ABC Del Diritto DellUnione Europea

8/21/2019 ABC Del Diritto DellUnione Europea

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Prof. Klaus-Dieter Borchardt

LABC del diritto dellUnione europea


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Funzionario delle istituzioni

dellUnione europea fin dal 1987


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LABC del dirittodellUnione europea

del Prof. Klaus-Dieter Borchardt


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Il contenuto della presente pubblicazione non riflette necessariamente la posizione

dellUnione europea. Le informazioni e le opinioni qui esposte impegnanoesclusivamente l autore.

Fonti

Di seguito viene indicata la provenienza delle fotografie riprodotte e/o delle fontiutilizzate, oltre ai titolari dei relativi diritti.

stato compiuto ogni ragionevole sforzo per reperire i titolari dei diritti sulle immagini esulle fotografie riprodotte. Per eventuali domande, si prega di rivolgersi alleditore:

Ufficio delle pubblicazioni dellUnione europea

2, rue Mercier2985 LussemburgoLussemburgo

Pagine 8, 23, 30, 37, 57, 69, 101 e 120:mediateca della Commissione europea, Bruxelles Unione europea, 2011

Europe Direct un servizio a vostra disposizione per aiutarvi a trovare

le risposte ai vostri interrogativi sullUnione europea

Numero verde unico (*):

00 800 6 7 8 9 10 11(*) Alcuni gestori di telefonia mobile non permettono laccesso ai numeri 00 800 o non ne accettano la gratuit.

Numerose altre informazioni sullUnione europea sono disponibili su Internet consultando

il portale Europa (http://europa.eu).

Una scheda catalografica figura alla fine del volume.

Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dellUnione europea, 2011

ISBN 978-92-78-40528-1doi:10.2830/14454

Unione europea, 2011

Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.

Printed in Luxembourg

STAMPATOSUCARTASBIANCATASENZACLOROELEMENTARE(ECF)


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AVVISOAI LETTORI

La presente pubblicazione, LABC del diritto dellUnione europea,tiene contodelle modiche introdotte dal trattato di Lisbona. Gli articoli sono citati nellaformulazione contenuta nelle versioni consolidate dei trattati europei (Gazzettaufficiale dellUnione europeaC 83 del 30 marzo 2010), salvo speciche citazionio singoli punti per i quali il contesto storico richiede di riportare una precedenteversione. La pubblicazione aggiornata al marzo 2010.


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Indice

007 PREMESSA

009 DA PARIGI A LISBONA, PASSANDO PER ROMA, MAASTRICHT,

AMSTERDAM E NIZZA

019 I PRINCIPI FONDAMENTALI DELLUNIONE EUROPEA021 LUE, garante della pace

021 Lunit e luguaglianza come temi conduttori

022 Le libert fondamentali

022 Il principio della solidariet

024 Il rispetto dellidentit nazionale

024 Il bisogno di sicurezza

024 I diritti fondamentali

031 LA COSTITUZIONE DELLUNIONE EUROPEA

031 La natura giuridica dellUE

035 I compiti dellUE

041 I poteri dellUE

045 Le istituzioni dellUE

048 Istituzioni: Parlamento europeo Consiglio europeo Consiglio

Commissione europea Corte di giustizia dellUnione europea

Banca centrale europea Corte dei conti

079 Organi consultivi: Comitato economico e sociale Comitato delle regioni

082 Banca europea per gli investimenti

083 LORDINAMENTO GIURIDICO DELLUNIONE EUROPEA

083 LUE, creazione del diritto e comunit in forza del diritto

084 Le fonti del diritto dellUnione

085 I trattati istitutivi dellUE: diritto primario Gli atti giuridici dellUE: diritto

derivato I trattati internazionali conclusi dallUE I principi generali

del diritto Il diritto consuetudinario Gli accordi e trattati tra gli Stati

membri


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091 Gli strumenti dellazione dellUE

092 Regolamenti Direttive Decisioni Raccomandazioni e pareri Risoluzioni, dichiarazioni e programmi dazione Pubblicazione

e comunicazione

102 La procedura legislativa nellUE

104 Procedura legislativa ordinaria Procedura di parere conforme

Procedura semplificata

108 Il sistema di tutela giuridica dellUE

108 Ricorso per inadempimento Ricorso di annullamento Ricorso per

carenza Ricorso per risarcimento Le controversie tra lUnione e i suoiagenti Controversie in materia di diritto dei brevetti Impugnazione

Protezione giuridica provvisoria Rinvio pregiudiziale

117 La responsabilit dello Stato membro in caso di violazioni del diritto

dellUnione

118 Responsabilit per atti normativi o omissioni da parte di uno Stato

membro Responsabilit per violazioni del diritto dellUnione da parte

del potere giudiziario

121 LA COLLOCAZIONE DEL DIRITTO DELLUNIONE EUROPEA

NELLAMBITO DEL SISTEMA GENERALE DEL DIRITTO

121 Lautonomia dellordinamento giuridico dellUnione

122 Linterazione tra diritto dellUnione e diritto nazionale

124 Conitto tra diritto dellUnione e diritto nazionale

124 Lapplicabilit diretta del diritto dellUnione nel diritto nazionale

La preminenza del diritto dellUnione sul diritto nazionale

Interpretazione del diritto nazionale conforme al diritto dellUnione

133 CONSIDERAZIONI FINALI

135 ALLEGATO


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LABC DE L DIRIT TO DE LLUN ION E E UROPE A

Premessa

Lordinamento giuridico dellUnione europea (UE) gi parte integrantedella nostra realt politica e sociale. Sulla base dei trattati dellUnione vengo-no adottate ogni anno migliaia di decisioni, che concorrono in modo deter-minante a formare il contesto in cui si collocano gli Stati membri e i loro cit-tadini. Il singolo individuo ormai non soltanto un cittadino del suo Stato,della sua citt o del suo comune, ma anche cittadino dellUnione europea.

Anche per questa ragione importante che i cittadini dellUnione conoscanotale ordinamento giuridico, che incide anche sulla loro vita quotidiana. Peril cittadino non per sempre agevole comprendere la struttura complessivadellUnione. Da un lato, la complessit dei testi rende difficile avere una vi-sione globale dei trattati e comprenderne la portata; dallaltro, molti concettifatti propri dai trattati sono inusuali per i cittadini. Con questa pubblicazio-ne si intende illustrare la struttura dellUE e i pilastri su cui si fonda, cos da

contribuire a diffonderne la conoscenza tra i cittadini.


