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©2019goWare,Firenze,primaedizionedigitale

ISBN:978-88-3363-275-9

Redazione:goWarebookteamCopertina:JohnAkwood

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Indicedeicontenuti

Copertina

Frontespizio

Colophon

Presentazione

Introduzione

Capitolo1–Iconcettichiavedellaprogrammazioneepianificazioneterritoriale1.1.Ilconcettodicittàeladimensioneurbana

1.2.LadefinizionedelleregionieillororuolonelcontestoUE

1.2.1.Laregionequalesistemaeconomico

1.3.Contesto,premesseeapprocciallapianificazioneterritoriale

1.3.1.Glisquilibrilocalielaloroinfluenzasullaprogrammazioneepianificazioneterritoriale

1.3.2.Criteriemodalitàdipianificazione:l’evoluzionestorica

1.3.3.Glieffettidelneoliberismosullospazioprogettato

1.4.Dallapianificazioneterritorialeallapianificazionestrategica

1.4.1.Ilpercorsoevolutivodellapianificazionestrategica

1.4.2.Caratteristiche,attorieobiettividellapianificazionestrategica

1.4.3.L’importanzadellavisionestrategicaneiprocessidipianificazione

1.5.Lapartecipazionedeglistakeholdersneiprocessidipianificazione

1.5.1.Ilrovesciodellamedaglia:unavisionecriticadeiprocessipartecipativi

1.6.Ilcapitaleterritorialenell’otticadellapianificazione

Capitolo2–Teorieepoliticheperlosviluppolocale2.1.Leteoriedisvilupporegionale:discipline,modalitàemetodi

2.2.Lacompetitivitàterritoriale:approcci,attoriecritiche

2.2.1.Ilplacebrandingcomestrumentoperlosviluppolocale

2.3.L’approccioneoliberistaallosviluppodelterritorio


2.4.Superarel’otticaneoliberistaperunanuovachiavedilettura

2.5.Iprocessidisviluppourbanoeilpercorsodievoluzionedelluogo

2.6.Ilsistemaurbanocomefulcrodellepoliticheterritorialieuropee

2.7.Governancemultilivelloeattorisubnazionalinell’integrazioneUE

2.7.1.LariformadellagovernanceeuropeaeirapporticongliStatimembri

2.7.2.Governance,deterritorializzazioneeriterritorializzazione

Capitolo3–Modalitàestrumentidellaprogrammazioneepianificazioneterritorialeinambitoeuropeo

