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Raffaello De Stefano (Consulente M.I.T.)Roma 12 Dicembre 2005

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“ L’organizzazione e i costi di gestione degli ATO nell’ambito della loro funzione

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“Focus Point” Obbietivi e finalità della L.36/94 A.A.T.O. insediate e forma prescelta Organizzazione ed attività delle AATO Costi e benefici della Regolazione

“Presentazione del Quaderno Tecnico n.3” Il quadro normativo di riferimento I principi di Bilancio Documenti e procedure contabili

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Finalità Obiettivo della presente trattazione è, da un lato

esaminare la struttura tecnico-organizzativa delle AATO, in relazione alle funzioni ad essa assegnate, e dall'altro lato analizzarne i costi.

Quest'ultimo aspetto è strettamente collegato alla definizione della struttura organizzativa ottimale,ma anche alla frammentazione territoriale.

Un costo di funzionamento alto può essere la conseguenza di organismi troppo piccoli che non permettono il conseguimento di economie di scala e sinergie come avviene per altre Autorità nazionali.

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Gli obbiettivi di riforma della L.36/94 L'obbiettivo di fondo della legge 36/94 è

assicurare una razionale gestione dei servizi idrici. Unificare la gestione del ciclo idrico: acquedotti, fognatura e

depurazione superare la frammentazione delle gestioni esistenti (8.000)per

raggiungere economie di scala; superare la gestione in economia per assicurare una gestione

industriale attivare risorse finanziarie per gli adeguamenti necessari a

favorire sviluppo e qualità dei servizi idrici; definire un sistema tariffario che consenta di finanziare gli

investimenti; organizzare un efficace sistema di controlli sul gestore a

garanzia degli utenti.

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Individuazione degli Ambiti territoriali

La perimetrazione degli ATO è solo parzialmente riconducibile al "rispetto dell'unità del bacino idrografico o del sub-bacino" (art. 8 legge 36/94), di norma il riferimento territoriale ed amministrativo adottato è la Provincia.

Nelle 19 regioni che hanno legiferato in materia - cinque hanno individuato un unico ATO regionale (Valle

d'Aosta, Puglia, Basilicata, Molise, Sardegna- sei hanno delimitato gli A TO sulla base dei confini provinciali

(Liguria, Lombardia, Friuli Venezia Giulia, Emilia Romagna, Calabria e Sicilia,

- sei con confini molto simili ad essi (Piemonte, Veneto, Umbria, Marche, Lazio ed Abruzzo)

- due hanno scelto criteri di aggregazione dei comuni diversi da quelli amministrativi (Toscana e Campania);

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Forma di Cooperazione sceltaConsorzio 41Convenzione 46Non legiferati 4

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Consorzio (art.31 D.Lgs.267/200)

Gli A TO costituiti nella forma di consorzio hanno una propria personalità giuridica indipendente ed un'autonomia di spesa che si concretizza nella redazione di un bilancio, alla stregua degli altri enti pubblici.

Hanno inoltre una struttura tecnica e amministrativa ben definita

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Convenzione (art.30 D.Lgs.267/2000)

Nel caso in cui gli A TO siano costituiti nella forma di convenzione, la loro operatività è vincolata al recepimento degli atti da parte dell'ente sovraordinato.

L’ATO non ha una propria personalità giuridica, né una propria autonomia di spesa e non è pertanto tenuto a redigere un proprio bilancio.

La soluzione che in diversi casi viene adottata è la redazione, da parte dell'amministrazione degli ATO, di programmi di spesa da sottoporre alle Province che di norma li recepiscono in appositi capitoli di entrata e di uscita del proprio bilancio.