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7 maggio 1948, LAia

Calorosa accoglienza per Winston Churchill

al Congresso del movimento per lunione europea.Lex primo ministro inglese, allepoca leader

dellopposizione, presiede la cerimonia

dinaugurazione del Congresso dellEuropa.

Il 19 settembre 1946, nel celebre discorsodi Zurigo, Churchill aveva sostenuto lidea

di unicazione dellEuropa.


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Da Parigi a Lisbona,passando per Roma,Maastricht, Amsterdam e Nizza

Fino a pochi anni dopo la ne del secondo conitto mondiale, lattivitpolitica e statale era ancora basata quasi esclusivamente sulle costituzionie legislazioni nazionali, che nei nostri Stati democratici ssavano norme dicondotta aventi carattere vincolante, oltre che per i cittadini e i partiti, an-che per lo Stato e i suoi organi. Solo il crollo totale dellEuropa e il declinoeconomico e politico del vecchio continente hanno creato le premesse per unrinnovamento, rilanciando lidea di un nuovo ordine europeo.

Gli sforzi di unicazione europea del dopoguerra riettono, nel loro insieme,

limmagine sconcertante e assai poco trasparente di una miriade di orga-nizzazioni complesse. Coesistono cos, senza un reale collegamento tra loro,organizzazioni quali lOCSE (Organization for Economic Cooperation andDevelopment = Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economi-co), lUEO (Unione dellEuropa occidentale), la NATO (North AtlanticTreaty Organisation = Patto atlantico), il Consiglio dEuropa e lUnione eu-ropea. Il numero di Stati aderenti varia, a seconda delle organizzazioni, da 10(UEO) a 47 (Consiglio dEuropa).

La diversit del panorama europeo appare per strutturata se si consideranogli obiettivi che si celano dietro alle diverse organizzazioni. Si distinguonotre gruppi.

PRIMOGRUPPO: LE ORGANIZZAZIONI EURO-ATLANTICHE

Le organizzazioni appartenenti a questo gruppo sono sorte dal patto di alle-

anza concluso dopo la seconda guerra mondiale tra gli Stati Uniti dAmerica elEuropa. Non pertanto un caso se la prima organizzazione del dopoguerra,vale a dire lOECE(Organization for European Economic Cooperation =Orga-nizzazione europea di cooperazione economica), fondata nel 1948, venne


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creata su iniziativa degli Stati Uniti. Nel 1947, lallora ministro americano

degli Affari esteri, George Marshall, sollecitava gli Stati europei a unire i lorosforzi nellopera di ricostruzione economica. Allo scopo, prometteva loro ilsostegno degli Stati Uniti, sostegno che si concretizz nel Piano Marshall egett le basi di una ricostruzione rapida dellEuropa occidentale. La missioneiniziale dellOECE consisteva essenzialmente nel liberalizzare gli scambi tragli Stati. Nel 1960, i membri dellOECE, cui si aggiunsero anche Stati Unitie Canada, decisero di estendere il campo di azione anche al terzo mondotramite gli aiuti allo sviluppo. LOECE diventava quindi lOCSE (Organiz-

zazione per la cooperazione e lo sviluppo economico).

Alla creazione dellOECE fece seguito, nel 1949, quella della NATO, sot-to forma di patto militare con gli Stati Uniti e il Canada. Per rafforzarela collaborazione politica in materia di sicurezza tra gli Stati europei, nel1954 veniva fondata lUnione dellEuropa occidentale (UEO), sulle basi delpreesistente patto di Bruxelles, gi concluso tra Regno Unito, Francia, Bel-gio, Lussemburgo e Paesi Bassi, ai quali si aggiunsero Repubblica federale diGermania e Italia. Nel frattempo anche Portogallo, Spagna e Grecia sono di-

ventati membri dellUEO. Tale organizzazione ha segnato lesordio nel 1954della politica di difesa e di sicurezza in Europa. Il suo ruolo non venutomeno con il trasferimento della maggior parte delle competenze a favore dialtre istituzioni, come la NATO, il Consiglio dEuropa e lUnione europea;lUEO ha mantenuto la competenza della difesa comune, il cui trasferimen-to a favore dellUE non si ancora compiuto.

SECONDOGRUPPO: CONSIGLIODEUROPAEOSCE

La prerogativa di questo secondo gruppo di organizzazioni europee rap-presentata dalla loro stessa struttura, prevista in modo tale da consentirea quanti pi Stati possibile di cooperarvi. Peraltro, stato deliberatamenteconvenuto che la cooperazione tra tali organizzazioni non andasse al di ldella tradizionale cooperazione interstatale.

Del gruppo fa parte il Consiglio dEuropa, fondato il 5 maggio 1949 come

organizzazione politica. Nello statuto del Consiglio dEuropa non vi al-cuna indicazione circa la volont di creare una federazione o ununione, ncirca un eventuale trasferimento o esercizio in comune di elementi dellasovranit nazionale. Il Consiglio dEuropa prende le sue decisioni, su ogni


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questione essenziale, allunanimit. Ciascuno Stato pu pertanto opporre il

veto alladozione di una decisione, regola questa che vige anche in seno alConsiglio di sicurezza delle Nazioni Unite (ONU). Nella sua concezione, ilConsiglio dEuropa resta, pertanto, un organismo di cooperazione interna-zionale. Sotto la sua egida si sono concluse numerose convenzioniin campoeconomico, culturale, politico-sociale e giuridico. Tra queste la pi impor-tante e, nel contempo, anche la pi nota la convenzione europea per la salva-

guardia dei diritti delluomo e delle libert fondamentali, siglata il 4 novembre1950 (CEDU = convenzione europea sui diritti delluomo). Tale convenzio-

ne non soltanto ha consentito di stabilire un importante livello minimo disalvaguardia dei diritti delluomo negli Stati membri, ma ha anche istituitoun sistema di garanzie giuridiche che conferiscono agli organi istituiti dallaconvenzione, vale a dire la Commissione europea dei diritti delluomo e laCorte europea dei diritti delluomo di Strasburgo, il potere di condannare,nel quadro delle sue disposizioni, le violazioni dei diritti delluomo negliStati membri.

