizioni, che quindi non sono analizzate. Viceversa, in alcune di quelle da monitorare non risulta la presenza di tale Commissione e, pertanto, se ne è dato brevemente conto all’interno della tabella. Volgendo l’attenzione al Difensore civico, va osservato che quest’ultimo, quanto alle modalità di azione, svolge una funzione complementare a quella della Commissione per le petizioni e, per quanto riguarda la diffusione nel territorio, è presente ed operante soltanto in tre Länder. Si fa qui riferimento alle Regioni del Mecklenburg-Vorpommern, del Rheinland-Pfalz e del Thüringen, dove il Difensore civico ha sede rispettivamente a Schwerin, Mainz ed Urfurt. Nonostante queste città non fossero tra quelle da monitorare, si è ritenuto opportuno citarle in questa sede per rendere conto dell’istituzione del Difensore Civico a livello locale.

La Difesa Civica in Austria è caratterizzata da una struttura fortemente centralizzata che vede la costituzionalizzazione di un organismo centrale, a competenza generale, che può intervenire sia in materie di rilevanza federale che regionale (relative all’amministrazione dei Länder). Quest’ultimo è il Difensore Civico nazionale, un organo della Federazione con sede a Vienna.

Nelle due regioni occidentali dell’Austria sono presenti due difensori civici, il cui ambito di azione è limitato alle materie amministrative dei rispettivi Länder, che hanno sede rispettivamente ad Innsbruck ed a Bregenz. In Olanda, la Difesa Civica è caratterizzata dalla presenza del Difensore Civico nazionale, o National Ombudsman, che è istituito presso la capitale, L’Aja.

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Gli altri difensori civici sono istituiti con una diffusione capillare nelle città del Paese, dove svolgono il ruolo di intermediari per la soluzione dei conflitti tra i cittadini e le organizzazioni cittadine e l’amministrazione cittadina, nonché per valutare se il cittadino ha ricevuto una tutela adeguata dei suoi diritti da parte di “civil servant” o altre organizzazioni. Con riguardo alle città da monitorare è emerso che il Difensore Civico istituito presso tali realtà cittadine ha un raggio d’azione che interessa anche altre città, in modo da creare delle Città Metropolitane e accrescere quindi l’importanza ed il ruolo dell’azione del Difensore Civico. Basti pensare che il titolare della Difesa Civica di Amsterdam, eletto dal “city council” è “Municipal Ombudsman” anche per le città di Almere, Landsmeer, Waterland, Weesp, Oostzaan e Zaanstad, per un totale di sette città.

Mentre il Difensore civico di Rotterdam è competente per un insieme di bene 13 città, Rotterdam inclusa. Come evidenziato nella tabella sottostante, presso la capitale L’Aja, è istituito oltre al Difensore Civico nazionale quello locale. In Portogallo non esiste la figura di difensore civico locale o regionale, come in Italia. Il Provedor de Justicia, costituzionalmente garantito, è istituito solo a livello nazionale. La struttura organizzativa è modellata su un disegno orizzontale suddivisa in servizi di supporto al Difensore. Nel febbraio del 1996 fu possibile estendere l’azione della “provedoria” alla regione autonoma delle Azzorre e di Madera. Con queste estensioni si pretende una rappresentazione effettiva di quest’organo dello Stato negli arcipelaghi, promovendo l’avvicinamento dei suoi abitanti al Difensore Civico. In Gran Bretagna di interesse minore risulta la figura dell'Ombudsman nazionale cui, peraltro, non si può accedere direttamente. Risultano di particolare interesse le città dove vi è un "Local Government Ombudsman": tali aree sono di dimensioni considerevoli e sono da approfondire al fine di comprendere maggiormente il tipo di struttura che attiene alla figura dei tre Ombudsman e l'affluenza dell'utenza.

Infine, per quanto concerne la Grecia l’istituto del difensore civico ha origini recentissime e ha sede nella città di Atene.

1.2. Osservazioni sugli esiti della ricerca istituzionale

Dai dossier prodotti per ciascun Paese, è emerso che l’istituto dell’Ombudsman, nato notoriamente in Svezia nel 1809, si è poi diffuso progressivamente nel dopo guerra in tutti i Paesi europei, assumendo denominazioni diverse, a cui spesso è corrisposto l’attribuzione di funzioni differenti.

In realtà, pur in presenza di diverse definizioni giuridico-formali e pur essendo il difensore sorto in periodi storici diversi nonché per soddisfare esigenze differenti da Stato a Stato, questo istituto si è col tempo evoluto nella legislazione e soprattutto nella prassi applicativa verso un modello non unico, ma che presenta tratti prevalenti comuni a tutti i Paesi analizzati. In tutti i Paesi europei

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l’Ombudsman è un organo volto a tutelare i diritti e gli interessi del cittadino, singolo o associato, nei confronti della Pubblica Amministrazione; ad essa si affianca la funzione, connessa di controllo generale del Governo e della Pubblica Amministrazione. Tale organismo è generalmente dotato di attribuzioni ispettive nei confronti delle amministrazioni dipendenti dell’esecutivo volti a verificare comportamenti illegittimi o inopportuni, anche omissivi, dell’amministrazione stessa. Nella maggioranza dei Paesi europei l’Ombudsman è stato previsto e disciplinato dalla Carta Costituzionale o comunque introdotto da leggi fondamentali degli Stati nazionali: in Finlandia è stato istituito con la Costituzione nel 1919; nella Repubblica federale tedesca nel 1956, che lo inserisce nella legge fondamentale per il solo settore delle forze armate; in Gran Bretagna è istituto con il Parlamentary Commissioner Act del 1967, in Francia nel 1973 ed in Spagna con la Costituzione del 1978.

Negli Stati europei analizzati, i tratti caratteristici che accomunano l’istituto del difensore civico risultano essere principalmente:

- un tipo di controllo che si svolge direttamente sull’amministrazione e non sui responsabili politici;

- l’autonomia e l’indipendenza dell’organo, pur essendo il Parlamento a fissarne con legge i criteri generali di condotta e di organizzazione;

- il compito di rilevare le inadeguatezze, i vizi e gli abusi nell’uso del potere dell’esecutivo, ma non quello di revocare, modificare o annullare un atto dell’amministrazione.

Se in Italia l’istituto del difensore civico è stato concepito a livello regionale, su iniziativa dei singoli Consigli regionali, e successivamente anche in alcune Province e Comuni (la cui istituzione, facoltativa e non obbligatoria, era prevista dagli art. 8 della legge 142/90 e art. 11 del D.lgs. 267/00), nella maggior parte dei Paesi europei esso nasce innanzitutto come organismo di carattere nazionale.

L’Ombudsman, poi, in generale si avvale della collaborazione di delegati locali.

Così, in Francia, accanto al Médiateur nazionale esistono forme di decentramento di recente istituzione, i Delegati dipartimentali e dei quartiers à risque de Paris, in Gran Bretagna c’è il Commissario per il servizio sanitario dell’Inghilterra, quello del Galles e quello della Scozia, tutti delegati del Parliament Commissioner; in Portogallo, l’azione della “provedoria” è stata estesa alla regione autonoma delle Azzorre e di Madera, tramite la presenza di delegati in tali territori. Vi sono altresì veri e propri difensori locali, corrispondenti ai difensori civici a livello regionale dell’Italia, quali i Difensori nelle comunità autonome nella Spagna, Local Government Ombudsman nel Regno Unito, i Delegati dei Lander austriaci e tedeschi, i Médiateur comunitari e regionali del Belgio. Oltre, ai numerosi casi di distribuzione capillare degli uffici dei difensori civici nazionali e regionali nelle realtà locali cittadine, in alcuni Paesi europei sono stati eletti difensori civici a livello municipale, si segnala in particolare il caso della Spagna e dell’Olanda, nonché di alcune città di dimensioni minori del Belgio.

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Analizzando i settori in cui opera il controllo l’Ombudsman si osserva che, in genere, tale controllo concerne tutti i settori della pubblica amministrazione eccezion fatta per l’amministrazione della Giustizia. Ciò è dovuto principalmente alla natura di “potere separato ed indipendente” dagli altri poteri dello Stato che è propria dell’ordine giudiziario, che in taluni casi ha proprio un organo costituzionale specifico deputato al controllo disciplinare. In Svezia, invece, contrariamente agli altri Paesi, l’Ombudsman controlla anche l’osservanza della legge e la tutela dei diritti fondamentali da parte dell’Amministrazione della Giustizia. Sebbene anche il “Defensor del Pueblo” spagnolo abbia la possibilità di sporgere denuncia al Ministro della Giustizia o di trasmettere un reclamo al “Consejo General del Poter Judicial” su irregolarità amministrative nella prestazione del servizio pubblico giudiziario, non gli è certo permesso di censurare l’operato della magistratura come al suo “collega” svedese.

Le funzioni di controllo sulla P.A. vengono esercitate da questo organo essenzialmente d’ufficio, senza necessità dell’istanza di parte. La possibilità di agire in tal modo è pressoché comune in tutti i Paesi. Generalmente può presentare reclamo qualsiasi cittadino contro ogni provvedimento o comportamento dell’autorità.

Diversamente dal modello storico originario, che attribuiva all’Ombudsman poteri di ispezione, tale potere non è più riconosciuto in tutti gli Stati europei. Costituisce onere connesso al potere di controllo sull’Amministrazione l’obbligo del difensore civico di informare il Parlamento degli esiti del suo agire, mediante relazioni periodiche. L’affermarsi in Europa dell’attività di mediazione dei conflitti tra cittadino e P.A. è legato ad alcuni fattori:

- l’Ombudsman può intervenire in ambiti generalmente sottratti all’Autorità giudiziaria, vale a dire in ordine alle scelte di opportunità e discrezionalità della P.A.;

- la semplicità e la celerità delle procedure e la non necessità di assistenza legale;

- dopo il ricorso all’Ombudsman non è precluso quello davanti ai Tribunali.

La regola non è priva di eccezioni: la legge inglese, ad esempio, inibisce il ricorso al Parlamentary Commissioner quando l’interessato può rivolgersi al Tribunale o ad una Corte.

Una delle questioni più dibattute in Dottrina concerne i poteri dell’Ombudsman.

Anche da tale punto di vista è possibile individuare alcuni tratti comuni tra i difensori in Europa:

- non può annullare o revocare un atto dell’ Autorità amministrativa che

ritiene illegittimo o inopportuno;

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- non può sostituirsi all’Autorità amministrativa che sia inadempiente ai suoi doveri;

- non può, in genere, adottare provvedimenti sanzionatori nei confronti del funzionario responsabile.

In altri termini è un organo istituzionalmente privo di poteri coercitivi nei confronti delle P.A., che controlla.

Egli può semplicemente raccomandare, sollecitare gli organi competenti a imporre una certa soluzione o un certo comportamento (chiede quello che il diritto italiano chiama provvedimento di auto-tutela e mette in moto l’intervento del superiore gerarchico).

L’Ombudsman non ha poteri dunque coercitivi, ma di persuasione, la sua, come alcuni autori la definiscono, è una magistratura di “persuasione” o di “influenza”.

Tale peculiarità, tuttavia, non sempre è stata valutata come negativa. Infatti, spesso, i metodi coercitivi e le sanzioni disciplinari non giungono a rimedi convincenti, mentre le “raccomandazioni” del Difensore Civico hanno portato a risultati incoraggianti, come l’esperienza dimostra. Per quanto concerne la disciplina dell’istituto del Difensore Civico italiano, è necessario premettere che alla fine degli anni ’90 si è voluto effettuare un federalismo amministrativo al fine di potenziare le potestà delle autonomie locali nei riguardi delle autorità centrali attraverso l’emanazione di alcune leggi che hanno dato il via a tale fenomeno di decentramento, prime tra tutte la legge 59/97 cd legge Bassanini e legge 127/97 cd Bassanini-bis. Il principio cui l’azione amministrativa deve ispirarsi è quello di sussidiarietà, per cui si attribuiscono compiti di gestione amministrativa alla struttura più vicina ai cittadini (cioè l’ente locale) e si lasciano alle strutture superiori (Stato e Regioni) solo quelle funzioni che per loro natura non possono essere svolte localmente.

Nel nostro Paese la figura del Difensore Civico è stata mutuata dall’istituto dell’Ombudsman scandinavo, creata solo a livello regionale e locale ed, in generale, la sua presenza è collegata da sempre a due compiti principali:

1. tutela delle posizioni giuridiche soggettive del cittadino; 2. garanzia dell’imparzialità e buon andamento della pubblica

amministrazione. L’Ombudsman regionale italiano presenta, tuttavia, rispetto al modello europeo, una singolarità: egli può nominare un “commissario ad acta” incaricato di adottare gli atti amministrativi dovuti per legge nel caso di omissione imputabile ad un funzionario o ad un organo amministrativo. Nell’ipotesi, infatti, di silenzio-rifiuto di adottare l’atto da parte dell’amministrazione, che era stata precedentemente sollecitata dal Difensore Civico, è il commissario ad acta che provveda ad emanare il suddetto atto e non il Difensore Civico.

Terminata la ricognizione sul procedimento di ricerca, veniamo ora a presentare la situazione dei singoli Paesi.

Capitolo 2

Il Difensore Civico in Portogallo

2.1. Quadro normativo

− Decreto-Legge 212/75: istituisce la figura del Provedor de Justiça; − Art. 24 (oggi 23) cost.: costituzionalizza l’istituzione del difensore civico; − Decreto-Legge 120/76 e 794-A/76: provvedono alla creazione dei servizi di

supporto all’ufficio del Provedor; − Legge 81/77 e successive modifiche (legge 9/91, 52-A/05): Statuto del

Provedor de Justiça; − Decreto-Legge 279/93, da ultimo modificato dal decreto-legge 195/01;

dettagli dell’organizzazione interna della Provedoria

2.2 . Cenni storici Nel 1972 su iniziativa del Congresso nazionale degli avvocati portoghesi si discusse sulla necessità di istituire la figura nazionale di Ombudsman con funzioni prevalentemente di vigilanza sulla P.A. Fu presentata una comunicazione da parte del dottore Vasco da Gama Fernandes, nella quale si concludeva:

1. l’istituzione di Ombudsman si rivela indispensabile in Portogallo, per il proposito di prevenire e promuovere la difesa dei diritti in generale e delle libertà pubbliche in particolare;

2. con questa misura il Congresso propone la creazione di un organismo civicamente vigilante nel quale deve figurare una rappresentante della nostra classe;

3. la regolamentazione dell’ Ombudsman dovrà restare a carico del Ministero della Giustizia, la quale dovrà presentare un decreto legge al Parlamento.

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Ma fu solo a partire dal 25 aprile del 1974 che si ebbe una svolta decisiva per l’istituzione della suddetta figura. Con il decreto-legge n. 261 del 1974 si istituirono delle Commissioni per la preparazione dei contenuti costituzionali.

Due di queste (la commissione sulla riforma del potere giudiziario e quella sulla riforma amministrativa) furono incaricate di predisporre due articolati progetti sul difensore civico con le seguenti caratteristiche:

- di essere designato dal potere legislativo, su proposta del ministro della giustizia;

- di essere una persona completamente indipendente dal potere esecutivo, preferibilmente un avvocato;

- di aver la funzione di ricevere specifiche lamentele da parte di soggetti privati, riguardanti una ingiustizia, un atto di corruzione o di cattiva amministrazione;

- di detenere poteri di ispezione, sollecitazione e critica all’interno di tutte le amministrazioni pubbliche, senza, tuttavia, poter adottare atti sostitutivi o modificativi dei provvedimenti monitorati.

Sul carattere della informalità e flessibilità insistettero anche le proposte governative, in particolare quella del Ministro della giustizia Selgado, nella quale le garanzie di indipendenza veniva ipotizzata attraverso un meccanismo di doppia selezione delle candidature, con proposta formale del Governo e nomina del Presidente della Repubblica.

Il progetto governativo sfociò nel decreto-legge del 21 aprile 1975 n. 212, che istituisce formalmente la figura del Provedor de Justiça, che avrà come fine quello di assicurare la giustizia e la legalità dell’amministrazione pubblica attraverso mezzi informali, investigando i reclami dei cittadini contro l’amministrazione stessa e cercando delle soluzioni adeguate.

La consacrazione finale della figura del Provedor si registrerà con l’approvazione dell’art. 24 del testo costituzionale (oggi art. 23), avvenuta il 2 aprile del 1976. In base a questo, il Difensore civico risulterà essere un ufficio monocratico, eletto dall’Assemblea legislativa popolare, privo di poteri decisori, ma con funzioni direttive verso l’Amministrazione, indipendente e non condizionato da eventuali procedimenti di contenzioso giudiziale amministrativo.

A tutti i cittadini è riconosciuto il diritto di presentare istanze al Provedor de Justiça in merito a qualsiasi azione od omissione di qualsiasi potere pubblico.

In realtà il primo Provedor era già stato nominato nel 1975 in base al decreto-legge 212/75, nella figura del Tenente Colonnello Costa Bràs, che rimase in carica anche dopo l’entrata in vigore della Costituzione nel 1976. Il primo Provedor nominato dall’Assemblea legislativa si ebbe il 12 ottobre del 1976, nella persona di José Maria Barbosa de Magalhàes Godinho.

Infine l’art. 167, 1° comma, lett. g) Cost. prevede una riserva assoluta di assemblea per lo Statuto del Provedor: riserva esercitata nel 1977 con la legge n. 81, modificata dalle successive leggi del 1991 n. 9 e del 2005 n. 52-A.

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2.3 . Ambiti d’azione La creazione, nell’aprile del 1975, del Difensore Civico, determinò l’esistenza di una struttura di supporto.

La suddetta struttura, creata nel marzo del 1976, prese la designazione iniziale di “servizio del difensore civico” e rimase in vigore fino al 1992.

Attualmente la sede della difesa civica è situata nella Rua do Paiolo de Bandiera n° 7 e 9. La struttura organica della difesa è regolata dal Decreto legge n. 189 – A/76, successivamente modificato dalla legge n.10/78, e dal Decreto legge n.279/93. L’organizzazione di base della difesa civica comprende:

- un assessorato: insieme di coordinatori e assessori, scelti dal difensore civico, che esegue i compiti determinati dal difensore civico o dai difensori – aggiunti;

- una direzione dei servizi di supporto tecnico e amministrativo che comprende una sezione amministrativa, una divisione di informazioni e pubbliche relazioni, una divisione informatica e una divisione per la documentazione. Questa ultima struttura è diretta da un segretario generale.

Sin dall’inizio, il servizio del difensore civico si rivelò estremamente importante perché, in modo efficiente ed efficace, il difensore potesse disimpegnare le funzioni che gli erano state conferite da parte della Costituzione e da parte dello statuto stesso.

La necessità di risolvere il più celermente possibile i reclami presentati dai cittadini portò a pensare ad un personale di supporto al difensore civico. In questo senso fu prevista la possibilità di nominare due difensori “aggiunti” ed un gabinetto che prestasse supporto personale e diretto al Provedor.

E’ il Provedor in carica a nominare i componenti del suo gabinetto, con facoltà di istituire i Provedores aggiunti ai quali delegare l’esercizio delle funzioni di vigilanza riconosciute all’ufficio, ed elencate negli art. 21, 27, 30-34 dello Statuto del Provedor (attualmente legge 52-A/05).

Per quanto riguarda la nomina del Provedor, questo è designato da parte dell’assemblea della Repubblica, con maggioranza dei 2/3 dei deputati presenti ovvero con maggioranza assoluta dei deputati nel pieno esercizio delle funzioni.

La designazione ricade sul cittadino che soddisfa i requisiti di eleggibilità per l’assemblea della repubblica e gode di comprovata reputazione di integrità e indipendenza (art 5 Statuto Provedor). Per quanto concerne la gestione finanziaria, questa è amministrata da un consiglio amministrativo, presieduto dal difensore civico.

La struttura organizzativa è modellata su un disegno orizzontale suddivisa in servizi di supporto al Difensore.

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In vista di una struttura operativa ancora più efficace ed efficiente, il Consiglio è stato diviso per aree, organizzate in base ad un criterio per materie, che si traduce nel seguente quadro: Area 1: ambiente di ricorsi naturali, urbanesimo e edificazione, ordinamento del territori, opere pubbliche, luoghi d’ozio. Area 2: materie economiche e finanziarie, fiscali, fondi europei, responsabilità civile, contrattazione pubblica, diritti dei consumatori. Area 3: lavoro e rapporti sociali. Area 4: organizzazione amministrativa del personale di pubblico impiego, statuto dei componenti delle forze armate e delle forze di sicurezza. Area 5: questioni giudiziarie, difesa nazionale, sicurezza interna e circolazione degli stranieri, registri e notariato. Area 6: diritti e doveri fondamentali dei cittadini, educazione, cultura e scienza, comunicazione sociale, sport, salute. Le aree possono operare anche trasversalmente, ossia nell’ottica del migliore e più rapido conseguimento del risultato. A tal scopo, nel 2004 è stata istituita una Unità di Progetto, volta a tutelare diritti dei minori, delle donne, degli anziani e dei disabili, realizzando degli studi e ricerche sulle suddette materie. Integrate nell’unità di progetto, rimasero le linee verdi “Messaggio dei bambini” e “Linea dell’anziano”, che continuano ad assicurare un accesso facile e diretto al Difensore Civico, offrendo un accoglimento informale e simultaneamente personalizzato ai cittadini. A seconda del livello di complessità, le questioni sottoposte al Difensore Civico attraverso le linee verdi possono essere risolte rapidamente con contatti telefonici, consultazioni dirette o, in molti casi, compilazione di una scheda e formulazione di una raccomandazione diretta all’organo pubblico in causa. Nel febbraio del 1996 fu possibile estendere l’azione della “provedoria” alla regione autonoma delle Azzorre e di Madera.

Con queste estensioni si pretende una rappresentazione effettiva di questo organo dello Stato negli arcipelaghi, promovendo l’avvicinamento dei suoi abitanti al Difensore Civico.

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2.4 . Funzioni e poteri del Provedor Tratti caratteristici della figura del difensore civico portoghese sono l’informalità, la flessibilità di intervento e il potere di direttiva. Esso trova riconoscimento all’interno della Costituzione nell’art. 24 (ora art. 23 dopo la modifica costituzionale del 1982), che contempla tale istituto all’interno del Titolo I dedicato ai principi generali su diritti e doveri fondamentali. Tale inquadramento fa assumere alla figura la natura di organo indefettibile dell’ordinamento.

Altra peculiarità interessante del modello portoghese si ritrova nella facoltà di azione ultra vel extra petita, ossia il riconoscimento che, ancorché azionabile su istanza, le funzioni di vigilanza del difensore possono procedere ulteriormente da sé rispetto allo stesso petitum formulato dal cittadino.

Il Provedor, infatti, non è soggetto al principio del chiesto-pronunciato (art 25 Legge n° 9/91, modificata dalla legge n° 30/96 di agosto e dalla legge n° 52- A/2005 ). Pertanto al cittadino spetta sollevare il problema, rappresentare il “che cosa”, ma sarà la flessibilità di intervento della difesa civica a circostanziarne la soluzione, cioè il “come”.

Per quanto concerne i poteri, Esso può effettuare controlli su qualsiasi ufficio amministrativo compresi quelli dei Tribunali e degli enti locali.

Proprio la flessibilità e l’informalità intrinseche in tale organo giustificano poteri impliciti di istruttoria, vigilanza, indagine ed informazione, ammissibili in ragione della loro strumentalità al risultato1.

Le sue funzioni possono così spaziare dai semplici suggerimenti alla formulazione di vere e proprie proposte, alla segnalazione di irregolarità, alla formulazione di direttive di imparzialità2.

1 Legge 9/91(come modifica dalla legge 52-A/05) art. 21 – Poteri : Nell’esercizio delle sue

funzioni, il Difensore Civico ha poteri per:

− effettuare, con o senza avviso, visite di ispezione in qualunque settore di attività dell’amministrazione centrale, regionale e locale, designatamene servizi pubblici e prigioni civili e militari o in qualsiasi entità soggetta al suo controllo, ascoltando i rispettivi organi e agenti e chiedendo informazioni, così come l’esibizione dei documenti, che dovesse reputare convenienti;

− procedere a tutte le investigazioni e inchieste che consideri necessarie o convenienti, potendo adottare, in materia di raccolta e produzione di prove, tutti i procedimenti ragionevoli, purché non collidano con i diritti e interessi legittimi dei cittadini;

− procurare, in collaborazione con gli organi e i servizi competenti, le soluzioni più adeguate alla tutela degli interessi legittimi dei cittadini e il perfezionamento dell’azione amministrativa.

2 Legge 9/91(come modifica dalla legge 52-A/05) art. 20 – Competenze: Al difensore civico

compete:

− dirigere raccomandazioni agli organi competenti in vista della correzione degli atti illegali o ingiusti dei poteri pubblici o miglioria dei rispettivi servizi;

− segnalare le mancanze della legislazione, emettendo raccomandazioni per la sua interpretazione, alterazione o revocazione, o suggerimenti per l’elaborazione della nuova legislazione, le quali saranno inviate al presidente dell’assemblea della repubblica, al

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Il Difensore Civico non dispone di strumenti di vera e propria auto-tutela amministrativa (revoca o ritiro del provvedimento), ma ha il potere di sollecitare le amministrazioni con raccomandazioni “concrete”, che consistono nella correzione di atti amministrativi generali o nella revisione di vere e proprie disposizioni normative (art. 20 legge 9/91) o con raccomandazioni “vincolanti”, che condizionano i contenuti decisionali degli organi amministrativi.

Ciò prevede che l’amministrazione dia risposte puntuali o motivazioni argomentate sul provvedimento adottato.

Ha il potere informale di conciliazione e collaborazione procedimentale in tema di servizi pubblici e di tutela dei consumatori: l’eventuale elusione da parte del funzionario, identifica un vero e proprio illecito disciplinare “oggettivo”, ossia non scusabile per ignoranza o negligenza. (Art. 29, legge 9/91)

Non va dimenticata la particolare funzione del Provedor nel contenzioso costituzionale.

Esso, infatti, diventa parte attiva ex art. 281 cost. in quanto può adire il Tribunale Costituzionale per la dichiarazione di incostituzionalità o illegittimità.

Inoltre, in base all’art. 283 cost., può altresì procedere alla richiesta di incostituzionalità per omissione della costituzione3.

Volendo riassumere le principali caratteristiche del Provedor de Justicia si potrebbe così schematizzare:

1. legittimazione democratica nella scelta del titolare; 2. indipendenza nell’esercizio delle funzioni; 3. controllo dell’attività amministrativa; 4. potere di raccomandare comportamenti ai poteri pubblici volto a riparare

le illegalità o le ingiustizie, al pari dell’esercizio di altri mezzi informali; 5. il diritto di cooperazione degli organi amministrativi competenti col

difensore civico negli atti di investigazione che si mostrino necessari; 6. la legittimità del contenzioso costituzionale.

primo ministro e ai ministri direttamente interessati e allo stesso modo, se fosse necessario, ai presidenti delle assemblee legislative regionali e ai presidenti dei governi delle regioni autonome;

− emettere pareri, a sollecitudine dell’assemblea della repubblica, a proposito di qualsiasi materia relazionata con la sua attività;

− promuovere la divulgazione del contenuto e del significato di ognuno dei diritti e libertà fondamentali, così come della finalità dell’istituzione del difensore civico, dei mezzi di azione di cui dispone e di come gli si può fare appello;

− intervenire, nei termini applicabili per legge, sulla tutela degli interessi collettivi o diffusi, quando fossero messe in causa entità pubbliche.

3 Legge 9/91(come modifica dalla legge 52-A/05) art 20, 3 e 4 co.:

3. Compete al difensore civico richiedere al tribunale costituzionale la dichiarazione di incostituzionalità o di illegalità delle norme, nei termini dell’articolo 281, n° 1 e 2, linea d) della costituzione.

4. Compete al difensore civico richiedere al tribunale costituzionale la valutazione e verifica dell’incostituzionalità per omissione, nei termini del n° 1 dell’articolo 283

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2.4.1. Particolarità del Provedor Il Difensore Civico non dispone di strumenti di vera e propria auto-tutela amministrativa (revoca o ritiro del provvedimento), ma ha il potere di sollecitare le amministrazioni con raccomandazioni “concrete”, che consistono nella correzione di atti amministrativi generali o nella revisione di vere e proprie disposizioni normative (art. 20 legge 9/91) o con raccomandazioni “vincolanti”, che condizionano i contenuti decisionali degli organi amministrativi.Ciò prevede che l’amministrazione dia risposte puntuali o motivazioni argomentate sul provvedimento adottato. Il Difensore Civico ha facoltà di azione ultra vel extra petita ossia il riconoscimento che, sebbene azionabili su istanze di parte, le sue funzioni di vigilanza possano procedere ulteriormente da sé, nei contenuti e nelle forme, rispetto allo stesso petitum formulato dal cittadino (non si applica il principio processuale del chiesto – pronunciato). (Art. 25, legge 9/91). Ha il potere informale di conciliazione e collaborazione procedimentale in tema di servizi pubblici e di tutela dei consumatori: l’eventuale elusione da parte del funzionario, identifica un vero e proprio illecito disciplinare “oggettivo”, ossia non scusabile per ignoranza o negligenza. (Art. 29, legge 9/91). Può adire il Tribunale Costituzionale per la dichiarazione di incostituzionalità o illegalità (Art. 281 Cost. ) nonché può procedere alla richiesta di incostituzionalità per omissione della Costituzione (Art. 283 Cost.).

2.5 . Reti con altri istituti di difesa civica

Il Difensore civico del Portogallo è membro della F.I.O. (Federaciòn Iberoamericana del Ombudsman).

2.6 . Forme di decentramento amministrativo

Ad un’analisi dell’organizzazione territoriale portoghese ciò che colpisce e la differenzazione tra l’autonomia riconosciuta alla parte insulare del paese e quella della parte continentale dello stesso.

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Questa caratteristica di fondo della Costituzione della Repubblica Portoghese viene enfatizzata anche nella successiva modifica del 2004 (C.R.P. art. 6,1 comma).

La C.R.P. disciplina due tipologie di enti regionali: le Regioni autonome, previste dagli art. 225 sgg., e le Regioni amministrative di cui all’art. 236,1 comma, C.R.P.

Mentre le prime sono in grado di incidere sull’unità giuridica dello Stato, essendo loro attribuita un’autonomia di tipo politico, le seconde, non hanno questa facoltà, essendole riconosciute solo funzioni amministrative.

Le Regioni continentali, infatti vengono ricomprese nelle autarquias locais, a differenza delle altre che “rappresentano qualcosa di più delle autarchie locali: le prime dispongono di mere funzioni amministrative, le seconde di funzioni legislative e partecipano all’esercizio delle funzioni politiche dello Stato.

Il particolare status delle Regioni autonome di Madera e delle Azzorre si estrinseca in una serie di competenze tra le quali occorre menzionare la potestà di dotarsi di un proprio Estatudo politico-amministrativo e di approvare leggi che disciplinanano le materie elencate sia in Costituzione (art. 227 lett. a) e f) e art. 228 C.R.P.) che in ciascuno degli statuti.

Esse, infatti, sono dotate autonomia amministrativa e finanziaria, la possibilità di creare ed estinguere autarquias localis e la possibilità di partecipare, mediante propri delegati, ai processi di decisione in seno all’Unione Europea.

Queste, hanno, inoltre la facoltà di intervenire in tutte le funzioni dello Stato, eccezion fatta di quella giurisdizionale e di quella di revisione costituzionale.

Nel 2004 la revisione costituzionale ha ampliato ulteriormente le competenze delle due Regioni eliminando quei vincoli che limitavano la potestà legislativa delle aree insulari (e cioè che quest’ultima fosse circoscritta all’elenco delle materie presenti in Costituzione, che queste materie rientrassero nell’interesse specifico delle Regione e che si ponessero in conformità con le leggi della Repubblica). Per quanto concerne la struttura del Poder Local, l’art. 236 C.R.P. propone un elenco delle diverse tipologie di autarchie locali:

- Le Freguesia (Parrocchie): è una persona collettiva territoriale dotata di organi rappresentativi, volta al perseguimento degli interessi della popolazione. Differiscono per numeri di abitanti e per caratteristiche del rispettivo territorio (F. urbane e F. rurali);

- Il Municipio: è una persona giuridica collettiva portavoce degli interessi della popolazione residente nel territorio. L’Assemblea rappresentativa è costituita da membri eletti direttamente in numero superiore e quello dei componenti delle Giunte delle Freguesias che la integrano e che così partecipano indirettamente alle funzioni municipali;

- La Regiào administrativa: esse non hanno mai trovato una concreta attuazione nel Paese. Per quanto concerne le sue competenze, l’art. 257 C.R.P. prevede genericamente che “alle Regioni amministrative sono conferiti la direzione dei servizi pubblici e compiti di coordinamento e supporto dell’azione dei Municipi, nel rispetto dell’autonomia di quest’ultimi e senza alcuna limitazione dei rispettivi poteri”;

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- Distretti: sono appositamente disciplinati dall’art. 291 C.R.P. e attualmente presenti in un numero di 18 sul territorio. Quanto alla loro natura giuridica, è problematica la loro assimilazione nelle autarquias localis: in passato la Costituzione li collocava all’interno dei livelli di decentramento amministrativo, più di recente la modifica costituzionale del ’76 non li comprende più nell’elenco;

- Aree matropolitane di Lisbona e Oporto: persone collettive di diritto pubblico, presenti in ambito territoriale e finalizzate al perseguimento degli interessi propri dell’area dei Municipi che le integrano. L’Assemblea metropolitana, costituita da membri eletti delle Assemblee dei Municipi è l’organo deliberativo dell’ente. Una recente riforma del 2003 ha modellato la disciplina, introducendo una suddivisione tipologica delle aree metropolitane: le grandi aree metropolitane; le comunità urbane. Le prime devono contare su almeno 9 Municipi con complessivi 3500000 abitanti, le seconde su 3 Municipi con almeno 150000 abitanti.

Capitolo 3

Il Difensore Civico nel Regno Unito


- Parliamentary Commissioner Act (1967); - Parliamentary and Health Service Commissioners Act (1987); - Courts and Legal Service Act (1990); - Social Security Act (1990); - Local Government Act (1974); - Public Services Ombudsman Act for Scotland (2002); - Public Services Ombudsman Act for Wales (2005).

3.2 . Cenni storici Immediatamente dopo la Seconda Guerra Mondiale, con l’espansione di un sistema di welfare state, nel Regno Unito si assistette ad un costante incremento dei poteri e delle attività del Governo con il conseguente incremento anche delle lamentele relative alla condotta dei pubblici ufficiali appartenenti alla Pubblica Amministrazione: nacque, dunque, l’esigenza di provvedere alla creazione di appropriati meccanismi capaci di far fronte a tali lamentele. Fu così che nel 1960 venne istituita un’apposita commissione che aveva il compito, tra le altre cose, di individuare possibili soluzioni a tale problema. Nel 1961, al termine dei lavori di tale commissione, presieduta da Chief Justice Whyatt, venne pubblicato un Rapporto (noto come Rapporto Whyatt) recante: “I cittadini e l’Amministrazione: la riparazione dei torti” (The Citizen and the Administration: the Redress of Grievances).

In particolare, questo Rapporto suggeriva di istituire un “tribunale generale” che si occupasse di dirimere le diverse controversie relative a decisioni discrezionali delle Pubbliche Amministrazioni che erano ritenute illegittime e,

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inoltre, auspicava l’introduzione di un istituto, simile a quello scandinavo dell’Ombudsman, chiamato "Parliamentary Commissioner" che, invece, si occupasse di dirimere le controversie concernenti i casi di maladministration. Il Governo Conservatore allora al potere non prese in alcuna considerazione queste proposte e fu solo con l’elezione del Governo successivo (Laburista), avvenuta nel 1964, che venne creato, nel 1967, l’istituto del Parliamentary Commissioner auspicato dal Rapporto Whyatt, ma senza alcun impegno di creare alcuni “tribunale generale”.

Il Parliamentary Commissioner Act del 1967 creò, come appena ricordato, il primo Ombudsman inglese. I punti chiave di tale legge sono di seguito riassunti:

- l’accesso al Parliamentary Commissioner (P.C.A.) è consentito solo attraverso un MP;

- il PCA è interessato solamente da questioni relative a possibili ingiustizie come conseguenza di maladministration da parte del Dipartimento del Governo ma non è interessato al merito delle decisioni prese senza maladministration;

- il PCA può rendere raccomandazioni non vincolanti; - il PCA non può condurre investigazioni di sua iniziativa; - il PCA non può investigare su materie per le quali è previsto un rimedio

giurisdizionale.

Preme qui sottolineare che l’Act del 1967, sopra descritto nei suoi punti fondamentali, non fu accolto con particolare consenso: infatti, alcuni MPs ritennero che la figura del PCA avrebbe finito con l’indebolire il loro tradizionale ruolo, mentre altri MPs e commentatori pensavano che il PCA sarebbe stato così “impotente” da non rappresentare una innovazione degna di nota.

Tuttavia, nei fatti, l’istituto del PCA vinse ogni diffidenza tanto che, ben presto, si ritenne di utilizzarne lo schema per istituire simili figure in altri settori pubblici.

E’ fu così che vennero creati i seguenti Commissioner, modellati sullo schema del Parliamentary Commissioner Act del 1967:

- nel 1973, fu creato il Health Service Commissioners per Inghilterra e Galles;

- nel 1974 fu creato il Local Government Ombudsmen (precedentemente appellato quale “Local Commissioners for Administration”) per Inghilterra e Galles;

- nel 1975 fu creato il Local Government Ombudsman per la Scozia ; - simili istituti furono creati anche per l’Irlanda del Nord nel 1969.

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Tra il 1980 e il 1990, poi, si assistette ad una vera e propria esplosione dell’utilizzo dello schema dell’Ombudsman, tanto che esso venne utilizzato non solo per crearne di nuovi in altri settori pubblici (sempre su base legislativa) ma, addirittura, per crearne di nuovi in settori privati (su base contrattuale). Oggi, dunque, nel Regno Unito oltre a quelli già elencati, esistono Ombudsmen per Financial Services, Estate Agents, Legal Services (istituito con il Courts and Legal Service Act del 1990) e Pensions (istituito con il Social Security Act del 1990).

Quanto appena osservato, merita qui una breve precisazione: l’importazione dello schema dell’Ombudsman in settori privati è avvenuta con l’apporto di alcune modifiche sostanziali. Infatti, per esempio, nel settore privato, la figura dell’Ombudsman è vista come un’alternativa al giudizio ordinario avanti al tribunale e le sue decisioni sono vincolanti per le parti (e solo per esse) e, in alcuni casi, la sua attività può spingersi al merito delle decisioni per le quali è sorta una lamentela (la decisione era giusta e ragionevole?). oltre che di una decisione sia alla modalità in cui è stata presa.

3.3. Ambiti d’azione

Pare ora necessario, a livello preliminare, individuare l’ambito di azione dell’Ombudsman nel Regno Unito ed in particolare definire la competenza territoriale e quella per materia. Quanto alla competenza per territorio è bene chiarire che questa varia a seconda, ovviamente, che si tratti di Parliament Commissioner o di Local Government Ombudsmen: nel primo caso la competenza si estenderà su tutto il territorio nazionale (con l’eccezione della materia della sanità che in anni recenti è stata assorbita dall’Ombudsman del Galles e da quello della Scozia), nel secondo caso la competenza si estenderà su un territorio (pur vasto) comprendente una serie di città e regioni.

Quanto alla competenza per materia va tenuto presente che tale organo è interessato solamente da questioni relative a possibili ingiustizie come conseguenza di maladministration dell’azione delle P.A., senza tuttavia entrare nel merito delle scelte dalle stesse discrezionalmente prese. Diviene quindi necessario, al fine di meglio comprendere tale figura, definire cosa si intenda per maladministration. Viene innanzi tutto in rilievo che non esiste una definizione legislativa di maladministration. Tuttavia, è possibile individuare una definizione univoca del termine: infatti, si ritiene che l’Ombudsman debba verificare se l’amministrazione ha agito ragionevolmente sulla base della legge e della sua politica generale.

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Per chiarire ulteriormente il significato dato a tale termine è possibile fare degli esempi concreti individuando quali sono state negli anni le maggiori cause di maladministration riscontrate dagli Ombudsman. Tra queste possiamo ricordare: il ritardo dell’amministrazione nell’agire, l’aver agito non correttamente, il non aver dato informazioni o averne date di errate, l’aver trattato in maniera disuguale situazioni tra loro uguali, il non aver rispettato requisiti legali etc..

3.4. Funzioni e poteri: breve premessa

In questa prima fase della ricerca, si ritiene di dover sottolineare i tratti caratterizzanti dell’Ombudsman relativamente a quelle che sono le due figure più significative del Regno Unito e cioè quella del Parliamentary Commissioner e quella del Local Government Ombudsman, lasciando quindi a lato - tra le altre - le figure dell’Ombudsman nei settori privati. Tuttavia, prima di far ciò, pare necessario svolgere alcune brevi osservazioni di carattere generale in relazione sia a quelle che sono funzioni generali dell’Ombudsman sia alla definizione di maladministration e quindi dell’ambito in cui lo stesso opera.

Innanzitutto, va rilevato che gli ombudsmen hanno due precipue funzioni che possono così essere individuate:

- quella tipica di investigare e risolvere le controversie tra i cittadini e l’amministrazione;

- quella per così dire derivata di “quality control audit” cioè tendente al miglioramento degli standard qualitativi delle P.A., che si esplica anche attraverso suggerimenti di riforme.

Ma vediamo ora più nel dettaglio le figura del Parliamentary Commissioner e del Local Government Ombudsman. 3.4.1. Funzioni e poteri del Parliamentary Commissioner Al fine di individuare i tratti caratterizzanti del Parliamentary Commissioner, pare opportuno partire dalle modalità di elezione dello stesso e dai suoi rapporti con il Parlamento. Il Parliamentary Commissioner, istituito - come già ricordato - dal Parliamentary Commissioner Act del 1967, è nominato dalla Corona su indicazione del Primo Ministro e la sua indipendenza è garantita dallo svolgersi di una serie di consultazioni nonché dalla richiesta di approvazione da parte del Leader dell’opposizione (procedura questa consolidatasi nella prassi ma non è espressamente contenuta nell’Act del 1967). Una volta nominato, il PCA può essere rimosso dal suo ufficio solo dall’esecutivo attraverso una richiesta formulata da entrambe le camere del Parlamento.

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Il PCA, che è responsabile per il lavoro del suo ufficio, deve presentare una relazione annuale al Parlamento. Il PCA ha il potere di nominare i funzionari necessari per l’espletamento delle funzioni del suo ufficio, i cui costi sono pagati dal Ministero del Tesoro. Quanto alla giurisdizione del PCA si può dire che essa, anche a seguito del prolificare di un certo numero di agenzie governative, è stata ampliata e, mentre nel 1967 il compito era quello di investigare su le lamentele attinenti ad atti del “governo centrale”, oggi la giurisdizione è stata estesa anche ad alcuni settori non dipartimentali del governo purché le funzioni da questi esercitati vengano a colpire direttamente i cittadini e i loro atti siano espressione di una responsabilità dei Ministri. Fu così che, per esempio, nel 1987 con il Parliamentary and Health Service Commissioners Act venne aggiunta (si veda Schedule 2 del Parliamentary Commissioner Act del 1967) una lunga e dettagliata lista di dipartimenti e autorità soggette alla giurisdizione del PCA. Individuata la giurisdizione del PCA è bene specificare che la figura dell’Ombudsman non è vista come un’alternativa al giudizio ordinario avanti al tribunale e che può essere promossa solo allorché non esistano rimedi giurisdizionali. Uno dei tratti tipizzanti la figura del Parliamentary Commissioner è dato dalla modalità di accesso allo stesso. In particolare, cosa questa che è sopravvissuta dal 1967, vi è un meccanismo di accesso indiretto o filtrato: la persona che vuole adire l’Ombudsman deve contattare il proprio MP chiedendogli di riferire il caso all’Ombudsman. Va, però, precisato che non sussiste in capo al MP alcun obbligo di riferire e, anzi, potrebbe accadere che lo stesso MP, conosciuta la controversia, decida di non riferirla affatto. Un ultimo punto che si ritiene di dover qui sviluppare, sia pur sinteticamente, riguarda la natura delle decisioni dell’Ombudsman: in particolare, si deve chiarire che qualora l’Ombudsman ritiene che il reclamo ricevuto sia fondato comunica la sua decisione alle parti (amministrazione e cittadino) e al MP che ha riferito il caso. Con la propria decisione l’Ombudsman può chiedere che vengano presentate delle scuse formali, che venga concessa una riparazione pecuniaria per i soldi indebitamente versati, che venga concessa una compensazione per l’ingiusto ritardo nell’azione, etc.

L’Ombudsman non ha alcun potere di far eseguire la propria decisione per cui si deve ritenere che, nonostante nei fatti le decisioni rese siano generalmente eseguite dall’amministrazione, le stesse non abbiano alcun carattere di vincolatività.

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3.4.2. Funzioni e poteri del Local Government Ombudsman Come visto sopra il Local Government Act del 1974 creò due commissioni per Local Administration, una per l’Inghilterra e una per il Galles. Ogni commissione è composta da un numero di Commissioner (uno in Galles e tre in Inghilterra), noti con il nome di Local Government Ombudsmen, nominati dalla Corona su indicazione del Primo Ministro. Nel 1975 fu creato anche il Local Government Ombudsman per la Scozia. E’ bene sin d’ora evidenziare che in Scozia ed in Galles sono intervenute successive modifiche che hanno unificato le differenti figure presenti nelle due aree creando un moderno sistema di “complaints” basato sul principio di devoluzione dei poteri.

Ed infatti, nel 2002 con il Public Services Ombudsman Act è stato creato lo Scottish Public Services Ombudsman che ha assorbito tre distinti uffici, e cioè lo Scottish Parliamentary and Health Service Ombudsman, il Local Government Ombudsman for Scotland e l’Housing Association Ombudsman for Scotland mentre nel 2005 è stato introdotto il Public Services Ombudsman for Wales che ha unificato Local Government Ombudsman for Wales, Health Service Ombudsman for Wales, Welsh Administration Ombudsman e Social Housing Ombudsman for Wales (Public Services Ombudsman Act del 2005). Tali recenti figure, invero, sembrerebbero proprio in virtù del principio di separazione dei poteri che opera nel Regno Unito, essere figure “ibride” a metà strada tra l’Ombudsman “nazionale” e quello locale: infatti, di fronte a tali organi possono essere portati conflitti aventi come controparte non solo le autorità locali ma anche il sistema sanitario nazionale.

Stante, pertanto, la peculiarità di tali figure, si ritiene, nel presente paragrafo di dedicare l’attenzione alla sola figura dell’English Local Government Ombudsman. La giurisdizione del Local Government Ombudsmen per l’Inghilterra è individuata, come visto, nel Local Government Act del 1974.

In particolare, rientrano nella giurisdizione del Local Government Ombudsman le lamentele dei cittadini relative ad atti emanati da Autorità locali (local Authorities), autorità di Polizia e dei Vigili del Fuoco, dall’Education appeal panel, da Agenzie regionali per l’Ambiente etc., nell’esercizio delle loro funzioni. Quanto all’ambito di indagine, va ribadito che anche il Local Government Ombudsmen può conoscere solo di reclami di maladministration non avendo potere di intervento sulle scelte discrezionali delle PA locali. L’accesso all’Ombudsman è divenuto, a partire dal 1988, diretto e questo ha portato ad un aumento del carico di lavoro notevole con un incremento del 44% nel solo primo anno dall’intervenuta modifica.

Basti in proposito ricordare un dato: nel 2004/05 il Local Government Ombudsman per l’Inghilterra ha ricevuto più di 18.698 nuove lamentele.

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Esistono delle limitazioni alla giurisdizione dell’Ombudsman stabilite per legge. Tra le più importanti si può ricordare che:

- la lamentela deve pervenire nel limite temporale di 12 mesi; - la lamentela deve già essere stata portata a conoscenza dell’amministrazione

a cui tale lamentela è riferita; - l’Ombudsman non può intervenire laddove vi siano rimedi giurisdizionali; - l’Ombudsman non può investigare su lamentele che riguardano rapporti di

lavoro (nomina, paga, procedimenti disciplinari…). Il Local Government Ombudsman per l’Inghilterra è un organo indipendente ed imparziale e ha ampi poteri di investigazione. Nel prendere le proprie decisioni non è vincolato da alcun “precedente”. Le prime domande cui l’Ombudsman deve rispondere allorquando riceve una lamentela sono quelle relative alla verifica della propria giurisdizione e alla conoscenza della questione da parte dell’Autorità avverso la quale la lamentela è stata prodotta, verifica quest’ultima indispensabile perché l’amministrazione possa agire in autotutela. Una volta riconosciuta la propria giurisdizione, l’Ombudsman decide di quali informazioni necessita al fine di raggiungere una decisione in materia, e chiede i necessari chiarimenti.

Ogni Ombudsman è assistito da un deputato e circa 35/40 persone che fanno parte dell’investigative staff cui vengono delegati numerosi poteri. Infatti, molte controversie vengono di fatto decise dai membri dello staff dell’Ombudsman. I casi particolarmente significativi o quelli che contengono elementi di novità vengono invece decisi personalmente dall’Ombudsman.

Le decisioni (recomandation), che possono avere contenuti simili a quelle sopra ricordate per il PCA, non sono vincolanti ma sono di buon grado accettate dalle PA

cui sono dirette.

3.5. Reti con altri istituti di difesa civica

Esiste un collegamento nazionale tra tutti gli Ombudsmen presenti nel Regno Unito ed Irlanda i quali devo essere iscritti alla British and Irish Ombudsman Association. L’oggetto di tale associazione è quello di:

a) incoraggiare, migliorare e salvaguardare il ruolo dell’Ombudsman sia nei settori privati che in quelli pubblici;

b) formulare e promuovere standard di eccellenza che devono essere perseguiti dagli Ombudmen nell’esercizio dei loro doveri;

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c) organizzare conferenze, convegni e seminari al fine di aumentare la conoscibilità pubblica del servizio offerto.

3.6. Forme di decentramento amministrativo

Lo Stato britannico è, per definizione, uno Stato composto da quattro diverse nazioni: l’Inghilterra, il Galles, la Scozia e l’Irlanda. Ciò nonostante, fino a tempi recenti, il Regno Unito rappresentava il prototipo di Stato Unitario accentrato ma, attraverso una devoluzione di poteri a Scozia, Irlanda del Nord e Galles, le cose hanno iniziato a cambiare. Il dibattito sulla devolution of powers si sviluppò in Gran Bretagna a partire dal 1886 ma fu solo alla fine degli anni ’90 del XX secolo che si ebbe un vero e proprio processo riformatore in tal senso. Infatti, con la prima vittoria di Tony Blair ebbero luogo delle consultazioni referendarie, sia in Scozia che in Galles, aventi ad oggetto l’istituzione di assemblee elettive e il conferimento alle medesime di una simbolica potestà impositiva.

Superate le prove referendarie, il Governo si affrettò a presentare in parlamento due leggi (bills) per la devolution al Galles e alla Scozia che, approvate da entrambe le Camere, entrarono in vigore nel novembre del 1998 (Governament of the Wales Act e Scotland Act).

Un simile procedimento (anche se con non pochi problemi legati alla peculiare situazione politica) fu poi ripetuto con riguardo all’Irlanda del Nord. Le leggi sulla devolution approvate nel 1998 hanno delineato un assetto istituzionale diversificato che ben rappresenta la necessità di trasferire una quota di potere politico (normativo e di Governo) ad organismi democraticamente eletti nelle tre nazioni. Alla Scozia è stato riservato un trattamento di favore: lo Scotland Act, infatti, ha previsto la nascita di un vero e proprio Parlamento monocamerale Scozzese, comprendente 129 membri eletti per un quadriennio con sistema elettorale misto (maggioritario con correttivi proporzionali).

Tale Parlamento scozzese è titolare di potestà legislativa primaria nelle devolved matters tra le quali si possono annoverare le materie della sanità, dell’istruzione, del turismo, del diritto civile e penale, dei trasporti, dell’agricoltura, della pesca e delle foreste, dello sport, della cultura e delle arti.

Al Parlamento di Londra, invece, rimane riservata la competenza esclusiva in materia costituzionale, di politica estera, sicurezza nazionale, politica fiscale, commercio estero, politica economica e monetaria, energia, legislazione antidiscriminatoria, asilo politico ed immigrazione, politica occupazionale, politica sanitaria.

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Il Galles ha ottenuto una propria assemblea elettiva monocamerale (non un Parlamento) composta da 60 membri elettivi, cui è attribuito un potere legislativo di attuazione o di dettaglio subordinato a quello del Parlamento britannico: il parlamento britannico dovrà quindi limitarsi nelle devolved matters ad emanare leggi quadro, ovvero definire norme di principio, mentre l’assemblea gallese dovrà emanare atti normativi (statutory instruments o regolamenti), che sono strumenti di legislazione secondaria delegata, volti all’attuazione dei principi delineati dal Paramento britannico.

Oltre a tale potere, l’assemblea gallese potrà allocare e spendere i fondi attribuiti al Galles mediante trasferimenti da parte del Governo britannico, nominare i componenti dei vari enti pubblici non territoriali operanti in Galles.

Va, tuttavia, precisato che tutti gli atti e le delibere dell’Assemblea del Galles sono impugnabili in sede giurisdizionale per violazione di legge o sconfinamento di potere. Sia in Galles che in Scozia che nell’Irlanda del Nord, la devolution dei poteri legislativi e amministrativi non è stata accompagnata da una corrispondente attribuzione di potestà impositiva.

Capitolo 4

Il Difensore Civico in Irlanda


- Ombudsman Act 1980.

4.2. Cenni storici

Nel corso degli anni sessanta, in Irlanda, a seguito di un crescente interventismo statale, prese piede un dibattito di ampio respiro tendente a promuovere un progetto di riforma dell’amministrazione pubblica sia a livello di efficienza che di responsabilizzazione delle strutture pubbliche. Fu così che, nell’ambito di questo dibattito, nel 1966 il Governo in carica affidò ad un Public Services Organisation Review Group, costituito ad hoc, il compito di studiare la situazione esistente nel paese e di individuare possibili soluzioni alle problematiche presenti. Tre anni più tardi, e cioè nel 1969, i risultati della ricerca di tale “gruppo di lavoro” furono riassunti in un rapporto (noto come il Devlin Report) che oltre ad individuare un serie di specifiche problematiche della P.A. (scarso coordinamento degli uffici, mancanza di soggetti responsabili per i procedimenti amministrativi, ritardi nello svolgimento delle funzioni etc.) auspicava, tra le atre soluzioni proposte, la creazione di un Commissioner for Administrative Justice incaricato di rimediare alle disfunzioni specifiche delle P.A. La creazione di una simile figura incontrò non poca ostilità e, pertanto, rimase inattuata. Nel 1975, il dibattito sulla necessità di introdurre correttivi per la soluzione di problematiche connesse all’esercizio della P.A. si riaprì: in tale anno, infatti, fu presentata in Parlamento

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una specifica mozione da parte di un deputato di maggioranza che insisteva sulla necessità di introdurre nell’ordinamento statale la figura dell’Ombudsman al fine di sopperire ai limiti della giustizia amministrativa.

Fu allora istituita una apposita commissione (All-Party Informal Committee on Administratvie Justice) che nel 1977 pubblicò un rapporto in cui consigliava di istituire la figura dell’Ombudsman quale “guardiano indulgente” dell’attività della P.A. Anche tale suggerimento, però, non ebbe un seguito immediato e fu solo nel 1980 con l’Ombudsman Act, legge che entrò in vigore il 7 luglio del 1983, che fu creata l’auspicata figura dell’Ombudsman.

4.3 . Ambiti d’azione Come sopra evidenziato la figura dell’Ombudsman fu introdotta nell’ordinamento Irlandese solo nel 1980 con l’Ombudsman Act. I tratti caratterizzanti tale figura sono qui di seguito riassunti. La nomina dell’Ombudsman è fatta dal Presidente della Repubblica previa approvazione di una risoluzione congiunta delle Assemblee parlamentari, tale organo rimane in carica per un periodo sei anni e, se non ha già compiuto 61 anni di età, è rieleggibile. L’attuale Ombudsman, eletto nel 2003, è Emily O’Reilly, ex giornalista.

La rimozione dalla carica può avvenire prima della scadenza del mandato con l’attuazione di un procedimento analogo a quello previsto per la sua nomina. L’Ombudsman è un organo monocratico, il cui ufficio ha sede a Dublino, che gode di indipendenza funzionale. L’articolo 10 dell’Act del 1980 assegna al Ministero delle Finanze il compito di provvedere alla determinazione di una pianta organica e alla nomina del personale amministrativo preposto all’ufficio dell’Ombudsman.

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4.4 . Funzioni e poteri Quanto alle funzioni esercitate dall’Ombudsman si ricorda innanzitutto la primaria funzione di controllo sulla legalità e buon andamento dell’azione amministrativa che si esplica attraverso una attività investigativa (a seguito di una lamentela da parte di un cittadino ma anche di propria iniziativa) finalizzata a tutelare i singoli nei confronti della P.A. ma anche ad innalzare il livello qualitativo generale dell’agere della P.A. stessa. In particolare, nell’esercizio delle proprie funzioni l’Ombudsman irlandese arriva a “decidere” se un atto (o una omissione) della P.A. (intesa come amministrazioni centrali ed enti pubblici espressamente elencati nell’allegato della legge stessa, nell’esercizio di funzioni amministrative in senso stretto) è stato compiuto in assenza di autorità, è impropriamente discriminatorio, è risultato di un’attività negligente o ancora è basato su informazioni errate o incomplete etc.. Va rilevato che il legislatore irlandese ha individuato l’ambito di esplicazione dei poteri dell’Ombudsman (rectius giurisdizione) sia in positivo che in negativo: infatti, l’Act del 1980 non solo ha individuato quali organi ricadessero nella giurisdizione dell’Ombudsman ma, addirittura ha elencato il complesso di organi pubblici che ne sono esclusi. Tale elenco, tuttavia, non è tassativo ma per essere modificato necessita di un intervento da parte del Governo: e proprio questa facoltà di emendamento governativo ha reso possibile, per esempio, estendere la giurisdizione dell’Ombudsman agli atti posti in essere dalle amministrazioni locali, le poste e le direzioni sanitarie. Oltre all’esistenza di limiti, per così dire, di giurisdizione la legge istitutiva la figura dell’Ombudsman ha previsto anche altri limiti all’esercizio dell’attività dell’Ombudsman: in particolare, tale organo non può esercitare le proprie funzioni nei casi vi sia un ricorso pendente dinnanzi ad una autorità giudiziaria o quando l’interessato può adire le vie giudiziarie, quando è possibile proporre un’istanza ad un organo di appello indipendente. Inoltre, esistono dei limiti per materia: non possono, infatti, essere rimessi alla decisione dell’Ombudsman atti amministrativi in materia di reclutamento e condizioni lavorative, di immigrazione e naturalizzazione, di sospensione delle pene e di regolamentazione delle prigioni. Un ultimo punto che si ritiene di dover qui sviluppare, sia pur sinteticamente, riguarda la natura delle decisioni dell’Ombudsman irlandese.

Dopo aver verificato la insussistenza di questioni di irricevibilità (cioè dopo aver verificato che la questione alla sua attenzione non rientra nei limiti sopra descritti) e sempre che l’esame preliminare della controversia non abbia consentito una soluzione immediata della questione, l’Ombudsman intraprende una vera e propria attività investigativa autonoma a seguito della quale, tuttavia,

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può solo porre in essere raccomandazioni con cui invita l’autorità amministrativa a prendere le misure appropriate. Infatti, l’Ombudsman irlandese non dispone di alcun potere decisorio né sanzionatorio né coercitivo o sostitutivo.

Da quanto sopra visto emerge, dunque, quello che è il carattere tipizzante dell’azione davanti all’Ombudsman (rispetto a quella di fronte all’autorità giudiziaria): l’attività di tale organo si esplica a livello di ricerca di una leale cooperazione con le P.A. e non con attribuzione di responsabilità.

Si segnala, peraltro, che unico rimedio di cui dispone l’Ombudsman contro la “disapplicazione”, da parte delle P.A., delle raccomandazioni ricevute è costituita da un rapporto che questo organo può rendere al Parlamento.


