Capitolo 4

Paragrafo 3

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Il quadro dei vincoli assunzionali degli Enti locali in Provincia di Trento sono stati puntualizzati nella circolare del Consiglio delle Autonomie Locali Deroghe blocco assunzioni del 15 febbraio 2013.

OGGETTO: deroghe al blocco delle assunzioni

Premessa

L’articolo 8, comma 3, della LP 27/2010, come modificato dall’art. 4, della LP 25/2012, prevede “per l’anno 2013, (in deroga al blocco alle assunzioni n.d.r.) la possibilità per il Consiglio delle Autonomie Locali di autorizzare i comuni ad assumere personale a tempo indeterminato e determinato nel numero massimo di quindici unità sull’intero territorio provinciale”.

Nella seduta del 13 febbraio, il Consiglio delle autonomie locali ha stabilito i criteri attraverso i quali procederà ad autorizzare le 15 deroghe.

Il percorso logico

Il percorso logico seguito nell’affrontare il problema è stato sostanzialmente il seguente. Sino a tutto il 2012 i Comuni hanno avuto due possibilità:

1. la possibilità di sostituire il personale cessato, presente nel 2009, con assunzioni a tempo determinato;2. la possibilità di chiedere una deroga per assumere personale a tempo indeterminato.

Per l’anno 2013 la legge finanziaria provinciale ha introdotto per i Comuni un blocco assoluto alle assunzioni sia a tempo determinato che indeterminato, fatte salve le seguenti possibilità:

1. la possibilità di assumere a tempo determinato o indeterminato a seguito di cessazione dal servizio di personale addetto alle funzioni di anagrafe ed elettorale e di cuoco, se già presente nella dotazione organica relativa al 2012;

la possibilità di assumere il personale la cui assunzione è già stata autorizzata dalla Giunta provinciale con deroga particolare;

2. la possibilità di assumere mediante l’utilizzo dell’istituto della mobilità attingendo a tutti gli enti appartenenti ai comparti di contrattazione della Provincia Autonoma di Trento (enti locali, sanità, scuola, ricerca);

3. la possibilità di assumere personale ai fini del rispetto della L 68/99 (norme per il diritto al lavoro dei disabili);4. la possibilità di assumere personale a tempo determinato per la sostituzione di personale assente con diritto alla

conservazione del posto;

la possibilità di assumere personale la cui assunzione è obbligatoria per assetti imposti da altri soggetti, se il costo è, anche parzialmente, coperto da finanziamento;

a. la possibilità per i comuni aderenti a gestioni associate non obbligatorie, organizzate attraverso le comunità, di assumere personale a tempo indeterminato da adibire ai servizi o alle funzioni amministrative esercitate, nella misura di una unità ogni 5 unità di ruolo cessate dal servizio, escluse le cessazioni per mobilità, facendo riferimento alle cessazioni complessivamente intervenute nei comuni aderenti alla convenzione.

b. la possibilità per il Consiglio delle Autonomie di autorizzare i Comuni ad assumere personale a tempo determinato e indeterminato nel numero massimo di 15 unità sull’intero territorio provinciale.

Dal quadro normativo appena descritto, emerge con chiarezza quale sarà il problema principale che i Comuni dovranno affrontare quest’anno: in caso di cessazione di un dipendente, sia esso assunto a tempo determinato che indeterminato, l’ente non potrà sostituirlo (fatti salvi i casi di deroga appena elencati) qualunque sia il ruolo svolto all’interno dell’ente da questo dipendente .

Per cercare di dare risposta ad alcune delle situazioni di criticità che si presenteranno nel corso dell’anno 2013, il Consiglio delle autonomie locali ha deliberato i criteri sulla cui base gestire le 15 deroghe. I principi ai quali il Consiglio si è ispirato possono essere sinteticamente riassunti come segue:

1. vengono definiti con chiarezza i casi in cui le deroghe verranno concesse, partendo dal presupposto che le stesse dovranno dare prioritariamente risposta a situazioni di criticità che si verificheranno a seguito della cessazione di personale in servizio sia esso a tempo determinato che indeterminato;

2. vengono definiti criteri che consentano di operare una scelta chiara ed obiettiva nel caso in cui le richieste di deroga superino il numero di deroghe concedibili;

3. vengono stabilite modalità standard per la presentazione delle richieste di deroga e tempi certi di rilascio delle stesse;

4. vengono distribuite le richieste nel corso dell’anno;5. viene limitata la possibilità di concedere più di una deroga per ente;6. viene richiesto all’ente di esperire un previo tentativo di mobilità (considerando che con questa modalità è

possibile assorbire personale da altri comparti);7. viene chiesto un impegno dell’ente a favorire il convenzionamento con altri enti sull’ufficio coperto tramite la

deroga concessa;8. si persegue la massima trasparenza mediante la pubblicazione di tutte le richieste di deroga e di tutte le

deroghe concesse sul sito internet del Consorzio dei Comuni Trentini.9. criteri e modalità operative potranno essere rivisti alla luce delle problematiche che dovessero emergere in sede

applicativa.

In attuazione delle premesse e dei principi descritti il Consiglio delle autonomie ha quindi stabilito quanto segue.

Casi in cui si concederanno le deroghe

Le deroghe verranno concesse per coprire vuoti di organico che si verificheranno nell’anno 2013 per cessazione di personale a tempo indeterminato e determinato a causa di pensionamento, dimissioni, risoluzione consensuale, licenziamento o comunque per impossibilità di proroga del contratto in essere (non si considerano le cessazioni per inquadramento a seguito di comando) su:

1. posti di “unico addetto all’ufficio”; 2. posti di personale impiegato su servizi già convenzionati (escluse le convenzioni obbligatorie per legge:

entrate, informatica, contratti e appalti di lavori, servizi e forniture); 3. posti di personale impiegato su servizi remunerativi che coprono integralmente il costo del personale

addetto;

Presentazione delle richieste di deroga al blocco delle assunzioni e concessione delle stesse

Le richieste di deroga al blocco delle assunzioni debbono essere presentate su modello appositamente predisposto , dopo aver esperito un tentativo di reperire il personale attraverso procedura di mobilità ; le richieste di deroga al blocco delle assunzioni possono essere presentate in qualsiasi momento , peraltro le deroghe sono concesse con le seguenti scadenze:

13 marzo (5 deroghe) per il primo quadrimestre;

29 maggio (5 deroghe) per il secondo quadrimestre; 28 agosto (5 deroghe) per il terzo quadrimestre.

La trattazione delle richieste di deroga al blocco delle assunzioni verrà inserita nel quadrimestre in cui si verifica la cessazione (es: cessazione del dipendente il 15 aprile: deroga da trattare nel primo quadrimestre; cessazione del dipendente il 15 agosto: deroga da trattare nel secondo quadrimestre)

Modalità di scelta tra più domande

1) si assegnerà una deroga per casistica (una per il caso dipendente unico – una per il caso dipendente su convenzione –una per il caso dipendente su servizio remunerativo); nel caso di più enti con la medesima casistica si procederà nel modo seguente:

I. si darà precedenza all’ente con il numero minore di dipendenti;II. in caso di enti con ugual numero di dipendenti si darà la precedenza seguendo l’ordine cronologico delle

cessazioni;

2) la distribuzione delle deroghe residue verrà fatta assegnando la precedenza secondo l’ordine cronologico delle cessazioni .

Tutte le richieste di deroga presentate e non accolte verranno riconsiderate nelle sessioni successive.

Paragrafo 6

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L'utilizzo della piattaforma “Mercurio” (il software già in uso, da alcuni anni, dalla Provincia autonoma di Trento per effettuare acquisti di forniture e servizi sotto soglia comunitaria) si è rivelato uno strumento utile per dare attuazione agli obiettivi di spending review. La prima deliberazione della Giunta provinciale di Trento, la n. 619 del 23 marzo 2012 (che ha istituito l'Agenzia provinciale per gli appalti e contratti), è stata successivamente integrata – proprio per far fronte agli obiettivi e principi fondamentali contenuti nel DL 95 del 6 luglio 2012 – con la più recente deliberazione 489 del 22 Marzo 2013.

Con quest'ultima deliberazione si è deciso che gli appalti di forniture e servizi della Provincia autonoma di Trento rientranti nell'ambito dell'applicazione della LP 23/90 (legge provinciale sui contratti pubblici) saranno effettuati, in via prioritaria, mediante APAC con l'utilizzo della piattaforma “Mercurio” (raggiungibile con “http://www.appalti.provincia.tn.it/mercurio/”); le varie strutture provinciali potranno procedere esse stesse ad effettuare gli acquisti quali “supporti” alla Centrale di committenza: l'APAC, quindi, presiederà al coordinamento delle attività al fine di assicurare la correttezza procedimentale dei processi di acquisto ed emanerà inoltre le necessarie indicazioni gestionali e operative ai “supporti” (cioè le strutture provinciali) che procederanno alla conseguente aggiudicazione senza necessità di ulteriori raffronti con il sistema delle convenzioni-quadro e del mercato elettronico. Con riferimento agli acquisti effettuati nell’ambito dei lavori in economia ai sensi della legge provinciale n. 26 del 1993, tale deliberazione ha rinviato ad un

ulteriore approfondimento, da effettuare, se del caso, mediante apposito interpello all’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici (AVCP).

Una prima circolare esplicativa è stata emanata dall'APAC il 17 dicembre 2012:

Agenzia Provinciale per gli Appalti e Contratti

Prot. 721322 del 17 dicembre 2012

Oggetto: Art. 1 del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95 (c.d. "spending review”), convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135. Prime linee-guida.

Si forniscono, di seguito, le prime linee-guida con riferimento all'applicazione dell'ad. 1 del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95 (c.d. "spending review'), convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135.

1. Quadro normativo. Sintesi.

Come è noto, a mente dell'art. 1, comma 1, del decreto legge n. 95/2012, si stabilisce che "i contratti stipulati in violazione dell'articolo 26, comma 3 della legge 23 dicembre 1999, n. 488 ed i contratti stipulati in violazione degli obblighi di approvvigionarsi attraverso gli strumenti di acquisto messi a disposizione da Consip S.p.A. sono nulli, costituiscono illecito disciplinare e sono causa di responsabilità amministrativa". Stante il rinvio all'art. 26 della legge n. 488/1999, ne consegue che "le amministrazioni pubbliche possono ricorrere alle convenzioni stipulate ai sensi del comma 1, ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo-qualità, come limiti massimi, per l'acquisto di beni e servizi comparabili oggetto delle stesse, anche utilizzando procedure telematiche per l'acquisizione di beni e servizi ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 4 aprile 2002, n. 101".

Con riferimento al mercato elettronico, stabilisce il comma 450, dell'art. 1, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, così come novellato dall'articolo 7, comma 2, del decreto legge 7 maggio 2012, n. 52, convertito in legge 6 luglio 2012, n. 94, che le "amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, per gli acquisti di beni e servizi di importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario sono tenute a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione ovvero ad altri mercati elettronici” istituiti ai sensi dell'articolo 328 del D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207.

La disciplina contenuta nella spending review inoltre, introduce, relativamente a determinate categorie merceologiche, l'obbligo — accompagnato da alcune fattispecie di eccezione - di acquistare beni e servizi mediante le convenzioni di Consip o delle centrali di committenza regionali (decreto legge n. 95/2012, art. 1, comma 7).

2. Modalità operative

In termini operativi, si individuano, quindi, le principali linee-guida cui i comportamenti delle Stazioni Appaltanti e degli operatori dovranno uniformarsi per gli approvvigionamenti di beni e servizi, al fine di evitare di incorrere nella surrichiamata comminatoria di nullità disposta ai sensi dell'art. 1, comma 1, del decreto legge n. 95/2012.

2.1 Convenzioni-Quadro e Mercato Elettronico

Ferma restando la possibilità di accedere alle convenzioni Consip ed al Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione le amministrazioni/gli enti potranno ricorrere:

- alle Convenzioni-Quadro stipulate da parte dell'Agenzia Provinciale per gli Appalti e i Contratti (APAC) - ove esistenti ed ove i beni /servizi relativi alle stesse corrispondano alle esigenze individuate -;

- o, al Mercato Elettronico Provinciale - il cui apprestamento è previsto entro i primi mesi del 2013.

2.1 Convenzioni-Quadro e Mercato Elettronico

In assenza delle Convenzioni-Quadro menzionate all'art. 26 della legge n. 488/1999 e di quelle APAC, nonché nel caso in cui i beni /servizi relativi alle stesse non corrispondano alle esigenze individuate dalle amministrazioni/dagli enti, ove non ricorrano i presupposti per l'applicazione della normativa nazionale in materia di appalti pubblici, le amministrazioni medesime potranno procedere all'acquisto del bene/servizio con le modalità previste dalla normativa provinciale (Legge Provinciale n. 23/1990 e relativo regolamento di attuazione).

Allo stesso modo si potrà operare nella circostanza in cui, tra le categorie di beni/servizi presenti nel "mercato elettronico della pubblica amministrazione" - o nel Mercato Elettronico Provinciale - non vi siano quelle oggetto dell'esigenza individuata da parte dell'amministrazione/ente o, pur presenti, non siano tali da poter realizzare il soddisfacimento dei requisiti alla base della richiesta di approvvigionamento.