3.1.Lacoesionequaleobiettivodellapoliticaregionaleeuropea

3.1.1.LepolitichedicoesioneinItalia

3.1.2.Lacondizionalitàmacroeconomicanellepolitichedicoesione

3.1.3.Glieffettidellacrisisuisistemiproduttivilocaliesullacoesione

3.2.Lacoesioneterritoriale:dalLibroVerdealRapportoBarca

3.3.L’approccioplace-based:principi,strategieecritiche

3.3.1.Spazioeluogonelladefinizionedellestrategiepoliticheeuropee

3.3.2.Politicadicoesioneeapproccioplace-based:altrispuntidiriflessione

3.4.IlprogrammaINTERREGelacooperazionetransfrontalieranell’UE

3.5.ProgrammaESPONedevoluzionedellapianificazioneterritoriale

3.6.Grandidifferenze,piccolospazio:ipresuppostialloSSSE

3.6.1.Argomenti,strategieecontenutidelloSSSE

3.6.2.LoSSSEel’ideadipolicentrismo

3.7.DapolitichedicoesioneeSSSEallapianificazionespaziale

3.7.1.Unquadrostoricodell’influenzaeuropeasullapianificazione

3.8.L’europeizzazionedellospaziocomunitario

3.8.1.Ilruolodellagovernancemultilivellonelprocessodieuropeizzazione

3.8.2.Imeccanismidirescalingeilmutamentodellagovernancesubstatale

3.9.Lacoesione:dalfocussullacrescitaallacooperazioneterritoriale

3.9.1.Attorieruolidellapianificazioneinambitoeuropeo

3.9.2.Ladimensioneoperativadellapianificazioneeilmarketingterritoriale

3.9.3.L’obiettivodellosvilupposostenibileeglistrumentiperperseguirlo

Capitolo4–L’organizzazioneterritorialeelapianificazionespazialeinItalia


4.1.Iprocessidiregionalizzazionedall’Unitàd’ItaliaallaCostituente

4.2.GlianniSettantael’esercizioeffettivodeipoteridelleRegioni

4.3.LageografianelriordinodelloStatoedelleautonomielocali

4.4.Devoluzione,partizionialternativeeformedieuropeizzazione

4.5.Unritornod’attenzionealritaglioamministrativodelloStato

4.6.Glientilocalisubnazionalinell’assettoistituzionaleitaliano

4.6.1.IlriordinodellagovernancelocaleeilfocussullaProvincia

4.6.2.Labocciaturadellariformacostituzionaleeglientiintermedi

4.6.3.L’elementoterritorialeneglientilocali

4.6.4.IllivellointermediotraComunieRegionielapianificazione

4.6.5.Strumentiepresuppostiperilriassettodellepartizioniamministrative

4.7.Aspettidistintividellapianificazioneitaliana,limitieopportunità

4.7.1.Modellidipianificazione:evoluzionedellecaratteristichestrutturali

4.7.2.L’organizzazioneterritorialeelapianificazionestrategicainItalia

4.8.Ledisparitàterritorialinelcontestonazionale

4.9.Ruolo,tipologiaeaspettidimensionalidellecittàitaliane

Capitolo5–Città,regionieStatinelcontestodell’UnioneEuropea5.1.Lecaratteristicheistituzionalidell’UnioneEuropea

5.1.1.LeformedirappresentanzadegliStatimembridell’UE

5.1.2.Iprocessidecisionaliinambitocomunitario

5.1.3.Ilparadigmaneoliberistaelepoliticheeuropeesulterritorio

5.2.Politichedisviluppoecalodelledisuguaglianze:uninsuccesso

5.3.Lacentralitàdellecittàelerelazioniconladimensioneregionale

5.4.Dimensionestatale,nazionalismiepopulismiinchiaveeuropea

5.4.1.Laminacciadeinazionalismiall’unitàeuropea

5.5.Ilcasoitaliano:città,periferie,nazionalismiepopulismi

5.5.1.Unabreveanalisidell’articolazionedelvotopoliticoinItalia

Conclusioni

Bibliografia

Listadeinomiedeiluoghicitati


PRESENTAZIONE

Ilconcettodisviluppoterritorialesièevolutoinmanieraprofonda.Nonèpiùmisuratounicamentesullasuadimensioneeconomica,maanchesuquellapoliticaesociale.L’attualevisionedellosviluppoha superato la mera crescita per estendersi all’ambiente, all’innovazione, al capitale sociale erelazionale.Il territorio costituisce la cartina tornasole dello sviluppo. Il territorio è, infatti, il raccordodell’iniziativadeivariattoricheimplementanolestrategiedisviluppoedelleinterazionialle–etrale–diversescale.Lacrescitadiimportanzadellecittàassumequindiunvalorestrategico.L’emergeredispintenazionalisteesovranisteimponelariletturadellepolitichepubblicheinambitoeuropeo e delle narrazioni che ripropongono la centralità degli Stati nei confronti della crescenteagibilitàconcessadall’Unioneeuropeaalleregioni.Uno scenario che, in sintonia con il controverso fenomenodella globalizzazione e con la rilevanzaacquisita dalle città, offre spazi di manovra alle forze che sostengono il ritorno al primato dellasovranitànazionale.

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ANDREA GIANSANTI, dottore di ricerca in geopolitica e geoeconomia, è docente universitario diDiversityManagementediEconomiadelterrorismoper imaster inGestionedellerisorseumaneeGeopolitica della sicurezza.Vincitore del Premio letterario internazionale SantaMargheritaLigurecol saggio Settant’anni senza lavoro, mentre la monografia Turismo, ambiente e territorio si èaggiudicatailXXXPremiointernazionaleletteratura.