A tale gruppo appartiene anche lOrganizzazione per la sicurezza e la coope-

razione in Europa (OSCE), istituita nel 1994 in seguito alla Conferenza perla sicurezza e la cooperazione in Europa. LOSCE vincolata ai principi eagli obiettivi deniti dall Atto di Helsinki del 1975 e dalla Carta di Parigi del1990. Tra tali obiettivi gura, oltre alla promozione di misure intese a creareun clima di ducia tra gli Stati membri, anche la realizzazione di una retedi sicurezza destinata ad appianare eventuali conitti con mezzi pacici.I recenti sviluppi hanno in realt dimostrato che, in particolare in questocampo, anche in Europa vi ancora molto da fare.

TERZOGRUPPO: LUNIONEEUROPEA

LUnione europea (UE), che costituisce il terzo gruppo di organizzazioni alivello europeo, si distingue dalle associazioni internazionali tradizionali diStati per una novit fondamentale: essa riunisce, infatti, Stati membri chehanno rinunciato a una parte della loro sovranit a favore dellUE e hannoconferito a questultima poteri che le sono propri, indipendenti dagli Stati

membri. Nellesercizio di tali poteri, lUE in grado di emanare atti sovranieuropei di efficacia pari a quelli nazionali.


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La prima pietra per la costruzione dellUnione europea venne posta dallallo-

ra ministro degli Esteri francese, Robert Schuman, con la sua Dichiarazionedel 9 maggio 1950, nella quale present il piano elaborato in collaborazionecon Jean Monnet, che prevedeva lunicazione dellindustria carbosiderur-gica europea in una Comunit europea del carbone e dellacciaio. Si trattavadi uniniziativa storica a favore di unEuropa organizzata e viva, indispen-sabile alla civilt e senza la quale non pu essere garantita la pace nel mon-do. Il piano Schuman divenne realt il 18 aprile 1951 a Parigi (trattato diParigi), con la conclusione, da parte dei sei paesi fondatori (Belgio, Repub-

blica federale di Germania, Francia, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi), deltrattato che istituisce la Comunit europea del carbone e dellacciaio (CECA),entrato in vigore il 23 luglio 1952. La durata della CECA era limitata acinquantanni e, alla scadenza del trattato costitutivo, il 23 luglio 2002 essa stata integrata nella Comunit europea. Alcuni anni pi tardi, gli stessiStati istituivano, sulla base dei trattati di Roma del 25 marzo 1957 (trattatidi Roma), la Comunit economica europea (CEE)e la Comunit europea perlenergia atomica (CEEA o Euratom), che diedero il via alle loro attivit conlentrata in vigore dei trattati, il 1gennaio 1958.

La creazione dellUnione europea attraverso il trattato di Maastrichtha se-gnato una nuova tappa nel processo di unicazione politica dellEuropa. Iltrattato, siglato gi il 7 febbraio 1992 a Maastricht, ma entrato in vigore soloil 1novembre 1993, una volta superati gli ostacoli sorti allatto della rati-ca (la popolazione danese ha acconsentito alla ratica solo in un secondoreferendum e in Germania stato introdotto un ricorso costituzionale av-verso lapprovazione parlamentare del trattato), denisce se stesso come una

nuova tappa nel processo di creazione di ununione sempre pi stretta tra ipopoli dellEuropa. Esso comprende latto costitutivo dellUnione europea,che non ne rappresenta peraltro latto conclusivo. Si tratta di un primo passoverso un ordinamento costituzionale europeo denitivo.

Un primo sviluppo nella realizzazione dellUE si registrato con i trattati diAmsterdame di Nizza, entrati in vigore rispettivamente il 1maggio 1999 eil 1febbraio 2003. Lo scopo delle riforme apportate al trattato era quello digarantire il funzionamento dellUnione anche dopo il suo allargamento da

15 a 27 o pi Stati membri. Entrambi i trattati hanno perci introdotto an-zitutto riforme istituzionali in cui la volont politica di approfondire il gradodintegrazione in Europa apparsa molto pi debole rispetto alle riforme delpassato.


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Le molteplici critiche mosse nei confronti di tali trattati hanno dato il via a

un dibattito sul futuro dellUE e sulla struttura delle sue istituzioni. Questadiscussione ha portato alladozione, da parte dei capi di Stato o di governo,della Dichiarazione sul futuro dellUnione europea, sottoscritta il 15 dicembre2001 nella citt belga di Laeken. Con essa lUE simpegnava ad agire in modopi democratico, trasparente ed efficiente e ad aprire la strada alla redazionedi una costituzione. Un primo passo verso lattuazione di tali obiettivi sta-ta la redazione di una Costituzione europea da parte della convenzione sulfuturo dellEuropa, presieduta dallex presidente della Repubblica francese

Valry Giscard dEstaing. Il 18 luglio 2003 il presidente, a nome della con-venzione, ha consegnato ufficialmente al Consiglio dellUE una proposta ditrattato che adotta una Costituzione per lEuropa. A seguito dellallarga-mento dellUnione ad altri dieci membri il 1maggio 2004 e dopo le elezionidel Parlamento europeo a met giugno dello stesso anno, questa proposta,in parte modicata, stata adottata il 17 e 18 luglio dai capi di Stato o digoverno a Bruxelles.

La Costituzione prevedeva il superamento dellUnione europea e della Co-

munit europea, no a quel momento coesistenti, con listituzione di unanuova, unica Unione europea, fondata su un unico trattato costituzionale.Quale comunit separata era destinata a rimanere la sola Comunit europeadellenergia atomica, strettamente legata per come sino ad oggi allanuova Unione europea. Queste spinte costituzionali sono per fallite nel pro-cesso di ratica. Dopo aver ottenuto voti favorevoli in 13 su 25 Stati membri,il trattato stato bocciato in occasione dei referendum in Francia (con il54,68 % dei voti contrari e una partecipazione del 69,34 %) e nei Paesi Bassi

(con il 61,7 % di voti contrari e una partecipazione del 63 %).

