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Alessandro RoselliCrisi bancarie e risposte del legislatore
LUISS-GUIDO CARLI22 MARZO 2012
Struttura del sistema finanziario (1)
• Banche: passività a vista o a breve (depositi dal pubblico), funzione monetaria; attività a breve o a medio/lungo
• Altre istituzioni finanziarie: passività a breve sul mercato monetario o
interbancario, attività in titoli (banche d’investimento)
Passività e attività a medio/lungo (ICS)
Struttura del sistema finanziario (2)
• banche “miste”, banche universali: despecializzazione funzionale
• Problema della commistione, o separatezza, Banca/Industria
• Sistemi banco-centrici o orientati al mercato
Periodo interbellico: struttura finanziaria
• La “dottrina “ dei real bills only (Peel Act 1844)era alla base del modello della banca di deposito, o “commerciale”. Ma era di fatto seguita?
• In Italia, no (banca mista, di tipo tedesco, partecipazioni azionarie, sia della Banca nell’Industria, sia viceversa)
• Negli USA, no (banche di deposito e banche d’investimento, sotto la stessa holding. Conglomerati finanziari, financial department stores)
• In GB, sì (clearing banks)
Periodo interbellico: crisi bancarie
• USA: innovazione industriale, boom economico, indebitamento delle imprese, con banche e con famiglie (sistema orientato al mercato), debito insostenibile, crisi di borsa, ritiri dei depositi, crisi di illiquidità, insolvenze
• Italia: cambio troppo elevato (quota 90), crisi industriali, commistione banca/industria, crisi della banca mista
• GB: crisi, ma non sistemica. Ma: perché l’industria perse terreno? Did banks fail British industry?
Le spiegazioni della Grande Crisi
• Monetaria (Friedman, Schwartz): politica monetaria rigida, gold standard
• Keynesiana: domanda aggregata insufficiente, e non sostenuta dal governo
• E le “regole”? Erano adeguate?
Le risposte del legislatore alla Grande Depressione
• Le ideologie prevalenti: interventismo pubblico: lo Stato come regolatore, e come capitalista; dirigismo; New Deal (fu il corporativismo influente?(Cassese)
• Stato regolatore e imprenditore: USA: RFC (temporaneo),Italia: IRI (permanente)
Riforme negli USA(1)
• USA: Keynes avrebbe dato priorità alla reflazione della domanda (non era un istituzionalista). Roosevelt: riforme istituzionali
• Glass Steagall Act 1933 and 1935: separazione banche commerciali, di deposito/banche d’investimento. Banche come public utilities, fortemente regolate. Accresciuti poteri alla Federal Reserve. FDIC (assicurazione pubblica depositi); Fed come prestatore di ultima istanza
Riforme negli USA (2)
• Securities Act 1933, Securities Exchange Act 1934: emissione e registrazione titoli; transazioni sul secondario e regolazione investment banks. Creazione della SEC. Emissioni soggette a libera valutazione del mercato: ruolo delle rating agencies nel valutare i titoli di debito
Riforme negli USA (3)
• Distinzione di scopi tra Banking Acts e Securities Acts.
• B.A: stabilità del sistema bancario e protezione del depositante.
• S.A: corretta informazione dell’investitore, prevenzione e soppressione frodi e conflitti interesse, trasparenza (conduct-of-business)
• Tipico sistema finanziario market-oriented
Riforme in Italia (1)
• Corporativismo? No: Beneduce, Menichella, Saraceno: tecnocrati o socialisti
• Meccanismo di soluzione: trasferimento immobilizzi da BI a IRI; bilancio BI risanato; partecipazioni bancarie e industriali all’IRI; IRI finanziato dallo Stato e sul mercato
• Legge bancaria 1936: separazione banca di deposito/ICS (quasi assenza mercati finanziari)
Riforme in Italia (2)
• Carattere pubblicistico del sistema bancario, BI come istituto di diritto pubblico, alcune banche di diritto pubblico o di interesse nazionale, controllate dallo Stato, banche come public utilities, vigilanza pervasiva della BI; rilievo sua attività regolatoria (legge bancaria flessibile: è durata a lungo)
• Tipico sistema banco-centrico
Decenni postbellici. Un’ età aurea?