Parimenti, si ritiene che la Legge Provinciale n. 23/1990 continui a trovare applicazione nelle ipotesi nelle quali le amministrazioni/gli enti, pur potendo ricondurre alle categorie merceologiche previste dalle Convenzioni-Quadro di cui all'art. 26 della legge n. 488/1999 e/o dal Mercato Elettronico le rispettive esigenze di approvvigionamento, legittimamente assumano — per importi stimati inferiori alla soglia di rilievo comunitario - di utilizzare, in alternativa, i parametri di prezzo-qualità, come limiti massimi, per l'acquisto dì beni e servizi comparabili oggetto delle stesse

In particolare, in fattispecie, permangono i presupposti anche per l'effettuazione della trattativa diretta ove stabilito ai sensi dell'art. 21, comma 4 della legge provinciale n. 23/1990.

E' buona norma, anche nel caso si effettuino "sondaggi di mercato" fra tre o più soggetti, provvedere a subordinare l'aggiudicazione alla verifica che i parametri di prezzo-qualità del bene/servizio acquistato rispettino quelli fissati dalle surrichiamate disposizioni. Allo scopo, potrà essere opportunamente dato avvio ad una fase di (ulteriore) negoziazione degli elementi di qualità/prezzo, muovendo da quelli contenuti nell'offerta prima in graduatoria, al fine di determinare la riconduzione degli stessi ai parametri di cui si tratta. In caso di esito negativo della negoziazione, potrà farsi luogo allo svolgimento di un nuovo sondaggio di mercato.

In ordine all'applicabilità della disciplina del DL 95/2012 la Provincia autonoma di Trento ha adottato, successivamente, la circolare 13 febbraio 2013 prot. 88589 (link) per chiarire l'ambito di applicazione delle forniture e dei servizi “esonerati” dagli obblighi di applicazione delle norme sugli appalti pubblici. Tale circolare, nel richiamare la precedente deliberazione 580 del 1° aprile 2011 (adottata per specificare l'ambito dell'esclusione dagli obblighi di tracciabilità), ha ritenuto valide le soglie e le tipologie di spese che non sono considerati appalti di forniture e servizi e che, invece, sono considerate spese in economia.

Nel dettaglio, si ricorda che con la deliberazione n. 580 del 1 Aprile 2011, la Giunta Provinciale aveva già individuato le spese a calcolo quali tipologie sottratte dall'ambito di applicazione della disciplina della tracciabilità dei flussi finanziari e, in tale occasione, aveva stabilito che l'esclusione di tali tipologie di spese (escluse dalla disciplina della tracciabilità in quanto non riconducibili alla fattispecie dell'appalto) dovesse essere applicata alle fattispecie indicate nel comma 1, lettere da a) a p), dell'articolo 32 della legge provinciale 19 luglio 1990, n. 23, entro il limite massimo di 2.000,00 euro per l'acquisto di forniture e di 1.000,00 euro per l'acquisto di servizi. Ora, tale esclusione appare estensibile anche con riferimento alle disposizioni dell'articolo 1 del D.L. 6 luglio 2012, n. 95.

Pertanto, in questa circolare si afferma che, fermo restando il limite massimo di 2.000,00 euro per l'acquisto di forniture e di 1.000,00 euro per l'acquisto di servizi e ferma restando la necessità di non incorrere artificioso frazionamento le strutture provinciali possono operare senza tener conto di quanto previsto all'art. 1 del D.L. 6 luglio 2012, n. 95 e quindi, in deroga alle modalità operative individuate al punto 2 della Circolare prot. n. S50612012/721322/3.5 di data 17 dicembre 2012, ove

le esigenze di approvvigionamento attengano alle tipologie di spesa individuate dalla lettera da "a" a "p" dell'articolo 32 della LP 23/90.

Questa circolare, che è rivolta alle strutture provinciale (le quali applicano l'articolo 32 della LP 23/90 che non pare compatibile con gli Enti locali), pone l'ulteriore interrogativo in ordine alla sua applicabilità agli Enti locali.

Questi, comunque, possono avvalersi dei ragionamenti sottesi alla stessa riconducendoli alle particolarità ordinamentali e contabili proprie. Pertanto, parrebbe potersi ritenere che i ragionamenti contenuti nella nota possano essere estesi anche agli Enti locali assumendo, a riferimento, le tipologie delle "spese a calcolo" e "spese economali" come disciplinate dai regolamenti dei singoli enti nell'ambito delle direttive fissate dall'AVCP con riferimento alla disciplina della tracciabilità dei flussi finanziari.

Al riguardo si segnala:

- che l'articolo 29 della Finanziaria provinciale 2013 (LP 27 dicembre 2012, n. 25) stabilisce espressamente che l'APAC opera, per l'acquisizione di servizi e forniture, quale centrale di acquisto ai sensi dell'articolo 1, comma 1, ultimo periodo, del DL 6 luglio 2012, n. 95; quindi anche i comuni, singoli o associati, possono avvalersi di tale strumento in alternativa alle convenzioni ed al mercato elettronico di Consip;

- che, anche in base ai bandi attualmente in pubblicazione, è specificato che sono legittimate ad utilizzare il Mercato Elettronico della Provincia autonoma di Trento le Amministrazioni e gli altri Enti e Società indicati agli articoli 39 bis della LP 19 luglio 1990, n. 23 (dove è specificato che possono utilizzare la Centrale provinciale di committenza “gli enti locali e gli altri enti pubblici operanti sul territorio provinciale”) e 39 bis, commi 3 e 3 bis della LP 16 giugno 2006, n. 3 (dove si specifica che l'APAC svolge i propri servizi anche a favore dei comuni e delle comunità, previa convenzione);

- che, tra gli “strumenti” messi a disposizione delle amministrazioni comunali, è messo a disposizione uno schema-tipo di adesione agli strumenti provinciale (APAC in qualità di centrale di committenza) raggiungibile al sito: http://www.appalti.provincia.tn.it/binary/pat_pi_bandi_new/normativa_e_strumenti/schema_deliber a_approvazione_convenzione_agenzia_per_i_servizi.1249988550.doc .

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La Finanziaria provinciale 2013 approvata con la LP 27 dicembre 2012, n. 25 ha confermato l'impianto del Protocollo d'Intesa per l'anno 2013.

Si segnalano, di seguito, i contenuti di maggiore interesse, con un aggiornamento relativo alla problematica dell'obbligo della gestione associata.

All'articolo 3 troviamo un riferimento all'ambito degli interventi di competenza provinciale destinati a ripercuotersi anche sugli enti locali, come precisato dal comma 5 dell'articolo 3 della LP 10/2012

(che contempla il meccanismo dell'Intesa tra provincia e Consiglio delle autonomie locali per intraprendere le azioni del piano di miglioramento che coinvolgano anche gli enti locali).

Si tratta delle azioni di razionalizzazione e riqualificazione della spesa d'investimento e di quelle riguardanti il miglioramento della trasparenza nella gestione ed erogazione delle risorse pubbliche.

Sotto il primo profilo le azioni dovranno essere informate ai principi di sobrietà, essenzialità e selettività nella programmazione, progettazione e realizzazione delle opere pubbliche; per l'attuazione di queste azioni possono essere promosse revisioni progettuali sulla base di comprovate analisi di convenienza economica o finanziaria.

Il punto di maggior interesse sono gli investimenti destinati a produrre, nel tempo, degli oneri gestionali a carico delle amministrazioni: sotto questo profilo si richiede uno sforzo di riprogrammazione al fine di individuare soluzioni tecniche anche innovative che possano assicurare contenimento della spesa. L'ipotesi di maggior rilevanza è costituita, ovviamente, dalla riqualificazione energetica di edifici preesistenti e dalla rivisitazione in chiave energetica dei progetti in essere. A fronte di investimenti immediati di importo contenuto, ad esempio, si possono individuare soluzioni dirette a consentire non solo la recuperabilità della spesa nell'arco di un limitato numero di anni ma anche una riduzione dei costi di lungo periodo.

Sotto il secondo profilo va tenuto presente che alcune norme di trasparenza applicabili anche agli enti locali sono state approvate anche dalla finanziaria regionale 2013.

Ulteriori azioni possono essere decise dalla provincia nei confronti degli enti strumentali: quello che vale la pena di evidenziare è che queste azioni possono riguardare anche le Aziende pubbliche di servizi alla persona che, a loro volta, possono essere partecipate dalle amministrazioni comunali.

Art. 3 - Modificazioni dell'articolo 3 della legge provinciale 31 maggio 2012, n. 10, e altre misure in materia di trasparenza nei processi di erogazione delle risorse pubbliche

[…]

2. Dopo il comma 2 dell'articolo 3 della legge provinciale n. 10 del 2012 sono inseriti i seguenti:

"2 bis. Nell'ambito degli interventi indicati dal comma 2 sono previste, in particolare:

c. azioni di razionalizzazione e riqualificazione della spesa di investimento informate ai principi di sobrietà, essenzialità e selettività nella programmazione, progettazione e realizzazione delle opere pubbliche; per l'attuazione di queste azioni possono essere promosse revisioni progettuali sulla base di comprovate analisi di convenienza economica o finanziaria;

d. azioni di miglioramento della trasparenza nella gestione ed erogazione delle risorse pubbliche, anche prevedendo l'adozione di strumenti di controllo sulla gestione, la rotazione dei soggetti responsabili della gestione contabile e finanziaria e, ferma restando la vigente disciplina in materia di controlli interni, rafforzando gli interventi di monitoraggio e ispezione, anche mediante l'adozione di controlli a campione.

2 ter. Il piano di miglioramento può essere aggiornato, anche in relazione ai contenuti della manovra di bilancio. L'aggiornamento è approvato entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge di bilancio."

[…]

4. Per l'anno 2013 la Provincia può sostenere azioni volte a migliorare l'efficienza e l'economicità nell'utilizzo delle risorse pubbliche da parte delle agenzie e degli enti rispettivamente previsti dall'articolo 32 e dall'articolo 33, comma 1, lettera a), della legge provinciale 16 giugno 2006, n. 3 (Norme in materia di governo dell'autonomia del

Trentino), delle scuole d'infanzia equiparate, dei centri di formazione professionale paritari e delle aziende pubbliche di servizi alla persona.

L'articolo 4 della finanziaria ribadisce i vincoli derivanti dal Protocollo sulla finanza locale 2013 attinenti alle assunzioni ed alle altre spese.

In particolare:

- nel 2013 è previsto il divieto per tutti i comuni di assumere personale a tempo indeterminato mentre, dal 2014 varrà la regola dell'uno su cinque: cioè sarà possibile assumere solo per la copertura di posti di ruolo resisi liberi a seguito di cessazione dal servizio nella misura di un'unità ogni cinque unità cessate, escluse le cessazioni per mobilità; per i comuni con popolazione fino a 10.000 abitanti si fa riferimento alle cessazioni complessivamente intervenute nei comuni del medesimo livello demografico appartenenti al territorio della stessa comunità;

- alcune deroghe generale al divieto di assunzione riguardano l'istituto della mobilità, quanto previsto da questa legge in materia di segretari comunali e dalla legge sui disabili 68/1999;

- ulteriori deroghe riguardano: la possibilità di assumere personale a tempo indeterminato a seguito di cessazione dal servizio di personale già addetto alle funzioni anagrafe ed elettorale, di personale con profilo professionale di cuoco, se già presente nella dotazione organica relativa al 2012, e, limitatamente al 2013, di personale la cui assunzione è già stata autorizzata dalla Giunta provinciale con deroga particolare, nel testo vigente prima dell'entrata in vigore della legge finanziaria provinciale 2013;

- inoltre, il Consiglio delle autonomie locali di autorizzare i comuni potrà autorizzare l'assunzione di personale a tempo indeterminato e determinato nel numero massimo di quindici unità sull'intero territorio provinciale;

- anche per l'anno 2013 i comuni aderenti a gestioni associate non obbligatorie, organizzate attraverso la comunità, potranno assumere personale a tempo indeterminato da adibire ai servizi o alle funzioni amministrative esercitate in forma associata, nella misura di un'unità ogni cinque unità di ruolo cessate dal servizio, escluse le cessazioni per mobilità, facendo riferimento alle cessazioni complessivamente intervenute nei comuni aderenti;

- a decorrere dall'anno 2013, i comuni potranno assumere personale a tempo determinato esclusivamente per la sostituzione di personale che ha diritto alla conservazione del posto, anche in caso di comando presso la Provincia, previa verifica della possibilità di messa a disposizione, anche a tempo parziale, di personale di profilo adeguato da parte degli altri comuni compresi nel territorio della comunità di appartenenza, nonché la possibilità di assumere personale operaio stagionale in numero non superiore a quello assunto nel 2012;

- sono stabiliti vincoli assunzionali anche per le comunità: fino alla conclusione della fase di attivazione delle gestioni associate obbligatorie esse potranno assumere personale a tempo indeterminato da assegnare ai servizi e alle funzioni amministrative esercitate in forma associata obbligatoria, fino alla copertura della dotazione prevista dalla relativa convenzione: tuttavia, come unica modalità di reclutamento è utilizzata la mobilità di personale già addetto al servizio o alla funzione amministrativa presso i comuni associati, con l'obbligo per questi ultimi di trasferire o mettere a disposizione della comunità il personale in questione nella misura richiesta dal modello

organizzativo individuato per il territorio di riferimento; invece, dopo l'attivazione delle gestioni associate obbligatorie previste dall'articolo 8 bis, la possibilità per le comunità di assumere personale a tempo indeterminato da assegnare ai servizi e alle funzioni amministrative oggetto delle gestioni stesse in caso di cessazione dal servizio di personale di ruolo, nel rispetto della dotazione prevista dalla relativa convenzione e, in ogni caso, previa valutazione dell'effettiva impossibilità di ridurre la dotazione: queste assunzioni devono avvenire prioritariamente mediante ricorso alla mobilità del personale a tempo indeterminato dei comuni aderenti alla convenzione;