Dopo un periodo di riessione di quasi due anni, si riusciti nella primamet del 2007 ad approvare un nuovo pacchetto di riforme. Allontanandosiufficialmente dal concetto di costituzione europea, tale pacchetto ha abban-donato lidea di abrogare i trattati preesistenti e di sostituirli con un testounitario dal titolo trattato che adotta una Costituzione per lEuropa. statoinvece approvato un trattato modicativo che, in linea con i trattati diMaastricht, Amsterdam e Nizza, apporta profonde modiche ai preesistenti

trattati dellUnione per accrescere la capacit di azione dellUE verso linternoe verso lesterno, per rafforzare la legittimazione democratica e, in generale, permigliorare lefficacia dellazione dellUE. Il trattato di riforma, nella tradizionedei trattati, ha preso il nome di trattato di Lisbona. La redazione del trattato


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di Lisbona proceduta a ritmo molto sostenuto, grazie soprattutto al fatto

che, in occasione della riunione del Consiglio europeo del 21 e del 22 giugno2007, gli stessi capi di Stato o di governo hanno stabilito nel dettaglio, nelleproprie conclusioni, come e in che misura le innovazioni previste dal tratta-to costituzionale dovevano essere accolte nei trattati preesistenti. Il Consiglioha proceduto in modo del tutto atipico, non limitandosi, come generalmenteaccade, a fornire indicazioni generali lasciando ai governi il compito di darviattuazione, bens ha delineato la stessa struttura e il contenuto delle modicheda apportare, arrivando persino in pi occasioni a stabilire il contenuto preciso

delle singole norme. Tra i temi particolarmente controversi si annoverano laripartizione delle competenze tra UE e Stati membri, lo sviluppo della politicaestera e di sicurezza comune, il nuovo ruolo dei parlamenti nazionali nel pro-cesso di integrazione, linclusione della Carta dei diritti fondamentali nel di-ritto dellUnione, oltre ai possibili progressi della cooperazione di polizia e giu-diziaria in materia penale. La conferenza intergovernativa convocata nel 2007ha avuto perci ben poco spazio di azione, essendo chiamata unicamente adattuare tecnicamente le modiche richieste. I lavori della conferenza intergo-

vernativa sono potuti cos terminare gi il 18/19 ottobre 2007, a seguito dellalegittimazione politica ottenuta nellincontro informale del Consiglio europeoche si stava svolgendo negli stessi giorni a Lisbona. Il trattato stato innesottoscritto dai capi di Stato o di governo dei 27 Stati membri il 13 dicembre2007 in un clima di soddisfazione. Il processo di ratica del trattato si rive-lato tuttavia estremamente difficile. Diversamente dal trattato costituzionale,il trattato di Lisbona ha superato lo scoglio della ratica in Francia e nei PaesiBassi, ma non stato raticato in Irlanda in occasione del primo referendumtenutosi il 12 giugno 2008 (con il 53,4 % dei voti contrari e una partecipazio-ne del 53,1 %). Solo dopo aver ottenuto alcune garanzie sotto il prolo legalein merito alla portata (limitata) del nuovo trattato, i cittadini irlandesi sonostati nuovamente chiamati al voto nellottobre 2009; il trattato ha ottenutoquesta volta unampia approvazione da parte della popolazione (67,1 % dei votifavorevoli e una partecipazione del 59 %). Lesito positivo del referendum in Ir-landa ha aperto la strada per la ratica del trattato di Lisbona anche in Poloniae nella Repubblica ceca. Il presidente polacco Kaczyski aveva subordinato larma dellatto di ratica allesito positivo del referendum in Irlanda. Anche il

presidente ceco Vclav Klaus ha voluto attendere lesito del referendum irlan-dese prima di sottoscrivere il trattato, subordinando la ratica alla garanziache il trattato di Lisbona, e in particolare la Carta dei diritti fondamentali cosintrodotta nel trattato UE, non avrebbe intaccato in alcun modo i cosiddetti


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decreti di Bene del 1945, con i quali si esclude la possibilit di qualsiasi ri-

vendicazione territoriale sugli ex territori tedeschi nella Repubblica ceca. Unavolta trovata una soluzione anche per questa richiesta, il 3 novembre 2009 ilpresidente ceco ha rmato latto di ratica. In tal modo il processo di ratica siconcludeva positivamente anche nellultimo dei 27 Stati membri, consentendolentrata in vigore del trattato di Lisbona il 1dicembre 2009.

Con il trattato di Lisbona lUnione europea e la Comunit europea vengo-no fuse in ununica Unione europea. Il termine Comunit viene quindisostituito uniformemente con il termine Unione. LUnione subentra allaComunit europea e ne diviene erede. Il diritto dellUnione rimane percaratterizzato dai tre trattatiche seguono.

Trattato sullUnione europea

La struttura del trattato sullUnione europea (trattato UE TUE) stata integralmente rivista. Il trattato suddiviso neisei seguenti titoli: Disposizioni comuni (I), Disposizioni relative

ai principi democratici (II), Disposizioni relative alle istituzioni (III),Disposizioni sulle cooperazioni rafforzate (IV), Disposizionigenerali sullazione esterna dellUnione e disposizioni specichesulla politica estera e di sicurezza comune (V), Disposizioninali (VI).

Trattato sul funzionamento dellUnione europea

Il trattato sul funzionamento dellUnione europea (trattato

FUE TFUE) deriva dal trattato che istituisce la Comuniteuropea e ne ricalca, in linea di massima, la struttura. Lemodiche sostanziali riguardano lazione esterna e l introduzionedi nuovi capitoli, in particolare in materia di politica energetica,cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, politicaspaziale, sport e turismo.

Trattato che istituisce la Comunit europea dellenergia atomica

Il trattato che istituisce la Comunit europea dellenergia atomica(trattato CEEA TCEEA) ha subito, solo in alcuni punti,speciche modiche riportate in protocolli allegati al trattato diLisbona.