• Maggiore stabilità bancaria. Largo ruolo dello Stato e della banca centrale. Ma:
• Perdita tendenziale del ruolo delle banche come public utilities; crescente concorrenza, ricerca di redditività, internazionalizzazione (eurodollaro)
• Shocks petroliferi, variabilità tassi interesse e cambio, collasso del sistema di Bretton Woods, espansione deficit pubblici, inflazione
Decenni postbellici: sviluppi regolatori
• USA: Bank Holding Company Act 1956 (separatezza Banca/Industria)
• Italia: attitudine dirigista, ampia “legislazione secondaria” BI, vigilanza intrusiva”, carenza di normative su concorrenza e mercati finanziari
I decenni recenti: si chiude un cerchio centenario
• Primi del 20mo secolo: età liberale e globalizzazione, prima guerra mondiale, poi tentativi di restaurazione vecchio ordine liberale
• Boom anni ‘20• Crisi bancarie, intervento pubblico, anni ‘30• Relazione bilanciata Stato/mercato, decenni postbellici• Euforia finanziaria, anni ‘90 e inizio 21mo sec ( vedi slide
seguente)• 2007-2008: Crisi, in evoluzione ma irrisolta• E adesso? Come rispondere, sul piano normativo?
Troppa finanza? Rapporto fra attivi ist.fin./GDP
Italia: riforme di liberalizzazione
• Legge antitrust 1990;Legge Amato-Carli 1990 (privatizzazioni); TU su Banca 1993 (alternativa tra banca universale, banca specializzata, gruppo polifunzionale) e su Finanza 1998 (aumento trasparenza, contendibilità imprese, regole su fusioni); legge Vietti 2003 (alternativa tra governo societario monistico, duale, anglo-sassone); legge su protez. risp. 2005
Italia: crescita mercati finanziari
• Crescita mercati finanziari. Diversificazione attività finanziarie investitori. Episodi di instabilità (Cirio 2002, Parmalat 2003)
• Sistema resta banco-centrico (attivi bancari pari al 60-70% del totale attivi istituti finanziari)
USA: liberalizzazione
• Gramm-Leach-Bliley Act 1999: banche commerciali/di deposito e banche d’investimento distinte, ma sotto la stessa holding company. Barriere deboli nei rapporti tra affiliate. Visione unitaria del rischio dell’intero gruppo
Securitization(1)
• Vecchia struttura: mutuatario-banca, che tiene il prestito in bilancio. Banca attenta a qualità credito
• Nuova struttura: mutuatario-banca-banca d’investimento-investitori. Flusso pagamenti da mutuatario a investitore (altra banca, fondi pensione, assicurazioni, hedge funds,…)
banca d’invest: mette insieme i mutui,e altri prestiti, rappresentati da titoli, e crea CDO;
Ottiene da rating agencies un alto rating per i CDO (AAA)
Securitization (2)• Famiglie• Fondi d’investimento money market (vigilati da SEC), senza limitazioni dei depositi financial commercial paper• Banca commerciale repo (garantiti da CDO) • Investment bank (broker-dealer) CDO (PUNTO DEBOLE DELLA CATENA)• Asset-backed-security-ABS issuer: tagliuzza i mutui in fette(slices) secondo il rischio Pool di mutui• Special purpose vehicle-SPV (shadow bank, banca ombra), evitati coeff. capitale mutuo• Banca commerciale mutuo• Famiglie
Securitization (3)
• Mutui sub-prime: rischiosi, alti tassi di interesse, ma CDO con AAA
• Crescita prezzi case (2000-2003: quadruplicati)• Settore finanziario con alto leverage (SEC:
appendix to rule 15c3-1)• Settore finanziario concentrato, dominato da: 5 banche di invest., 2 conglomerati finanziari,
3 assicurazioni (CDS), 3 agenzie rating
Reazione alla crisi
• Politica monetaria espansiva• Intervento pubblico di spesa pubblica
(Keynes) e di ricapitalizzazione (TARP, simile a RFC della Grande Depressione): banche e altre imprese (Chrysler, ad es)
• Interventi Federal Reserve: al sistema (TAF, TSLF, AMLF,CPFF, TALF), a singoli istituti (Maiden Lane I, II, III)
Dodd-Frank Act(D-F Act) 2010 (1)
• Scopi principali:Revisione degli organi di vigilanzaRistrutturazione finanziariaLimiti a securitizationAccrescimento protezione investitore
Legge estesa e complessa. Molto è lasciato ai regolamenti di attuazione, procedura non terminata. A qual punto il sistema finanziario sarà effettivamente riformato, presto per dirlo
D-F Act. Revisione vigilanza(1)
• Al vertice: Financial Stability Oversight Council, con esponenti dei diversi organi di vigilanza federale (Fed, FDIC, Office of the Comptroller of the Currency)
• Poteri Fed rafforzati, ma anche Tesoro, che presiede il Council
• Office of Financial Research, che assiste il Council
D-F Act. Revisione vigilanza (2)
• Bureau of Consumer Financial Protection, presso Fed
• Federal Insurance Office, presso Tesoro (ma la vigilanza sulle assicurazioni resta agli Stati, non è Federale).