Esiste un collegamento nazionale tra tutti gli Ombudsmen presenti nel Regno Unito ed Irlanda i quali devo essere iscritti alla British and Irish Ombudsman Association. L’oggetto di tale associazione è quello di:

a. incoraggiare, migliorare e salvaguardare il ruolo dell’Ombudsman sia nei settori privati che in quelli pubblici;

b. formulare e promuovere standard di eccellenza che devono essere perseguiti dagli Ombudmen nell’esercizio dei loro doveri;

c. organizzare conferenze, convegni e seminari al fine di aumentare la conoscibilità pubblica del servizio offerto.

4.6 . Forme di decentramento amministrativo

Fino al 2000 il carattere peculiare dell’Irlanda è stato il forte accentramento del suo ordinamento.

E’ stato solo con le riforme del 2000 e del 2002 che, anche per effetto del recepimento del principio di sussidiarietà di cui al Trattato di Maastricht, si è assistito ad una progressiva “trasformazione” in direzione del decentramento amministrativo.

In particolare, dal gennaio 2000 il governo locale della Repubblica irlandese risulta distribuito su tre livelli: regionale, di Contea e di sub-county level. Le funzioni esercitate dalle comunità locali riguardano l’urbanizzazione, gli alloggi, il trasporto e la sicurezza stradale, le risorse idriche, la pianificazione, lo sviluppo e la tutela ambientale.

Una successiva riforma del 2002 è stata poi attuata al fine di sostenere e rafforzare la capacità decisionale democratica del governo locale.

Capitolo 5

Il Difensore Civico in Francia


Leggi dello Stato: - Loi n.73-6 du 3 janvier 1973, istituant un Médiateur de la République (Allegata). Modifiche: - Loi n. 76/1211 du 24 décembre 1976, sui ricorsi d’ufficio da parte dei

parlamentari; - Loi n. 89-18 du 13 janvier 1989 art. 69, sull’indipendenza del mediatore; - Loi n. 92-125 du 6 février 1992 art. 9, sul diritto delle persone giuridiche ad

adire il mediatore; - Loi n. 2000-321 du 12 avril 2000 art. 26 Art. L. 146-13, su : facoltà del

mediateur di proporre riforme, status giuridico dei delegati, ricorso diretto dei cittadini in casi eccezionali;

- Loi n. 2005-102 del 11 febbraio 2005 (Allegata); - Ordonnance du 25 mars 2004, prevede che i delegati esercitino le loro

funzioni a titolo gratuito; - Convention signée le 16 Mars 2005 avec le garde des Sceaux D.Perben,

prevede l’istituzione sperimentatale di 10 delegati negli istituti penitenziari· - Convention signée le 25 janvier 2007 avec le garde des Sceaux P. Clément,

estende la permanenza dei delegati in altri 25 istituti penitenziari entro la fine del 2007;

- Loi n. 2007-148 du 2 février 2007 definisce lo status degli agenti operanti sotto l’autorità del mediateur.

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5.2. Cenni storici

In Francia il dibattito sull’istituzione della figura del Médiateur risale agli anni Settanta. In un primo momento la dottrina francese era poco favorevole all’istituzione di tale organismo; diversi autori ritenevano l’istituto inutile all’ordinamento francese, altri assegnavano al mediatore non il compito di vigilanza dell’amministrazione, bensì quello di sostegno e “difesa” della stessa tutte le volte che i cittadini sollevavano delle lamentele sul suo operato; di conseguenza si conveniva nel non conferirgli alcun potere incisivo, e tanto meno sanzionatorio.

Il timore che il difensore civico potesse interferire sull’operato della giurisdizione, fece si che inizialmente questo venisse escluso dal compito di difensore civico dei diritti e delle libertà. In Francia, pertanto, il difensore è stato originariamente concepito come intercessore gratuito tra il cittadino e l’amministrazione, il cui operato doveva essere limitato all’amministrazione ed al suo funzionamento.

Tale concezione viene fatta propria dalla legge istitutiva del Médiateur de la République, legge del 3 gennaio 1973, che faceva una netta distinzione tra la funzione di mediazione e quella giurisdizionale, impedendo al mediatore di non esercitare i propri poteri qualora contemporaneamente fosse stato avviato un procedimento giurisdizionale. La normativa non stabiliva però né i poteri né le relative funzioni dell’organismo. Appena tre anni dopo, il 24 dicembre 1976, fu emanata una nuova legge che dava nuova consistenza ed apriva nuove prospettive per il Médiateur. Con due disposizioni si rafforzarono i nessi tra Médiateur e Parlamento, stabilendo che i parlamentari poteva rivolgersi al Médiateur anche al di fuori di una sollecitazione rivoltagli da singoli cittadini: si prevede quindi un legame diretto tra i parlamentari ed il Médiateur, che li configurava quasi come ‘complici’ nella tutela degli interessi di salvaguardia contro azioni ingiustificate dalla Pubblica Amministrazione e di sollecitazione del buon andamento della stessa. La legge, poi, interveniva sul punto molto delicato, concernente l’eventualità di intervento su di una questione oggetto di giudizio, in corso o già concluso. Inizialmente il Médiateur poteva intervenire solo là dove si riscontrasse un cattivo funzionamento della pubblica amministrazione, a partire dal 1976 venne previsto che il Médiateur potesse agire invocando l’equità. Si è aperta così una strada molto importante che consente di ricercare una soluzione equa in situazioni in cui la rigida applicazione delle norme comporterebbe situazioni eccessivamente lesive per gli utenti. Il compito del Médiateur venne rafforzato riconoscendogli anche la facoltà di proporre ai poteri pubblici riforme legislative.

Questo spinse a definire con maggiore incisività l’indipendenza del Médiateur, che venne sancita ufficialmente con legge nel 1989.

Un’altro punto controverso concerneva la necessità che a richiedere l’intervento del Médiateur (tramite un parlamentare) potessero essere solo le persone fisiche, privando in tal modo di protezione le persone socialmente più deboli, le quali difficilmente avrebbero potuto far ricorso al Médiateur. Per venire incontro a queste esigenze, evidenziate e caldeggiate da associazioni senza fine di

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lucro, con legge del 6 febbraio 1992, si riconobbe il diritto ad invocare l’intervento del Médiateur anche alle persone giuridiche.

Nell’aprile del 2000 viene emanato un provvedimento di ampia portata concernente i diritti dei cittadini nei loro rapporti con l’amministrazione pubblica (loi n° 2000-321 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations – DCRA) che in parte si occupa direttamente anche del Médiateur (precisamente al titolo III - Dispositions relatives au Médiateur de la République - all’art. 26). Le principali innovazioni introdotte da tale legge sono: la possibilità di ricorso al Médiateur da parte dei suoi corrispondenti stranieri e del Mediatore europeo; il conferimento al Médiateur del potere di proporre riforme indipendentemente dall’esistenza di un ricorso a lui sottoposto; la previsione che il Rapporto annuale del Médiateur venga presentato non solo al Presidente della Repubblica, ma anche al Parlamento ed alle assemblee dei due rami di esso; la possibilità di ricorso diretto in alcune ipotesi di urgenza; il riconoscimento di uno status giuridico ai delegati del Médiateur de la République. In merito a quest’ultimi, un’ordinanza del 25 marzo 2004 stabilisce che debbano svolgere le loro funzioni a titolo gratuito. Da ultimo, si ricorda la recente legge n. 2005-102 del 11 febbraio 2005, in materia di diritti degli handicappati, che consente a tali persone di rivolgersi a delegati del mediatore nazionale per istanze concernenti la violazione dei propri diritti da parte di un’amministrazione o di un ufficio pubblico.

Inizialmente pensato, pertanto, come organismo di difesa soltanto degli utenti del servizio pubblico, l’istituzione ha assunto sempre più il carattere di difensore dei diritti dei cittadini, con particolare attenzione anche alle posizioni giuridiche degli stranieri per questioni legate all’ingresso, e al soggiorno nel territorio francese ed al tema dei diritti sociali.


Il Médiateur de la République esercita le sue funzioni a livello nazionale al fine di garantire il rispetto dei diritti dei cittadini. Egli è competente su tutti gli organi amministrativi sia statali, che regionali che degli enti locali. Il Médiateur de la République attualmente in carica ha sede a Parigi e vede impiegate assieme al titolare, Jean-Paul Delevoye, circa 90 persone.

Accanto al Médiateur nazionale esistono forme di decentramento di recente istituzione: i Delegati dipartimentali e dei quartiers à risque de Paris (gli uni e gli altri possono essere saisis direttamente dai cittadini, diversamente dal Médiateur de la République), che sono i collaboratori locali del Médiateur de la République.

In realtà già la legge del 1973 contemplava la presenza di tali figure, nel 1978, poi, con una circolare del Primo Ministro del 26 giugno, si istituì un gruppo di corrispondenti locali del Médiateur de la République. Il decreto del 18 dicembre 1986 gli attribuì il nome di “delegati dipartimentali”. In un primo momento questi delegati furono istituiti presso i dipartimenti, ma dal 2000 in poi si pensò ad un

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ampio decentramento anche presso le singole istituzioni amministrative (case penitenziarie, locali municipali, etc.). Tali delegati sono nominati per una durata limitata di un anno rinnovabile per decisione del Mediatore della Repubblica.

La mediazione di prossimità proietta l’istituto del difensore francese in una dimensione che travalica il rapporto, pur mantenuto stretto, con il Governo ed il Parlamento, prevedendo la possibilità di interagire direttamente con le istituzioni locali e consentendo allo stesso di instaurare un rapporto più diretto con i cittadini.

La mediazione di prossimità realizza quattro principi: una maggiore vicinanza ai cittadini, legata particolarmente all’installazione dei delegati in locali situati nel cuore dei quartieri in difficoltà; un reclutamento ampio dei delegati, che prevede allo stesso tempo persone provenienti sia dal settore pubblico che da quello privato, aventi conoscenze giuridiche ed esperienza delle situazioni di precarietà; un’azione coordinata di tutti i delegati di un dipartimento per rendere un miglior servizio ai cittadini; un’azione congiunta con il ministero incaricato della Città; misura, questa, che s’iscrive nel movimento generale di riforma dei servizi pubblici e di modernizzazione dello Stato decisa dal Governo.

In Francia, inoltre, a livello nazionale, è presente la figura di un mediatore impiegata specificatamente alla tutela dei diritti dell’infanzia.

La città di Parigi a partire dal 1977 ha istituito un proprio mediatore municipale. La capitale è pertanto la prima città francese a beneficiare di un mediatore istituito a livello locale. La mediatrice della città di Parigi attualmente in carica è Frédérique Calandra.

5.4. Funzioni e poteri

L’istituto del difensore civico francese presenta numerosi elementi di distinzione rispetto agli Obundsmen di altri Paesi europei.

Un primo carattere distintivo è da individuare nella nomina: essendo inizialmente stato concepito come collaborare/sostenitore dell’amministrazione e non un controllore della stessa, ancora oggi il Médiateur francese viene nominato dal Governo e formalmente designato dal Presidente della Repubblica. Il difensore rimane in carica 6 anni, il suo incarico non è rinnovabile e gode di un’immunità giudiziaria pari a quella dei parlamentari.

Il modello francese, poi, mantiene ben distinta la funzione del giudice da quella del Mediatore e tende ad evitare qualsiasi ingerenza nello svolgimento della funzione giurisdizionale, dal momento che al mediatore è espressamente vietato d’intervenire in una procedura giurisdizionale o di contestare il fondamento di una procedura giudiziaria. Trattandosi di due controlli del tutto differenti, si è preferito mantenerli distinti e considerare le due azioni come complementari, nel senso che l’una non esclude l’altra e, pertanto, il mediatore può esaminare un’istanza indipendentemente abbia intrapreso una procedura giurisdizionale. Né il reclamo del difensore interrompe i termini per la proposizione del ricorso innanzi alle giurisdizioni competenti. Tuttavia, poiché in Francia anche l’amministrazione

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della giustizia costituisce un servizio pubblico, il Mediatore ha potere di intervenire in casi di cattivo funzionamento di tale servizio, che possa arrecare pregiudizio agli utenti.

Un’altra peculiarità dell’organismo francese è che, salvo casi eccezionali, non può essere adito direttamente da un privato cittadino, bensì mediante l’intermediazione di un parlamentare. I reclami, con l’esposizione chiara e completa della questione, debbono essere presentati ad un deputato o senatore, il quale ha la discrezionalità di decidere se inoltrare o meno la questione al mediatore, ma, in tale seconda evenienza, è tenuto a motivare il diniego. Il filtro parlamentare ha per anni costituito un ostacolo alla proposizione di ricorsi da parte dei cittadini, vuoi per la difficoltà di rivolgersi ad un’autorità poco vicina al cittadino, vuoi per la discrezionalità conferita loro dalla legge. Per far fronte a tali difficoltà è stato previsto il ricorso diretto, seppure in casi eccezionali di urgenza, quali gravi ragioni umanitarie e sociali, e l’introduzione di delegati territoriali del Médiateur, figure più vicine ai cittadini.

In quest’ottica sono attualmente istituiti 300 delegati locali, la cui crescente importanza emerge dalla quantità dei casi esaminati, dalla varietà e complessità dei reclami presentati e dalla considerevole diminuzione dei casi sottoposti all’esame diretto del Médiateur, il quale ha con i delegati locali un rapporto di collaborazione reciproca: egli si occupa dei casi che non abbiano potuto trovare soluzione presso i delegati locali, mentre rinvia ai delegati i casi per quali ritiene piú facile trovare una soluzione in sede locale; di modo che può dirsi che tra Médiateur e delegati vi è un positivo rapporto di complementarietà, che prevede anche lo stimolo affinché i delegati formulino proposte di riforme e suggerimenti per il miglior funzionamento delle Prefetture e delle amministrazioni locali.


Per incrementare l’efficacia delle sue azioni il Médiateur de la République collabora con diversi altri attori della mediazione sia a livello nazionale che internazionale e fa parte di associazioni di Ombudsman. In particolare il mediatore francese fa parte dell’Istitut international de l’Ombudsman (I.O.I.)4 e dell’Association des Ombudsman et Médiateurs de la Francophonie (A.O.M.F.)5

4 (www.law.ualberta.ca/centres/ioi). 5 (www.democratie.francophoie.org/sijip/htm/AOMF/index.htm).

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L’ordinamento francese si caratterizza da sempre per la preponderanza del centro sulle collettività territoriali. La Storia del decentramento ha sempre avuto come principale attore lo Stato, che ha svolto un ruolo primario grazie soprattutto alla rete capillare dell’amministrazione periferica.

Recentemente la legge costituzionale n. 2003-276 relativa alla “Organizzazione decentrata della Repubblica”, sancendo all’art.1 il principio dell'organizzazione decentrata della Repubblica, ha modificato il titolo XII della Costituzione, apportando alcuni cambiamenti all’organizzazione delle collettività territoriali.

Tra le modifiche più significative, il primo comma dell’articolo 72, aggiornando l’elenco delle collettività territoriali costituzionalmente previste, ha menzionato accanto ai comuni, ai dipartimenti ed ai territori d’oltremare, le regioni e le collettività a regime speciale già entrate a far parte del panorama amministrativo francese dai primi anni Settanta, ma solo a livello legislativo.

La riforma costituzionale ha poi confermato il principio di libera amministrazione con il suo corollario del divieto di tutela di un ente sull’altro, principio cardine del decentramento alla francese, ma allo stesso tempo temperato dall’introduzione delle collettività a statuto particolare (alcuni comuni) e dal principio di “sperimentazione” che consente alle collettività territoriali di “derogare , a titolo sperimentale e per un oggetto ed una durata limitati, alle disposizioni di legge e di regolamento che disciplinano l’esercizio delle loro competenze”, facoltà comunque sottoposta ad una serie di vincoli. Connessa a questo è la esplicita previsione i una potestà regolamentare per gli enti territoriali.

Un altro punto di interesse è dato dall’inserimento in Costituzione di un non esplicitamente enunciato principio di sussidiarità e di alcuni istituti di partecipazione e del referendum locale. Invero, il decentramento francese consacrato con la riforma costituzionale, non ha intaccato l’organizzazione territoriale della Repubblica, ma, riconoscendo la ripartizione territoriale in Regioni, Dipartimenti e Comuni, ha adattato le disposizioni costituzionali alla realtà istituzionale francese.

Occorre, inoltre, evidenziare che la costituzionalizzazione delle Regioni, non è stata accompagnata dall’introduzione di prerogative, che concedendo autonomia politica alle Regioni e contribuiscono a definire lo stato regionale. Si conferma così la caratteristica del decentramento alla francese, ovvero sia quello di essere un decentramento di tipo organizzativo-amministrativo e non politico. In primo luogo, le procedure di elezione degli organi delegati all’amministrazione delle collettività e la definizione dei loro confini sono di competenza statale. In secondo luogo, le collettività territoriali hanno competenze amministrative, ma sono titolari di una competenza legislativa molto limitata: la Costituzione, consente ad esse di derogare la legge, ma tale deroga è previa autorizzazione espressa ed alle condizioni stabilite dal Parlamento, garantendo pertanto a favore di quest’ultime esclusivamente un potere normativo regolamentare, che talaltro è da sempre molto discusso in dottrina. Poteri normativi un po’ più estesi sono riconosciuti alle

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popolazioni d’oltremare in considerazione delle specificità ed alle caratteristiche peculiari di tali territori. Il quadro delle collettività territoriali francesi attualmente vede, accanto alle ventidue Regioni, novantasei Dipartimenti, istituiti con legge nel 1789 e concepiti storicamente per fungere quali strumenti decisionali dello Stato attraverso i quali ripartire il territorio della Repubblica. Questa concezione spiega perché finanziariamente tali enti siano sempre stati più potenti delle Regioni e dei Comuni ed hanno sempre resistito ai tentativi di soppressione a favore di una valorizzazione delle Regioni. Tra i Dipartimenti metropolitani un caso particolare è quello di Parigi, il cui territorio e le cui istituzioni si fondono con quelli della città.

Il Comune è la realtà con più marcata identità storica. Il territorio francese è tra i più peculiari d’Europa: si contano, infatti, oltre 36.500 Comuni, la maggior parte dei quali è di minime dimensioni. Inoltre, il legislatore ha attribuito status particolari ad alcuni di essi, dotandoli di un ordinamento speciale, come è avvenuto per Parigi, Lione e Marsiglia. Una critica che viene mossa alla recente riforma costituzionale è quella di non aver chiarito la questione, che ha sempre caratterizzato la decentralizzazione alla francese, dell’articolazione e della sovrapposizione delle competenze tra lo Stato e le collettività territoriali il contenuto delle competenze locali.

Sin dall’inizio del processo di decentramento amministrativo, agli enti territoriali non è stata riconosciuta una gestione autonoma, bensì una collaborazione con il potere centrale, il quale ha sempre mantenuto saldo il proprio intervento nella gestione del territorio.

Un’altra peculiarità dell’ordinamento francese di cui si è già accennato è quella dell’assenza di rapporti gerarchici e di controllo tra gli enti territoriali stessi. Non è stato, pertanto, possibile individuare una ripartizione completa delle competenze, ma si è fatto riferimento alle vocazioni di ciascun ente. Secondo la dottrina francese, alla luce delle riforme, risulta che siano attribuite alle Regioni ed ai Dipartimenti competenze generali. In particolare, la Regione ha sempre avuto competenze prevalentemente nella disciplina del territorio, nell’azione economica e nella formazione professionale, mentre al Dipartimento sono state affidate soprattutto le competenze relative agli affari sociali, alla solidarietà ed alla politica sanitaria. I Comuni hanno mantenuto la caratteristica originaria di enti a contatto con la popolazione, sono pertanto titolari di azioni e di iniziative volte alla gestione diretta degli interessi locali primari. In particolare, l’urbanistica risulta essere il settore in cui prevale in modo considerevole il ruolo dei Comuni.

Anche tale ripartizione di massima, è contemperata dalla circostanza che nella realtà nessun ente esercita individualmente le proprie competenze, ma sussistono diverse forme di cooperazione tra gli enti stessi.

Capitolo 6

Il Difensore Civico in Germania

6.1 . Quadro normativo

6.1.1. Ordinamento Federale

- Costituzione tedesca: Artt. 17, 45c e 45b; - Legge sull’Ombudsman militare del 1957, poi sostituita dalla legge del 1982; - Legge federale sulla tutela della privacy: art. 22. 6.1.2. Normativa dei Länder Amburgo: art. 25a Cost. del Land di Amburgo:

- Legge sul diritto di petizione del 18 aprile 1977; - Regolamento dell’Assemblea Legislativa di Amburgo § 84-87.

Berlino: art. 21c e 32, comma 4 Cost. del Land di Berlino:

- Legge sulla presentazione delle petizioni davanti alla Abgeordnetenhaus di Berlino del 25 novembre 1969.

Brema: Legge sulla presentazione delle petizioni da parte della cittadinanza di

Brema del 26 marzo 1991. Sassonia (Dresda): art. 35 Cost. del Land di Sassonia:

- Legge sul diritto di petizione dell’11 giugno 1991; - Regolamento dell’Assemblea Legislativa (Landtag) della

Sassonia § 21, 64-69.

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Nordrhein Westfalen (Düsseldorf): artt. 4 e 41a Cost. del Länder Nordrhein Westfalen:

- Regolamento dell’Assemblea Legislativa del Nordrhein Westfalen § 100-103.

Niedersachsen (Hannover): Regolamento dell’Assemblea Legislativa del Niedersachsen §§ 9, 10, 21, 50-54, 94. Baviera (Monaco): art. 115 Cost. del Land di Baviera:

- Legge sulla presentazione delle petizioni davanti al Landtag della Baviera del 9 agosto 1993;

- Regolamento dell’Assemblea Legislativa della Baviera § 80-87.

Baden Württemberg (Stoccarda): artt. 2 e 35 a Cost. Baden - Württemberg:

- Legge sul diritto di petizione del Land del 20 febbraio 1979; - Regolamento dell’Assemblea Legislativa del Baden-Württemberg §

65-70. Hessen (Wiesbasden): - art. 16, 94 Cost. del Land di Hessen:

- Regolamento dell’Assemblea Legislativa del Land di Hessen §§ 53-54b.

[Mecklenburg Vorpommern (Schwerin): artt. 10, 35 e 36 Cost. del Land Mecklenburg Vorpommern:

- Legge sulle petizioni e sul difensore civico del 5 aprile 1995; - Regolamento dell’Assemblea Legislativa del Land Mecklenburg

Vorpommern § 31 e All. 5. Rheinland Pfalz (Mainz): artt. 11, 90 e 90a Cost. Rheinland Pfalz. Thüringen (Erfurt): artt. 14 e 65 Cost. del Land Thüringen:

- Legge sulla presentazione delle petizioni del 28 giugno 1994; - Regolamento dell’Assemblea Legislativa del Land Thüringen § 94 ss.

Per la Commissione nazionale per le petizioni:

- Legge sul diritto di petizione (Petitionsausschusses) ai sensi dell’art. 45c dellaCostituzione tedesca, del 1975;

- Legge sull’Ordinamento del Parlamento tedesco § 108 ss. e relativi - Principi del Comitato per le Petizioni sulla presentazione di richieste e

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lamentele, dell’8 marzo 1989, poi adottati, da ultimo, con decisione del 30 novembre 2005, redatti ai sensi del § 110, comma 1 Legge Ord. Parl.;

- Legge sul Procedimento per l’esercizio del diritto di petizione del 13 novembre 2002;

- Linee guida sul trattamento delle petizioni pubbliche, 1° settembre 2005.

6.2. Cenni storici In Germania la difesa civica è presente principalmente attraverso gli istituti del Diritto di Petizione, c.d. Petitionsausschuß, e del Difensore Civico, c.d. Bürgerbeauftragte.

Quanto al primo va sottolineato che è un diritto presente nella Carta Costituzionale all’articolo 17, ivi inserito sin dal 1949, anno in cui è entrata in vigore la Legge Fondamentale. In tale norma è enunciato il diritto di chiunque di presentare petizioni alle agenzie competenti e ai parlamentari. Tale articolo va letto in combinato disposto con l’art. 45c della Costituzione, che sancisce la possibilità per il Parlamento di istituire il Comitato per le petizioni, avente la funzione di rispondere alle richieste sottoposte al Parlamento stesso ai sensi dell’art. 17 sopra citato.

L’istituzione del Comitato e le sue funzioni sono state delineate, in attuazione di tale disposizione costituzionale, con legge del 19 luglio 1975.

Non esiste il Difensore Civico nazionale che invece si ritrova nel modello austriaco. Tuttavia tale figura è sostituita dalla Commissione per le Petizioni, istituita presso il Parlamento federale (o Bundestag), la quale si declina nella Commissione nazionale per le Petizioni e nelle Commissioni regionali per le Petizioni presenti nei vari Länder, i cui titolari con le rispettive sedi sono stati indicati nella tabella sottostante con riferimento alle città oggetto di indagine.

Dalla ricerca è emerso altresì che vi sono anche altre città rispetto a quelle oggetto di interesse dove ha sede la Commissione per le Petizioni, che quindi non sono analizzate. Viceversa, in alcune di quelle da monitorare non risulta la presenza di tale Commissione e, pertanto, se ne è dato brevemente conto all’interno della tabella. A decorrere dal 1° settembre 2005 la Commissione per le Petizioni offre la possibilità di esercitare il diritto di presentare richieste e lamentele non solo in via cartacea o via fax, ma anche in via telematica, attraverso la compilazione e il successivo invio di un formulario rinvenibile sul sito internet del Bundestag, nonché partecipare alla discussione in un forum aperto per una petizione di pubblico interesse.

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Volgendo l’attenzione al Difensore civico, va osservato che quest’ultimo, quanto alle modalità di azione, svolge una funzione complementare a quella della Commissione per le petizioni e, per quanto riguarda la diffusione nel territorio, è presente ed operante soltanto in tre Länder. Si fa qui riferimento alle Regioni del Mecklenburg-Vorpommern, del Rheinland-Pfalz e del Thüringen, dove il Difensore civico ha sede rispettivamente a Schwerin, Mainz ed Urfurt.

Nonostante queste città non fossero tra quelle da monitorare, si è ritenuto opportuno quanto meno citarle in questa sede per rendere conto dell’istituzione del Difensore Civico a livello locale. Il modello del Difensore civico è stato introdotto nella Carta fondamentale tedesca a seguito della legge di riforma costituzionale del 19 marzo 1956.

Tale riconoscimento è stato seguito dall’inserimento di norme di previsione dell’istituto da parte delle leggi costituzionali dei Länder e ha comportato la sua diffusione nel territorio tramite organismi di tipo settoriale, limitati nelle rispettive funzioni a singoli ambiti dell’amministrazione. La difesa civica così come descritta è integrata dalla presenza ed azione di altri organi. Basti pensare che oltre alla Commissione parlamentare è stato istituito, a livello costituzionale, un Commissario parlamentare alla difesa con i compiti di un Ombudsman militare.

Altresì, a livello di legislazione ordinaria, è stata creata la figura del Commissario federale per la tutela della privacy e l’accesso all’informazione, nominato dal Bundestag. Ad ulteriore testimonianza del carattere settoriale dell’ambito di azione della difesa civica in Germania, è interessante ricordare la creazione ad hoc di un organo collegiale indipendente quale l’Ombudsrat, che ha avuto il compito principale di informare il Ministero federale del lavoro e l’Agenzia federale del lavoro sulla prassi applicativa della riforma dei sistemi di sussidi per la disoccupazione e che ora ha cessato la sua attività.

6.3 . Ambiti d’azione La difesa civica è articolata sul territorio tedesco attraverso le Commissioni per le Petizioni, nazionale e regionali, da un lato e, con riferimento ai tre Länder messi in evidenza, dal Difensore civico. Con particolare riferimento alla commissione, va osservato che l’intervento della Commissione per le petizioni nazionale oppure di quella regionale è determinata in base alla suddivisione delle competenze per materia presenti in Costituzione, che segna uno spartiacque ben preciso tra materie di competenza statale e di competenza regionale. La sua competenza è limitata alle petizioni che rientrano dell’area propria della competenza del Parlamento, particolarmente la legislazione federale, nonché nell’area di competenza del Governo Federale, delle autorità federali o altre istituzioni che svolgono pubbliche funzioni. Con i limiti stabiliti dalla Costituzione, il Comitato può decidere anche in merito a petizioni relative ad altri organi costituzionali. Nella misura in cui la questione verta sulla legislazione la cui esecuzione sia sottoposta alla supervisione federale, permane la

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competenza del Comitato, anche se si tratta di legge dei singoli Länder (art. 5 Principi del Com. Pet.).

Quanto alla Commissione nazionale, è presieduta da Kersten Naumann, del partito politico Die Linke, ed è composta da 25 persone di differenti correnti politiche: 9 per CDU/CSU, 9 per SPD, tre per FDP e due rispettivamente per Die Linke e Bündis 90/Die Grünen. Il Presidente ha il compito di assegnare le petizioni al Comitato (§ 109 Ordin. Parlamento ted.). Per ogni petizione possono essere individuati due membri del Comitato di diversa estrazione partitica, in qualità di referenti (art. 7.11. Principi Comit. Petiz.). Oltre alle disposizioni costituzionali che inquadrano il diritto di presentare petizioni come un diritto generale, ricopre una funzione pregnante la legge che disciplina il procedimento per la presentazione delle stesse (Legge sul procedimento). Chiunque può – ai sensi della Legge fondamentale, art. 17 – presentare singolarmente o con altri una petizione, sia essa una richiesta o una lamentela.

Titolare di tale diritto è chiunque, sia adulto che minorenne, cittadino tedesco o di altra nazionalità, persona sottoposta a restrizione della libertà personale nonché persona legalmente incapace. Quanto ai soldati, è prevista per loro la possibilità di rivolgere petizioni al Comitato contemporaneamente alla presentazione delle stesse al Commissionario parlamentare per le forze armate. Unico requisito richiesto è la residenza in Germania (art. 3 Principi del Comit. Pet.).

I cittadini possono rivolgersi alla Commissione per le Petizioni per tutelare un loro interesse, quello di terzi o l’interesse generale (art. 2, comma 1 dei Principi del Comit. Pet.).

La petizione deve essere posta per iscritto, sia via cartacea, fax o internet, mentre non sono accettate quelle orali (art. 4 dei Principi del Comit. Pet.). Inoltre deve essere sottoscritta e deve contenere l’indirizzo di colui che la presenta, in modo da permettere al Comitato di dare una risposta, una volta individuata la soluzione per il caso concreto. In aggiunta al generale diritto di presentare petizioni, il Comitato delle Petizioni offre la possibilità di presentare petizioni pubbliche. Nella circostanza in cui venga inviata una petizione firmata da più persone, nel qual caso deve essere individuato un soggetto intermediario, e avente interesse generale è possibile che venga pubblicata online (art. 1 Linee guida Petiz. Pubbl.). Viene così data la possibilità anche a terzi di aderire alla petizione, di sottoscriverla o di apporvi commenti. Ciascuna di tali petizioni riceve un proprio forum online, che diventa un vero e proprio luogo virtuale di incontro e discussione. La petizione può avere ad oggetto sia una legge che un atto amministrativo, dal momento che entrambi possono essere fonte di ingiustizia ed inequità a danno del cittadino. È esclusa la possibilità di riesame di una decisione giudiziale (art. 5, comma 5 Principi Comit. Pet.). Ad ogni petizione viene assegnato un numero. I dati vengono poi inseriti in una banca dati elettronica e, infine, viene inviato al richiedente un attestato della

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ricezione. In seguito la Commissione ne inizia l’esame e, in relazione al tipo di materia coinvolta, chiede un commento al ministro federale competente (art. 7.7. Principi Comit. Pet.).

Accanto agli altri diritti suoi propri, il diritto del Parlamento tedesco di richiedere informazioni al Governo Federale rappresenta il cardine per la preparazione delle Raccomandazioni del Comitato.

Appena la situazione presentata nella petizione concreta è stata chiarita ed è stata inquadrata la fattispecie legale, la Commissione per le Petizioni elabora una raccomandazione individuando la modalità che potrebbe essere adottata in via conclusiva.

Spesso le decisioni consigliate portano alla conclusione del procedimento in quanto la questione sollevata dal richiedente si è nel frattempo risolta in senso a lui favorevole, o perché non è stato possibile risolvere il caso dando ragione al privato, dal momento che non poteva essere sollevata alcuna obiezione al comportamento adottato dalla pubblica amministrazione e reso oggetto della petizione. Inoltre, possono essere consigliate anche altre decisioni, quali la presentazione allo stesso Governo federale della petizione, in presenza di una richiesta fondata e della riscontrata necessità di risolvere la questione sollevata, oppure della richiesta di riesame (art. 7.14.1. – 7.14.4. Principi Comit. Petiz.). La presentazione al Governo federale, oltre a portare alla soluzione della controversia, può anche svolgere la funzione di assicurare che la petizione venga tenuta in considerazione al momento della preparazione di un progetto di legge e, in quest’ottica, si comprende anche la possibilità di inoltrare la petizione a dei gruppi parlamentari del Parlamento tedesco, dal momento che appare suscettibile di interesse per costituire oggetto di una iniziativa parlamentare o, ancora, ad uno o più parlamenti dei Länder tedeschi nonché al Parlamento europeo se ne viene riscontrata la competenza. Dopo che la decisione è stata adottata, ne viene inviata comunicazione al richiedente con indicazione dei motivi che l’hanno sostenuta. Se il provvedimento si preannuncia sfavorevole ne viene data comunicazione al cittadino e, se non perviene nessuna sua osservazione entro il termine di sei mesi, il provvedimento viene inserito nella lista delle petizioni concluse. In tal modo il procedimento si intende concluso (art. 7.14.7. Principi Comit. Petiz.). Ogni anno vengono inviate più di 15.000 petizioni al Comitato per le petizioni, di cui un terzo costituiscono richieste di legislazione. Per il resto rappresentano reclami, relativi a problemi, preoccupazioni e difficoltà. Molte di queste vengono risolte in breve tempo, assicurando l’esercizio delle discrezionalità in senso favorevole al richiedente. In altri casi viene avviato un procedimento complesso durante il quale ciascuna delle parti può essere ascoltata, prima che venga individuata una soluzione di compromesso. Quanto alle città ove si ritrova la figura del difensore civico, complementare alle Commissione per le petizioni, sembra degno di nota sottolinearne il dato della popolazione: Schwerin è abitato da 97.329 persone (al 31 dicembre 2006), Mainz da 194.372 (al 31.12.2005), mentre Erfurt è popolata da 202.844 abitanti (al 31.12.2005).

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Il modello del difensore civico è stato introdotto in Germania in seguito alla riforma costituzione attuata con legge del 19 marzo 1956, che ha disciplinato il difensore civico militare (art. 45b GG), ed è stato poi esteso anche a variegati ambiti civili (quali il settore bancario, delle assicurazioni e delle società di costruzione), fino ad interessare l’ambito cittadino, come sopra evidenziato.

L’ambito di azione è relativo a controversie intercorrenti tra il cittadino e la pubblica amministrazione del Land e per la soluzione di problemi e il sostegno in particolari circostanze sociali.

Merita qui sottolineare come il soggetto che può ricorrere all’ausilio del difensore civico è il cittadino del Land, e non chiunque, come invece indicato dalla norma costituzionale con riguardo al diritto di petizione.

6.4. Funzione e poteri Il Comitato per le Petizioni è l’organo che permette a ciascuna personale all’interno della Repubblica federale tedesca di entrare in contatto con il Parlamento, al fine di esprimere opinioni, chiedere assistenza giuridica o presentare suggerimenti.

Può intervenire con il ruolo di mediatore nel caso in cui delle persone riscontrino dei problemi con le autorità federali e altre istituzioni sottoposte alla supervisione del Governo Federale.

Inoltre, ha il diritto di richiedere emendamenti della legislazione federale, allo scopo di colmare vuoti legislativi. Coerentemente con il suo ruolo prettamente pubblicistico, il Comitato non può intervenire nei conflitti tra cittadini, relativi al diritto privato. Ad esempio, non ha il potere di mediare nei conflitti tra vicini, esaminare accordi conclusi tra privati individui o giudicare su richieste di risarcimento di danni.

Allo stesso modo, è esclusa la possibilità per il Comitato di rivedere in seconda istanza una sentenza o altro provvedimento adottato da un giudice.

Tali limiti non escludono tuttavia la possibilità di influenzare le autorità federali che si interessano di casi giudiziali ancora pendenti.

Quanto al controllo cui è sottoposto il Comitato, è necessario sottolineare in questa sede l’obbligo di presentare un report a scadenza mensile al Parlamento, in forma di lista sui casi presentati (§ 112 Legge Ordin. Parl. Ted.), che vengono suddividi in relazione alle varie materie dei differenti ministeri. In aggiunta, deve essere sottoposto all’attenzione del Parlamento anche un report annuale sul lavoro svolto (art. 10 Principi Comit. Petiz.). Il Difensore civico, c.d. Bürgerbeauftragte, è un organo che difende i cittadini dei rispettivi Länder, ove è istituito, in caso di violazione dei loro diritti da parte della pubblica amministrazione. Il suo intervento è complementare a quello del diritto di petizioni sopra illustrato. Al momento la diffusione di tale figura nella

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Repubblica Federale tedesca è molto limitata, dal momento che è presente in solo tre Länder, ed è insediata nelle rispettive città che hanno in media meno di 200.000 abitanti. Nel Land Mecklenburg-Vorpommern il difensore civico viene eletto dal Parlamento dello stesso Land per la durata di sei anni, rinnovabile una sola volta.

Può essere revocato dall’incarico con una maggioranza di due terzi dei componenti dello stesso Parlamento. Inoltre, può essere esonerato dall’incarico a propria richiesta. Il difensore civico è indipendente nello svolgimento delle sue funzioni e sottoposto soltanto alla legge. In virtù di tale indipendenza è un organo che è assimilabile al giudice presente nell’ordinamento italiano, ove la Costituzione ne mette in luce proprio l’indipendenza da altri poteri e la soggezione solo alla legge.

La sua attività viene avviata su richiesta dei cittadini, del Parlamento del Land, del Comitato per le petizioni, del Governo del Land o da funzionari pubblici.


Quanto ai collegamenti con istituzioni simili a livello internazionale, va detto che il comitato delle petizioni istituito presso il parlamento tedesco partecipare ad un lavoro comune con istituzioni di Ombudsman e difensori civici a livello europeo ed internazionale. Per perseguire tale scopo è parte di due associazioni, quali l’Istituto Europeo degli Ombudsman istituito ad Innsbruck, in Austria, e l’Istituto internazionale degli Ombudsmann presente ad Edmonton, in Canada.

Attraverso i contatti internazionali viene ravvivata la possibilità di accrescere e migliorare la prestazione del servizio a livello interno.

È opportuno rendere conto anche di due ulteriori contatti internazionali, reperibili dal sito del Parlamento tedesco, aventi ad oggetto il Difensore civico europeo, con sede a Strasburgo, in Francia, e il Comitato delle Petizioni del Parlamento Europeo, sito in Lussemburgo.


Il decentramento amministrativo non è tipico del sistema della difesa civica tedesca, dal momento che la suddivisione avviene per materie di cui sono titolari il Bund da un lato e i Länder dall’altro. Sarebbe quindi in contraddizione con tale impianto normativo la delega ad organi territoriali per la soluzione delle controversie sottoposte all’attenzione dell’organo nazionale, al di fuori dei casi di incompetenza di quest’ultimo, che una volta rilevata comporta l’attribuzione della questione all’organo competente (art. 7.5. Principi Comit. Pet.).

Capitolo 7

Il Difensore Civico in Austria

7.1. Quadro normativo - Costituzione Federale Austriaca: artt. 148a - 148j “Volksanwaltschaft“; - Legge sul Difensore civico (Volksanwaltschaftsgesetz) del 1982; - Regolamento del difensore civico del 1995; - Norme delle leggi costituzionali regionali dei Länder.

7.2 . Cenni storici La figura dell’Ombudsman è stata introdotta a livello federale con legge costituzionale del 24 febbraio 1977, n. 121, quale organo di controllo dell’amministrazione ed ha iniziato la sua attività a partire dal 1° luglio 1977.

L’istituto della c.d. Avvocatura del popolo o Volksanwaltschaft è stato riconosciuto quale organo permanente ed è stato inserito nella Costituzionale federale soltanto nel 1981, per poi essere disciplinato mediante la legge istitutiva n. 433 del 1982.

L’interesse per tale figura è stato tale da portare alla costituzione dell’Istituto Europeo dell’Ombudsman, associazione costituita nel 1988 e soggetta al diritto austriaco, con sede ad Innsbruck. La Difesa Civica in Austria è caratterizzata da una struttura fortemente centralizzata che vede la costituzionalizzazione di un organismo centrale, a competenza generale, che può intervenire sia in materie di rilevanza federale che regionale (relative all’amministrazione dei Länder).

Quest’ultimo è il Difensore Civico nazionale, un organo della Federazione con sede a Vienna.

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Particolarmente interessante è il motivo in base al quale il Difensore Civico nazionale è competente a conoscere le controversie riguardanti i Länder.

Infatti, sotto il profilo formale, le amministrazioni regionali sono escluse dal suo controllo per ciò che concerne l’attività amministrativa propria. Tuttavia di fronte all’alternativa tra l’istituzione di un proprio difensore civico “regionale” e la possibilità di delegare il controllo sull’amministrazione al difensore civico nazionale, la scelta dei Länder non è stata univoca.

Infatti, la maggior parte dei Länder ha scelto di affidare le controversie relative alle materie amministrative regionali all’Avvocatura popolare federale, mentre il Tirolo e il Voralberg, hanno preferito istituire una propria difesa civica.

Pertanto, nelle due regioni occidentali dell’Austria sono presenti due difensori civici, il cui ambito di azione è limitato alle materie amministrative dei rispettivi Länder, che hanno sede rispettivamente ad Innsbruck ed a Bregenz. (Per la particolarità della struttura del Difensore Civico sul territorio austriaco si è scelto di indicare in tabella anche i dati relativi a queste due città). Di interesse crescente è la presenza di una difesa civica di settore, che si inserisce nel contesto europeo di attenzione e sensibilità per problematiche relative a minori e a giovani.

Si fa qui riferimento all’istituzione, presso tutti i Länder, della Kinder- und Jugendanwaltschaft sulle difese civiche minorili a livello regionale, che è un vero e proprio difensore civico per i minori.

7.3 . Ambiti d’azione Parlare del difensore civico per la realtà austriaca porta a rivolgere l’attenzione all’Avvocatura del Popolo, c.d. Volksantwalt.

A livello civico nazionale lo sguardo va rivolto alla capitale, Vienna, dove ha ha la proprio sede il Difensore civico, eletto dal Consiglio Nazionale per sei anni.

Tale organo si compone di tre difensori civici, ciascuno dei quali esercita a turno la presidenza, che cambia annualmente (art. 1, comma 1 e ss. Reg. Dif. Civ.) e possono essere rieletti una sola volta. Per la scelta dei tre candidati svolgono una funzione decisiva i tre maggiori partiti politici rappresentati in Parlamento, dal momento che hanno il diritto di individuare un proprio candidato.

È indubbio uno stretto legame con la sfera politica, ma non va dimenticato che il Difensore Civico è un organo indipendente, sottoposto soltanto alla legge.

I compiti dei tre avvocati del popolo sono stabiliti dal Regolamento con l’indicazione dei compiti spettanti al presidente e ai singoli difensori civici per il compimento autonomo. Per determinate cause è prevista la deliberazione collegiale. Si fa qui riferimento, a titolo esemplificativo, alle relazioni al Consiglio nazionale e provinciale, ai ricorsi alla Corte Costituzionale di accertamento dell’illegittimità di regolamenti, ai ricorsi alla Corte Costituzionale di decisione in casi di controversie sull’interpretazione delle norme giuridiche che disciplinano le competenze del difensore civico e , altresì, alle pubbliche relazioni.

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Le cause non riservate alla deliberazione collegiale vengono svolte in modo autonomo dai singoli difensori civici in base alla ripartizione degli affari.

Da Regolamento il Presidente deve convocare i difensori civici ad almeno 12 sedute all’anno. Il Difensore civico è un’istituzione indipendente, così come prescritto alla Costituzione Federale austriaca. Le sue decisioni, infatti, sono fondate esclusivamente su principi legali all’interno di un sistema di equità, orientato verso un’amministrazione efficiente e rivolta al cittadino.

Per questo motivo la sua attività è rivolta ad assicurare un adeguato supporto ai cittadini di fronte ad un comportamento inefficiente o ingiusto della pubblica autorità.

Un adempimento a cui è tenuto il Difensore civico è la presentazione di un Report annuale non solo al Consiglio nazionale, c.d. Nationalrat, ma anche al Consiglio Federale, c.d. Bundesrat, in virtù di un emendamento all’art. 148d della Costituzione del 13 agosto 1997, n. 87.

Sulla base di una delibera del Difensore Civico, a partire dall’anno 2001 al Report è inserito uno speciale capitolo relativo ai diritti umani, venuti in rilievo nel corso della risoluzione di controversie amministrative o violazioni di norme legislative delle autorità federali e statali. La sfera di competenza dell’Ufficio del Difensore civico comprende tutti i livelli dell’amministrazione federale, sia diretta che indiretta.

A questa si deve aggiungere la competenza attribuita a livello di difesa civica nazionale da parte di sette Länder, che hanno adottato delle norme nelle rispettive costituzioni regionali, in base alle quali il Difensore civico è autorizzato a prendere in esame le azioni delle autorità regionali e comunali.

Nel concetto di amministrazione rientra anche il settore della c.d. private administration, concernente tutte le materie che vedono le autorità federali, regionali e locali, quali soggetti che esercita diritti privati (basti pensare ai casi della proprietà o sviluppo dei beni immobiliari).

Diversamente dagli altri Länder, i Parlamenti regionali del Tirolo e del Vorarlbeg hanno istituito un proprio difensore civico. Lo scopo che viene perseguito dal Difensore civico mediante il suo operato è quello di realizzare non tanto uno specifico interesse privato del cittadino, quanto di assicurare che ogni caso venga valutato adeguatamente e che la legge venga osservata. Lo scopo quindi è prettamente pubblico, quello di avere una buona amministrazione che, tuttavia, non è fine a se stesso, bensì si pone in relazione al cittadino che è il destinatario degli atti della pubblica autorità.

Spesso le controversie si risolvono, grazie all’ausilio del Difensore civico, con l’individuazione di una soluzione di compromesso tra il cittadino e la pubblica amministrazione. Quanto all’individuazione del soggetto che può rivolgersi all’Avvocato del Popolo, va ricordato che ogni persona, senza limiti di età, nazionalità o luogo di

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residenza, può indirizzare una petizione. Unico requisito richiesto è che il soggetto interessato sia vittima di un’offesa.

La petizione deve essere presentata per iscritto, senza particolari formalità. Occorre tuttavia precisare il nominativo di chi presenta la petizione, l’autorità il

cui comportamento si assume lesivo dei diritti del privato e il fondamento della richiesta.

7.4. Funzione e poteri L’Ufficio di Ombudsman svolge una funzione pubblica nell’interesse del sistema statale e svolge, pertanto, un compito complementare agli altri meccanismi di controllo, politico – legislativo, giudiziale e finanziario. I tre Ombudsmann sono competenti e responsabili a livello nazionale per differenti aree dell’amministrazione federale: in primo luogo vi sono le materie sociali, il traffico, la salute, i giovani e la famiglia, in secondo vi sono le materie concernenti il commercio, la difesa nazionale, l’educazione, la cultura, le autorità di polizia e, in terzo luogo, le materie concernenti la tassazione, l’agricoltura, foreste, protezione della natura e dello sviluppo, scienza e sostegno finanziario per gli studi.

Allo stesso tempo, i tre Ombudsmann sono competenti anche per le materie relative all’area dell’amministrazione regionale (fatta eccezione per il Tirolo e il Voralberg dove la competenza spetta ai rispettivi Difensori Civici): in primo luogo le materie rilevanti insistono sulle questioni relative alle questioni sociali, la salute e l’assistenza ai giovani, in secondo luogo sul regime di tassazione municipale e statale, strade statali poste sotto l’amministrazione dei privati e disposizioni dello stato in materia di agricoltura e, in terzo luogo, le questioni comunali, con particolare riguardo agli usi demaniali, alle ordinanze in materia di costruzioni e alla politica delle case popolari. Nell’esaminare le questioni che gli vengono sottoposte, il Difensore civico valuta non soltanto la conformità alla legge di un atto amministrativo, ma anche la modalità con la quale la pubblica autorità agisce nei confronti dei propri clienti.

Oltre alla funzione di risolvere le controversie che possono sorgere tra privati e pubblica amministrazione, il Difensore civico può essere adito dai cittadini anche per fornire assistenza al fine di presentare petizioni o iniziative dei cittadini stessi.

Di particolare interesse è altresì la funzione di implementazione della legislazione, dal momento che può formulare delle raccomandazioni ai legislatori, (sia al Parlamento Nazionale che alla Dieta Regionale), per lo sviluppo del sistema legale.

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7.5 . Reti con altri istituti di difesa civica Il difensore civico austriaco è inserito all’interno di una rete di rapporti a livello internazionale che sono fonti di contatti proficui per arricchire l’esperienza della difesa civica interna.

Si segnalano in questa sede le istituzioni internazionali degli Ombudsman che sono rilevabili dal sito dell’Avvocato del Popolo austriaco. Di particolare interesse è l’Istituto Internazionale degli Ombudsman (I.O.I.) di Edmont, Canada, istituzione mondiale istituita nel 1978. L’I.O.I. agisce attraverso le sue diramazioni territoriali nei vari stati e, per rendere più accessibili i suoi servizi, ne è stato istituito un livello per la “regione” europea. Il fatto che le autorità del Difensore civico austriaco siano riconosciute a livello internazionale è testimoniato dal fatto che nel 2004 un Ombudsman del Difensore civico nazionale, Dr. Kosteka, sia stato eletto Presidente della Regione Europea dell’I.O.I. e vice presidente dell’I.O.I. all’Ottavo Congresso Mondiale dello stesso I.O.I..

Un ulteriore contatto a livello nazionale è quello con l’Istituto Europeo degli Ombudsman, con sede ad Innsbruck.

7.6 . Forme di decentramento amministrativo Come emerso nella parte introduttiva la figura del Difensore civico nazionale svolge il ruolo di referente, oltre che per le materie prettamente statali, anche per le questioni regionali, in virtù di una vera e propria scelta dei Länder austriaci.

Come sottolineato più volte si sottraggono e tale opzione il Tirolo e il Voralberg che, per le materie regionali, hanno preferito istituire un proprio difensore civico.

Capitolo 8

Il Difensore Civico in Olanda


- Costituzione olandese: art. 78 a (come modificata nel 1999); - Legge istitutiva del Difensore civico nazionale (National Ombudsman Act) del

1981; - Legge sul procedimento amministrativo: cap. 9, tit. 2.

8.2 . Cenni storici e tratti caratteristici

La figura del Difensore civico nazionale, istituita con Legge del 4 febbraio 1981, è stata inserita nella Costituzione Olandese con Legge del 25 febbraio 1999, conferendole un rilievo di indubbia rilevanza nell’ordinamento statale.

L’Olanda è caratterizzata da una particolare diffusione dell’istituto del difensore civico sul territorio, tale da renderne possibile l’intervento a livello nazionale, regionale e locale. La Difesa Civica è caratterizzata dalla presenza del Difensore Civico nazionale, o National Ombudsman, che è istituito presso la capitale, L’Aja, ed ha la funzione di risolvere i conflitti sorti tra il privato e la pubblica amministrazione, in qualità di organismo competente ed indipendente.

La particolarità di tale Organo risiede nella posizione istituzionale che riveste, dal momento che è un vero e proprio Consiglio Supremo di Stato, allo stesso livello delle due “Houses of Parliament”, del “Council of State”, e della “Court of Audit” dei Paesi Bassi. Gli altri difensori civici sono istituiti con una diffusione capillare nelle città del Paese, dove svolgono il ruolo di intermediari per la soluzione dei conflitti tra i cittadini e le organizzazioni cittadine e l’amministrazione cittadina, nonché per

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valutare se il cittadino ha ricevuto una tutela adeguata dei suoi diritti da parte di “civil servant” o altre organizzazioni.

L’ Ombudsman lavora con completa indipendenza ed imparzialità e non è soggetto alla supervisione di un’altra autorità.

Con riguardo alle materie, va osservato che non è competente per le questioni attinenti la tutela dei consumatori, per le quali occorre adire il National Ombudsman, le “housing associations” e le istituzioni non municipali, come ad esempio la polizia. Con riguardo alle città da monitorare è emerso che il Difensore Civico istituito presso tali realtà cittadine ha un raggio d’azione che interessa anche altre città, in modo da creare delle Città Metropolitane e accrescere quindi l’importanza ed il ruolo dell’azione del Difensore Civico.

Come evidenziato nella tabella sottostante, presso la capitale L’Aja, è istituito oltre al Difensore Civico nazionale quello locale.

8.3. Ambiti d’azione Il difensore nazionale, eletto dalla House of Parliament, è competente a giudicare su richiesta nonché a rilevare d’ufficio – ai sensi dell’art. 78 a della Costituzione olandese – sui comportamenti adottati dalle autorità amministrative governative centrali e altre autorità amministrative designate con atto parlamentare.

Il difensore civico locale, nominato dal Coniglio della città, c.d. city council, è competente a giudicare sulle organizzazioni e persone della realtà municipale per le quali la città è responsabile. Altresì, prende in esame la modalità con cui è stata fornita assistenza da parte di un funzionario civile o di altra organizzazione.

Una petizione all’Ombudsman può essere rivolta da chiunque ne abbia interesse, nei casi in cui l’operato dell’organizzazione cittadina non ha trovato il favore del privato, con il rispetto della forma scritta (art. 9.18 Legge sul proced. amministr.) e nel rispetto degli ulteriori requisiti previsti ex legge (art. 9.28 Legge cit.). Può vertere, ad esempio, su una licenza o una normativa lacunosa.

Il difensore civico non è competente a giudicare i casi relativi alla protezione dei consumatori, per i quali occorre rivolgere espressa richiesta di tutela all’Associazione dei Consumatori, alle cooperative edilizie o a istituzioni non municipali, quali la polizia. Il suo intervento è sempre escluso di fronte alle decisioni giudiziali che definiscono un processo.

8.4 . Funzione e poteri

L’istituzione dell’Ombudsman è rivolta a garantire ad ogni persona la possibilità di ricevere tutela, da parte di un organo indipendente – non è sottoposto ad alcuna autorità – e nel suo staff rientrano giuristi con una preparazione che tocca tutti gli

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aspetti della vita sociale - , di fronte ad un eventuale comportamento illegittimo della pubblica amministrazione.

Viene in tal modo perseguito il fine di recuperare una confidenza generale da parte del privato nei confronti del governo. In quest’ottica vanno lette le disposizioni contenute nel National Ombudsman Act del 1981, che istituiscono il Difensore civico quale organo singolo.

Oltre a questo scopo che si potrebbe definire primario, il Difensore civico nazionale contribuisce al miglioramento della qualità del governo, fornendo resoconti sulle modalità di comportamento delle pubbliche autorità utilizzando come parametri i criteri di condotta adottati da lui stesso adottati.

Per realizzare pienamente il suo ruolo istituzionale ed assicurare la fiducia dei cittadini nella sua imparzialità e modalità di azione, occorre qui porre in luce che l’autorità del Difensore civico nazionale deriva, prima ancora che dalla forza legale delle sue decisioni, proprio dalla qualità stessa del lavoro che viene svolto, che si declina in una approfondita analisi del caso e delle circostanze che vengono in rilievo nella fattispecie, in una decisione studiata con attenzione e in un report finale. A queste condizioni interne, assolutamente imprescindibili, va aggiunta anche un’altra caratteristica che assicura l’autorità dell’organo in esame, e che è di tipo esterno e consiste nel sostegno del pubblico potere e nella pubblica presa di coscienza del suo lavoro. L’Ombudsman nazionale dei Paesi Bassi è un Consiglio Supremo di Stato, formalmente indipendente dal governo, dato che è testimoniato dalla stessa modalità di elezione, che avviene da parte della Camera inferiore del Parlamento, la c.d. House of Representative, e non ad opera della Corona – fatto, questo, inusuale per l’ordinamento costituzionale olandese.

La designazione del Difensore Civico Nazionale, che rimane in carica per sei anni, rinnovabili, avviene in seguito ad una raccomandazione di un comitato composto dal vice presidente del Consiglio di Stato, dal presidente della Corte Suprema dei Paesi Bassi e del presidente della Corte dei Conti olandese.

Criteri di selezione sono l’esperienza legale e la conoscenza della pubblica amministrazione. La carica impone l’incompatibilità con incarichi che compromettano il suo ruolo pubblico, la sua imparzialità e indipendenza (Sez. V dell’Atto sul difensore civico). Il suo status legale è stabilito dalla legge ed è lo stesso di quello che godono i membri del Parlamento (Sez. 6 Atto cit.).

É la stessa House of Representatives, che può costringere alle dimissioni il difensore civico, in casi particolari previsti dalla legge, simili a quelli previsti per le dimissioni dei giudici. Uno dei motivi può risiedere anche nel fatto di ritenere che il suo operato o le sue omissioni abbiano minato seriamente la fiducia riposta nei suoi confronti (Sez. 3.2. cit.), dove il rapporto di fiducia si rileva come caratterizzante fortemente l’istituto.

Il difensore civico è tenuto a presentare un report annuale dell’attività svolta a entrambe le Camere del Parlamento ed ai Ministri, nonché ai rappresentanti dei corpi provinciali e municipali (sez. 16 Atto cit.). Tale documento viene poi pubblicato e reso disponibile al pubblico.

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8.5. Forme di decentramento amministrativo Il Difensore civico nazionale non è competente, come potrebbe essere il caso dell’ordinamento austriaco, anche di problematiche amministrative locali. Infatti, sul territorio olandese esistono autorità locali, in modo particolare per le maggiori realtà municipali quali Amsterdam, Rotterdam, L’Aja e Utrecht.

Basti pensare che il titolare della Difesa Civica di Amsterdam, eletto dal “city council” è “Municipal Ombudsman” anche per le città di Almere, Landsmeer, Waterland, Weesp, Oostzaan e Zaanstad, per un totale di sette città. Mentre il Difensore civico di Rotterdam è competente per un insieme di bene 13 città, Rotterdam inclusa.

Capitolo 9

Il Difensore Civico in Svezia

9.1 . Quadro normativo

- Legge costituzionale sulla forma di Governo del 1974, artt. 6 ed 8 del cap. 12:

istituzione del Commissario del Parlamento; - Art. 68 della Legge 22-6-1866 sulle norme costituzionali per il Riksdag; - art. 11 cap. 8 e art. 8 cap. 9 della legge sul Parlamento (Riksdagordningen) del

1974; - Legge n. 928 del 1967: ordinamento dei Commissari parlamentari; - Legge n. 765 del 1986: istruzione dei Commissari.

9.2 . Cenni storici

La Svezia è stato il primo paese a istituire la figura dell’Ombudsman, nel 1810, denominato JustitieOmbudsman (JO), con lo scopo di salvaguardare i diritti dei cittadini attraverso un’istituzione che fosse indipendente dal potere esecutivo.

Tale Istituto venne concepito come strumento dell’Assemblea parlamentare, competente ad eleggere lo stesso, al fine di controllare l’esercizio dei poteri dell’Esecutivo e della Corona, nonché per verificare l’operato degli organi giurisdizionali e della P.A. Lo JO, proprio in quanto “fiduciario del Parlamento”, si distingue dal Cancelliere di Giustizia che, sebbene abbiano le medesime funzioni di controllo, è organo della Corona e quindi di emanazione del potere Esecutivo. La successiva evoluzione storica, che ha determinato la razionalizzazione dei meccanismi di controllo del Parlamento sul Governo, ha attribuito nuove funzioni all’Ombudsman in particolare sotto il profili della tutela dei diritti del cittadino nei confronti della P.A. Ciò ha portato ad una specializzazione e prolificazione del modello svedese. Nel 1915 fu creato l’Ombudsman per gli affari militari, con competenze specifiche in materia che venivano sottratte alla sfera generale dello JO.