Introduzione

La programmazione territoriale, intesa anche quale insieme degli strumenti e dellemodalità di pianificazione da adottare, è un elemento dirimente nel processo disviluppolocale.Lescelteeffettuateinordinealleinfrastrutture,aisitiindustriali,allereti di collegamento sono tutti elementi che condizionano le traiettorie evolutivepresenti e futurediun territorio.Nel corsodegli ultimi settant’anni l’approccio allepolitichedisviluppospazialehavistounacontinuaevoluzionedellechiavidiletturaedeipercorsidaseguire.Si è trattato di un sentiero evolutivo poiché i diversi orientamenti che si sonosucceduti hanno visto l’adozione di strategie sempre più strutturate, capaci diinterpretare lo sviluppo territoriale quale fenomeno complesso, integrato emultidimensionale, che richiede culture diverse, competenze vaste e metodologiearticolate. Senelle prime fasi di elaborazionedella programmazione e pianificazioneterritoriale, l’attenzione era focalizzata sulla dotazione infrastrutturale qualecondizioneprimariaperlosviluppo–intesosottoilprofilodellacrescitaeconomica–successivamente sono stati presi in esame elementi quali i fattori immateriali, lecompetenzelocali,l’innovazione,ilcapitalesocialeerelazionale.Quest’ultimo ha assunto preminente rilevanza anche in un’ottica orientata aincentivare la cooperazione fra i territori, superando un altro concetto fortementeradicatonellepoliticheterritorialideglianniOttanta,che–influenzatedallavisioneneoliberista–promuovevanounsistemadicompetizioneterritoriale,interpretandolacompetitivitàlocalequalestrumentoperattrarrerisorseascapito,inevitabilmente,dialtri territori. Approcci più recenti hanno aperto ad altre letture, focalizzate sulleopportunitàdi valorizzazionedelle vocazionidei singoli territori, anche attraverso ilsistemadiretinellequalisperimentanomodelliavanzatidirelazioni.Suquesti temi,un ruolo centrale viene svoltodall’UnioneEuropea, chenegliultimivent’anni–apartiredall’approvazionedelloSchemadiSviluppodelloSpazioEuropeo(SSSE) – è intervenuta più volte sulla pianificazione, pur non avendo specifichecompetenze inmateria, dimostrando lamolteplicità degli attori e dellemodalità dieserciziodellapianificazionestessa.Anchealtrepolitichecomunitariehannoincisoin


maniera rilevante sulle dinamiche spaziali, a cominciare dai principi di coesioneterritoriale,finalizzatiaridurreledisparitàeglisquilibriesistentifraidiversiterritoridell’UE, con l’intento di raggiungere uno sviluppo maggiormente equilibrato edurevole.L’Unione, per perseguire tali obiettivi, ha agito attraverso interventi settoriali chepresentano un impatto locale, e sulle politiche regionali, per favorire l’integrazioneterritorialeelacooperazionetraregioni.Ilcitatomutamentodellechiavidiletturahacondizionatoinoltrel’effettivaefficaciadegliinterventialivellocomunitario,ancheinconseguenza delle dinamiche stesse del territorio dell’UE, che rappresenta l’attoreprincipalee l’elemento identificativodellospazioeuropeo,pura frontediun’elevatacomplessità dello spazio europeo stesso, nonché di un processo di metamorfosi deiconfinidell’Unione.Nel1999,infatti,almomentodell’approvazionedelloSSSEnonsieraancoraverificatol’allargamentoaestdell’UnioneEuropeache,intrefasisuccessive,porteràall’adesionedei Paesi baltici, degli Stati dell’Europa centro-orientale e delle repubbliche exjugoslave di Slovenia e Croazia, cambiando profondamente le dinamiche e levalutazioni su cui basare gli interventi comunitari. Inoltre, allo spazio dell’UE siaffiancanoaltreformedidelimitazioneterritorialebasatesuaccordipolitici,monetariodoganali,qualiadesempiolospazioSchengen,l’areaEuro,ilConsigliod’Europache,di volta in volta, presentando un diverso insieme di Paesi aderenti, comportano ildipanarsidispazialitàdifferentieapproccigeograficiageometriavariabile.Facendo riferimento amodelli correnti della geografia, anche afferenti all’approcciocritico,l’interpretazionedelleorganizzazionispazialisecondounaletturafisica–qualeinsiemecontinuoediscreto–èstatasuperata,inletteratura,daunavisioneinchiaveconcettuale, secondo cui l’omogeneità non è data dalla continuità territoriale: laspazialità tiene conto di elementi funzionali, offrendo la possibilità diun’interpretazione delle forme di assimilazione tra territori basate sull’appartenenzaalle stesse reti, aprescinderedalladistanza fisicaesistente tra i singolinodidiquestereti.Nodiche,semprepiù,sonorappresentatidalleprincipalicittà,conladimensioneurbana che assume un rilievo determinante nell’ambito della programmazione delterritorio,portandoaunavisionechesuperailconcettodiprossimitàfisicainfavoredellarilevanzadeicollegamentimaterialieimmateriali.Leazionidell’UEdannoluogoapolitichelocalidinaturasignificativa,eilprocessodipianificazione territoriale rappresenta un elemento centrale in queste politiche, a