- dopo l'attivazione delle gestioni associate obbligatorie i comuni associati dovranno mettere a disposizione, per sostituzioni temporanee e a orario parziale presso la comunità o i comuni aderenti alla convenzione, il proprio personale già addetto, anche solo per parte dell'orario, ai servizi e alle funzioni amministrative oggetto delle gestioni stesse che non è stato trasferito o messo a disposizione della comunità;

- le comunità potranno assumere personale a tempo indeterminato, ricorrendo alla mobilità, oppure di richiedendo la messa a disposizione di personale della Provincia già addetto presso i comuni o presso la Provincia stessa all'attività o alla funzione amministrativa oggetto della gestione associata obbligatoria;

- le comunità potranno assumere personale a tempo determinato per la sostituzione temporanea di personale con diritto alla conservazione del posto, previa verifica - limitatamente al personale da assegnare ai servizi e alle funzioni amministrative esercitate in forma associata obbligatoria - dell'impossibilità di utilizzare la messa a disposizione di personale comunale prevista dal numero 6);

- per le funzioni precedentemente svolte dai comprensori, le comunità potranno assumere personale a tempo indeterminato a copertura di posti di ruolo resisi liberi a seguito di cessazione dal servizio di personale addetto alle funzioni stesse nella misura di un'unità per ogni cinque unità cessate, fermi restando la possibilità di assumere mediante l'utilizzo dell'istituto della mobilità e quanto previsto dalla legge n. 68 del 1999;

- ulteriori deroghe che riguardano i comprensori attengono alla possibilità di assunzione a tempo indeterminato e determinato personale addetto alle funzioni socio-assistenziali nella misura necessaria ad assicurare i livelli essenziali di prestazione oltre all'attività di pianificazione sociale e, dove queste funzioni erano esercitate, in precedenza, in regime di delega da comuni, ad assicurare l'assetto organizzativo del servizio come prima garantito;

- altra deroga ai divieti di assunzione riguarda il caso in cui l'assunzione diventa necessaria per assetti imposti da altri soggetti, se il costo è, anche parzialmente, coperto da finanziamento;

- ulteriori deroghe potranno essere stabiliti dalla Giunta previa intesa per quanto attiene alle gestioni associate di polizia locale ed ulteriori casi di deroga generale potranno essere stabiliti con deliberazione della Giunta provinciale, d'intesa con il Consiglio delle autonomie locali.

Ulteriori vincoli riguardano:

- la determinazione del tetto di spesa annuale per il lavoro straordinario, per i viaggi di missione e per gli incarichi di studio, di ricerca e di consulenza e le collaborazioni: è, infatti, stata fissala la riduzione di almeno il 10 per cento rispetto alla spesa sostenuta nel 2012; per il triennio 2013-2015 sono comunque ammessi, in deroga all'obbligo di riduzione, gli incarichi e le collaborazioni sino all'importo annuo massimo di 40.000 euro;

- la disciplina delle ferie, dei riposi e dei permessi spettanti al personale, anche di qualifica dirigenziale, dei comuni, delle comunità, degli enti e organismi pubblici da essi controllati: questi, infatti, vanno obbligatoriamente fruiti secondo quanto previsto dai rispettivi ordinamenti e non danno luogo in nessun caso alla corresponsione di trattamenti economici sostitutivi; questa disposizione si applicherà anche in caso di cessazione del rapporto di lavoro per mobilità, dimissioni, risoluzione, pensionamento e raggiungimento del limite di età, tranne in caso di decesso o di dispensa dal servizio del dipendente oppure, previo accordo con l'interessato, in caso di indilazionabili esigenze di servizio esclusivamente per le ferie maturate nel corso dell'ultimo anno precedente alla cessazione dal servizio. In questo caso eventuali disposizioni normative e contrattuali più favorevoli non trovano più applicazione a decorrere dal 6 luglio 2012; tuttavia, deroghe potranno essere concesse per il personale educatore e per il personale con funzioni ausiliarie di collaborazione nei servizi educativo-didattici per l'infanzia con contratti a tempo determinato, limitatamente alla differenza tra i giorni di ferie spettanti e quelli in cui al personale in questione è consentito di fruire delle ferie.

° * ° * °

Il tema delle gestioni associate “obbligatorie” è stato al centro di un acceso dibattito sia in vista dell'approvazione della Finanziaria provinciale 2013 che successivamente.

Infatti, verso la fine del 2012, si era ventilata l'ipotesi di un “ripensamento” in ordine all'obbligatorietà della gestione associata, ma la Finanziaria – sotto questo aspetto – si è posta in linea di sostanziale continuità con il Protocollo d'Intesa per l'anno 2013.

D'altra parte, la Finanziaria non avrebbe neppure potuto, unilateralmente, modificare i contenuti del Protocollo d'Intesa 2013 e una ridefinizione dei contenuti di tale accordo avrebbe richiesto la modifica di tale Protocollo.

Conseguentemente, il termine del 1° luglio 2013 è rimasto quale scadenza per l'attivazione di alcune gestioni associate “obbligatorie”.

A fine 2012 e nella prima metà del 2013 l'argomento è rimasto al centro del dibattito.

Ad esempio, al punto 1 della seduta del 19 dicembre 2012 (vedi il link al sito del Consiglio delle autonomie locali) si è discusso in ordine all'obbligatorietà dell'attivazione delle gestioni associate del servizio di polizia locale mentre un quadro d'insieme dello stato e delle valutazioni di ordine generale è rinvenibile nel documento esaminato al primo punto all'odg della seduta del 5 dicembre 2012 dalla Giunta delle autonomie locali (vedi il link).

Successivamente, il 13 febbraio 2012 le tematiche già evidenziate nella seduta del 19 dicembre 2012 sono state riprese ed è stato costituito, in seno al CAL, un gruppo di lavoro con il compito di formulare una proposta organica entro 15 giorni – link

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Approssimandosi il consiglio a scadenza di legislatura, è stato anche approvato e portato all'esame e discussione il bilancio e la Finanziaria 2014 (ci riferiamo al DDL n. 389/XIV di iniziativa giuntale che è stato già licenziato, lo scorso 17 luglio 2013, dalla Prima commissione legislativa permanente per essere sottoposto all'attenzione dell'aula.

Il tema delle gestioni associate “obbligatorie” ha posto l'attenzione soprattutto sulla proposta di “mitigazione” delle sanzioni originariamente previste per la mancata attivazione delle gestioni stesse. Nella seduta dello scorso 27 giugno 2013 il Consiglio delle autonomie locali ha avanzato la proposta di non rendere immediatamente sanzionabili i mancati avvii, che l'eventuale previsione di sanzioni da applicare ai Comuni che non hanno potuto rispettare i termini previsti dall'ipotizzato percorso di gestione associata dei compiti e delle attività identificati dalla normativa in vigore siano rimessi ad un'intesa che potrebbe anche prendere in considerazione l'economicità della gestione comunale in essere rispetto all'economicità prevista per la gestione associata ipotizzata come obbligatoria. Di seguito uno stralcio dell'intervento pubblicato sul sito istituzionale del CAL (vedi il link):

Ritengo, peraltro, doveroso sensibilizzare codesta spettabile Commissione circa la necessità di continuare a considerare le autonomie locali non come un mero settore di spesa all'interno del bilancio provinciale, ma come una delle componenti fondamentali della nostra autonomia: in tal senso auspico che, nel tempo, la finanza locale possa registrare un trend di crescita o stabilizzazione, in linea con il trend che nel futuro registrerà il bilancio provinciale, fermo restando il necessario efficientamento della macchina pubblica trentina.

Ritengo, invece, doveroso apprezzare la conferma data nel bilancio proposto per il 2014, alle misure destinate al sostegno del sistema economico e delle famiglie, varate con la L.P, 9/2013, oltre che ai fondi destinati al sostegno del cosiddetto "Progettone": come ho già avuto modo di evidenziare, ritengo infatti che, sia la Provincia, che i Comuni debbano, in questo fase, orientare l'utilizzo delle proprie risorse "spendibili" al sostegno del Prodotto Interno Lordo provinciale, variabile fondamentale da cui dipende, come noto, l'autonomia finanziaria della provincia.

L'occupazione, peraltro, ritengo sia il principale elemento su cui puntare per lo sviluppo del nostro tessuto economico e sociale: questa, infatti, da un lato consente alle famiglie di richiedere beni e servizi di consumo, dall'altro alle imprese di crescere in conseguenza dell'aumento della domanda, ritraendo le risorse per effettuare i necessari investimenti per sorreggere la propria competitività.

Un elemento particolare, invece, si ripete nella relazione al DDL n. 340/XIV: la riapertura della trattativa con l'attuale Governo per rivedere i contenuti dell'accordo di Milano.

In questo contesto il sistema delle autonomie locali vorrebbe proporre con decisione la propria idea di rivedere la finanza complessiva del sistema pubblico provinciale, rendendo gli Enti locali soggetti più partecipi all'autonomia, anche finanziaria, della Provincia, attraverso precise garanzie Statutarie che li rendano diretti destinatari della distribuzione di quota parte delle imposte riscosse sul proprio territorio.

Seguendo l'evoluzione storica dell'autonomia della nostra regione ("Il primo Statuto di Autonomia, approvato nel 1948, rappresentò senza dubbio un grande passo in avanti rispetto al passato; tuttavia esso non dava piena soddisfazione alle richieste di autogoverno avanzate dai due territori. Si aprì quindi una nuova stagione di rivendicazioni, che conobbe anche momenti drammatici. Si dovette aspettare fino al 1972 per assistere, al termine di una nuova stagione di intense trattative, alla nascita del Secondo Statuto di Autonomia, il quale finalmente accoglieva le richieste delle due Province ed avviava una nuova stagione di rapporti pacifici e proficui fra il Trentino, l'Alto Adige, e il governo centrale di Roma" cfr. sito Consiglio provinciale), il sistema delle autonomie ritiene infatti di poter giocare un ruolo all'interno del terzo Statuto di autonomia, in grado di coinvolgere Regione, Provincia ed Enti locali in una logica responsabile di Amministrazione e Sviluppo del territorio.

Ed è questo forse il modello che, prescindendo da singoli ragionamenti posti dalle diverse istituzioni, può rilanciare l'autonomia del nostro territorio e confermarne, ne] futuro, la propria capacità di trasformarsi nel tempo per fornire anche ad altri osservatori un valido modello di rinnovamento.

Le autonomie locali chiedono quindi, sulla base di questi ragionamenti, di essere coinvolte direttamente, sia nella revisione dell'accordo di Milano, che eventualmente nella prossima revisione dello Statuto di Autonomia della nostra Regione.

Chiedono comunque che si prosegua nel reimpostare l'autonomia finanziaria degli Enti locali trasformando la finanza locale, attraverso la valorizzazione dell'autonomia impositiva degli Enti medesimi, nonché degli istituti della devoluzione di risorse e della compartecipazione alla distribuzione di risorse finanziarie ritratte dal sistema fiscale generale.

In termini meno tecnici si vorrebbe, per il futuro, responsabilizzare maggiormente gli Enti locali, invogliandoli a stimolare la produzione di ricchezza da parte dei propri territori e assegnando ad essi, rispetto al positivo sviluppo di questa, un congruo ristorno.

In tale contesto, peraltro, dovrà essere necessariamente previsto un adeguato meccanismo di perequazione in grado di sorreggere presso gli Enti locali (indipendentemente dalla relativa capacità fiscale) il livello di spesa ritenuto congruo dalle competenti istituzioni.

Entrando invece nel merito del DDL n. 389/XIV, si osserva come questo, induca ad alcune riflessioni di carattere generale e ad altre, invece, di carattere più puntuale.

RIFLESSIONI GENERALI

GESTIONE ASSOCIATA SERVIZI PUBBLICI LOCALI E REVISIONE ARTICOLO 13 BISL.P. 3/2006

A sette anni dall'entrata in vigore della legge di riforma istituzionale non possiamo esimerci dall'osservare che la riorganizzazione dei servizi pubblici locali a rete di interesse economico è rimasta pressoché inattuata, eccezion fatta per il trasporto pubblico locale (menzione a parte merita la gestione associata degli asili nido per la peculiarità del sistema proposto).

Prendiamo atto infatti che l'esperienza degli ultimi anni, tanto a livello di normativa nazionale (infine abrogata) quanto a livello dì disciplina locale (rimasta appunto in gran parte inattuata), insegna che quanto più il legislatore si sforza di disciplinare nel dettaglio la materia dei servizi pubblici locali, tanto meno concretamente è raggiungibile un effettivo riassetto del sistema di gestione, data la complessità e la diversità delle condizioni poste.

Tale considerazione è il punto di partenza da cui scaturisce la nostra proposta di revisione integrale dell'art 13bis, nell'ottica di eliminare le specificità introdotte per i servizi pubblici locali relativi alla gestione della raccolta dei rifiuti, estendendo anche a questo servizio pubblico, nonché a quelli inerenti acquedotto e fognatura, i vincoli meno restrittivi previsti per il trasporto pubblico locale.

A tal fine riteniamo di proporre sostanzialmente la soppressione del comma 5 dell'art 13bis della L.P. 3 del 2006 e la modifica del comma 2 riferendolo anche al ciclo dell'acqua e dei rifiuti.