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Esso fu successivamente soppresso nel 1967. Nello stesso anno le competenze dello JO furono allargate estendendo il suo controllo anche alle amministrazioni comunali.

9.3 . Ambiti d’azione

Per quanto concerne la struttura, in passato l’ufficio dell’Ombudsman era organizzato come organo collegiale, oggi, invece, è composto da quattro Ombudsman, organi individuali denominati Commissari.

Uno dei quattro svolge le funzioni di Capo amministrativo dell’ufficio dello JO

(Chief Parlamentary Ombudsman) ed ha il compito di controllare l’attività dei suoi colleghi. Gli anni successivi accentuarono la tendenza alla specializzazione e moltiplicazione di questa figura.

A titolo di esempio si ricorda l’Ombudsman per l’antitrust nel 1950, quello per la stampa del 1969 e del consumatore del 1971.

Si noti che questi nuovi modelli non sono direttamente riconducibili all’ambito della P.A., configurandosi come particolari strumenti di controllo sull’iniziativa economica privata.

L’ufficio del difensore civico in Svezia presenta una struttura organizzativa suddivisa per aree, ognuna facente capo a determinate materie.

Per semplicità ad ogni dipartimento è stato assegnato un proprio colore, pertanto vi è il Dipartimento Giallo, Bianco, Blu e Rosso.

Lo JO è assistito da una Divisione Amministrativa che opera sotto al direzione di un Direttore amministrativo. Inoltre ogni Ombudsman ha a disposizioni un numero di uffici esecutivi (case handlers). Questi vengono impiegati della segreteria del Chief Parlamentary Ombudsman, che ha un personale d circa 50 persone, di cui una trentina sono avvocati.

Si riportano qui di seguito le quattro aree: Area di responsabilità 1: tribunale ordinario, tribunale amministrativo nazionale; forze di polizia; casi concernenti la sfera del Parliamentary Ombudsmen. Area di responsabilità 2: forze armate; prigioni e libertà vigilata; controlli fiscali; pedaggi stradali; assicurazioni nazionali. Area di responsabilità 3: applicazione della legge dei servizi sociali e della normativa speciale sull’educazione e cura dei giovani; cure mediche e farmaceutiche; altri casi concernenti il Ministro della salute; il sistema educativo ed altri casi che coinvolgono il Ministro dell’Educazione. Area di responsabilità 4: tribunali amministrativi; comitato per il risarcimento dei delitti; ente di servizi legali, finanziari ed amministrativi; pianificazioni e costruzioni; amministrazione municipale; comunicazione; protezione degli

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animali; controllo del cibo e altri casi che convolgono il Ministro dell’Agricoltura e quello per lo sviluppo e delle risorse naturali; protezione dei consumatori, regolazione dei prezzi, concorrenza. In caso di assenza dello JO per motivi di salute o in caso di lunghi viaggi di lavoro, il Parlamento nomina due “sostituti” dell’Ombudsman che svolgono una funzione di supporto all’attività di quest’ultimo.

9.4 . Funzioni e poteri

Interessante è il controllo dello JO sui poteri giurisdizionali degli organi amministrativi. Si tratta, tuttavia, più di una funzione di tipo preventivo basata sulla persuasione piuttosto che sulla coercizione diretta. Egli, infatti, può effettuare delle valutazioni in punto di legittimità, non certo sul merito delle decisioni giurisdizionali o sui provvedimenti discrezionali della P.A.V. a detto, inoltre, che il reclamo all’Ombudsman non impedisce il ricorso al giudice ordinario e amministrativo.

Per quanto concerne i provvedimenti, egli ha competenza a sollecitare all’autorità competente l’applicazioni di sanzioni disciplinari a carico di pubblici dipendenti inadempienti all’obbligo di ufficio.

Per molto tempo, comunque, i reclami dei cittadini ebbero poco peso all’interno delle attività dell’Ombudsman (nel primo secolo di vita di questa istituzione essi ammontarono a circa 8000, mentre oggi essi si aggirano intorno a 5000 l’anno).

Il ruolo dell’Ombudsman nel tempo ha visto una perdita d’importanza del suo carattere sanzionatorio, per assumere maggiormente funzioni consultive: il suo compito principale oggi è di prevenire errori e carenze della pubblica amministrazione e di assicurare la corretta applicazione della legge.

L’Ombudsman è un’istituzione indipendente dagli altri poteri dello Stato, Parlamento compreso. Egli decide quali reclami meritano un’indagine e quali no.

Ogni individuo (quindi non solo cittadini svedesi) può presentare un reclamo all’Ombudsman, anche se si trova in stato di detenzione. Il reclamo non deve necessariamente essere presentato dall’individuo interessato, non deve riguardare episodi risalenti a oltre due anni prima (ma si possono fare eccezioni se vi sono motivi straordinari), non deve essere anonimo (ma una comunicazione anonima può suggerire l’assunzione di un’iniziativa d’ufficio), può essere scritto in qualsiasi lingua.

L’Ombudsman, in genere, non prende in considerazione reclami contro sentenze giudiziarie.

Dei quasi 5000 reclami ricevuti ogni anno, il 40-45% non produce alcun esito (per es. perché l’istituzione verso cui è indirizzato il reclamo non è soggetta alla supervisione dell’Ombudsman; o viene richiesta la revisione di una sentenza; o è trascorso il termine dei due anni).

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Questi può anche trasmettere il reclamo a un’altra autorità che non abbia già esaminato il caso, se ritiene che essa sia competente a farlo.

La rimanente percentuale di reclami (60% circa) viene esaminata, con due metodi di indagine. Il 25% è trattato con un’indagine ‘minore’, consistente in telefonate e raccolte di documenti riguardo all’amministrazione coinvolta e che si conclude con la decisione dell’Ombudsman.

Il 35% è trattato con un tipo di indagine più approfondita, che inizia con la trasmissione del reclamo all’autorità interessata, con cui si richiede di fornire informazioni sul caso o di condurre un’indagine presentando in merito considerazioni scritte. Tale resoconto scritto è inviato al ricorrente, per dargli un’opportunità di replica. L’Ombudsman a questo punto può decidere di compiere una propria indagine con una visita all’autorità interessata. La procedura si conclude con la valutazione delle stesso, copie della quale sono inviate al ricorrente e all’amministrazione interessata. Nella maggioranza dei casi emerge che l’amministrazione non ha commesso errori: le valutazioni critiche riguardano tra il 10 e il 13% dei casi esaminati. Spesso le conclusioni dell’Ombudsman hanno una notevole risonanza presso i mass media, ottenendo così un grande impatto a livello sociale. Tutti coloro che sono soggetti alla supervisione dell’Ufficio, hanno l’obbligo di cooperare con esso nello svolgimento della sua attività. Le iniziative promosse autonomamente dall’Ombudsman per questa via sono 100-200 all’anno e il 75-80% di esse si conclude con una pronuncia critica verso l’amministrazione. Ispezioni possono avvenire a livello dell’amministrazione centrale e locale e sono condotte da quello responsabile di settore. L’ispezione può concludersi con l’esposizione orale ai responsabili dell’amministrazione delle carenze riscontrate e delle misure che dovrebbero essere assunte quali rimedi. L’azione può terminare con un rilievo critico riguardo l’operato dell’amministrazione interessata, rilievo che non ha valore giuridicamente vincolante. L’Ombudsman può anche muovere un’accusa nei confronti di un pubblico ufficiale che ritiene abbia commesso un atto di rilevanza penale; tali casi sono ora abbastanza rari. Lo JO insieme con il Ministro di Giustizia sono le sole autorità che possono muovere un’accusa nei confronti di giudici della Suprema Corte e delle Supreme Corti amministrative nell’esercizio del loro ufficio. Egli può anche richiedere a carico dei pubblici ufficiali l’adozione di misure disciplinari, quali l’ammonizione, il decurtamento dello stipendio, la sospensione o il licenziamento. Egli, inoltre, può fare presente al governo e al Parlamento la necessità, emersa nel corso della sua attività, di modifiche legislative. Ciò accade piuttosto raramente. Più spesso l’Ombudsman sottopone all’autorità appropriata o a un comitato parlamentare le sue valutazioni su un caso, in cui indica le carenze legislative riscontrate. La sua supervisione riguarda la pubblica amministrazione a livello centrale e locale, ne sono esclusi i membri del Parlamento, i componenti degli organi decisionali di alcune istituzioni (quali per es. la Banca di Svezia), il governo, i ministri, il Ministro della Giustizia e gli amministratori degli enti locali.

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9.5 . Reti con altri istituti di difesa civica

Molti Paesi d’Europa tra cui la Svezia fanno parte dell’International Ombudsman Istitute (I.O.I.).

L’ I.O.I., nato nel 1978, è una organizzazione mondiale di Ombudsman. Essa è stata incorporata, come organizzazione non-profit, al Canada

Corporation Act. Sono membri di questa associazione anche regioni dell’Africa, Asia, America latina, Australia e le isole dei Caraibi. Lo scopo dell’I.O.I. è di promuovere una partecipazione tra le diverse Regioni alle attività degli Ombudsman, tramite meeting, organizzazione di convegni sui diritti umani e altre forme di collaborazione.

The International Ombudsman Institute is located at:

Room 238 Weir Library Faculty of Law, University of Alberta Edmonton, Alberta, T6G 2H5, Canada Telephone: (780) 492 3196, Fax: (780) 492 4924 Email: [email protected] | [email protected]. Web: www.theioi.com


La Svezia può essere definita come uno Stato accentrato con una struttura di forte decentramento amministrativo, nella quale gli enti locali sono i principali fornitori di welfare. Il decentro amministrativo in Svezia è stato il risultato di un processo di pura delega da parte delle autorità dello Stato alle autonomie locali già esistenti esso si caratterizza per la mancanza di uniformità sul territorio, è, infatti chiamato decentramento “dinamico” proprio perché le norme vengono applicate in modo diverso sul territorio nazionale. Il rapporto tra periferia e centro è di tipo collaborativo, sebbene le decisioni vengano prese dallo Stato e gli enti locali si occupino della gestione amministrativa. Si tratta di un sistema di governo integrativo centrale-locale. I livelli di amministrazione sono formalmente tre (statale, regionale e comunale), ma i principali sono due, quello statale e dei Kommuner. Una prima razionalizzazione delle autonomie locali è stata attuata nel 1862 con il Decreto reale sulle autonomie locali. Con la riforma del Kommunallag del 1991 si è cercato di migliorare l’efficienza delle strutture di governo locale. Lo scopo era quello di concedere maggiore libertà d’azione e quindi autogoverno alle autonomie locali.

Il riconoscimento del ruolo e dell’autonomia del governo locale è contenuto in uno dei quattro documenti che compongono la legge fondamentale (Grundlag), il Regeringsformen del 1 gennaio 1975.

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Mentre la struttura degli enti locali è disciplinate dalla legge sul governo locale (Kommunallag 900/1991), principale fonte del governo locale, modificata nel 1194 e 1998. Per quanto concerne il riparto di competenze bisogna premettere che agli enti locali non sono conferite funzioni legislative, che rimangono in capo all’autorità centrale. La divisione dei compiti avviene di volta in volta per singole materie attraverso la predisposizioni di leggi speciali. È importante sottolineare che i kommuner sono responsabili della maggior parte dei servizi di walfare, mentre i landsting si occupano dell’assistenza medico-sanitaria. L’unica materia di competenza di entrambi è la materia del trasporto pubblico.

Secondo una Dottrina (Magnus Lane) in teoria i Kommuner e i Landsting costituiscono il governo locale perché sono autonomi, in pratica, questo è forviante perché questi adempiono a delle funzioni come risultato delle direttive centrali. Tuttavia il non irrigidimento dei compiti spettanti ai tre livelli ha conferito alla struttura una flessibilità tale da consentire al sistema di rinnovarsi per rispondere ai nuovi bisogni della società.

Una nuova sfida arriva dall’Europa , in particolare dall’ U.E. che richiede alle entità subnazionali maggiore autonomia ed indipendenza. Sorge così il problema dei landsting dotati di scarse competenze ed di indipendenza. Le linee guida della riforma dell’assetto istituzionale svedese ruota attorno alla ridefinizione delle Contee con due soluzioni opposte. Da un lato vi è la prospettiva dello smantellamento del livello dei landsting, trasferendo ai comuni le loro funzioni.

Dall’altro, vi è la creazione di un livello regionale più forte a partire dalla ridefinizione dei confini dei landsting e il conferimento di competenze maggiori.

Con l’approvazione di un progetto sperimentale nel 1996 è stato istituito un nuovo livello di governo regionale, nelle Contee di Skane e Vastra Gotaland, attraverso l’accorpamento di landsting preesistenti.

Capitolo 10

Il Difensore Civico in Finlandia

10.1. Quadro normativo - Costituzione dell’11 giugno del 1999; - Legge n. 197 del 2002: Parliamentary Ombudsman Act.

10.2. Cenni storici La denominazione dell’Ombudsman finnico è Commissario parlamentare.

Le basi normative della disciplina dell’Ombudsnam finnico sono contenute nella Costituzione del 1999.

Esso fu creato con la legge sulla forma di Governo, uno dei più importanti documenti che formava la Costituzione finnica e che entrò in vigore il 17 luglio del 1919. Tale figura fu modellata su quella già esistente in Svezia dal 1809.

L’istituto fu disciplinato dalla successiva legge del 2002 (Parliamentary Ombudsman Act) Il suo incarico inizialmente era previsto per la durata di un anno.

Nel 1993 fu cambiato, prevedendolo per 3 anni, ma nel 1953 fu nuovamente novellato, fissando definitivamente la durata dell’incarico per 4 anni.

Il Parlamento, oltre ad eleggere l’Ombudsman, provvede anche all’elezione di due vice-Ombudsman, che rimangono in carica per la stessa durata del Commissario parlamentare.

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L’ufficio del Commissario parlamentare ha sede nel nuovo palazzo del parlamento ed è composto di circa 54 persone.

Vi sono il Segretario generale, 5 consulenti legali, 24 funzionari, 2 avvocati con funzioni di consulenza nove uffici di segreteria, uno di informazione e due di investigativi. Insieme ai Vice-Ombudsman, l’Ombudsman è responsabile dell’attività del personale alle sue dipendenze.

Bisogna, inoltre, precisare che i Vice-Ombudsman hanno le medesime funzioni dell’Ombudsman ed hanno potere di decisone nelle loro rispettive cause.

La Costituzione richiede, quale requisito per essere eletti per tale incarico, una avanzata conoscenza della legge.

Il primo Vice-Ombudsman fu eletto nel 1972, il secondo fu aggiunto nel 1997 ed eletto nel 1998.

L’Ombudsman si preoccupa di distribuire il lavoro ai Vice-Ombudsman. L’attuale divisione delle attività fu stabilita il 29/09/05.

L’Ombudsman (Paunio) si occupa di materie concernenti:

- Le più alte cariche dello Stato; - Questioni relative ad importanti principi; - Benessere sociale; - Assicurazione sociale; - Salute; - Diritti dei bambini.

Il primo Vice-Ombudsman si occupa di materie concernenti:

- Le Corti; - L’esecuzione delle sentenze; - Servizi carcerari; - Affari legali; - Cancellerie delle Corti; - Protezione degli interessi; - Governo regionale e locale; - Agricoltura e foreste; - Tassazione; - Consumatori.

Il secondo Vice-Ombudsman si occupa di materie concernenti:

- Polizia; - Estradizione dei criminali; - Forze armate, guardie ed obiettori di coscienza; - Traffico e comunicazione;

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- Commercio ed industria; - Telecomunicazione; - Educazione, scienza e cultura; - Affari degli stranieri; - Materie elettorale; - Amministrazione finanziaria; - Attività amministrative.

10.4. Funzione e poteri

Tenuto conto che la figura del Difensore Civico finnico ha gli stessi doveri, responsabilità e competenze del suo predecessore svedese, appare interessante soffermarsi sulla differenza tra questi e il Cancellieri di giustizia. Mentre il primo, infatti, è competente in tema di supervisione di atti e comportamenti di appartenenti alle forze armate, non ché di funzionari che svolgono la loro attività presso carceri e penitenziari o luoghi dove le persone sono trattenute contro la loro volontà per motivi di salute, il secondo esercita il controllo sull’attività dei professionisti legali. Entrambi hanno, tuttavia, il potere di chiedere la messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica (art. 113 cost.)

Particolarità del modello finnico è invece l a competenza sugli atti del Governo e dei singoli Ministri, mentre rimane escluso dalla sua sfera di controllo l’attività del Cancelliere di Giustizia. Egli ha tuttavia anche uno speciale dovere di fare regolari visite ispettive ai prigionieri ed ad altre istituzioni, come gli ospedali psichiatrici, nelle quali le persone sono rinchiuse contro la loro volontà. Altri posti che l’Ombudsman è tenuto a visitare sono le Forze armate e la Polizia doganale.

Tra i settori d’intervento dell’Ombudsman di particolare importanza sono la materia di intercettazioni telefoniche, nonché la tutela dei diritti dei bambini.

L’istituzione dell’Ombudsman in Finlandia ha celebrato il suo 85° anniversario all’inizio del Febbraio 2005.


L’Ombudsman finnico è membro, come il suo collega svedese, dell’International Ombudsman Istitute (I.O.I). Si rimanda, pertanto, a quanto in precedenza detto per la Svezia.

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La Finlandia si presenta come uno Stato in cui è valorizzato fortemente il livello locale, tuttavia, a differenza della Svezia e della Danimarca ha relegato ai margini dell’amministrazione le Regioni. Tra le riforme più importanti va ricordata quella della legge 365/1995, fonte primaria da cui derivano le competenze dell’ente comunale. Il livello regionale iniziò ad essere valorizzato solo successivamente con l’ingresso della Finlandia nell’U.E. La tendenza finlandese a rafforzare l’indipendenza degli enti locali trova un riscontro nella Costituzione, la quale fissa le condizioni cui è subordinato il decentramento (artt. 19 e 121). A differenza degli altri paesi scandinavi, il legislatore finlandese emana una serie di leggi, cd. leggi sull’amministrazione locale (Kunnallislaki), volte a regolare ogni aspetto dell’attività del governo locale.

Nel 1865 e nel 1873 vengono emanati lo statuto per i Comuni rurali e lo statuto per i Comuni cittadini, differenza che permarrà a lungo.

La legislazione in materia fu sempre molto vivace, fino ad arrivare agli anni 90, in cui fu emanata una legge sull’amministrazione locale (l. 365/95) che unificava tutta la legislazione sul governo locale. Momento cruciale del decentramento locale, come precedentemente accennato, si ebbe nel processo di integrazione europea del Paese. Esso ha investito anche le Regioni, dando vita ad un attivismo regionale.

Il ruolo delle Regioni in Finlandia, rimane, comunque, marginale ed è prevalentemente asservito a scopi manageriali e tecnologici. Ciò è dovuto al fatto che la maggior parte delle riforme riguardavano l’organizzazione a livello comunale. L’unica modificazione dell’assetto regionale avviene con la creazione di un’unitaria democratica amministrazione regionale, che si realizza mediante i Consigli regionali e le federazioni comunali (Kuntainliitto). Si può notare, inoltre, come ad ogni suddivisione regionale manchi un legame saldo di tradizioni. Esse sono più che altro, costruzioni artificiali e rappresentano il prodotto della moderna economia e del settore della comunicazione.

Occorre ricordare che le autonomie locali vengono a rivestire un ruolo importante proprio al momento in cui si afferma l’obiettivo di costruire un welfare state.

Capitolo 11

Il Difensore Civico in Danimarca


- Art. 55 Costituzione del 1953: controllo dell’amministrazione civile e militare; - Legge 203 del 1954, sostituita dalle legge 642/86 e dalla legge 473/96:

Istituzione dell’Ombudsman.

11.2. Cenni storici La figura dell’Ombudsman, denominata Commissario parlamentare per l’amministrazione civile e militare in Danimarca, è stata introdotta dalla riforma costituzionale del giugno 1953.

In attuazione dell’art. 55 cost. il Parlamento ha emanato la legge n. 203 del 1954 sull’istituto dell’Ombudsman, successivamente sostituita dalla legge n. 642 del 1986, nonché, da ultimo, dalla legge n. 473 del 1996.

La legislazione attuativa della disciplina dell’Ombudsman ha sottoposto al controllo di quest’ultimo, non solo i funzionari civili e militari dello Stato, ma anche i Ministri, per quanto concerne l’attività delle amministrazioni centrali con esclusione delle decisioni di natura politica, rispetto alle quali sussiste responsabilità ministeriale verso il Parlamento.

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11.3. Ambiti d’azione La struttura dell’ufficio dell’Ombudsman danese è molto simile a quello svedese.

Vi è un Direttore generale, che svolge anche una funzione di supplenza in caso di assenza del Presidente. Egli si occupa di materie generali.

Vi sono poi Segretari con funzioni di ispezione, amministrative, in generale, nonché consulenti legali e due avvocati con funzioni di consulenza, che si occupano di questioni generali di diritto inerenti la Pubblica Amministrazione, così come di investigazioni intraprese su richiesta dell’Ombudsman.

L’ufficio prevede 5 Divisioni: Divisione Generale; Prima Divisione; Seconda Divisione; Terza Divisione (di ispezione); Quarta (Local Autorithies) e Quinta divisione. Ognuna di queste è specializzata a ricevere reclami in determinate materie

11.4. Funzione e poteri

Un elemento di differenziazione rispetto al modello svedese si riscontra nel fatto che l’Ombudsman danese è privo di qualsiasi controllo o potere di ispezione rispetto agli organi della magistratura. Sul piano procedurale va evidenziato che la legge danese stabilisce il preventivo esperimento di tutti i rimedi previsti dall’ordinamento, prima della presentazione del reclamo al Commissario parlamentare.

11.5. Reti con altri istituti di difesa civica L’Ombudsman danese è membro, come il suo collega svedese, dell’International Ombudsman Istitute (I.O.I.). Si rimanda, pertanto, a quanto in precedenza detto per la Svezia.


La caratteristica del decentramento in Danimarca è quello di porre l’accento sui rapporti giuridici tra il centro e la periferia: l’autogoverno ha come fulcro prospettico il tema delle governance e dell’accountability di un ente esponenziale.

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Come nel sistema svedese, l’autonomia degli enti locali non è riscontrabile sul piano delle competenze normative, ma è un combinato disposto di azione di libertà e di fini. Essa si misura sulla base del potere degli organi periferici di prendere decisioni nei settori pubblici più importanti.

Questa capacità deve tener conto anche dell’autonomia finanziaria e del sistema dei controlli statali. Si rilevano tre livelli di decentramento: il livello nazionale rappresentato dal Governo e dai Dipartimenti centrali, il livello regionale e quello comunale. Il Folketing e il governo hanno la co-gestione e la responsabilità del livello nazionale. Le Regioni (Amir) e i Comuni ( Kommuner) esercitano la loro competenza amministrativa nella maggior parte dei settori pubblici, in particolare nei servizi sociali. Non esistono differenze di tipo gerarchico tra le Regioni e i Comuni, ma solo una differenzazione di funzioni sulla dimensione regionale o locale della competenza esercitata. Il Distretto di Frederksberg e quello di Bornholm hanno uno status duale in quanto sono al tempo stesso sia entità comunali e regionali, mentre Copenaghen è un’area metropolitana. Il sistema locale danese si fonda su alcuni principi fondamentali, quali quelli di sussidiarietà, di autogoverno locale, l’autonomia degli enti locali e la loro responsabilità. Per quanto concerne le fonti del decentramento amministrativo, è la stessa Costituzione ad enunciarne il principio (art. 82).

Mentre la principale fonte di rango primario in tema di local goverment è il Local Government Act del 1991, la cui disciplina si applica sia ai Comuni che alle Regioni. Esso stabilisce quali materie siano di competenza centrale e quali invece siano oggetto di decentramento amministrativo. Le Regioni hanno competenza nel servizio ospedaliero, nel servizio sanitario nazionale, nel sistema scolastico per le scuole secondarie, nei trasporti regionali, nella protezione ambientale e nella programmazione industriale regionale. I Comuni hanno competenza, invece, per le materie che riguardano più da vicino la vita dei cittadini, e cioè del welfare.

Non tutte le materie di competenza comunale hanno un fondamento giuridico, spetta ad essi anche quelle che rientrano nell’area cd. di competenza generale degli enti locali, in quanto questi ultimi hanno la facoltà di fornire tutti i servizi pubblici che favoriscono lo sviluppo del cittadino. Tuttavia l’indipendenza di governo locale rispetto a quello decentrato viene controbilanciata dalla predisposizione di misure di controllo statale sulle amministrazioni locali. La Danimarca ha, infatti, organi di controllo delle amministrazioni periferiche, detti Prefetture. A tali organi si affianca la figura dell’ Ombudsman, la quale svolge anche una funzione di supervisore dell’operato degli enti locali. L’innovazione in materia di amministrazione locale ha puntalo negli ultimi anni all’innalzamento dello standard qualitativo dei servizi attraverso un programma denominato Total Quality Management. Un elemento caratterizzante di tale sistema è la cd. mutual cooperation, avente ad oggetto lo scambio di conoscenze e di personale tra gli enti locali per la realizzazione di programmi di sviluppo intermunicipale. Negli ultimi anni il sistema di decentramento è stato oggetto di un programma di riforme, iniziato nel 2002 e terminato il primo gennaio 2007 con l’adozione della Kommunalreformen.

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Gli obiettivi sono principalmente tre:

- definire una nuova organizzazione territoriale: le Regioni passeranno da 14 a 5 con una soglia minima di popolazione di 600000 abitanti; la contea (Amter) verrà sostituita dalla parola Regioner; i Comuni passeranno da 271 a 98;

- colmare le dissociazioni tra la capacità d’azione e la responsabilità degli enti locali: ridefinizione delle competenze da parte del legislatore danese, in cui lo Stato avrà una struttura più leggera, alle Regioni verrà affidato un elenco tassativo di materie, mentre i Comuni avranno competenza residuale e di interesse locale;

- contenere la spesa pubblica.

Capitolo 12

Il difensore civico in Belgio


Legge federale: - Legge del 22 marzo 1995, istituisce il Collège des médiateurs fédéraux

(Allegata). Leggi regionali: - Decreto del Parlamento regionale del 22 dicembre 1994, istituisce il

Médiateur de la Region Wallone; - Decree of 7 July 1998, istituisce il Médiateur de la Region Wallone; - Decree of 7 July 1998, istituisce il Flemish Ombudsman Service; - Decreto del 20 giugno 2002, istituisce il Médiateur de la Communaté

française.

12.2. Cenni storici

In Belgio, parallelamente alle riforme che tra il 1970 ed il 2000 hanno trasformato il Paese in uno Stato Federale, il servizio di Ombudsman è stato federalizzato.

A livello federale l’introduzione del mediatore è avvenuta ad opera della legge del 22 marzo 1995. A partire dalla fine degli anni Novanta sono stati istituiti gli Ombudsman regionali.


Attualmente l’istituto del difensore civica prevede un mediatore a livello federale, il Collège des médiateurs fédéraux, competente per i reclami presentati dai

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cittadini nei confronti dell’amministrazione federale; dei mediatori regionali e comunitari, il Médiateur de la Region Wallone, il mediatore della Comunità francese ed il mediatore della Région flamande; dei mediatori comunali, in alcune città belghe tra cui Charleroi, La Louvière, Antwerp, Bruges, Gent, Leuven e Mechelen. Inoltre, in Belgio esistono servizi di Ombudsman anche presso organismi pubblici e privati, quali quello per i trasporti ferroviari, per le pensioni, per le telecomunicazioni, per i lavoratori temporanei, per i consumatori delle banche e dei servizi di credito, per le compagnie assicurative.


Il Collège des médiateurs fédéraux è stato istituito dalla legge del 22 marzo 1995. Il Collegio svolge principalmente tre funzioni: esaminare i reclami presentati

dai cittadini relativi al funzionamento delle amministrazioni federali; effettuare investigazioni su sua richiesta della Camera sul funzionamento dei servizi amministrativi federali; formulare raccomandazioni e stendere rapporti sul funzionamento dei servizi amministrativi federali. Tale organo è altresì tenuto a rendere conto del proprio operato attraverso la presentazione di un rapporto annuale alla Camera dei rappresentanti.

I Médiateurs fédéraux in carica dall’8 novembre 2005 sono Catherine DE BRUECKER & Guido SCHUERMANS. La sede è a Bruxelles, ma vi sono anche degli Uffici distaccati a Marche(Lussemburgo), a Charleroi e a Mons, nonchè a Liége.

Il Médiateur de la Region Wallone è stato nominato con decreto del Parlamento regionale del 22 dicembre 1994. Tale organismo è competente a ricevere i reclami relativi al cattivo funzionamento dell’amministrazione della Regione Wallonne. Egli tuttavia non si occupa solamente delle questioni riguardanti l’amministrazione regionale, ma anche degli Enti e dalle Società di interesse pubblico che dipendono dalla regione stessa (es. la società che gestisce i trasporti pubblici). Attualmente egli non è competente a trattare dei reclami concernenti le competenze dei Comuni e delle Province.

Affinché possa essere ricevibile innanzi al difensore regionale, il reclamo deve essere stato preceduto dall’esercizio dei ricorsi amministrativi innanzi alle autorità interessate, senza che abbiano avuto un esito soddisfacente. Inoltre, la competenza del mediatore della Wallonne ad analizzare un reclamo è sospesa ogni qual volta sia in corso un’azione giurisdizionale sul caso in questione. I poteri del mediatore consistono in fare raccomandazioni e nel fare proposte volte a migliorare il funzionamento dell’amministrazione, egli può, altresì, suggerire modifiche a decreti e regolamenti regionali. Il mediatore può fare sopraluoghi, richiedere l’invio di documenti e sentire la persona interessata dal reclamo. Egli è tenuto a presentare al Parlamento della Regione un rapporto annuale sull’attività svolta. Il Médiateur de la Région Wallonne attualmente in carica Frédéric Bovesse, il cui ufficio ha sede a Namur .

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Il Médiateur de la Région flamande è stato istituito con il Decree of 7 July 1998 (Establishment of the Flemish Ombudsman Service), ed è stato nominato dal Parlamento della Comunità fiamminga.

Compiti di tale istituto è quello di ricevere le istanze riguardanti gli atti dell’amministrazione della Comunità fiamminga, quello di fare raccomandazioni alle amministrazioni e proposte per migliorare l’attività della pubblica amministrazione, che riporta anche nella relazione annuale al Parlamento della Comunità fiamminga. Inoltre, il decreto attribuisce al mediatore fiammingo il compito di vigilare sull’osservanza del codice di condotta da parte dei membri del Parlamento (Code of Conduct of the Members of the Flemish Parliament regarding the Rendering of Services to the People adottato il 22 ottobre 1997). Il mediatore fiammingo attualmente in carica è Bernard Hubeau, che ha sede a Bruxelles. Il Médiateur de la Communauté française è stato istituito con decreto del 20 giugno 2002 e viene nominato dal Parlamento della Comunità francese.

Il servizio del mediatore della Comunità francese si occupa di analizzare le istanze dei cittadini nei confronti delle amministrazioni della Comunità francese che non abbiano trovato soluzione malgrado i rimedi esperiti presso le stesse amministrazioni interessate. Il difensore civico della Comunità francese tratta di reclami concernenti diverse materie, quali: istruzione, giovani, comunicazione, sport, cultura, infanzia, reinserimento dei detenuti, giovani ed educazione permanente, promozione della salute, relazioni internazionali e pari opportunità.

La Médiatrice de la Communauté française attualmente in carica è Madame Marianne De Boeck, il suo ufficio ha sede a Bruxelles.


Tutti i mediatori belgi sono affiliati ad una rete denominata “Concertation permanente des mediateurs et Ombudsmans” (CPMO), della quale fanno parte anche parlamentari e alcuni Ombudsman del settore privato.

12.6. Forme di decentramento amministrativo Il Belgio è dal 1994 uno Stato federale. La revisione costituzionale del 1994 non fece altro che prendre atto di un’avvenuta separazione nella maggior parte degli ambiti della vita tra la comunità francofona (o vallona) e la comunità neerlandese (o fiamminga), sancita dalla legislazione ordinaria e preparata da precedenti revisioni costituzionali.

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Il Belgio è altresì uno Stato territorialmente decentrato, come sancito dall’art. 1 della Costituzione Belga che statuisce: “Il Belgio è uno Stato federale composto da comunità e Regioni”, prendendo così atto di una realtà complessa ed originale quale è l’ordinamento belga, ove accanto all’aspetto comunitario-lingustico, che è la prima caratteristica del federalismo belga, si affianca un aspetto funzionale-territoriale, rappresantato dall’esistenza delle Regioni. Vi sono dunque tre Comunità (che sono oltre alle già citate vallona e fiamminga, quella tedesca di poccole dimensioni) e tre Regioni (la vallona, la fiamminga e la Regione bilingue di Bruxelles). Le Regioni sono colettività politiche territoriali alle quali è stata attribuita personalità giuridica.

Allo stesso modo le comunità sono collettività politiche cui è stata riconosciuta una personalità propria, pur non potendo essere considerate enti territoriali veri e pripri. Il loro ambito di operatività è determinato dal riferimento ad un’area di competenza, che delimitata da criteri geografici, linguistici e socio-culturali. L’esistenza di differenti collettività politiche agenti su un medesimo territorio esige di una ripartizione chiara delle competenze che sono devoute a ciascuna.

Tale ripartizione è operata dalla stessa Costituzione belga (art. 35) che prevede che: “l’autorità federale è competente solo nelle leggi ad essa formalmente attribuite dalla Costituzione e dalle leggi adottate in virtù della Costituzione stessa”. Alla luce di tale previsione le competenze dell’autoità federale sono pertanto competenze attribuite, mentre alle entità federate spettano le competenze residuali, cioè di tutte e attribuzioni che non sono formalmente attribuite all’autorità federale. Tuttavia, allo stato attuale tale previsione costituzionale attende ancora di essere attuata, pertanto il sistema di ripartizione delle competenze attuale funziona esattamente al contrario: le assegnazioni del Governo federale sono residuali, mentre alle autorità federate permangono quelle attribuite sino ad oggi dalla legge speciale, che sono principamente lo sfruttamento del territorio, l’ambiente e la politica idrica, l’abitazione, l’econonomia e la politica energetica.

Oltre al principio d’attribuzione, appena descritto, vige il principio dell’esclusività delle competenze dello Stato federale, delle comunità e delle Regioni, che sono esclusive le une rispetto alle altre. Le collettività territoriali possono essere intese nel senso di “poteri subordinati” alle Regioni, secono l’espressione consacrata dall’art. 6, par.1, VIII della legge speciale dell’8 agosto 1990. La legge speciale del 13 luglio 2001, ha attribuito alle Regioni la disciplina dell’organizzazione e del funzionamento dei Comuni e delle Provincie, nonchè il controllo sulle stesse. Pertanto, con tale previsione è stato introdotto in Belgio un regime normativo asimmetrico per tali enti. Ciò è dimostrato dal fatto che mentre la Regione vallona è intervenuta dapprima a disciplinare le Provincie, quella fiamminga si è dedicata prioritariamente a definire quella dei Comuni.

Esistono oggi in Belgio dieci Province, peraltro solo entro le Regioni vallona e fiamminga: nella Regione di Bruxelles le competenze provinciali sono esercitate da altre autorità stabilite nel’art.163 della Costituzione.

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L’art. 41 della Carta costituzionale belga sancisce il principio dell’autonomia locale, prevedendo che “gli interessi esclusivamente comunali o provinciali sono regolamentati dai Consigli comunali o provinciali, secondo i principi stabiliti dalla Costituzione. L’art. 62 della Costituzione stabilisce che i Comuni e le Province possano agire secondo quanto stabilito dal legislatore, ma nessuna legge ha previsto la lista delle materie di intresse comunale e provinciale. Pertanto, si può presumere che l’iniziativa sia concessa a loro in tutte le materie ove ravvedano un interessa locale, quali lo sport, la cultura, la sicurezza, la casa, la salute, i servzi sociali ecc. Ai Cosigli comunali è altresì attribuita la facoltà di costituire dei quartieri, denominati “distretti”, che non si tratta di semplici suddivisioni ammminitrative, ma di istituzioni politiche dotate di un organo eletto. Tale previsione è stata introdotta al fine di controbilanciare le conseguenze della creazione di grandi Comuni urbani, realizzate con la fusione di Comuni del 1971.

Solamente la Regione fiamminga ha esercitato tale competenza, e ad Anversa sono stati cotituiti dei quartieri.

Capitolo 13

Il difensore civico in Grecia

13.1. Quadro normativo - Costituzione dello Stato, nel testo riformato del 2001; - Act 2477/1997, The Ombudsman and the Public Administration Investigators -

Inspectors Authority; - Act 3094, 22 January 2003, The Ombudsman and other provisions; - Decreto presidenziale 273/1999; - Act 3304/2005, Implementing of the principle of equal treatment regardless of

racial or ethnic origin, religious or other beliefs, disability, age or sexual orientation.

13.2 . Cenni storici La Grecia è stata uno degli ultimi Paesi ad inserire nel proprio ordinamento l’istituto del difensore del cittadino, con la legge 2477/1997, rendendolo operativo a partire dall’1 ottobre del 1998.

L’amministrazione greca vessata da tempo da episodi di malgoverno e di inefficienza, sentì il bisogno di un organo che, con il suo operato, eliminasse questi problemi e portasse il rendimento del sistema verso standard ottimali di tutela dei diritti del cittadino. In realtà, tale legge era stata preceduta da altre iniziative, ma mai andate a buon fine. Già l’art. 127 della Costituzione greca del 1968 aveva previsto un organo simile le cui attribuzioni erano rivolte a facilitare il controllo politico del Parlamento. Quest’ultimo, infatti, all’inizio di ogni legislatura, avrebbe dovuto scegliere, al di fuori dei propri membri, un esperto di diritto di riconosciuto prestigio come “Commissario” per il proprio controllo politico (art. 127, comma 1°Cost. greca del 1968). Tuttavia, tale organismo non fu mai reso operativo.

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Sempre in passato il legislatore greco ha introdotto altre figure istituzionali che avrebbero potuto avvicinarsi all’Ombudsman, ma hanno sempre presentato delle caratteristiche sostanziali profondamente differenti da quest’ultimo. L’unico organismo che per i suoi caratteri poteva essere considerato più vicino al modello continentale, era il “Corpo dei controllori della pubblica amministrazione” istituito nel 1987 e modificato con l’emanazione dalla legge n. 2477 del 1997, che ha anche istituito e regolato le funzioni del Difensore del Cittadino6.

La peculiarità ed il merito di tale organo sono stati quelli di aver mostrato l’utilità della sua funzione, avendo messo in luce le carenze della pubblica amministrazione greca, aprendo di conseguenza la strada alla costituzione del nuovo istituto.

Il riconoscimento costituzionale dell’Ombudsman greco risale a tempi ancora più recenti, ad opera della riforma costituzionale del 20017, a seguito della quale anche la disciplina dell’istituto venne rinnovata con la Legge 3094/2003, che ha sostituito la precedente disciplina della legge 2477/97, e ampliato le competenze dell’organismo.

6 Il Corpo degli Ispettori-Controllori della Pubblica Amministrazione è un corpo di esperti che si

dedica esclusivamente ad ispezioni, controlli ed indagini che vengono ordinate direttamente dal Ministro degli Interni, della P.A. e del Decentramento o dal Segretario Generale di Circoscrizione. Tale facoltà è comunque anche riservata al Difensore del cittadino che, in qualsiasi momento può delegare al corpo il compito di svolgere un controllo o una indagine.

7 La Costituzione della Grecia, nella sezione VI, Capitoli I, intitolato Management of Administration, prevede: all’art. 101: a. Wherever the Constitution envisages the establishment and operation of an independent

authority, its members are appointed for a specified period of duty and are abided by personal and operational independence, as the law provides. 2. A law provides for issues pertinent to the selection and the service status of the scientific and the rest of the personnel of the public service, which is appointed in order to support the operation of each independent authority. The individuals employed in independent authorities should possess the correspondent qualities, as the law provides. Their selection is made according to the ruling of the Board of Parliament Chairmen, with unanimity if possible, or whatsoever, with the increased plebiscite of four-fifths of its members. A Parliament Regulation provides for issues regarding the selection procedure.

3. The Parliament Regulation regulates the issues regarding the relation between the Parliament and the independent authorities as well as the parliamentary control mode.

All’art.103: 9. A law defines the issues pertinent to the formation and the jurisdictions of the Greek

Ombudsman, which functions as an independent authority.

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13.3. Ambiti d’azione Compito del Difensore del Cittadino è quello di farsi da intermediario tra i cittadini ed i servizi della pubblica amministrazione, delle amministrazioni locali, le persone giuridiche di diritto pubblico e le imprese di pubblica utilità, ciò allo scopo di tutelare i diritti del cittadino e di lottare contro il malgoverno.

Il Difensore civico greco è un’autorità indipendente, non è soggetto a controllo da parte di alcun organo di governo o altre autorità amministrative. Sotto alcuni aspetti, l’organismo greco ricalca la figura del Médiateur francese: il Difensore del Cittadino viene infatti anch’esso nominato dal Consiglio dei ministri.

Al fine di garantirne l’indipendenza dell’istituto, la legge accorda a tale organismo molteplici guarentigie. In primo luogo, prevede che la scelta del difensore, fatta dal Consiglio dei Ministri , sia condizionata dal consenso sulla persona designata, da parte della Commissione delle Istituzioni e della Trasparenza del Parlamento greco, prevedendo in tal senso una sorta di collaborazione tra esecutivo e legislativo nella scelta di tale organismo. In secondo luogo, sempre a garanzia dell’autonomia del soggetto, è previsto che sia il difensore civico che i suoi aiutanti possano rimanere in carica per un periodo massimo di 5 anni e non sono rieleggibili, inoltre, non essendo perseguibili per le opinioni date ed i voti espressi nell’esercizio delle proprie funzioni, godono di un’immunità paragonabile a quella dei parlamentari.

Per quanto concerne la composizione, si tratta di un organo monocratico, ma nello svolgimento dei suoi compiti è assistito da cinque Deputy Ombudsmen che presiedono rispettivamente i Dipartimenti dell’Ombudsman's concernenti differenti aree di attività: Diritti umani, riguardante le denunce relative all’esercizio dei diritti individuali, politici e sociali; Qualità della vita, riguardante le denunce relative all’ambiente, ai piani urbanistici e paesaggistici, ai lavori pubblici ecc.; Benessere Sociale, che si occupa della previdenza nazionale, della salute e del benessere dei diritti dei disabili; Relazioni Stato-cittadini, per i problemi riguardanti la cattiva amministrazione, in generale, e di specifici settori in particolare, come i trasporti e le comunicazioni, l’energia, le tasse, l’educazione e la qualità dei servizi pubblici; Diritti dei minori, dedicato alla tutela dei diritti dei bambini e degli adolescenti.

La struttura dell’organismo prevede altresì la presenza di trenta specialisti e quaranta impiegati distaccati e da un ufficio di segreteria, il cui direttore viene scelto dallo stesso Difensore. Tra gli Aiutanti viene nominato anche un sostituto del Difensore che ha funzioni di supplenza nel caso in cui questi sia impossibilitato ad esercitare il suo Ufficio. L’Ombudsman greco in carica dall’aprile del 2003 è Giorgos Kaminis, il cui ufficio ha sede in Atene. I suoi aiutanti per ciascun settore sono:

- Human Rights; - Andreas Takis, lawyer; - Health and Social Welfare;

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- Patrina Paparrigopoulou, lawyer, Doctor of law, expert collaborator of Social; Welfare Law in the Faculty of Law at the University of Athens;

- Quality of Life; - Chryssi Hatzi, lawyer; - State-Citizen Relations; - Kalliopi Spanou, Professor of Administrative Science at the

University of Athens; - Children's Rights; - George Moschos, lawyer, criminologist.


Si è sopra accennato che il Mediatore greco è competente a ricevere le lamentele di privati cittadini e di persone giuridiche in merito a casi di malfunzionamento dell’amministrazione dello Stato, delle amministrazioni locali, di servizi pubblici e di Enti ed organismi dipendenti o controllati dallo Stato. Occorre ora porre l’attenzione sull’ambito di giurisdizione che l’organo può ricoprire, cioè su quali siano le competenze relative al controllo, nei confronti di quali soggetti tale controllo può essere esercitato e per quali settori. La legge prevede delle limitazioni: in primo luogo il difensore non ha competenza né poteri sugli atti dei Ministri e dei Sottosegretari che fanno capo all’amministrazione della funzione politica, sulle persone giuridiche religiose di diritto pubblico, sulle autorità giudiziarie , sulle forze armate in relazione alla difesa nazionale e alla sicurezza , sui servizi segreti nazionali, sul Ministero degli esteri per le attività di politica estera o per quanto riguarda le relazioni internazionali del paese, sul Consiglio di Stato e la condizione lavorativa del personale dei servizi pubblici, questo al fine di evitare che il Difensore civico possa interferire nella politica estera o interna dello Stato. Il compito del Difensore è, pertanto, limitato ai rapporti dei cittadini con la pubblica amministrazione. Occorre, però precisare che, con l’entrata in vigore di nuove previsioni normative sulla parità di trattamento (ad opera della legge greca 3304/2005 “Implementing of the principle of equal treatment regardless of racial or ethnic origin, religious or other beliefs, disability, age or sexual orientation”), il difensore greco è divenuto competente anche per i reclami riguardanti lo status di dipendenti pubblici nei casi in cui vi sia una violazione del principio di parità di trattamento.

Difensore civico non può interferire con il potere giudiziario nel senso che non può porre in essere provvedimenti o iniziare procedimenti contro l’autorità giudiziaria, né conoscere delle controversie pendenti presso tale autorità.

Per quanto riguarda, invece, l’ambito di competenza del Difensore, la sua azione si focalizza soprattutto su atti amministrativi individuali, omissioni o attività materiali dei servizi del settore pubblico, degli organismi dell’amministrazione locale di primo e secondo livello, delle altre persone giuridiche di diritto pubblico e delle imprese di pubblica utilità che si occupano di

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fornitura di acqua, corrente elettrica, gas, trasporto di persone, di telecomunicazioni e di poste.

Prima di presentare un ricorso al difensore, il cittadino deve essersi rivolto all’ufficio interessato senza ottenere risposta soddisfacente. Il mediatore greco non ha poteri sanzionatori, né quelli di annullare atti illegittimi della pubblica amministrazione. Egli può formulare raccomandazioni e inviare specifiche proposte alla pubblica amministrazione.

I ricorsi dei cittadini sono suddivisi in cinque materie, cui corrispondono altrettante le sezioni dipartimentali in cui l’Ufficio del mediatore è suddiviso: il Dipartimento dei diritti umani; il Dipartimento socio-sanitario; il Dipartimento della qualità della vita; il Dipartimento per i rapporti Stato-cittadino; il Dipartimento per i diritti dei minori. Nel rapporto annuale, l’Ombudsman deve relazionare al Parlamento sull’attività svolta, indicando i casi più significativi analizzati e includendo suggerimenti per riforme legislative e amministrative.


L’Ombudsman greco ha attivato diverse forme di collaborazione a livello internazionale. In particolare l’organismo fa parte del Programma “Eunomia”, realizzato in cooperazione con la Direzione Diritti Umani del Consiglio d’Europa, che ha la finalità di implementare l’istituzione dell’ Ombudsman nei Paesi dell’Europa dell’Est. Ancora, l’Ombudsman greco è promotore dell’A.N.P.E. (Athens Network of the Ombudsman for the Protection of Environment).

13.6. Forme di decentramento amministrativo L’ordinamento amministrativo greco, così come oggi appare, ha radici abbastanza recenti: la Carta costituzionale attualmente in vigore risale al 9 giugno 1975, in seguito modificata con la legge costituzionale del 14 marzo 1986.

La Costruzione prevede il decentramento delle funzioni statali come sistema di organizzazione dello Stato, definisce le condizioni geo-economiche, sociali e di trasporto come criteri alla base delle circoscrizioni amministrative e pone i principi di ripartizione delle competenze tra organi centrali e amministrazione periferica (art.101). Secondo tali principi, gli organi centrali restano competenti per gli orientamenti generali e il coordinamento del controllo degli uffici periferici, ma sono questi ultimi ad avere la “presunzione di competenza” nella misura in ci si occupano degli affari generali della propria circoscrizione. Gli organi centrali statali si limitano, quindi, alle competenze previste da specifiche disposizioni relative a precise materie di intervento. A garanzia di questo processo, la Costituzione stessa prevede che nessun passaggio di competenze vi possa essere dagli uffici decentrati a quelli centrali (118).

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La Costituzione garantisce la presenza di demi (livello di partecipazione popolare risalente alla Grecia classica) e dei Comuni in quanto primo livello di decentramento, permette la fondazione di collettività di livello superiore, riconosce alle collettività locali l’autonomia amministrativa, permette la partecipazione di rappresentanti eletti da organizzazioni professionali, scientifiche e culturali locali alle collettività territoriali di secondo livello.

Il decentramento è organizzato, quindi, su tre livelli amministrativi, comunale (e demi), provinciale e regionale, per un totale di 13 regioni e 54 dipartimenti/province.

Le Regioni (pheriperia), sono autonomie territoriali di tipo misto. I Consigli regionali, infatti, sono composti da rappresentanti dei Comuni, delle Province e di associazioni sociali e professionali, mentre il Segretario generale è di nomina governativa. Tramite le Regioni si attua il coordinamento verticale delle politiche economiche, avendo esse competenza in materia di sviluppo sociale ed economico regionale.

Le province (nomos) sono state istituite nel 1833, esse costituiscono non solo una circoscrizione amministrativa, ma anche una circoscrizione elettorale per le elezioni legislative (ad eccezione di Salonico e dell’Attica). Le Province godono di indipendenza amministrativa e finanziaria e hanno piena competenza nei loro rispettivi ambiti territoriali per lo sviluppo dell’area, la gestione dei servizi pubblici, l’edilizia, la sanità, le aree verdi e la costruzione degli edifici scolastici.

Alcuni dipartimenti godono di una maggiore autonomia, si tratta di tutti i dipartimenti insulari e del dipartimento di frontiera Evros.

Attualmente, secondo il codice dei demi e dei Comuni (Cdc), sono da considerarsi demi i capoluoghi di provincia, le città con più di 10.000 abitanti e le unioni di demi e di comuni. La categoria dei comuni comprende l’insieme delle collettività territoriali di primo livello, cioè quelle che non rivestono le condizioni necessarie per divenire demi. Lo status di comune viene riconosciuto ad un agglomerato autonomo con più di 1.000 abitanti, su domanda di almeno tre quarti degli elettori ivi residenti. Esistono attualmente in Grecia circa 5.900 collettività territoriali di primo livello di cui 390 demi. Più di 3.500 comuni hanno meno di 500 abitanti e solo 900 hanno più di 1.000 abitanti. A livello di competenza il Cdc stabilisce che “l’amministrazione di tutti gli affari locali è di stretta competenza dei demi e dei comuni”, la legge 2218/1994 ha soppresso la distinzione tra competenze esclusive e concorrenti, quindi lo Stato viene escluso da tutte le materie di competenza locale. Tra queste vi sono: cultura, trasporti, promozione economica e sociale, gestione del gas e dell’acqua e manutenzione degli edifici scolastici.

Comuni esercitano tali funzioni in completa autonomia, senza alcun vincolo di subordinazione rispetto al Governo centrale e agli altri livelli di governo locale.

Come si è potuto vedere, la Costituzione greca ha fornito gli strumenti per dar vita a un decentramento che pare tener conto dell’autonomia degli enti e della presenza statale. Il vero problema, come in altri Paesi europei, resta l’effettiva autonomia che potranno raggiungere gli enti locali, anche e soprattutto a livello finanziario.

Capitolo 14

Il difensore civico in Spagna

14.1. Quadro normativo Leggi dello Stato: − Legge organica 6-4-1981, n. 3 sul Defensor del Pueblo; − Legge 6-11-1985, n. 36 sulle relazioni tra il Defensor del Pueblo e le figure

simili delle Comunità autonome; − Legge 4-7-2006, n. 22 , Capitalidad y Régimen Especial de Madrid; − Legge 16-12-2003, n. 57 sulle misure di modernizzazione del governo locale. Statuti e leggi delle Comunità autonome: − Madrid: Legge 8-7-1996, n. 5 sul Defensor del Menor; − Catalogna: Statuto regionale – legge organica 19-6-2006, n. 6 (art. 78); Legge

20-3-1984, n. 14 sul Síndic de Greuges; Legge 15-4-1987, n. 8 (come modificata dalla legge 5-7-2002, n. 21) sul regime locale;

− Paesi Baschi: Statuto regionale – legge organica 18-12-1979, n. 3 (art. 15); Legge 27-2-1985, n. 3, sull’Ararteko;

− Aragona: Statuto regionale - legge organica del 10-8-1982, n. 8 (art. 33); Legge 27-6-1985, n. 4, sul Justicia de Aragón;

− Andalusia: Statuto regionale- legge organica 30-12-1981, n. 6 (art. 46); Legge 1-12-1983, n. 9, sul Defensor del Pueblo Andaluz;

− Valencia: Statuto regionale - legge organica 1-1-1982, n. 5, modificata dalla legge organica 10-4-1006 n.1 (art.38); Legge 26-12-1988, n. 11, sul Síndic de Greuges;

− Principato delle Asturie: Legge 16-12-2005, n. 5, sul Procurador General.

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14.2. Cenni storici

La dottrina spagnola ha molto dibattuto sulle possibili derivazioni del Defensor del Pueblo, tentando di ritrovarne le caratteristiche addirittura in organi esistenti già nel Medioevo, in alcune zone del territorio, come il Justicia Mayor di Aragona. E’ certo, tuttavia, che istituendo il Defensor del Pueblo, il costituente del 1978, che desiderava introdurre il più ampio numero di strumenti di garanzia dei diritti, ha certamente preso ad esempio l’istituto dell’Ombudsman nordico, riducendone alcune funzioni, nel timore che in Spagna questo nuovo soggetto giuridico si sovrapponesse agli organi del potere giudiziario ed, in special modo, ai componenti dell’ufficio del Pubblico Ministero, disciplinati dall’art. 124 Cost..

Questi, ordinati gerarchicamente sotto la guida del Procuratore generale dello Stato (nominato dal Re a proposta del Governo, udito il Consiglio generale del Potere giudiziario), devono ispirare la loro funzione di tutela della legalità, dei diritti dei cittadini e dell’interesse pubblico, ai principi di legalità e di imparzialità.

La Costituzione del 1978 (artt. 54, 70 e 162) e la legge organica n. 3 del 1981 hanno disciplinato il Defensor del Pueblo, come “alto Commissario” delle Camere. Il Defensor è nominato per cinque anni da queste ultime a maggioranza dei 3/5 dei loro componenti, allo scopo di garantire i diritti dei cittadini, compresi nel Tit. I della Costituzione (diritti di tipo civile, politico e sociale). Pur essendo eletto dalle Camere (senza che sia previsto per il titolare di tale ufficio alcuna particolare competenza giuridica) l’elevata maggioranza che è richiesta per elevarlo alla carica, lo stesso periodo di esercizio della sua funzione (superiore di un anno alla durata della legislatura) e le garanzie di cui fruisce (non potendo essere revocato dal Parlamento se non per incapacità sopravvenuta nell’esercizio delle sue funzioni o per negligenza notoria nell’adempimento degli obblighi e dei doveri inerenti alla sua carica o per condanna, con sentenza passata in giudicato, ad un delitto di natura dolosa) consentono all’organo di non essere legato al Parlamento da alcuna forma di responsabilità politica, né di dover sottostare alle sue istruzioni, pur dovendo dar conto del suo operato con speciali relazioni (informes) annuali o particolari. Tali relazioni non hanno solo natura informativa delle attività di supervisione e di controllo svolte dal Defensor, ma si propongono, talora, di chiedere al Parlamento nuova disciplina normativa o di evidenziare quali siano i soggetti che abbiano manifestato un comportamento lesivo dei diritti dei cittadino o che non abbiano ottemperato alle richieste del Defensor.

Pur non essendo previsti dalla Costituzione, in un significativo numero di Comunità autonome, gli Statuti di autonomia o legge regionali successive hanno previsto organi simili a quello nazionale, tutti eletti dal Parlamento regionale, con elevate maggioranze, e definiti Comisionados Parlamentarios Autonómicos.

Anche a livello locale, specie nei Comuni di elevato livello di popolazione, esistono organi di natura politica (le commissioni dei Consigli comunali, solitamente definite Comisiones Especiales de Sugerencias y Reclamaciones) e talora solo amministrativa (uffici comunali) che si occupano dei reclami dei

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cittadini nei confronti degli organi dell’amministrazione locale, dandone conto al Consiglio comunale.

14.3. Ambito d’azione Il Defensor del Pueblo esercita le sue funzioni a livello nazionale ed allo scopo di garantire con pienezza i diritti dei cittadini può rivolgersi a tutti gli organi amministrativi sia statali, che regionali (cioè dipendenti dalle Comunità autonome, le Regioni spagnole) che degli enti locali, ammettendosi persino la sua supervisione nei confronti dei privati ove questi siano concessionari di pubblici servizi.

Il Defensor è coadiuvato da due Adjuntos, collaboratori designati dallo stesso Defensor e nominati dalle Camere e destinati a farne le veci in caso di impedimento o previa sua delegazione.

L’ Adjunto Primero si occupa dei settori: difesa, interni, giustizia e violenza domestica, amministrazione economica, immigrazione ed affari esteri.

L’ Adjunto Segundo si dedica, invece, alle aree: funzione ed impiego pubblico, ordinamento del territorio, sanità e politica sociale, educazione e cultura.

Quanto ai Comisionados Parlamentarios Autonómicos, questi esercitano le loro funzioni nei confronti dell’amministrazione regionale e possono essere chiamati a collaborare con il Defensor nazionale per meglio controllare l’amministrazione della Comunità autonoma nel caso in cui persone fisiche o giuridiche si rivolgano direttamente all’organo nazionale, piuttosto che ai soggetti che supervisionano l’amministrazione regionale.

A livello solo comunale esistono i già ricordati organi interni del Consiglio comunale od appositi uffici amministrativi che svolgono le stesse funzioni di supervisione e di controllo dell’amministrazione locale.

14.4. Funzioni e poteri Il Defensor del Pueblo agisce su istanza di parte od anche d’ufficio. Nel primo caso, il suo operato si attiva nei confronti di una richiesta presentata anche in modo informale, purché non in modo anonimo, da una persona fisica (anche priva della cittadinanza spagnola) o giuridica, la quale lamenti lesione di un suo interesse legittimo (termine che però non è interpretato in senso tecnico-giuridico, ma con notevole flessibilità).

Secondo l’art. 9.1 della legge organica n. 3 del 1981, il Defensor si dovrà occupare di qualunque ricerca che conduca a chiarire «actos y resoluciones» della pubblica amministrazione e dei suoi agenti che abbiano relazione con i cittadini (comprendendo tra tali soggetti anche i concessionari di pubblico servizio).

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Secondo l’art. 9.2 della stessa legge organica anche l’attività dei ministri, come capi dei dicasteri amministrativi, potrà essere oggetto dell’esame del Defensor.

Nonostante l’indicazione della legge organica che pare riferirsi solo ad atti concreti, potrà essere oggetto dell’azione dell’organo anche l’omissione di un atto od il silenzio amministrativo. Risulta invece piuttosto limitato il potere del Defensor con riguardo all’operato dei componenti del potere giudiziario. Per reclami riguardanti il funzionamento della giustizia, questi dovrà rivolgersi a secondo del tipo di istanza presentata al Pubblico Ministero (in caso di commissione di reati da parte del magistrato la cui azione si censura) o al Consiglio generale del potere giudiziario - l’organo di governo della magistratura- (nel caso in cui presumibilmente sia un illecito disciplinare ad essere eccepito). Il già ricordato timore di una sovrapposizione tra Defensor e potere giudiziario ed uffici del Pubblico Ministero (che potrebbe inserire un elemento di disturbo nel già articolato sistema di controlli giurisdizionali) ha indotto il costituente e poi il legislatore a non prevedere alcuna legittimazione del Defensor ad agire in giudizio in favore dei cittadini di fronte alla giurisdizione ordinaria od amministrativa, inibendogli di occuparsi di qualunque questione che sia già stata decisa dalla magistratura. Nel caso in cui dopo aver attivato le competenze del Defensor, l’interessato intenda adire la magistratura, il Difensore dovrà sospendere la propria azione.