partire dal concetto di struttura spaziale unitaria formatosi senza eventi bellicifinalizzatiall’annessionediunterritorio.Nelcorsodellasuaevoluzionestorica,l’enfasisull’abbattimentodeiconfiniesullacoesioneeconomicaesocialedeiterritoriinterniall’UEhaportatoadiversemodalitàepolitichedirelazioneversogliStaticonfinanti–che sono cambiati nel tempo in funzione delle successive adesioni – ma ancheall’attenzione verso le regioni periferiche e le relazioni transfrontaliere, ad esempiotramiteprogettiqualiINTERREG,spessofinalizzatiaincentivareefavorireiprocessidiunificazione.Ilprocessodiregionalizzazionerappresenta inoltreun’altradelle fasi incuil’UnioneEuropeainfluisceinmanierarilevantesullegeografiedellospazio.La dimensione regionale rappresenta uno dei pilastri del progetto europeo, pensatoquale insieme di regioni, la cui struttura costituisce lo scheletro fondamentale nellemodalitàdigestionedell’UEsottodiversiprofili, inparticolareperquantoriguardaladistribuzionedellerisorseattraversoifondieuropei.Ilmodelloregionalisticoèquindilacostruzionediriferimentodell’UEsiaperiPaesichenefannoparte,siaperiterritoriconfinanti,speciequelliappartenentiaStatiaspirantiall’ingressonell’Unione.Questoaspettohaportatoleregioniaconfrontarsiconladimensionestatale:seperunversociòpuòcostituireun’alternativaallacentralitàdegliStatinellaprogrammazionedegliinterventi sul territorio, favorendo quindi un approccio multiscala in grado dirispondere conmaggior efficacia alla complessità dei fenomeni da analizzare, d’altrocanto va considerato che molti eventi superano e attraversano i confini nazionali,creandounageografiaautonomabasatasuscalevariabili.Le dinamiche regionali dell’Unione Europea e la rinnovata affermazione in campointernazionale delle città si legano inoltre ai fenomeni nazionalisti e populisti.Fenomenichepresentanopuntidicontatto,evidenziatiinparticolaredallanarrazionesovranista,maancherilevantidistinzioniinfunzionedelletipologiedicittadiniedeglistrati di popolazione a cui si rivolgono. Entrambi, però, emergono con rilevanza inmoltiPaesieuropei, inserendosi inunquadrodipotere tesoa riportarealcentrodeldibattitol’attorenazionale,affinchélascalastataletorniaesserequelladiriferimento,ponendosi in antitesi rispetto al progetto europeo e ai processi che lo hannosostanziato.Se,daunpuntodivistaeminentementepolitico,ilpercorsodiunificazioneeuropeaharappresentato la risposta, attraverso il superamento della scala nazionale,all’affermazionedelnazionalismoimperialistacheavevaportatoallanascitadegliStatitotalitari e alla Seconda guerra mondiale, nel corso del tempo esso sovente non è


riuscito a dare adeguate risposte sotto il profilo economico e sociale, specie a causadelleiniziativeassunteedeiprincipiadottatitraglianniOttantaeNovanta,icuiesitihannodeterminato le conseguenze,nell’ambitodello sviluppo locale, osservabili allostatoattuale.Ci si chiede quindi se una sostituzione della scala statale con quella regionale possacomportare il rischio di non tenere conto degli effetti delle relazioni di rete a scalamondiale, che hanno condotto all’emergere della dimensione urbana. Questoprocesso, inoltre, si combina conuna crescente e diffusapressionedell’attore stataleversounritornoallacentralitàdellivellonazionale.Tuttociòpotrebbesuggerireunamodifica dei parametri valutativi, non solo economici ma anche geografici,conducendo a una valutazione delle politiche dell’Unione Europea non solamentesotto il profilo – mutuato dalla cultura economico-aziendale – dell’efficacia edell’efficienza,ma anche in una prospettiva geografica, rilevandone gli impatti sullastrutturaterritorialeesuglielementiculturaliesocialideiluoghi.Idiversiapprocciallaconvergenza,mossa inprincipiodall’obiettivodell’annullamentodegli squilibri edeidivari economici secondo la dottrina neoliberista e poi estesasi ad altre dimensioni,inclusaquellaterritoriale,costituisconounodeipilastridell’azionedell’UE,infunzionedell’obiettivodiunospaziounicoeunitario.Questo processo si riconnette al concetto più ampio di sviluppo, nel quale rientraanchelaconsiderazionesullafruibilitàdellerisorseeconomichechel’UnioneEuropeametteadisposizionedeiterritori,inparticolaredelleregioni:talirisorserivestonounruolo rilevante nella pianificazione dei territori, ma esse sono riconducibili aprogrammi operativi e assi strategici che identificano le priorità fissate dall’Unionestessa.Pertanto,indirizzandoquesterisorse,l’UEsifaportatricediun’ideadisviluppounitaria che, se da un lato promuove principi condivisi di uguaglianza, armonia edequilibrio tra i territori, dall’altro lascia spazi ridotti all’affermazione di percorsi disviluppo differenti. Inoltre, tale modalità d’azione si coniuga con il fenomenodell’europeizzazione dello spazio comunitario, processo teso a un’omogeneità nonsoltanto legata a parametri economici, ma anche sotto il profilo dei modelli digovernance politica. Ci si può così domandare se programmazione e pianificazionesianoindirizzatedalcapitaleterritoriale,oppuresesiaessostessooggettodelleazionipianificatorie,chenepossonomutarenaturaetipologia.Lescelteadottatedagliattorisovranazionalivannopertantorapportateaglieffetticheessehannogeneratosullecomunitàesucomequesteultimevivonotalidecisioni:se–