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Il trattato sullUnione europea e il trattato sul funzionamento dellUnione

europea hanno il medesimo valore giuridico. Questo espresso chiarimento delloro status giuridico si rende necessario, in quanto il nuovo titolo del prece-dente trattato CE (trattato sul funzionamento dellUnione europea) e il tipodi norme contenute nei due trattati potrebbero far pensare che il trattato UEsia una sorta di costituzione o di trattato costitutivo, e che il trattato FUE siaconcepito come un trattato esecutivo. N il trattato UE n il trattato FUEhanno per natura costituzionale. La terminologia utilizzata in entrambi itrattati espressione di questa modica rispetto al precedente progetto di

costituzione. Il termine costituzione non viene mai utilizzato, lespressio-ne ministro degli Affari esteri dellUnione viene sostituita dallespressionealto rappresentante dellUnione per gli affari esteri e la politica di sicurez-za e vengono eliminati i termini legge e legge quadro. Analogamente itrattati modicati non contengono alcun articolo che citi i simboli dellUE,come la bandiera, linno o il motto. La preminenza del diritto dellUnionenon sancita allinterno di disposizioni dei trattati, ma viene fatta derivarecome in passato dalla giurisprudenza della Corte di giustizia dellUnioneeuropea, alla quale si rimanda in una dichiarazione.

Con il trattato di Lisbona viene inoltre abbandonato il modello dei tre pila-stri dellUnione. Il primo pilastro, inerente fondamentalmente al mercatointerno e alle politiche dellUnione, viene unicato con il secondo pilastro,relativo alla politica estera e di sicurezza comune, e con il terzo, compostodalla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. Restano inoltrein vigore le procedure speciali in materia di politica estera e di sicurezzacomune, compresa la difesa comune. Al trattato sono allegate le dichiara-

zioni della conferenza intergovernativa, a sottolinearne il carattere specicoe la particolare responsabilit degli Stati membri per tale ambito di attivitpolitica.

LUnione europea si compone attualmente di ventisette Stati membri. Traquesti rientrano innanzitutto i sei Stati fondatori della CEE, ovvero Belgio,Germania (estesa anche ai territori dellex RDT dopo la riunicazione deidue Stati tedeschi avvenuta il 3 ottobre 1990), Francia, Italia, LussemburgoePaesi Bassi. Il 1gennaio 1973 hanno aderito la Danimarca(ad esclusione del

territorio della Groenlandia, la cui popolazione si espressa, con una ridottamaggioranza, contro la permanenza nellarea della Comunit europea conil referendum del febbraio 1982), lIrlandae il Regno Unito; anche la previ-sta adesione della Norvegia stata bocciata in occasione di un referendum


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tenutosi nellottobre del 1972 (53,5 % di voti sfavorevoli). Il cosiddetto

allargamento a sud dellUE ha avuto inizio con ladesione della Greciail 1gennaio 1981, seguita dalla Spagnae dal Portogallo, che hanno aderitoil 1gennaio 1986. Allallargamento a sud seguita ladesione di Austria, Fin-landiae Sveziail 1gennaio 1995. Ladesione della Norvegia fallita ancora unavolta, come gi 22 anni prima, per il no espresso dal 54 % della popola-zione, chiamata nuovamente a decidere sulladesione della Norvegia allUEin occasione di un referendum. Il 1maggio 2004 hanno aderito allUE lerepubbliche baltiche, Estonia, Lettoniae Lituaniae, tra i paesi dellEuropa

centro-orientale, Repubblica ceca, Ungheria, Polonia, Slovenia e Slovacchia,oltre a due paesi insulari del bacino del Mediterraneo, Ciproe Malta. Conladesione, pi di due anni dopo, il 1gennaio 2007, della Bulgariae dellaRomania, si conclusa per il momento la fase di allargamento a est. Il nu-mero degli Stati membri passato cos da 15 a 27, mentre la popolazione aumentata di circa 90 milioni, raggiungendo i 474 milioni. Questo storicoallargamento dellUE rappresenta il fulcro di un lungo processo, che ha per-messo la riunicazione di popoli divisi per oltre mezzo secolo dalla guerrafredda e dalla cortina di ferro. Il quinto allargamento dellUnione fruttoprima di tutto della volont di garantire pace, stabilit e benessere economi-co nel riunicato continente europeo.

Sono peraltro gi in corso negoziati per ladesione di altri Stati, tra cui laTurchia, che ha presentato domanda di adesione il 14 aprile 1987. I rappor-ti tra lUnione europea e la Turchia sono iniziati per ben prima. Fin dal1963 la CEE e la Turchia hanno stipulato un accordo di associazione, nelquale veniva fatto riferimento a una sua possibile adesione. Nel 1995 statacostituita ununione doganale e nel 1999 il Consiglio europeo di Helsinkiha riconosciuto ufficialmente alla Turchia lo status di paese candidato. Taledecisione nata dalla consapevolezza che questo paese possiede i requisiti diun paese democratico, nonostante permangano molti progressi da compierein materia di rispetto dei diritti delluomo e tutela delle minoranze. A seguitodi una raccomandazione della Commissione, nel dicembre 2004 il Consiglioeuropeo ha dato il via libera ai negoziati per ladesione della Turchia, iniziatipoi nellottobre del 2005. Lobiettivo di tali negoziati ladesione, ma non vi

alcuna garanzia che vi si arrivi effettivamente. Tra gli Stati membri dellUEvi peraltro intesa sul fatto che uneventuale adesione non potr avvenireprima del 2014. Ladesione dovr essere preparata in modo estremamente ac-curato per permettere che lintegrazione possa aver luogo in modo graduale,


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evitando cos di mettere a rischio i risultati conseguiti in 50 anni dinte-

grazione europea. Altri paesi candidati sono la Croazia, alla quale la stradaper ladesione stata aperta nellottobre 2005, e la ex Repubblica jugoslava di

Macedonia, cui stato riconosciuto lo status di paese candidato nel dicembre2005, senza per ssare una data concreta per lapertura dei negoziati diadesione. Il 17 luglio 2009 ha presentato domanda di adesione lIslanda; il24 febbraio 2010 la Commissione ha raccomandato al Consiglio europeo diaprire i negoziati di adesione allUE con tale paese.