Pur permanendo, dunque, una mancanza di legittimazione ad agire di fronte alla magistratura ordinaria (assai criticata dalla dottrina), per garantire al Defensor il significativo ruolo di organo di tutela dei cittadini non solo nei confronti della pubblica amministrazione, gli è stato attribuito il potere di sollevare ricorso di incostituzionalità contro una legge od un atto parificato (statale o regionale) di fronte al Tribunale costituzionale e di presentare ricorso di amparo di fronte al medesimo organo in favore di un cittadino leso da un diritto suscettibile di protezione con tale ricorso. Data la possibilità di impugnare le leggi, in particolare quelle approvate dal Parlamento nazionale, si è sostenuto che il Defensor sarebbe una creatura che si può ribellare nei confronti del suo creatore. Anche il ricorso di amparo consente una efficace garanzia di una serie di diritti fondamentali di natura civile (dalla libertà personale, alla manifestazione del pensiero, all’onore), politica (il diritto di partecipare direttamente o tramite i propri rappresentanti alla conduzione dei pubblici affari), sociale (il diritto di associarsi in sindacato o di sciopero), diritti che siano stati lesi dagli atti o dalle omissioni degli organi legislativi, esecutivi e giurisdizionali.

Se è indubitabile che il potere del Defensor si rivolge in particolar modo nei confronti degli atti della pubblica amministrazione, è altrettanto indubitabile che la sua azione nei confronti di quest’ultima sia, tuttavia, limitata. Tale organo, infatti, può realizzare ricerche ed ispezioni, chiedere l’esibizione di documenti, parlare con i funzionari competenti, ma non gode di alcun potere di revoca o di riforma dei provvedimenti amministrativi. Ai sensi dell’art. 28 della legge organica n. 3 del 1981, il Defensor può solo sollecitare gli organi amministrativi competenti a provvedere tempestivamente allo svolgimento delle loro funzioni e rivolgere loro suggerimenti rilevando la necessità di innovare prassi amministrative e persino norme giuridiche o di modificare le interpretazioni

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restrittive delle medesime o comunque di riformare una condotta non adeguata. Il Defensor non può dunque mai sovrapporsi ai poteri dell’amministrazione, né sostituirsi a questa, né modificare direttamente i suoi atti.

Questi dispone solo del potere di persuadere e di sollecitare, dovendo riferire delle indagini e dei riscontri eseguiti non solo al diretto interessato all’azione amministrativa, ma, in caso di inottemperanza alle richieste ed ai suggerimenti, ai superiori gerarchici dell’organo amministrativo il cui operato o la cui omissione sono sotto esame (e che potrà dunque essere assoggettati a sanzioni disciplinari) ed al Parlamento. Al Defensor è inoltre attribuita legittimazione a far valere la responsabilità civile dei funzionari e la facoltà di rivolgersi al Pubblico Ministero, perché quest’ultimo dia eventualmente inizio all’azione penale, in caso di commissione di atti illeciti. Come si è ricordato, inoltre, il Defensor può ricorrere per la tutela di alcuni diritti fondamentali dei cittadini, lesi dagli atti emanati dai poteri legislativo, esecutivo e giurisdizionale, adendo, con il recurso de amparo, il Tribunale costituzionale. Compete, infine, al Defensor il potere di impugnare di fronte a questo stesso Tribunale le leggi formali (o gli atti parificati) dello Stato e delle Comunità autonome che ritenga in contrasto con la Costituzione.

Quanto ai Comisionados Parlamentarios Autonómicos, questi hanno il potere di controllare l’amministrazione regionale e quella degli enti locali, in genere, però, solo ove questi enti siano delegatari di poteri regionali o realizzino competenze in materie in cui si esercitano le funzioni regionali. Pur essendo disciplinati dalla legislazione regionale in modo molto simile al Defensor, sono ovviamente dotati di assai più ridotti poteri, in quanto la loro azione non è solo per lo più limitata all’amministrazione regionale ed a quella degli enti locali in casi determinati, ma è anche priva della potestà di attivare il recurso de amparo ed il controllo di legittimità costituzionale. E’ possibile, dunque, anche nel controllo sull’azione amministrativa regionale e locale, una sovrapposizione dell’azione del Defensor del Pueblo rispetto a quella dei Comisionados, sovrapposizione che può risolversi solo attraverso relazioni di coordinamento e di reciproca cooperazione. La legge organica n. 3 del 1981 sul Defensor ed il successivo regolamento di organizzazione dell’istituto hanno tentato di disciplinare i rapporti tra l’organo nazionale e quelli regionali, senza però addivenire ad una chiara indicazione delle loro reciproche relazioni. La legge organica accennava all’esistenza di relazioni di cooperazione e coordinamento, mentre il regolamento prefigurava in senso restrittivo la posizione degli organi di difesa civica a livello regionale, prevedendo, nel caso di competenze di controllo dell’amministrazione regionale, una sorta di supervisione del Defensor sui Comisionados Autonómicos. La legge garantiva al primo poteri di direzione nell’attività di controllo sulle amministrazioni regionali, molto simili a quelli che definirebbero una relazione di gerarchia e gli inibiva ogni possibile delegazione agli organi regionali nella difesa dei diritti dei cittadini. Per meglio regolare i rapporti tra i due tipi di organo è successivamente intervenuta la legge n. 36 del 1985 che, pur senza risolvere alcuni importanti problemi in tema di controllo sugli enti locali, ha però atteggiato in modo meno restrittivo le relazioni tra Defensor e Comisionados Autonómicos, chiarendo che tanto la cooperazione reciproca che il coordinamento (strumenti di relazione che la dottrina ha in genere ricostruito in

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modo molto diverso, implicando, il primo, rapporti di parità tra organi che non condividono competenze, mentre il secondo esprimerebbe poteri di direzione del coordinante sul coordinato in materie nelle quali entrambi sarebbero dotati di potere), dovranno essere realizzati attraverso acuerdos, cioè deliberazioni comuni.

Nella supervisione degli organi dell’amministrazione statale aventi sede nel territorio della Comunità autonoma, il Defensor potrà ottenere la collaborazione del rispettivo Comisionado e ricevere da lui le richieste che gli siano state rimesse in materia di controllo di tale amministrazione, potendo l’organo regionale chiedere la collaborazione del Defensor in questioni che riguardino l’ambito delle sue competenze. Dunque, una notevole flessibilità regola le relazioni tra organo nazionale ed organi regionali che si riuniscono, almeno una volta all’anno, proprio per assumere decisioni comuni in ordine al come realizzare senza inutili sovrapposizioni o duplicità decisionale, le loro competenze. Queste riunioni, cui partecipano insieme al Defensor tutti i Comisionados e che sono definite Jornadas de Coordinación, sono arrivate alla loro ventesima edizione nel 2005.

Non mancano, infine, riunioni del Defensor o dei suoi Adjuntos con singoli Comisionados, il cui scopo è quello di risolvere problemi comuni.

Si rileva, comunque, dalle relazioni annuali del Defensor nazionale, come in molti casi le richieste presentate a quest’ultimo dai cittadini riguardino proprio problemi sorti nei confronti dell’amministrazione regionale e locale. Basti pensare che nel 2005 sulle 21.637 richieste di intervento presentate al Defensor, in forma collettiva, ben 13.874 riguardavano l’amministrazione locale, anche se sulle 134 richieste presentate d’ufficio, solo 8 venivano rivolte dall’organo agli enti locali.

Nello stesso anno, il Defensor ricordava quali fossero i loro doveri giuridici a ben 33 amministrazioni locali sul totale delle indicazioni di questo tipo rivolte ad altri soggetti che erano pari a 96 (ad esempio, il Defensor ricordava al Comune di Madrid che è necessario dare risposta alle lettere dei cittadini che si rivolgano ai poteri comunali perché questi promuovano le condizioni per garantire abitazioni degne ed adeguate o invitava il Comune di Oviedo a rispettare il dovere giuridico di servire con imparzialità gli interessi pubblici e di agire secondo i principi costituzionali di decentramento, deconcentrazione ed efficacia). I suggerimenti su come meglio esercitare la loro attività in tutto pari a 156 nell’anno 2005, erano in numero di 61 rivolti ad amministrazioni locali (in particolare Comuni di ridotto livello di popolazione, ma non mancavano suggerimenti a Madrid in tema di infrazioni a discoteca, sul tema dei trasporti urbani, o sulla necessaria informazione al pubblico o sulla sospensione di attività che causi danni ambientali). Le raccomandazioni rivolte alle pubbliche amministrazioni erano in tutto 139, ma solo in 19 casi inviate ad enti locali (espresse, però, nei confronti, ad esempio, del Comune di Barcellona, invitandolo a garantire senza prestazioni economiche servizi di informazione ai contribuenti, al Comune di Granada in tema di inquinamento acustico, al Comune di Madrid in relazione ad infrazioni stradali). Nelle stesse relazioni annuali sono indicati molti Comuni , specie di più piccola dimensione e di ridotto livello di popolazione, che sono più volte inottemperanti alle richieste formulate dal Defensor (ma non manca un richiamo a Siviglia, che per ben tre volte non ha risposto al Defensor su problemi causati ai

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cittadini da un locale pubblico, o a Saragozza che non ha fornito relazione su opere urbanistiche realizzate senza la necessaria autorizzazione).

Come si è ricordato, sotto il profilo del controllo del rispetto della correttezza dell’azione amministrativa o più semplicemente della qualità dei servizi pubblici forniti ai cittadini, sono attivi, come un terzo livello di supervisione nei confronti dell’amministrazione solo comunale, organi di diversa natura la cui creazione, prevista dalla legislazione statale e regionale, risulta poi disciplinata dai regolamenti di organizzazione degli enti locali.

Va ricordato, infatti, che l’art. 132 della legge n. 57 del 2003, che introduce misure di modernizzazione del governo locale, modificando la legge statale sulle basi del regime locale n. 7 del 1985, prevede che in alcuni grandi Comuni (quelli con popolazione superiore ai 250.000 abitanti; quelli che siano capoluogo di provincia con popolazione superiore ai 175.000 abitanti; quelli che siano-indipendentemente dalla loro popolazione-capoluogo di provincia, di Comunità autonoma o sede di istituzioni regionali; quelli la cui popolazione sia superiore ai 75.000 abitanti, ma che abbiano particolari caratteristiche economiche, sociali, storiche o culturali) debba esistere una Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones, il cui scopo è proprio quello di difendere i diritti dei cittadini nei confronti dell’amministrazione comunale, dando conto della sua attività al Consiglio comunale, con relazioni annuali o straordinarie. La legge ricordata dispone che questa Commissione debba essere composta dai rappresentanti di tutti i gruppi politici rappresentati nel Consiglio comunale, in proporzione alla loro entità numerica. Spetta ad ogni Comune prevederne concretamente l’organizzazione nel proprio Regolamento orgánico (cioè di organizzazione).

Anche la recentissima legge 4-7-2006, n. 22 , dedicata al regime speciale della Capitale, Madrid, prevede all’art. 27 la possibile istituzione, da parte del Consiglio comunale (Pleno), di un organo specializzato nella difesa dei diritti dei cittadini di fronte all’amministrazione comunale, mentre la Legge Regionale sul regime locale della Catalogna del 15-4-1987 n. 8 (come modificata dalla legge del 5-7-2002, n. 21 ed applicabile anche al Comune di Barcellona) prevede, all’art. 46.2 b, che il Consiglio di ogni Comune possa (a maggioranza assoluta e su proposta di un gruppo politico comunale) nominare il cosiddetto Síndico municipal de agravios, cioè una sorta di difensore civico comunale. Nulla dispone, invece a questo proposito, con riguardo al Comune di Barcellona, né la recente legge statale 13-3-2006, n. 1 sul regime di Barcellona, né la legge catalana del 30-12-1998, n. 22, sulla Carta Municipal di Barcellona.

Dalla scarna disciplina esistente in tema di istituti di difesa civica a livello locale (introdotta non solo dalle leggi statali e regionali ricordate, ma anche dai regolamenti di organizzazione e da quelli disciplinanti gli istituti di partecipazione cittadina emanati a livello comunale) si deduce, dunque, da un lato, l’obbligo per i Comuni dotati di maggior livello di popolazione o che siano capoluoghi di provincia o di Comunità autonoma, di creare una Commissione che abbia il compito di tutelare i cittadini nei confronti dell’amministrazione comunale e, dall’altro, per tutti i Comuni la possibilità, se così disposto dai loro regolamenti interni, di istituire organi monocratici o collegiali che abbiano come loro funzione tale tutela.

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Nelle otto aree metropolitane spagnole oggetto della ricerca, si intrecciano a riguardo le competenze del Defensor del Pueblo nazionale, dei Comisionados Parlamentarios Autonómicos e delle Commissioni o degli organi monocratici istituiti a livello comunale. Le Commissioni a livello comunale a cui si è fatto cenno sono organi del Consiglio comunale (Pleno) formati da membri del medesimo, in proporzione all’entità dei gruppi politici che lo compongono, i cui poteri sembrano non dissimili da quelli del difensore civico comunale italiano. Si tratta, però, di organi collegiali (presieduti talora da un assessore o dal Sindaco o da un consigliere a ciò delegato) ed aventi come scopo del loro operato raccogliere in modo informale reclami dei cittadini, investigando sull’azione dell’apparato amministrativo, rivolgendo a questo suggerimenti e dando conto dell’operato dell’amministrazione al Consiglio comunale. I Comisionados Autonómicos e le Comisiones Especiales de Sugerencias y Reclamaciones a livello regionale e locale. Madrid Lo Statuto regionale della Comunità autonoma di Madrid non prevede il Defensor con competenze generali. Esiste attualmente solo un Defensor del Menor della Comunità autonoma con compiti di salvaguardia e promozione dei diritti dei minori. La sua istituzione è prevista dalla Ley de Garantías de los Derechos de la Infancia y Adolescencia della Comunità autonoma di Madrid del 28-3-1995, n. 6 e la sua creazione si è realizzata grazie alla legge della stessa Comunità autonoma dell’8-7-1996, n. 5 del Defensor del Menor.

Attuale Defensor del Menor è Arturo Canada González (eletto dall’Assemblea regionale di Madrid l’8-11-2006). Esiste un organo collegiale di difesa civica della città di Madrid, previsto dal Regolamento organizzativo del Consiglio comunale, cioè la Comisión Permanente de Sugerencias y Reclamaciones, (composta proporzionalmente all’entità dei gruppi politici rappresentati in Consiglio comunale) cui vanno presentati i suggerimenti ed i reclami raccolti specialmente dall’ufficio de Información y Atención al Ciudadano e da quello de Defensa del Contribuyente. Barcellona (Catalogna) Attuale Difensore eletto per il livello regionale, detto Síndic de Greuges, è Rafael Ribó i Massó (eletto dall’Assemblea regionale catalana il 1-6-2004). Inoltre,la città di Barcellona ha un Difensore civico, detto Síndica de Greuges, la signora Pilar Malla i Escofet. Bilbao (Paesi Baschi) Attuale Difensore a livello regionale, detto Ararteko, è Iñigo Lamarca Iturbe.

Nella città di Bilbao esiste un Servicio de Relaciones ciudadanas, un ufficio comunale che si occupa delle esigenze dei cittadini. In ogni circoscrizione in cui è suddiviso il territorio comunale (distrito) esiste un Libro de sugerencias, iniciativas, peticiones y quejas, riguardanti la prestazione dei servizi comunali, in

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cui vanno registrati i reclami e le richieste indirizzate al Comune e che saranno prese in considerazione dagli organi competenti. Siviglia e Malaga (Andalusia) Attuale Difensore a livello regionale, detto Defensor del Pueblo Andaluz, è José Chamizo de la Rubia.

Nella città di Siviglia esiste un organo collegiale di difesa civica, la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones (composta in modo proporzionale alla composizione politica del Consiglio comunale), il cui Presidente è Luis Pizarro Fernández. Nella città di Malaga pare esistere solo un ufficio comunale definito Unidad de quejas y sugerencias. Saragozza (Aragona) Attuale Difensore a livello regionale, detto Justicia de Aragón, è Fernando García Vicente. Nella città di Saragozza esiste un organo collegiale di difesa civica, la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones (composta in modo proporzionale alla composizione politica del Consiglio comunale) il cui Presidente è attualmente il Sindaco (Alcalde), Juan Alberto Belloch Julbe (anche se il regolamento disciplinante gli organi territoriali e di partecipazione cittadina dispone che possa essere presieduta pure dagli assessori o da un consigliere delegato dal Sindaco). Valencia (Comunità di Valencia) Scaduto nell’aprile 2006 dalla carica il precedente Síndic de Greuges, della Comunità autonoma, Bernardo del Rosal Blasco, in attesa che il parlamento regionale nomini il successore, esercita le sue funzioni la sua Adjunta Primera, Emilia Caballero Alvarez.

Nella città di Valencia non pare esistere un organo di difesa civica. La Carta de participación ciudadana del Comune prevede, però, la formazione di un Registro de Sugerencias y Reclamaciones ed un apposito ufficio incaricato di raccogliere reclami e suggerimenti, l’Oficina de Sugerencias, Quejas y Reclamaciones. Gijón-Oviedo (Principato delle Asturie) Attuale Difensore a livello regionale, la Procuradora General, è María Antonia Fernández Felgueroso. Nella città di Gijón esiste un organo collegiale di difesa civica, la Comisión de Sugerencias y Reclamaciones (formata in modo proporzionale ai gruppi politici del Consiglio comunale), che utilizza come supporto tecnico un ufficio ad hoc, la Oficina de Defensa del Ciudadano.

Nella città di Oviedo esiste un organo collegiale di difesa civica, la Comisión de Sugerencias y Reclamaciones, presieduta da un consigliere a ciò delegato, Alberto Mortera Fernández.

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Il Difensore nazionale fa parte e preside la Federazione ibero-americana dei Difensori civici.


Il sistema spagnolo è informato ad un notevole decentramento, imperniato su tre diversi livelli di enti territoriali. Il territorio è diviso, infatti, in 17 Comunità autonome, formatesi in virtù di procedimenti costituzionali molto diversi che consentivano di acquisire la condizione di Comunità autonoma, su richiesta degli enti locali. La Costituzione prevedeva, infatti, che le Province limitrofe dotate di caratteristiche storiche, culturali ed economiche comuni, i territori insulari, le Province di importanza regionale storica, avrebbe potuto richiedere, con deliberazioni dei loro Consigli provinciali, insieme alle deliberazioni di un certo numero dei Consigli comunali del loro territorio, di ottenere la autonomia regionale. La divisione del territorio in Comunità autonome (gli enti simili alle nostre Regioni) non era dunque direttamente previsto dalla Costituzione, ma queste avrebbero potuto formarsi se gli enti locali (Province e Comuni) avessero così deliberato. Nonostante la natura solo “regionalizzabile” del sistema di formazione delle autonomi regionali, queste si sono in effetti formate in numero, come si è ricordato, di 17 e costituiscono il livello ormai più imponente di amministrazione all’interno dello Stato spagnolo per l’importanza delle loro competenze legislative e per la natura dei servizi forniti al cittadino in importanti settori, specie quelli della sanità e dell’istruzione.

Il territorio regionale è diviso in 50 Province ed in più di 8.000 Comuni. Tali enti sono molto simili ai loro omologhi italiani, con la significativa differenza che i consiglieri comunali (che compongono la Diputación provincial) sono eletti in modo indiretto dai consiglieri dei Comuni del loro territorio.

A livello comunale i cittadini eleggono il Consiglio comunale (Ayuntamiento pleno). Le competenze provinciali sono per lo più quelle di fornire supporto nella prestazione dei servizi ai Comuni compresi nel loro territorio, che in molti casi hanno un ridotto livello di popolazione.

I Comuni costituiscono il livello di base della amministrazione decentrata e forniscono servizi obbligatori diversi a secondo della dimensione quantitativa della loro popolazione.

Capitolo 15

Il Difensore Civico in Italia


Normativa nazionale - D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, “Testo Unico delle leggi sull’ordinamento

degli enti locali (art. 11 e 36) - Legge 15 maggio 1997, n. 27 (cd. Bassanini-bis), “Misure urgenti per lo

snellimento dell’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo” (art. 16, 17, comma 39)

- Legge 7 agosto 1990 n. 241, “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi” (art. 22, 23, 24, 25)

- Legge 5 febbraio 1992, n. 104, “Legge quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate” (art. 36)

- D.P.R. 12 aprile 2006, n. 184 – “Regolamento recante disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi” (art. 12)

Normativa regionale

- Abruzzo: Statuto art. 82, Legge Statutaria stat. 28 dicembre 2006, n. 1; Legge Regionale 20 ottobre 1995, n. 126 e succ. mod. - Istituzione del Difensore civico

- Basilicata: Legge Regionale 19 febbraio 2007, n. 5-Nuova disciplina del Difensore civico regionale

- Calabria: Statuto art. 6, Legge Regionale 19 ottobre 2004, n. 25; Legge Regionale 16 febbraio 1985, n. 4 e succ. mod. - Istituzione del Difensore civico presso la Regione Calabria

- Campania: Legge Regionale 11 agosto 1978, n. 23 e succ. mod. - Istituzione del Difensore civico presso la Regione Campania

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- Emilia Romagna: Statuto art. 70, Legge Statutaria stat. 31 marzo 2005 n. 13; Legge Regionale 16 dicembre 2003, n. 25 - Norme sul Difensore civico regionale. Abrogazione della Legge Regionale 21 marzo 1995, n. 15 (nuova disciplina del Difensore civico)

- Friuli Venezia Giulia: Legge Regionale 23 aprile 1981, n. 20 e succ. mod. - Istituzione dell'Ufficio del Difensore civico

- Lazio: Statuto art. 69, Legge Statutaria 11 novembre 2004, n. 1; Legge Regionale 28 febbraio 1980, n. 17 e succ. mod.- Istituzione del Difensore civico

- Liguria: art. 72, Legge Statutaria 3 maggio 2005, n. 1; Legge Regionale 5 agosto 1986 n. 35 e succ. mod. - Modifiche alla Legge Regionale 6 giugno 1974, n. 17 istitutiva del Difensore civico

- Lombardia: Legge Regionale 18 gennaio 1980, n. 7 e succ. mod. - Istituzione del Difensore civico regionale lombardo

- Marche: Statuto art. 52, Legge Statutaria 8 marzo 2005, n. 1; Legge Regionale 14 ottobre 1981, n. 29 - Istituzione del Difensore civico

- Molise: Legge Regionale 14 aprile 2000, n. 26 - Istituzione del Difensore civico

- Piemonte: Statuto art. 90, Legge Statutaria 4 marzo 2005, n. 1; Legge Regionale 9 dicembre 1981 n. 50 e succ. mod. - Istituzione dell’Ufficio del Difensore civico

- Puglia: Statuto art. 50, Legge Statutaria. 12 maggio 2004, n. 7; Legge Regionale 9 luglio 1981 n. 38 e succ. mod. - Istituzione del Difensore civico

- Sardegna: Legge Regionale 17 gennaio 1989, n. 4 e succ. mod. istituzione dell'ufficio del Difensore civico in Sardegna

- Sicilia: Non è stata adottata alcuna Legge Regionale sul Difensore civico - Toscana: Statuto art. 56, Legge Statutaria 11 febbraio 2005, n. 1; Legge

Regionale 12 gennaio 1994, n. 4 - Nuova disciplina del Difensore civico - Trentino Alto Adige: Non è stata adottata alcuna Legge Regionale sul

Difensore civico - Umbria: Statuto art. 83 Legge Regionale 16 aprile 2005, n. 21; Legge

Regionale Umbria 27/11/2007 n. 30 Nuova disciplina del Difensore civico regionale. Abrogazione della Legge Regionale 30 novembre 1995, n. 45

- Valle d'Aosta: Legge Regionale 28 agosto 2001, n. 17 - disciplina del funzionamento dell'ufficio del Difensore civico. Abrogazione della Legge Regionale 2 marzo 1992, n. 5 (istituzione del Difensore civico)

- Veneto: Legge Regionale 6 giugno 1988 n. 28 - istituzione del Difensore civico

- Provincia autonoma di Bolzano: Legge Provinciale 10 luglio 1996, n. 14 - Difensore civico/Difensora civica della provincia autonoma di Bolzano

- Provincia di Trento: Legge Provinciale 20 dicembre 1982, n. 28 - Istituzione dell'Ufficio del Difensore civico8

8 Il quadro normativo è aggiornato al febbraio 2008.

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15.2. Cenni storici

L’Italia si caratterizza per la presenza di una fitta rete di Difensori civici a livello regionale e locale, provinciale e comunale, mentre non esiste un Difensore civico nazionale. Inoltre, attualmente manca una legge organica sulla difesa civica, pertanto l’ordinamento dell’istituto della difesa civica in Italia è delineato da alcune leggi statali e affidato, per quanto concerne gli specifici aspetti attinenti alla istituzione e alle prerogative dei Difensori, agli Statuti e alle leggi regionali, nonché ai regolamenti provinciali e comunali. Il dibattito sull’istituzione di un ombudsman italiano, con funzione di tutela dei diritti dei cittadini per i casi di cattiva amministrazione, risale all’inizio degli anni Sessanta e, fin da subito, è stato caratterizzato da un approccio timido e di diffidenza verso quello che tradizionalmente era considerato un organismo di controllo parlamentare dotato di potere ispettivo nei confronti delle strutture amministrative e del Governo. A questo atteggiamento si accompagnava la preoccupazione di fondo che, in mancanza di una preventiva e generale riforma del procedimento amministrativo, l’istituzione della figura del Difensore civico non sarebbe stata in grado di generare l’effetto di semplificazione dell’azione amministrativa, ma al contrario avrebbe costituito un ulteriore elemento di complicazione del sistema.

L’introduzione dell’istituto dell’ombudsman in Italia è riconducibile all’attuazione dell’ordinamento regionale, per un verso, e alla legge di riforma delle autonomie locali del 1990, per l’altro verso. Le Regioni sono state, pertanto, le prime ad avviare l’istituto in Italia, prevedendolo nei propri statuti o nelle leggi regionali a partire dalla fine dagli anni Settanta. E’ stato poi grazie proprio al lavoro dei primi Difensori civici regionali che l’ombudsman in Italia ha conquistato nel corso degli anni nuovi poteri e ha potuto allargare il suo ambito di azione. Una peculiarità italiana di questo istituto è il rapporto intercorrente tra i poteri ordinamentali e quelli di fatto esercitati dai titolari.

A partire dagli anni Novanta, con l’avvio del processo di riforma amministrativa, la figura del Difensore civico ha subito un notevole impulso. La legge 241/1990 sul procedimento amministrativo ha, infatti, dato strumenti concreti per l’esercizio della difesa civica in Italia, assegnando interlocutori certi, termini definiti e responsabilità chiare. Successivamente, è con le riforme Bassanini del 1997 che l’istituto viene particolarmente valorizzato e riconosciuto quale organismo autonomo e imparziale cui affidare poteri di garanzia, di mediazione e di controllo e anche di intervento sostitutivo per i casi di inerzie ed omissioni della Pubblica Amministrazione. La legge 127/1997, in particolare, ha amplificato la sfera di competenze del Difensore civico regionale estendendo la sua azione agli uffici periferici dell’amministrazione dello Stato.

Sempre a questo periodo si deve anche l’emanazione dell’art. 36 della l. n. 104 del 1992, che assegna al Difensore civico la facoltà di costituirsi a fianco di disabili vittime di determinati reati. Si tratta di una norma avulsa dal contesto prettamente amministrativo in cui opera generalmente il Difensore civico italiano

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e che sembra rinviare ad esperienza straniere in cui l’Ombudsman svolge incisive funzioni di tutela dei diritti delle persone in posizione di fragilità. Ad oggi, peraltro, questa norma risulta pressoché disapplicata. A livello locale, dopo sporadiche iniziative comunali, l’art. 8 della legge 142 del 1990 ha previsto per la prima volta la facoltà per gli Enti locali di istituire nei propri Statuti la figura del Difensore civico cittadino. Oggi, l’art. 11 del D.Lgs 267/00, Testo Unico degli Enti Locali, che ha ripreso la disciplina già contenuta nel citato art. 8 della l. n. 142/1990, attribuisce al Difensore la funzione di garante dell’imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione e individuando le modalità di intervento prefigurando sia un potere di segnalazione delle disfunzioni della P.A., sia la possibilità di agire di propria iniziativa. L’art. 136 del citato Testo unico assegna inoltre al Difensore civico regionale un potere di controllo sostitutivo indiretto, esercitabile in caso di omissione di atti obbligatori per legge da parte degli enti locali. Alla luce di tale evoluzione giuridica e ordinamentale dell’Istituto, l’Italia, oggi si caratterizza per essere uno dei Paesi europei dove la difesa civica è più fortemente ramificata a livello locale: regionale, provinciale, municipale e anche di comunità montana. A partire dal 1974 con la Toscana e la Liguria, tutte le Regioni hanno previsto nel proprio ordinamento l’istituto del Difensore civico, con le uniche eccezioni della Sicilia e Trentino Alto Adige, in questo unico caso però suppliscono le leggi delle due Province Autonome di Trento e Bolzano. Le uniche Regioni che, pur prevedendone per legge l’istituzione, non hanno mai nominato il Difensore sono la Calabria e la Puglia. A partire da questo momento la difesa civica a livello comunale si è notevolmente sviluppata in tutto il Paese. Anche la città di Milano ha di recente istituito un proprio servizio di Difesa civica, a cui è affidato il compito di tutelare i diritti dei cittadini nei confronti dell’amministrazione comunale e degli enti controllati. In Regione Lombardia oltre al Difensore civico Regionale, operano difensori civici in 320 comuni, 7 province e 8 comunità montane e 11 unioni di comuni9.

15.3. Ambiti d’azione La difesa civica in Italia è esercitata dai difensori civici regionali, provinciali e comunali e delle Comunità montane, cui spetta rispettivamente - in linea generale - il controllo sull’operato della pubblica amministrazione delle Regioni, delle Province, dei Comuni e delle Comunità montane.

Più articolato si presenta il quadro delle attività del Difensore civico regionale, influenzato e modificato a volte notevolmente dalla prassi operativa, che talvolta si è spinta ben oltre a quanto previsto dalle leggi regionali. Il Difensore civico

9 Dati al dicembre 2007. Fonte: Difensore civico per la città di Milano.

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regionale ha competenza per omissioni, ritardi, illegittimità o irregolarità relativi ad atti o comportamenti posti in essere dalla Regione, dagli Enti, Aziende, Istituti e consorzi da essa dipendenti o sottoposti a sua vigilanza o controllo, da concessionari di pubblici servizi, da Enti o aziende con partecipazione di capitale regionale, nonché dagli enti locali limitatamente all’esercizio delle funzioni attribuite o delegate alla Regione (nel caso in cui questi non abbiano nominato un proprio Difensore civico). Occorre precisare che la competenza dell’organo non è determinata sulla base della residenza anagrafica del soggetto che presenta l’istanza, ma con esclusivo riferimento al soggetto amministrativo che ha emanato l’atto. Inoltre, come accennato, in mancanza di un Difensore civico nazionale, l’art. 16 della legge 127/1997 ha consentito al Difensore civico regionale di esercitare i propri poteri di sollecitazione, richiesta e mediazione anche nei confronti degli uffici periferici delle amministrazioni dello Stato.

Quanto all’ambito di competenza del Difensore civico provinciale e comunale i suoi interventi sono indirizzati, oltre che agli atti dell’Amministrazione locale, a quelli di tutti gli enti od organismi controllati dall’ente locale stesso.


L’istituto del Difensore civico in Italia presenta caratteri di forte eterogeneità per la mancanza di un modello nazionale di riferimento e per essere la disciplina stessa dell’istituto regolata in modo parzialmente dagli nei vari Statuti regionali e norme regionali e dai regolamenti comunali e provinciali. Tale peculiarità risulta molto marcata a livello locale, provinciale e comunale, dove sono particolarmente evidenti le differenze sia a causa della disomogeneità delle previsioni ordinamentali sia della frammentazione delle esperienze, umane e professionali, dei difensori civici.

Come detto, gli Statuti regionali definiscono i caratteri generali dell’Istituto, rinviando per la disciplina di dettaglio alle norme legislative e regolamentari, mentre il secondo comma dell’art. 11 del D.lgs 267/00 (T.U. enti locali) riserva allo Statuto comunale o provinciale la disciplina circa l’elezione e le prerogative ed i mezzi del Difensore civico.

Cio nonostante è possibile tracciare un profilo ordinamentale e funzionale dei Difensori civici italiani, prendendo in esame le scelte più frequentemente adottate dai consigli regionali e locali. La nomina del Difensore civico è normalmente affidata alla competenza di un organo di natura politica, quale è il Consiglio (regionale, provinciale o comunale).

Il quadro locale talvolta prevede, accanto alla competenza ad eleggere il Difensore dell’assemblea consiliare, altre procedure alternative quale lo svolgimento di vere e proprie selezioni concorsuali precedute dall’emanazione di un bando, o, in casi piuttosto rari, forme di elezione a suffragio universale diretto.

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La maggioranza richiesta è sempre tale da favorire una convergenza di consensi tra le forze politiche di maggioranza e di minoranza sulla persona da nominare e nella maggior parte dei casi è fissata nei due terzi dei consiglieri. Anche le procedure per la presentazione e la valutazione delle candidature sono piuttosto varie: possono essere proposte sia per iniziativa popolare che per iniziativa di un certo numero di consiglieri assegnati all’Ente.

Quanto alle cause di ineleggibilità, ogni Legge Regionale ne elenca una serie, fondamentalmente connesse a cariche di natura politica o all’esercizio di attività pubbliche o private, in potenziale posizione di conflitto di interessi con la difesa civica (ad esempio i membri del Parlamento, i consiglieri e gli assessori regionali, provinciali e comunali, i sindaci, i Presidenti di Regioni e Province, ecc.).

Sempre strumentale alla garanzia di indipendenza ed imparzialità è il complesso dei requisiti che devono essere posseduti per poter essere nominato Difensore civico, questi consistono non solo nel possesso di capacità tecniche e professionali, ma altresì nel possesso di caratteristiche caratteriali quali la moralità, senso di umanità, sensibilità, attenzione a questioni attinenti alla tutela dei diritti umani, impegno in campo sociale e capacità di ascolto.

Il Difensore può essere revocato di fronte ad ipotesi di accertamento di gravi irregolarità nell’esercizio delle sue funzioni. La revoca avviene con modalità analoghe alla nomina: il provvedimento è di competenza del Consiglio e solitamente con la stessa maggioranza richiesta per la sua nomina, o, in qualche caso, dalla maggioranza assoluta dei consiglieri. Quanto alle cause della revoca, gli ordinamenti prevedono sia casi di illegittimità del suo operato, sia casi che si estendono a valutazioni di merito sul suo operato. Venendo ora nel merito delle funzioni del Difensore civico, egli è un organo di tutela non giurisdizionale dei cittadini e degli interessi a fronte di atti o comportamenti posti in essere dalla Pubblica Amministrazione ed interviene, su istanza di parte o d’ufficio, per garantire la tempestività e la regolarità del procedimento, nonché per verificare il rispetto dei principi di buon andamento, imparzialità, legalità, trasparenza, correttezza, efficienza ed efficacia dell’attività amministrativa. Per l’esercizio delle sue mansioni il Difensore ha a disposizione funzioni di natura ispettiva, conciliativa, informativa e propositiva.

La mancanza di una legge quadro in materia di difesa civica non consente di tracciare una mappa omogenea dei poteri di cui dispone il Difensore civico in Italia, soprattutto tenendo in considerazione le peculiarità che caratterizzano le realtà locali rispetto a quelle di dimensione regionale. Tuttavia è possibile tracciare un quadro delle prerogative comuni dei difensori civici italiani.

Le autorità locali e regionali di difesa civica italiana, come i loro colleghi europei, non dispongono di alcun potere coercitivo o sanzionatorio. Essi svolgono un’attività di mediazione senza potersi sostituire all’amministrazione stessa – salvo casi eccezionali (come nell’ipotesi di intervento in via sostitutiva attraverso la nomina di un commissario ad acta) – nell’adozione degli atti né possono intervenire sui provvedimenti modificandone il contenuto, annullandoli o revocandoli.

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La mancanza di poteri decisionali è, però, compensata dalla presenza di forti poteri istruttori attribuiti alle autorità di difesa civica, sia a livello regionale che provinciale che comunale, per lo svolgimento delle sue funzioni. Egli ha il potere di richiedere alla P.A. informazioni e chiarimenti in merito all’esercizio delle sue funzioni. Il Difensore civico ha diritto di accedere ad ogni ufficio e di prendere visione e estrarre copia di atti e documenti in possesso dell’amministrazione, senza che di esso possa essere opposto il segreto di ufficio. Al termine delle sue indagini, il Difensore formula le proprie conclusioni e ne da notizia sia all’amministrazione sia a chi ha promosso il suo intervento. L’amministrazione interpellata, qualora non ritenga condivisibile la tesi del Difensore, deve fornire risposta motivata del suo rifiuto a non uniformarsi alle direttive del Difensore. Il responsabile del procedimento ha l’obbligo di rispondere tempestivamente ed in maniera circostanziata alle sollecitazioni del Difensore. Quello di risposta alle richieste del Difensore è, pertanto, un dovere di ufficio che genera responsabilità disciplinare nei confronti dell’inadempiente.

In caso in cui il responsabile del procedimento si rifiuti di rispondere alle richieste nel termine stabilito, il Difensore ha il potere di convocare presso i suoi uffici il funzionario per ottenere da esso le informazioni e i chiarimenti di cui ha bisogno, una prerogativa che costituisce un vero e proprio atto di imperio. In ogni caso, qualora il funzionario si rifiuti di collaborare con il Difensore, questi può chiedere alla struttura competente di attivare un procedimento disciplinare per la valutazione del corretto adempimento dei doveri d’ufficio. Alcune leggi regionali, inoltre, riprendendo in parte il disposto del citato art. 136 del d.lg. n. 267/2000, prevedono che il Difensore civico possa, qualora venga a conoscenza della illegittima omissione di atti dovuti, proporre al Presidente della Giunta regionale la nomina di un commissario ad acta.

Ogni anno il Difensore civico prepara la relazione sull’attività svolta per il Consiglio – regionale, provinciale o comunale – di riferimento. E’ questa la principale sede in cui tale autorità viene a contatto con l’Assemblea che lo ha nominato e nell’ambito della quale può formulare proposte e suggerimenti per la modifica o la migliore redazione dei testi di legge. Il Difensore inoltre ha il diritto di essere ascoltato dalle commissioni consiliari ed il dovere di rispondere a eventuali convocazioni di esse.

Al Difensore in Italia è preclusa la possibilità di prestare diretta assistenza nelle aule dei tribunali o di preparare atti di opposizione e ricorsi giurisdizionali.

Occorre infine accennare che la legge 142/1990 ha, oltre che esteso le attribuzioni dei difensori civici regionali anche agli atti posti in essere dagli uffici periferici delle amministrazioni dello Stato (art. 16), conferito loro il potere di controllo (art. 17) di legittimità sugli atti degli enti locali e funzioni sostitutive nei confronti degli stessi per omissioni di atti obbligatori per legge.

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Seppure, a fronte di un quadro quasi completo di difesa civica a livello regionale, a livello comunale e provinciale siano ancora molte le amministrazioni prive di tale figura, la mancanza di un Difensore civico nazionale ha spinto alla creazione di un sistema di difesa civica “a rete”. Sono gli stessi Difensori civici, infatti, che hanno dato vita a forme di associazione e coordinamento alla ricerca di momenti di coesione e di collaborazione ed allo scopo di diffondere, anche attraverso i media, la conoscenza dell’Istituto, promuovendone la diffusione in Italia. Nel 1995 è stato costituito un coordinamento nazionale dei Difensori civici regionali e delle Province Autonome di Trento e Bolzano, un organismo associativo di incontro delle esperienze regionali che intende rappresentare un punto di riferimento unitario per l’affermazione e il consolidamento dell’istituto e che ha la finalità di coordinare lo sviluppo, la diffusione e la valorizzazione del ruolo della difesa civica, la costituzione di un centro di raccolta delle proposte e delle esigenze delle singole realtà regionali e lo stimolo al processo di costituzione di una difesa civica a livello nazionale. Anche a livello locale, si registrano esperienze volte alla costituzione di un impianto a rete della difesa civica e diretto a creare forme di scambio di informazioni e di collaborazione. In molte Regioni italiane è, così, presente un coordinamento permanente dei difensori civici locali, generalmente affidata al coordinamento del Difensore regionale. Inoltre, nel gennaio 2008, si è costituito il Coordinamento dei Difensori civici metropolitani che riunisce i Difensori civici delle città di Venezia, Trieste, Bologna, Milano, Genova, Torino, Firenze, Roma, Sassari, Napoli, Catania e Palermo.


La nostra Costituzione afferma che “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.” Questi Enti sono detti territoriali (perché il territorio è elemento costitutivo ed imprescindibile di essi) e godono di una certa autonomia di poteri e di funzioni, nel rispetto dei principi costituzionali.

Caratteristica saliente dell'ordinamento regionale italiano, quale previsto dal dettato costituzionale, è l'attribuzione alle Regioni non solo di poteri amministrativi (art. 118 cost.), ma anche legislativi (art. 117 cost.).

Non può, d'altra parte, tralasciarsi come il potenziamento dell'autonomia regionale, ha avuto in Italia un percorso lungo, che di certo non può dirsi concluso.Esso ha avuto inizio con la riforma amministrativa, inaugurata dalla legge 142/1990, per affermarsi decisamente con le riforme Bassanini. La legge 59/1997, in particolare, ha capovolto il tradizionale principio del parallelismo (che esprime lo stretto legame fra poteri legislativi e poteri amministrativi attribuiti alle

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Regioni e che, quindi, vedeva attribuite alle autonomie soltanto le materie loro espressamente "concesse" dalla legge) sostituendolo con l'opposto principio di sussidiarietà (art. 3, comma 1, lett. b). In base ad esso, ogni ente di livello superiore svolge una funzione sussidiaria rispetto all'ente locale più vicino alla collettività, secondo una scala di attribuzioni che parte dal Comune e, passa attraverso la Provincia, la Regione e lo Stato.

Il principio di sussidiarietà, quindi, è un limite allo svolgimento di funzioni amministrative da parte di organi ed enti centrali e, di conseguenza, lontani dal soggetto portatore di interessi, realizzando un notevole potenziamento delle funzioni amministrative locali reso indispensabile dal fallimentare sistema dei controlli statali nella gestione della cosa pubblica a livello locale. Alla luce di queste premesse risulta decisivo il passo compiuto con l'approvazione della di riforma del Titolo V della Costituzione, avvenuto con la legge cost. n. 3 del 2001

La riforma in questione riguarda in primo luogo, la potestà legislativa della Regione e quindi l’art. 117 Cost. Il nuovo assetto della funzione legislativa risulta fortemente innovato dall'introduzione di una potestà legislativa esclusiva delle Regioni. Coerentemente tale potestà viene subordinata al solo "rispetto della Costituzione e dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali". In questo senso il mantenimento di una potestà esclusiva dello Stato è giustificato relativamente a quelle materie che, per loro natura, necessitano di un'unitaria regolamentazione a livello centrale, lasciando, dunque, un più ampio spazio alla potestà legislativa regionale concorrente. Quest'ultima, difatti, è mantenuta subordinandone l'esplicazione, secondo la formula tradizionale, al rispetto dei principi fondamentali dell'ordinamento, la cui elaborazione spetta allo Stato, ma ampliando il catalogo delle materie di spettanza regionale. Inoltre, v'è da segnalare l'altra innovazione operata con la modifica dell'art. 116 Cost., relativa alla previsione del cd. " regionalismo differenziato". Si prevede, cioè, la possibilità per la Regione di "negoziare" con lo Stato nuove forme di autonomia legislativa.

Se è vero che solo le Regioni hanno la potestà di esercitare l’importante funzione legislativa, è anche vero che esse possono essere titolari di funzioni amministrative solo in via sussidiaria, dovendo ordinariamente conferirle agli altri enti territoriali e in primis ai Comuni (art. 118 C.). La Costituzione si preoccupa di mantenere l’amministrazione dello Stato a stretto contatto con la comunità ed i cittadini, attribuendo le funzioni amministrative in primis agli enti territoriali più piccoli, Comuni e Province, e via di seguito agli altri.

La Regione dunque assume il ruolo di raccordo fra potere centrale e locale, ma la funzione amministrativa sostanziale è attribuita per intero a Province e Comuni, giacché Enti più vicini alle esigenze del territorio locale.

Le autonomie locali minori rappresentano, pertanto, gli snodi necessari di tutta l’azione amministrativa ed in quanto tali rivestono un ruolo chiave nella ramificazione periferica della pubblica amministrazione c.d. indiretta dello Stato.

Parte seconda

La ricognizione specializzata della difesa civica nelle aree metropolitane

Introduzione Tracciato il quadro empirico ed istituzionale nella fase di ricognizione generale, si è dato avvio alla seconda parte di ricerca, finalizzata ad un approfondimento e studio analitico degli istituti di difesa civica di quelle aree metropolitane che si ritiene essere più significativi alla luce di alcuni elementi ritenuti di prioritario interesse agli scopi della ricerca. Innanzitutto, si è deciso di andare ad approfondire quelle realtà metropolitane che più si avvicinano alle specificità di una città come Milano, sia per numero di abitanti che per la circostanza di non essere la capitale (salvo i casi in cui la capitale sia l’unica realtà metropolitana esistente). In secondo luogo, si è optato di andare a studiare nel dettaglio quegli uffici di difesa civica europei ove è stato riscontrata la presenza di una consolidata attività di relazioni internazionali con istituti simili presenti in altri Paesi. In terzo luogo, si è utilizzato, quale criterio preferenziale per un approfondimento, la presenza di un difensore civico o di un suo delegato sul territorio, tralasciando possibilmente quelle realtà che devono obbligatoriamente rivolgersi al difensore civico nazionale (salvo i Paesi in cui sussista solo tale livello). Sulla base dei criteri appena accennati, sono state selezionate le seguenti 18 città: Lisbona, Glasgow, Birmingham, Dublino, Lione, Marsiglia, Amburgo, Monaco, Vienna, Rotterdam, Amsterdam, Copenaghen, Anversa, Liegi, Atene, Barcellona, Valencia e Siviglia. La ricognizione specializzata è volta, pertanto, a rilevare come opera concretamente la difesa civica nei centri urbani europei, facendo emergere similitudini rispetto all’esperienza milanese, ma anche possibili differenze dalla stessa. Gli specifici ambiti di indagine della terza fase di ricerca hanno pertanto riguardato: l’indipendenza del difensore, i rapporti con gli organi politici, l’autonomia finanziaria, organizzativa e di gestione del personale, i poteri del difensore, i rapporti con il potere giurisdizionale, la visibilità pubblica e l’attività svolta negli ultimi tempi. La ricognizione specializzata è stata volta non solo a rilevare come opera concretamente la difesa civica nei centri urbani europei, facendo emergere similitudini rispetto all’esperienza milanese, ma anche possibili differenze dalla stessa, ma anche, tramite il contatto diretto, ad indagare sull’interesse da parte di ciascun titolare di Ufficio contattato a costituire con gli altri difensori civici una

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rete, facendo quindi emergere possibili forme di collaborazione reciproca di carattere continuativo con il difensore civico per la Città di Milano. Quanto alla metodologia utilizzata, per la seconda fase della ricerca si è anzitutto approfondita la raccolta di dati su desk (raccolta di relazioni annuali e documenti ufficiali prodotti da ciascun Ufficio di difesa civica). In secondo, luogo, al fine di reperire informazioni mancanti o più approfondite, si è proceduto alla sottoposizione di un questionario. Tale strumento di indagine è stato inviato per e-mail accompagnato da una lettera di presentazione e spiegazione della ricerca , del committente e dell’istituto di ricerca. Al fine di garantire il maggior ritorno dei questionari, l’invio tramite posta elettronica è stato affiancato da contatti telefonici e seguito da un nuovo contatto mail di sollecito, nonché, con alcuni difensori particolarmente collaborativi di ulteriore specificazione e chiarimento delle risposte fornite. Proprio questa seconda fase ha potuto essere di verifica delle condizioni per la istituzione di rapporti ricorrenti tra i difensori civici delle aree metropolitane europee. L’ultima parte del lavoro ha dato luogo alla stesura del rapporto finale comprensivo di tutti i materiali prodotti e di una sezione con considerazioni sulla situazione della difesa civica rilevata nelle aree metropolitane europee e sulla possibilità di avviare una rete di relazioni tra i difensori civici di tali aree.

Capitolo 16

La difesa civica nella città di Lisbona

16.1. Aspetti ordinamentali dell’istituto dell’Ombudsman

16.1.1. Nomina, indipendenza e incompatibilità L’Ombudsman portoghese (Provedor de Justiça) è, nei termini della costituzione, un organo di Stato eletto da parte dell’assemblea della repubblica, con funzione principale la difesa e la promozione dei diritti, libertà, garanzie e interessi legittimi dei cittadini, assicurando, attraverso i mezzi informali, la giustizia e la legalità dell’esercizio dei poteri pubblici. Le azioni del difensore civico si esercitano, nominatamente, nell’ambito dell’attività dei servizi dell’amministrazione pubblica centrale, regionale e locale, delle forze armate, degli istituti pubblici, delle imprese pubbliche o concessionari dei servizi pubblici o dell’espropriazione di beni di pubblico dominio. L’ambito di azione del difensore civico può anche incidere nelle relazioni tra privati che implichino una relazione speciale di autorità, nell’ambito della protezione dei diritti, libertà e garanzie. Il Difensore Civico portoghese, istituito con decreto-legge del 21 aprile 1975 n. 212, è un organo costituzionale che ha come fine quello di assicurare la giustizia e la legalità dell’amministrazione pubblica attraverso mezzi informali, investigando i reclami dei cittadini contro l’amministrazione stessa e cercando delle soluzioni adeguate. Esso è un organo nazionale, indipendente che ha lo scopo di difendere e promuovere i diritti, le libertà, le garanzie ed gli interessi legittimi dei cittadini, come scritto nell’art. 23 della Costituzione portoghese. Per quanto riguarda la nomina dell’Ombudsman, questo è designato da parte dell’assemblea della Repubblica, con maggioranza dei 2/3 dei deputati presenti ovvero con maggioranza assoluta dei deputati. Resta in carica quattro anni con la possibilità di essere rieletto una sola volta. La designazione ricade sul cittadino che soddisfa i requisiti di eleggibilità per l’assemblea della repubblica e gode di comprovata reputazione di integrità e indipendenza (art 5 Statuto Provedor). La sua carica, tuttavia, è sottoposta alle stesse incompatibilità cui sono soggetti i giudici dei Tribunali in servizio.

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Inoltre il Provedor non può assumere nessuna funzione all’interno di partiti o associazioni politiche, né essere incaricato di nessuna attività pubblica di parte (art. 11 St. Provedor).

L’ambito d’azione dell’Ombudsman è piuttosto ampio, avendo competenza su tutto il territorio nazionale. Questo infatti può esercitare le sue azioni sulle amministrazioni centrali, regionali e locali, nonché sulle forze armate, gli istituti pubblici, le imprese pubbliche o concessionari dei servizi pubblici o dell’espropriazione di beni di pubblico dominio. L’ambito di azione dell’Ombudsman può anche incidere nelle relazioni tra privati che implichino una relazione speciale di autorità, nell’ambito della protezione dei diritti, libertà e garanzie (art.2 Statuto Provedor). Trenta giorni prima della fine del suo mandato si provvede alla designazione del successore. Al di là della la scadenza del suo mandato, la carica dell’Ombudsman può cessare solo nel caso di morte dello stesso o menomazione fisica permanente, in caso di perdita dei requisiti per essere eletto membro del Parlamento, in caso di sopraggiunta incompatibilità o, infine, in caso di dimissioni dello stesso. Nel caso di verifichi una di queste ipotesi sopra elencate, la designazione del Provedor avverrà nei successivi trenta giorni (art. 15 St. Provedor). Per quanto concerne l’aspetto professionale di tale figura, si può dire che quasi tutti coloro che hanno ricoperto questo incarico hanno avuto una formazione giuridica, avendo studiato diritto in Università . Alcuni hanno ricoperto incarichi importanti sempre all’interno della professione forense, chi come membro del Consiglio Superiore della Magistratura, chi come Presidente dell’associazione portoghese per i diritti dell’Uomo; altri invece provengono da un’ambiente più politico sebbene connesso agli studi precedentemente svolti, chi come Ministro di Giustizia o Consigliere di Stato, chi come Segretario di Stato, chi come Membro di Commissioni parlamentari o Ministro degli interni.

Alcuni hanno avuto esperienze internazionali nella struttura dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro (ILO), qualche volta anche come Presidente delle Conferenza internazionale del Lavoro. Non può essere pregiudicata, comunque, la stabilità del lavoro precedentemente svolto dal Provedor o la sua carriera. Pertanto, nel periodo in cui occupa la carica di Provedor, la sua posizione lavorativa originaria sarà come “congelata”, in modo che alla fine del suo mandato egli possa ritornare al precedente incarico. Inoltre potrà tenere in considerazione eventuali proposte che riceverà nel periodo in cui ricopre la figura di Provedor (art. 13 St. Provedor). Una volta usciti dalla carica, alcuni, proprio per l’esperienza acquisita in determinati temi trattati durante il periodo in cui sono stati Provedor, sono diventati membri di organismi internazionali( quali ad esempio il Comitato per i diritti dell’Uomo e il Tribunale permanente dell’Aja). Altri invece sono rimasti legati alle precedenti carriere o come membro del Consiglio Superiore della Magistratura o come Consigliere di Stato o come deputato parlamentare.

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16.1.2. Rapporti con gli organi politici Il Parlamento e le Commissioni parlamentari, così come i suoi Membri, possono sentire l’Ombusdman e richiedergli chiarimenti e i passi che intende fare per le lamentele ed i reclami che ha ricevuto dai cittadini (art.26 St. Provedor). Inoltre ogni anno egli ha l’obbligo di redigere una relazione annuale sull’operato svolto, la quale deve essere un resoconto sull’attività svolta, le sue iniziative, i reclami dei cittadini, i processi ancora in atto e quelli archiviati.

Il Report annuale viene pubblicato sulla Gazzetta ufficiale del Parlamento. L’Ombudsman ha diritto, inoltre, se ne fa richiesta, di partecipare ai lavori delle Commissioni parlamentari che si occupano di temi di sua competenza (art. 23 St. Provedor). 16.1.3. I poteri dell’Ombudsman Per quanto concerne i poteri, Esso può effettuare controlli su qualsiasi ufficio amministrativo compresi quelli dei Tribunali e degli enti locali.

Proprio la flessibilità e l’informalità intrinseche in tale organo giustificano poteri impliciti di istruttoria, vigilanza, indagine ed informazione, ammissibili in ragione della loro strumentalità al risultato10. Egli può chiedere qualsiasi informazione agli enti pubblici, civili o militari, necessaria per la sua indagine.

Questi sono obbligati a cooperare con il Difensore. Tale cooperazione si traduce nella produzione di qualunque notizia, nella sottoposizione ad ispezione degli uffici competenti, nella produzione di documenti e files che Egli richiede.

Qualora tali enti non cooperassero con le richieste del Difensore, tale comportamento potrebbe essere considerato come un illecito disciplinare e, di conseguenza, essere soggetto ad un procedimento disciplinare (art.29 St. Provedor), da parte dell’Ente gerarchicamente superiore. Le sue funzioni possono spaziare dai semplici suggerimenti alla formulazione di vere e proprie proposte, alla segnalazione di irregolarità, alla formulazione di direttive di imparzialità11. Il Difensore Civico non dispone di strumenti di vera e propria auto-tutela amministrativa (revoca o ritiro del provvedimento), ma ha il potere di sollecitare le amministrazioni con raccomandazioni “concrete”, che consistono nella correzione di atti amministrativi generali o nella revisione di vere e proprie disposizioni normative (art. 20 St. Provedor) o con raccomandazioni, che condizionano i contenuti decisionali degli organi amministrativi. Ciò prevede che l’amministrazione dia risposte puntuali o motivazioni argomentate sul provvedimento adottato. Le raccomandazione del Difensore devono essere indirizzate all’Amministrazione che ha il potere di correggere le irregolarità o la situazione. L’amministrazione competente deve, entro sessanta giorni, spiegare al Difensore il perché della sua posizione.

10 Legge 9/91(come modifica dalla legge 52-A/05) art. 21 – Poteri. 11 Legge 9/91(come modifica dalla legge 52-A/05) art. 20 – Competenze.

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Quando il Difensore non trova collaborazione da parte dell’Amministrazione ammonita dalla sua raccomandazione, Egli può rivolgersi all’Amministrazione gerarchicamente superiore. In base a quanto previsto, infatti, dall’art. 38 dello Statuto del Provedor, se le raccomandazioni non venissero soddisfatte, o ogni qual volta in cui il Difensore Civico non ottenesse la collaborazione che gli è dovuta,

Egli può rivolgersi al superiore gerarchico competente. Qualora, inoltre, l’Amministrazione non fosse d’accordo con le Sue raccomandazioni, o se si rifiutasse di prestare la collaborazione richiesta, l’Ombudsman potrebbe rivolgersi direttamente all’Assemblea della Repubblica, esponendo i motivi della sua presa di posizione. Si noti, infine, che l’Ombudsman ha uno specifico dovere di informare, in caso di evidente reato o illecito disciplinare, l’Autorità gerarchicamente competente la quale può iniziare la procedura disciplinare (art. 35.1 St).

16.1.4. Rapporti con il potere giurisdizionale Secondo quanto stabilito dall’art. 22 dello Statuto del Provedor, l’Ombudsman “non ha competenza per annullare, revocare o modificare gli atti dei poteri pubblici e il suo intervento non sospende il decorso di qualsiasi pendenza, designatamente quelli di ricorso gerarchico e giudiziario”.

Lo stesso articolo delimita i Suoi poteri, precisando che sono esclusi dal suo potere d’ispezione e fiscalizzazione “gli organi di sovranità, le assemblee legislative regionali e i governi propri delle Regioni autonome, con eccezione della sua attività amministrativa e degli atti praticati nella sovrintendenza dell’amministrazione”. Egli non è legittimato ad agire in giudizio in favore dei cittadini di fronte alla giurisdizione ordinaria od amministrativa su questioni già oggetto di giudizio o passate in giudicato, né può adire giudice amministrativo.

Inoltre Rivolgersi al difensore civico non interrompe o sospende i termini per i ricorsi amministrativi o giurisdizionali. Un ruolo importante è, invece, affidato al l’Ombudsman dalla Carta Costituzionale portoghese.

L’art. 281, comma 1°, lettera d) stabilisce che compete al difensore civico richiedere alla Corte Costituzionale la dichiarazione d’incostituzionalità o di illegalità delle norme, mentre l’art. 283 stabilisce che il difensore civico può chiedere alla Corte Costituzionale “la valutazione e verifica dell’incostituzionalità per omissione delle misure legislative necessarie per rendere eseguibili le norme costituzionali”.

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16.2. L’organizzazione dell’Ufficio dell’Ombudsman e informazioni concernenti la sua visibilità pubblica

16.2.1. Le risorse umane e l’organizzazione del personale

Con la creazione della figura dell’Ombudsman fu prevista anche l’affiancamento a questi di una struttura di supporto, creata nel marzo del 1976, prese la designazione iniziale di “Servizio del Difensore Civico” e rimase in vigore fino al 1992. In questo momento la sede della difesa civica è situata nella Rua do Paiolo de Bandiera n° 7 e 9 a lapa. La struttura organica della difesa è regolata dal Decreto legge n. 189 – A/76, in seguito modificato dalla legge n.10/78, e dal Decreto legge n.279/93. Oltre ad ufficio tecnico-amministrativo, l’Ombudsman ha la possibilità di nominare due difensori “aggiunti” ed un Gabinetto che Gli presti supporto personale e diretto. E’ lo stesso Difensore in carica a nominare i membri del suo Gabinetto, con facoltà di istituire i Provedores aggiunti ai quali delegare l’esercizio delle funzioni di vigilanza riconosciute all’ufficio, ed elencate negli artt. 21, 27, 30-34 dello Statuto del Provedor (ora legge 52-A/05).