inparticolare–sisonoverificatimeccanismidiaccettazionedellescelte,osesonovistecomeelementiterziedesternirispettoalcontestoterritorialeincuisiriverberano.L’analisisultemadellaprogrammazioneterritorialeintendequindiprendereinesamele politiche adottate sia a livello europeo che italiano, anche in chiave critica, perriflettereprincipalmentesulruolodellospazioall’internodellepoliticheregionaliesullorofine,indagandoilmotivopercuipossonoesserestatiprivilegiatialcuniapproccianziché altri e quali meccanismi hanno portato alla loro affermazione. Unavalutazione sulle risposte offerte dalle politiche regionali consente, inoltre, diconsiderare come è cambiata nel tempo la percezione dei luoghi, presi in esame adiverse scale, a cominciaredalle cittàedal loroprotagonismonella recentegeografiaeconomica, che ha modificato anche il ruolo degli altri spazi amministrativamenteinternialleregioni.Lacondivisionedellospaziopolitico,consideratasiainterminidisovrapposizionefraidiversi attori istituzionali, sia come derivante da esperimenti di governancemultilivelloeformeinnovativedidemocraziadiretta,costituisceunachiavediletturautileacapireiterminiel’influenzadellosviluppoterritoriale.Agli strumenti impiegati dall’UnioneEuropea si ricongiunge anche l’incidenza dellevicende internazionali – dalla crisi economica al cambiamento delle caratteristichedellemaggiori economiemondiali–chehaportatoaun’evoluzioneemodificazionedegliapprocciadottati,comeadesempiol’approccioplace-based,fondatosuinterventiche mirano a tener conto della conoscenza dei luoghi e delle connessioni fra essi,valorizzando le vocazioni, le competenze e le peculiarità locali. Laddove taliintendimentinon si traducano in effetti concreti, nazionalismi epopulismipossonotrovarelalororagiond’esserequalistrumentiperrivendicareunamaggioreprossimitàdelpotere, localizzatoa livello statale,dapartedicoloroche sonorimastiaimarginidelle traiettorie di sviluppo che, delineate secondo i paradigmi neoliberisti, hannoincrementatoledisuguaglianzeanzichéridurle.Gli elementi ulteriori della disaffezione verso la politica e dell’affermazione disentimenti nazionalisti e di populismi possono essere considerati in relazione allaretoricadellacompetizione,eacomeessapossaenfatizzareuna spintaallacentralitàdecisionaleperunprogressochenonpuòesserepensatoesclusivamenteinterminidicrescita economica, ma che deve garantire forme di equità e di preservazione evalorizzazione delle specificità dei luoghi, i quali presentano forme e livellidisomogeneidisviluppo.Lacompetitivitàterritorialecomefine, infatti,puòrivelarsi