LUE guarda ora in modo deciso verso gli Stati dei Balcani occidentali. LUEha deciso di applicare per i paesi dei Balcani occidentali la stessa strategiaadottata con i nuovi paesi candidati alladesione. Mediante un processo allar-gato di stabilizzazione e associazione dovranno pertanto essere poste le con-dizioni per lavvicinamento degli Stati dei Balcani occidentali allUE, sinoa una loro futura adesione. Un primo importante passo in questa direzionesono i cosiddetti partenariati europei conclusi con lAlbania, la Bosnia-Erzegovina, la Serbia e il Montenegro, compreso il Kosovo (1). I partenariatieuropei, ancora da adeguare per ciascun paese in base alle esigenze speciche,

perseguono lo scopo di fornire assistenza ai paesi dei Balcani occidentali inmodo da permettere che la preparazione alladesione si compia in modo ordi-nato e concordato; essi rappresentano poi la cornice per la predisposizione dipiani di intervento, corredati di tempistiche per la realizzazione delle riformepreviste, in cui occorre precisare i mezzi che tali paesi intendono adottare perconformarsi alle esigenze di una maggiore integrazione nellUE.

stata inoltre disciplinata lipotesi di recesso dallUnione, introducendo neltrattato UE la cosiddetta clausola di recessoche prevede la possibilit per uno

Stato membro di recedere dallUnione. Il trattato non prevede le condizioniper lesercizio del recesso, ma stabilisce che occorre semplicemente conclude-re un accordo volto a denire le sue modalit o, in mancanza di tale accordo,ssa il decorso di due anni dalla data di notica dellintenzione di recedere aini dellefficacia del recesso anche senza accordo. Manca invece una normache disciplini lespulsione di uno Stato membro in caso di gravi e continueviolazioni del trattato.

(1)In base allo status denito dalla risoluzione 1244 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite.


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I principi fondamentalidellUnione europea

Articolo 2 del trattato sullUnione europea (valori dellUnione)

LUnione si fonda sui valori del rispetto della dignit umana, della libert,della democrazia, delluguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei

diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze.

Questi valori sono comuni agli Stati membri in una societ caratterizzata

dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia,

dalla solidariet e dalla parit tra donne e uomini.

Articolo 3 del trattato sullUnione europea (scopi dellUnione)

1. LUnione si prefigge di promuovere la pace, i suoi valori e il benesseredei suoi popoli.

2. LUnione offre ai suoi cittadini uno spazio di libert, sicurezza e giustizia

senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle

persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle

frontiere esterne, lasilo, limmigrazione, la prevenzione della criminalit e

la lotta contro questultima.

3. LUnione instaura un mercato interno. Si adopera per lo svilupposostenibile dellEuropa, basato su una crescita economica equilibrata

e sulla stabilit dei prezzi, su uneconomia sociale di mercato

fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al

progresso sociale, e su un elevato livello di tutela e di miglioramento

della qualit dellambiente. Essa promuove il progresso scientifico e

tecnologico.

LUnione combatte lesclusione sociale e le discriminazioni e promuove la

giustizia e la protezione sociali, la parit tra donne e uomini, la solidariet

tra le generazioni e la tutela dei diritti del minore.

Essa promuove la coesione economica, sociale e territoriale, e la

solidariet tra gli Stati membri.


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Essa rispetta la ricchezza della sua diversit culturale e linguistica e vigila

sulla salvaguardia e sullo sviluppo del patrimonio culturale europeo.

4. LUnione istituisce ununione economica e monetaria la cui moneta

leuro.

5. Nelle relazioni con il resto del mondo lUnione afferma e promuove

i suoi valori e interessi, contribuendo alla protezione dei suoi cittadini.

Contribuisce alla pace, alla sicurezza, allo sviluppo sostenibile della Terra,

alla solidariet e al rispetto reciproco tra i popoli, al commercio libero

ed equo, alleliminazione della povert e alla tutela dei diritti umani, inparticolare dei diritti del minore, e alla rigorosa osservanza e allo sviluppo

del diritto internazionale, in particolare al rispetto dei principi della Carta

delle Nazioni Unite.

()

La costruzione di unEuropa unita si fonda su semplici ideali e obiettivi chesono propri anche degli Stati membri e di cui gli organi esecutivi dellUEsono gli arteci. Tra questi valori fondamentali riconosciuti vi sono la rea-lizzazione di una pace durevole, lunit, luguaglianza, la libert, la solida-riet e la sicurezza. LUnione si fonda esplicitamente sui principi di libert edemocrazia e sul rispetto dello Stato di diritto, principi che sono comuni atutti gli Stati membri. Inoltre vincolata alla tutela dei diritti fondamentalie dei diritti delluomo. Questi principi sono vincolanti anche per gli Stati cheintendono aderire in futuro allUE. La violazione grave e prolungata di taliprincipi e valori da parte di uno Stato membro viene sanzionata. Qualora ilConsiglio, composto dai capi di Stato o di governo, su proposta di un terzodegli Stati membri o della Commissione, e previo parere conforme del Par-lamento europeo, constati lesistenza di una violazione grave e persistente daparte di uno Stato membro dei citati principi e valori, esso pu decidere, deli-berando a maggioranza qualicata, di sospendere alcuni dei diritti derivantiallo Stato membro in questione dallapplicazione dei trattati UE e FUE,compresi i diritti di voto del rappresentante del governo di tale Stato in seno

al Consiglio. Per contro, lo Stato in questione resta in ogni caso vincolatoagli obblighi che gli derivano dai suddetti trattati. Nellagire in tal senso, ilConsiglio tiene conto delle possibili conseguenze di una siffatta sospensionesui diritti e sugli obblighi delle persone siche e giuridiche.


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LUE , GARANTEDELLAPACE

Lesigenza di garantire la pace il pi forte tra gli argomenti a favore dell uniteuropea. Nel corso del secolo scorso, due guerre mondiali hanno visto contrap-posti Stati europei che oggi fanno parte dellUE. Una politica per lEuropa pertanto sinonimo di politica per la pace. Con listituzione dellUE si creatala base di un ordinamento europeo fondato sulla pace che esclude qualsiasipossibilit di una nuova guerra tra i paesi membri. Cinquantanni di pace inEuropa ne sono la conferma. Questa politica acquista sempre maggiore forza

con ladesione allUE da parte di nuovi Stati. Lultimo allargamento dellUE,che ha interessato dodici Stati prevalentemente dellEuropa orientale e centra-le, ha rappresentato un importante contributo per la politica della pace.