Al fine di tutelare il quadro complessivo oggi proposto dalla legge di riforma istituzionale, si chiederebbe, inoltre, di prevedere, nei casi in cui l'ATO non coincidesse integralmente con uno o più Territori, che le funzioni dì cui all'art. 13 comma 2 della L.P. 3/06 spettino comunque alle Comunità, da esercitare congiuntamente ai Comuni con le specificità previste dall'intesa di cui all'articolo 13 comma 6, con riferimento ai Comuni compresi nel rispettivo territorio e non individuati specificatamente nell'intesa predetta.

In pratica, riteniamo che molti degli ostacoli che si frappongono alla costituzione degli ambiti territoriali ottimali previsti dalla riforma istituzionale, in questi settori, potrebbero essere superati ammettendo una dimensione degli ambiti medesimi anche non coincidente con il territorio di una o più comunità qualora ciò risulti giustificato da esigenze di qualità, efficienza ed economicità della gestione.

Una simile soluzione consentirebbe da un lato comunque di salvaguardare l'attuale suddivisione territoriale delle gestioni, qualora dimostratesi virtuose, e dall'altro sarebbe altresì coerente con il principio tracciato dal decreto legge "Cresci Italia" di creare ambiti omogenei nel rispetto delle peculiarità territoriali e socioeconomiche in base ai criteri di proporzionalità, adeguatezza ed efficienza.

Posto tale convincimento di fondo, si sollecita codesta Commissione a fare propria tale proposta emendativa, che potrebbe coniugare in maniera compiuta le diverse esigenze territoriali.

Ciò premesso, si esprimono, in subordine, le seguenti considerazioni sulla specifica proposta normativa della Giunta provinciale (articolo 12) che prevede per la gestione del servizio idrico integrato la possibilità di definire un unico ambito composto esclusivamente dai Comuni di Trento e Rovereto, consentendo alla Comunità della Vallagarina di esercitare, per tutti gli altri comuni del territorio, le funzioni amministrative e di governo del servizio pubblico previste dall'art 13, comma 2 della L.P. 3 del 2006.

Innanzitutto si osserva che un'esigenza analoga si pone anche per la definizione degli ATO riferiti alla fase della raccolta nel ciclo dei rifiuti. In particolare, nella volontà di assicurare continuità con la pregressa gestione del servizio, riteniamo opportuno ammettere anche in questo caso un ambito separato composto da Trento e Rovereto, consentendo alla Comunità di agire autonomamente quale territorio rappresentativo di tutti gli altri comuni della Vallagarina.

Inoltre, si chiede, in entrambi i casi sopra presentati, di consentire, con le medesime modalità, al fine di lasciare maggior flessibilità alle scelte delle Amministrazioni di riferimento, anche la creazione di due differenti ATO, l'uno per il Comune di Trento, l'altro per il Comune di Rovereto.

In proposito ricordiamo che il Consiglio delle autonomie locali, già con nota del 13 febbraio 2013, ha presentato al Vice Presidente f.f. […] un sintetico resoconto sui principali nodi critici che pone il tema della riorganizzazione del servizio di raccolta dei rifiuti, chiedendo ne! contempo che venissero sospesi i termini concessi per il perfezionamento dell'intesa preordinata alla definizione degli ambiti medesimi.

Proponiamo inoltre di slittare di 1 anno i termini per la definizione dell'intesa ( 31 dicembre 2013) e per l'effettiva attivazione degli ATO ( 31 dicembre 2014) in tutti i settori onde evitare un intervento sostitutivo da parte della Giunta provinciale secondo le facoltà ammesse dal comma 7 dell' art. 13bis della L.P. 3/2006. Proponiamo, inoltre, di modificare la scadenza dal 31 dicembre 2014, portandola al 31 dicembre 2015, per la proroga delle gestioni in essere non coincidenti con i nuovi ATO.

In ultima battuta, ancora nell'ottica di voler suggerire una revisione complessiva della disciplina, si suggerisce inoltre, al fine di una effettiva semplificazione, di sopprimere il riferimento (art 13 comma 2, lett. b)) al consorzio ovvero all'apposito organo individuato dalla convenzione per la gestione associata nel quale sono rappresentati tutti gli enti titolari del servizio. L'intenzione è quella di ovviare alla creazione di 'sovrastrutture' che potrebbero comportare un impatto organizzativo ed economico per dare maggior spazio al giusto equilibrio e dialogo istituzionale tramite la formazione di tavoli di concertazione tra enti territoriali e favorire i meccanismi di codecisione.

In coerenza infatti con il sistema normativo nazionale, che ha di fatto soppresso le autorità d'ambito, pare più efficiente ed economico pensare, nel caso di ambiti territoriali costituiti da più territori, alla creazione di una "assemblea dei Presidenti di Comunità e dei Sindaci", con potere d'indirizzo, la quale potrebbe essere dotata di personalità giuridica per assumere formalmente tutte le decisioni rilevanti verso i terzi (oppure, in assenza personalità giuridica, potrebbe essere individuato un ente capofila il quale convenzionalmente assuma determinazioni per l'intero bacino senza necessità di ratifica da parte dei singoli enti rappresentati). Nel caso di ambiti non coincidenti con il territorio di una Comunità (come verosimilmente nel caso di Trenta, Rovereto e Aldeno, Cimone, Garniga), i Comuni potrebbero organizzare il servizio mediante la stipula di una convenzione.

SANZIONI PER MANCATO RISPETTO DEI TERMINI DI PARTENZA GESTIONI ASSOCIATE DlCUI ALL'ARTICOLO 8 BIS COMMA 3 BIS e 3 TER della L.P. 27/2010

L.P. 27/2010) che imporrebbe, a titolo di sanzione per il mancato avvio delle gestioni associate obbligatorie nei termini previsti:

a) la sospensione dell'assegnazione di una quota del fondo perequativo dell'anno di competenza, nella misura stabilita dal protocollo d'intesa in materia di finanza locale per l'anno 2013;

b) la riduzione definitiva del fondo perequativo, tenendo conto dell'incidenza della spesa corrente del singolo comune sulla spesa complessiva del territorio di appartenenza e del modello organizzativo individuato dal rispettivo territorio, determinata con deliberazione della Giunta provinciale, d'intesa con il Consiglio delle autonomie locali.

Tuttavia, la proposta normativa inserita nel DDL, non chiarisce in maniera inequivoca, cosa che invece si vorrebbe, il fatto che il mancato rispetto dei termini per l'avvio delle gestioni associate è privo di sanzioni.

Il DDL, cosi come formulato, rimette invece ad un'intesa da raggiungere con il prossimo Governo provinciale, ii "quantum" della mitigazione delle sanzioni previste dalla legge in vigore.

Si preferirebbe un testo che rinviasse ad una nuova intesa, l'eventuale previsione di sanzioni da applicare ai Comuni che non hanno potuto rispettare i termini previsti dall'ipotizzato percorso di gestione associata dei compiti e delle attività identificati dalla normativa in vigore; intesa che potrebbe tenere in considerazione, nell'applicazione delle eventuali sanzioni, l'economicità della gestione comunale in essere rispetto all'economicità prevista per la gestione associata ipotizzata come obbligatoria.

In collegamento con le richieste formulate dal CAL, va segnalato il contenuto dell'articolo 18 del DDL Finanziaria 2014 che proroga i termini per l'attivazione delle gestioni associate.

Infatti, all'articolo 18 che modifica la LP 16 giugno 2006, n. 3 (Norme in materia di governo dell'autonomia del Trentino) si prevede che:

- le convenzioni, di cui all'articolo 1, comma 3, lettera c), della legge provinciale n. 15 del 2005, in scadenza, sono prorogate, su richiesta del comune o della comunità interessati, al 31 dicembre 2015;

- si prevede una deroga specifica per i comuni di maggiori dimensioni: “In deroga a quanto previsto ..., l'intesa prevista dall'articolo 13, comma 6, può prevedere la costituzione di un ambito composto dai comuni di Trento e di Rovereto. In questo caso, con riferimento ai restanti comuni del territorio della Vallagarina, l'esercizio delle funzioni previste dall'articolo 13, comma 2, spetta comunque alla comunità, in deroga a quanto previsto dal medesimo comma";

- la scadenza per definizione degli ambito ottimali e per l'attivazione delle gestioni associate slittano dal 30 giugno 2013 al 30 aprile e, rispettivamente, dal 31 dicembre 2013 al 31 dicembre 2014

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Di particolare interesse è la disciplina dell'articolo 4 [articolo 5 nel testo approvato in Commissione] del DDL che interviene su un argomento che ha posto importanti problemi applicativi in merito alle limitazioni di acquisti di beni immobili e di acquisti di beni mobili ed arredi poste dalla legislazione statali. Riportiamo, di seguito, il testo della proposta ed il commento contenuto nella relazione illustrativa.

Art. 4. - Modificazione della legge provinciale 27 dicembre 2010, n. 27, in materia di misure per il contenimento della spesa

1. In relazione a quanto previsto dall'articolo 1, quest'articolo disciplina, ai sensi dell'articolo 79, commi 3 e 4, dello Statuto speciale, i limiti all'acquisto a titolo oneroso e alla locazione di beni immobili, all'acquisto di arredi e all'acquisto o sostituzioni di autovetture da parte della Provincia e degli enti indicati nello stesso articolo 79, comma 3, compresa l'Università degli studi di Trento. Le limitazioni del presente articolo non si applicano se gli acquisti sono volti a soddisfare le esigenze locative in materia di edilizia residenziale pubblica o in relazione ad obblighi di miglioramento del patrimonio posti dalla disciplina in materia di usi civici. Le valutazioni di congruità del prezzo sono effettuate secondo la disciplina prevista dalla normativa provinciale vigente.

RELAZIONE ILLUSTRATIVA AL DDL

La proposta normativa introduce nella legge provinciale n. 27 del 2010 relativamente alle

misure per il contenimento della spesa un nuovo articolo che disciplina i limiti all’acquisto a titolo oneroso, alla locazione di beni immobili e all’acquisto di arredi e autovetture da parte della Provincia e degli enti dell’articolo 79 comma 3 dello Statuto.

2. Le misure previste da quest'articolo sono aggiuntive rispetto a quelle già disposte ai sensi della vigente normativa provinciale e, in particolare, ai sensi dell'articolo 3 (Iniziative per la modernizzazione del settore pubblico provinciale e per la revisione della spesa pubblica) della legge provinciale 31 maggio 2012, n. 10, e dell'articolo 4 della presente legge, e sono volte a promuovere il contenimento, la razionalizzazione e riqualificazione della spesa pubblica, il riuso dei beni pubblici e la loro più efficace valorizzazione, nonché a qualificare gli acquisti come strumento per un'efficace gestione e realizzazione di opere e servizi pubblici o per un equo e ordinato uso del territorio. A tal fine i nuovi strumenti di programmazione, le modifiche di quelli esistenti e gli altri atti amministrativi che prevedono l'acquisizione dei beni e delle utilità disciplinate da quest'articolo forniscono una specifica motivazione sul perseguimento degli obiettivi indicati da questo comma e sull'osservanza di quest'articolo.

3. Per gli anni 2013 e 2014 la Provincia, le comunità, i comuni e le loro forme associative possono procedere all'acquisto a titolo oneroso di immobili solo se l'acquisto rientra in una delle seguenti fattispecie:

a) acquisti di beni funzionali allo svolgimento di pubblici servizi o funzionali alla realizzazione di opere pubbliche previste dai vigenti strumenti di programmazione, anche al fine di agevolarne la realizzazione dal punto di vista temporale o economico;

b) acquisti di beni che garantiscano, con riguardo all'attività da svolgere nel singolo bene, una riduzione a regime di almeno il 15 per cento della spesa corrente precedentemente sostenuta; c) acquisizioni di beni ai sensi della legge provinciale 19 febbraio 1993, n. 6 (legge provinciale sugli espropri);

d) permute a parità di prezzo o che comportino conguagli a favore dell'amministrazione;

e) acquisti connessi a perequazioni, compensazioni o convenzioni urbanistiche ai sensi della normativa provinciale;

f) acquisti di beni, comprese le permute, tra gli enti indicati nell'articolo 79 dello Statuto speciale, compresa l'Università;

g) operazioni immobiliari previste da accordi stipulati con lo Stato;

h) regolarizzazione di situazioni giuridiche connesse alla titolarità dei beni comprese le acquisizioni che si configurano come regolarizzazioni catastali e tavolari che adeguano la situazione di diritto alla situazione di fatto;

i) acquisti funzionali alla realizzazione di iniziative finanziabili ai sensi dell'articolo 16, comma 3 bis 1, della legge provinciale 15 novembre 1993, n. 36 (legge provinciale sulla finanza locale);

j) acquisti per i quali sono sorte obbligazioni alla data del 7 giugno 2013;

k) acquisti programmati con atti amministrativi assunti entro il 31 dicembre 2012, se i compendi immobiliari sono individuati con esattezza;

l) acquisti effettuati a decorrere dal 1° gennaio 2014 aventi carattere indispensabile e indilazionabile, comprovato documentalmente.

4. Per gli anni 2013 e 2014 la Provincia, le comunità, i comuni e le loro forme associative possono procedere a locazioni unicamente se si tratta di rinnovi di contratti o di nuove locazioni volte ad acquisire, a condizioni più vantaggiose, la disponibilità di locali in sostituzione di altri già in uso, oppure in caso di sopravvenuta indisponibilità di locali già utilizzati per funzioni o servizi, oppure a continuare ad avere la disponibilità di immobili venduti o già utilizzati per i propri compiti istituzionali o a consentire lo svolgimento in forma associata di funzioni e servizi. è inoltre ammessa la locazione di immobili tra i soggetti

di cui all'articolo 79 dello Statuto speciale.