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Punti in comune tra Consorzio e convenzione

L’Assemblea o conferenza dei Sindaci, composta dai rappresentanti degli enti consorziati, Sindaco o suo delegato, ed estesa, in alcuni casi, ai Presidenti delle province (Basilicata, Campania, Marche, Piemonte, Sardegna) ed in un caso (Piemonte) ai Presidenti della comunità montane;

Criterio di rappresentatività assembleare generalmente determinato in rapporto al numero della popolazione residente;

organi esecutivi di norma composti dal Presidente dell'autorità d'ambito e da un numero variabile di membri eletti dall'assemblea tra i propri componenti;

la durata in carica degli organi compresa tra 3 e 5 anni.

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L’organizzazione delle AATO Il personale attualmente in forza nelle AATO dimostra che

ormai si stanno via via strutturando, non solo con personale dirigente o consulente ma, anche con personale di tipo operativo.

Dall’ultimo rapporto emerge la netta prevalenza della tipologia contrattuale a tempo determinato (quasi il doppio rispetto a quelli a tempo indeterminato) e l’impegno a tempo pieno rispetto ad una vecchia prevalenza dei rapporti part time (rilevabile dal Primo Rapporto sullo stato di attuazione della L.36/94)

Per le Regioni Meridionali, prima con il contributo su Ricognizioni e Piani d’Ambito attraverso Sogesid spa, e poi con il P.O.N. A.T.A.S. è rilevante il supporto del M.I.T.

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PERSONALE PONATAS IN SERVIZIO PRESSO ATO

Regione Ente / ATO Totale

Personale Regione Ente / ATO

Totale Personale

Molise Ato Molise 5 Puglia Ato Puglia 9

Regione Molise 5 Regione Puglia 9

Campania Ato n. 1 Calore Irpino (AV) 10 Sicilia Ato 3 Messina 3

Campania Ato 2 - Napoli Volturno 4 SiciliaAto 4 Siracusa c/o Prov.Reg.le Siracusa

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CampaniaAto 3 Ente Ambito Sarnese Vesuviano

8 Sicilia Ato 5 Enna 1

Regione Campania 22 Sicilia Ato 7 Trapani 2

Basilicata Regione Basilicata 4 Sicilia Ato di Agrigento 4

Basilicata Ato Unico 12 Sicilia Ato di Caltanisetta 3

Regione Basilicata 16 Sicilia Regione - Assess. LLPP 4

Calabria Ato 1 Cosenza 2 Regione Sicilia 21

Calabria Ato 2 Catanzaro 1 Sardegna Ato Sardegna 3

Calabria Ato 4 Vibo Valentia 2 SardegnaRegione Autonoma Sardegna - Ambiente

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Calabria Regione - Assess. LLPP 2 SardegnaRegione Autonoma Sardegna- Lavori Pubblici

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Regione Calabria 7 Regione Sardegna 13

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Il Personale delle AATO La generalità delle leggi regionali prevede l'utilizzazione di

figure dirigenziali assunte con contratti a termine di diritto privato o pubblico. Essendo la forma di cooperazione per espressa previsione della L.36/94 riconducibile ai modelli associativi della L.142/90, è logica conseguenza anche ove non espressamente previsto- ritenere applicabili le norme del comparto EE.LL. in tema sia di personale dipendente (d. Igs. 29/93) che di finanza e contabilità (d. Igs. 77/95). Nell'ipotesi di cooperazione in forma di convenzione, peraltro, le funzioni dell'Ambito sono esercitate per mezzo di delega ad uno degli enti associati (comuni o province).

Nel caso di scelta consortile, trattandosi di soggetto preposto all'esercizio di funzioni amministrative (e non di attività gestionali), è la legge n. 437/95 (che ha introdotto l'art. 7 bis all'art. 25 della legge n. 142) ad aver specificato l'applicabilità delle norme di contabilità e finanza del settore EE.LL.