LUNITELUGUAGLIANZA COMETEMICONDUTTORI

Il leitmotiv dellUE lunit. Soltanto se gli Stati europei sapranno proseguiresulla strada che li porter allunit si potranno superare i problemi del presente.

A parere di molti, senza lintegrazione europea, senza lUE, non possibile con-seguire e garantire per il futuro la pace in Europa e nel mondo, la democrazia elo Stato di diritto, la prosperit economica e il benessere sociale. La disoccupa-zione, linsufficiente crescita economica e linquinamento ambientale da tempoormai non sono pi problemi dei singoli Stati, n possono essere risolti a livellonazionale. Solo nellambito dellUE possibile realizzare un ordinamento eco-nomico stabile, e solo attraverso uno sforzo comune dei paesi europei possibilearrivare ad una politica economica internazionale che consolidi la competitivit

delleconomia europea e i fondamenti sociali dello Stato di diritto. Senza coesio-ne interna, lEuropa non sar in grado di affermare la sua indipendenza politicaed economica dal resto del mondo, n di recuperare la propria inuenza sullascena internazionale e di avere un ruolo nella politica mondiale.

Lunit pu esistere solo dove regna luguaglianza. Nessun cittadino europeopu essere oggetto di discriminazione a motivo della sua nazionalit. Si devecombattere qualsiasi disparit di trattamento fondata sul sesso, sulla razza,lorigine etnica, la religione o lideologia, gli handicap, let o lorientamento

sessuale. La Carta dei diritti fondamentali non si ferma per qui, vietandoinoltre qualsiasi forma di discriminazione sulla base del colore della pelle,delle caratteristiche genetiche, della lingua, delle opinioni politiche o di altranatura, dellappartenenza a una minoranza, delle condizioni economiche


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o della nascita. Tutti i cittadini europei sono uguali di fronte alla legge. In

virt di tale principio, nessuno Stato membro pu prevalere su un altro e, nelrispetto delluguaglianza, va sminuita limportanza delle differenze naturali,quali, ad esempio, la supercie di un paese o la popolazione, e strutturali.

LELIBERTFONDAMENTALI

Corollario della pace, dellunit e delluguaglianza la libert. La creazione

di un grande spazio che riunisce attualmente 27 Stati garantisce tutta unaserie di libert, tra cui la libera circolazione al di l delle frontiere nazionali,in particolare per i lavoratori, la libert di stabilimento e di prestazione deiservizi, la libera circolazione delle merci e dei capitali. Le libert fondamen-tali consentono alle imprese di prendere decisioni, ai lavoratori di scegliereliberamente il luogo di lavoro e ai consumatori di disporre di una pi ampiagamma di prodotti. La libera concorrenza apre alle imprese sbocchi innita-mente pi ampi. I lavoratori possono cercare un posto di lavoro o cambiar-lo in funzione delle loro qualiche e dei loro interessi, in tutto il territorio

dellUE. Lofferta considerevolmente pi ricca di prodotti per effetto dellamaggiore concorrenza offre al consumatore la possibilit di scegliere quellipi a buon mercato e con le caratteristiche migliori.

Per i cittadini degli Stati membri che hanno aderito allUnione europeail 1maggio 2004 e il 1gennaio 2007 vigono per in parte ancora le dispo-sizioni transitorie. Nel trattato di adesione allUE sono previste deroghe, inparticolare con riguardo alla libera circolazione dei lavoratori, alla prestazione

dei servizi e alla libert di stabilimento. In base a tali deroghe gli Stati membrihanno facolt di limitare la libera circolazione dei lavoratori, per un periodosino a sette anni, applicando le condizioni per lesercizio dellattivit lavorati-va previste dalla disciplina nazionale o da accordi bilaterali tra gli Stati.

ILPRINCIPIODELLASOLIDARIET

La solidariet il correttivo necessario della libert: labuso della libert

va, infatti, sempre a scapito di altri. Di conseguenza un ordinamentodellUnione, per durare nel tempo, deve considerare la solidariet comeprincipio fondamentale e distribuire i vantaggi, quali il benessere, e i doveriin maniera equa e uniforme tra tutti i suoi membri.


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1-3 giugno 1955, Taormina (Italia)Joseph Bech, Paul-Henri Spaak e Johan Willem Beyen nel giardino

dellalbergo in cui soggiornano durante la Conferenza di Messina.

I tre ministri degli Esteri sono gli autori del Memorandum del Benelux,oggetto di discussione da parte dei rappresentanti dei sei paesi

partecipanti alla conferenza.


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ILRISPETTO DELLIDENTIT NAZIONALE

LUnione rispetta lidentit nazionale dei suoi Stati membri. LUE non deveessere una fusione di Stati, bens ununione di Stati membri che conserva-no le loro caratteristiche nazionali. questa diversit di caratteristiche e diidentit nazionali che conferisce allUE la sua forza morale, che essa metteal servizio di tutti.

ILBISOGNODI SICUREZZA

Tutti questi valori sono, inne, corollari della sicurezza. Specialmente dopogli attentati dell11 settembre 2001 negli Stati Uniti, la lotta al terrorismo ealla criminalit organizzata sono tornati ad essere temi centrali in Europa. Siregistra una cooperazione di polizia e giudiziaria sempre pi stretta e vienerafforzata la protezione dei conni esterni.

Nel contesto europeo sicurezza signica anche sicurezza sociale per i citta-

dini che vivono nellUE, sicurezza sul lavoro, sicurezza delle misure decisedalle imprese, che devono poter contare sulla stabilit del quadro economico.Le istituzioni dellUE sono chiamate a garantire che i cittadini e le impresepossano programmare il proprio futuro, dando stabilit ai rapporti da cuidipendono.

I DIRITTIFONDAMENTALI

Tra i valori fondamentali e gli ideali che fondano lUE rientrano anche idiritti soggettivi dei cittadini dellUnione. La storia dellEuropa caratte-rizzata da oltre due secoli da sforzi costanti volti a rafforzare la tutela di talidiritti. A partire dalle dichiarazioni dei diritti delluomo e del cittadino del

XVIII secolo, i diritti e le libert fondamentali sono parte integrante dellecostituzioni della maggior parte dei paesi civili, in particolare degli Statimembri dellUE. Gli ordinamenti giuridici di questi ultimi si basano infattisulla salvaguardia dei diritti, nonch sul rispetto della dignit, della libert e

delle possibilit di sviluppo della persona umana. Esistono, inoltre, numerosiaccordi internazionali in materia, fra i quali riveste estrema importanza laconvenzione europea per la salvaguardia dei diritti delluomo e delle libertfondamentali.