L’organizzazione di base della difesa civica comprende, dunque:

- un Assessorato: insieme di coordinatori e assessori, scelti dal difensore civico, che esegue i compiti determinati dal difensore civico o dai difensori – aggiunti;

- una Direzione dei servizi di supporto tecnico e amministrativo che comprende una sezione amministrativa, una divisione d’informazioni e pubbliche relazioni, una divisione informatica e una divisione per la documentazione. Questa ultima struttura è diretta da un segretario generale;

La struttura organizzativa è modellata su un disegno orizzontale suddivisa in servizi di supporto al Difensore. In vista di una struttura operativa ancora più efficace ed efficiente, l’ufficio è stato diviso in sei aree, organizzate in base ad un criterio per materie; a capo di ciascuna area vi è un responsabile, che coordina l’attività del reparto. Le aree possono operare anche trasversalmente, ossia nell’ottica del migliore e più rapido conseguimento del risultato. A tal scopo, nel 2004 è stata istituita una Unità di Progetto, volta a tutelare diritti dei minori, delle donne, degli anziani e dei disabili, realizzando degli studi e ricerche sulle suddette materie. Integrate nell’unità di progetto, rimasero le linee verdi “Messaggio dei bambini” e “Linea dell’anziano”, che continuano ad assicurare un accesso facile e diretto al Difensore Civico, offrendo un accoglimento informale e simultaneamente personalizzato ai cittadini. Lo Staff degli uffici è autonomamente nominato e revocato dall’Ombdsman. La disciplina di nomina e di remunerazione è la stessa che si applica agli uffici ministeriali, così come le norme concernenti, i doveri e le garanzie. Per quanto concerne più strettamente la scelta dei dirigenti, si è già detto che i due deputy Ombudsman sono scelti dallo

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stesso Ombudsman. Egli ha anche il potere di nominare i responsabili per ogni area e di proporre le persone per la nomina di Segretario Generale, che verrà successivamente nominato dal Primo Ministro.

I dirigenti con funzioni tecniche ed amministrative sono selezionati mediante concorso. La selezione del personale e dei consulenti legali è fatta, invece, in base alla valutazione dei curriculum vitae, mentre il personale tecnico-amministrativo mediante concorso. Attualmente il personale impiegato è di 106 persone, di cui 12 Dirigenti con contratto determinato, 44 Quadri con contratto determinato e 7 con contratto indeterminato, 7 personale di segreteria o amministrativo con contratto determinato e 34 con contratto indeterminato. Infine si hanno 3 conculenti esterni. 16.2.2. Le risorse finanziarie Per quanto concerne il profilo economico, l’Ombudsman è datato d’autonomia finanziaria, la quale gestione è affidata da un consiglio amministrativo, presieduto dal Difensore Civico stesso.

Ogni anno l’Ufficio dell’Ombudsman ha a disposizione un budget, che deve figurare nel bilancio annuale predisposto dal Parlamento.

È lo Stato che quindi si fa carico dello stanziamento messo a disposizione al Difensore civico.

Sono stati stanziati in bilancio negli ultimi tre anni, per ogni anno, € 5.071.247,00.

L’Ombudsman può decidere liberamente come spendere le risorse assegnateGli, perché non sono previsti vincoli di spesa particolari. 16.2.3. Rapporti con i media e informazione del pubblico L’Ombudsman ha l’obbligo di redigere una relazione annuale sull’attività da lui svolta che, come si è precedentemente detto, viene pubblicata nella Gazzetta ufficiale del Parlamento. Egli può pubblicare anche libri o articoli concernenti le sue inchieste, o particolari temi da lui trattati, sempre, in ogni caso, nel rispetto della privacy delle persone che sono state oggetto delle sue indagini.

Ha uno specifico dovere di informare, in caso di evidente reato o illecito disciplinare, l’Autorità gerarchicamente competente ad iniziare la procedura disciplinare (art. 35.1 St).

Ha, in genere, l’obbligo di informare gli enti che sono stati oggetto delle sue indagini con una relazione sulle conclusioni tratte.

Infine, Egli ha sempre l’obbligo di informare del risultato delle sue inchieste coloro che hanno presentato i reclami.

Per quanto concerne il rapporto che il Provedor ha con i “media” in generale, si può dire che dedica una buona parte delle sue attività ad organizzare convegni (in media all’anno 423, in cui sono inclusi quelli con i cittadini e le associazioni che sono più incontri colloquiali che convegni veri e propri).

Non inferiore appare il suo impegno nella pubblicazione di comunicati stampa o articoli (in media all’anno 40 comunicati e 400 articoli).

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Meno frequenti sono le sue apparizioni in Tv, che si riducano a 10 all’anno, e passaggi radio, circa 20 all’anno.

Tuttavia va detto che l’Ombudsman è dotato di un sito internet che tutti possono consultare per conoscere le attività da lui svolte (tra l’altro sul sito si trovano anche le relazioni annuali e i comunicati stampa), nonché di una brochure, distribuita a tutta la Nazione, contenente informazioni generali sull’attività del Difensore e di una più specifica sulla difesa dei diritti degli immigrati.

Non è prevista una specifica voce relativa alla Comunicazione nel budget annuale stanziato per l’Ufficio dell’Ombudsman, per cui non è facile calcolarne l’ammontare.

16.3. Attività svolta nell’ultimo periodo dall’Ombudsman

16.3.1. Attività svolta nell’ultimo periodo (triennio) per la città Lisbona Prima di affrontare nello specifico quale sia stata l’attività svolta nell’ultimo triennio (2004 – 2006) dall’Ombudsman con riferimento alla città di Lisbona è bene fare delle considerazioni introduttive.

Innanzi tutto, è utile ricordare che l’ Ombudsman, estende la propria competenza territoriale su tutto il territorio nazionale. Pertanto Egli riceve reclami da tutte le zone del Paese.

Partendo da un simile dato, risulta dunque agevole comprendere le reali difficoltà nel poter individuare i dati relativi alla sola città di Lisbona.

In secondo luogo, va poi evidenziato che, pur avendo il potere di iniziare d’ufficio un indagine, l’Ombudsman non ha fatto gran uso di questa facoltà negli ultimi anni.

Il lavoro che ogni anno deve affrontare il Difensore civico non è indifferente. Si parla di 8081 reclami ricevuti nel 2004, 6406 nel 2005 e 8227 nel 2006, tutti

concernenti una denuncia di cattiva amministrazione/richiesta di intervento. In generale sono tutti reclami di cittadini, raramente l’Ombudsman procede per

iniziativa d’ufficio (nel 2004 i reclami d’ufficio sono 24 e 5760 su richiesta, nel 2005, 12 d’ufficio e 5747 su richiesta, nel 2006, 13 d’ufficio e 6364 su richiesta).

Per quanto riguarda in particolare la città di Lisbona i reclami in media inerenti alla città sono circa 2012 all’anno. I reclami degli altri distretti sono nettamente inferiori (Porto circa 827, Setúbal 403, Santarém 296). Per quanto concerne le materie, la maggior parte degli interventi sono relativi l’area 6 (diritti e doveri fondamentali dei cittadini, educazione, cultura e scienza, comunicazione sociale, sport, salute) con il 17,9% e l’area 2 (materie economiche e finanziarie, fiscali, fondi europei, responsabilità civile, contrattazione pubblica, diritti dei consumatori) con il 17,1%, a seguire troviamo l’area 3 (lavoro e rapporti sociali) e 5 (questioni giudiziarie, difesa nazionale, sicurezza interna e circolazione degli stranieri, registri e notariato) con il 16,8%, l’area 4

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(organizzazione amministrativa del personale di pubblico impiego, statuto dei componenti delle forze armate e delle forze di sicurezza) con il 14,1% e l’area 1 (ambiente di ricorsi naturali, urbanesimo e edificazione, ordinamento del territori, opere pubbliche, luoghi d’ozio) con il 13,0%.

L’Unità di Progetto produce una percentuale all’anno di 1,5 di interventi, mentre le Regioni autonome di Madera e delle Azzorre rispettivamente lo 0,5% e 2,2%. La maggior parte degli interventi sono concernano le amministrazioni Statali (54,8%), pochissimi quelle regionali (solo 1,1%) ed il resto quelle locali (13,7%). Il 9,6% sono reclami rivolti a servizi pubblici e di Enti ed organismi dipendenti o controllati dall’amministrazione statale, lo 0,2% dall’amministrazione regionale e l’1,0% dall’amministrazione locale.

Solo il 2,4% sono reclami a soggetti non pubblici che gestiscono servizi pubblici.

Infine reclami a Enti indipendenti (9,4%) e persone private (6,8). E interessante notare che, per conoscere i bisogni e le necessità dei reclamanti, l’Ombudsman spedisce un sondaggio al reclamante, che deve essere compilato in anonimato e liberamente rinviato all’Ufficio dell’Ombusdsman. Inoltre sono stati fatti studi su questo punto. L’archiviazione dei casi, delle domande e degli interventi avviene tramite un sistema di database che ovviamente facilita il lavoro.

L’Ombudsman ha rapporti sistematici con associazioni di consumatori, associazioni di volontariato, sindacati, i quali possono rivolgereGli reclami, ma anche chiedere specifiche audizioni.

Capitolo 17

La difesa civica nella città di Birmingham


17.1.1. Nomina, indipendenza ed incompatibilità Il Local Government Ombudsman, istituito con il Local Government Act del 1974, è un organo pienamente indipendente ed imparziale che, al pari del Parliamentary Ombudsman (e cioè del difensore civico a livello nazionale), esercita la duplice funzione di investigare e risolvere le controversie sorte tra i cittadini e l’amministrazione locale (funzione c.d. tipica) e quella di “quality control audit” cioè tendente al miglioramento degli standard qualitativi delle P.A. con cui entra in contatto (funzione c.d. derivata). Nella regione Inghilterra (regione nella quale sorge la città di Birmingham) vi sono tre Local Government Ombudsmen (la cui competenza territoriale si estende per circa un terzo del territorio regionale complessivo e non è perciò limitata ad una sola area metropolitana) i quali vengono nominati dalla Regina su indicazione del Ministro degli interni (Secretary of State) e rimangono in carica, generalmente, sino all’età pensionabile (e cioè ai 65 anni). Tale nomina che, come ricordato, è tendenzialmente a “tempo indeterminato” può, tuttavia, essere revocata dalla Regina stessa ma solo in casi eccezionali di sopravvenuta incapacità o a seguito di comportamenti giudicati non consoni rispetto al ruolo ricoperto.

Simili regole di nomina e revoca del Local Government Ombudsman sono indispensabili al fine di garantire la indipendenza e l’imparzialità dell’organo: se, infatti, si deve riconoscere che l’indipendenza dell’Ombudsman dipende in gran parte dall’autorevolezza della persona nominata non si deve, tuttavia, dimenticare che tale indipendenza ed imparzialità risulta rafforzata dalla inamovibilità dall’ufficio e dalla durata a vita di esso che, di fatto, eliminano ogni forma di soggezione nei confronti dell’esecutivo e del parlamento.

L’ambito d’azione del Local Government Ombudsman è piuttosto ampio. La “giurisdizione” (rectius competenza in quanto non pare potersi parlare di

una giurisdizione in senso proprio) degli Ombudsmen locali è individuata nel

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Local Government Act del 1974: in particolare, rientrano nella competenza dei Local Government Ombudsmen le lamentele dei cittadini relative ad atti emanati da Autorità locali (local Authorities), autorità di Polizia e dei Vigili del Fuoco, City Councils (amministrazione comunale) dall’Education appeal panel, da Agenzie regionali per l’Ambiente etc. Passando poi all’esame dell’aspetto professionale di tale figura, pare utile soffermarsi su due aspetti in particolare e cioè da un lato il tipo di formazione dei Local Ombudsmen e, dall’altro lato, gli sbocchi che derivano dall’assunzione di una simile carica. Per quanto concerne il primo dei due aspetti, e cioè quello della formazione, va rilevato che la maggior parte dei Local Ombudsmen, tra cui anche quello che attualmente è territorialmente competente per la città di Birmingham, hanno ricoperto incarichi di rilievo all’interno delle Pubbliche Amministrazioni a livello locale. Quanto al secondo aspetto su cui si ritiene di dover porre l’attenzione, e cioè quello degli “sbocchi professionali”, bisogna rilevare che trattandosi di una nomina che, generalmente, perdura sino al sessantacinquesimo anno di età, lo sbocco che potremmo definire naturale è quello del pensionamento, tuttavia non si può escludere che alcuni Ombudsmen rimangano in attività e accettino nomine (generalmente) part-time all’interno di Enti Pubblici con qualifiche di consulenza.

Interessante notare che sia la formazione che le eventuali attività successive alla carica di Ombudsman sono di tipo “amministrativo” all’interno di Enti Pubblici e non hanno, invece, carattere politico o giudiziario. 17.1.2. Rapporti con gli organi politici Nonostante il Local Goverment Ombudsman sia un organo indipendente (e si è visto come tale indipendenza sia - di fatto - garantita dai meccanismi di nomina e revoca dello stesso) non si può negare che sussista un rapporto con gli organi politici.

In particolare, tale rapporto (che mai si pone come rapporto di soggezione) si esplica in due modi: in primo luogo il Local Government Ombudsman può essere convocato dalle Commissioni Parlamentari della House of Commons, in secondo luogo attraverso la redazione della relazione annuale sulla propria attività. Con riferimento a tale secondo metodo di relazione tra l’ufficio dell’Ombudsman e l’organo politico va precisato che non esiste un obbligo di presentare un rapporto direttamente al Parlamento, tuttavia ogni anno l’ufficio del Local Government Ombudsman ha l’obbligo di redigere una relazione annuale sull’operato svolto e tale relazione deve essere reso disponibile anche al Parlamento: tali Reports annuali dell’Ombudsman rivestono particolare importanza perché possono evidenziare (e di fatto evidenziano) le cause di disfunzione o di ingiustizia e possono sollecitare esplicitamente o implicitamente, il Parlamento a provvedere alla loro rimozione con l’utilizzo degli strumenti suoi propri.

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Tale rapporto però non può essere “sollecitato” dall’ufficio dell’Ombudsman che non ha potere di chiedere audizione avanti agli organi legislativi o a sue commissioni. 17.1.3. I poteri dell’Ombudsman Per quanto concerne i poteri si ricorda che il Local Government Ombudsman può conoscere solo di reclami di maladministration non avendo potere di intervento sulle scelte dicrezionali delle P.A. locali.

In particolare l’ambito di indagine del Local Ombudsman (individuato - come ricordato - nel Local Government Act del 1974) si estende a tutte le amministrazioni locali per le quali è territorialmente competente e riguarda le lamentele (di maladmistration) dei cittadini relative ad atti emanati (o che dovrebbero essere emanati) da Autorità locali (local Authorities), City Councils, autorità di Polizia e dei Vigili del Fuoco, dall’Education appeal panel, da Agenzie regionali per l’Ambiente etc. L’accesso al Local Government Ombudsman è divenuto (a partire dal 1988) diretto e questo ha portato ad un aumento del carico di lavoro notevole con un incremento del 44% nel solo primo anno dall’intervenuta modifica. Ad oggi i tre Local Government Ombudsmen ricevono in media circa 18.500 nuove lamentele all’anno. Passando qui ad esaminare quello che potremmo definire come “rapporto con le amministrazioni locali”, si deve notare che questo è caratterizzato da una serie di obblighi che se anche sono privi di un conseguente potere sanzionatorio si rivelano comunque efficaci proprio per il rapporto di fiducia di cui gode tale istituzione.

Per esemplificare quanto appena detto, si deve ricordare che l’autorità amministrativa è obbligata a rispondere alle richieste istruttorie dei Local Ombudsmen e a dare spiegazioni circa il proprio agire, tuttavia tale obbligo non è correlato da alcuna sanzione se non quella (blanda) della pubblicazione del report annuale, in cui viene segnalata una eventuale inattività della P.A. nella collaborazione con l’ufficio dell’Ombudsman. Del pari non esiste alcuna sanzione correlata all’obbligo di “adempiere” alle decisioni prese dall’Ombudsman stesso, se non appunto, come appena rilevato, quello – blando –di segnalare, all’interno del report che viene pubblicato annualmente, il mancato adeguamento alle soluzioni proposte dall’Ombudsman.

Si precisa che, comunque, nonostante non esista alcun potere sanzionatorio legato alla funzione dell’Ombudsman, le local authorities accettano di buon grado le decisioni di tale ufficio (e ciò è probabilmente dovuto sia al fatto che si tratta di un istituto consolidato nel tempo - esiste da oltre 30 anni - sia dalla autorevolezza degli Ombudsmen).

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Da ultimo, passando qui ad esaminare i poteri istruttori dell’Ombudsman, è necessario segnalare che tale figura ha gli stessi poteri istruttori che competono ai giudici della High Court: può pertanto chiedere che vengano esibiti o depositati documenti o che vengano fornite delle informazioni.

Chiunque, illegittimamente, ostacola l’esercizio di tali poteri istruttori da parte dell’Ombudsman è colpevole di quello che di fronte alla High Court sarebbe definito come oltraggio alla Corte (contempt of the Court). Una simile ipotesi - che pone gli stessi problemi sopra evidenziati della impossibilità di sanzionare un comportamento non conforme a quello richiesto per legge - non si è mai verificata. 17.1.4. Rapporti con il potere giurisdizionale Innanzitutto pare doveroso ricordare, ancora una volta, che l’Ombudsman è interessato solamente da questioni relative a possibili ingiustizie come conseguenza di maladministration dell’azione delle P.A. locali (e degli altri enti su cui ha “giurisdizione”) senza tuttavia entrare nel merito delle scelte dalle stesse discrezionalmente prese.

Diviene pertanto opportuno, prima ancora di esaminare i rapporti con il potere giurisdizionale, definire cosa si intenda per maladministration.

Viene innanzi tutto in rilievo che non esiste una definizione legislativa di maladministration. Tuttavia, è possibile individuare una definizione univoca del termine: infatti, si ritiene che l’Ombudsman debba verificare se l’amministrazione ha agito ragionevolmente sulla base della legge e della sua politica generale.

Per chiarire ulteriormente il significato dato a tale termine è possibile fare degli esempi concreti individuando quali sono state negli anni le maggiori cause di maladministration riscontrate dagli Ombudsman. Tra queste possiamo ricordare: il ritardo dell’amministrazione nell’agire, l’aver agito non correttamente, il non aver dato informazioni o averne date di errate, l’aver trattato in maniera disuguale situazioni tra loro uguali, il non aver rispettato requisiti legali etc..

Secondo quanto stabilito dall’art. 26 (6) del Local Government Act del 1974 il Local Government Ombudsman non dovrebbe investigare allorquando la persona danneggiata ha accesso (o ha avuto accesso) ai rimedi giurisdizionali (judicial review) a meno che lo stesso non ritenga sia altamente improbabile che il danneggiato possa ricorrere ad un procedimento giurisdizionale o possa ottenere giustizia.

Ciò che emerge, dunque, è un certo grado di discrezionalità da parte dell’Ombudsman nel decidere se è legittimato ad investigare o meno su un dato caso alla sua attenzione. Infatti, molti dei 17.500 lamentele ricevute nel corso di un anno sarebbero state suscettibili di accesso ai rimedi giurisdizionali (judicial review). In tali casi (migliaia all’anno) il ricorso al Local Ombudsman si atteggia come “alternativo” al rimedio della Judicial review anche se con alternativo non si deve intendere sostitutivo.

Molte sono le differenze che distinguono l’intervento del Local Ombudsman da quello delle Courts: in particolare si può ricordare che le Corti hanno il potere di

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interpretare il diritto, le regole di accesso sono più stringenti, le loro decisioni sono coercibili e appellabili, ci sono regole stringenti che riguardano l’onere della prova, ha dei costi, è condotta con regole procedurali, le corti sono vincolate ai precedenti giudiziari.

In molti casi la Judicial Review si presenta l’unica via accessibile (per esempio allorquando la disputa concerna l’interpretazione di una legge), in altri casi, invece, essa rappresenta una delle vie possibili - ma non sempre la migliore.

Egli non è legittimato ad agire in giudizio in favore dei cittadini di fronte alla giurisdizione ordinaria od amministrativa su questioni già oggetto di giudizio o passate in giudicato, né può adire giudice amministrativo. 17.2. L’organizzazione dell’Ufficio dell’Ombudsman e informazioni

concernenti la sua visibilità pubblica


Con la creazione della figura del Local Government Ombudsman è stata prevista anche la presenza di una struttura di supporto operativo indispensabile affinché questi possano svolgere le proprie funzioni in maniera continuativa ed efficiente.

Attualmente, la sede della difesa civica che è territorialmente competente per la città di Birmingham è situata nella città di York (Beverly House, 17 Shipton Road) e, oltre alla città di Birmingham qui considerata, estende la propria competenza su un area corrispondente a circa un terzo della regione England.

Il Local Government Ombudsman territorialmente competente anche per la città di Birmingham è posto a capo di uno staff comprendente un totale di 62 persone (tutte regolarmente assunte con contratti a tempo indeterminato) che rivestono varie funzioni. In particolare:

- 5 rivestono una qualifica manageriale (e sono in particolare 1 Deputy Ombudsman e 4 Assistent Ombudsman);

- 37 rivestono la qualifica di investigators (funzionari istruttori) e si occupano dunque degli accertamenti indispensabili ai fini di risolvere le controversie che vengono presentate all’Ufficio dell’Ombudsman;

- 20 rivestono qualifiche impiegatizie e segretariali. Il personale che costituisce lo staff dell’Ombudsman viene assunto tramite una open competition: il posto di lavoro vacante viene pubblicizzato a livello nazionale e i candidati vengono selezionati in base ad una procedura che potremmo definire complessa comprendente la valutazione della domanda (application) inviata, alcuni esami (scritti) e un colloquio. Durante tutto l’iter vengono valutate le specifiche competenze del candidato. La selezione viene

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svolta ad opera dei più stretti collaboratori dell’Ombudsman (e cioè il Deputy Ombudsman e gli Assistants) coadiuvati dall’Human Resource staff. La struttura organizzativa è di tipo piramidale: l’Ombudsman è la figura di vertice dell’intero ufficio ed è l’unico responsabile dello stesso. Il Deputy Ombudsman, che rappresenta la figura più contigua a quella dell’Ombudsman, ha funzioni manageriali di controllo del budget di spesa dell’intera struttura. I quattro Assistants dispongono e coordinano ciascuno una “squadra” composta da Investigators, Teams Leader, Advisers e uno staff di segretari indispensabile per lo svolgimento pratico del lavoro.

Al di fuori di questa struttura, esiste poi un Corporate Service (con sede a Londra) che fornisce a tutti e tre i local Government Ombudsmed quegli strumenti di supporto in settori quali per esempio le Human Resources o l’IT Technology e che gestisce le risorse finanziarie in maniera omogenea. 17.2.2. Le risorse finanziarie Gli uffici del Local Government Ombudsman sono finanziati dal Department for Communities and Local Government (si veda in proposito sia il Local Government Finance Act del 1988 che il Grant Memorandum). Per quanto concerne il profilo economico, si può dire che l’Ombudsman è dotato di una autonomia finanziaria che potrebbe essere definita come “parziale” (si ricorda in proposito che l’indipendenza dell’Ombudsman è garantita attraverso il meccanismo di nomina e revoca e attraverso al principio della inamovibilità piuttosto che non alla autonomia finanziaria): infatti forte è il rapporto tra governo e la struttura del Corporate Service che, come ricordato sopra, è una struttura di coordinamento tra i tre uffici dei Local Government Ombudsmen. Il “budget” annuale viene stanziato attraverso una negoziazione con il governo centrale il quale deve anche approvare il c.d. organisation’s business plan presentato dal Corporate Service. Il Business plan riguarda tutti e tre i Local Government Ombudsmen presenti nella regione inglese. Per l’anno 2006/2007 sono stati stanziati in bilancio € 5.030.903,00. La gestione dei soldi poi avviene in base a quanto approvato e viene controllata sia a livello “centrale” che direttamente a livello locale dai Deputy Ombudsmen.

17.2.3. Rapporti con i media e informazione del pubblico Il Local Ombudman deve adempiere ad alcuni obblighi di pubblicazione: in particolare egli ha l’obbligo di redigere:

- una relazione annuale sull’attività da svolta dal suo ufficio che, come si è precedentemente detto, viene sia resa disponibile per le istituzioni che pubblicata sul sito web;

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- un “rapporto” relativamente a ciascun caso che per il quale è stata completata la fase investigativa;

- lettere istituzionali alle PA relative alla loro specifica posizione.

Si potrebbe dunque ritenere che esiste un generale dovere di informare gli enti che sono stati oggetto delle sue indagini (con le relazioni annuali, quelle sui singoli casi e le lettere annuali) e il pubblico attraverso la divulgazione del materiale concernente l’attività del proprio ufficio. Tale dovere di informare, tuttavia, non è illimitato. Esistono, infatti, anche delle limitazioni a ciò che può o meno essere pubblicato: tutte le lamentele che pervengono all’ufficio dell’Ombudsman hanno il carattere della confidenzialità e, dunque, il loro richiamo all’interno dei vari reports deve essere anonimo, così come anonimo, per rispetto delle norme in materia di privacy, deve essere il riferimento a singoli ufficiali delle P.A.. Bisogna rilevare che nella materia di cui trattasi non si dispone di dati specifici che riguardino la sola area metropolitana di Birmingham. In generale, tuttavia, si può rilevare che i Local Ombudsmen, nonostante si tratti di una istituzione consolidata, sono molto attenti anche all’aspetto comunicativo e di pubblicità che viene coordinato a livello “centrale” e non dai singoli uffici. Il Local Ombudsman è dotato di un sito internet che tutti possono consultare per conoscere le attività svolte (tra l’altro sul sito si trovano anche le relazioni annuali e i comunicati stampa).


17.3.1. Attività svolta nell’ultimo periodo (triennio) per la città Birmingham Prima di affrontare nello specifico quale sia stata l’attività svolta nell’ultimo triennio (2004 – 2006) dal Local Government Ombudsman con riferimento alla città di Birmingham che qui si considera, pare opportuno svolgere alcune brevi considerazioni introduttive di ordine metodologico. Innanzi tutto, è utile ricordare che il Local Government Ombudsman di cui trattasi, estende la propria competenza territoriale su un’area ampia (corrispondente ad un terzo della “regione” Inghilterra) di cui l’area metropolitana di Birmingham costituisce perciò solo una parte: proprio partendo da un simile dato, risulta dunque agevole comprendere le reali difficoltà nel poter individuare il numero di contenziosi che partono dai cittadini di una specifica area metropolitana, mentre agevole - e monitorato dallo stesso ufficio del difensore civico - è la conoscenza dei dati concernenti i ricorsi rivolti contro l’amministrazione locale (Birmingham City Council). In secondo luogo, e sempre a livello di premessa metodologica, va poi evidenziato il fatto che i dati numerici di cui si dispone e che vengono di seguito illustrati riguardano solo i “ricorsi” effettivamente presentati al Local Government Ombudsman dai cittadini (si ricorda in proposito che non esiste la possibilità di un intervento d’ufficio da parte dell’Ombudsman) non esistendo, allo stato, dati statistici riguardanti le semplici richieste di informazioni.

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Svolta questa necessaria premessa, si può considerare che il lavoro del Local Government Ombudsman con riferimento all’area metropolitana di Birmingham - e quindi con riferimento ai ricorsi rivolti contro il Birmingham City Council - non è indifferente (1,3% del totale di tutti i ricorsi presentati in tutta l’Inghilterra) ma, considerato il numero di abitanti della città (circa 992.400), questo dato non deve certo stupire: infatti, tale percentuale appare perfettamente in media con quella di altre città altrettanto popolose. Per quanto riguarda più specificamente la città di Birmingham, si deve notare che i reclami diretti - come già precisato - contro l’amministrazione cittadina nel corso dell’ultimo triennio (2004-2006) sono stati circa 400 all’anno con un trend di miglioramento. Infatti, dato questo che va subito sottolineato, si è assistito ad una diminuzione di ricorsi rivolti contro il City Council: a fronte di 482 reclami del 2004, nel 2006 ne sono stati presentati 358. Un simile dato ben dimostra la recettività dell’amministrazione locale rispetto alle decisioni del Local Government Ombudsman, che quindi, svolge appieno anche la funzione di rendere possibile un efficientamento delle amministrazioni locali. In tal senso, infatti, può essere letto anche quanto evidenziato nella lettera annuale inviata dal Local Government Ombudsman al Chief Executive della città (e pubblicata anche sul sito web): è bastata la segnalazione da parte dell’ufficio dell’Ombudsman di un aumento di una tipologia di ricorsi (relativi ad una specifica materia:housing) per migliorare il servizio reso dalla amministrazione locale che, dunque, è riuscita a migliorare il servizio reso ai cittadini con conseguente riduzione dell’ultimo quarto dell’anno di ricorsi in tale specifica materia. Gli interventi, sempre in riferimento alla città di Birmingham, sono vari: riguardano il settore dell’educazione (Education), delle strade (Highways), dell’edilizia (Housing), dei benefici legati all’assegnazione di alloggi (Housing Benefit), della pianificazione territoriale (Planning), delle tasse locali (Local Taxes) e dei servizi sociali (Social Services).

Se, come evidenziato, si è registrato un trend complessivo positivo di riduzione dei ricorsi in generale si è evidenziato un aumento nel corso dell’ultimo triennio dei ricorsi riguardanti i servizi sociali (Social Services) e soprattutto la materia edilizia (Housing) che ha rappresentato quasi il 50% dei ricorsi presentati contro il City Council (175 ricorsi sui 358 totali). Come evidenziato la risposta del Birmingham City Council alle sollecitazioni del Local Government Ombudsman è molto positiva. Da un lato, va osservato che la percentuale di transazioni è relativamente alta (il 46% del totale dei ricorsi presentati contro il 25,8% della media nazionale). Questo riflette l’impegno di voler trovare una soluzione in tempi brevi di fronte a propri evidenti errori. La collaborazione con l’ufficio del Local Ombudsman è abbastanza soddisfacente: in media il City Council impiega 37 giorni per rispondere all’Ombudsman. L’archiviazione dei casi, delle istanze e degli interventi avviene tramite un sistema di database in formato elettronico. Il materiale cartaceo inerente ai casi esaminati

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viene distrutto dopo 14 mesi dalla chiusura del caso. L’ufficio dell’Ombudsman verifica attraverso ricerche ed indagini il grado di soddisfazione dei cittadini e ha rapporti sistematici con associazioni di consumatori e associazioni di volontariato (quali ad esempio il Citizen Advice Bureau).

Capitolo 18

La difesa civica nella città di Glasgow


18.1.1. Nomina indipendenza ed incompatibilità Prima di iniziare a parlare della difesa civica nella città di Glasgow (che a dire il vero non presenta particolarità rispetto a quella di qualsiasi altra città scozzese), è bene evidenziare che in Scozia la figura dell’Ombudsman è di recente mutata: nel 2002 sono, infatti, intervenute alcune leggi che hanno unificato le differenti figure di Ombudsman presenti nell’area creando un moderno sistema di “complaints” basato sul principio di devoluzione dei poteri. In particolare, con il Public Services Ombudsman Act del 2002 è stato creato lo Scottish Public Services Ombudsman che ha assorbito tre distinti uffici, e cioè lo Scottish Parliamentary and Health Service Ombudsman, il Local Government Ombudsman for Scotland e l’Housing Association Ombudsman for Scotland mentre nel 2005 venendo così a creare, proprio in virtù del principio di separazione dei poteri che opera nel Regno Unito, una figura di Ombudsman “ibrida” a metà strada tra l’Ombudsman “nazionale” e quello locale.

E’ proprio, dunque, tenendo a mente questa peculiarità che vanno lette le informazioni di seguito riportate.

In Scozia l’Ombudsman viene formalmente nominato dalla Regina sulla base della scelta fatta dal Parlamento scozzese che delibera a maggioranza semplice dei presenti in aula e rimane in carica per cinque anni (rinnovabili) sino al compimento dei 65 anni di età.

Tale nomina può essere revocata, sempre dalla Regina, sulla base di una risoluzione parlamentare votata da una maggioranza altamente qualificata - almeno due terzi dei membri del parlamento .

La carica di Ombudsman, che ovviamente richiede un impegno lavorativo a tempo pieno, non è compatibile con nessuna carica elettiva sia di livello nazionale (far parte della House of Common) che “locale” (essere membri dello Scotish Parliament) e con nessuna carica all’interno della autorità amministrative nei confronti l’Ombudsman agisce. Simili regole di nomina e revoca e incompatibilità dello Scotish Ombudsman sono indispensabili al fine di garantire la indipendenza e l’imparzialità dell’organo.

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L’ambito d’azione dell’Ombudsman scozzese, ad oggi, risulta piuttosto ampio. Infatti, la competenza di tale organo, individuata nello Scottish Public Services

Ombudsman Act del 2002, tutte le autorità nazionali scozzesi nonché quelle locali: in particolare, rientrano nella sua competenza le Scotish Public Authorities, Health Service e le Local Authorities. Il sindacato dell’Ombudsman è limitato ai soli reclami di maladministration. Passando poi all’esame degli aspetti professionali di tale figura (e cioè in particolare il tipo di formazione dell’Ombudsman e gli sbocchi professionali che derivano dall’assunzione di una simile carica) bisogna subito evidenziare che trattandosi di una figura recente (l’attuale Ombudsman è il primo dopo la riforma) non è possibile cogliere alcun segnale in un senso piuttosto che nell’altro. La formazione, in particolare, può essere varia: ad esempio, l’attuale Ombudsman (Professor Alice Brown), eletto nel 2002, è di formazione accademica. Nulla, ad oggi, si può dire quanto poi ai possibili “sbocchi professionali”. 18.1.2. Rapporti con gli organi politici Nonostante l’Ombudsman sia un organo indipendente (e si è visto come tale indipendenza sia -di fatto- garantita dai meccanismi di nomina e revoca dello stesso) non si può negare che sussista un rapporto con gli organi politici.

In particolare, tale rapporto (che mai si pone come rapporto di soggezione) si esplica in due modi: in primo luogo attraverso la convocazione da parte di Commissioni Parlamentari, in secondo luogo attraverso la redazione della relazione annuale sulla propria attività.

Con riferimento a tale secondo metodo di relazione tra l’ufficio dell’Ombudsman e l’organo politico va precisato che esiste un obbligo di presentare un rapporto direttamente al Parlamento.

Tale rapporto però non può essere “sollecitato” dall’ufficio dell’Ombudsman che non ha potere di chiedere audizione avanti agli organi legislativi o a sue commissioni. Non esiste alcun dovere di rendere conto del proprio operato nei confronti del potere esecutivo che rientra nella giurisdizione dell’Ombudsman.

18.1.3. I poteri dell’Ombudsman Per quanto concerne i poteri si ricorda che l’Ombudsman di cui trattasi può conoscere solo di reclami di maladministration non avendo potere di intervento sulle scelte dicrezionali delle autorità su cui ha “giurisdizione”.

Passando ad esaminare quello che potrebbe essere definito come “rapporto tra l’Ombudsman e le P.A. ricadenti nella propria competenza”, si deve rilevare che le proposte espresse dall’Ombudsman non possiedono il carattere della vincolatività ma, comunque, l’autorità amministrativa è “obbligata” a collaborare con l’ufficio

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dell’Ombudsman rispondendo alle richieste istruttorie dello stesso e dando spiegazioni circa il proprio agire.

Qualora attraverso l’attività investigativa venga evidenziata una situazione di ingiustizia e l’amministrazione non adegui il proprio agire alla proposta dell’Ombudsman, questi può rendere uno “special report” (i cui costi vivi sono posti a carico dell’Autorità “disubbidiente”) da presentare di fronte al Parlamento scozzese che, dunque, prenderà le decisioni che ritiene più opportune. Si rileva che, ad oggi, una simile ipotesi non si è verificata.

18.1.4. Rapporti con il potere giurisdizionale Le funzioni dell’Ombudsman e l’ampiezza della sua competenza è ben definita dalla legge istitutiva.

Risulta dunque evidente che non trattandosi di funzioni illimitate ma ben definite questi non potrà mai essere considerato come un rimedio sostitutivo o alternativo rispetto al potere giudiziario proprio.

Infatti, si segnala che la legge istitutiva la figura dell’Ombudsman ha previsto anche che tale organo non possa esercitare le proprie funzioni investigative nei casi in cui sia l’interessato può adire le vie giudiziarie, a meno che lo stesso non ritenga sia altamente improbabile che il danneggiato possa ricorrere ad un procedimento giurisdizionale o possa ottenere giustizia. Ciò che emerge, dunque, è un certo grado di discrezionalità da parte

dell’Ombudsman nel decidere se è legittimato ad investigare o meno su un dato caso alla sua attenzione.



Con la creazione della figura dell’Ombudsman è stata -ovviamente- prevista anche la presenza di una struttura di supporto operativo indispensabile affinché questi possano svolgere le proprie funzioni in maniera continuativa ed efficiente.

Attualmente, la sede della difesa civica che è territorialmente competente per tutto il territorio nazionale e, dunque, anche per la città di Glasgow, è situata nella città di Edimburgo (4 Melville Street, Edimburgh EH3 7NS). L’ Ombudsman è un organo monocratico che gode di indipendenza funzionale e la struttura organizzativa è di tipo verticistico: tuttavia, l’Ombudsman - pur essendo, come detto, figura di vertice dell’intero ufficio - non è l’unico responsabile dell’ufficio. Infatti, responsabile dell’intero ufficio è l’Ombudsman’s Executive

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Board composto dallo stesso ombudsman coadiuvato da tre membri senior dello staff.

In particolare, l’Ombudsman è a capo di uno staff di 48 persone, quasi tutte assunte a tempo indeterminato (tranne due che risultano assunte quali free lance). La selezione dei candidati per la copertura dei diversi ruoli sia manageriali che non avviene attraverso colloqui, fissati sia tramite procedure di open competition che tramite “concorsi interni” svolti da parte dei vari direttori o, comunque, da membri senior dello staff. 18.2.2. Le risorse finanziarie L’ufficio dell’Ombudsman è finanziato dallo Stato (Scotish Parliament) anche sulla base di una “stima di spesa” fatta dallo stesso Ombudsman e presentata allo Scotish Parliamentary Corporate Body il quale provvederà a presentare all’appropriata commissione parlamentare un piano di spesa (che includa anche il budget dell’ufficio dell’ombudsman) ed un rapporto. Sulla base di tali elementi il Parlamento voterà una legge finanziaria di ripartizione dei fondi con la quale provvederà allo stanziamento del budget annuo per l’ufficio dell’Ombudsman. Negli ultimi tre anni si è assistito ad un considerevole incremento del budget annuo stanziato, dovuto anche dall’aumento della mole di lavoro di tale ufficio: in particolare, è stato previsto per il 2004 un budget di £ 2,169,000, per il 2005 un budget di £ 2,882,000 mentre per il 2006 un budget di £ 3,100,000. Per quanto concerne il profilo economico, si può dire che l’Ombudsman è dotato di una autonomia finanziaria che potrebbe essere definita come “parziale” in quanto, tolti i costi fissi (in particolare le spese per il personale) l’Ombudsman può allocare le risorse senza presentare un preventivo piano di spesa al governo. 18.2.3 Rapporti con i media e informazione del pubblico L’Ombudsman deve adempiere ad alcuni obblighi di pubblicazione: in particolare egli ha l’obbligo di redigere:

- una relazione annuale sull’attività da svolta dal suo ufficio da presentare di fronte al Parlamento;

- qualora lo reputi necessario uno “special report”; - Gli investigation report.

Tale dovere di informare, tuttavia, non è illimitato. Esistono, infatti, anche delle limitazioni a ciò che può o meno essere pubblicato dovute al carattere di confidenzialità delle lamentele che pervengono all’ufficio dell’Ombudsman. Per

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tale motivo il richiamo ai casi specifici all’interno dell’annual report (che è pubblico) deve essere anonimo. Oltre alle sopra citate pubblicazioni obbligatorie, l’Ombudsman scozzese è molto attento alla comunicazione e alla pubblicizzazione del suo ufficio: in particolare organizza incontri con cittadini ed organizzazioni su tutto il territorio scozzese (50 per anno), pubblica articoli divulgativi (3 per anno), cura una newsletter ed un sito internet, programma alcuni passaggi televisivi (5 per anno).

Il budget annuo riservato a questi aspetti è di circa £ 70,000. Anche i media dimostrano una certa attenzione all’ufficio e all’operato dell’Ombudsman: infatti, si contano una media - i dati riguardano sempre tutto il territorio scozzese e non la città di Glasgow - di circa 300 articoli all’anno che menzionano in qualche modo tale figura ed il suo operato.


18.3.1. Attività svolta nell’ultimo periodo (triennio) per la città di Glasgow Prima di affrontare nello specifico quale sia stata l’attività svolta nell’ultimo triennio (2004 – 2006) dall’Ombudsman di cui qui si discute, occorre svolgere una precisazione metodologica.

Infatti, è importante chiarire che - trattandosi di un difensore civico “nazionale”- i dati disponibili riguardano l’intero territorio scozzese e non solo l’area metropolitana di Glasgow, anche se, con tutta probabilità tali dati devono considerarsi abbastanza indicativi, dal momento che nel territorio i cittadini scozzesi sono concentrati soprattutto nelle aree metropolitane di maggior rilievo tra cui Edimburgo e Glasgow. Svolta questa necessaria premessa, si può considerare che il lavoro dell’Ombudsman evidenzia un trend di aumento dei ricorsi presentati (questo è dovuto al consolidamento dell’istituto dopo la riforma del 2002). Infatti, sia le richieste di informazioni (in misura maggiore) che i ricorsi presentati sono aumentati:

- richieste di informazione: 990 nel 2004, 1900 nel 2005 e circa 2380 nel 2006;

- ricorsi presentati presentati: 1387 nel 2004, 1724 nel 2005 e 1842 nel 2006.

Interessante notare, comunque, come la richiesta di informazioni sia numericamente maggiore rispetto alla presentazione dei ricorsi.

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Gli interventi dell’Ombudsman sono rivolti verso cinque tipi di autorità secondo le percentuali che si evidenziano:

- Amministrazioni Locali: 51% - Health Service: 20% - Housing Associations: 8% - Scottish government: 6% - Educational Panel: 2%.

L’archiviazione dei casi, delle istanze e degli interventi avviene tramite un sistema di database.

L’ufficio dell’Ombudsman verifica attraverso ricerche ed indagini il grado di soddisfazione dei cittadini e ha rapporti sistematici con associazioni di consumatori e associazioni di volontariato.

Capitolo 19

La difesa civica nella città di Dublino


19.1.1. Nomina, indipendenza ed incompatibilità La figura dell’Ombudsman in Irlanda nasce con l’Ombudsman Act del 1980 che crea appunto un organo con competenza territoriale di livello nazionale, pienamente indipendente ed imparziale capace di svolgere la funzione di “guardiano indulgente” della attività delle P.A. sia di livello nazionale (National Department, Health Service, Post) sia a livello locale (Local Authorities). Si sottolinea, infatti, sin d’ora che la figura di cui si parla nella presente scheda, pur avendo anche competenza locale, è nazionale. La nomina dell’Ombudsman è fatta, ex articolo 2 dell’ Ombudsman Act del 1980, dal Presidente della Repubblica previa approvazione di una risoluzione congiunta - relativa al nominativo della persona che dovrà ricoprire tale ruolo - delle due Assemblee parlamentari (Dàil e Seanad). La durata della carica è di sei anni e, se la persona nominata non ha già compiuto 61 anni di età, è sempre rieleggibile.

Per quanto riguarda la cessazione dall’ufficio, si possono individuare due motivi c.d. fisiologici e due motivi c.d. patologici. Quanto ai motivi fisiologici, la legge prescrive che l’Ombudsman cessi naturalmente dall’ufficio per raggiunti limiti di età (67 anni) e per scadenza del proprio mandato; quanto invece ai motivi patologici - oltre che per la sussistenza di una delle cause di incompatibilità che verranno di seguito esaminate - esso può venire dimesso su propria richiesta o può essere destituito - su richiesta dei due rami del Parlamento - in casi eccezionali di sopravvenuta incapacità, bancarotta, o per comportamenti gravemente non conformi alla propria carica. La carica di Ombudsman, che ovviamente richiede un impegno lavorativo a tempo pieno, non è compatibile con nessuna altra professione per la quale sia previsto un corrispettivo economico e, inoltre, non è compatibile con nessuna carica elettiva sia di livello nazionale che locale. Passando poi all’esame degli aspetti professionali di tale figura (e cioè in particolare il tipo di formazione dell’Ombudsman e gli sbocchi professionali che

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derivano dall’assunzione di una simile carica) bisogna subito evidenziare che trattandosi di una figura relativamente recente non pare possibile cogliere alcun segnale in un senso piuttosto che nell’altro. La formazione, in particolare, può essere varia: ad esempio, l’attuale Ombudsman (Emily O’Reilly), eletto nel 2003, è una ex giornalista e scrittrice. Quanto poi ai possibili “sbocchi professionali”, si deve notare che nell’esperienza Irlandese i tre precedenti Ombudsmen, al termine dei loro mandati, si sono ritirati a vita privata per raggiunti limiti di età. 19.1.2. Rapporti con gli organi politici Nonostante l’Ombudsman sia un organo che gode di indipendenza funzionale, non si può negare che sussista un rapporto relazionare con gli organi politici.

In particolare, tale rapporto (che mai si pone come rapporto di soggezione) si estrinseca in due modi:

- in primo luogo l’Ombudsman - sebbene non vi sia una previsione espressa nella propria legge istitutiva- può essere convocato dalle Commissioni Parlamentari (ma non può richiedere audizione);

- in secondo luogo l’Ombudsman ha l’obbligo di presentare un rapporto annuale sull’attività del proprio ufficio direttamente al Parlamento e, qualora le circostanze lo richiedano, può anche presentare “special reports” su specifiche problematiche durante il corso dell’anno.

19.1.3. I poteri dell’Ombudsman Per quanto concerne i poteri si ricorda che l’Ombudsman irlandese nell’esercizio delle proprie funzioni arriva a “decidere” se un atto (o una omissione) della P.A. (intesa come amministrazioni centrali ed enti pubblici espressamente elencati nell’allegato della legge stessa, nell’esercizio di funzioni amministrative in senso stretto) è stato compiuto in assenza di autorità, è impropriamente discriminatorio, è risultato di un’attività negligente o ancora è basato su informazioni errate o incomplete etc..

Quanto all’ambito di competenza dei poteri dell’Ombudsman, questo è definito dall’Ombudsman Act del 1980 sia in positivo che in negativo: infatti, vengono individuati non solo quali organi ricadessero nella “giurisdizione” dell’Ombudsman ma, addirittura vengono elencati quegli organi pubblici che ne sono esclusi. Tale elenco, tuttavia, non è tassativo ma per essere modificato necessita di un intervento da parte del Governo: e proprio questa facoltà di emendamento governativo ha reso possibile, per esempio, estendere la competenza dell’Ombudsman agli atti posti in essere dalle amministrazioni locali, le poste e le direzioni sanitarie, che in un primo momento ne erano escluse.

La legge individua, inoltre, alcuni limiti per materia alla competenza dell’Ombudsman: non possono, infatti, essere rimessi alla decisione dell’Ombudsman atti amministrativi in materia di reclutamento e condizioni

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lavorative, di immigrazione e naturalizzazione, di sospensione delle pene e di regolamentazione delle prigioni. Individuato, così, l’ambito di esplicazione dei poteri dell’Ombudsman, si può passare ad esaminare quello che potrebbe essere definito come “rapporto tra l’Ombudsman e le P.A. ricadenti nella propria competenza”. Si deve in proposito rilevare che le proposte espresse dall’Ombudsman non possiedono il carattere della vincolatività ma, comunque, l’autorità amministrativa è “obbligata” a collaborare con l’ufficio dell’Ombudsman rispondendo alle richieste istruttorie dello stesso e dando spiegazioni circa il proprio agire. Tuttavia, tale obbligo non è correlato da alcuna sanzione se non quella (tutto sommato blanda) della eventuale pubblicazione di uno special report presentato di fronte al Parlamento.

L’Ombudsman, inoltre, non ha alcun potere “correttivo” (disciplinare) per sanzionare i comportamenti dei pubblici dipendenti con cui entra in relazione.

Da quanto sopra visto emerge, dunque, quello che è il carattere tipizzante dell’azione davanti all’Ombudsman irlandese (che, anticipando quanto verrà visto di seguito, lo distingue in modo netto rispetto a quella di fronte all’autorità giudiziaria): l’attività di tale organo si esplica a livello di ricerca di una leale cooperazione con le PA e non con attribuzione di responsabilità. 19.1.4. Rapporti con il potere giurisdizionale Come evidenziato in precedenza, le funzioni dell’Ombudsman e l’ampiezza della sua competenza è ben definita dalla legge istitutiva che, tra l’altro, regola rigidamente i rapporti tra Ombudsman e potere giudiziario.

Risulta dunque evidente che non trattandosi di funzioni illimitate ma ben definite questi non potrà mai essere considerato come un rimedio sostitutivo o alternativo rispetto al potere giudiziario proprio.

Infatti, si segnala che la legge istitutiva la figura dell’Ombudsman ha previsto anche che tale organo non possa esercitare le proprie funzioni nei casi vi sia un ricorso pendente dinnanzi ad una autorità giudiziaria o quando l’interessato può ancora adire le vie giudiziarie, quando è possibile proporre un’istanza ad un organo di appello indipendente. 19.2. L’organizzazione dell’Ufficio dell’Ombudsman e informazioni



Con la creazione della figura dell’Ombudsman è stata prevista anche la presenza di una struttura di supporto operativo indispensabile affinché questi possano svolgere le proprie funzioni in maniera continuativa ed efficiente in un territorio

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che conta circa 4 milioni di abitanti. Attualmente, la sede della difesa civica che è territorialmente competente per tutto il territorio nazionale e, dunque, anche per la città di Dublino (che rappresenta comunque circa il 20% della popolazione totale dell’Irlanda) è situata nella città di Dublino stessa (Lower Leeson Street, Dublin 2, Ireland). Come già ricordato, l’Ombudsman è un organo monocratico che gode di indipendenza funzionale e, dunque, la struttura organizzativa è di tipo verticistico: l’Ombudsman è la figura di vertice dell’intero ufficio ed è l’unico responsabile dello stesso. In particolare, come risulta dalla organisation chart, l’Ombudsman è responsabile di uno staff (diviso in cinque unità: Civil Service Unit, Local Authority Unit, Social Welfare Unit, Corporate Services, IT Unit) comprendente una ottantina di persone che rivestono varie funzioni (Investigators, impiegati, high executive officers, executive officers) sia di tipo manageriale (7 persone) che non manageriale (73 persone) assunte, tutte, con contratti a tempo indeterminato. La selezione dei candidati per la copertura dei ruoli manageriali avviene attraverso colloqui, fissati sia tramite procedure di open competition che tramite “concorsi interni”.

Per quanto riguarda invece la selezione di candidati per ruoli non manageriali questa avviene ad opera dell’ufficio del personale (interno) in coordinamento con il Public Appointments Service (che è un ufficio centrale) in quanto si tratta di figure che assumono la qualifica di Civil servants (pubblici ufficiali). Infatti, l’articolo 10 dell’Act del 1980 istitutivo dell’Ombudsman, assegna al Ministero delle Finanze il compito di provvedere alla determinazione di una pianta organica e alla nomina del personale amministrativo preposto all’ufficio dell’Ombudsman. 19.2.2. Le risorse finanziarie L’ufficio dell’Ombudsman è finanziato dallo Stato ed esiste un limitato potere di negoziazione per lo stanziamento del budget annuo. Negli ultimi tre anni si è assistito ad un considerevole incremento del budget annuo stanziato e ciò è dovuto anche dal crescere della popolarità di questa istituzione (e quindi dall’aumento della mole di lavoro di tale ufficio): in particolare, è stato previsto per il 2004 un budget di € 5,522,000, per il 2005 un budget di € 6,177,000 mentre per il 2006 un budget di € 8,439,000.

Per quanto concerne il profilo economico, si può dire che l’Ombudsman è dotato di una autonomia finanziaria che potrebbe essere definita come “parziale” in quanto, tolti i costi fissi (in particolare le spese per il personale) l’Ombudsman può allocare le risorse senza presentare un preventivo piano di spesa al governo.

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19.2.3. Rapporti con i media e informazione del pubblico L’Ombudsman deve adempiere ad alcuni obblighi di pubblicazione: in particolare egli ha l’obbligo di redigere:

- una relazione annuale sull’attività da svolta dal suo ufficio; - un “rapporto” relativamente a ciascun caso esaminato; - qualora lo reputi necessario un “special report”.

Oltre alle citate pubblicazioni obbligatorie, l’Ombudsman redige delle linee guida sul proprio operato e un digesto contenente i casi più interessanti esaminati. Tali pubblicazioni hanno un carattere maggiormente divulgativo. Si potrebbe dunque ritenere che esiste un generale dovere di informare gli enti che sono stati oggetto delle sue indagini (con le relazioni annuali, quelle sui singoli casi) e il pubblico attraverso la divulgazione del materiale concernente l’attività del proprio ufficio. Tale dovere di informare, tuttavia, non è illimitato. Esistono, infatti, anche delle limitazioni a ciò che può o meno essere pubblicato dovute al carattere di confidenzialità delle lamentele che pervengono all’ufficio dell’Ombudsman. Per tale motivo il richiamo ai casi specifici all’interno dei vari reports deve essere anonimo. Non esistono dati statistici sui metodi di pubblicizzazione dell’ufficio dell’Ombudsman, ne di carattere nazionale né, tanto meno, in riferimento alla singola area metropolitana. In generale, tuttavia, è possibile osservare una sensibilità all’aspetto comunicativo e di pubblicità: l’Ombudsman infatti utilizza regolarmente (specialmente in occasione delle pubblicazioni annuali dei reports) i media per divulgare il contenuto delle pubblicazioni stesse, partecipa attivamente a conferenze di presentazione del proprio operato.

L’Ombudsman è dotato di un sito internet, aggiornato, che tutti possono consultare per conoscere le attività svolte (tra l’altro sul sito si trovano anche le relazioni annuali e i comunicati stampa).


19.3.1. Attività svolta nell’ultimo periodo (triennio) per la città di Dublino Prima di affrontare nello specifico quale sia stata l’attività svolta nell’ultimo triennio (2004 – 2006) dall’Ombudsman di cui qui si discute, occorre svolgere una precisazione metodologica. Infatti, è importante chiarire che - trattandosi di un difensore civico nazionale - i dati disponibili riguardano l’intera Repubblica d’Irlanda e non solo l’area metropolitana di Dublino, anche se, con tutta

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probabilità tali dati devono considerarsi abbastanza indicativi, dal momento che i cittadini di Dublino rappresentano il 20% circa della popolazione totale e che, con tutta probabilità - ma si tratta di una considerazione meta giuridica - sono i più informati sull’attività del difensore civico. Svolta questa necessaria premessa, si può considerare che il lavoro dell’Ombudsman evidenzia un trend di lento aumento dei ricorsi presentati (questo è dovuto al consolidamento di un istituto ancora relativamente recente).

Infatti, se le richieste di informazioni sono state abbastanza stabili nel corso del triennio (8.774 nel 2004, 9704 nel 2005 e 8.103 nel 2006) i ricorsi presentati sono (se pur di poco aumentati) 3.281 del 2006 contro i 2.983 presentati nel 2004.

Interessante notare, comunque, come la richiesta di informazioni sia numericamente maggiore rispetto alla presentazione dei ricorsi.

Gli interventi dell’Ombudsman riguardano, in particolare, quattro grandi settori: Civil Service, le amministrazioni locali, il settore sanitario (health service executive) e il settore delle poste.

La percentuale di ricorsi è così divisa:

- Civil Service: 42%; - Amministrazioni locali 35,7%; - Health Service: 18,4%; - Post: 3,9%.

L’archiviazione dei casi, delle istanze e degli interventi avviene tramite un sistema di database in formato elettronico.

L’ufficio dell’Ombudsman verifica attraverso ricerche ed indagini il grado di soddisfazione dei cittadini e ha rapporti sistematici con associazioni di consumatori e associazioni di volontariato.

Capitolo 20

La difesa civica della città di Rotterdam


20.1.1. Nomina ed indipendenza L’Ombudsman è eletto dal City Council a maggioranza assoluta. La carica è incompatibile con altri uffici. Non può essere membro di un corpo pubblico le cui elezioni avvengono secondo modalità stabilite con legge. Non può guidare un ufficio pubblico dal quale percepisca un salario o una remunerazione, essere membro di un ente amministrativo permanente di consulenza né svolgere la professione di avvocato e di notaio. Non può, inoltre, ricoprire una posizione incompatibile con le caratteristiche del suo ufficio, della sua imparzialità, indipendenza o pubblica fiducia. Infine, deve pubblicare una lista relativa agli uffici che dirige, ulteriori rispetto all’ufficio di National Ombudsman.

Ha competenza su 11 città e 4 corpi semi governativi.

L’Ombudsman può essere destituito per statuizione del City council al compimento del primo mese successivo a quello in cui compie i sessanta anni di età. Altre cause di destituzione sono: la richiesta presentata dallo stesso Ombudsman, la permanente incapacità a ricoprire la carica per malattia o incapacità, l’accettazione di un ufficio incompatibile con la carica di Ombudsman, la perdita della cittadinanza olandese e, infine, la dichiarazione di condanna per offese gravi.

Il City Council può adottare il provvedimento di destituzione al ricorrere di varie fattispecie, quali: privazione della libertà personale a seguito di sentenza irrevocabile, emissione nei confronti dell’Ombudsman di un provvedimento di custodia o di bancarotta, raggiungimento di un accordo relativo ad un debito, accoglimento di una moratoria per il pagamento dei suoi debiti e nel caso di imprigionamento per il mancato pagamento di un debito fissato con sentenza irrevocabile.

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Infine, può essere destituito nel caso in cui – a giudizio della House of Representatives – abbia seriamente compromesso, con le proprie azioni o omissioni, la fiducia riposta in lui. Il City Council può sospendere l’Ombudsman dall’esercizio delle sue funzioni quando venga sottoposto a detenzione prima del processo, sia ritenuto colpevole di una grave offesa o sia privato della libertà personale con sentenza, anche se non ancora irrevocabile, quando sia destinatario di un provvedimento di custodia o di bancarotta, venga raggiunto un accordo per il pagamento di un debito, sia avvolta una moratoria per il pagamento dei suoi debiti o venga imprigionato per il mancato pagamento di un debito fissato con sentenza irrevocabile. Ancora, l’Ombudsman può essere sospeso nel caso in cui venga sottoposto a giudizio preliminare per questioni attinenti a offese gravi o nel caso di forte sospetto su fatti o circostanze tali da portare alle dimissioni. La sospensione può terminare dopo tre mesi. Tale periodo può essere prorogato dal City Council, che può anche revocare il provvedimento nel caso in cui vengano meno i fatti che avevano richiesto l’adozione di una tale misura.

La sospensione dall’incarico può comportare, su decisione del City Council, il venir meno della percezione del salario o di una sua parte, che può tuttavia venir restituita nel caso in cui la sospensione non termini con le dimissioni. La provenienza professionale dell’Ombudsman è quella dell’avvocatura. Una volta concluso il periodo di carica l’Ombudsman va in pensione. 20.1.2. Rapporti con gli organi politici L’Ombudsman può essere convocato da parte dell’organo legislativo o da quello esecutivo nei casi relativi alle dimissioni dall’incarico.

L’Ombudsman ha l’obbligo di relazionare alle autorità politiche sulle attività svolte. Prima di chiudere l’attività investigativa, l’ Ombudsman comunica per iscritto le risultanze alla suprema autorità amministrativa, alla persona su cui concerne l’attività e al richiedente. L’Ombudsman può dar loro la possibilità di presentare un commento entro un periodo di tempo da lui stesso determinato.

Alla chiusura delle investigazioni, l’Ombudsman compila un reporto con i risultati e la decisione finale, così come richiesto dalla legge sull’Accesso pubblico (sez. 10 del Government Information Act.