5. Per gli anni 2013 e 2014 la Provincia, con propria deliberazione, definisce i limiti per l'acquisto di arredi e per l'acquisto o la sostituzione di autovetture, al fine di conseguire risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli già previsti dai piani di miglioramento o da altri atti adottati prima della data di entrata in vigore di quest'articolo. La Giunta provinciale, previa intesa con il Consiglio delle autonomie locali, approva analoghe misure da adottare da parte delle comunità e dei comuni.

6. Per gli enti strumentali pubblici e privati indicati nell'articolo 33 della legge provinciale n. 3 del 2006 e per la Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Trento la Giunta provinciale formula specifiche direttive per l'individuazione di limiti all'acquisto e alla locazione di beni immobili e per l'acquisto di arredi e l'acquisto o la sostituzione di autovetture o definisce tali limiti nell'ambito degli atti che regolano i rapporti con i medesimi enti. Fino alla adozione delle direttive si applicano, in quanto compatibili, i commi 2, 3 e 4, ferme restando le operazioni effettuate ai sensi della normativa provinciale che disciplina l'attività dell'ente previste da strumenti di programmazione o da altri atti che regolano i rapporti fra questi enti e la Provincia.

7. L'Università può procedere ad acquisti di immobili secondo quanto previsto dal comma 3, fatto salvo quanto diversamente previsto dall'atto di indirizzo di cui all'articolo 2 della legge provinciale 2 novembre 1993, n. 29 (Attuazione della delega in materia di Università degli studi di Trento e disposizioni in materia di alta formazione musicale e artistica). Con l'atto di indirizzo possono essere definiti i limiti per le locazioni e l'acquisto di arredi ed autovetture. Questo comma si applica anche alle aziende pubbliche di servizi alla persona intendendosi sostituito l'atto di indirizzo con le direttive approvate ai sensi dell'articolo 2 di questa legge.

8. Con deliberazione della Giunta provinciale possono essere approvate ulteriori disposizioni

attuative e di specificazione di quest'articolo. La predetta deliberazione è assunta previo parere del

Consiglio delle autonomie locali, per le parti che interessano gli enti locali.

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Il capitolo delle gestioni associate “obbligatorio”, oltre ad aver aperto un fronte assai articolato sul piano politico, ha anche prodotto un secondo fronte sul piano giudiziario.

Il Protocollo d'Intesa per l'anno 2013 è stato impugnato da un comune della Provincia di Trento e da una associazione di categoria.

Al riguardo, in sede cautelare il TRGA di Trento, pur limitandosi ad una sintetica motivazione in ordine al rigetto dell'istanza di sospensiva, ha puntualizzato alcune argomentazioni che, verosimilmente, potranno caratterizzare anche le future decisioni di merito.

Con l'ordinanza n. 81 del 12 luglio 2013, che ha deciso in sede cautelare sulla richiesta di un comune trentino di sospensiva dell'avvio delle gestioni associate obbligatorie previste dal Protocollo d'Intesa, il giudice amministrativo trentino ha ritenuto la questione parzialmente infondata [sul rilievo che “il termine per la decorrenza del modello organizzativo delle gestioni associate è stato introdotto nell’ordinamento ex lege, dapprima con l’art. 8 bis della l.p. 27/2010 (aggiunto dall’art. 4 della l.p. 18/2011) e quindi con l’art. 5 della l.p. 25/2012”] e, per quanto attiene alla questione di legittimità costituzionale dell’intero assetto delle comunità di valle trentine, questa “va esaminata

nella sede del merito, stante la sua complessità e delicatezza”. Inoltre, relativamente al “periculum in mora”, il giudice ha osservato che “nella comparazione degli opposti interessi appare prevalente il perseguimento degli obiettivi di efficienza, efficacia ed adeguatezza dell’organizzazione dell’azione amministrativa - cui è preordinata la gestione associata delle funzioni comunali per ambiti territoriali “con dimensioni ottimali ed omogenee per area geografica” - costituente principio immanente dell’ordinamento nazionale, soprattutto alla luce dei recenti e ripetuti interventi sulla spesa pubblica (cfr., da ultimo, commi 28 e 30 dell’art. 14 del d.l. 78/2010, come sostituiti dall’art. 19 del d.l. 95/2012)”.

Con l'ordinanza n . 79 di pari data, invece, è stato esaminato un oggetto del contendere più limitato in quanto l'organizzazione sindacale ricorrente, mossa dalla preoccupazione soprattutto dei rischi occupazionali che potevano coinvolgere i segretari comunali, aveva impugnato il Protocollo 2013 con specifico riferimento all'obbligo di gestione associata per il servizio di segreteria nei Comuni trentini con popolazione inferiore ai 2.000 abitanti e del presupposto Piano di miglioramento della pubblica amministrazione 2012-2016 del 23 luglio 2012.

In particolare, i ricorrenti hanno impugnato il protocollo d’intesa e la successiva circolare provinciale esplicativa deducendo, da un lato, l’incompetenza assoluta della Provincia a disporre nella materia essendo la stessa riservata alla competenza esclusiva della Regione nonché deducendo la disparità di trattamento rispetto alle Amministrazioni comunali che superano la soglia (che non sarebbe stata ragionevolmente definita) dei 2.000 abitanti e, infine, eccependo l’incostituzionalità dell’art. 6 della l.p. n. 25 del 2012 in relazione agli artt. 4, primo comma, n. 3), e 65 dello Statuto e all’art. 3 della Costituzione.

Il TRGA, per quanto attiene alla questione della competenza provinciale, ha ritenuto che l’art. 6 della LP n. 25 del 2012 avesse “univocamente natura finanziaria e non parrebbe incidere né sulla competenza legislativa regionale in materia di ordinamento degli enti locali né sulla competenza regionale in materia di personale dei comuni, competendo infatti alla legge provinciale la definizione dei criteri e dei limiti all'assunzione del personale comunale, categoria nella quale rientrano anche i segretari comunali”. Per gli aspetti occupazionali, il TRGA ha rilevato che la nuova normativa “sembrerebbe incidere neppure né sul numero delle sedi segretarili né sullo status e sull’autonomia dei segretari comunali e nemmeno sulla loro possibilità di carriera (cfr. comma 4 dell’art. 8 ter della l.p.27/2010 come inserito dall’art. 6 della l.p. 25/2012)” e ha ritenuto che essa si sia limitata “ad imporre - per evidenti ragioni di recepimento delle misure di adeguamento al patto di solidarietà interno - una misura di carattere organizzativo quale l’obbligo di applicare l’istituto della convenzione di segreteria disciplinato dall’art. 47 del D.P.Reg. 1.2.2005, n. 2/L”.

Capitolo 5

Paragrafo 3

pagina 178

Successivamente all'accordo integrativo del luglio 2012, sono intervenute alcune novità di rilievo.

La prima attiene alla Finanziaria altoatesina 2013 (LP 20 dicembre 2012, n. 221) che è stata anche impugnata dal governo con il ricorso n. 38.

Segnaliamo, in particolare, il punto del ricorso che attiene alla disciplina provinciale delle agevolazioni nell'ambito dell'imposta municipale propria (IMU) e disposizioni di catasto.

Al riguardo, l'articolo 2, comma 1 (modificativo della legge provinciale 18 aprile 2012, n. 8)

introduceva un'ulteriore agevolazione (in aggiunta a quelle previste dalla normativa statale), consistente in una detrazione d'imposta, per le abitazioni ricomprese nella categoria catastale A e per le unità immobiliari comprese nella categoria catastale D, che servono anche da abitazione, con le relative pertinenze ... di proprietà di imprese, nelle quali uno dei titolari dell'impresa e il suo nucleo familiare hanno stabilito la propria residenza e dimora abituale».

Il governo nota che la detrazione prevista dalla norma provinciale, che ricalca la detrazione per l'unità immobiliare adibita ad abitazione principale del soggetto passivo d'imposta prevista dall'articolo 13, comma 10, del decreto-legge n. 201 del 2011, si sostanzia in un'agevolazione a favore di tutte le unità immobiliari di cui alla categoria catastale A (in particolare, abitazioni ed alloggi tipici dei luoghi) e D (opifici industriali e commerciali), di proprietà di imprese e utilizzati come abitazione dal titolare dell'impresa e dal suo nucleo familiare. Questa previsione non è condivisa dal governo in quanto non può trovare copertura costituzionale nella previsione statutaria dell'articolo 80, comma 1-bis, dello Statuto speciale, che prevede, appunto, che con legge provinciale possa essere consentito agli enti locali di introdurre esenzioni «nel caso di tributi locali istituiti con legge dello Stato» (quale, nel caso di specie, l'IMU): infatti, l'articolo 1, comma 380 (reciprocamente impugnata dalle province autonome), della legge di stabilità n. 228 del 2012, attraverso la soppressione del comma 11 dell'articolo 13 del predetto decreto-legge n. 201, del 2011, ha disposto la riserva in favore dello Stato del gettito dell'imposta derivante dagli immobili classificati nel gruppo catastale D, consentendo, peraltro, agli enti locali di incrementare sino a tre punti percentuali l'aliquota standard. Ne consegue che la detrazione introdotta dalla norma provinciale in esame a favore di questa tipologia di immobili impatterebbe, per il governo, sulla quota di gettito del tributo riservata ora allo Stato.

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Il 14 dicembre è stato raggiunto il nuovo Accordo sulla Finanza locale.

Tale accordo (con le tabelle allegate), nelle prime due parti, definisce le modalità di erogazione dei trasferimenti per l'anno 2013. La terza parte ribadisce le regole del Patto di stabilità (basato sul saldo finanziario espresso in termini di competenza mista) e indica l'obiettivo del contenimento concordato:

III. PATTO DI STABILITÀ PROVINCIALE Patto di Stabilità e di crescita 2013

Il patto di stabilità e di crescita per i Comuni e le Comunità comprensoriali si basa sulle modalità del saldo finanziario espresso in termini di competenza mista e riferito al complesso dei Comuni e delle Comunità comprensoriali. Il saldo finanziario 2013 su livello provinciale tra entrate finali e spese finali è costituito dalla somma algebrica degli importi risultanti dalla differenza tra accertamenti e impegni per la parte corrente, e dalla differenza tra incassi e pagamenti per la parte investimenti, tra i quali vengono considerate gli accertamenti per l'assunzione di debiti presso il fondo di rotazione, al netto delle entrate derivanti dalla riscossione di crediti e delle spese derivanti dalla concessione di crediti.

L'obiettivo di risparmio per i 116 Comuni e le sette Comunità comprensoriali definito per l'anno 2013 ammonta a 14 milioni di euro, dei quali vanno risparmiati 12 milioni di euro da parte dei 116 Comuni e 2 milioni di euro da parte delle sette Comunità comprensoriali.

Per rispettare il saldo finanziario e per garantire così il risparmio collettivo, si definisce il saldo obiettivo, il quale si rileva per ogni singolo ente come segue:

Dalla media degli impegni correnti sul titolo i per gli anni 2009, 2010 e 2011 tenendo conto dei conti consuntivi per questi anni, si sottrae la media degli accertamenti in riferimento ai contributi delle entrate sulla categoria 2 del titolo II per i Comuni e del titolo I per le Comunità comprensoriali.

Da ciò si ottiene una differenza che ammonta per i Comuni a 277.544.966,36 euro e per le Comunità comprensoriali a 144.117.642,27 euro. Se si mettono i sopraccitati obiettivi di risparmio in relazione con le differenze rilevate per i Comuni e le Comunità comprensoriali, si ottiene la percentuale del 4,32 % per i Comuni e la percentuale dell'1,19 % per le Comunità comprensoriali. In seguito viene moltiplicata per ogni singolo Comune la differenza rilevata con il 4,32 % e per ogni singola Comunità comprensoriale con 1'1,19 %. Da ciò risulta per ogni amministrazione il saldo obiettivo sotto il quale nell'anno 2013 non si può scendere (vedi tabelle allegate 3 e 4).

Il saldo finanziario 2013 su livello comunale tra entrate finali e spese finali è costituito dalla somma algebrica degli importi risultanti dalla differenza tra accertamenti e impegni per la parte corrente, e dalla differenza tra incassi su Titolo IV e pagamenti per gli incarichi professionali esterni (Titolo II, intervento 6) e per i trasferimenti di capitale (Titolo II, intervento 7), al netto delle entrate derivanti

dalla riscossione di crediti (Titolo IV, categoria 6) e delle spese derivanti dalla concessione di crediti (Titolo II, intervento 10). Nel calcolo non si prescinde dalle entrate e spese una tantum (vedi istruzioni ai sensi dell'allegato 5).

11 patto di stabilità e di crescita 2013 si intende rispettato se il saldo finanziario per l'anno 2013 è maggiore al saldo obiettivo rilevato.

Se un Comune o una Comunità comprensoriale non raggiunge il saldo obiettivo nell'anno 2013 deve essere presentato un piano di risanamento che garantisca il rispetto di questo patto. Non appena viene approvato dall'amministrazione provinciale, il piano di risanamento deve essere subito implementato. Una mancata esecuzione del piano di risanamento comporta come conseguenza riduzioni della quarta rata dei trasferimenti per la copertura delle spese correnti nell'anno 2015.