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Modello organizzativoAttività di Pianificazione Effettuare la Ricognizione delle infrastrutture esistenti

sull’ambito territoriale Verificare le Concessioni e le salvaguardie Predisporre il piano d’ambito Definire la tariffa secondo quanto stabilito nel piano di

investimenti Scegliere la forma di gestione Attuare l’affidamento sulla base di una convenzione con

il soggetto gestore Delimitazione aree di salvaguardia e Bilancio idrico

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Modello organizzativo Attività di controllo Verificare continuamente e rigorosamente il

rispetto di quanto stabilito nel Piano ( controllo delle tariffe dei livelli di servizio e degli investimenti)

Applicare la Carta del Servizio Idrico integrato (D.M.1999)

Tutelare gli interessi degli utenti (qualità del servizio, valutazione dei reclami, tempi di risposta, interventi a favore di utenti particolari)

Revisione triennale della tariffa

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Modello organizzativo Attività amministrativa Assistenza e funzionamento degli Organi

istituzionali (Assemblea o conferenza dei sindaci, Consiglio di amministrazione)

Servizio Finanziario,Ragioneria e contabilità Supporto, studi e documentazione legislativa Relazioni esterne e rapporti con l’informazione

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Il ruolo di “Regolatore” delle AATO

Le attività di controllo dell’ATO sul gestore per il rispetto della convenzione in genere sono: Le informazioni dal gestore (definizione, procedure e

raccolta) Le verifiche del raggiungimento degli obiettivi previsti

dalla convenzione (Piano) Le verifiche della corretta applicazione delle tariffe

La revisione triennale L’applicazione delle decurtazioni e penalizzazioni La ridefinizione dello sviluppo tariffario

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Le AATO sono autorità regolatorie?

Una autorità di regolamentazione deve possedere alcune caratteristiche fondamentali che le consentano di esercitare le proprie funzioni.

indipendenza dagli organi di governo e dalle imprese;

autonomia decisionale e operativa; tecnicità dei suoi membri, dotati di preparazione

specifica e alta qualificazione professionale.

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Le AATO sono autorità regolatorie?

Le Autorità di Ambito per il servizio idrico integrato pur svolgendo alcune funzioni tipiche regolatorie (l'affidamento della gestione, il controllo della concessione, la predisposizione della tariffa, la tutela degli utenti,la determinazione degli standard qualitativi,il controllo) mancano dei requisiti istituzionali e organizzativi per poter essere definite "autorità".

Si tratta pertanto di autorità di mero controllo, per cui se da un lato svolgono funzioni simili alle autorità di regolamentazione, dall'altro lato mancano di alcuni requisiti, quali l'indipendenza dagli organi di governo e dalle imprese, l'autonomia decisionale e operativa (Commissione tecnica per la spesa pubblica, 1994).

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Un esempio di regolazione del SII

L'OFWAT è l'autorità inglese di regolazione dei servizi idrici. E' un dipartimento governativo non ministeriale completamente indipendente dai ministeri.

A tale autorità competono i seguenti compiti: attività di controllo sulle società in modo che esse eseguano correttamente i

compiti stabiliti nelle licenze e valutazione dell'equilibrio finanziario; protezione dei consumatori; promozione dell'efficienza e dell'economicità nell'attività di gestione delle

imprese; fissazione delle tariffe secondo la metodologia del price-cap e loro revisione

periodica; fissazione degli standard di qualità del servizio e controllo sulla loro corretta

applicazione; promozione della concorrenza;

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L’organizzazione dell’ OFWAT L'Ofwat è un organo monocratico presieduto da un Direttore

Generale, coadiuvato da tre assistenti che sostituiscono la precedente figura del vice-direttore generale.

L'Autorità, ha una struttura articolata in 7 direzioni. Regolazione economica; Nomina e performance dei comitati di tutela del consumatore

(CSC); Consumatori; Relazioni esterne; Servizi legali; Sistemi informativi; Servizio amministrazione e personale (finanza, ragioneria e

risorse umane)

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Comparazione con gli altri sistemi di regolazione In un confronto con un' Autorità straniera che opera

esclusivamente nei servizi idrici in Inghilterra e in Galles come l'OFWAT (Office for water services), e un' Autorità italiana che opera nei settori dell'energia elettrica e del gas come l'Autorità per l'energia elettrica e il gas, emergono costi molto diversi della regolazione .