anche un limite, fornendo un’ulteriore chiave di lettura in cui il ruolo dello spaziodiventacentralerispettoallevalutazionipiùstrettamenteeconomiche.L’Italia rappresenta un contesto d’analisi particolarmente interessante. Laprogrammazioneepianificazioneterritorialeitalianahavissutounprocessoevolutivopiù lento e arduo rispetto al resto d’Europa, sia per l’attenzione a lungo focalizzatasull’aspetto meramente urbanistico delle città e non sulle strategie di progressoterritoriale,siaper ledifficoltàconnesseall’attribuzionedeiruoli istituzionalirelativialla pianificazione, che hanno visto di volta in volta chiamate in causa le città, leProvince e le Regioni. Sotto il profilo della governance, inoltre, la diatriba tral’affermazione del regionalismo e la dimensione provinciale, così come l’oscillazionedegliultimidecennitraunmodellotendenzialmentefederalistaeunsistemadipotereaccentrato,haulteriormentecomplicatol’identificazionediunprocessounitario,conruolicertiecompetenzechiare.Adottandoilpuntodivistadellaregionalizzazioneeuropea,l’ItaliapresentalamaggiordisparitàinternainterminidisviluppoeconomicoecompetitivitàtraiPaesimembridell’UE,conunnettodivariotra leregionidel sudequelledelnord, inparticolare laLombardia. Anche questa lettura dello sviluppo, sia pur parziale, rafforza però unavisione del Paese a più velocità, con le aree maggiormente arretrate che scontanodifficoltà endogene ed esogene. Sul fuoco di tali disparità soffia la narrazionesovranista, soprattuttonella sua accezionepopulista che indicanelle élite europee, enelle classi dirigenti che le sostengono, i responsabili dell’arretratezza delle zone piùpovereemenosviluppate.Gliaspettisalientidiquestoragionamentocomplessivosarannosviluppatineisingolicapitoli. In particolare, nel primo capitolo saranno affrontati i temi chiave dellaprogrammazione e pianificazione territoriale, evidenziandone approcci teorici,premessemetodologiche,criteriemodalità.Intaleambito,verrannopresiinesamegliobiettiviegliattoridellapianificazionestrategica,nonchélasuaevoluzionestoricaeleprospettive dettate da aspetti salienti quali la visione, la partecipazione e lavalorizzazionedelcapitaleterritoriale.Nelsecondocapitolol’attenzioneverràpostasuteorie e politiche di sviluppo locale, evidenziando i diversi approcci allo sviluppo, ifattori di competitività regionale e di cooperazione territoriale, e infine ilcoinvolgimento degli attori subnazionali nelle decisioni comunitarie. Le dinamicheeuropee saranno oggetto di riflessione nel terzo capitolo, in cui si analizzeranno lepolitiche di coesione, i loro effetti sulla pianificazione territoriale, i programmi e i


documenti dell’UE che incidono sulla pianificazione spaziale, e il processo dieuropeizzazionedellospaziocomunitario.Ilquartocapitolopermetteràditradurreilprocesso di pianificazione territoriale nel contesto italiano, analizzando l’evoluzioneistituzionaledeilivellicoinvolti,ilriordinodellagovernancelocaleelasuaimportanzanellaprogrammazionedelterritorio,conunfocussulruolodellecittàesulledisparitàeglisquilibriesistentiincamponazionale.Infine,nelquintocapitolosivaluterannolecaratteristicheistituzionali,leformedirappresentanzanell’UnioneEuropea,iprocessidecisionali e il loro impatto sul territorio, conparticolare attenzione alla capacitàdiridurre ledisuguaglianze esistenti, equindi il ruolodeiprincipali attori istituzionali,ossia Stati, regioni e città, suggerendo una possibile chiave di lettura della sempremaggiore presa delle narrazioni populiste e nazionaliste tramite un ulterioreapprofondimentosulcasoitaliano.


Capitolo1

Iconcettichiavedellaprogrammazioneepianificazioneterritoriale

1.1.IlconcettodicittàeladimensioneurbanaL’evoluzionedellecittà–edelconcettostessodicittà–nelcorsodeltempo,nerendecomplessa la definizione. Numerosi agglomerati urbani superano i confiniamministrativi dei singoli Comuni senza soluzione di continuità, alcune cittàinglobanoareeconcaratteristichediverse–dallezoneindustrialiaiparchi,daicentricommerciali alle discariche – e i canali di comunicazione materiali e immaterialiuniscono luoghi tra lorodistanti, portando a uno sviluppodiffusodella dimensionecittadina e a un’urbanizzazione della vita sociale. Il processo di identificazione delluogo, però, ne mantiene la struttura spaziale, seppur in divenire, caratterizzata daconcentrazione di persone e ambiente costruito, dalla prossimità di una umanitàeterogenea, e dalla presenza di reti e flussi che le attraversano e le connettonointernamenteedesternamente[1].Il fenomeno dell’urbanizzazione a livellomondiale si pone come conseguenza dellacrescita demografica.Nel 1800 solamente il 2 per cento della popolazione viveva incittà, nel 1950 la percentuale era salita al 30%, ma solo uno su cento abitava inun’agglomerazione urbana da oltre un milione di abitanti, quota cresciuta di diecivoltegiànel2000,quandoquasi lametàdellapopolazionemondiale risiedeva inuncontesto urbano. Questa conformazione riguarda in maniera rilevante e piuttostoomogeneaEuropa,America–siadelNordchedelSud–eOceania,contrequartidipopolazione cittadina,mentre inAfricaeAsia la quota è poco al di sotto del 40%,confermandocomunquel’entitàdelfenomenoascalamondiale.Lecittàconoltre250milaabitantiospitanoil20percentodeglieuropei,tantiquanticolorochevivonoincittàdimediedimensioni–trai50milaei250milaresidenti–mentreil40%sitrovain piccole cittadine tra le 10 mila e le 50 mila persone: aspetto, quest’ultimo, checaratterizzainparticolarelaGranBretagna,laGermaniael’Italia[2].Lepressionidellaglobalizzazione incidono sulle strategieadottatedalle singolecittà,