Ai fini del monitoraggio del patto di stabilità i Comuni e le Comunità comprensoriali entro il 31 gennaio 2014 trasmettono all'ufficio vigilanza della Provincia una prospetto con i dati che risultano dal programma di contabilità @-Serfin.

All'accordo del 14 dicembre seguono cinque accorti integrativi:

- il primo accordo aggiuntivo del 18 gennaio 2013 precisa il criterio da utilizzare per la ripartizione del compenso spettante all'Agenzia per i procedimenti e la vigilanza in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (si tratta di un compenso che viene detratto dai trasferimenti a favore dei comuni altoatesini) e proroga al 28 febbraio 2013 il termine per l'approvazione del bilancio;

- il secondo accordo aggiuntivo del 15 marzo 2013 prevede una detrazione sulle erogazioni a favore dei comuni in corrispondenza dell'assunzione, da parte della Provincia autonoma, della gestione delle scuole elementari;

- il terzo accordo aggiuntivo del 16 aprile 2013 definisce l'assegnazione ai comuni altoatesini per le scuole materne in euro 87,30 per bambino ed euro 1.880,00 per sezione;

- il quarto accordo aggiuntivo del 10 giugno 2013 con allegati definisce, nel primo punto, le detrazioni ai trasferimenti correnti per i comuni altoatesini in conseguenza delle modifiche legislative statali; dall'accordo sulla Finanza locale 2013 si detraggono: 17.514.864,27 euro per maggiori entrati IMU rispetto all'ICI, 11.764.809,90 euro che sono i 9/10 delle minori entrati della

Provincia di Bolzano sull'IRPEF sugli immobili non locali, 17.274.253,49 euro quale contributo dei comuni altoatesini al risanamento del bilancio statale ex comma 3 dell'articolo 28 del DL 201/2011 e 1.818.771,89 euro quale ulteriore contributo ai sensi del comma 3 dell'articolo 16 del DL 95/2012:

- il quinto accordo aggiuntivo del 2 luglio 2013 incrementa il Fondo di rotazione per investimenti di cui alla parte II dell'accordo sulla finanza locale 2013 di complessivi 10 milioni di euro; 8 milioni sono destinati al finanziamento di acquedotti, canalizzazioni, case di riposo, centri di degenza, forme di residenza assistita per anziani ed alloggi per anziani e restanti 2 milioni per il finanziamento di altre opere pubbliche.

Paragrafo 4

pagina 178

Un tema che è emerso negli ultimi mesi attiene al ruolo della Provincia autonoma di Bolzano (ma il tema è, ovviamente, estensibile anche alla Provincia di Trento) nell'attività di coordinamento della Finanza locale.

In virtù di questo ruolo riconosciuto dallo Statuto speciale e dalle norme di attuazione, la Provincia di Bolzano ha sostenuto la propria “esclusività” nell'effettuazione dei controlli sui rendiconto degli Enti locali.

Questo tema ha registrato una netta contrapposizione tra la Provincia di Bolzano e la sezione locale di controllo della Corte dei Conti che è sfociata in un ricorso della PAB alla Corte costituzionale e nella relativa sentenza n. 6 0/2013 .

Come noto, all'abolizione dei controlli preventivi di legittimità sugli atti era corrisposta una ridefinizione del sistema di vigilanza nei confronti delle regioni e degli enti locali.

Le ragioni del rinnovato interesse verso gli enti locali sono di ordine duplice:

a) da un lato, si vuole evitare che l'assenza di un sistema dei controlli preventivi si traducano in una sostanziale irresponsabilità nei riguardi dell'esigenza di equilibrio dei conti pubblici: soprattutto le regole del “patto di stabilità” richiedono una loro effettiva osservanza e questo può avvenire solo con un sistema adeguato di monitoraggio e di vigilanza; questa vigilanza passa attraverso una ridefinizione del sistema dei controlli “esterni” sull'attività amministrativa;

b) dall'altro lato, si vuole anche evitare che si realizzino delle situazioni di illegalità diffusa soprattutto nei settori maggiormente delicati: in questa direzione vi è una ridefinizione e potenziamento del sistema dei controlli interni accompagnati da regole che impongono maggior “trasparenza” (al fine di rendere gli stessi cittadini “controllori” dell'operato dell'azione amministrativa); in questa direzione si muovono il D. Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, il D L 10 ottobre 2012, n. 174, che abbiamo già visto sopra e, da ultimo, il D. Lgs. 14 marzo 2013, n. 33 contenente il riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni.

In ordine a queste disposizioni che riformano il sistema dei controlli si pone la problematica relativa all'ambito di applicazione della “clausola di salvaguardia” contenuta nell'ar ticolo 10 della L. Cost. 3 /200 1 .

Infatti tale clausola è stata applicata, restrittivamente, nelle relazioni tra lo stato e le regioni a statuto speciale/province autonome, nel senso di attribuire a quest'ultime eventuali maggiori forme di autonomia riconosciuta dalla riforma. è stato, poi, detto che questa norma non tutela direttamente gli enti locali in quanto la loro sfera di autonomia “passa attraverso” gli interventi del legislatore della regione speciale di appartenenza.

Stando così le cose, dovrebbe anche desumersene la seguente importante, ma coerente e logica conseguenza: cioè che la definizione del sistema dei controlli nei riguardi degli enti locali dovrebbe, in teoria, spettare a tali regioni a statuto speciale senza possibilità di applicazione diretta delle norme statali.

Va tenuto presente, inoltre, che le regioni ad autonomia differenziata, per effetto di riforme costituzionali degli inizi degli anni Novanta, hanno ottenuto un'omogenea competenza legislativa primaria in materia di “ordinamento degli enti locali”: tale attribuzione di competenze non avrebbe potuto, dunque, che passare attraverso la competenza legislativa regionale.

Nel caso della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol la competenza legislativa risulta rinforzata, come noto, anche:

- dalla disposizione “procedurale” contenuta nell'articolo 2 del D. Lgs. 16 marzo 1992, n. 266 che attribuisce alla Regione/alle Province autonome 6 mesi di tempo per recepire le nuove disposizioni statali contenenti principi vincolanti ai sensi dell'articolo 4 dello Statuto speciale di autonomia;

- dalle disposizioni “sostanziali” che assegnano un particolare ruolo alle Province autonome in relazione agli obblighi di equilibrio finanziario e di rispetto del Patto di stabilità, di coordinamento della finanza pubblica locale tra le quali possiamo ricordare, in particolare, l'articolo 17 del D.Lgs. 16 marzo 1992, n. 268 contenente “Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale” nonché il secondo periodo del comma 3 dell'articolo 79 dello statuto speciale.

° * ° * °

Invece, quello che sembrava un ragionamento “piano” sotto il profilo interpretativo (nel senso di attribuire alla regione/alle Province autonome la competenza sul sistema dei controlli di ordine anche finanziario nei confronti degli enti locali), ha dato luogo ad esiti piuttosto complessi.

Da un lato, infatti, vi è una pluralità di disposizioni statali che, ignorando il sistema di salvaguardia delle specialità, ha dichiarato l'immediata applicabilità di norme puntuali di salvaguardia dei conti pubblici e non ha tenuto in debita considerazione la regola della non immediata e diretta applicabilità delle norme statali nell'ordinamento locale sancita dall'articolo 2 del D. Lgs. 266/92.

Dall'altro lato, e questo è l'aspetto che più ci interessa, si è affermata una linea interpretativa (recessiva rispetto all'esigenza di tutela della sfera di autonomia delle specialità) proprio in materia di controlli esterni sugli enti locali.

Il risultato non è stato quello di affermare che le norme sui controlli contenute nelle leggi dello stato possono andare a soppiantare le disposizioni contenute nelle leggi regionali o delle province

autonome: questa opzione interpretativa, infatti, non avrebbe potuto in alcun modo trovare spazio perché avrebbe urtato contro gli indirizzi interpretativi che abbiamo riportato in precedenza e, più in generale, si sarebbe posto in insanabile contrasto con le disposizione dello Statuto speciale di autonomia. La soluzione offerta dal giudice delle leggi, infatti, è stata quella di affermare l'applicabilità delle norme statali sui controlli esterni della Corte dei conti ritenendo tali controlli “sovrapponibili” con quelli oggetto di disciplina regionale/provinciale.

° * ° * °

La problematica prende le mosse dalla deliberazione n. 4/2011/INPR della sezione altoatesina di controllo della Corte dei conti che aveva stabilito l'assoggettabilità dei comuni di tale territorio provinciale al sistema dei controlli esterni spettanti a tale organo; tale richiesta era stato formulata a seguito delle modifiche apportate a livello di norme di attuazione dal d.lgs. 14 settembre 2011, n. 166. Il sistema del controllo ne risulta modificato in quanto il novellato comma 2 dell'articolo 6 del DPR 15 luglio 1988, n. 305 istitutivo della Sezione di controllo di Bolzano della Corte dei conti, stabilisce che “le Sezioni di controllo aventi sede a Trento ed a Bolzano definiscono annualmente i programmi ed i criteri di riferimento del controllo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle regioni e delle province autonome” mentre il comma 3–bis stabilisce che “in attuazione e per le finalità di cui all’art. 79 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, sono esercitati rispettivamente dalla Provincia di Trento e dalla Provincia di Bolzano i controlli, anche di natura collaborativa, funzionali all’attività di vigilanza sul raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica e il controllo successivo sulla sana gestione relativi agli enti locali e agli enti e organismi individuati dall’art. 79, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica n. 670 del 1972; degli esiti dei controlli è data notizia alla competente sezione della Corte dei conti”.

A questo punto la sezione rileva, tuttavia, che “fra le attuali funzioni intestate a questa Sezione sono incluse attività oggetto sia di specifica programmazione annuale - controlli sulla gestione - , sia obbligatorie e ricorrenti - pareri in materia di contabilità pubblica su richiesta della Provincia autonoma di Bolzano, anche per conto degli Enti locali, singoli o associati e degli altri enti ed organismi individuati dall’art. 79, comma 3 dello Statuto”.

Con questa premessa, la sezione aveva ritenuto che rientrasse nelle proprie prerogative effettuare gli

accertamenti inerenti alla sana gestione finanziaria (bilanci di previsione 2012) dei comuni altoatesini con popolazione superiore a 7 mila abitanti (cioè: Appiano sulla strada del vino, Bolzano, Bressanone, Brunico, Caldaro sulla strada del vino, Laives, Lana, Merano e Renon).

La sezione definiva, pertanto, il programma dei controlli:

- realizzazione di piani e programmi adottati in sede normativa ed amministrativa;

- modo in cui si è svolta l’azione amministrativa con riguardo ai parametri della legittimità e della sana gestione finanziaria (articolo 287 della versione consolidata del Trattato sull’Unione europea), valutandone i risultati in termini di efficacia, efficienza ed economicità, anche alla luce delle norme metodologiche di controllo pubblicate dall’Organizzazione internazionale delle Istituzioni superiori di controllo (INTOSAI) e dei criteri guida comunitari di attuazione delle norme di controllo INTOSAI (1998);

- rispondenza dell’attività alle regole che ne disciplinano lo svolgimento sotto l’aspetto finanziario-contabile;

- funzionamento dei controlli interni.

Contro la delibera che assoggettava i comuni menzionati al controllo della sezione locale insorgeva la Provincia autonoma di Bolzano che presentava il ricorso per conflitto di attribuzione n. 1/2012 innanzi alla Corte costituzionale.

Con tale ricorso la Provincia autonoma lamentava l'indebita “ingerenza” della sezione locale nei controlli sulla gestione dei predetti comuni che avrebbero dovuto invece essere esercitati dalla stessa PAB.

Le argomentazioni dedotte erano, principalmente, le seguenti:

- in primo luogo la Provincia lamentava la violazione dell'articolo 79, comma 3 dello Statuto (come riformulato a seguito dell'Accordo di Milano), del comma 3-bis del riformulato articolo 6 del DPR n. 305/1988, del D.lgs. n. 266/1992: siccome spetta, appunto, alle Province autonome la funzione di coordinamento nei confronti degli enti locali anche al fine di verificare che gli stessi conseguano gli obiettivi di perequazione e di solidarietà, nonché all'assolvimento degli obblighi a contenuto finanziario discendenti dall'Ordinamento comunitario, dal patto di stabilità interno e dalle altre misure di coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla normativa statale, allora questo significa che spetta a tali province anche la funzione di controllo successivo di gestione in quanto “il quadro statutario e normativo di riferimento è … univoco nel riconoscere la competenza della Provincia Autonoma di Bolzano a esercitare funzioni di controllo e vigilanza sul raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica e sulla sana gestione da parte, inter alia, degli enti locali, dei propri enti e organismi strumentali e delle aziende sanitarie”;

b) in secondo luogo, l'intervento della sezione controllo della Corte dei conti può avvenire soltanto con l'unica deroga prevista, che è quella stabilita dal comma 3-bis dell'articolo 6 del predetto DPR 305/1988 che ammette il coinvolgimento di tale sezione nel controllo «di natura collaborativa».

Siccome la deliberazione impugnata usciva da quest’ultima fattispecie di deroga e violava le suddette disposizioni statutarie e di attuazione, la Provincia ha ritenuto la stessa invasiva della proprie attribuzioni.

° * ° * °

La Corte costituzionale ha esaminato i rilievi della Provincia autonoma di Bolzano ritenendole infondate.