D-F Act: Revisione vigilanza (3)
• Office for Credit Rating, presso la SEC, esamina le agenzie di rating, ne verifica i sistemi di controllo interno. Gli organi di vigilanza cancellino tutti i riferimenti alle agenzie di rating dalle loro normative e individuino standard alternativi per determinare la qualità degli strumenti di credito. Separazione, entro le agenzie, tra rating e marketing
D-F Act: struttura finanziaria(1)
• Distinzione tra banche di deposito, bank holding companies-bhc, società finanziarie non bancarie-sfnb. Queste ultime (nuove): società la cui attività è, per almeno l’85%, considerata “di natura finanziaria”
• Tutte le bhc con attività sopra 50 mld di $ sono “sistemicamente importanti”, e così pure le sfnb, su base “caso per caso”
D-F Act: struttura finanziaria (2)
• Le istituzioni “sistematicamente importanti” sono soggette a più stretta vigilanza prudenziale
Le banche e bhc devono osservare la “Volcker rule”: • divieto di fare transazioni a breve (trading
account:acquisti con intento di rivendere) per conto proprio in titoli, inclusi derivati, opzioni, futures. Le sfnb non osservano il divieto ma, se sistemicamente importanti, più stretti requisiti prudenziali e limiti quantitativi
• divieto di possedere, controllare o gestire fondi di private equity o hedge funds
D-F Act: specialità delle banche
• Accesso al credito della banca centrale: banche: sì; sfnb: solo col permesso del Tesoro, e solo per l’intero sistema, non per singoli istituti [rimedio: comprare una banca]
• Swaps: banche solo per copertura, altrimenti solo presso sussidiarie della bhc
• Fed definisce regole su adeguatezza del capitale, limiti a leverage, rapporti liquidità, gestione del rischio, resolution plans.
D-F Act: procedure concorsuali
• Banche: FDIC sfnb: Orderly Liquidation Authority, che prende il
posto di precedenti organi, se c’è rischio sistemico (caso Lehman Bros)
• Per istituti sistemicamente importanti: living wills (“testamenti viventi”): pianificare tra istituto e organo vig.: azioni, scambio di informazioni, per superare ostacoli in crisi aziendale (ancora, caso Lehman). Evitare il “troppo grande per fallire”
D-F Act: ri-regolazione
• Disinvestimenti, limiti a fusioni e a crescita, per istituti sistemicamente importanti, su iniziativa Fed, con approvazione FSOC (ancora, evitare il too big to fail)
• Limite al leverage (15:1) • Regolazione della securitization, con ritenzione
del rischio, in perc.• Limiti alle transazioni tra affiliate (esposizioni su
transazioni in derivati)
D-F Act: derivati OTC, governo societario
• Derivati fuori borsa (OTC): la SEC e la CFTC provvedano a regolamentare. Problema aperto: margini e trasparenza punti più dibattuti
• Governo societario: su compenso amministratori e dirigenti (bonus): attribuito più ampio ruolo , ma non decisorio, agli azionisti
E l’Italia?
• Vediamo di rispondere…
• Grazie a tutti