qualerisultatodifattoriistituzionali,sociali,politiciedeconomicispecificidiciascuncontestourbano[3].La globalizzazione, accompagnata dal rapido sviluppo in continuo divenire delletecnologie di comunicazione, ha portato le città a essere potenziali nodi di reti aestensionemondiale, anche perché questa è divenuta la scala su cui si articolano lerelazioni che precedentemente si svolgevano su scala regionale o nazionale: questomutamento di proporzioni ha favorito le metropoli, in un’ottica policentrista.Secondo queste premesse, le grandi città rappresentano gli unici poli di attrazionestabili nell’ambito di un territorio articolato sulla base dei flussi globali, pertanto lecittà devono riaffermare il proprio ruolo di governance territoriale sulla base dirapportiorizzontaliconaltrecittà:siaffiancaquindi,alclassicomodellodellacittàchepredominasulterritoriocircostante,unoschemadicittàinretetramitecollegamentialungoraggiocolrestodelmondo[4].Nellasuaascesaqualeparadigmaeconomico–e,permoltiversi,sociale–dominante,il neoliberismo ha combinato il processo di globalizzazione con la globalità dellaproduzione industriale, degli scambi commerciali, dei sistemi finanziari e dei flussiinformativi, producendo un’élite di attori che operano su scale diverse, da quellainternazionale a quelle nazionali, regionali e locali, per rafforzare i principi di basedell’ideologia neoliberista, dalla privatizzazione dei servizi pubblici alladeregolamentazione,cheincidonosuogniscaladellagovernanceterritoriale[5].Inambitourbanol’approccioneoliberistaidentifica,permezzodistrumentidianalisidi natura quantitativa, aree diverse in competizione tra loro. Più di recente, ladistinzionetraun’analisifunzionaledelcontestourbanoeilconcettodimilieu,ossial’insiemedellecondizioniambientalichesostengonoprocessidiinterazioneall’internodelle città,ha fornitounanuova chiavedi lettura cheporta a superare gli strumentistatistico-descrittivi adottati in precedenza a favore dimodelli non lineari capaci diillustrarelecomplessedinamichedeiprocessispaziali.Ilterritoriovieneidentificatoquinditramiteunamorfologiareticolarecherestituiscemodalità nuove di interrelazione degli spazi, a seguito della combinazione tra lapianificazionefunzionaleeladiffusionediretiinterurbanematerialieimmateriali,suscaledifferenti: daun lato le connessioni tra lemetropoli, dall’altro le relazioni che,all’interno del contesto territoriale, definiscono l’articolazione del milieu locale edelineanol’identitàurbana.