Le AA TO nel loro complesso non sono delle Autorità di regolazione, poiché non hanno indipendenza ma assommano in sé anche altri compiti tra i quali, sicuramente il più importante per complessità e impegno è “la gestione del contratto di affidamento del S.I.I.”

In Italia la Regolazione del SII può essere definita “Regolazione per contratto” (Regulation bv contract).

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Costi di gestione AATO

Dal Terzo Rapporto sullo stato di attuazione della legge 36/94, Il totale delle spese correnti ammonta nel complesso a circa 28 milioni di Euro calcolata su 63 ATO e si riferisce ad una popolazione sottesa di circa 42 milioni di abitanti,

con una media per ATO di circa € 453.000 ed una media per abitante di circa € 0,67

All'interno della spesa corrente si trovano tre grandi classificazioni:

- la spesa per gli organi istituzionali pari al 24 %,- la spesa per il personale pari al 35%- altre spese per il 41 %

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Costi di gestione AATO

Considerando i soli A TO strutturati in forma di consorzio, la spesa corrente media ammonta a € 0,91 per abitante, mentre per gli A TO in forma di convenzione è di € 0,47

Tale differenza potrebbe essere spiegata alla luce del fatto che la forma di consorzio comporta una maggiore strutturazione degli A TO in termini di organi istituzionali (presidenza e Consiglio di Amministrazione) e di autonomia finanziaria, quindi maggiori oneri correnti e complessivi

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Le criticità legislative e regolatorie L’emanazione di leggi regionali e nazionali, spesso

contraddittorie ed oggetto di forti riserve da parte degli enti locali e degli imprenditori.

Non è risultato ben articolato ed organizzato il periodo transitorio per il passaggio dalle gestioni più frammentate a quella unitaria all’interno degli ambiti.

Dall’obiettivo originario di attuare la separazione tra titolarità e gestione del servizio idrico, si è introdotta (nonostante la netta contrarietà del comitato di Vigilanza), la facoltà di separare nei soggetti gestori pubblici anche le proprietà delle reti e degli impianti.

In alcune realtà gli ex consorzi hanno costituito nuove società patrimoniali per l’amministrazione di beni a volte anche demaniali, che hanno prodotto ulteriori strutture che si riflettono sulla tariffa..

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Comparazione con altri sistemi di regolazione Pur con le dovute precisazioni (diversità di settori o di

compiti) in definitiva la comparazione consente di formulare una prima indicazione del "costo del sistema Italiano” di regolazione dei servizi idrici, così come previsto dalla L.36/94, rispetto ad alcuni grandi sistemi di regolazione dei servizi pubblici locali.

per le Autorità nazionali valutate, il costo totale annuo di funzionamento di ciascuno è pari a circa 18 Milioni di Euro per una popolazione di 57.563.000 per l’Autority dell’Energia e Gas e 53.420.200 per l’OFWAT con un costo medio per abitante di Euro 0,32 e 0,33

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Costi di gestione AATO Per gli ATO analizzati nel terzo rapporto sullo stato di

attuazione della legge 36/94 (63) il costo medio per abitante è pari a Euro 0.67

Il costo medio per abitante dell'attività degli ATO è più elevato sia di quello dell'OFWAT che di quello dell' Autorità per l'energia elettrica e il gas. La maggiore onerosità della regolazione diretta nei servizi idrici deriva, in definitiva, dalla spiccata natura "decentrata" della regolazione prevista in ITALIA dalla L.36/94.

Motivi legati al carattere diffusivo della materia e degli strumenti amministrativi: la municipalizzazione del sistema idrico, la natura primaria del bene acqua, la programmazione e la gestione della risorsa comprensiva di ogni aspetto d’uso del territorio e dell’ambiente.

“…Laudato si’, mi’ signore per sora nostra acqua la quale e’ molto utile et humile e preziosa e casta”.

San Francesco d’Assisi, nel “ Cantico delle creature”