Con la sentenza 6 0/2013 la Corte ha rilevato:

- che il combinato disposto degli artt. 79, terzo comma, del d.P.R. n. 670 del 1972 e 6, comma 3-bis, del d.P.R. n. 305 del 1988 non vale ad attribuire all’amministrazione provinciale le funzioni di controllo e vigilanza sul conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica degli enti locali e delle aziende sanitarie in modo da escludere anche quello della Corte dei conti; in particolare, la Corte rileva che il controllo successivo sulla gestione economico-finanziaria è stato introdotto dall’articolo 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), in funzione di referto al Parlamento e alle altre assemblee elettive, è volto a verificare, anche in corso di esercizio, la legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni di ciascuna amministrazione; tale funzione, poi, è stata estesa a tutti gli enti territoriali dall’articolo 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131; ulteriori disposizioni sul controllo successivo sono state indicate dall’articolo 1, commi da 166 a 172, della

legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006) ha attribuito alla Corte dei conti un controllo diretto sui bilanci anche attraverso i revisori dei conti, nei confronti dei quali vengono emanate apposite linee-guida (art. 1, comma 167, della legge n. 266 del 2005) nonché dall’art. 148-bis del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL, introdotto dal DL 174/2012, che ha rafforzato i controlli attribuiti alle sezioni regionali della Corte dei conti sui bilanci preventivi e sui rendiconti consuntivi degli enti locali;

- la funzione di tale tipologia di controllo è di assicurare, in vista della tutela dell’unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica, la sana gestione finanziaria del complesso degli enti territoriali, nonché il rispetto del patto di stabilità interno e degli obiettivi di governo dei conti pubblici concordati in sede europea: si tratta di una funzione che trova fondamento nelle disposizioni degli articoli 97, primo comma, 28, 81 e 119 della Costituzione e che valgono ad attribuire alla Corte dei conti, quale organo terzo ed imparziale e al servizio dello Stato-ordinamento, la vigilanza sull’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico e sulla corretta gestione delle risorse collettive: si tratta di un controllo assai diverso da quello tradizionale, di tipo “statico”, attinente alla legalità-regolarità dei singoli atti essendo di tipo dinamico “in grado di finalizzare il confronto tra fattispecie e parametro normativo alla adozione di effettive misure correttive funzionali a garantire il rispetto complessivo degli equilibri di bilancio”.

Questa attività di controllo della Corte dei conti, appartiene alla categoria del sindacato di legalità e di regolarità che è di natura differente e “complementare” rispetto al controllo sulla gestione amministrativa spettante alla Provincia autonoma di Bolzano.

In altre parole, i due controlli operano su un piano distinto e possono, dunque, anche coesistere:

a) le disposizioni statali (in particolare: l’art. 1, commi da 166 a 172, della legge n. 266 del 2005 e l’art. 148-bis del d.lgs. n. 267 del 2000) hanno istituito tipologie di controllo, estese alla generalità degli enti locali e degli enti del Servizio sanitario nazionale, aventi natura preventiva finalizzati ad evitare danni irreparabili all’equilibrio di bilancio e, come detto sopra, effettuati a supporto dell'attività dello stato-comunità;

b) il controllo e la vigilanza sulla gestione amministrativa spettanti alla Provincia autonoma di Bolzano in virtù delle norme statutarie introdotte in esito al cosiddetto “Accordo di Milano” (sottoscritto il 30 novembre del 2009 tra i Ministri dell’economia e delle finanze e per la semplificazione normativa e i Presidenti delle Province autonome di Trento e di Bolzano) costituisce un'attività di natura amministrativa (dello stato-soggetto) ed opera su un piano diverso rispetto all'attività svolta dalla Corte dei conti.

Ne deriva, dunque, che non avendo stabilito le disposizioni che regolano, rispettivamente, l'attività di controllo della Corte dei conti e della Provincia autonoma, stabilito alcuna “esclusività” reciproca, esse ben possono coesistere.

Ne deriva anche l'ulteriore conseguenza che l'acquisizione del referto del controllo effettuato dalla Provincia non costituisce un prius logico che pone tale attività in termini di antecedenza rispetto al controllo operato dalla Corte dei conti: la tesi della priorità del referto sul controllo era stata sostenuta dalla Provincia autonoma al fine di ricondurre (e ridurre) l'attività di controllo della Corte dei conti in una sorta di verifica “di secondo grado” (cioè: di “controllo sul controllore”) in coerenza con la norma statutaria che rendeva la Provincia responsabile “esclusiva” dell'attività di coordinamento della finanza locale e dei conseguenti controlli.

Infatti, con un secondo gruppo di censure la Provincia aveva sostenuto che la deliberazione impugnata fosse illegittima in quanto non avrebbero potuto essere avviati atti di controllo da parte della Corte dei conti sino all’espletamento delle funzioni di vigilanza spettanti all’amministrazione provinciale e alla comunicazione dei relativi esiti.

I controlli assegnati, dalla legislazione statale, alla Corte dei Conti sono preordinata a garantire un esercizio unitario ed uniforme su tutto il territorio nazionale nell'ambito di una funzione di coordinamento della finanza pubblica opponibile anche alle Regioni a statuto speciale ed alle province autonome (vedasi anche le sentenze della Corte costituzionale n. 229 del 2011, n. 289 e n. 120 del 2008).

Tra l'altro, tale sistema di controlli è anche funzionale alla comparabilità degli “obiettivi parametrici di governo dei conti pubblici concordati in sede europea ai quali il legislatore regionale, ancorché dotato di autonomia speciale, non può sottrarre gli enti locali e gli enti del Servizio sanitario nazionale”.

Inoltre, la Corte non ritiene di aderire neppure alla tesi del controllo affidato alla Corte dei conti quale controllo “di secondo grado”: la Corte dei conti, infatti, opera – come detto sopra – quale organo “terzo” rispetto all'amministrazione al servizio dello Stato-ordinamento (o Stato-comunità) ed interviene in via preventiva per evitare danni all'erario (non potendo, pertanto, attendere all'esito della verifica da parte della Provincia autonoma).

Ne deriva, allora, che i controlli spettanti alle due Province autonome non sono sostitutivi, bensì aggiuntivi rispetto a quelli effettuati dalla Corte dei conti: il che rende, quindi, infondato il ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla Provincia di Trento.

L'esito di questa vicenda è assai singolare: infatti, nei comuni della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, si afferma una duplicità del sistema dei controlli che costituisce un unicum nel panorama dell'ordinamento giuridico italiano.

Sicuramente tale esito costituisce un fattore di complicazione nell'attività amministrativa dei comuni di tale regione: il punto, allora, è di capire se esistono percorsi praticabili al fine di evitare di penalizzare eccessivamente l'attività amministrativa dei comuni della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol. La vicina Provincia di Trento, in parte, ha risolto la problematica addivenendo con la locale sezione ad un meccanismo di intesa per la fissazione del sistema dei controlli (che si sono concretizzati nella la Deliberazione 12/2012 della sezione locale trentina della Corte dei conti e la deliberazione n. 628 del 12 aprile 2013 della Giunta provinciale di Trento.

Capitolo 6

Paragrafo 1

Si moltiplica l'elenco delle “clausole di salvaguardia” che, ora, non sono presenti solo nelle norme statali ma anche in quelle provinciali; infatti, all'articolo 1 della Finanziaria 2013 (LP 27 dicembre 2012, n. 25) della Provincia di Trento è stata inserita una clausola di salvaguardia “provinciale” diretta ad affermare che le misure di “spending review” contenute nella legislazione locale tengono luogo di quelle stabilite dalla normativa statale:

1. Le disposizioni di questa legge, della legge provinciale 27 dicembre 2010, n. 27 (legge finanziaria provinciale 2011), della legge provinciale 31 maggio 2012, n. 10 (Interventi urgenti per favorire la crescita e la competitività del Trentino), e della restante disciplina provinciale, comprese le deliberazioni della Giunta provinciale e il piano di miglioramento approvati per la loro attuazione, definiscono gli obblighi a carico della Provincia e degli enti locali, degli enti e organismi pubblici e privati da essi controllati, dell'Università degli studi di Trento e degli altri enti e organismi indicati nell'articolo 79 dello Statuto speciale, anche per assicurare le finalità di coordinamento della finanza pubblica definite dalla legislazione statale.

2. Ai sensi e per gli effetti dell'articolo 79, commi 3 e 4, dello Statuto speciale la disciplina indicata nel comma 1 tiene luogo delle disposizioni legislative statali di contenimento della spesa e di coordinamento della finanza pubblica.

L'articolo 1, dunque, tenta di fare chiarezza perché stabilisce che l'insieme delle norme finanziarie e di sviluppo approvate negli ultimi due anni dalla Provincia (cioè: la finanziaria 2011, gli interventi per la competitività di cui alla LP 10/2012, la restante disciplina provinciale e soprattutto il cosiddetto piano di miglioramento) “definiscono gli obblighi a carico della Provincia e degli enti locali, degli enti e organismi pubblici e privati da essi controllati, dell'Università degli studi di Trento e degli altri enti e organismi indicati nell'articolo 79 dello Statuto speciale, anche per assicurare le finalità di coordinamento della finanza pubblica definite dalla legislazione statale”.

Insomma: la Provincia autonoma di Trento tenta un'operazione fortemente innovativa: essa stessa inserisce una “clausola di salvaguardia” che espressamente attribuisce alla normativa provinciale significato “attuativo” delle norme statali emanate per il coordinamento della finanza pubblica.

Circa il fondamento di questa disposizione, la stessa norma invoca l'articolo 79 dello Statuto speciale: è un richiamo assolutamente pertinente perché, ricordiamolo, la Provincia autonoma di Trento è tenuta ad adottare proprie norme per assicurare il coordinamento a livello locale delle disposizioni statali che attengono al concorso al risanamento dei conti pubblici dello Stato.

In base a questa disposizione, dunque, le leggi statali di coordinamento finanziario assumono la valenza di norme “di scopo”, che lasciano alle due province autonome discrezionalità nel scegliere le modalità con le quali conseguire gli obiettivi di razionalizzazione e contenimento.

Quindi, le norme provinciali indicate “tengono luogo” delle disposizioni legislative statali di contenimento della spesa e di coordinamento della finanza pubblica.

Paragrafo 4 – pagina 284

Successivamente alle norme di spending review statali commentate (il DL 52/2012 ed il DL 95/2012) ulteriori misure di contenimento della spesa sono contenute anche nella Legge di stabilità 2013 che è stata impugnata sia della Regione Trentino-alto Adige/Südtirol che delle due Province autonome. Altre impugnazioni sono state proposte dalla regione autonoma Sardegna con il ricorso n. 41 e dalla Regione Sicilia con il ricorso 43.

Il nocciolo centrale e peculiare delle impugnazioni contenute nel ricorso n. 30 della Provincia autonoma di Bolzano, nel ricorso n. 35 della Provincia autonoma di Trento e nel ricorso n. 33 della Regione autonoma TAA/S, aventi ad oggetti numerosi commi dell'articolo 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2013)» è costituito dalla lamentata violazione del cosiddetto

“Accordo di Milano” di fine 2009 che ha portato all'adozione di modifiche dello Statuto speciale di autonomia della Regione TAA/S in relazione ai rapporti finanziari tra Stato, regione TAA e province autonome di Trento e di Bolzano.

E' stato, infatti, ritenuto illegittimo proprio il fatto stesso che tali modifiche siano state apportate sulla base di una legge di rango “ordinario” in palese violazione delle regole che presiedono alle relazioni tra lo Stato e la Regione TAA con le due Province autonome.

Ricordiamo che lo Statuto speciale, per una sua parte, è stato approvato con la procedura della legge costituzionale ed è, quindi, una fonte collocata al massimo livello nell'ambito dell'ordinamento giuridico. Per un'altra sua parte, poi, è stato oggetto di modifica con una peculiare procedura di legge “contrattata” che consente di poter modificare le disposizioni aventi ad oggetto, ricordiamolo, proprio le modifiche dell'assetto finanziario: si tratta delle disposizioni del titolo VI che possono essere modificate solo con una speciale procedura di legge “contrattata”: anche in questo caso, dunque, ci troviamo di fronte ad una fonte legislativa di rango “rinforzato” o “superprimario” che non può essere posto nel nulla e, neppure, temporaneamente “congelata” da una fonte legislativa ordinaria.

Le argomentazioni delle tre istituzioni (Regione TAA e due Province autonome) sono state articolate con mani che parrebbero distinte tra loro: diverso è l'oggetto del contendere (non vi è coincidenza di norme impugnate) e, sotto questo profilo, il maggior numero di commi impugnati è rinvenibile nel ricorso della Provincia di Bolzano, quello inferiore nel ricorso della Regione TAA.

Nel ricorso della Provincia autonoma di Bolzano si siano ampiamente sviluppate, in premessa, argomentazioni di carattere generale: in tale atto troviamo un inquadramento iniziale assai ampio che cura l'inquadramento complessivo della potestà della Provincia in materia di finanza locale e l'assetto statutario. Nel ricorso della Provincia autonoma di Trento, invece, s'è privilegiata un'impostazione più attenta all'esposizione delle singole censure e la premessa generale è assai più stringata.

Un primo gruppo di disposizioni impugnate attiene al contributo unificato in quanto prevedono che il maggior importo riscosso per effetto delle modifiche apportate sia introitato nel bilancio dello Stato. In particolare è impugnata la disposizione contenuta nel comma 25, lettera b), n. 4 e del comma 28 che prevede l'acquisizione a gettito erariale del maggior contributo imposto.