Nel caso di decisione negativa indica la modalità di comportamento che avrebbe dovuto essere tenuta. Invia il suo report all’autorità amministrativa coinvolta, alla persona su cui concerne l’attività e al richiedente.

Nel caso in cui esprima una raccomandazione all’autorità amministrativa (sez. 9:27, subsez. 3 legge cit.), quest’ultima deve comunicare entro un periodo di tempo ragionevole la volontà di adeguarsi a quanto espresso dall’Ombudsman. In caso contrario deve rendere noto il motivo del disaccordo.

A colui che ha presentato una richiesta di intervento viene inviato un estratto o una copia al termine del procedimento.

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20.1.3. I poteri dell’Ombudsman L’Ombudsman non ha il potere di chiedere audizione davanti all’organo legislativo e alle sue commissioni. La procedura per l’esame delle raccomandazioni è la presentazione di un report annuale al City Council, relativo all’attività svolta. Le proposte espresse non sono vincolanti per l’autorità amministrativa che, tuttavia, ha l’obbligo di risposta e di motivazione. I poteri istruttori di cui dispone sono il giuramento, l’accesso a luoghi, l’esame di documenti, l’assistenza di esperti. In caso di mancato accoglimento della soluzione prospettata dall’Ombudsman le conseguenze sono più di ordine morale che di ordine giuridico. L’Ombudsman non ha il potere di promuovere procedimento disciplinare nei confronti di direttori o impiegati civili. 20.1.4. Rapporti con il potere giurisdizionale Rivolgersi al difensore civico interrompe o sospende i termini per i ricorsi amministrativi o giurisdizionali. Il difensore è legittimato ad agire in giudizio in favore dei cittadini di fronte alla giurisdizione ordinaria od amministrativa su questioni già oggetto di giudizio o passate in giudicato. L’Ombudsman non può adire né il giudice ordinario o amministrativo né l’organo di giustizia costituzionale.



L’Ufficio di Segreteria – composto da 11 persone – è così organizzato e articolato: un responsabile (con un sostituto), 7 ricercatori e 3 segretarie.

L’organizzazione dell’ufficio spetta all’Ombudsman, a cui spetta anche la scelta dei dirigenti nonché la scelta e la nomina del personale. Il personale impiegato a tempo determinato è così suddiviso: 1 dirigente, 7 quadri e 3 ulteriori soggetti incardinati sotto altra figura. 20.2.2. Le risorse finanziarie

Quanto ai fondi stanziati in bilancio, vi sono 600.000 € nell’anno 2004, 650.000 € nel 2005 e 700.000 € nel 2006, posti a carico di 4 corpi semi governativi.

Le risorse stanziate vengono sia fissate che negoziate. Sono previsti vincoli di spesa o di destinazione delle risorse.

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20.2.3. Visibilità pubblica: rapporti con i media e informazione del pubblico Sono previsti obblighi giuridici di pubblicazione, quali il report annuale e i reports intermedi. L’Ombudsman rendiconta il suo lavoro mediante pubblicazioni su internet e invio dei reports ai soggetti che hanno contribuito al lavoro o che sono stati scrutinati. Vari sono stati i metodi e i mezzi utilizzati per far conoscere al pubblico il servizio ed i risultati delle attività nel corso degli ultimi tre anni:

- 30 convegni annuali; - 20 comunicati stampa diffusi in media all’anno; - 20 articoli pubblicati in media all’anno; - 2 passaggi tv (locale, nazionale) in media in un anno; - 20 passaggi radio(locale, nazionale) in media all’anno; - possesso di un proprio sito internet: www.Ombudsman.rotterdam.nl.

La spesa per l’attività di pubblicità o promozione dell’istituto si aggira intorno ai 20.000 € annui, esclusi i costi relativi al sito internet.

20.3. Attività svolta nell’ultimo periodo dall’Ombudsman 20.3.1. Attività svolta nell’ultimo periodo (triennio) per la città di Rotterdam Le istanze di intervento pervenute da parte dei cittadini nel corso del 2004 sono state:

- 2.400 per chiedere informazioni; - per presentare una denuncia di cattiva amministrazione o richiesta di

intervento; - 100 per interventi immediati;

Le istanze di intervento pervenute da parte dei cittadini nel corso del 2005 sono state:

- 2.600 per chiedere informazioni; - 1.100 per presentare una denuncia di cattiva amministrazione o richiesta di

intervento; - 100 per interventi immediati;

Le istanze di intervento pervenute da parte dei cittadini nel corso del 2006 sono state:

- 3.000 per chiedere informazioni;

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- 1.300 per presentare una denuncia di cattiva amministrazione o richiesta di intervento;

- 100 per interventi immediati. In totale gli interventi effettuati sono stati:

- nell’anno 2004: 3 d’ufficio e 3.500 su richiesta; - nell’anno 2005: 4 d’ufficio e 3.800 su richiesta; - nell’anno 2006: 6 d’ufficio e 4.400 su richiesta.

I settori e le materie che hanno richiesto l’intervento dell’Ombudsman sono stati: sicurezza sociale, tassazione, servizi di sicurezza cittadina, alloggi e costruzioni.

Gli interventi degli ultimi tre anni sono stati rivolti esclusivamente nei confronti dell’amministrazione e del governo. I casi vengono archiviati in un database. L’Ufficio non utilizza alcun mezzo per conoscere le necessità e il grado di soddisfazione tra i cittadini, anche se mantiene relazioni con gruppi di tutela dei consumatori e con organizzazioni di volontariato.

Capitolo 21

La difesa civica nella città di Vienna (Volksanwalt)


21.1.1. Nomina ed indipendenza I tre membri dell’ufficio dell’Ombudsman austriaco sono eletti a maggioranza semplice dal National Council sulla base della raccomandazione approvata dal Comitato centrale alla presenza di almeno metà dei suoi membri. (Art. 148g Cost.). Ciascuno dei tre partiti, che ha ottenuto il maggior numero di voti all’interno del National Council, ha diritto di presentare un membro per tale raccomandazione.

La competenza dell’Ombudsman si estende al livello territoriale nazionale, regionale e locale, con riguardo a tutti gli enti o amministrazioni del livello corrispondente. La carica è incompatibile con altri titoli o cariche e non può essere interrotta a causa di dimissioni o destituzione.

Le prospettive di carriera successive all’ufficio di Ombudsman sono limitate dal fatto che al momento dell’elezione gli Difensori hanno già maturato una ricca carriera professionale e, pertanto, una volta cessati dall’incarico hanno già raggiunto l’età pensionabile. Gli attuali membri hanno una formazione giuridica nonché, rispettivamente: politica all’interno dell’SPÖ (Kostelka), politica in ambito nazionale e di Länder (Fekter), politica nell’ambito di uffici ministeriali (Stoisits). 21.1.2. Rapporti con gli organi politici L’Ombudsman non può essere convocato da parte dell’organo legislativo o da quello esecutivo. Ha l’obbligo di relazionare annualmente alle autorità politiche sulle attività svolte, presentando un report al National Council, al Federal Council e al Parlamento.

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21.1.3. I poteri dell’Ombudsman L’Ombudsman non ha, in linea di principio, il potere di chiedere audizione davanti all’organo legislativo e alle sue commissioni. Tuttavia, la Costituzione prevede delle eccezioni al fine di permettere ai membri dell’Ufficio di Ombudsman di essere presenti alle discussioni del National Council e del Federal Council e rispettive commissioni o sotto commissioni: quando le questioni hanno ad oggetto il Report dell’Ombudsman stesso o le sezioni del progetto del Federal Finance Act relative all’ufficio dell’Ombudsman, nonché in tutte le occasioni in cui sia fatta richiesta di audizione. Nel caso in cui l’Ufficio dell’Ombudsman presenti delle raccomandazioni, l’autorità destinataria può aderire all’impostazione fornita per la soluzione di un caso concreto o cercare di evitare gli errori in futuro. Alcune raccomandazioni devono essere attuate entro otto settimane ovvero seguite da un riscontro che motivi l’impossibilità di adeguare il comportamento dell’amministrazione alle direttive indicate. Ad ogni modo, le proposte dell’Ombudsman – anche se devono essere seguite da una risposta dell’autorità amministrativa – non sono vincolanti. Al riguardo, peraltro, lo stesso legislatore non ha previsto nessuna misura da adottare nel caso di mancato accoglimento della soluzione proposta. Con riguardo ai poteri istruttori va osservato che nessuna autorità o agenzia può invocare il dovere di segretezza di fronte all’Ombudsman Board che, pertanto, ha il diritto di ispezionare i files rilevanti al fine di ottenere un quadro completo del procedimento, ascoltare testimoni, consultare documenti, interpellare esperti. Può, altresì, organizzare incontri con le autorità convenute per fissare i fatti e le opinioni relative ad una fattispecie concreta. Infine, l’Ombudsman non ha il potere di avviare procedimenti disciplinari nei confronti di direttori o imprenditori civili. 21.1.4. Rapporti con il potere giurisdizionale Con riferimento alla relazione con l’attività giurisdizionale, va osservato che rivolgersi al difensore civico non interrompe né sospende i termini per i ricorsi amministrativi o giurisdizionali. L’indipendenza dei due procedimenti emerge anche con riguardo al fatto che il difensore non è legittimato ad agire in giudizio in favore dei cittadini di fronte alla giurisdizione ordinaria od amministrativa su questioni già oggetto di giudizio o passate in giudicato. Quanto alla possibilità di adire gli organi giudicanti, è previsto che l’Ombudsman non possa presentare ricorso dinanzi al giudice ordinario o amministrativo ma possa agire legalmente dinanzi alla Corte Costituzionale, nel caso in cui ritenga che una nuova ordinanza non sia conforme alla legge e vada abrogata.

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L’Ombudsman può farsi rappresentare in giudizio dal legale assistente ovvero essere indipendente.


21.2.1. Le risorse umane e l’organizzazione del personale L’Ufficio di supporto del Difensore civico è formato da tre dipartimenti specializzati in materia legale e da un dipartimento amministrativo.

L’organizzazione di questo ufficio non spetta all’Ombudsman ma deriva dalla disciplina prevista dalla Costituzione (cap. 7), dalla Legge Federale sull’Ufficio dell’Ombudsman austriaco, dai regolamenti e dall’allocazione degli affari. I dirigenti sono invece selezionati dai tre componenti dell’Ufficio di Ombudsman. La scelta del personale spetta al Presidente dell’Ufficio del Difensore Civico che, ai sensi dei regolamenti, ha il potere di decisione su tutte le questioni amministrative. La nomina del personale spetta ai tre Difensori e ai dirigenti della Commissione dell’Ombudsman. L’Ufficio di supporto è formato da 64 persone. Con contratto a tempo indeterminato si possono individuare: 4 dirigenti, 3 quadri, 48 consulenti di cui 23 sono esperti legali e i rimanenti 25 fanno parte dello staff amministrativo.

Con contratto di collaborazione professionale sono impiegate 8 persone, di cui 4 esperti legali, 3 del personale amministrativo ed uno stagista. 21.2.2. Le risorse finanziarie I fondi stanziati nel bilancio sono a carico dell’amministrazione statale. Le risorse stanziate sono negoziate. L’Ombudsman può disporre del budget senza sottoporre alla competente autorità amministrativa all’interno dei limiti stabiliti con legge (Federal Budget Act). 21.2.3. Visibilità pubblica: rapporti con i media e informazione del pubblico Sono previsti dei limiti o divieti giuridici di pubblicazione – segreto d’ufficio – che l’Ufficio dell’Ombudsman deve osservare alle stesse condizioni poste dall’autorità con cui ha instaurato un rapporto nell’esercizio delle sue funzioni.

L’obbligo giuridico di pubblicazione viene adempiuto con la presentazione del report annuale al Consiglio Nazionale, al Consiglio Federale e al Parlamento.

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L’Ufficio dell’Ombudsman rendiconta sull’attività della sua attività di indagine. Al fine di far conoscere al pubblico il servizio ed i risultati delle attività,

vengono utilizzati vari metodi e mezzi, quali:

- il programma settimanale Citizens’ Advocate che informa esclusivamente sulle attività dell’Ufficio dell’Ombudsman austriaco;

- il possesso del sito internet www.volksanwaltschaft.gv.at; - la realizzazione di giornate di consultazioni nelle province austriache.

Per tutte queste attività legate alla comunicazione, nel budget del 2007 è stata indicata la cifra pari a 23.000 €.


21.3.1. Attività svolta nell’ultimo periodo (triennio) per la città Vienna Gli interventi effettuati nel corso del 2004 sono stati 69 d’ufficio e 16.189 su richiesta. Nel corso del 2005 sono stati riscontrati invece 69 casi d’ufficio e 16.133 casi su richiesta. Con riguardo ai settori e alle materie che hanno riguardato gli interventi va osservato che la percentuale maggiore di richiesta di interventi è stata relativa alla materia relativa all’amministrazione federale e provinciale, seguita da quella avente ad oggetto richieste di indagine.

Gli interventi sono stati rivolti nei confronti nell’Ufficio del Cancelliere federale e dei vari Ministeri, con particolare riguardo al Ministero dell’Economia e Lavoro, al Ministero dei Trasporti, Innovazione e Tecnologia, al Ministero della Giustizia e al Ministero della Sicurezza sociale, Generazioni e Protezione dei consumatori.

I casi vengono archiviati in un database. L’ufficio utilizza strumenti di osservazione per cogliere il bisogno e il grado di soddisfazione dei cittadini.

L’Ufficio dell’Ombudsman austriaco mantiene relazioni con le associazioni dei consumatori ed organizzazioni di volontariato, quali i c.d. Human Rights Groups, e i Debt counseling services.

Capitolo 22

La difesa civica della città di Vienna (Difesa civica dei minori)


22.1.1. Nomina ed indipendenza L’Ombudsman è eletto dall’amministrazione (o governo) della città di Vienna. La maggioranza richiesta è quella c.d. politica. La competenza territoriale è su base regionale e provinciale e la sua autorità si estende sugli enti di livello regionale.

Quanto all’elettorato passivo, va detto che la carica è incompatibile con altri titoli o cariche. L’Ombudsman può essere dimesso e destituito per aver posto in essere azioni e comportamenti non adeguati al suo ufficio. La provenienza professionale dell’Ombudsman in carica è quella dello psicologo ed assistente sociale, con particolare riguardo alle esperienze con bambini e a questioni giovanili, nonché alla formazione personale di leadership.

Quanto alle prospettive di carriera successive all’assunzione della carica di Difensore civico dei minori, oltre a considerare che le carriere possono essere le più diverse non si può ancora stabilire una casistica dal momento che l’esperienza non è, al momento, sufficiente. 22.1.2. Rapporti con gli organi politici L’Ombudsman può essere convocato da parte dell’organo legislativo o da quello esecutivo almeno una volta all’anno per presentare il rapporto annuale nel consiglio comunale. 22.1.3. I poteri dell’ Ombudsman L’Ombudsman non ha il potere di chiedere audizione davanti all’organo legislativo così come davanti alle sue commissioni. La proposta espressa dall’ non comporta un obbligo di risposta e di motivazione da parte dell’autorità amministrativa e non è vincolante. Va tuttavia considerata quale invito implicito a

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provvedere nel senso espresso. Tale carisma deriva dal potere che l’Ombudsman esercita attraverso i mass-media.

Dispone di poteri istruttori, quali la possibilità di partecipare ad udienze del tribunale, così come a riunioni politiche su temi relativi alla salute, alla gioventù, a problematiche sociali e a varie altre problematiche connesse al suo ufficio.

Le istituzioni che sono coinvolte dall’operato dell’Ombudsman sono obbligate a collaborare ai sensi di legge. Infine, l’Ombudsman ha il potere di attivare un procedimento disciplinare sui dirigenti e funzionari.

Con riguardo alle conseguenze che derivano dal mancato accoglimento della soluzione prospettata dall’Ombudsman, va detto che dipendono dalla materia trattata e dall’eventuale presenza di pressione politica o mediale. 22.1.4. Rapporti con il potere giurisdizionale Rivolgersi al difensore civico non interrompe o sospende i termini per i ricorsi amministrativi o giurisdizionali. Può adire il giudice ordinario o amministrativo, attivando i ricorsi relativi alla custodia e al diritto di visita dei figli, ma non può adire l’organo di giustizia costituzionale. La rappresentanza in giudizio dell’Ombudsman è svolta da avvocati che abbiano stipulato un contratto con l’Ombudsman stesso. Nel caso di fattispecie relative ad abusi sessuali, un avvocato sta in giudizio per tutelare il bambino, affiancato da uno psicologo.



Il lavoro presso l’Ufficio di Segreteria si svolge tra le 9.00 e le 17.00, per un totale di 40 ore settimanali. Vi partecipano 5 specialisti, che includono i 2 responsabili e le due segretarie. L’organizzazione dell’ufficio spetta all’Ombudsman, fatta eccezione per quanto riguarda i contratti degli impiegati.

La scelta dei dirigenti avviene mediante elezione comunale, mentre la selezione e la nomina del personale spettano all’Ombudsman stesso. Il personale impiegato è di 7 persone di cui 6 dirigenti sono a tempo indeterminato, mentre un dirigente è a tempo determinato. 22.2.2. Le risorse finanziarie Nel 2006 sono stati stanziati in bilancio 100.000 €, esclusi stipendi e affitti. I fondi sono a carico della città di Vienna che è allo stesso tempo provincia e comune.

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Le risorse stanziate vengono negoziate e sono sottoposte a vincoli di spesa, secondo le linee guida fissate dal Comune. 22.2.3. Visibilità pubblica: rapporti con i media e informazione del pubblico Non sono previsti limiti o divieti giuridici di pubblicazione. Al fine di far conoscere al pubblico il servizio ed i risultati delle attività sono impiegati vari metodi, quali numerosi convegni annuali, per lo più relativi a problematiche sulla protezione della gioventù, incontri annuali con la cittadinanza e l’associazionismo, comunicati stampa, articoli, passaggi tv e radio. Oltre ad avere un proprio sito web – www.kja.at – si cerca di ottenere una presenza anche sul sito di altre istituzioni e amministrazioni.

22.3. Attività svolta nell’ultimo periodo dall’Ombudsman 22.3.1. Attività svolta nell’ultimo periodo (triennio) per la città di Vienna (Difensore dei minori) Le istanze di intervento pervenute da parte dei cittadini sono state numerose. Si calcolano 4.498 istanze nell’anno 2004, 4.529 nel 2005 e 4.498 del 2006. I casi non vengono archiviati in un database ma in un diverso sistema di documentazione. Con riguardo ai settori e alle materie va ricordato che l’Ombudsman in esame è responsabile esclusivamente per questioni attinenti a bambini e gioventù. Per conoscere le necessità e il grado di soddisfazione dei cittadini con riguardo al suo operato, l’Ombudsman si serve del feedback da altre istituzioni più che dai cittadini stessi. Allo stesso tempo mantiene relazioni con gruppi di tutela dei consumatori e con associazioni di volontariato.

Capitolo 23

La difesa civica nella città di Amsterdam


23.1.1. Nomina ed indipendenza L’Ombudsman di Amsterdam è eletto dal Consiglio cittadino, c.d. City Counsel, a maggioranza più uno dei componenti del consiglio stesso. La competenza a livello territoriale è regionale ed investe le entità e le amministrazioni locali e comunali di ben sette comuni, inclusa la città di Amsterdam, nonché un’autorità che costituisce l’ente di collegamento tra più comuni. La carica dell’Ombudsman è incompatibile con alcuni compiti o cariche e può essere dimesso o destituito nei casi previsti dalla legge. La formazione professionale dell’Ombudsman attualmente in carica, Dr. Ulco van de Pol, è quella giuridica legale. 23.1.2. Rapporti con gli organi politici L’Ombudsman non può essere convocato da parte dell’organo legislativo né da quello esecutivo ma ha l’obbligo di relazionare alle autorità politiche sulle attività svolte mediante un report annuale. 23.1.3. I poteri dell’Ombudsman L’Ombudsman non ha il potere di chiedere audizione davanti all’organo legislativo o alle sue commissioni. La proposta espressa da tale organo non è vincolante e, tuttavia, sussiste un obbligo di risposta e di motivazione per l’autorità amministrativa nei confronti delle raccomandazioni dell’Ombudsman.

Gode di vati poteri istruttori, quali l’accesso ai locali e ai documenti. Può inoltre convocare un’audizione e interrogare persone coinvolte.

Se un organismo non accoglie la soluzione prospettata dall’Ombudsman ha la possibilità di rivolgersi al City Counsel, ma questa è una fattispecie che non si è

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mai verificata. L’Ombudsman non ha il potere di attivare un procedimento disciplinare nei confronti dei dirigenti e funzionari. 23.1.4. Rapporti con il potere giurisdizionale Presentare una richiesta di intervento al difensore civico interrompe o sospende i termini per presentare ricorsi amministrativi o giurisdizionali.

Nel caso in cui si tratti di questioni già oggetto di giudizio o passate in giudicato, il difensore non è legittimato ad agire in giudizio in favore dei cittadini di fronte alla giurisdizione ordinaria od amministrativa. Può intervenire soltanto a favore dei cittadini sotto il profilo della condotta del corpo amministrativo.

L’Ombudsman non può adire il giudice ordinario o amministrativo, né l’organo di giustizia costituzionale. Va infine osservato che il difensore civico non viene rappresentato in giudizio. L’Ombudsman cittadino di Amsterdam, così come altri Ombudsman olandesi, tiene sotto controllo la realtà municipale. Il punto cardine è relativo a mettere in luce se la condotta di un comune nei confronti dei cittadini sia corretta. In caso negativo l’Ombudsman può ordinare o pubblicare un Report con annesse le raccomandazioni ritenute necessarie, che viene inviato al Consiglio cittadino.

Quest’ultimo ha il compito di rendere atto della condotta scorretta di fronte alla cittadinanza. Il risultato può essere quello di ottenere interventi e soluzioni, il che succede spesso. Per decidere se la condotta di un Comune sia corretta, gli Ombudsman dei Paesi Bassi utilizzano dei criteri standard stabiliti dalla legge.

L’Ombudsman cittadino di Amsterdam emette circa un centinaio di reports di casi individuali che vengono sottoposti alla sua attenzione. Inoltre, inizia numerosi procedimenti ex officio, anch’essi raccolti in un Report.


23.2.1. Le risorse umane e l’organizzazione del personale L’ufficio del difensore civico è così strutturato: difensore civico titolare della carica, ufficio esecutivo, segreteria e amministrazione, Front Office (con un consigliere per la comunicazione) e Back Office. L’organizzazione dell’ufficio spetta all’Ombudsman. La scelta dei dirigenti avviene da parte dello stesso difensore civico, coadiuvato da un altro funzionario dell’ufficio, in base ai criteri previsti per il tipo di impiego. La scelta del personale spetta al difensore civico, all’ufficio esecutivo, al coordinatore responsabile per quel dipartimento dell’ufficio. La nomina del personale compete al solo difensore civico.

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Nell’ufficio dell’Ombudsman sono impiegati con contratto a tempo indeterminato tre dirigenti o quadri, sette senior, una segretaria, un amministratore, due giovani ricercatori, una persona dell’ufficio comunicazione tre membri del c.d. Front Office. Con contratto a tempo determinato sono impiegati soltanto uno studente ed un amministratore. 23.2.2. Le risorse finanziarie Per il 2005 sono stati stanziati 1.358.000 € e per il 2006 1.380.000 euro, posti a carico della stessa città di Amsterdam.

Le risorse stanziate vengono negoziate in base ad un procedimento che vede da un lato la proposta di un budget da parte del difensore civico e, dall’altro lato, l’approvazione o il rigetto da parte del consiglio cittadino.

Il difensore civico può decidere di allocare e disporre del budget senza sottoporre la proposta di spesa all’autorità governativa. 23.2.3. Visibilità pubblica: rapporti con i media e informazione del pubblico Non sono previsti limiti o divieti giuridici di pubblicazione, nè obblighi giuridici di pubblicazione. Il difensore civico rendiconta la propria attività ad istituzioni, quali corpi amministrativi coinvolti nella problematica, mediante il Report annuale, incontri e presentazioni. Ancora, invia un Report ai soggetti che sono coinvolti del caso sottoposto all’attenzione del difensore e, inoltre, realizza pubblicazioni sul sito web e invia mediante newsletter notizie relative ai suoi contatti con altri Ombudsman, ufficiali di collegamento di corpi amministrativi. Il Report annuale viene inoltrato a coloro che sono in contatto con il difensore civico.

Con riguardo ai metodi e ai mezzi che sono stati utilizzati nel corso degli ultimi tre anni per far conoscere al pubblico il servizio ed i risultati delle attività, vanno distinti:

- oltre un centinaio di convegni annuali; - oltre un centinaio di incontri annuali con la cittadinanza e

l’associazionismo; - circa 10 comunicati stampa diffusi in media all’anno; - articoli pubblicati in media all’anno; - passaggi tv (locale, nazionale); - passaggi radio(locale, nazionale); - pubblicazioni su siti di altri soggetti; - il possesso di un sito internet con redazione interna:

www.gemeentelijkeOmbudsman.nl; - una newsletter cartacea o elettronica mensile;

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- infine, va messo in luce il progetto – ancora non realizzato – di individuare modalità creative ed efficienti per pubblicizzare il lavoro del difensore civico.


23.3.1. Attività svolta nell’ultimo periodo (triennio) per la città di Amsterdam Nel corso dell’anno 2005 sono pervenute circa 1225 istanze relative ad una controversia da parte di cittadini, aumentate sino a 1600 nell’anno successivo.

Con riguardo ai settori e alle materie che hanno riguardato gli interventi dell’ufficio del difensore civico, occorre individuare l’area del Welfare/entrate per il 40% dell’attività, seguita dall’attività relativa a parcheggio o spazi pubblici e salute. Le problematiche relative alla casa e altre fattispecie hanno occupato il rimanente 35% dell’attività. Gli interventi del difensore civico sono stati rivolti verso enti dell’amministrazione e del governo (a livello locale per il 93%, a livello regionale per il 5%, a livello statale per il 2%), nonché verso enti del servizio pubblico e agenzie dipendenti o controllate da un corpo amministrativo (a livello locale per il 90%, a livello regionale per l’8%, a livello statale per il 2%).

I casi che vengono presi in esame dall’ufficio del difensore civico vengono raccolti e archiviati in un database.

Per conoscere il grado di necessità e di soddisfazione dei cittadini nei suoi confronti, il difensore civico realizza ricerche, valutazioni finali ed interviste.

Inoltre, mantiene relazioni con gruppi di tutela del consumatore e associazioni di volontariato, inviando loro dei reports se ritenuto necessario o chiedendone il parere in merito a questioni sollevate in una richiesta di intervento.

Capitolo 24

La difesa civica della città di Copenaghen


24.1.1. Nomina, indipendenza e incompatibilità

La figura dell’Ombudsman danese, denominata Commissario parlamentare per l’amministrazione civile e militare, è un organo eletto dal parlamento nazionale, che ha competenza su tutto il territorio nazionale. La sua azione si stende su tutte la amministrazioni nazionali, regionali e locali. L’istituto in esame, introdotto dalla riforma costituzionale del giugno 1953, è mutuato dalla figura dell’Ombudsman svedese. Esso viene eletto dal Folketing, il Parlamento danese, a maggioranza semplice. In caso di morte dell’Ombudsman, la Commissione Affari legali del Parlamento si proccupa di incaricare una persona che temporaneamente svolgerà le funzioni del primo, fino a quando il Parlamento non ne nominerà uno nuovo12 .

L’ Ombudsman Act precisa inoltre che, sebbene sia eletto dal Parlamento, l’Ombudsman non è un membro di quest’ultimo, e neppure può considerarsi un membro del Consiglio locale.

L’Ombudsman, oltre che nel caso di fine mandato, è dimesso dal suo incarico in caso in cui il Folketing cessa di accordare la sua fiducia allo stesso13, e comunque deve ritirarsi un mese prima dal compimento del settantesimo anno di età.

L’Ombudsman Act, di fatto, non prevede un termine del mandato, eccetto per la previsione della norma di cui sopra. Ciò significa che Egli ha una nomina con una durata non prestabilita per legge, ma con una scadenza certa, il compimento del settantesimo anno di età. Per quanto concerne i requisiti previsti per ottenere tale incarico, la legge ne richiede solo uno, aver conseguito la laurea in Legge.

L’attuale Ombudsman, infatti, prima di assumere tale carica, dopo essersi laureato in giurisprudenza, ha intrapreso la carriera accademica come docente di

12 The Ombudsman Act Act No. 473 of 12 June 1996 , Chapter I, art. 1.

13 Chapter 1, Section 3 of the Danish Ombudsman Act.

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diritto all’Università di Copenaghen. Si sono avuti per il momento solo quattro Ombudsman in Danimarca. Il primo è stato nominato nel 1955 fino al 1971, anno in cui morì. I suo successore è rimasto in carica per 10 anni (1971-1981), e una volta terminato il proprio incarico, è diventato docente di diritto all’Università di Copenaghen. Il terzo rimasto in carica fino al 1987, divenne poi segretario personale del Monarca. L’ultimo è ancora in carica dal 1987.

Per quanto concerne la sfera d’azione dell’Ombudsman, essa si estende su tutto il territorio nazionale. La sua competenza si estende su tutte le pubbliche amministrazioni, nazionali, regionali e locali, eccetto che su organi della magistratura. La Sua competenza si estende anche sulla Chiesa, eccetto che per le materie che direttamente o indirettamente concernono i principi della Dottrina ecclesiastica.

Sul piano procedurale va evidenziato che la legge danese stabilisce il preventivo esperimento di tutti i rimedi previsti dall’ordinamento, prima della presentazione del reclamo all’Ombudsman14. 24.1.2. Rapporti con gli organi politici La figura dell’Ombudsman è indipendente dal Parlamento nello svolgimento delle sue funzioni.

Il Parlamento ha solo il compito di fissare regole generali che governino le attività del primo.

Pur essendo libero di svolgere le sue funzioni come meglio crede, l’organo politico ha comunque un potere di controllo, in senso lato, sull’operato dell’Ombudsman. Quest’ultimo ha, infatti, l’obbligo di redigere una relazione annuale sull’attività svolta che deve essere anche pubblicata. Tale documento contiene, in generale, i reclami dei cittadini, le investigazioni necessarie sull’azione dell’apparato amministrativo, i suggerimenti che sono stati rivolti alle P.A., gli incontri con delegazioni estere, i convegni organizzati dall’Ombudsman, informazioni circa l’organizzazione, lo staff e l’ufficio, i viaggi che ha fatto l’Ombudsman, il budget, etc.

Tutte le relazioni annuali sono, tra l’altro, disponibili sul sito dell’Ombudsman. La legge stabilisce che, qualora l’Ombudsman, in una delle suddette relazioni,

riferisca di una materia al Parlamento, a un Ministro o ad una Autorità Locale, o se Egli menzioni un caso, lo stesso deve individuare la persona o l’Autorità competente a difendersi.

24.1.3. I poteri dell’Ombudsman

L’Ombudsman ha forti poteri di ispezione ed indagine. La legge stabilisce a tal proposito che Egli può ispezionare ogni pubbico istituto, società o posto di lavoro che è sotto la sua competenza15.

14 Chapter 2. The jurisdiction of the Ombudsman of the Danish Ombudsman Act. 15 Chapter 5, Initiating own-initiative investigations and inspection, art. 18.

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Ogni anno Egli svolge circa 25 ispezioni. Da quando è stato istitutito detto ufficio nel 1955, sono state fatte circa 440 ispezioni.

Negli anni tale attività si è estesa notevolmente ed in sostanza l’Ombudsman può ispezionare anche tutti i posti in cui i cittadini stanno più o meno contro la loro volontà, quali ad esempio le Prigioni Statali, Centri di custodia cautelare, Istituti minorili, Ospedali psichiatrici e Case di cura .

Il Parlamento ha, inoltre, deciso quali posti il Difensore potrà regolarmente ispezionare, ad esempio edifici pubblici con particolare riguardo ai modi di accesso dei disabili, nonché le Autorità locali ed altri Enti pubblici.

Per quanto concerne il potere di indagine ed informazione, l’Ombudsman Act stabilisce che Egli può chiedere qualsiasi documentazione ed informazione agli Enti sotto la sua competenza che sono obbligati a collaborare16.

L’Ombudsman, qualora dalle sue indagini rilevi un errore, una inadempienza maggiore o un cattiva amministrazione, può solo suggerire o per porre all’Autorità competente di conformarsi alle cd “good practise”. Deve inoltre comunicare tale questione alla Commissione Affari legali del Parlamento, al Ministro competente e all’autorità locale interessata. Queste proposte non sono vincolanti, tuttavia, in pratica, le Autorità seguono sempre le raccomandazioni ricevute dall’Ombudsman, vista la visibilità pubblica che ha quest’ultimo.

Qualora ciò non accadesse e gli Enti non si conformassero alle soluzioni suggeritegli, la legge prevede che il Difensore si preoccupi che al reclamante sia garantita assistenza legale gratuita per la tutela delle materie oggetto della Sua competenza17.

In ogni caso gli Enti sono obbligati a dare una risposta o motivazione del proprio comportamento all’Ombudsman.

24.1.4. Rapporti con il potere giurisdizionale Il fatto che l’Ombudsman Act stabilisca il preventivo esperimento di tutti i rimedi previsti dall’ordinamento, prima della presentazione del reclamo al Ombudsman, significa che un reclamo contro una decisione presentata davanti all’Autorità amministrativa, non può essere depositata all’Ombudsman, finché tale Autorità non abbia deciso in proposito.

L’Ombudsman non può adire il giudice ordinario o amministrativo né l’organo di giustizia costituzionale. Una particolarità interessante per quanto concerne i poteri dell’Ombudsman è prevista dall’art.19, 3° comma, dell’Ombudsman Act, il quale prevede che Questi può chiedere che siano sentiti testi in giudizio per dare testimonianza su elementi importanti della sua investigazione. Altro aspetto particolare concerne i reclami inerenti il trattamento di persone private della libertà personale per mezzo di procedure diverse da quella dell’amministrazione della giustizia penale.

16 Section 19 of the Ombudsman Act. 17 Chapter 7, Assessment and reaction, section. 23.

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La legge stabilisce che i suddetti reclami devono essere comunicati al Comitato di Sorveglianza, nominato dal Parlamento secondo quanto previsto dalla stessa Costituzione. La Commissione sopra citata può richiedere l’assistenza dell’Ombudsman in considerazione di alcuni reclami che sono rivolti contro persone sotto la propria competenza funzionale. 24.2. L’organizzazione dell’Ufficio dell’Ombudsman e informazioni


24.2.1. Le risorse umane e l’organizzazione del personale L’Ombudsman dispone di una un team di persone che affiancano e supportano il Suo lavoro.

La struttura dell’ufficio dell’Ombudsman danese è molto simile a quello svedese e segue un ordine gerarchico.

A Capo vi è l’Ombudsman stesso. Troviamo, poi, un Direttore generale, che svolge anche una funzione di

supplenza in caso di assenza del Presidente. Egli si occupa di materie generali. L’ufficio, in sé, è diviso nelle seguenti cinque macro-aree:

- divisione generale (Annual Report, progetti internazionali, progetti di

iniziativa d’ufficio, ufficio delle risorse umane, ufficio finanziario e Segreterie dell’Ombudsman e del Direttore Generale);

- prima divisione (Generi alimentari, Agricoltura, Servizi alla Salute, Comunicazione, Affari esteri, questioni ecclesiastiche, Cultura, ecc.);

- seconda divisione (Lavoro, legislazione sull’impresa, pensione sociale, istituzioni sociali, sicurezza sociale, etc.) ;

- terza divisione (Ispezione: prigioni, ospedali psichiatrici, case di cura, istituti per disabili fisici e mentali: Altro: reclami dei pazienti, condizioni delle prigioni, Tribunali, Avvocati, materia legale in generale, non discriminazione dei disabili, etc.);

- quarta divisione (Local Autorithies: legislazione locale, legislazione ambientale e pianificazione, urbanesimo ed edilizia, protezione della natura, traffico e strade, risorse umane, etc. );

- quinta divisione (Adozioni, Ricerca, Educazione e garanzie allo studio, tasse, progetti per giovani e bambini, Eredità-trust, etc.).

Ognuna di queste è specializzata a ricevere reclami in determinate materie.

Al di fuori di questa divisione gerarchica, troviamo Segretari sia con funzioni ispettive sia con funzioni amministrative, consulenti legali e due avvocati con funzioni di consulenza, che si occupano di questioni generali di diritto inerenti la Pubblica Amministrazione, così come di investigazioni intraprese su richiesta dell’Ombudsman.

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È lo stesso Difensore che scegli e nomina i membri del suo staff, ma il numero, i compensi e le pensioni degli impiegati sono fissati con legge dal Parlamento18.

Anche la retribuzione dello stesso Ombudsman è fissata dal Parlamento. Attualmente sono impiegati con contratto a tempo indeterminato 14 Dirigenti,

26 Quadri, 39 personale tecnico-amministrativo (studenti di diritto, assistenti, informatici, segretarie, etc.). Solo 2 Quadri sono impiegati con contratto determinato mentre vi sono due Consulenti esterni, uno con la qualifica di Dirigente l’altro come Giornalista.

In totale l’ufficio dell’Ombudsman è formato da 83 persone.

24.2.2. Le risorse finanziarie Per quanto concerne le risorse finanziare, l’ufficio del Difensore deve presentare ogni anno un budget al Parlamento per l’approvazione . Tale budget, diviso in varie voci, viene riportato nell’Annual Report, reso pubblico e consultabile da chiunque, dato che, come ricordato altrove gli Annual Reports si trovano anche sul sito dell’Ombudsman. Nel 2004 sono stati stanziati circa 5,733,000 euro, nel 2005 circa 5,307,000 € e nel 2006 5,893,000 €.

Per cui è lo Stato che finanza l’attività dell’Ombudsmane, sebbene questi sia libero di determinare come distribuire le risorse.

24.2.3. Visibilità pubblica: rapporti con i media e informazione del pubblico L’unico obbligo di pubblicazione in capo al Difensore è cd Annual Report, di cui si è gia detto. Il Report deve riportare i casi di generale interesse, casi dove l’Ombudsman ritiene rilevino carenze nella legislazione o nelle regole amministrative e casi che sono stati oggetto di critiche e raccomandazioni. Egli può pubblicare anche articoli o libri sulla materia oggetto delle sue indagini, sempre nel rispetto della privicy secondo quanto stabilito dalla legge sulla protezione dei dati personali (Data Protection Act). Per quanto concerne il rapporto che l’Ombudsman ha con i “media”, Egli non investe molto sulla propria visibilità. Si contano, infatti, solo circa 25 comunicati stampa l’anno, nessun passaggio TV o in radio e qualche convegno.

Più facile che lo stesso organizzi incontri con delegazioni straniere o membri di importanti associazioni internazionali. Ciò è dovuto probabilmente al fatto che trattasi di un istituto che si è affermato ormai da molti anni e che quindi ha avuto un certo sviluppo sul territorio.

Da questo si può dedurre che l’Ombudsman non abbia la necessità di investire molte risorse sulla propria visibilità, considerato che gode di una certa credibilità da parte dei cittadini ed esercita una indubbia influenza sulle Autorità amministrative.

18 Chapter 8,Staff, organisation, competence to act etc, section 26.

188

L’istituto comunque possiede un proprio sito con redazione interna in cui si possono trovare tutte le informazioni relative all’attività svolta.


24.3.1. Attività svolta nell’ultimo periodo (triennio) per la città di Copenaghen Prima di affrontare nello specifico quale sia stata l’attività svolta nell’ultimo triennio (2004–2006) dall’Ombudsman con riferimento alla città di Copenaghen è bene ricordare che Egli estende la propria competenza territoriale su tutto il territorio nazionale.

Pertanto Egli riceve reclami da tutte le zone del Paese. Per questo motivo non si è potuto individuare i dati relativi alla sola città di

Copenaghen. Si riportano comunque le statistiche riferite a tutto il territorio di competenza

dell’Ombudsman. I cittadini presentano istanze esclusivamente per denuncia di cattiva amministrazione e richiesta di intervento.

Nel 2004 i reclami ammontavano circa a 3.883, nel 2005 a 4.065, nel 2006 a 3.764. Qui di seguito si riportano i settori o le materie che hanno riguardato gli interventi:

Area 1-Decisioni 71,9% Area 2-Affari generali 5,9% Area 3-Servizi 5,5% Area 4-Casi aperti 6,4% Area 5-Casi pendenti 10,3% Sezione 1-Materie giridiche, immigrati, diritto di famiglia, etc. 45,8% Sezione 2-Benefici sociali 24,9% Sezione 3-Ambiente, Edilizia, Urbanistica, etc. 7,0% Sezione 4-Enti locali, Salute, Affari esteri e difesa 6,5% Sezione 5-Risorse umane, etc. 6,0% Sezione 6-Educazione, Scienza, Chiesa, Cultura. 3,2% Sezione 7-Tasse e Doveri, bilancio ed economia. 2,8% Sezione 8-Trasporti e strade, Comunicazione. 2,3% Sezione 9-Normativa dell’Industria 1,5%

Si ricorda che l’Ombudsman può iniziare d’ufficio indagini sulle Autorità . Tuttavia nel 2005 non si è iniziato nessun progetto, mentre quelli iniziati

nell’anno precedente si sono conclusi nell’Agosto del 2005. Per quanto concerne la procedura di analisi dei reclami, di solito questi

ricevono un esame preliminare entro dieci giorni dalla ricezione degli stessi da parte dell’Ufficio dell’Ombudsman. Dei reclami rigettati, il 5,1 % sono conclusi entro dieci giorni dal recepimento del reclamo.

Capitolo 25

La difesa civica nella città di Anversa


25.1.1. Nomina ed indipendenza

La città di Anversa ha istituito un proprio difensore civico, denominato “ombudsvrouw”, a partire dal 21 marzo del 1991. Il difensore municipale è competente a ricevere le lamentele di privati cittadini e di persone giuridiche per i casi di malfunzionamento dell’amministrazione della città. Inoltre, sulla città di Anversa hanno competenza il servizio di mediazione mediatore federale, denominato Collège des médiateurs fédéraux, ed il mediatore della Région flamande, rispettivamente per i reclami presentati dai cittadini nei confronti dell’amministrazione statale federale e delle autorità amministrative della Regione fiamminga. Il difensore civico della città di Anversa viene eletto dal Consiglio Comunale con una maggioranza dei 2/3 dei votanti. La sua carica dura 5 anni, prorogabile per altri 5, ed è incompatibile con qualsiasi altro impiego o funzioni. Il difensore può essere dimesso o destituito a seguito di una valutazione negativa sul suo operato da parte del Consiglio Comunale. L’attuale difensore civico si chiama Karla Blomme ed è in carica a partire dal 1 ottobre 2006. Quanto alla provenienza professionale, il difensore della città ha precedentemente rivestito una carica in un’amministrazione pubblica. La carriera tipica del difensore al termine dell’Ufficio è quella politica; in alternativa, egli può andare a ricoprire altre funzioni nel medesimo istituto di difesa del cittadino o assumere la carica di dirigente nell’ambito di una pubblica amministrazione. Il difensore comunale di Anversa esercita i suoi poteri nei confronti di tutte le autorità locali, compresa la polizia locale, e sugli enti e le organizzazioni che gestiscono servizi pubblici comunali.

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25.1.2. Rapporti con gli organi politici Sebbene tale figura goda di indipendenza funzionale, non si può negare che sussista una rapporto relazionare stretto con il potere politico. In primo luogo, il difensore può essere convocato dagli organi politici a dare spiegazione sulla attività svolta nel caso di valutazione negativa del suo operato. Al contrario, il difensore comunale, non ha facoltà di incontrare il potere politico né di chiedere di essere ascoltato. In secondo luogo, ogni anno il Difensore ha l’obbligo di redigere un rapporto in cui espone l’attività svolta dall’istituzione da lui presieduta nel corso dell’anno precedente. Inoltre, ogni sei mesi, egli deve presentare un rapporto sull’attività svolta nel semestre. Il rapporto annuale viene discusso nell’ambito di una sessione speciale del Consiglio Comunale, mentre la relazione semestrale ha la sola funzione di rendere noti al Consiglio i reclami presentati in quel periodo e, pertanto, solitamente non è prevista una seduta speciale di tale organo per la discussione del documento. 25.1.3. I poteri dell’Ombudsman Quanto ai poteri d’indagine, il difensore può richiedere ai pubblici servizi qualsiasi informazione o altro documento probante, in forma cartacea o digitale.

Qualora l’amministrazione interpellata non collabori alle indagini del D.C. comunale, questi può tenere conto di tale comportamento reticente ai fini di una valutazione negativa del dirigente responsabile dell’ufficio, ma non ha il potere di attivare un procedimento disciplinare nei confronti del dirigente stesso o dei suoi funzionari. Il difensore ha autonomia di decisione sui reclami a lui sottoposti e sulle raccomandazioni da presentare al potere politico ed alle dirigenze amministrative. La proposta espressa da tale organo non è giuridicamente vincolante, seppure di regola avvenga che le amministrazioni interessate si conformino alle decisioni del difensore stesso. Sussiste, in ogni caso, un obbligo di risposta e di motivazione per l’autorità amministrativa nei confronti delle raccomandazioni del difensore. 25.1.4. Rapporti con il potere giurisdizionale Difensore civico non ha facoltà di interferire con il potere giudiziario, nel senso che non ha potere di investigare sulle controversie pendenti presso di essa, di conseguenza il ricorso al Difensore non sospende i termini per il ricorso giurisdizionale o amministrativo.

Il Difensore cittadini di Anversa non è legittimato ad agire in giudizio in favore dei cittadini di fronte alla giurisdizione ordinaria od amministrativa su questioni

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già oggetto di giudizio o passate in giudicato e non può adire direttamente il giudice ordinario o amministrativo né quello costituzionale. 25.2. L’organizzazione dell’Ufficio dell’Ombudsman e informazioni


25.2.1. Le risorse umane e l’organizzazione del personale L’organizzazione dell’Ufficio del Difensore e la nomina del suo personale è di competenza del Difensore civico della città. La scelta del personale impiegato nelle funzioni dell’ufficio di difesa cittadina avviene attraverso una procedura di selezione. Attualmente l’organico dell’ufficio è composto di 6 persone, tutte assunte con un contratto a tempo indeterminato. Pertanto, le figure professionali impiegate sono: un dirigente amministrativo, tre funzionari istruttori, inquadrati come quadri, e due assistenti amministrativi. 25.2.2. Le risorse finanziarie Le risorse economiche impiegate per il funzionamento dell’organo di difesa civica rientrano nel budget del Consiglio Comunale e sono per la maggior parte prestabilite da tale organo. Tuttavia, il difensore civico intervistato reputa sufficienti le risorse stanziate per il suo Ufficio e afferma di avere un potere di negoziazione per eventuali risorse aggiuntive necessarie per sostenere spese aggiuntive o straordinarie (a causa, ad esempio, come avvenuto in passato per lo spostamento di sede e l’aumento dell’affitto). Il difensore della città di Anversa, inoltre, non può disporre liberamente delle risorse: le previsioni di spesa per il suo Ufficio debbono essere preventivamente approvate da parte del Consiglio Comunale.

Nel 2004 e 2005 sono stati stanziate in bilancio risorse pari a 60.000 €, nel 2006 pari a 62.000 €. Tale budget è stato impiegato per le spese di comunicazione (circa 20.000 € ), di affitto dei locali (circa 38.000 €), amministrative, per le utenze e tutti i bisogni dell’ufficio (2.000-4.000 €). 25.2.3. Visibilità pubblica: rapporti con i media e informazione del pubblico Oltre a rendicontare semestralmente ed annualmente all’amministrazione cittadina, il difensore civico della città di Anversa invia ogni anno un rapporto sulle attività svolte alle scuole, a pubblici servizi e altri Ombudsman.

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Al fine di far conoscere al pubblico il servizio svolto ed i risultati delle attività, l’Ufficio del difensore negli ultimi tre anni, ha assunto diverse iniziative: organizzato dieci seminari annuali e dieci incontri con la cittadinanza e l’associazionismo; diffuso in media 3 comunicati stampa ogni anno e pubblicato 20 articoli; realizzato annualmente 2 passaggi tv (locale, nazionale) e 3 passaggi radio (locale, nazionale) in un anno. Inoltre, il Difensore pubblica sul portale dei difensori e dei mediatori del Belgio, www.Ombudsman.be, e sul suo sito www.antwerpen.be\ombudsvrouw e prevede a breve di istituire una newsletter elettronica. Tre volte all’anno pubblica articoli sul quotidiano della città di Anversa.

Complessivamente per l’attività di comunicazione vengono investite annualmente 20-26 mila € (compresi i costi per la diffusione dei comunicati stampa).


25.3.1. Attività svolta nell’ultimo periodo (triennio) per la città di Anversa Quanto all’attività svolta dal Difensore nel corso dell’ultimo triennio, le richieste di intervento pervenute da parte dei cittadini concernenti casi di cattiva amministrazione ammontano a 1.004 casi nel 2004, 1.166 nel 2005 e 1.101 nel 2006. A queste si aggiungono le richieste di informazioni, che ammontano a 3.000 casi all’anno nel 2004 e 2005, per aumentare a 4.500 nel corso del 2006. Gli interventi effettuati dal difensore della città sono stati attivati tutti su istanza dell’interessato, e sono pari a: 439 nell’anno 2004, 687 nel 2005 e 609 nel 2006 . Gli interventi del difensore civico hanno interessato i seguenti settori: parcheggio nella città (23%), servizi pubblici (15%), polizia locale (14%), manutenzione stradale (10%), sviluppo urbano (10%). Nel corso degli ultimi tre anni (2004, 2005 e 2006) gli interventi del D.C. hanno interessato quasi esclusivamente autorità di governo locale (95%) e in misura molto ridotta le amministrazioni regionali (3%) e statali (2%). L’Ombudsman di Anversa possiede un sistema di archiviazione e di registrazione informatizzata delle istanze pervenute e di tutti i casi istruiti presso il suo Ufficio.

Al fine di valutare i bisogni del pubblico e la soddisfazione per il suo operato il difensore della città si avvale di indagini e di ricerche di carattere universitario.

Capitolo 26

La difesa civica nella città di Atene


26.1.1. Nomina ed indipendenza

La città di Atene non ha un proprio difensore civico locale. Sull’area metropolitana della capitale greca ha pertanto competenza il difensore civico nazionale, il quale non ha un compito specifico di controllo degli enti pubblici e delle amministrazioni locali, bensì una competenza più di carattere generale.

L’Ombudsman greco viene scelto dal Board of Parliament Chairmen, un organo composto dai presidenti delle varie commissioni del Parlamento e dal presidente del Parlamento stesso, all’unanimità o in mancanza con una maggioranza di 4/5 dei suoi membri. Il Difensore rimane in carica per 4 anni e non è rieleggibile. La durata dell'incarico è uguale a quella prevista per la legislatura, ma la selezione del Difensore Civico non e' connessa e non coincide - semmai per caso - con le elezioni o altro ciclo della legislatura e delle attività del Parlamento.

Egli gode di un’immunità pari a quella dei parlamentari: non può essere perseguito o soggetto ad indagini per le opinioni espresse e gli atti posti in essere nell’esercizio delle proprie funzioni (art. 1 comma 2, l. 3094/2003).

Per tutta la durata della carica l’Ombudsman e i suoi aiutanti (Deputy Ombudsman) vengono sospesi da qualunque altra pubblica funzione e non possono esercitare alcuna altra attività lavorativa o assumere altri compiti, retribuiti o meno, nel settore pubblico o privato, salvo incarichi part-time in qualità di professore in un istituto di educazione superiore (art. 2 comma 4, l. 3094/2003). Nel caso in cui il Difensore designato dovesse essere già stato eletto come deputato in Parlamento, egli dovrà dimettersi da tale carica prima di assumere quella di Difensore.

Il Difensore di Atene può essere rimosso dal suo Ufficio, su decisione del Minister of Interior, Public Administration and Decentralization, qualora risulti fisicamente o mentalmente incapace di adempiere ai propri doveri (art. 2 comma 3, l. 3094/2003).

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Quanto alla provenienza professionale ed alla carriera dell’Ombudsman, il precedente Difensore del cittadino di Atene e della Grecia, Nikifòros Diamandùros, era un professore universitario alla cattedra di Scienze Politiche dell’Università di Atene e al termine dell’incarico ha assunto la carica di Mediatore europeo L’attuale Ombudsman, Giorgios Kaminis, in carica dal 23 aprile 2003, è di provenienza accademica: era professore Assistente della cattedra di Diritto Costituzionale presso l’Università di Atene. L’ambito d’azione del mediatore di Atene si estende a tutto il territorio nazionale.

Egli è competente a ricevere le lamentele di privati cittadini e di persone giuridiche in merito a casi di malfunzionamento dell’amministrazione dello Stato, delle amministrazioni regionali e locali, di servizi pubblici e di Enti ed organismi dipendenti o controllati dallo Stato. Sono escluse dalla sua competenza gli istituti bancari e la Borsa. Per quanto concerne la tutela dei minori, l’Ombudsman ha giurisdizione anche su privati e persone giuridiche per i casi di violazione dei diritti dei bambini. L’Ombudsman, inoltre, non ha poteri: sui Ministri e deputati, per atti che concernono le loro funzioni politiche; sulle autorità religiose; sugli organi giurisdizionali; sul servizio militare, per quanto riguarda questioni di sicurezza e difesa nazionale; sul servizio d’Intelligence Nazionale; sui servizi del Ministero degli esteri per quanto concerne i rapporti di politica estera; sul Legal Council dello Stato e sulle autorità indipendenti. Egli non può investigare su casi concernenti la sicurezza nazionale. Infine, sono esclusi dal suo ambio d’azione le questioni riguardanti lo status dei dipendenti pubblici (art. 4, comma 1 e 2 legge 3094/2003).

Con l’approvazione della legge 3304 del 2005, il ruolo dell’Ombudsman è stato esteso alla promozione del diritto alla parità di trattamento nell’ambito dei servizi della pubblica amministrazione. 26.1.2. Rapporti con gli organi politici Ogni anno il Difensore redige un rapporto in cui espone l’operato dell’istituzione, dove presenta i casi di maggiore interesse trattati e formula delle proposte per il miglioramento dei pubblici servizi e della normativa. Tale relazione è presentata dal Difensore nel mese di marzo di ogni anno davanti al Parlamento in seduta plenaria, così come previsto dai regolamenti della Camera.

La procedura, rientrante nel potere di controllo parlamentare sugli atti delle autorità indipendenti, prevede che nell’ambito dell’apposita sessione parlamentare, l’Ombudsman venga invitato a leggere la relazione e, eventualmente, a dare spiegazioni sul contenuto. Non è previsto un dibattito sulle raccomandazioni formulate dal Difensore per l’adozione di atti normativi.

Nel corso dell’anno, inoltre, il Difensore può sottoporre al Primo Ministro e al Parlamento rapporti speciali contenenti raccomandazioni, che vengono trasmessi al Ministro competente (art. 3, comma 5 legge 3094/2003). Egli può essere invitato a prendere parte a specifiche commissioni parlamentari per materie di sua

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competenza. Tuttavia, l’Ombudsman non ha potere di chiedere audizione davanti a organo legislativo e/o sue commissioni. 26.1.3. I poteri dell’Ombudsman I poteri d’indagine del Difensore sono molto ampi. Questi può richiedere ai pubblici servizi qualsiasi informazione o altro documento probante; può altresì chiedere di effettuare indagini su persone determinate e chiedere anche perizie. L’amministrazione è tenuta a collaborare e non può apporre il segreto sui documenti che vengono richiesti dal Difensore, tranne che questi non contengano informazioni riguardanti la sicurezza nazionale, la difesa o facciano riferimento a relazioni internazionale dello Stato. L’indagine deve essere in tutti i modi facilitata dalle amministrazioni interpellate e ogni eventuale mancanza di collaborazione sarà oggetto di una specifica relazione del Difensore al ministro competente per materia e può essere motivo di sostituzione (art. 4 comma 5legge 3094/2003). Se nel corso di un’indagine viene accertato il comportamento illegale di un funzionario, di un impiegato o un membro dell’amministrazione, il Difensore deve fare rapporto all’orango competente e chiedere a questo di promuovere un procedimento disciplinare nei confronti della persona responsabile o suggerire altre soluzioni, qualora a persona in questione non sia soggetta a controllo disciplinare. Il Difensore può fissare un termine decorso il quale ordina egli stesso il controllo e può, inoltre, nei casi più gravi, imporre all’organo competente di iniziare un’azione disciplinare ne confronti del funzionario o impiegato del servizio pubblico colpevole dell’omissione. Se, poi, dalle relazioni del Difensore dovesse risultare che un funzionario impiegato del servizio pubblico intralci l’opera di indagine o rifiuti, senza un serio motivo, di collaborare alla soluzione del caso, potrà essergli inflitta la sanzione del licenziamento (art. 4, comma 10 e 11 legge 3094/2003) . Al termine di una investigazione, se lo richiede la natura del caso, l’Ombudsman deve redigere un rapporto e trasmetterlo al Ministro o alle autorità competenti, fissando un termine limite entro il quale l’amministrazione interessata è tenuta ad informarlo sulle azioni poste in essere per adempiere alle sue raccomandazioni o sui motivi per i quali ritiene di non doversi conformare alle stesse. Se le ritiene non sufficientemente giustificate, l’Ombudsman può decidere di rendere pubbliche le risposte di rifiuto delle amministrazioni (art. 4, comma 6 legge 3094/2003). In linea generale, pertanto, le raccomandazioni del Difensore al Governo e alle amministrazioni pubbliche non sono vincolanti. Le autorità riceventi sono pertanto libere di prenderle in considerazione o meno, ma, in caso di non conformazione alla Sua indicazione, hanno l’obbligo di motivazione.

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26.1.4. Rapporti con il potere giurisdizionale Difensore civico non ha facoltà di interferire con il potere giudiziario, nel senso che non ha giurisdizione né sull’autorità giudiziaria, né sulle controversie pendenti presso di essa. Il ricorso al Difensore non sospende i termini per il ricorso giurisdizionale o amministrativo. Mentre qualora sia presentato un ricorso all’autorità giudiziaria su uno stesso caso pendente presso il mediatore, quest’ultimo è tenuto a interrompere le proprie indagini sul caso.

Inoltre, nell’eventualità che sia stato presentato un ricorso amministrativo speciale, il Difensore non può investigare sul caso fino a che l’autorità competente non abbia preso una decisione o fino a che non siano trascorsi tre mesi dalla presentazione del ricorso amministrativo (art. 4, comma 4 legge 3094/2003).

Il Difensore non è legittimato ad agire in giudizio in favore dei cittadini di fronte alla giurisdizione ordinaria od amministrativa su questioni già oggetto di giudizio o passate in giudicato e non può adire direttamente il giudice ordinario o amministrativo, può trasmettere gli atti e la relazione al Procuratore della Repubblica competente, affinché quest’ultimo proceda d’ufficio secondo le leggi penali dello Stato. 26.2. L’organizzazione dell’Ufficio dell’Ombudsman e informazioni


26.2.1. Le risorse umane e l’organizzazione del personale L’organizzazione dell’Ufficio del Difensore e la composizione del suo staff è definita e regolata dalla legge 3094/2003 e dal Decreto presidenziale 273/1999 in conformità con la Costituzione. Pertanto, secondo tale normativa, il lavoro del Difensore è organizzato in 5 dipartimenti: il Dipartimento dei diritti umani; il Dipartimento socio-sanitario; il Dipartimento della qualità della vita; il Dipartimento per i rapporti Stato-cittadino; il Dipartimento per i diritti dei minori .