Lanuovavisionedelterritorioècostituitaquindidaunaseriediretidirelazionitantoa scala globale, sulla base dei flussi che connettono le città tra loro, quanto a scalalocale, in funzione dei rapporti tra attori locali in uno spazio complesso. Le città,quindi, sono inodidiqueste reti, lequali identificano la strutturaurbana in sistemiterritoriali che interagiscono tra di loro[6]. Sotto il profilo economico, le cittàrispondonoall’esigenzadelle impresedibeneficiarediservizidiricercaesviluppo,diprocessidiapprendimentoediunmercatodellavoromaggiormentequalificato.Il contesto urbano favorisce l’adozione di modelli organizzazione della produzionebasatisunetworkincuiutilizzareunlinguaggiocomune:inquestomodosiridisegnalo spazio economico in maniera reticolare, prevalentemente a scala regionale osovraregionale,polarizzatosuinodirappresentatidallecittàstesse.Laconcezionedi spaziocheemergedaquesta letturaèparticolarmenteambitadalleaziendedelsettoreterziario,chepreferisconolelocalizzazioniditipourbanoinvirtùdella maggior richiesta di servizi alle famiglie e alle imprese. Peraltro, nelle città silocalizzanolefamiglieapiùaltoreddito–acuisonoassociaticonsumipiùelevati–ele funzioni direzionali delle imprese, garantendo quindi unmaggior valore aggiuntodei servizi complessivamente erogati. Inoltre i centri urbani offrono strutture einfrastrutture collettivequali la viabilità, i trasporti o le retididistribuzione, oltre agarantirel’accessoallaformazione,opportunitàsocialieculturali,un’ampiagammadiservizipubblicieretribuzionimediamentepiùelevate[7].L’approccio teorico alle reti territoriali può essere duplice: da un lato la rete qualemodalitàdiletturadelledinamichedelterritorioinunospaziodirelazioni,dall’altrol’interpretazione funzionaledelle relazionichecolleganopartidel territorio stesso[8].A seconda della scala d’osservazione, è possibile individuare una città o una regionequaleareaoppurecomenodo,infunzionedell’analisidaeffettuare.Lerelazionitragliattori e tra gli spazi che essi occupano sonoprocessi di natura dinamica, destinati acambiare nel corso del tempo, pertanto le reti costituiscono strumenti sistemici ingradodirappresentare losvolgimentodelprocesso.Laportatadelleazionicompiutedagli attori socioeconomici incide sulle dinamiche di occupazione e di uso dellospazio[9].Inambitoeuropeo,l’integrazioneeilmercatounicohannorappresentatostrumentidiconnessione con cui sono state favorite reti urbane di tipo transnazionale einterregionale,all’internodelqualeprevalgonorelazioniditipocooperativo,mentrei


diversinetworkurbanisviluppanotralorofenomenidicompetizione.Ilsistemadireteè di natura attiva, poiché le singole città si organizzano per sviluppare economie discala e di raggio d’azione, per scambiare informazioni, per beneficiare di effetti dicomplementarietà.Nelcontestoeuropeocisonosiametropolicheconcentranotuttele principali funzioni – dalla produzione alla cultura, dalla ricerca all’innovazionetecnologica – fungendo da poli di attrazione, sia cittàmedio-grandi specializzate inalcunidiquesticampi,maancherealtàminoriconspiccatecapacitàdicooperazioneeintegrazione: l’insieme di questi fattori fa sì che lo spazio europeo si articoli in unsistemadiinterdipendenzedalcentroversolaperiferia[10].Lastrutturaurbanadiunterritoriosibasasullerelazionitralecittàcheviinsistono,econsente di analizzare il rapporto che intercorre tra sviluppo urbano e svilupporegionale. Le regioni più deboli sono quelle in cui i sistemi urbani sono menointerconnessi, presentando minori benefici sotto il profilo dei servizi offerti, inparticolare per ciò che attiene all’efficienza dei servizi pubblici, che rappresentanoelementodiattrazionedipersoneeattivitàproduttive.L’aspettoprevalenteèquelloriferitoall’istruzioneeallaformazionedelcapitaleumano,chegenerafortiesternalitàpositive e consente un rilevante aumento di produttività – specie sotto il profiloqualitativo–neisistemilocali.Lapianificazioneterritorialerientratraiservizipubblicichedeterminanolastrutturaurbana e che ne condizionano le prospettive future, rappresentando uno deglistrumenti principali per lo sviluppo endogeno urbano e regionale, tramite cuiidentificarneletraiettorieevolutive[11].

1.2.LadefinizionedelleregionieillororuolonelcontestoUEIl concetto di regione presenta significati diversi in diverse discipline, ma ancherimanendo al solo ambito geografico si presta a differenti interpretazioni. Ilpositivismoconcepiscelaregionenaturale,delineatainbaseallecaratteristichefisichedinaturageologica, idrograficaomorfologica.La ripartizione sullabasedegli aspettifisici si scontra però con la difficoltà di individuare singole peculiarità in grado dicontraddistinguereinmanieraunivocaunaporzionediterritorio.SecondoilpossibilismogeograficoelaboratodaPaulVidaldelaBlache,laregioneèlarappresentazionedelrapportotral’uomoel’ambienteincuivive,rendendonel’unicitàe i caratteri distintivi, esplicitati sotto il profilo produttivo, culturale, sociale. La


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