Le due Province autonome lamentano che il gettito in questione abbia, in realtà, natura di vero e proprio “tributo” con la conseguenza che l'introito esclusivo nel bilancio erariale viola le disposizioni statutarie che, viceversa, consentono l'utilizzo di tale “riserva erariale” solo se sono soddisfatte le condizioni poste dall'articolo 9 del D.Lgs. 16 marzo 1992, n. 268 contenente norme di attuazione in materia di finanza locale della Regione TAA e delle province autonome.

Le due Province autonome, infatti, sono titolari di ampie potestà legislative ed amministrative e, pertanto, ad esse sono garantite determinate risorse che derivano dal sistema delle compartecipazioni a tributi (fissati in una quota rispetto al gettito riscosso localmente). L'assetto di tali compartecipazioni è stato fissato, a monte, con le norme dello Statuto speciale appartenenti al nucleo “contrattato”: esso, pertanto, può essere modificato in modo stabile unicamente attraverso delle intese tra Stato e Regione ovvero Province interessate.

Può capitare che, in via del tutto eccezionale, lo Stato abbisogni di entrate straordinarie al fine di raggiungere un assetto equilibrato dei conti pubblici: in questa situazione è anche consentito allo Stato di poter stabilire addizionali e tributi straordinari, ma in base alla norma di attuazione

contenuta nell'articolo 9 del D. lgs. 268/92 è necessario che siano osservate determinate cautele al fine di evitare che queste entrate di natura tributaria di carattere straordinario si trasformino in tributi ordinari riscossi dallo Stato in violazione all'assetto precedentemente concordato con il sistema delle compartecipazioni.

Le limitazioni in questione sono state individuate dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 182/2010, in base alla quale "tale articolo richiede, per la legittimità della riserva statale, che:

a) detta riserva sia giustificata da «finalità diverse da quelle di cui al comma 6 dell'art. 10 e al comma 1, lettera b), dell'art. 10-bis» dello stesso d.lgs. n. 268 del 1992, e cioè da finalità diverse tanto dal «raggiungimento degli obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica» (art. 10, comma 6) quanto dalla copertura di «spese derivanti dall'esercizio delle funzioni statali delegate alla regione» (art. 10-bis, comma 1, lettera b);

b) il gettito sia destinato per legge «alla copertura, ai sensi dell'art. 81 della Costituzione, di nuove specifiche spese di carattere non continuativo che non rientrano nelle materie di competenza della regione o delle province, ivi comprese quelle relative a calamità naturali»;

c) il gettito sia «temporalmente delimitato, nonché contabilizzato distintamente nel bilancio statale e quindi quantificabile»”.

Il vulnus recato alla sfera di autonomia finanziaria delle due Province autonome nei commi 25, 28 e 199 è costituito dal fatto che essi non soddisfano né la condizione della delimitazione temporale del prelievo né quella del carattere non continuativo delle spese alla cui copertura il gettito stesso viene destinato.

Andrebbe anche aggiunto che la fattispecie esaminata dalla Corte costituzionale con la sentenza 17 - 19 luglio 2012, n. 193 (relativa all'estensione “sine die” delle misure previste per l'anno 2013 dall'articolo 14, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, come introdotta dal comma 4 dell'articolo 20 del DL 83/2012), è stata dichiarata illegittima proprio perché carente in ordine al requisito della “temporaneità”.

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L'impugnazione del comma 118 costituisce il “nocciolo centrale” delle tre impugnative proposte avverso la legge di stabilità e con essa le tre realtà (Regione TAA e Province autonome) ripropongono le censure già sollevate con precedenti ricorsi nei confronti dell'analoga disposizione contenuta nel comma 3 dell'articolo 16 del DL 95/2012 che, a sua volta, costituiva il nocciolo centrale del contenzioso sullo “spending review 2”.

Anche questo comma, dunque, è stato adottato su una “base meramente potestativa”, cioè mediante una norma di rango legislativo ordinario posta dal legislatore statale unilateralmente, anche se in realtà con essa si va a modificare – tendenzialmente in modo permanente – l'assetto dei rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione TAA con le due Province autonome.

Sia la Regione TAA che le Province autonome ricevono, si diceva prima, una compartecipazione su tributi.

Il sistema delle compartecipazioni costituisce l'assetto finanziario concordato tra lo Stato e le tre realtà (Regione TAA/S e Province autonome) formalizzato da una fonte di rango rinforzato dell'ordinamento giuridico.

Se fosse consentito, al legislatore statale, di poter modificare, unilateralmente e al di fuori di qualunque accordo, questo assetto finanziario concordato, questo significherebbe ammettere che il legislatore ordinario possa andare a sovvertire norme di qualsivoglia natura ed efficacia, come le norme di rango costituzionale: un sovvertimento talmente macroscopico dei principi dell'ordinamento che non potrà che essere rilevato dalla Corte costituzionale in sede di esame della costituzionalità delle norme impugnate.

L'aver, poi, previsto forme di “accantonamento” in caso di mancato accordo sulla base di criteri più o meno discutibili, non sposta i termini del problema: potendo tali accantonamenti, magari anche per effetto di qualche atteggiamento sistematicamente ostruzionistico tale da impedire la formazione di qualsiasi intesa, essere prorogati anche “sine die” questo equivale a dire che un'imposizione unilaterale potrà, comunque, prevaricare qualsiasi intesa.

Si ricorda, poi, che l'art. 79 dello Statuto di autonomia disciplina contiene una disciplina esaustiva delle regole che fissano anche le modalità con le quali la regione e le province assolvono gli «obblighi di carattere finanziario posti dall'ordinamento comunitario, dal patto di stabilità interno e dalle altre misure di coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla normativa statale».

Potendo tale disciplina essere modificata solo con la procedura “rinforzata” prevista dall'articolo 104 dello Statuto, è di assoluta e palmare evidenza che la norma impugnata è diretta proprio ad eludere il “principio dell'accordo” che sta alla base dei rapporti reciproci tra Stato e specialità in Trentino-Alto Adige/Südtirol.

Un gruppo nutrito di censure riguarda l'attività contrattuale che “colpisce” anche le amministrazioni regionali e gli Enti locali che, nella tabella comparativa che abbiamo predisposto per facilitare la lettura delle tre impugnative (cioè il ricorso n. 30 della Provincia di Bolzano, il ricorso n. 33 della Regione autonoma TAA/S ed il ricorso n. 35 della Provincia autonoma di Trento) troviamo con riferimento ai commi 138, 141, 142, 143 e 146 della legge di stabilità 2013 (L. 24 dicembre 2012, n. 228).

Il comma 138 ha inserito alcuni nuovi commi da 1-bis fino a 1-sexies nell’articolo 12 del D.L. n. 98 del 2011. La ratio della disposizione è evidente: si vuole evitare che le pubbliche amministrazioni effettuino operazioni di natura speculativa e l'obiettivo è di ricondurre l'attività contrattuale preordinata agli acquisti immobiliare alle finalità di natura pubblicistica.

Due sono i vincoli che discendono dalla norma, che si applicherà a partire dal 1° gennaio 2014:

a) il primo vincolo è che la finalità pubblicistica deve possedere un grado di “indispensabilità” e “indilazionabilità” e che questa deve essere “documentata”: in ordine all'obbligo di documentare tale caratteristica, parrebbe ovvio che essa deve emergere da progetti o da studi di fattibilità che mettano in evidenza l'esigenza pubblica da soddisfare, l'analisi delle possibili alternative ed un giudizio di tipo tecnico attestante che è possibile soddisfare l'interesse pubblico unicamente attraverso una nuova acquisizione immobiliare; è questo giudizio tecnico che sta alla base della decisione che va attestata, dunque, dal responsabile del procedimento;

b) il secondo vincolo è che la congruità del prezzo deve essere attestata dall'Agenzia del Demanio.

Quindi, in assenza di tali presupposti l'acquisto immobiliare diventa illegittimo e fonte di responsabilità nei confronti del soggetto che procede all'acquisizione.

La novità maggiore riguarda il vincolo posto, seppure in via temporanea, dai successivi commi e che riguardano l'anno 2013.

Per l'anno in corso, infatti, è stabilito un divieto generale di acquisto di “immobili a titolo oneroso”.

Questo divieto riguarda tutti gli enti pubblici compresi nel conto consolidato ISTAT e, quindi, vi rientrano anche le Regioni e gli Enti locali.

A livello nazionale la disposizione è stata interpretata nel senso di un “divieto assoluto” di procedere ad acquisti immobiliari per l’anno 2013, salve le tassative eccezioni previste dalle stesse disposizioni in esame, e cioè:

- gli acquisti effettuati dagli enti previdenziali pubblici e privati, per i quali restano ferme le disposizioni di cui ai commi 4 e 15 dell'articolo 8 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122;

- gli acquisti che siano conseguenza di un provvedimento che abbia “già autorizzato” l'acquisto in data anteriore all'entrata in vigore della nuova disposizione;

- le operazioni di acquisto destinate a soddisfare le esigenze allocative in materia di edilizia residenziale pubblica (comma 1-quinquies);

- le operazioni di acquisto previste in attuazione di programmi e piani concernenti interventi speciali realizzati al fine di promuovere lo sviluppo economico e la coesione sociale e territoriale, di rimuovere gli squilibri economici, sociali, istituzionali e amministrativi del Paese e di favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona in conformità al quinto comma dell'articolo 119 della Costituzione e finanziati con risorse aggiuntive ai sensi del decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 88 (comma 1-sexies).

Il dubbio che s'era posto in ordine all'applicabilità del divieto di acquisto (nel senso della sussistenza di tale divieto si era espressa la Corte dei Conti della Liguria con la Deliberazione n. 9/2012) anche alle procedure espropriative, è stato risolto con un intervento legislativo correttivo.

Non pare che sia stata ancora affrontata la questione dell'occupazione sine titulo: se si vuole evitare che la disposizione in esame sia elusa, verrebbe da pensare che le possibilità di applicazione dell'articolo 42-bis del DPR 327/2001 siano limitate alle sole occupazioni effettuate fino all'entrata in vigore della norma in commento.

Si possono avanzare dei dubbi in ordine all'immediata applicabilità delle norme anche alle regioni ad autonomia differenziata. Per quanto attiene alle due Province autonome la questione va inquadrata nell'ambito delle regole poste dall'articolo 2 del D. Lgs. 266/92, che impedisce l'immediato ingresso delle norme statali nell'ordinamento locale: resta, comunque, l'obbligo di recepire i principi che emergono da tale disposizione e, per quanto attiene alla Provincia di Trento, il legislatore locale sta esaminando una norma ad hoc inserita nella Finanziaria 2014 già favorevolmente esaminata dalla prima commissione legislativa permanente.

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La Deliberazione della giunta provinciale n. 1696 dell’8 agosto 2012, che ha definito il cosiddetto "Piano di miglioramento della pubblica amministrazione" ha ricevuto attuazione nel corso dei mesi successivi e anche ad inizio 2013 attraverso una serie di provvedimenti amministrativi.

Ad esempio, con la de libera zione n. 665 del 12/4/2013 la Giunta provinciale di Trento ha definito alcune iniziative per il contenimento e al razionalizzazione per l'anno 2013 delle spese di natura discrezionale riguardanti il funzionamento di comitati e commissioni afferenti il Dipartimento lavoro e welfare.

Inoltre, con la de libera zione n. 637 del 12/4/2013 la Giunta provinciale ha aggiornato i contenuti del Piano di miglioramento approvato con la deliberazione della Giunta provinciale n. 1696 dell’8 agosto 2012.

Tale aggiornamento contiene indicazioni per l'efficienza delle amministrazioni pubbliche in provincia di Trento anche con riferimento agli Enti locali.

Le principali novità che riguardano, nello specifico, i comuni trentini e le comunità istituite con la LP 3/2006 sono le seguenti:

a) è prevista l'estensione, entro settembre 2013, dello sportello "virtuale" che, attualmente, gestisce le segnalazioni e le certificazioni in modalità telematica attraverso il portale SUAP anche per le pratiche edilizie nei comuni trentini;

b) entro marzo 2013 è messa a punto una proposta normativa per ulteriori semplificazioni delle procedure normativa per la semplificazione delle procedure edilizie;

c) entro giugno 2013 sarà attuata la disciplina amministrativa attuativa delle novità contenute nella finanziaria provinciale 2013 al fine di introdurre la SCIA nel settore edilizio ed entro dicembre 2013 sarà implementato uno specifico software gestionale delle pratiche edilizie;

d) ci sarà una revisione del catalogo bibliografico trentino entro settembre 2013;

e) con riferimento alle opere pubbliche dei comuni è già avviato ed è in corso la definizione dei criteri per l’analisi della congruità dimensionale dell’opera sulla base del bacino di utenza a livello di comunità (o altro ambito se definito per legge), anche in ragione dei futuri e prevedibili scenari sull’evoluzione del bacino di utenza; inoltre, sarà effettuata una rivalutazione dei progetti non ancora appaltati alla luce degli standard dimensionali e di costo ad oggi disponibili, al fine di garantire la congruità e la sostenibilità di detti interventi, anche con riferimento ai bacini di utenza di Comunità di riferimento attuali e futuri (entro marzo 2013); peraltro, già con deliberazione n. 1475 del 6 luglio 2012 erano state definite le prime direttive per l’operatività dei cosiddetti "tavoli tecnici" che hanno definito il crono-programma delle opere pubbliche;

f) è in fase di valutazione l'affidamento ai privati, tra l'altro, anche dei servizi di televisione via web dei comuni e piattaforma video per turismo istituzionale realizzato e gestito da aziende del settore.