La responsabilità di ciascun dipartimento è affidata a un Deputy Ombudsman, assistito da investigatori senior e junior. Ciascun dipartimento investiga sui casi di sua competenza e collabora con gli altri quando una questione investe più materie. L’Ufficio dell’Ombudsman è supportato dalla Segreteria che funziona a livello di dipartimento ed è suddivisa in 5 sezioni: Amministrazione, Managment e finance, Supporto di segreteria, Computer Applications e Comunicazione e Relazioni internazionali e gli uffici di supporto. I Deputy ombudsmen vengono nominati dal Ministero degli Interni, della Pubblica Amministrazione e del Decentramento, su indicazione dell’Ombudsman. La selezione del Direttore di segreteria avviene tramite decisione di un Consiglio speciale composto dal Difensore Civico e i suoi Vice (oggi sono 5)

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convenuto appositamente per questo unico scopo. La scelta del personale tecnico-scientifico, investigatori senior e junior, è ad opera di una Commissione di 5 membri costituita dall’Ombudsman, che presiede, due Deputy Ombudsmen e due professori universitari. Il personale tecnico e di segreteria viene quindi nominato dall’Ombudsman. Complessivamente l’Ufficio dell’Ombudsman conta 186 persone di cui: 6 manager (amministrativi) e 167 quadri (di cui 145 personale tecnico-scientifico e 22 amministrativi) sono impiegati con contratto a tempo indeterminato; 6 manager, l’Ombudsman e i Deputy Ombudsmen, e 7 quadri amministrativi sono impiegati con contratto tempo determinato. 26.2.2. Le risorse finanziarie Le risorse economiche a disposizione dell’organo sono negoziate ogni anno: a giugno il Difensore presenta un budget previsionale per tutte le attività previste per l’anno successivo al Ministro dell’Economia e delle Finanze che lo approva e stanzia le risorse. Le spese per il funzionamento dell’organo sono incorporate nell’annuale bilancio del Ministero degli Interni, della Pubblica Amministrazione e del decentramento e gli unici poterne disporre sono il Difensore ed il suo sostituto.

Nel 2004 sono stati stanziate in bilancio risorse pari a 6.263.445 euro, nel 2005 pari a 6.555.695 €, nel 2006 pari a 7.461.900 €. Il 67,95% del totale del budget riguarda le spese per il personale. 26.2.3. Visibilità pubblica: rapporti con i media e informazione del pubblico Tutti i rapporti dell’Ombudsman sono messi a disposizione del pubblico e dei media. Alcuni casi più significativi vengono pubblicati, oltre che nel rapporto annuale, sul sito internet del Difensore, su riviste scientifiche e quotidiani. Il personale dell’Ombudsman ha un dovere di segretezza con riguardo a notizie e prove di cui viene a conoscenza e che sono coperte da segreto secondo le leggi vigenti, o che sono escluse dal diritto di accesso ai documenti amministrativi secondo l’art. 16 del Codice del Procedimento Amministrativo.

In generale, il Difensore rendiconta sugli esiti della sua attività oltre che al Parlamento, alle altre istituzioni, ai suoi stakeholders, a professori Universitari, a Ombudsman di altri Paesi, a Uffici di rappresentanza dello Stato all’estero e a Uffici di rappresentanza di Paesi stranieri in Grecia. Al fine di far conoscere al pubblico il servizio svolto ed i risultati delle attività, l’Ufficio dell’Ombudsman negli ultimi tre anni, ha assunto diverse iniziative: organizzato tre convegni annuali e 30 incontri con la cittadinanza e l’associazionismo; diffuso in media 100 comunicati stampa ogni anno e pubblicato 550 articoli; realizzato annualmente 30 passaggi tv (locale, nazionale)

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e 70 passaggi radio (locale, nazionale) in un anno. Inoltre, il Difensore pubblica sul sito dell’Ufficio una newsletter elettronica di cadenza quadrimestrale (www.synigoros.gr/newsletter.htm) e utilizza diversi altri strumenti informativi e di diffusione dei dati quali: volantini, posters e pubblicazioni varie.

Nel dicembre 2006 il Difensore ha realizzato un apposito sondaggio al fine di conoscere le opinioni dei cittadini sul Suo operato. L’Ufficio del Difensore, inoltre, intrattiene costantemente rapporti con associazioni del privato sociale e organizzazioni non governative che operano per la tutela dei diritti umani.

Complessivamente per tale l’attività di comunicazione vengono investite annualmente 190 mila euro.


26.3.1. Attività svolta nell’ultimo periodo (triennio) per la città di Atene Occorre ricordare che il difensore del cittadino greco ha una competenza che si estende a tutto il territorio dello Stato, pertanto anche i dati di seguito riportati si riferiscono agli interventi effettuati in tutto il Paese, senza dimenticare, però, che la conformazione territoriale della Grecia e la concentrazione della sua popolazione nella regione di Atene (Attica) fanno si che anche le richieste di intervento e le attività del D.C. si riferiscano per più del 50% a tale area territoriale. Quanto all’attività svolta dal Difensore nell’ultimo triennio risulta che le richieste di intervento pervenute da parte dei cittadini concernenti casi di cattiva amministrazione ammontano a 10.571 casi nel 2004, 10.087 nel corso del 2005 e 9.162 nel 2006. Gli interventi effettuati sono stati attivati per la stragrande maggioranza su istanza dell’interessato, mentre risulta molto bassa la percentuale di indagini avviate d’ufficio dall’Ombudsman. In specifico, risulta: nell’anno 2004 un intervento d’ufficio e 10.205 su richiesta; nel 2005 cinque interventi d’ufficio e 9.847 su istanza; nel 2006 un intervento d’ufficio e 8.276 a richiesta di parte. Nel corso del 2004 gli interventi dell’Ombudsman hanno interessato le seguenti amministrazioni: autorità di governo locale (20,8%); Enti di previdenza sociale (19,8%); prefetture (11,4%), Ministero dell’Educazione e degli Affari religiosi (9,2%), Ministero dell’Interno, della Pubblica Amministrazione e del Decentramento (8,5%). I casi di cattiva amministrazione analizzati nel corso del 2005 dall’organizzazione del Difensore di Atene hanno interessato: autorità di governo locale (18,7%); Ministero dell’educazione e degli Affari religiosi (16,2%), Enti di previdenza sociale (11,4%); prefetture (9%), Ministero dell’Economia e della Finanza (5%).

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Nel 2006 le indagini del Difensore di Atene hanno interessato: autorità di governo locale (20,66%); Enti di previdenza sociale (14,54%); Autorità regionali (12,8%), prefetture (8,98%), Altri Ministeri (6,63%). L’Ombudsman di Atene possiede un sistema di archiviazione e di registrazione informatizzata delle istanze pervenute e di tutti i casi istruiti presso il suo Ufficio.

Tutte le richieste di intervento sono inserite in un protocollo informatico, ciò consente di monitorare costantemente la progressione di ciascuna pratica, registrando anche tutti i passaggi investigativi che riguardano la stessa, nonché di garantire maggiore controllo e trasparenza sull’attività dell’istituto.

Capitolo 27

La difesa civica nella città di Barcellona


27.1.1. Nomina, indipendenza e incompatibilità L’Ombudsman della città di Barcellona è un organo locale, che ha competenza esclusivamente sulle Amministrazioni locali. Per quanto concerne i reclami verso le Amministrazioni regionali e Statali sono competenti rispettivamente l’Ombudsman Regionale della Catalogna e l’Ombudsman nazionale della Spagna. Prima di passare all’analisi di questo istituto, va ricordato che l’art. 132 della legge n. 57 del 2003 introduce misure di modernizzazione del governo locale, la quale prevede che in alcuni grandi Comuni debba esistere una Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones, con lo scopo di difendere i diritti dei cittadini nei confronti dell’amministrazione comunale, dando conto della sua attività al Consiglio comunale, con relazioni annuali o straordinarie. La legge ricordata dispone che questa Commissione debba essere composta dai rappresentanti di tutti i gruppi politici rappresentati nel Consiglio comunale, in proporzione alla loro entità numerica. Spetta ad ogni Comune prevederne concretamente l’organizzazione nel proprio Regolamento orgánico (cioè di organizzazione).

Per quanto concerne più specificatamente la Catalogna, la Legge Regionale sul regime locale della Catalogna del 15-4-1987 n. 8 (come modificata dalla legge del 5-7-2002, n. 21 ed applicabile anche al Comune di Barcellona) prevede, all’art. 46.2 b’, che il Consiglio di ogni Comune possa (a maggioranza assoluta e su proposta di un gruppo politico comunale) nominare il cosiddetto Síndico municipal de agravios, cioè una sorta di difensore civico comunale. Nulla dispone, invece a questo proposito, con riguardo al Comune di Barcellona, né la recente legge statale 13-3-2006, n. 1 sul regime di Barcellona, né la legge catalana del 30-12-1998, n. 22, sulla Carta Municipal di Barcellona. Dalle leggi sopra citate si deduce, da un lato, l’obbligo per i Comuni dotati di maggior livello di popolazione o che siano capoluoghi di provincia o di Comunità autonoma, di creare una Commissione che abbia il compito di tutelare i cittadini nei confronti

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dell’amministrazione comunale e, dall’altro, per tutti i Comuni la possibilità, se così disposto dai loro regolamenti interni, di istituire organi monocratici o collegiali che abbiano come loro funzione tale tutela. Venendo all’analisi, dunque, dell’Ombudsman di Barcellona, detto Síndic de Greuges, si nota che tale la figura è di recente formazione. La prima nomina, infatti, risale a gennaio di due anni fa.

È quindi un’istituzione ancora nuova. Il Difensore venne nominato nel 2005 dal Consiglio della città in seduta plenaria, previa consultazione degli enti e delle istituzioni presenti nel registro delle organizzazioni municipali che sono circa 5000. Per la sua elezione è richiesta una maggioranza dei due terzi dei presenti, qualora, però, non fosse eletto con questa maggiorana, nella seconda votazione è sufficiente una maggioranza assoluta. Una volta eletto, l’Ombudsman resta in carica per cinque anni, durante i quali non può ricoprire altre cariche istituzionali (incompatibilità). Per quanto concerne le cause di dismissione, Esso è destituito per espressa rinuncia dell’incarico, in caso di scadenza del termine mandato, in caso di morte e in caso di condanna per reato di coscienza. Per quanto concerne l’ambito d’azione dell’Ombudsman di Barcellona, Questo ha competenza esclusivamente sugli Enti o Autorità locali-cittadine. Prima di essere nominata Difensore Civico per la città di Barcellona, la dott.ssa Pilar Malla i Escofet ha lavorato per undici anni in Francia, con gli emigrati spagnoli, nei “Servizi Sociali per i lavoratori stranieri” e nei “Servizi Sociali internazionali”. Ha lavorato anche per i “Servizi sociali” per la Regione autonoma della Catalogna ed è stata membro “Dipartimento Sociale” nel Consiglio della città di Barcellona, nonché responsabile della “Commissione per la Povertà”. Tra il 1974 e il 1980 ha lavorato nella Caritas di Barcellona, come responsabile del “Dipartimento delle Azioni Sociali”, e nel 1981 ne è diventata direttore. È stata, infine, membro del Parlamento della Catalogna e Presidente della Commissione per le Politiche Sociali per la VI legislatura (1999-2003). 27.1.2. Rapporti con gli organi politici Per quanto concerne il rapporto dell’Ombudsman con gli organi politici, l’Ombudsman ha l’obbligo di relazionare alle autorità sulle attività svolte.

Per questo, ogni anno redige il cd Annual Report. Tale documento deve contenere reclami dei cittadini, le investigazioni necessarie sull’azione dell’apparato amministrativo, i suggerimenti che sono stati rivolti a alle P.A.

Con questa relazione l’Ombudsman rendiconta il proprio operato al Consiglio comunale. Un altro aspetto del rapporto tra l’Ombudsman e gli organi politici è la possibilità del primo di assistere, su richiesta, alle riunioni degli organi del Consiglio Comunale. 27.1.3. I poteri dell’Ombudsman Il Difensore Civico municipale non gode di particolari poteri per lo svolgimento delle sue funzioni.

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Questi ha il compito di rilevare irregolarità delle amministrazioni locali, di formulare proposte e raccomandazioni agli Enti che hanno posto in essere comportamenti illegittimi nei confronti dei cittadini. Tuttavia i suoi suggerimenti non hanno una valenza di obbligatorietà nei confronti delle P.A a cui sono rivolti, in altre parole queste ultime non sono tenute a conformarsi a quanto disposto dal Difensore. Egli può solo sollecitare gli organi amministrativi competenti a provvedere tempestivamente allo svolgimento delle loro funzioni e rivolgere loro suggerimenti rilevando la necessità di innovare prassi amministrative e persino norme giuridiche o di modificare le interpretazioni restrittive delle medesime o comunque di riformare una condotta non adeguata. Le P.A non hanno neppure l’obbligo di rispondere e motivare il proprio comportamento al Difensore Civico.

In antitesi a tali scarsi poteri, quest’ultimo gode, invece, di ampli poteri istruttori e non ha nessun limite per quanto concerne l’accesso a luoghi pubblici o la richiesta di documenti. Tale organo, infatti, può realizzare ricerche ed ispezioni, chiedere l’esibizione di documenti, parlare con i funzionari competenti, ma non gode di alcun potere di revoca o di riforma dei provvedimenti amministrativi.

Infatti, il mancato accoglimento della soluzione prospettata dall’Ombudsman da parte dell’Ente il cui comportamento è illegittimo, non genera nessuna conseguenza. L’Ombudsman può, in tali casi, riferire nel proprio Annual Report del comportamento inottemperante dell’Ente o darne notizia ai media.

Non Gli è, invece, concesso di attivare un procedimento disciplinare. 27.1.4. Rapporti con il potere giurisdizionale L’Ombudsman di cui trattasi non ha praticamente nessun rapporto con il potere giudiziario. Egli, infatti, non può adire il giudice ordinario o amministrativo né l’organo di giustizia costituzionale. Ciò non sorprende considerato che neppure il Defensor nazionale è legittimato ad agire in giudizio in favore dei cittadini di fronte alla giurisdizione ordinaria od amministrativa, inibendogli di occuparsi di qualunque questione che sia già stata decisa dalla magistratura.

Nel caso, poi, in cui dopo aver attivato le competenze dell’Ombudsman, l’interessato intenda adire la magistratura, il Difensore dovrà sospendere la propria azione ed aspettare il provvedimento giurisdizionale. Tuttavia, a differenza dell’Ombudsman della città di Barcellona, il Defensor ha il potere di sollevare ricorso di incostituzionalità contro una legge od un atto parificato (statale o regionale) di fronte al Corte Costituzionale e di presentare ricorso di amparo di fronte al medesimo organo in favore di un cittadino leso da un diritto suscettibile di protezione.

L’Ombudsman regionale e locale, pur essendo disciplinati dalla legislazione regionale in modo molto simile al Defensor, sono ovviamente dotati di assai più ridotti poteri, in quanto la loro azione non è solo per lo più limitata all’amministrazione regionale ed a quella degli enti locali, ma è anche priva della potestà di attivare il recurso de amparo ed il controllo di legittimità costituzionale.

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L’Ombudsman di Barcellona, essendo l’ultimo in scala gerarchica, ha ovviamente meno competenze rispetto a quello Regionale e Statale. Ciò si evince anche da una disposizione che prevede che qualora sia presentato un reclamo all’Ombudsman in esame, di competenza dell’Ombudsman regionale o nazionale, questi ha il dovere di rimettere il reclamo all’Ombudsman competente. Infine, se durante il corso delle proprie indagini, Egli rileva indizi che fanno supporre che vi sia stato un reato, questi deve informare del fatto il Pubblico Ministero. 27.2. L’organizzazione dell’Ufficio dell’Ombudsman e informazioni


27.2.1. Le risorse umane e l’organizzazione del personale Con la creazione della figura dell’Ombudsman è stata prevista anche l’affiancamento a questi di una struttura di supporto. L’Ufficio dell’Ombudsman ha una dimensione relativamente modesta. Esso comprende in totale dodici persone. Attualmente, la sede della difesa civica della città di Barcellona è situata a Ronda de Sant Pau, 45. 3ª planta. L’Ombudsman ha un team di persone, che sceglie e nomina personalmente e che direttamente supervisiona. Il personale, tuttavia, deve essere selezionato tra coloro che sono funzionari del Consiglio Comunale. Egli è posto a capo di uno staff di persone che rivestono varie funzioni. In particolare, l’ufficio dell’Ombudsman è composto da un assistente dello Stesso (Deputy Ombudsman), da un Assessorato, da un Capo di Gabinetto, e due segreterie, una per l’Ombudsman e l’altra per il deputy Ombudsman. Il Deputy Ombudsman è nominato dal Consiglio Comunale in seduta plenaria, su proposta dello stesso Ombudsman. Egli è soggetto allo stesso regime di incompatibilità previsto per l’Ombudsman. L’Assessorato è diviso in sei sezioni, ciascuna sezione si occupa di una specifica area L’Ombudsman pertanto suddivide il lavoro in base alla materia di cui trattasi. Il Capo di Gabinetto svolge, invece, funzioni tecniche-amministrative. Solo il deputy Ombudsman e il Capo di Gabinetto possono essere scelti al di fuori del Consiglio Comunale, seppur tra coloro che hanno ricoperto comunque cariche di responsabilità. Sono impiegati con contratto a termine sei dirigenti e due segretarie; con contratto a tempo indeterminato l’Ombudsman deputy ed il Capo del gabinetto; infine vi sono due consulenti freelance. 27.2.2. Le risorse finanziarie L’ufficio dell’Ombudsman non gode di indipendenza finanziaria, per questo non ha un proprio budget.

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I finanziamenti per le attività dell’Ombudsman sono stanziati da diversi dipartimenti del Consiglio Comunale. Oltre a non avere una indipendenza finanziaria, l’Ombudsman non ha neppure la libertà di gestire i fondi a disposizione, nel senso che la gestione degli stessi è condizionata e vincolata a quella del Dipartimento economico del Consiglio Comunale. 27.2.3. Rapporti con i media e informazione del pubblico È importante notare che l’Ombudsman in esame non ha un obbligo giuridico di pubblicazione come il Difensore civico nazionale e regionale. Egli, ha l’obbligo di redigere l’Annula Report, come precedentemente detto, che consegne al Consiglio Comunale. Egli, inoltre, può scrivere una relazione informale sul proprio lavoro per le istituzioni che lo richiedono. Normalmente si tratta di un incontro colloquiale con le stesse. L’Ombudsman riferisce, anche agli Enti ed Istituzioni che lavorano nelle aree oggetto dei reclami che ha ricevuto. Per quanto concerne il

Suo rapporto con i mezzi di comunicazione, si può affermare che Egli investe abbastanza sulla propria visibilità. Bisogna ricordare, a tal proposito, che si tratta di un istituto di recente formazione, per cui la diffusione del Suo lavoro e soprattutto la conoscenza della sua presenza sul territorio cittadino sono obiettivi che lo stesso Ombudsman si propone di coltivare in modo particolare.

Alla luce di queste considerazioni è più facile comprendere i dati relativi al rapporto tra l’Ombudsman ed i media.

Egli, in genere, organizza incontri con le associazioni locali di ogni distretto della città e meeting con le associazioni ed i cittadini una volta al mese. Mentre pubblica comunicati stampa circa una volta ogni due mesi ed articoli sette volte all’anno. Per quanto concerne le sue apparizioni in Tv, Egli fa più o meno sei passaggi all’anno. Più frequenti sono, invece, gli interventi che l’Ombudsman fa in Radio, circa una volta al mese. Altro mezzo di informazione per la diffusione del proprio lavoro è ovviamente internet, attraverso le pubblicazioni di tutto ciò che invia ai media sul proprio web. Talvolta qualche comunicato stampa dell’Ombudsman appare anche su siti di associazioni locali (circa quattro o cinque l’anno).


27.3.1. Attività svolta nell’ultimo periodo (triennio) per la città Barcellona Prima di passare all’analisi dell’attività svolta dall’Ombudsman di Barcellona, è necessario precisare che, essendo un istituto nato due anni fa, si riporteranno i dati relativi ovviamente all’anno 2005 e 2006.

Nel 2005 sono pervenute all’Ombudsman, quasi in pari quantità, sia richieste di informazione da parte dei cittadini(459) che veri e propri reclami (489).

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Bisogna chiarire, però, che alcuni di questi reclami sono sottoscritti da più cittadini.

Quindi, in realtà, se contassimo il numero dei cittadini che hanno sottoscritto i reclami, questi ammonterebbero a 3.346. Inoltre molti di questi reclami provengono da associazioni collettive, quali ad esempio enti ed istituzioni, etc.

Nel 2006 le richieste di informazioni sono 437, poche di meno dell’anno precedente, mentre sono aumentati i reclami, che sono 677. In totale i cittadini che hanno sottoscritto i reclami sono 2.400. È interessante notare che sono pervenute in questi anni sia richieste di informazione che denuncie di cattiva amministrazione/richieste di intervento. Da tale dato si può dedurre che, proprio per il fatto che tale organo è stato recentemente creato, il cittadino può aver sentito l’esigenza di informarsi sulle funzioni dello stesso e di conoscere la realtà in cui opera. In questi due anni l’Ombudsman ha intrapreso, anche, alcuni casi su propria iniziativa (in totale dodici). Le aree che sono state oggetto di intervento da parte dell’Ufficio dell’Ombudsman sono principalmente cinque.

In primis troviamo l’Area sociale (35,4%), in secondo luogo l’Area che comprende l’Urbanistica, l’Edilizia, l’Ambiente, etc. (26,7 %), in terzo luogo l’Area concernente i Trasporti, il Traffico, gli Spazi pubblici, etc. (19,06 %), in quarto luogo l’Area della Pubblica Amministrazione (15,8%), infine altro non specificato (2,5%).

Gli interventi sono rivolti esclusivamente all’amministrazione locale e a Enti dipendenti o controllati dall’amministrazione locale.

Viene utilizzato un database per la raccolta dei dati e l’archiviazione dei casi, che agevola il lavoro dell’Ombudsman e del suo personale. Inoltre, periodicamente vengono fatti dei sondaggi e ricerche sui bisogni dei cittadini. L’Ombudsman mantiene rapporti costanti con l’Ufficio dei Consumatori del Consiglio Comunale di Barcellona.

Capitolo 28

La difesa civica della città di Valencia


28.1.1. Nomina, indipendenza e incompatibilità Nella Regione Autonoma della Comunità di Valencia la figura dell’Ombudsman è stata prevista, innanzitutto, nello Statuto di Autonomia con il titolo di "Síndic de Greuges de la Comunitat Valenciana" e successivamente disciplinata con la legge n. 11/88 della Generalitat di Valencia e con la legge sull’Organizzazione e le Funzioni dell’Ombudsman del 21 settembre del 1993.

Si tratta dunque di un organo regionale e non locale, che ha competenza su tutto il territorio regionale e sulle amministrazioni regionale e locali.

Nella città di Valencia non pare esistere un organo di difesa civica. La Carta de participación ciudadana del Comune prevede, però, la formazione di un Registro de Sugerencias y Reclamaciones ed un apposito ufficio incaricato di raccogliere reclami e suggerimenti, l’Oficina de Sugerencias, Quejas y Reclamaciones.

L’Ombudsman è eletto da due terzi dei membri che formano il Parlamento in seduta plenaria, per un periodo di cinque anni, senza possibilità di essere rieletto.

Prima di prendere possesso dell’incarico, Egli deve prestare giuramento davanti al Parlamento. Sebbene sia eletto dal quest’ultimo, bisogna precisare che è un organo completamente indipendente nel compimento della sua attività e non è soggetto a nessun ordine o istruzione da parte di altre Istituzioni della Regione.

Si deduce che l’Ombudsman possa iniziare una investigazione o risolvere un reclamo in piena libertà, senza che influenze esterne condizionino la sua opinione.

Tale carica è incompatibile con altre cariche istituzionali. In particolare è incompatibile con tutte le cariche rappresentative, con qualsiasi carica in amministrazioni, imprese pubbliche e in generale in qualsiasi carica di carattere politico, con la partecipazione a partiti politici o a sindacati, con l’esercizio di cariche in associazioni o fondazioni professionali, con la partecipazione in attività delle Forze Armate, con qualsiasi carriera giudiziaria e con qualsiasi attività di funzionario pubblico o attività commerciale o lavorativa.

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Per quanto concerne i casi in cui l’Ombudsman può essere revocato, Egli è destituito in caso di rinuncia, termine del mandato, incapacità permanente, in caso di morte, per condanna con sentenza passata in giudicato, per aver agito con negligenza, in mala fede o per interesse personale.

Per quanto concerne l’ambito d’azione dell’Ombudsman si è già detto che ha competenza su tutto il territorio della Regione Autonoma, Comunità di Valencia, e più specificatamente, sulle amministrazioni regionali e locali, e su tutti i Servizi gestiti da persone fisiche o giuridiche mediante concessione amministrativa e, in generale, su qualunque organismo o ente pubblico o privato, che svolga funzioni di pubblico servizio.

Non ha competenza, invece, sulle Amministrazioni periferiche statali nella Regione Autonoma della Comunità di Valencia, sulle Amministrazioni della Giustizia, sulle Amministrazioni Militari, e sulle Amministrazioni Locali che non sono state delegate alla Regione secondo quanto stabilito dall’art. 38,1° comma dallo Statuto di Autonomia.

Dalla istituzione di quest’organo, il Parlamento di Valencia ha eletto quattro Ombudsman. Il primo, Arturo Lizón Giner, fu nominato nel 1993, il secondo, Luis Fernando Saura Martínez, nel 1999, il terzo, Bernardo del Rosal Blanco, nel 2001 ed infine quello ancora in carica, Emilia Caballero Álvarez.

Hanno avuti tutti una formazione giuridica e, in generale, intrapreso la carriera di avvocato.

L’attuale Ombudsman, inoltre, prima di ricoprire tale carica, insegnava diritto in Università. 28.1.2. Rapporti con gli organi politici Per quanto concerne il rapporto dell’Ombudsman con gli organi politici, questo si esplica principalmente in due modi. Prima di tutto, Egli può essere convocato dalle Commissioni Parlamentari e può sollecitare egli stesso la convocazione quando lo reputi opportuno. In secondo luogo, l’Ombudsman, pur non avendo nessun obbligo di relazionare la sua attività alle autorità politiche, Egli dà, tuttavia, comunicazione del Suo operato, redigendo una relazione annuale sul lavoro svolto al Parlamento. Tale informazione segue una procedura particolare, nel senso che l’Ombudsman deve prima presentare una relazione informale alla Commissione per le Petizioni e successivamente l’Annual Report al Parlamento.

Egli, inoltre, può presentare, in qualsiasi momento comunicazioni e relazioni straordinarie alla citata Commissione. I poteri dell’Ombudsman Come si è già detto, l’Ombudsman ha potere di chiedere audizioni davanti alla Commissione per le Petizioni. Inoltre, ogni anno, pur non avendo un obbligo giuridico di relazionare sulla sua attività, di solito l’Ombudsman si presenta davanti alla citata Commisssione per esporre oralmente una breve relazione informale. Durante tale procedura possono intervenire anche i gruppi parlamentari. Successivamente redige una relazione formale che presenta al Parlamento.

Passando all’analisi più da vicino di ciò che può fare l’Ombudsman, le Sue caratteristiche non sono dissimili a quelle dei suoi colleghi in Europa.

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Egli, infatti, può fare proposte o formulare suggerimenti alle P.A. non vincolanti, sebbene queste siano obbligate a dare una risposta o a motivare il proprio comportamento all’Ombudsman entro il breve periodo di un mese.

Per quanto concerne i poteri istruttori, l’Ombudsman può iniziare qualsiasi investigazione destinata a verificare se sono stati violati diritti o libertà dei cittadini, sia su propria iniziativa che per mezzo dei reclami presentati dagli stessi cittadini, in modo individuale o collettivamente. Per realizzare queste indagini,

Egli ha libero accesso a tutti gli archivi e registri delle Autorità Pubbliche della Regione Autonoma. Questi può, anche, realizzare interrogatori, controllare dati, studiare files e ogni altro documento necessario, nonché richiedere documenti legalmente classificati segreti alle Autorità del Governo, alle città e ai Consigli comunali. Tutte le Autorità e gli impiegati statali sono obbligati a collaborare alle indagini dell’Ombudsman. Quando l’Ombudsman viene a conoscenza di una condotta o fatto delittuoso, deve darne comunicazione al Pubblico Ministero del Tribunale Superiore di Giustizia della Comunità di Valencia. Se, a dispetto delle osservazioni fatte dall’Ombudsman, e dopo che sia trascorso un ragionevole periodo di tempo, le misure appropriate suggerite dall’Ombudsman non sono state prese dall’Autorità competente, o nessuna giustificazione è stata data sul perché dette misure non sono state realizzate, Egli può avvisare l’autorità gerarchicamente superiore dell’Ente indagato e, quando opportuno, il Presidente della Regione. Qualora, nonostante ciò, non si ha ancora una risposta dall’Amministrazione ammonita, l’Ombudsman potrà menzionare nella propria relazione annuale o straordinaria la P.A. inottemperante o il funzionario, facendo così presente il caso al Parlamento. Questa circostanza può dare vita alla procedura per accertare la responsabilità disciplinare del funzionario in questione o può rimettere il caso al PM per verificare la sussistenza di una responsabilità criminale. 28.1.3. Rapporti con il potere giurisdizionale Prima di passare all’analisi del rapporto tra l’organo in esame e il potere giudiziario è bene ricordare che si tratta di una figura che ha poteri differenti da quelli di cui gode un giudice. Egli, infatti, non essendo un giudice, non emette sentenze , in altre parole le Sue decisioni non sono coercibili e appellabili.

Inoltre il ricorso davanti al Tribunale segue delle regole ben precise e ha dei costi. L’Ombudsman non ha il potere di modificare nessun atto dell’amministrazione. La sua azione non può sospendere l’esecuzione di una sentenza amministrativa o civile, né interrompe o sospende i termini per i ricorsi amministrativi o giurisdizionali. Egli, non può neppure adire il giudice ordinario o amministrativo, né la Corte Costituzionale.

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28. 2. L’organizzazione dell’Ufficio dell’Ombudsman e informazioni concernenti la sua visibilità pubblica

28.2.1. Le risorse umane e l’organizzazione del personale L’Ombudsman è affiancato da una struttura di supporto che agevola il suo lavoro. L’organizzazione dell’Ufficio è affidata allo stesso Ombudsman, che nomina personalmente suoi collaboratori. L’Ufficio segue una struttura gerarchica e risulta così composto:

- due Deputy Ombudsman, nominati dallo stesso Ombudsman, previo parere favorevole della Commissione di Petizione;

- un Capo di Gabinetto; - un Capo dell’Area Economica e uno per l’Area Informatica, - un ufficio aiuti al cittadino; - un ufficio amministrativo.

È previsto, inoltre, un ufficio di segreteria in cui sono impiegate quattro segretarie: una segretaria generale che supporta l’Ombudsman, una per il primo assistente dell’Ombudsman e una per il secondo asssitente, infine una per il Capo di Gabinetto. Infine vi è un autista personale dell’Ombudsman, un custode, una bibliotecaria e un traduttore.

Sono impiegate in totale trentaquattro persone, di cui 18 managers, 4 quadri e 10 dipendenti, con contratto a tempo indeterminato.

Oltre ad una divisione gerarchica, l’Ufficio dell’Ombudsman è diviso, trasversalmente, nelle seguenti aree specifiche:

- Amministrazioni pubbliche; - Relazioni con l’Ombudsman nazionale; - Urbanesimo, Ambiente, Qualità della Vita; - Diritti Umani e protezione dei minori.

28.2.2. Le risorse finanziarie Per quanto concerne l’aspetto finanziario, è lo stesso Ombudsman che elabora un progetto finanziario che presenta al Parlamento per l’approvazione. È, dunque, la Regione che finanzia l’attività dell’Ombudsman. Nel 2004 sono stati stanziati € 2.448.160, nel 2005 € 2.614.460 e nel 2006 € 2.768.500. 28.2.3. Rapporti con i media e informazione del pubblico Come si è già detto in precedenza, l’Ombudsman non ha obblighi giuridici di pubblicazione, sebbene riferisca del proprio lavoro comunque al Parlamento.

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Egli, inoltre, invia in genere ad altri Ombudsman un report informale sulle attività svolte ogni anno. Per quanto concerne i mezzi che vengono utilizzati per far conoscere al pubblico il servizio ed i risultati delle attività, Egli organizza in media l’anno 100 meeting tra convegni ed incontri con cittadini e associazioni.

Meno numerosi sono i comunicati stampa, circa 10 l’anno, mentre gli articoli pubblicati sono circa 5 l’anno. Fa più o meno 10 apparizioni in TV l’anno e 20 passaggi radio. L’Ombudsman, comunque, possiede un proprio sito internet con redazione interna, in cui i cittadini possono trovare informazioni generali sulle Sue funzioni e sulle attività svolte.

Per la promozione dell’Istituto e per la pubblicità, viene speso annualmente 29.000 €.


28.3.1. Attività svolta nell’ultimo periodo (triennio) per la città Valencia L’Ombudsman riceve numerose istanze da parte del cittadino, che si rivolge a questi sia per richiedere informazioni che per presentare un reclamo contro un’amministrazione. Nel 2004 l’Ufficio del difensore ha ricevuto 4082 richieste di informazione e 2135 reclami. Nel 2005 le richieste di informazione sono state 4842, mentre i reclami 2033. Mentre in questi due anni l’ammontare delle richieste di informazione e dei reclami rimane più meno lo stesso, si nota nel 2006 un calo sia dei primi (2738) che dei secondi (1736). L’Ombudsman, come detto sopra, può aprire un indagine anche su propria iniziativa.

I casi aperti d’ufficio nel 2004 sono 78, mentre quelli su richiesta 2087. Anche l’anno successivo l’iniziativa dell’Ombudsman non è mancata, che apre d’uffico 80 casi, mentre diminuiscono leggermente quelli su richiesta, che sono 1953.

Nel 2006 ci sono solo 8 indagini d’ufficio e 1728 su richiesta.

I settori che hanno riguardato gli interventi dell’Ombudsman sono l’Urbanesimo e l’Edilizia (14%), l’Ambiente (11%), Servizi Sociali (11%), e i Servizi Locali (9%). Si tratta comunque di interventi rivolti ad Enti o Amministrazioni pubbliche locali (il 62% degli interventi) e regionali (il 48% degli interventi). Tutti i casi sono archiviati in un database.

Si da notizia infine che l’Ombudsman mantiene rapporti costanti con associazione di consumatori ed altri organizzazioni volontarie.

Capitolo 29

La difesa civica nella città di Milano


29.1.1. Nomina, indipendenza ed incompatibilità Prima di addentrarsi nell’analisi delle caratteristiche concernenti la figura del difensore civico di Milano occorre ricordare che sul territorio dell’area metropolitana milanese esercitano la propria competenza oltre che il difensore municipale, competente sull’amministrazione comunale e sugli enti da questa controllati, altre autorità: il Difensore civico della Provincia di Milano e quello della Regione Lombardia. Questi intervengono rispettivamente per le questioni riguardanti l’amministrazione provinciale, nel primo caso, e per quelle concernenti l’amministrazione regionale nonché degli uffici periferici dello Stato, nel secondo caso. L’istituzione e l’attività del Difensore civico per la città di Milano è disciplinata dalle seguenti fonti: - Statali: art. 11 del d.lgs. n. 267 del 2000; art. 25 della legge n. 241 del 1990 - Locali: artt. 7, 18, 19, 20 e 60 dello Statuto del Comune di Milano (d’ora in

avanti Statuto); Regolamento del Difensore civico del 12 settembre 1994, n. 268 (d’ora in avanti, Regolamento); artt. 8 e 20 del Regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi del 17 aprile 1998, n. 1118 e succ. mod. e int.

Il Difensore civico di Milano è eletto a scrutinio segreto dal Consiglio comunale in apposita seduta con maggioranza dei 3/4 dei consiglieri assegnati nelle prime tre votazioni e dei 2/3 dei componenti nelle successive (art. 19.1 Statuto), in modo da assicurare quanto più possibile che la scelta sulla persona sia condivisa da tutte le rappresentanze politiche. La scelta è effettuata tra i cittadini dotati di qualificata esperienza giuridico-amministrativa i quali per preparazione professionale ed esperienza acquisita nel campo della tutela dei diritti diano garanzia di correttezza (art. 18.1 Statuto), la cui candidatura sia stata proposta da un consigliere comunale

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o da almeno 100 cittadini iscritti nelle liste elettorali del Comune di Milano. La carica dura cinque anni ed è rinnovabile una sola volta. E’ però prevista la prorogatio del suo mandato fino all’elezione del suo successore.

Il Difensore civico svolge la sua attività in piena libertà ed indipendenza e non è sottoposto ad alcuna forma di controllo gerarchico e funzionale (art. 2 Regolamento). Egli riferisce del suo operato al Consiglio comunale che può revocarlo solo per gravi motivi connessi all’esercizio della sua funzione. Non sono eleggibili a tale carica coloro che si trovano in condizioni di ineleggibilità o incompatibilità alla carica di consigliere comunale; siano stati candidati nelle ultime elezioni per il Parlamento nazionale o europeo o per un Consiglio regionale, provinciale o comunale, o siano amministratori o garanti di unità sanitarie locali, ovvero amministratore di enti o organismi controllati dal Comune; abbiano ricoperto nei precedenti 5 anni la carica di Sindaco o di assessore del Comune di Milano; nell’esercizio di un’attività professionale o commerciale abbiano intrattenuto rapporti economici o professionali non occasionale con l’amministrazione comunale; siano dipendenti comunali. Il Difensore non può durante il corso del suo mandato svolgere attività politica nell’ambito di partiti o gruppi politici (art. 19.2 Statuto). L’incarico di Difensore civico è incompatibile con altri uffici pubblici e con attività o incarichi che possono comportare conflitto di interesse con il Comune (art. 19.5 Statuto). Il Difensore cessa dalla carica: per dimissioni; per decadenza per motivi di ineleggibilità e incompatibilità; per revoca da parte del Consiglio comunale (art. 10 Regolamento). L’attuale titolare, dott. Alessandro Barbetta, è il primo Difensore civico del Comune di Milano, eletto il 19 gennaio 2004. Il dottor Barbetta è laureato in pedagogia, ha svolto una lunga carriera come dirigente nell’amministrazione regionale, conclusasi nel 1995 allorchè ha assunto, fino al 2004, la carica di Difensore civico della Regione Lombardia. 29.1.2. Rapporti con gli organi politici Ai sensi dell’art. 2 del Regolamento, come già ricordato, il Difensore civico svolge la sua attività in piena libertà ed indipendenza e non è sottoposto ad alcuna forma di controllo gerarchico e funzionale.

Il Difensore civico, del resto, non è né parte del sistema di governo del Comune (Sindaco e Giunta) e del suo apparato tecnico manageriale (Direzione Generale – Direzioni centrali, ect.) né parte del sistema di rappresentanza del Consiglio comunale (Commissioni, Gruppi) e del suo apparato di segreteria, essendo quest’ultimo ordinato esclusivamente a garantire la funzionalità dell’organo consiliare.

Pertanto, in ragione della sua indipendenza e terzietà, il Difensore civico costituisce un terzo genere rispetto ai due sistemi suddetti e dovrebbe essere disciplinato da specifiche norme anche sotto il profilo organizzativo. Le

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disposizioni in vigore non sono però ancora del tutto chiare su tale aspetto. Seppure l’ordinamento vigente non contempli dal punto di vista delle funzioni svolte una collocazione del Difensore civico nell’ambito dei due sistemi citati (di governo e di rappresentanza), sussiste un rapporto originario del Difensore con il Consiglio comunale -giacché la sua nomina consegue ad un’elezione da parte di quest’ultimo – e l’organo consiliare è sicuramente il principale referente delle sue attività. Durante il mandato, il Consiglio comunale ed il Difensore civico hanno dunque diversi momenti qualificati di contatto e dialogo.

In primo luogo, il Difensore civico informa periodicamente il Consiglio comunale sulla propria attività mediante la presentazione di una relazione annuale.

Tale relazione deve essere discussa dal Consiglio comunale entro il 31 marzo dell’anno successivo a quello cui la relazione si riferisce. La discussione consiliare può concludersi con l’adozione di un provvedimento di indirizzo del Consiglio che impegni gli organi competenti all’adozione delle riforme normative od organizzative proposte dal Difensore civico per risolvere i problemi rilevati.

Il Difensore civico, inoltre, è sentito dal Consiglio e delle sue Commissioni quando essi lo ritengono opportuno, per discutere problemi inerenti il servizio di difesa civica o le problematiche di carattere generale di cui si stia occupando. Infine, nei casi di particolare importanza ed urgenza il Difensore civico, a suo insindacabile giudizio, può inoltrare una relazione speciale al Consiglio che provvede a discuterne in merito entro trenta giorni dalla richiesta.

L’ordinamento riconosce esclusivamente al Consiglio e alle sue commissioni l’iniziativa di promuovere audizioni del Difensore civico. Per quanto riguarda gli organi di governo, il Difensore civico informa delle questioni non risolte il Sindaco, l’Assessore competente per materia e, quando necessario, il Presidente del Consiglio di Zona competente. Nella prassi, inoltre, egli invia a tutti gli organi comunali regolarmente comunicazioni sull’andamento della propria attività e sui rilievi effettuati. 29.1.3. I poteri dell’Ombudsman Il Difensore civico esercita la sua azione nei confronti del Comune di Milano e degli enti o delle società da questo controllati, ossia dei soggetti di diritto privato cui è affidata l’erogazione dei servizi pubblici locali, quali per esempio il servizio di trasporto urbano, la raccolta rifiuti, la gestione dei centri sportivi, alcune strutture di ricovero e cura, eccetera.

Il Difensore può intervenire, su richiesta dell’interessato o d’ufficio, su tutte le materie di competenza dell’amministrazione comunale e dei suddetti enti, salvo che si tratti di questioni attinenti al rapporto di pubblico impiego del personale dipendente. Inoltre l’ordinamento prevede che il difensore civico possa essere investito della questione solo dopo che i cittadini o le organizzazioni interessati abbiano richiesto la risoluzione del problema direttamente all’Ufficio pubblico

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competente e non abbiano ricevuto una risposta soddisfacente in tempi ragionevoli. Il Difensore civico ha ampi poteri istruttori connessi all’esercizio della sua funzione di tutela: - può chiedere di visionare tutti gli atti relativi ad un procedimento o ad un

servizio, senza il limite del segreto d’ufficio ed estrarne copia; - può accedere agli uffici e alle strutture comunali; - può chiedere chiarimenti a dirigenti e responsabili che devono rispondere –

almeno con l’invio di una relazione conoscitiva – entro 15 giorni dal ricevimento della richiesta;

- può convocare i responsabili dei procedimenti.

I dirigenti ed i responsabili interpellati devono prestare con sollecitudine la loro collaborazione al Difensore civico, poiché tale attività rientra tra i loro poteri d’ufficio. In caso di indisponibilità o di rifiuto, il Difensore può chiedere l’attivazione di un procedimento disciplinare.

Il Difensore civico di Milano possiede inoltre poteri di proposta e segnalazione. Qualora la richiesta a lui sottoposta risulti fondata, il Difensore può suggerire

al dirigente o al funzionario ovvero, se del caso, all’organo politico competente, le forme e le procedure praticabili per la soluzione del caso, senza ingerirsi nella discrezionalità amministrativa.

Spetta poi agli organi, ai funzionari ed ai dirigenti competenti accogliere le sue proposte e metterle in pratica.

I poteri del Difensore milanese non si estendono alla possibilità di annullare, revocare, sospendere o rettificare un atto dell’autorità amministrativa che ritiene illegittimo o inopportuno, né di sostituirsi all’autorità amministrativa che sia inadempiente ai suoi doveri, e non può adottare provvedimenti sanzionatori nei confronti del funzionario responsabile.

Inoltre il Difensore civico può attivarsi anche qualora rilevi episodi di cattiva amministrazione riguardanti altre pubbliche amministrazioni che si verifichino o si riflettano su cittadini e sul territorio comunale. In tali casi, però, il Difensore si limita a informare il Difensore territorialmente competente, ovvero, in caso di assenza di quest’ultimo, direttamente l’amministrazione pubblica interessate; riferisce al Sindaco del Comune di Milano, fornendogli elementi di valutazione per eventuali altre iniziative. 29.1.4. Rapporti con il potere giurisdizionale Il Difensore non può assistere i cittadini davanti ad alcun giudice civile, penale o amministrativo.

Inoltre, rivolgersi al Difensore civico non sospende o interrompe i termini per presentare un ricorso amministrativo o per ricorrere in via giurisdizionale al giudice ordinario od amministrativo. Vi è un’unica eccezione a questa regola che

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si verifica nel caso di diniego o differimento alla richiesta di accesso a documenti amministrativi (ex art. 25 della legge 241/1990). I cittadini e le persone giuridiche possono, infatti, rivolgersi al Difensore in tali eventualità per chiedere che la questione sia riesaminata e che l’accesso sia consentito. In tale caso la presentazione del ricorso al Difensore civico interrompe il termine per ricorrere al TAR.

In base all’art. 36, comma 2 della legge 104 del 1992, il Difensore civico può costituirsi parte civile nei procedimenti penali per reati e delitti non colposi contro la persona in cui la vittima sia un disabile.



Per lo svolgimento dei propri compiti, al Difensore civico sono assicurati la struttura organizzativa, il personale e le risorse finanziarie determinati dal Consiglio comunale in relazione alle funzioni attribuite e all’attività svolta (art. 18, comma 1, Statuto e art. 9, comma 1, Regolamento).

Il personale dell’Ufficio opera alle dipendenze funzionali del Difensore civico e risponde gerarchicamente al Dirigente responsabile dell’ufficio stesso. Al personale dipendente e dirigente si applicano le disposizioni e i principi di dipendenza gerarchica propri dei dipendenti del Comune di Milano.

Il Dirigente responsabile dell’Ufficio esercita il potere di spesa e gli altri poteri attribuiti dalla legge e dal presente regolamento, ai fini del perseguimento degli obiettivi assegnati dal Difensore Civico, secondo gli indirizzi dallo stesso formulati.

L’assegnazione del personale all’Ufficio del Difensore civico è fatta d’intesa tra il Difensore civico e il Direttore generale del Comune. Attualmente, l’Ufficio si articola in quattro unità organizzative:

- Direzione: coordinamento dell’attività istruttoria degli interventi; coordinamento dell’attività di informazione al pubblico riguardante condizioni e modalità per le richieste degli interventi; etc.

- Gestione Risorse: Programmazione delle risorse organizzative, professionali e finanziarie necessarie alla struttura del Difensore civico; cura degli adempimenti gestionali e amministrativi della struttura relativi a personale e alle attrezzature.

- Relazioni istituzionali: Gestione delle relazioni con gli organi dell’amministrazione comunale e degli altri enti compresi nell’ambito di competenza del Difensore civico e con la comunità territoriale.

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- Comunicazione: Assistenza al Difensore civico nei rapporti con i mass media.

La Direzione Risorse Umane e Organizzazione e il Difensore civico hanno d’intesa stabilito il seguente contingente di personale, con l’intenzione di un suo progressivo adattamento all’andamento dell’attività:

- Direttore Dirigente – 1; - Dirigente Gestione risorse Dirigente – 1; - Responsabile Relazioni istituzionali - Funzionario giuridico

amministrativo – 1; - Responsabile Comunicazione Giornalista – 1; - Responsabile segreteria del Difensore civico - Istruttore direttivo dei

servizi Amministrativi – 1; - Addetto alla documentazione/biblioteca - Istruttore direttivo dei servizi

Amministrativi – 1; - Istruttore di difesa civica (per l’istruttoria degli intereventi e per le

informazioni al pubblico) - Istruttore direttivo dei servizi amministrativi – 7;

- Addetto alle segreterie - gestione risorse - Assistente amministrativo – 3; - Addetto alle segreterie - protocollo - archivio - gestione risorse – 5; - Addetto al presidio ingresso A - Addetto servizi ausiliari – 1.

In prima attuazione, il Difensore civico ha potuto indicare i titolari delle quattro suddette posizioni di responsabilità mentre il resto del personale è stato selezione internamente ovvero attraverso procedure di selezione pubblica. Nei primi due anni di attività, il personale è stato assunto nel 70% dei casi con la stipulazione di contratti a tempo determinato.

Il Difensore civico ha una sede centrale ed è inoltre presente per mezza giornata alla settimana in ognuna delle nove zone decentrate in cui è suddivisa la città. 29.2.2. Le risorse finanziarie In apposito capitolo del bilancio del Comune è disposto lo stanziamento complessivo per il funzionamento dell’Ufficio del Difensore civico.

Le norme in vigore non prevedono le modalità di partecipazione del Difensore civico alla costruzione del bilancio comunale. Nella prassi tale partecipazione avviene anche se ancora con modalità non del tutto efficaci. Il Difensore civico predispone in autonomia il proprio programma di attività per l’anno successivo, corredandolo con i relativi fabbisogni finanziari.

Tal programma non può essere emendato da alcun altro organo, ma evidentemente le scelte relative alla determinazione delle risorse destinate che rimane in capo agli organi politici ha una diretta incidenza sulle possibilità di realizzare le iniziative programma. Il bilancio preventivo è competenza del

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Consiglio comunale, ma la proposta di bilancio è costruita dagli organi esecutivi. Sarebbe quindi necessario formalizzare il procedimento di collegamento tra Difensore civico, Consiglio comunale e Giunta in materia.

L’anno 2005 è stato caratterizzato dall’avvio dell’Ufficio, che ha richiesto uno stanziamento di risorse straordinario. Il budget, infatti, nel 2005 ammontava a 737.200 Euro, la maggior parte investititi in spese di ristrutturazione interna della sede e di accesso alla sede.

Nel 2006 le risorse stanziate sono di 822.000 Euro per il personale, compresa l’indennità del Difensore Civico e di 161.00 Euro per i costi di funzionamento, che comprendono oltre alle spese generali i costi per le attività di comunicazione e ricerca. 29.2.3. Rapporti con i media e informazione del pubblico Trattandosi di un organismo di recente istituzione, il Difensore civico nel suo primo anno di attività, il 2006, ha investito molto sulla pubblicità e sullo sviluppo di rapporti con altri enti e istituzioni, anche attraverso la costruzione di collaborazioni permanenti con le associazioni di consumatori e le associazioni di volontariato nonché come le altre autorità pubbliche investite di compiti di tutela, come per esempio i giudici di pace e le authority regionali e nazionali. Per l’attività di comunicazione e di pubblicizzazione del suo servizio, l’Ufficio del Difensore civico di Milano utilizza diversi mezzi.

Nel corso del 2006 è stato organizzato un convegno su “Difesa civica e Comunità territoriale”.

Nel corso del 2006, sono stati diffusi 17 comunicati stampa e sono state organizzate due conferenze stampa.

E' stata prestata particolare cura alla stampa locale e alla free press. Grazie agli articoli pubblicati sui numerosi giornalini di zona di Milano e sui quotidiani gratuiti in distribuzione in tutta la città, si è cercato di rendere più capillare l'informazione e di raggiungere anche i “non lettori”, cioè coloro che non sono abituati ad acquistare il giornale in edicola.

Da maggio, mese di apertura al pubblico del servizio, a dicembre 2006 sono stati pubblicati circa 60 articoli.

Il difensore civico ha anche indirizzato, attraverso la stampa, una 'lettera aperta ai milanesi e non solo” per ringraziare i cittadini delle numerose richieste rivolte e per spronarli a contribuire al miglioramento della vita di Milano continuando a segnalare disagi, disfunzioni e problematiche della città.

Da ottobre alla fine dell'anno, sono state svolte numerose interviste radiofoniche del Difensore civico sulle emittenti locali.

E’ stato realizzato un pieghevole informativo una locandina ed apposite cartoline da distribuire tramite gli istruttori ai cittadini per indirizzarli ad altri organi di tutela nel caso in cui la loro domanda non fosse di competenza. Nel 2006, il depliant è stato distribuito in circa 300.000 copie.

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All’interno del sito del Comune di Milano (www.comune.milano.it) si può accedere, cliccando sulla voce ‘Difensore civico’, alle pagine dedicate all’ombudsman milanese, realizzate dal punto di vista tecnico in collaborazione con la redazione web del Comune. La gestione dei contenuti delle pagine web è autonomamente definita dall’addetto stampa del difensore civico. Il budget 2006 riservato per l’attività di pubblicità o di promozione dell’istituto

è di circa 61.000 euro.


29.3.1. Attività svolta nell’ultimo periodo (triennio) per la città di Milano Per meglio classificare l’azione del Difensore Civico sono state individuate sei macro aree di intervento.

Di seguito si riporta la descrizione dell’oggetto di queste cinque aree del Difensore civico, precisando che, al fine di fornire un quadro più dettagliato e preciso dell’ambito quantitativo e qualitativo di ciascuna area, si fa qui riferimento, solo ed esclusivamente a titolo esemplificativo e non tassativo.

Inoltre, va ricordato che la funzione di difesa civica si svolge anche nei confronti di comportamenti o inerzie non soltanto del Comune di Milano, ma anche di tutti gli enti da questo dipendenti o controllati, talché anche le direzioni ed i responsabili dei procedimenti facenti capo a tali enti sono suscettibili di essere coinvolti da interventi di competenza del Difensore civico.

Gli interventi sono suddivisi nelle seguenti aree:

Area 1. Persona e disagio E’ un’area che riguarda tutti i servizi socioassistenziali e sociosanitari, rivolti principalmente alle categorie più deboli della popolazione(anziani, persone non autosufficienti, minori, portatori di handicap, poveri ed emarginati). Area 2. Persona e servizi a destinazione generale E’ un’area che riguarda tutti quei servizi pubblici di rilevanza sociale, che non rientrano nell’area di cui sopra, e che possiamo riassumere, a titolo esemplificativo, salvo ulteriori modifiche ed integrazioni, nelle seguenti tipologie: servizi dell’anagrafe, servizi di diritto allo studio (trasporti, mense, erogazione gratuita o a costo agevolato di libri di testo, borse di studio, buoni, ecc.). Area 3. Economia E’ un’area eterogenea, nel quale si possono includere tutte le questioni che attengono alle entrate patrimoniali locali in termini di tributi, tariffe,; canoni di concessione; concessioni cimiteriali; contravvenzioni (nei casi in cui non sia pendente il termine per ricorrere al giudice di pace o al prefetto); commercio (esteso anche al commercio ambulante e ai taxi); indennità di esproprio;

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responsabilità civile dell’amministrazione comunale per atti illeciti extracontrattuali; procedure concorsuali per l’accesso al pubblico impiego. Area 4. Territorio In tale area sono incluse: urbanistica e pratiche edilizie; edilizia residenziale pubblica; edilizia scolastica traffico e viabilità; manutenzione delle strade; trasporti pubblici; parcheggi; opere pubbliche; barriere architettoniche. Area 5. Ambiente Ha riferimento a questioni riguardanti, ad esempio, l’inquinamento, le immissioni/emissioni intollerabili di vario tipo, incluse quelle relative ai campi elettromagnetici generate da antenne e ripetitori, i rifiuti (si pensi al tema delle discariche); la tutela del verde pubblico. Area 6. Diritto d’accesso Questioni attinenti l’accesso ai documenti amministrativi, la partecipazione e la trasparenza. Per quanto riguarda i volumi di attività, si ricorda che il Difensore civico per la città di Milano ha iniziato la sua attività il 3 maggio 2006. I dati sono dunque riferiti al solo anno 2006.

Nel 2006, i contatti complessivi con i cittadini, ossia i colloqui telefonici e personali, le richieste via fax, mail e posta ordinaria sono stati n. 2424.

Di questi n. 1037 hanno comportato l’apertura di un fascicolo e l’attivazione di un intervento. In base alla classificazione suddetta gli interventi svolti nel 2006 sono i seguenti:

1. persona e disagio: 182 (17,52 %) 2. persona e servizi a destinazione: 143 (13,71%) 3. economia: 282 (27,22%) 4. territorio: 236 (22,78%) 5. ambiente: 99 (9,56%) 6. diritto d’accesso: 54 (5,21%) 7. altro: 41 (3,96%)

Conclusioni

1. Premessa: gli obiettivi di un’indagine sulla difesa civica municipale in Europa

Il presente contributo è la sintesi di un anno di studi e di ricerche sul tema della difesa civica nelle aree metropolitane europee. Del percorso compiuto vengono messi in luce alcuni risultati di un’analisi comparata degli istituti di difesa civica effettuata analizzando tali realtà presenti in Italia, Francia, Gran Bretagna, Irlanda, Germania, Austria, Belgio, Olanda, Finlandia, Svezia, Danimarca, Grecia, Spagna e Portogallo. La ricerca ha trovato realizzazione per l’interesse del Difensore civico del Comune di Milano di reperire risorse conoscitive e spunti di riflessione sul funzionamento della difesa civica nelle città europee al fine di trarne elementi di consolidamento e di potenziale confronto operativo sia per l’Ufficio milanese che, in via indiretta, per la difesa civica italiana. Ed è proprio l’attenzione al contesto metropolitano che costituisce una novità rispetto a precedenti studi e rilevazioni effettuati sul tema, che, invece, hanno guardato principalmente alla dimensione nazionale, regionale e provinciale.

Lo studio è stato avviato con un’analisi istituzionale delle caratteristiche degli istituti di difesa civica presenti nei Paesi europei per poi focalizzarsi su alcune aree metropolitane europee ritenute comparabili dal punto di vista dimensionale con quella milanese e quindi identificate negli aggregati di entità superiore ai 500 mila abitanti.

In particolare, seguendo un approccio empirico, la ricerca ha approfondito la difesa civica nelle città di Lisbona, Birmingham, Glasgow, Dublino, Rotterdam, Vienna, Amsterdam, Copenaghen, Anversa, Atene, Barcellona e Valencia19.

19 Le aree metropolitane oggetto di analisi specializzata del funzionamento dell’ufficio di

difesa civica sono state selezionate in base a tre criteri. In primo luogo le realtà metropolitane che più si avvicinano alle caratteristiche specifiche di una città come Milano, sia per numero di abitanti che per la circostanza di non essere capitale della nazione (salvo i casi in cui la capitale sia l’unica realtà metropolitana esistente). In secondo luogo, si è optato per studiare gli uffici di difesa civica di città europee dove è stata riscontrata la presenza di una consolidata attività di relazioni internazionali con istituti simili presenti in altri Paesi. Infine si sono selezionate le situazioni metropolitane con presenza di un difensore civico o di un suo delegato, tralasciando quelle realtà che devono obbligatoriamente rivolgersi al difensore civico nazionale (salvo i Paesi in cui sussista solo tale livello). Sulla base di tali criteri, i difensori civici selezionati sono i seguenti, ciascuno

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L’analisi degli aspetti ordinamentali è stata accompagnata da un’indagine “sul campo” del ruolo concretamente esercitato dall’Ombudsman nel contesto locale.

Questo obiettivo di conoscenza è stato perseguito per la constatazione che a fronte di un’ormai consolidata produzione scientifica di carattere pubblicistico in tema di difesa civica, appaiono invece più rare le ricerche sul difensore civico “in azione”, dirette ad indagare il funzionamento dell’istituto negli aspetti più operativi quali le modalità di selezione, le dotazioni organizzative e finanziarie, le istanze prese in carico, il rendimento delle loro attività, i rapporti con le amministrazioni di riferimento, l’opinione sociale di cui gode.

L’approccio empirico della ricerca ha richiesto di dotarsi di strumenti adeguati a tale genere di analisi, pertanto, accanto ad una ricognizione della letteratura scientifica sul tema, si è proceduto con un’analisi della reportistica annuale e di materiali istituzionali prodotti e pubblicati su web, utili a conoscere in modo approfondito le attività, l’assetto organizzativo e finanziario, i casi affrontati, la visibilità del difensore civico e i suoi rapporti periodici con cittadini, organi istituzionali, media metropolitani. In secondo momento, al fine di reperire informazioni più approfondite sul funzionamento della difesa civica nelle realtà metropolitane europee campionate, si è proceduto a sottoporre agli Uffici individuati un questionario, inviato tramite posta elettronica e accompagnato da contatti telefonici e, con alcuni difensori particolarmente collaborativi, da successiva corrispondenza diretta via email.

Volendo ora riassumere i principali risultati raggiunti, per prima va citata la mappatura delle forme di esercizio della difesa civica in settanta città europee, classificandone i titolari in base all’ambito di competenza municipale, provinciale, regionale o nazionale. Per ciascuno dei Paesi dell’Europa a 15 analizzati è stato quindi possibile redigere un dossier sulle caratteristiche fondamentali del funzionamento dell’Ufficio, che ha approfondito le origini storiche dell’istituto, l’ambito d’azione, le funzioni ed i poteri, la presenza di relazioni con altri istituti di difesa civica e il contesto amministrativo di riferimento. E’ stata, inoltre, raccolta la principale normativa di riferimento di ciascuno degli Stati analizzati.

In secondo luogo, tramite la sottoposizione del questionario ai corrispondenti titolari dei servizi di difesa civica con competenza su 12 aree metropolitane selezionate, si è potuto giungere ad una conoscenza approfondita di tali istituti di difesa civica relativamente al grado di indipendenza; ai rapporti con gli organi politici dell’area metropolitana; all’autonomia finanziaria, organizzativa e inerente la gestione del personale; al livello complessivo di poteri; agli ambiti di competenza oggettiva e soggettiva del difensore civico; ai rapporti con il potere giurisdizionale; alla visibilità pubblica.

Infine, grazie al contatto diretto con una parte dei Difensori civici, si è potuto sondare il loro interesse ad approfondire il tema della difesa civica in ambito metropolitano e ad essere coinvolti in un potenziale sistema di confronti ricorrenti

precisato per la propria aree di competenza territoriale: Lisbona, Copenaghen ed Atene con competenza nazionale; Glasgow, Birmingham, Dublino, Vienna, Rotterdam, Amsterdam e Valencia con competenza regionale o comunque su ambiti territoriali che si estendono oltre la singola città ricoprendo un’intera area metropolitana; Barcellona e Anversa con competenza locale.

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tra difensori civici delle diverse realtà metropolitane europee maggiormente comparabili alla realtà milanese.

2. L’istituto del difensore civico locale in connessione allo sviluppo delle autonomie locali.

Come confermato dalla analisi effettuata, la difesa civica locale e regionale è una peculiarità italiana che ha optato per un modello di capillare diffusione nelle realtà amministrative locali. Ciò è giustificato dalla struttura pluralista dell’amministrazione italiana e dall’incremento delle competenze attribuite agli enti locali, in particolare, a partire dagli anni Novanta20. Il rafforzamento dei “poteri locali” ha pertanto prodotto in Italia un’attrazione verso il basso dell’istituto del difensore civico21. Al contrario, in altri Paesi europei l’Ombudsman è stato previsto per primo come figura di rango nazionale e regionale, in alcuni casi anche mediante un riconoscimento a livello costituzionale. Pertanto, in Europa il servizio di difesa civica a livello locale è ancora in fase di evoluzione. Dal quadro dell’analisi effettuata si è potuto constatare che sono ancora poche le realtà metropolitane europee che hanno istituito un proprio difensore civico a livello locale e che la presenza di difensori civici a livello cittadino, in aggiunta a quello nazionale e regionale, è comunque propria di Paesi caratterizzati da un forte decentramento amministrativo.

3. La difesa civica in Europa e le diverse scelte strutturali

Prima di inoltrarci nella trattazione di specifici aspetti della Difesa civica operante in Europa, occorre premettere che nel corso del saggio si farà riferimento talvolta alla dimensione statale e talaltra a quella cittadina. Ciò dipenderà dal diverso aspetto di volta in volta analizzato che potrà riguardare rispettivamente caratteristiche della difesa civica in generale di un Paese, piuttosto che aspetti specifici trattati con l’attenzione alla difesa civica per quella determinata area metropolitana. Occorre inoltre ricordare che sono operative in Europa realtà dove è presente solo un Ufficio centrale di difesa civica eletto a livello nazionale e dove pertanto il difensore civico riferito a una determinata città corrisponderà a quello competente per l’intero Stato (es. Portogallo e Grecia).

20 Per una sintetica ricostruzione dell’evoluzione della difesa civica in Italia si veda anche

Gargatagli M., Indicazioni ed orientamenti per un aggiornamento delle disposizioni statutarie e regolamentari sulla difesa civica locale, in Lia L.-Lucchini A. - Garagatagli M. (a cura di), Il Difensore Civico. Funzioni, istruttorie, interveti; Milano, 2007.

21 Trimarchi F., Il difensore civico a livello locale, in La Regioni, 1998, v. 1, p. 315-331.

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Con queste premesse che rendono inestricabili le risultanze del nostro studio tra casi metropolitani e ordinamenti nazionali delle difese civiche si può constatare un primo elemento storico: l’istituto dell’Ombudsman, nato nei Paesi nordici agli inizi del novecento, dal dopo guerra in poi si è progressivamente diffuso in tutti i Paesi europei pur assumendo caratteristiche, prerogative e denominazioni talvolta molto differenti. In presenza di diverse definizioni giuridico-formali ed essendo il difensore sorto per soddisfare esigenze differenti da Stato a Stato, questo istituto si è inoltre, col tempo, evoluto nella legislazione e soprattutto nella prassi applicativa identificando modelli che possono essere definiti “differenti seppure con alcuni tratti comuni” a tutti i Paesi europei22. Comune agli Ombudsman europei è, senz’altro, la natura di organo volto a tutelare i diritti e gli interessi del cittadino, singolo o associato, nei confronti della Pubblica Amministrazione. Ad essa si affianca la funzione di garanzia dell’imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione esercitata anche a seguito delle attribuzioni ispettive nei confronti delle amministrazioni dipendenti dell’esecutivo nei confronti delle quali i difensori possono verificare comportamenti illegittimi, inopportuni o omissivi.

Alquanto differenti, a confronto con il modello italiano, le soluzioni adottate dai diversi Paesi europei al fine di assicurare tale servizio di tutela ai loro cittadini. Per quanto concerne la nomina e l’ambito territoriale di competenza in Italia l’istituto del difensore civico è stato originariamente concepito come autorità operante a livello regionale, su iniziativa dei singoli Consigli regionali, e, successivamente anche in alcune Province e Comuni (la cui istituzione, facoltativa e non obbligatoria, era prevista dagli art. 8 della legge 142/90 e art. 11 del D.lgs. 267/00). Nella maggior parte dei Paesi europei esso nasce invece innanzitutto come organismo di carattere nazionale. Questo vale in primo luogo per i Paesi scandinavi, e poi per il Portogallo, il Regno Unito, l’Irlanda, la Germania23, l’Austria, l’Olanda, la Danimarca, il Belgio, la Grecia, la Francia e la Spagna.

22 Nella maggioranza dei Paesi europei il servizio di difesa civica è stato previsto e disciplinato dalla Carta costituzionale o comunque introdotto da leggi costituzionali degli Stati nazionali. Così, in Finlandia l’Ombudsman è stato istituito con la Costituzione nel 1919, in Gran Bretagna con il Parlamentary Commissioner Act del 1967, in Francia con la legge costituzionale del 1973, in Spagna con la Costituzione del 1978, in Germania la commissione per le petizioni è stata inserita nella Carta costituzionale del 1949. Sempre in Germania, il modello del Difensore civico è stato introdotto nella Carta fondamentale con la riforma costituzionale attuata con la legge del 19 marzo 1956, che ha disciplinato il difensore civico militare, ed è stato poi esteso anche a variegati ambiti civili (bancario, assicurazioni, società di costruzioni), fino ad interessare l’ambito cittadino. Per quanto concerne l’Austria, la difesa civica è stata prevista con la legge costituzionale n. 121 del 24 febbraio 1977, in Olanda la figura del Difensore civico ha assunto rilevanza costituzionale ad opera della legge del 25 febbraio 1999 (art. 78° della Costituzione olandese), in Svezia è stato previsto dalla Legge costituzionale sulla forma di governo del 1977, in Danimarca il Commissario parlamentare è stato introdotto dalla riforma costituzionale del giugno del 1953, in Grecia la figura dell’Ombudsman (introdotta da una legge del 1997) è stata costituzionalizzata con la riforma del 2001.

23 In Germania la difesa civica è presente principalmente attraverso gli istituti del Diritto di Petizione, c.d. Petitionsausschuß, e del Difensore Civico, c.d. Bürgerbeauftragte. La Commissione per le petizioni è presente sia a livello statale che regionale. La distribuzione di competenza tra i due livelli, regionale e statale, avviene per materie secondo la suddivisione prevista dalla Costituzione. La figura del difensore civico, oltre ad essere stata istituita in relazione a specifici

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Solo in un secondo momento gli ordinamenti europei hanno previsto articolazioni periferiche dell’istituto di Difesa civica, istituendo delegati sul territorio del difensore nazionale ovvero titolari di uffici a livello regionale e, talvolta, anche locale. Così, in Francia, accanto al Médiateur nazionale, a partire dal 1986 esistono i suoi delegati diffusi su tutto il territorio. In Gran Bretagna a partire dal 1973 sono nati il Commissario per il servizio sanitario dell’Inghilterra, ed i Local Government Ombudsman per Inghilterra, Galles e Scozia, tutti delegati del Parliament Commissioner. In Portogallo, l’azione della “provedoria” è stata estesa alla regione autonoma delle Azzorre e di Madera, tramite la presenza di delegati in tali territori.

Accanto a queste forme di Ombudsman “sub-nazionali”, troviamo in alcuni ordinamenti europei veri e propri difensori civici locali, titolari di uffici di difesa civica a livello di regione o città. Corrispondono, pertanto, ai nostri difensori civici regionali italiani, i Difensori delle comunità autonome nella Spagna, i Local Government Ombudsman del Regno Unito, le autorità presenti nei Länder austriaci, le Commissioni per le petizioni regionali istituite nei vari Länder tedeschi e i Médiateur comunitari e regionali del Belgio. Quanto alla diffusione metropolitana di tale servizio, accanto alla distribuzione capillare degli uffici dei difensori civici nazionali e regionali nelle realtà locali cittadine, in alcuni Paesi europei si riscontra la presenza di difensori civici eletti a livello municipale.

Troviamo quindi anche in Europa alcune realtà metropolitane come quella di Milano che hanno istituito un proprio servizio di Difesa civica con competenza sull’amministrazione cittadina. In Spagna (es. per le città di Madrid, Barcellona, Siviglia e Oviedo), in Olanda (per Rotterdam ed Amsterdam) e in Belgio per alcune città di dimensioni minori (es. Anversa).

Veniamo ora a dare un quadro d’insieme per ciascun Paese della soluzione strutturale adottata per il servizio di Difesa civica quanto a livello di nomina e ambito territoriale di competenza.

In Francia, come si è gia accennato, accanto al Médiateur nazionale esistono forme di decentramento di recente istituzione: i Delegati dipartimentali e dei quartiers à risque de Paris (gli uni e gli altri possono essere saisis direttamente dai Cittadini, diversamente dal Médiateur de la République), che sono i collaboratori locali del Médiateur de la République. Tuttavia, la peculiarità di tale ordinamento risiede nel fatto che vi è solo un mediatore investito istituzionalmente di tale ufficio, mentre tutti i mediateur di prossimità operano a fronte di un incarico volontario e a tempo parziale. L’unico caso di difensore civico francese eletto a livello locale è istituito per la città di Parigi.

La Difesa Civica in Austria è caratterizzata da una struttura fortemente centralizzata, che vede la costituzionalizzazione di un organismo centrale, a competenza generale e che può intervenire sia in materie di rilevanza federale che regionale (relative all’amministrazione dei Länder). Quest’ultimo è il Difensore Civico nazionale, un organo della Federazione con sede a Vienna. Nelle due regioni occidentali dell’Austria sono presenti due difensori civici, il cui ambito di settori, tra i quali in primo luogo quello militare, è presente a livello locale in tre Länder, trattasi delle Regioni del Mecklenburg-Vorpommern, del Rheinland-Pfalz e del Thüringen, dove il Difensore civico risiede rispettivamente nelle città di Schwerin, Mainz e Urfurt.

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azione è limitato alle materie amministrative dei rispettivi Länder, che hanno sede rispettivamente ad Innsbruck ed a Bregenz.

In Portogallo non esiste la figura di difensore civico locale o regionale, ma il Provedor de Justicia, di nomina statale, ha competenza su tutto il territorio nazionale. La struttura organizzativa è modellata su un disegno orizzontale suddivisa in servizi di supporto al Difensore. Nel febbraio del 1996 fu previsto di estendere l’azione della “provedoria” alla regione autonoma delle Azzorre e di Madera, con la pretesa di istituire una rappresentazione effettiva di quest’organo dello Stato negli arcipelaghi, promuovendo l’avvicinamento dei suoi abitanti al Difensore Civico.

In Germania non esiste il Difensore civico nazionale. Tale figura è sostituita dalla Commissione per le Petizioni, istituita presso il Parlamento federale (o Bundestag), che si declina nella Commissione nazionale per le Petizioni e nelle Commissioni regionali per le Petizioni presenti nei vari Länder, le cui rispettive competenze sono suddivise per materia a seconda che la Costituzione le attribuisca allo Stato o alle Regioni. Una funzione complementare a quella della Commissione per le petizioni è svolta dal Difensore civico, presente ed operante però soltanto in tre Länder, nelle Regioni del Mecklenburg-Vorpommern, del Rheinland-Pfalz e del Thüringen, con sede rispettivamente a Schwerin, Mainz ed Urfurt.

In Gran Bretagna, la competenza per territorio, varia a seconda che si tratti di Parliament Commissioner o di Local Government Ombudsmen: nel primo caso la competenza riguarda tutto il territorio nazionale (con l’eccezione della materia della sanità che in anni recenti è stata assorbita dall’Ombudsman del Galles e da quello della Scozia), nel secondo caso la competenza si estende su un territorio (pur vasto) comprendente una serie di città e regioni. Occorre notare che la disciplina (e la competenza) dei Difensori scozzese e gallese è stata modificata di recente, e che sembrerebbero, proprio in virtù del principio di separazione dei poteri che opera nel Regno Unito, essere figure “ibride” a metà strada tra l’Ombudsman “nazionale” e quello locale. Infatti, di fronte a tali organi possono essere portati conflitti aventi come controparte non solo le autorità locali, ma anche il sistema sanitario nazionale. Nella regione Inghilterra (regione nella quale sorge la città di Birmingham) vi sono tre Local Government Ombudsmen, i quali vengono nominati dalla Regina, la cui competenza territoriale si estende per circa un terzo del territorio regionale complessivo e non è perciò limitata ad una sola area metropolitana.

Tra i Paesi dove il Difensore civico ha assunto un’importante dimensione a livello locale troviamo il Belgio, dove il servizio di Ombudsman è federalizzato. Qui le funzioni di difesa civica sono esercitate da un mediatore a livello federale, il Collège des médiateurs fédéraux, competente per i reclami presentati dai cittadini nei confronti dell’amministrazione federale; dai mediatori regionali e comunitari, il Médiateur de la Region Wallone, il mediatore della Comunità francese e di quella fiamminga ed il Médiateur de la Région flamande; dai mediatori comunali, presenti in alcune città belghe tra cui Charleroi, La Louvière, Anversa, Bruges, Gent, Leuven e Mechelen.

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In Olanda la Difesa Civica è caratterizzata dalla presenza del Difensore Civico nazionale, o National Ombudsman, che è istituito presso la capitale, L’Aja. Gli altri difensori civici sono istituiti con una diffusione capillare nelle città del Paese, dove svolgono il ruolo di intermediari per la soluzione dei conflitti tra i cittadini e le organizzazioni cittadine e l’amministrazione cittadina, nonché per valutare se il cittadino ha ricevuto una tutela adeguata dei suoi diritti da parte di “civil servant” o altre organizzazioni. Con riguardo alle città monitorate più da vicino, Amsterdam e Rotterdam, è emerso che il Difensore Civico, istituito dall’organo consiliare cittadino, possiede un raggio d’azione che non si ferma al territorio di una sola città, ma si estende anche alle metropolitane, accrescendo di conseguenza l’importanza ed il proprio ruolo di azione. Basti pensare che il titolare della Difesa Civica di Amsterdam, eletto dal “city council” è “Municipal Ombudsman” anche per le città di Almere, Landsmeer, Waterland, Weesp, Oostzaan e Zaanstad, per un totale di sette città. Mentre il Difensore civico di Rotterdam è competente per un insieme di ben 13 città, Rotterdam inclusa. Presso la capitale L’Aja, è istituito oltre al Difensore Civico nazionale quello locale.

Tabella 1 - Difesa civica in Europa. Quadro comparativo delle scelte strutturali

Ambito nazionale

Struttura locale Struttura Regionale

Struttura Nazionale

Ramificazioni del livello centrale

Italia X X Austria X X Belgio X X X Danimarca X X Francia (1) X X X Irlanda X Gran Bretagna

X X

Germania (2) X (2) X Grecia X Olanda X X X Portogallo X X Spagna X X X X Svezia X Finlandia X Nota (1): Il Difensore Civico è stato istituito a livello locale in Francia solo dalla Città di Parigi. Nota (2): In Germania, a livello nazionale, esiste la Commissione per le Petizioni statale e i difensori civici settoriali (es. per la difesa); a livello regionale, vi sono le Commissioni per le petizioni presenti nei Lander tedeschi e il Difensore civico istituito limitatamente dalle Regioni del Mecklenburg-Vorpommern, del Rheinland-Pfalz e del Thüringen. Un Paese senza dubbio di notevole interesse per lo sviluppo dei servizi di difesa civica a livello locale è la Spagna, che, oltre a prevedere il Defensor de Pueblo di livello nazionale, per i ricorsi concernenti tutte le pubbliche amministrazioni (statali, regionali e locali), ha organizzato la presenza di Comisionados Autonómicos, il cui ambito d’azione è limitato all’amministrazione regionale e a quella degli enti locali, ove questi siano delegatari di poteri regionali o realizzino competenze in materie in cui si esercitano funzioni regionali. Sussiste, inoltre, l’obbligo per i Comuni dotati di maggior livello di popolazione o che siano capoluoghi di provincia o di Comunità autonoma, di creare una Commissione che

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abbia il compito di tutelare i cittadini nei confronti dell’amministrazione comunale e per tutti i Comuni la possibilità, se così disposto dai loro regolamenti interni, di istituire organi monocratici o collegiali che abbiano come loro funzione tale tutela. Nelle otto aree metropolitane spagnole oggetto della ricerca, si intrecciano pertanto le competenze del Defensor del Pueblo nazionale, dei Comisionados Parlamentarios Autonómicos e delle Commissioni o degli organi monocratici istituiti a livello comunale.

Infine, per quanto concerne la Grecia, l’istituto del difensore civico, che ha origini recentissime e con sede nella città di Atene, è di nomina statale e caratterizzato da una competenza che si estende a tutto il territorio nazionale.

4. I poteri del Difensore civico in Europa: coercizione o forza relazionale?

I poteri di indagine di cui dispongono i difensori per l’esercizio della funzione di tutela e garanzia dei cittadini sono, nelle realtà europee analizzate da vicino, piuttosto ampi. In particolare, ampi poteri istruttori sono attribuiti dal regolamento relativo al Difensore civico milanese. Innanzitutto, egli può chiedere di visionare tutti gli atti relativi ad un procedimento o ad un servizio, senza il limite del segreto d’ufficio, e di estrarne copia. Inoltre, tale autorità può accedere agli uffici e alle strutture comunali o degli enti e amministrazioni interessate, può chiedere chiarimenti a dirigenti e responsabili che devono rispondere almeno con l’invio di una relazione conoscitiva entro 15 giorni dal ricevimento della richiesta e convocare i responsabili dei procedimenti.

Anche nelle realtà europee analizzate sussiste a carico delle amministrazioni interpellate un generale obbligo di cooperazione con l’Ufficio del Difensore civico, che si sostanzia nel dovere di produzione di qualsiasi documento, file e notizia oggetto di richiesta da parte del Difensore e di consentire l’ispezione nei locali di competenza. In caso di rifiuto alla collaborazione nelle indagini le autorità deputate alla difesa civica nelle aree metropolitane di Lisbona, Atene, Birmingham, Glasgow e Milano possono chiedere agli organi competenti l’attivazione di un procedimento disciplinare nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni. Nel caso specifico del difensore civico greco, la mancata collaborazione all’indagine è oggetto di una specifica relazione al Ministro competente e può essere motivo di sostituzione. In alcune realtà il Difensore può fare esplicitamente presente dei casi di mancata risposta da parte degli uffici sottoposti alle sue indagini nella relazione annuale; tale facoltà è attribuita in modo particolare all’organo competente per le aree metropolitane di Milano, Birmingham e Lisbona. Su questo aspetto occorre ancora mettere in evidenzia la realtà dell’Ombudsman competente a Birmingham: chiunque illegittimamente ostacola l’esercizio dei poteri istruttori è colpevole di quello che innanzi alla Hight Court sarebbe definito come oltraggio alla Corte (contempt of the Court).

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Il Difensore civico tipicamente non possiede poteri di carattere coercitivo. Tale istituto non ha la facoltà di annullare, revocare, sospendere o rettificare un atto dell’autorità amministrativa che ritiene inopportuno o illegittimo, né la possibilità di sostituirsi all’amministrazione inadempiente o di adottare provvedimenti sanzionatori nei confronti del funzionario responsabile. I suoi poteri si sostanziano, pertanto, nella possibilità di proposta e segnalazione nei confronti dell’amministrazione, che è tenuta a rispondere entro un termine dando giustificazioni. Tuttavia tale obbligo di risposta e di motivazione da parte dell’amministrazione interpellata, generalmente previsto dagli ordinamenti tutti i difensori europei, non è stato riscontrato nei confronti dell’autorità di Barcellona.

Quindi, a parte rare accezioni, il Difensore può raccomandare e sollecitare gli organi competenti a mettere in atto una certa soluzione o un certo comportamento (chiede quello che il diritto italiano chiama provvedimento di auto-tutela e mette in moto l’intervento del superiore gerarchico), ma si configura nel complesso come organo istituzionalmente privo del potere coercitivo di imporre alle P.A. determinati comportamenti. Per questo motivo, alcuni autori la definiscono una magistratura di “persuasione” o di “influenza”.

Questa regola vale per il Difensore civico per la città di Milano, che, qualora, la richiesta a lui posta risulta essere fondata, può suggerire al dirigente o al funzionario ovvero, se del caso, all’organo politico competente, le forme e le procedure praticabili per la soluzione del caso, senza ingerirsi nella discrezionalità amministrativa. Egli può suggerire modi di soluzione dei problemi di cui ha ricevuto segnalazione, ma spetta agli organi, ai funzionari ed ai dirigenti competenti accogliere le sue proposte e applicarle. I poteri del difensore milanese non si estendono alla possibilità di annullare, revocare, sospendere o rettificare un atto dell’Autorità amministrativa che ritiene illegittimo o inopportuno, né di sostituirsi all’Autorità amministrativa che sia inadempiente ai suoi doveri e, non può adottare provvedimenti sanzionatori nei confronti del funzionario responsabile.

Particolarmente incisivi appaiono i poteri di sollecitazione a disposizione del Difensore greco. Se nel corso di un’indagine questi accerti il comportamento illegale di un funzionario, di un impiegato o un membro dell’amministrazione, egli deve fare rapporto all’organo competente e chiedere a questo di promuovere un procedimento disciplinare nei confronti della persona responsabile o suggerire altre soluzioni, qualora la persona in questione non sia soggetta a controllo disciplinare. Il Difensore può fissare un termine decorso il quale ordina egli stesso il controllo e può, inoltre, nei casi più gravi, imporre all’organo competente di iniziare un’azione disciplinare nei confronti del funzionario o impiegato del servizio pubblico colpevole dell’omissione. Se, poi, dalle relazioni del Difensore dovesse risultare che un funzionario o impiegato del servizio pubblico intralci l’opera di indagine o rifiuti, senza un serio motivo, di collaborare alla soluzione del caso, potrà essergli inflitta la sanzione del licenziamento (art. 4, comma 10 e 11 legge 3094/2003).

Sebbene i Difensori civici non dispongano di poteri coercitivi, possiamo tuttavia notare come alcuni ordinamenti prevedano per i titolari dei rimedi “soft” per il caso di non adeguamento da parte dell’amministrazione interessata alle sue

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proposte, attribuendo al Difensore una sorta di potere di minaccia. Tale rimedio consiste nella possibilità di riferire del comportamento inottemperante all’organo amministrativo gerarchicamente superiore rispetto a quello oggetto dell’indagine del Difensore civico, così come all’assemblea legislativa, tramite la relazione, che potrà provvedere con propri mezzi a rimuovere la disfunzione, e, in alcuni casi, anche nella possibilità di darne direttamente notizia ai media. Chiameremo, il primo caso, potere di “minaccia interna”, ovvero di comunicazione al potere esecutivo o all’organo consiliare, e, il secondo caso, potere di “minaccia esterna”, una pubblicità negativa sull’operato della amministrazione che non si è adoperata a correggere il comportamento lesivo o omissivo.

Tutti i difensori civici esaminati posseggono il potere di minaccia interna, che si sostanzia nella possibilità di segnalazione della P.A. o del funzionario inottemperante all’amministrazione gerarchicamente superiore dell’ente indagato e/o di menzionare il caso nella relazione annuale e, in alcuni casi, anche per mezzo di un rapporto speciale (in particolare nelle realtà presenti a Lisbona, Birmingham, Glasgow, Dublino Atene e Barcellona). Il potere di minaccia esterna, invece, non sempre è esplicitamente previsto nelle norme che regolano gli istituti, tuttavia occorre notare come una tale prerogativa sussista in realtà tutte le volte in cui il Difensore è tenuto a dare comunicazione tramite il report annuale all’organo al quale lui stesso deve rispondere dei casi di abuso o disfunzione dell’amministrazione analizzati e che lo stesso rapporto poi viene reso pubblico, divenendo così uno strumento di pubblicità negativa per i casi di comportamento scorretto in esso contenuti.

Il Difensore civico di Milano ha un esplicito potere di minaccia interna, essendo tenuto per regolamento ad informare comunque il Sindaco, l’Assessore competente per materia e, se del caso, il presidente del Consiglio di zona delle questioni non risolte. Nella prassi, inoltre, egli invia a tutti gli organi comunali comunicazioni sull’andamento della propria attività e sui rilievi effettuati. Egli può illustrare tali casi (accompagnati da proposte di soluzione) nella relazione annuale e, in casi particolari, presentare una relazione straordinaria al Consiglio, che provvede a discuterne in merito entra trenta giorni dalla richiesta

Allo stesso modo, il Local Government Ombudsman di Birmingham e di Glasgow, così come il difensore irlandese, hanno oltre al potere di segnalare il mancato adeguamento alle soluzioni proposte all’interno del report annuale, la possibilità di stendere uno “special report” da presentare innanzi all’assemblea legislativa, affinché prenda gli opportuni provvedimenti. L’Ombudsman competente per l’area metropolitana di Amsterdam, in caso ravveda un comportamento scorretto da parte di un’amministrazione sulla quale esercita la propria competenza, può decidere di pubblicare un apposito report con annesse le raccomandazioni ritenute necessarie, che viene inviato al Consiglio cittadino.

Quest’ultimo ha il compito di rendere atto della condotta scorretta di fronte alla cittadinanza, con il probabile risultato di ottenere interventi e soluzioni. Il Provedor portoghese con sede a Lisbona, qualora non riceva entro sessanta giorni spiegazioni sull’amministrazione richiamata da parte dell’Autorità che ha la competenza di correggere l’irregolarità, ha la facoltà di rivolgersi all’Amministrazione gerarchicamente superiore sino a giungere direttamente

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all’Assemblea della Repubblica. L’Ombudsman greco, qualora ritenga non sufficientemente esaustivi i motivi per i quali un’amministrazione ha rifiutato di adempiere alle sue raccomandazioni, può decidere di rendere pubbliche la risposta di rifiuto della stessa. Stesso potere compete al Difensore civico della città di Barcellona. Ancora, il difensore competente per Valencia, qualora non riceva risposta alle sue raccomandazioni, può oltre che menzionare il caso nella relazione annuale, redigere una relazione speciale, così rendendo nota l’inottemperanza della P.A. al Parlamento. L’Ombudsman di Copenaghen è tenuto a comunicare sempre dei casi di cattiva amministrazione a lui sottoposti alla Commissione Affari legali del Parlamento, al Ministro competente e all’autorità locale interessata.

Analizzando i rapporti dei Difensori con gli organi politici, possiamo notare che nella generalità dei casi questi si sostanziano nella predisposizione e presentazione da parte del difensore di un rapporto annuale, nell’ambito del quale vi è la possibilità di sollecitare, esplicitamente o implicitamente, l’organo legislativo o l’amministrazione a provvedere alla rimozione di cause di disfunzione o ingiustizia. Una debolezza della maggior parte degli istituti riguarda l’impossibilità di richiedere audizione all’assemblea legislativa: il rapporto relazionale, pertanto, non appare a “doppio senso”. Una particolare facoltà, che consiste nella possibilità di essere invitato o richiedere di essere presente alle riunioni degli organi legislativi, contraddistingue alcune realtà. Il difensore locale di Barcellona ha la possibilità di assistere alle riunioni degli organi del Consiglio Comunale; il Provedor portoghese ha diritto, se ne fa richiesta, di partecipare ai lavori delle commissioni parlamentari che si occupano di temi di sua competenza; i membri dell’Ufficio del Difensore competente nella città di Vienna hanno la possibilità in alcuni casi specifici di essere presenti alle discussioni del National Council e del Federal Council, nonché delle rispettive commissioni e sottocommissioni. L’Ombudsman greco può essere invitato a prendere parte a specifiche commissioni parlamentari per materie di sua competenza.

Se, infine, andiamo a vedere i poteri dell’Ombudsman da un altro punto di vista, quello dei rapporti con gli organi giurisdizionali, troviamo che una caratteristica comune ai difensori operanti nelle aree metropolitane europee è l’impossibilità di interferire con il potere giudiziario, nel senso che tale istituto non ha giurisdizione né sull’autorità giudiziaria, né sulle controversie pendenti presso di essa. Il difensore civico milanese non ha potere di adire direttamente il tribunale, ma ha la facoltà di costituirsi parte civile per alcuni reati previsti dal codice penale (es. atti osceni, rapina, delitti non colposi contro la persona) qualora la persona offesa sia un disabile. Al pari del nostro istituto, anche i corrispondenti europei non posseggono il potere di adire i tribunali e non sono legittimati ad agire in giudizio in favore dei cittadini dinnanzi alla giurisdizione ordinaria o amministrativa. Alcuni difensori godono, tuttavia, rispetto al potere giudiziario di una particolare prerogativa che consiste nel poter presentare ricorso innanzi all’organo di giustizia costituzionale. Si tratta di un potere che contraddistingue sicuramente il Provedor di Lisbona e, allo stesso modo, l’Ombudsman competente a Vienna ed il Defensor nazionale spagnolo. Quest’ultimo ha il potere di sollevare ricorso di incostituzionalità contro una legge o un atto parificato (statale o

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regionale) di fronte alla Corte Costituzionale e di presentare ricorso di amparo di fronte al medesimo organo in favore di un cittadino leso in un diritto suscettibile di protezione. Si tratta comunque di una prerogativa riservata unicamente ad istituti di nomina e competenza statale. Rispetto a questi gli Ombudsman regionali e locali sono dotati di più ridotti poteri con un ambito di azione per lo più limitato all’amministrazione regionale ed a quella degli enti locali e sono anche privi della potestà di attivare il controllo di legittimità costituzionale.

Da un analisi complessiva dei poteri di cui dispone l’istituto della difesa civica in Europa, emerge che ciò che caratterizza la sua azione non è il possesso di un potere “correttivo” (disciplinare) per sanzionare i comportamenti dei pubblici dipendenti con cui entra in relazione, bensì quello di persuasione. Tale peculiarità, tuttavia, non sempre è stata valutata come negativa. Infatti, spesso, i metodi coercitivi e le sanzioni disciplinari non giungono a rimedi convincenti, mentre le “raccomandazioni” del Difensore Civico hanno portato a risultati incoraggianti, come l’esperienza dimostra.

La reale effettività di tale organo trova quindi fondamento nella sua capacità di ricerca di una mediazione, di una leale cooperazione con le P.A., piuttosto che nella attribuzione di responsabilità o con l’ esercizio di una minaccia di sanzione.

I poteri attribuiti ai titolari degli Uffici di difesa civica, ben definiti e delimitati da parte delle leggi istitutive e dai relativi provvedimenti attuativi, non sono da considerarsi come l’unica “forza” del quale dispone tale istituto. La “corrazzatura” dei rimedi istituzionali, più o meno ampi, del quale tali organismi dispongono non costituisce infatti che una sola parte della reale forza di cui tale istituto dispone.

Al fine di poter valutare l’effettività del contributo del difensore alla tutela dei cittadini nei confronti della lentezza o delle mancanze della Pubblica Amministrazione si deve, pertanto, analizzare l’efficacia di un altro tipo di potere, quello di natura relazionale. Si tratta di un potere del tutto informale e non regolamentato dalle discipline di tale istituto, se non in forma essenziale, ma la cui estensione reale è possibile valutare solo guardando all’operatività degli istituti.

Molto importanti risultano essere a tale scopo i rapporti intrattenuti dai Difensori civici con i media e con la comunità locale, che consente loro di garantirsi un certo grado di visibilità pubblica, una possibilità di maggiore fruizione del servizio stesso da parte della “gente comune” e, di riflesso, anche un più alto grado di credibilità.

Il grado di visibilità pubblica degli istituti analizzati è molto diversificato da caso a caso. Ciò può essere dovuto a diversi fattori quale, ad esempio, la presenza da più tempo nel territorio dell’istituto di difesa civica: quei servizi di più risalente costituzione e che pertanto godono già di una certa fiducia tra il pubblico, hanno minore necessità di investire risorse nell’attività di comunicazione. Al contrario, le realtà di recente formazione, necessitano di dedicare un impegno maggiore per fare conoscere il proprio servizio alla cittadinanza di riferimento.

Un altro aspetto che incide sul grado di investimento di risorse sulla comunicazione è, come prevedibile, la dimensione e l’ambito di competenza di un Difensore: i difensori civici di carattere nazionale avendo ambiti territoriali più estesi e a disposizione maggiori risorse finanziarie, hanno anche più fondi per pubblicizzare il proprio servizio. Non si può quindi non considerare che, anche il

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potere di relazione, seppure sia meno limitato dal punto di vista normativo, sia fortemente condizionato dalla disponibilità delle risorse messe a disposizione dalle amministrazioni per tali servizi.

Nei fatti la non vincolatività delle proposte dell’Ombudsman non è da impedimento alla reale efficacia del proprio operato. Avviene quindi che le Autorità si adeguino alle sue raccomandazioni proprio grazie alla forte considerazione e fiducia che tale organo si è guadagnato nel tempo. A Birmingham, ad esempio, ove la realtà della difesa civica nasce negli anni ’70, ci si trova di fronte ad un istituto radicato e, dunque, conosciuto e stimato (sia dalla gente che dalle P.A. che adeguano i loro comportamenti alle decisioni del difensore). Simili considerazioni possono valere per il titolare della difesa civica competente a Glasgow e Copenaghen.

Diverso è, invece, il caso della Repubblica di Irlanda e di Barcellona, dove la figura è di recente istituzione (e peraltro dopo non pochi dibattiti): qui la situazione di visibilità è migliorabile. La fruizione del servizio è ancora modesta anche se si evidenzia un trend di lento aumento dei ricorsi presentati. Si deve, del resto, considerare che la città i Barcellona è sede del Difensore Civico regionale catalano che gode di ampio riconoscimento. Si dovrà, dunque, attendere che i cittadini “abituati” a rivolgersi al difensore regionale scoprano l’esistenza della difesa civica municipale.

In Olanda, e in particolare nelle città di Amsterdam e Rotterdam, la diffusione del servizio è garantita non soltanto dalla lunga esperienza e competenza maturata negli anni, ma anche dalla costante pubblicità che viene data all’attività della difesa dell’Ombudsman. Si pensi al considerevole numero di convegni annuali e incontri con la stessa cittadinanza che sono stati organizzati nel corso degli ultimi tre anni, senza contare la presenza informativa sui mezzi di diffusione, quali tv, radio e siti internet.

La continua domanda di intervento del difensore civico austriaco è testimonianza del grado di gradimento del servizio che viene offerto da tale autorità. Peraltro, tale gradimento si deve considerare anche una causa determinante della creazione di un istituto di Difesa civica ad hoc, qual è quello relativo ai minori.

In fine, considerevole è l’attività di comunicazione dei difensori civici nazionali della Grecia e del Portogallo. Al fine di far conoscere al pubblico il servizio svolto ed i risultati delle proprie attività, tali Uffici hanno assunto negli ultimi tre anni diverse iniziative, non solo a livello nazionale, quali convegni annuali, incontri con la cittadinanza e l’associazionismo, notevole attività di comunicazione tramite i mass media.

Nelle tabelle sottostanti si riporta la classificazione dei poteri di cui dispongono le autorità di difesa civica (Tab. 2) e il quadro compartivo dei poteri degli istituti di Difesa Civica analizzati (Tab. 3). Le valutazioni riportate nella tabella corrispondono tutte all’analisi delle norme ordinamentali contenute nelle legislazioni di riferimento per ciascuna autorità analizzata. Per quanto concerne la sola categoria dei “Poteri di relazione e di pubblicità”si è andati ad analizzare la prassi degli istituti, come risultante dalle informazioni e dai dati raccolti attraverso la somministrazione del questionario.

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Tabella 2 - Difesa civica in Europa. Classificazione dei poteri

POTERE SOGGETTO NEI

CUI CONFRONTI E’ ESERCITATO

DESCRIZIONE DEL POTERE

Poteri istruttori/di indagine Amministrazione

Possibilità di accesso ad atti e strutture delle amministrazioni e potere di richiedere e ottenere informazioni senza che gli possa essere opposto il segreto d’ufficio.

Poteri in caso di non collaborazione alle indagini

Amministrazione

- Possibilità di chiedere agli organi competenti l’attivazione di un procedimento disciplinare nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni, i quali sono tenuti ad esercitare tale azione entro i termini stabiliti;

- Segnalazione del caso nel report annuale.

Poteri coercitivi in caso di non ottemperanza alle sue raccomandazioni

Amministrazione

- Potere di annullare, revocare, sospendere o rettificare un atto dell’autorità amministrativa che ritiene inopportuno o illegittimo;

- Possibilità di sostituirsi all’amministrazione inadempiente;

- Potere di adottare direttamente provvedimenti sanzionatori nei confronti del funzionario responsabile.

Poteri di proposta e segnalazione Amministrazione

Potere di suggerire al competente organo amministrativo le soluzioni e le procedure da porre in essere per risolvere le disfunzioni o omissioni a lui segnalate e di ottenere risposta motivata entro un preciso termine.

Poteri di “minaccia” interna

Amministrazione

Potere di riferire sull’inottemperanza dell’amministrazione alle proprie raccomandazioni: - all’organo amministrativo gerarchicamente

superiore; - all’organo elettivo attraverso il report annuale e,

in casi straordinari, tramite la predisposizione di relazioni speciali.

Poteri di “minaccia” esterna

Amministrazione Possibilità di rendere noto al pubblico le inadempienze dell’amministrazione dandone notizia ai media (pubblicità negativa).

Poteri di relazione e di pubblicità Amministrazione

Potere informale, non regolamentato ma valutato dalla prassi e dal risultato dell’operato dell’istituto, che consiste nella capacità di intrattenere rapporti con i media e di comunicare con la cittadinanza. Tale potere è stato valutato anche in considerazione alle relazioni instaurate con altri difensori civici dello stesso Paese o di Paesi esteri.

Poteri di assistere alle riunioni degli organi elettivi

Organi politici Possibilità di assistere ai lavori degli organi elettivi.

Potere di sollevare giudizio di costituzionalità

Organi giurisdizionali Potere di presentare ricorso innanzi all’organo deputato a sindacare sulla incostituzionalità delle leggi.

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Tabella 3 - Difesa civica in Europa. Quadro riepilogativo dei poteri

Poteri verso l’apparato burocratico

Poteri verso gli organi politici

Poteri verso l’organo giudiziario

Poteri di “minaccia

” Ambito

metropolitano

Poteri istruttori/

di indagine

Poteri in caso di

non collabora zione alle indagini

Poteri coercitivi per non ottemperanza alle raccomandazioni

Poteri di proposta

e segnalazi

one interna

esterna

Poteri di relazione e di pubblicità

Poteri verso organi elettivi

Potere di sollevare giudizio di

costituzionalità

Milano XX XX _ XX XX X X - -

Vienna XX X _ X X X XX X X

Anversa XX X _ X X X X - -

Copenaghen XX X _ X XX X XX - -

Dublino XX X _ X XX

X X - -

Birmingham XX XX _ XX XX X XX - -

Glasgow XX XX _ XX XX

X XX - -

Atene XX XX _ XX XX XX XX X -

Rotterdam XX X _ XX X X XX - -

Amsterdam XX X _ XX XX X XX - -

Lisbona XX XX _ XX XX

X XX X X

Barcellona XX X _ X X XX X X X NB. Solo Defensor nazionale

Valencia XX X _ X XX

X X - X NB. Solo Defensor nazionale

Legenda: - = non presente; X = presente; XX = presente in maniera significativa

5. L’autonomia e l’indipendenza dei difensori civici europei

5.1. La nomina e la revoca L’individuazione dell’organo competente per la nomina e la durata stessa dell’incarico costituiscono due elementi importanti al fine di assicurare al Difensore civico indipendenza ed autonomia rispetto ai poteri pubblici e conseguentemente a garantire interventi efficaci ed incisivi verso la P.A. Anche disposizioni che assicurino maggioranze ampie, che garantiscano dunque anche alle minoranze di concorrere alla designazione del Difensore civico, costituiscono un possibile fattore in grado di concorrere ad un alto grado di indipendenza dell’istituto. La nomina da parte del Parlamento o dell’organo consiliare dell’ente

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di riferimento (a livello comunale o regionale) è un aspetto comune alla maggior parte dei servizi di difesa civica, che ne determina l’esposizione al rischio di una connotazione politica più o meno accentuata dello stesso. Alcune realtà di difesa civica, tuttavia, presentano delle peculiarità rispetto a tale caratteristica comune prevedendo un’integrazione dell’organo consiliare deputato alla nomina da parte di soggetti istituzionali o di soggetti appartenenti alla comunità.

Ad esempio, per l’elezione del primo difensore civico di Barcellona è svolta una consultazione degli enti e delle istituzioni iscritte al Municipal Organization Register, prevedendo pertanto un consenso sulla scelta della persona più ampio a livello territoriale. Il difensore civico di Milano è eletto dal Consiglio comunale con ampie maggioranze (non meno di 2/3) in modo da assicurare quanto più possibile che la scelta sulla persona sia condivisa da tutte le rappresentanze politiche.

Nella Repubblica di Irlanda, l’indipendenza del difensore pare maggiormente ancorata proprio alla modalità di nomina e di destituzione: in particolare, per quanto qui ci preme evidenziare, è necessaria (sia per la nomina che per la destituzione che pure sono atti formali del Presidente della Repubblica) una risoluzione congiunta delle due Assemblee parlamentari. Questo dimostra che la figura dell’Ombudsman è svincolata dall’appartenenza ad una parte politica e perciò indipendente ed equidistante dal potere legislativo ed esecutivo. Negli altri Paesi anglosassoni, invece, la nomina è affidata ad un organo monocratico con la collaborazione di un altro organo politico (ad es. per Birmingham: nomina da parte della Regina su indicazione del Ministro degli Interni). Per l’Inghilterra (Birmingham) e la Scozia (Glasgow) l’indipendenza di tale figura è poi garantita anche dallo svolgersi di una serie di consultazioni nonché dalla richiesta di approvazione da parte del Leader dell’opposizione. Tale prassi viene utilizzata sia per la nomina del Local Government Ombudsman che per il Parliamentary Commissioner - cioè l’Ombudsman nazionale.

La stretta interdipendenza tra Ombudsman e potere politico emerge con chiarezza nella realtà austriaca, dove si può mettere in luce come l’elezione dei tre membri dell’ufficio dell’Ombudsman siano eletti a maggioranza semplice dal National Council sulla base della raccomandazione formulata dai partiti politici maggiormente rappresentativi e approvata dal Comitato centrale alla presenza di almeno metà dei suoi membri.

Come anticipato, una garanzia di terzietà e neutralità della figura del difensore civico è la previsione volta ad assicurare l’unanimità o, in alternativa, una percentuale molto alta di consensi per la sua nomina. A tal proposito, solo in Grecia (Atene) sussiste l’unanimità (e in secondo ordine la maggioranza molto alta dei votanti, pari ai 4/5) sulla persona designata per l’Ufficio. Nelle altre città viene chiesta la maggioranza qualificata dai 3/4 ai 2/3 (Milano, Lisbona, Anversa, Valencia e Barcellona), in due casi la maggioranza assoluta (Rotterdam, Amsterdam), in due la maggioranza semplice (Vienna, Copenaghen). Nei Paesi anglosassoni ricordiamo che la nomina spetta alla Regina o al Presidente della Repubblica.

Quanto alla durata della carica, nella quasi totalità degli istituti presi in considerazione il difensore rimane in servizio dai 4 ai 6 anni, fanno eccezione

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l’Inghilterra (e quindi la città di Birmingham presa a campione in tale area) e Copenaghen dove l’indipendenza e l’autonomia del difensore civico sembrano maggiormente garantite dalla durata della nomina: tale figura rimane in carica fino all’età della pensione.

Il potere di revoca, al pari di quello di nomina, rappresenta un fattore molto importante per assicurare al Difensore Civico indipendenza ed incisività della sua azione, giacché esso potenzialmente potrebbe essere impropriamente attivato a fini ritorsivi o punitivi. E’, inoltre, importante poter verificare se sussistano i motivi addotti per la revoca e se siano stati osservati i criteri positivi previsti in via generale ed astratta. Appare necessario che siano previste della cause tassative di revoca dall’incarico, dal momento che la generica previsione dei “gravi motivi”, contenuta in alcune disposizioni di legge, può lasciare spazio ad una notevole discrezionalità e, nelle ipotesi più gravi, a decisioni arbitrarie24.

In generale, nelle realtà studiate, il difensore civico può essere destituito per le seguenti motivazioni: rinuncia o termine del mandato, incapacità fisica o psichica, morte, condanna con sentenza passata in giudicato, bancarotta, aver agito con negligenza, mala fede o per interesse personale. Il carattere generico di alcune cause di destituzione del Difensore civico, e in particolare quella attinente ad una valutazione negativa del suo operato - spesso tra l’altro effettuata dallo stesso organo che lo ha eletto - può lasciare spazio ad una notevole discrezionalità sull’opportunità di un provvedimento di tal genere. Il caso del Difensore di Copenaghen contribuisce a rafforzare la considerazione di cui sopra. In tale realtà infatti, l’Ombudsman, può essere dimesso dal suo incarico qualora il Folketing, ovvero il Parlamento danese, cessa di accordargli la sua fiducia.

Al fine di garantire una reale indipendenza dell’istituto, e pertanto di evitare comportamenti ritorsivi e punitivi, sarebbe stato opportuno prevedere nelle normative di riferimento che il potere di revoca fosse conferito ad un organo diverso da quello competente per la nomina e che lo stesso atto di revoca fosse sottoposto al controllo giurisdizionale. In linea generale, invece, in nessuna delle realtà analizzate è prevista tale forma di garanzia. Inoltre, un aspetto che può intervenire a contrastare il potere discrezionale di revoca concerne la previsione di una maggioranza altamente qualificata per l’approvazione del provvedimento di revoca da parte dell’organo competente. A titolo d’esempio, il Difensore competente nella città di Glasgow può essere revocato dalla Regina sulla base di una risoluzione parlamentare votata da una maggioranza qualificata di almeno due terzi dei membri del Parlamento.

In tutte le aree metropolitane oggetto della ricerca la funzione di Difensore civico è incompatibile con altre cariche istituzionali. In particolare, è incompatibile con tutte le cariche rappresentative, con qualsiasi carica in amministrazioni, imprese pubbliche e in generale con qualsiasi carica di carattere politico, con la partecipazione a partiti politici o a sindacati, con l’esercizio di cariche in associazioni o fondazioni professionali, con qualsiasi carriera

24 Mastropasqua G., Il difensore civico, profili sistematici ed operativi, Caccucci, Bari 2004, p.

156.

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giudiziaria e con qualsiasi attività di funzionario pubblico o attività commerciale o lavorativa. 5.2. L’autonomia finanziaria Venendo ora all’analisi di quegli aspetti a cui riferirsi per una valutazione sul grado di autonomia rispetto al potere politico dell’istituto del Difensore civico in Europa, occorre guardare alla modalità di definizione delle risorse è nell’adeguatezza dei mezzi finanziari riservati a tale istituto. L’indipendenza del Difensore civico dovrebbe essere garantita anche attraverso il diritto di disporre del capitolo di bilancio dell’organo consiliare di appartenenza ad esso dedicato.

Se si guarda alla modalità attraverso la quale le risorse economiche vengono stanziate e alla autonomia di spesa delle stesse, non pare possa affermarsi che l’organo di difesa civica delle realtà prese in considerazione goda di un particolare “forza contrattuale”. Infatti, pur avendo la possibilità di negoziare il proprio budget, forte risulta essere l’influenza del Parlamento o dell’organo consiliare competente che annualmente stanzia i fondi necessari alla “sopravvivenza” di tali uffici. Nonostante ciò, tale circostanza non viene percepita in modo negativo dai difensori civici.

Particolare è il caso di Barcellona, che non gode affatto di indipendenza finanziaria. Contrariamente alle altre realtà, tale Ufficio non ha un capitolo di bilancio riservato e i finanziamenti per le sue attività dipendono interamente dal Dipartimento Economico del Consiglio Comunale. 5.3. L’autonomia organizzativa Nelle aree metropolitane analizzate sono stati riscontrati diversi modelli anche dal punto di vista dell’autonomia dei Difensori nell’organizzazione del personale. Per quanto riguarda in particolar modo l’aspetto concernente la definizione del proprio organico, solo in alcune realtà tale compito è una prerogativa esclusiva del titolare della carica. Si tratta delle autorità presenti nelle città di Birmingham, Anversa, Rotterdam, Lisbona e Valencia, dove peraltro la struttura organizzativa è di tipo piramidale con l’Ombudsman collocato come figura di vertice dell’intero ufficio e l’unico responsabile dello stesso.

Ma non per tutte le città sussiste da questo punto di vista una piena autonomia. L’ Ombudsman competente per la città di Glasgow, pur essendo figura di vertice dell’intero ufficio, non è l’unico responsabile dell’ufficio. Infatti, responsabile dell’intero ufficio è l’Ombudsman’s Executive Board composto dallo stesso Ombudsman coadiuvato da tre membri senior dello staff. Nella realtà di Milano, l’organico dell’Ufficio del Difensore viene concordato tra il titolare e il Direttore Generale del Comune.

Per quanto riguarda l’Ombudsman irlandese, l’articolo 10 dell’Act del 1980 istitutivo dell’Ombudsman, assegna al Ministero delle Finanze il compito di

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provvedere alla determinazione di una pianta organica e alla nomina del personale amministrativo preposto all’ufficio dell’Ombudsman.

Il difensore civico di Barcellona ha, per legge, il vincolo di scelta di tutti i suoi collaboratori tra il personale di dotazione del Consiglio comunale. Fa eccezione a tale regola solo la scelta del deputy Ombudsman e del Capo di Gabinetto, che possono essere scelti anche al di fuori del Consiglio Comunale. L’Ombudsman nazionale greco, competente anche sulla città di Atene, non ha piena autonomia nell’organizzazione dell’organico del suo Ufficio. Infatti, la composizione dello staff è predeterminata e regolata per legge.

A Vienna, l’organizzazione delle risorse umane non spetta all’Ombudsman, ma deriva dalla disciplina prevista dalla costituzione e dalle leggi che regolamentano la funzione del Difensore civico stesso.

Per Copenaghen, infine, è lo stesso Difensore che sceglie e nomina i membri del suo staff, ma il numero, i compensi e le pensioni degli impiegati sono fissati con legge dal Parlamento.

Tabella 4 - Difesa civica in Europa. Classificazione delle condizioni di indipendenza VARIABILE DI

INDIPENDENZA DESCRIZIONE

Nomina

L’organo a cui spetta la nomina solitamente è il Parlamento o l’organo consiliare dell’amministrazione locale, a seconda che ritratti di un’istituzione nazionale o locale. Talvolta una maggiore indipendenza del Difensore, rispetto alle possibili influenze politiche, viene favorita dal concorrere alla sua scelta da parte di soggetti appartenenti ad altri organi o alla comunità.

Maggioranza per la nomina

Una maggiore garanzia di terzietà e neutralità della figura del Difensore è contenuta nelle previsioni che assicurano percentuali alte di consensi per la sua nomina.

Durata La previsione di una più lunga durata dell’incarico del Difensore civico favorisce l’indipendenza di tale autorità rispetto al contesto politico.

Revoca

Qualora siano previste della cause tassative di revoca dall’incarico è possibile garantire una maggiore indipendenza all’istituto, dal momento che la generica previsione dei “gravi motivi”, contenuta in alcune disposizioni di legge, può lasciare spazio ad una notevole discrezionalità e, nelle ipotesi più gravi, a decisioni arbitrarie.

Tabella 5 - Difesa civica in Europa. Quadro delle condizioni di indipendenza

Ambito metropolitano

nomina maggioranza per la nomina

durata revoca

Milano X X X X Vienna - - X X Anversa X X X X Copenaghen XX - XX - Dublino XX X X X Birmingham XX X XX X Glasgow XX X X X Atene XX XX X X Amsterdam X X X X Rotterdam X X X X Lisbona X X X X Barcellona X X X X Valencia X X X X

Legenda: - = bassa; X = media; XX = alta

Tabella 6 - Difesa civica in Europa. Classificazione delle condizioni di autonomia

VARIABILE DI AUTONOMIA DESCRIZIONE

ORGANIZZATIVA Potere autonomo del titolare della carica di stabilire l’entità del proprio organico e l’organizzazione del personale.

FINANZIARIA

Disponibilità da parte del Difensore di un capitolo di bilancio riservato per le proprie attività. Possibilità per il difensore civico di negoziare le risorse a lui destinate e autonoma decisione nella spesa delle stesse risorse.

Tabella 7 - Difesa civica in Europa. Quadro delle condizioni di autonomia organizzativa e finanziaria

Ambito metropolitano Autonomia

organizzativa Autonomia finanziaria

Milano X X Vienna X X Anversa XX X Copenaghen X X Dublino - X Birmingham XX X Glasgow X X Atene X X Amsterdam XX X Rotterdam XX X Lisbona XX X Barcellona - - Valencia XX X

Legenda: - = bassa; X = media; XX = alta

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6. Considerazioni finali Alla luce della ricognizione effettuata possiamo affermare che, dal punto di vista ordinamentale, esistono in Europa due grandi modelli di istituti di difesa civica.

Da un lato, troviamo quei Paesi contraddistinti da un’impostazione fortemente accentrata della funzione di difensore civico, ove tale servizio è esercitato in via predominante da un unico organo centrale e, se esistenti, solo in via residuale da uffici periferici eventualmente istituiti. Dall’altro lato, vi sono Stati che hanno attuato un considerevole decentramento della figura del difensore, prevedendo e valorizzando articolazioni locali del servizi di mediazione con il cittadino.

Nella prima categoria di Paesi, troviamo sicuramente la Francia, dove seppure esista una fitta rete di delegati locali, questi posseggono poteri e prerogative molto limitate e pertanto di fatto l’esercizio della difesa civica è accentrato nelle mani di un unico Difensore statale. Anche in Austria la figura del Difensore civico nazionale svolge un ruolo predominante, essendo tale figura il referente oltre che per le materie prettamente statali, anche per le questioni regionali, in virtù di una vera e propria scelta dei Länder austriaci di non avvalersi della possibilità di istituire un difensore a livello locale.

Rientrano poi nel modello centralizzato anche l’Ombudsman greco e quello portoghese, due Paesi ove non esistono figure di difesa civica a livello locale e gli istituti dei Paesi nordici.

Se veniamo, invece, ai modelli decentralizzati, troviamo, oltre al nostro Paese, sicuramente la Spagna, l’Olanda25 ed il Belgio. Sono Paesi contraddistinti anche per un forte sviluppo del decentramento amministrativo e dove risulta evidente che tale istituto sia previsto per creare un contrappeso garantistico per i cittadini nei confronti di nuovi poteri locali e, segnatamente, di apprestare un adeguato strumento di tutela della comunità territoriale funzionale a vigilare sul rispetto dei principi costituzionali di legalità imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione26. Peraltro, si può osservare come l’azione correttiva del difensore può essere più penetrante e diretta se svolta a livello locale, per il più immediato contatto con i cittadini e gli utenti e per il controllo da questi svolto, direttamente, sul funzionamento degli uffici e dei servizi. E, tuttavia, è evidente che tale considerazione non possa comportare in tutte le realtà nazionali la moltiplicazione, in termini quantitativi, dei Difensori civici presenti sul territorio, quanto piuttosto sollecitare gli istituti a rafforzare quella forza relazionale tipica degli istituti che può essere tanto più incisiva nei confronti dell’azione amministrativa degli enti locali quanto più esercitata “da vicino”.

Quanto ai poteri attribuiti ai difensori civici nei diversi Paesi europei, non sembra ravvisarsi grande differenza tra le discipline di riferimento. I modelli

25 In Olanda, il Difensore civico nazionale non è competente, come potrebbe essere il caso

dell’ordinamento austriaco, anche di problematiche amministrative locali. Infatti, sul territorio olandese esistono autorità locali, in modo particolare per le maggiori realtà municipali quali Amsterdam, Rotterdam, L’Aja e Utrecht.

26 Casetta , Riflessioni sul ruolo attuale del Difensore Civico, in DIR. Economia, 1997, V, p. 227 e ss.

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europei analizzati sono da questo punto i vista molto simili, unica vera eccezione che spicca è per quegli istituti, tutti rigorosamente nazionali che possiedono la prerogativa aggiuntiva di adire la Suprema Corte.

Dal punto di vista della “forza” del Difensore si può affermare che ciò che veramente influisce sull’efficacia delle sue azioni è quel potere informale che abbiamo denominato “relazionale”. Tale potere può trovare la sua origine da ragioni differenti a seconda dei casi, tra i quali quelli da noi considerati sono l’anzianità di istituzione del servizio o l’investimento in visibilità.

Anche sotto questo aspetto, troviamo diversi modelli: i difensori che basano la loro credibilità su di una presenza ormai radicata sul territorio (es. Glasgow e Copenaghen) e quelli che, essendo molto giovani, puntano più sulla pubblicità e sullo sviluppo di rapporti (es. Atene e Lisbona), anche attraverso la costruzione di legami forti con la cittadinanza (es. Milano).

Sulla base delle differenze e delle costanti fin qui rilevate si sono colte le premesse perché si stabiliscano fruttuosi confronti per rafforzare nella scala metropolitana e indirettamente nazionale l’operatività di questo importante istituto.

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Il fenomeno “difesa civica nelle realtà metropolitane europee” è al centro del rapporto di ricerca qui presentato.Seguendo un approccio empirico, la ricerca ha approfondito, nell’ambito dell’Europa a 15, la difesa civica nelle città di Lisbona, Birmingham, Glasgow, Dublino, Rotterdam, Vienna, Amsterdam, Copenaghen, Anversa, Atene,Barcellona,Valencia e Milano.All’analisi degli aspetti ordinamentali si è accompagnata un’indagine sull’effettività del ruolo esercitato dall’Ombudsman nel contesto locale, sia quando ad operare nella città sia solo l’ombudsman nazionale o un ombudsman regionale, sia quando vi sia un vero e proprio difensore civico municipale. Si è arrivati ai “difensori civici in azione” attraverso l’approfondimento degli aspetti ritenuti leve primarie dell’efficacia del loro agire: l’indipendenza, dal punto di vista ordinamentale ma anche dell’autonomia finanziaria e organizzativa;i poteri che possono indurre la pubblica amministrazione destinataria ad un atto o comportamento; l’ambito di competenza, con riferimento alla possibilità diintervenire nei confronti di amministrazioni di altri livelli istituzionali operanti nel territorio metropolitano ovvero di enti privati gestori di servizi pubblici; i rapporti con il potere giurisdizionale, e infine la visibilità pubblica e la diffusione della conoscenza dell’istituzione nelle comunità territoriali di riferimento.Un piccolo passo di conoscenza reciproca in un’ottica di scambio di buone pratiche per il consolidamento istituzionale della difesa civica e il miglioramento della pubblica amministrazione in Italia e in Europa.

2006E004 Difesa civica rapporto finale - bcn.cat · 9.6. Forme di decentramento amministrativo 89...

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