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Tuttavia, la protezione dei diritti fondamentali nellordinamento giuridico

dellUnione si sviluppata solo sulla base di una giurisprudenza costantedella Corte di giustizia dellUnione europea le cui origini si situano relativa-mente tardi, e precisamente nel 1969. In realt, in un primo tempo, la Cortedi giustizia aveva respinto tutti i ricorsi in materia di diritti fondamentali, amotivo del fatto che le questioni di diritto costituzionale nazionale non era-no di sua competenza. La Corte ha quindi dovuto rivedere la sua posizione,soprattutto sulla base del principio, da essa stessa sancito, della preminenzadel diritto dellUnione sul diritto nazionale, in quanto tale principio pu

affermarsi unicamente se il diritto dellUnione in grado di per s di assi-curare una protezione dei diritti fondamentali pari a quella garantita dallecostituzioni nazionali.

Punto di partenza di tale giurisprudenza fu la causa Stauder, nella quale ilbeneciario di una pensione di guerra aveva considerato unoffesa alla pro-pria dignit personale e una violazione del principio di uguaglianza il fattodi dover dichiarare il proprio nome per lacquisto del cosiddetto burro diNatale. Anche se in un primo momento la Corte di giustizia era giunta

alla conclusione che lindicazione del nome non era necessaria alla luce delledisposizioni dellUnione, e che era pertanto superuo laccertamento dellaviolazione del diritto fondamentale, essa dichiarava, in conclusione, che an-che il rispetto dei diritti fondamentali rientra tra i principi generali dellordi-namento giuridico dellUnione che la Corte tenuta a fare rispettare. In talmodo essa ha riconosciuto per la prima volta lesistenza di un ordinamentogiuridico autonomo dellUE.

Anzitutto la Corte ha fondato la salvaguardia dei singoli diritti fondamentalisu talune disposizioni dei trattati. Essa ha proceduto in tal senso per i nu-merosi divieti di discriminazioneche sono espressione dei diversi aspetti delprincipio generale delluguaglianza. Tra questi gurano il divieto di qualsi-voglia trattamento discriminatorio esercitato in base alla nazionalit (arti-colo 18 TFUE), la lotta contro qualsiasi forma di discriminazione fondatasul sesso, la razza o lorigine etnica, la religione o le convinzioni personali,gli handicap, let o lorientamento sessuale (articolo 10 TFUE), la parit ditrattamento per merci e persone nellambito delle quattro libert fondamen-

tali (libera circolazione delle merci, articolo 34 TFUE; libera circolazionedelle persone, articolo 45 TFUE; libert di stabilimento, articolo 49 TFUE;libera prestazione dei servizi, articolo 57 TFUE), la libert di concorren-za (articoli 101 e segg. TFUE), nonch la parit di retribuzione tra uomini


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e donne (articolo 157 TFUE). Le quattro libert fondamentali della CE,

che garantiscono libert essenziali della vita professionale, possono essereconsiderate anche come diritto fondamentale dellUE alla libera circolazionee al libero esercizio di unattivit professionale. Sono inoltre garantiti esplici-tamente la libert di associazione(articolo 153 TFUE), il diritto di petizione(articolo 24 TFUE) e laprotezione dei segreti commerciali e del segreto profes-sionale (articolo 339 TFUE).

La Corte di giustizia ha costantemente sviluppato tali basi di una protezionegiuridica a livello dellUnione dei diritti fondamentali, integrandole con altridiritti analoghi. A tal ne la Corte ha riconosciuto alcuni principi giuridicigenerali che essa ha applicato ispirandosi a tradizioni costituzionali comuniagli Stati membri e a convenzioni internazionali per la protezione dei dirittidelluomo dei quali gli Stati membri sono parti. Tra queste vi in primoluogo la CEDU che, nella formulazione del contenuto dei diritti, deniscei meccanismi di salvaguardia. Su tale base la Corte di giustizia ha elevatoal rango di diritti fondamentali tutelati dallordinamento giuridico dellUEuna serie di libert, tra cui il diritto di propriet, il libero esercizio di una

professione, linviolabilit del domicilio, la libert di opinione, i diritti generalidella personalit, laprotezione della famiglia(per esempio in materia di dirittidei familiari dei lavoratori migranti, tra cui il diritto al ricongiungimento),la libert in campo economico, la libert di religione o di culto, nonch talunidiritti fondamentali procedurali, quali il diritto a essere ascoltato dal giudice,il diritto alla riservatezza della corrispondenza tra avvocato e assistito, vale adire il legal privilege previsto dalla common law, il divieto della doppiapena o lobbligo di motivazione degli atti giuridici dellUnione.

Particolare importanza riveste il principio dellaparit di trattamento, invo-cato con una certa frequenza nelle controversie. Nel senso pi generale deltermine, tale principio signica che situazioni equiparabili non possono es-sere trattate in maniera diversa, a meno che una simile differenza non siaobiettivamente giusticata. Il principio della parit di trattamento, tutta-via, non vieta secondo la giurisprudenza della Corte che, contrariamentealle consuetudini internazionali nora vigenti, i cittadini e i prodotti na-zionali possano essere assoggettati a requisiti pi severi rispetto ai cittadini

di altri Stati membri o ai prodotti dimportazione. Il diritto dellUnione impotente contro tale discriminazione in senso inverso, in quanto essa la conseguenza della limitazione delle competenze dellUnione. Il precettodella liberalizzazione, che deriva dalle libert fondamentali, si applica infatti,


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secondo linterpretazione sostenuta nora dalla Corte di giustizia, solo ad

attivit transfrontaliere. Di contro, le normative relative alla produzione ealla commercializzazione di prodotti nazionali o allo stato giuridico dei cit-tadini di uno Stato membro sul territorio nazionale ricadono nel campo diapplicazione del diritto dellUE solo se gi esiste unarmonizzazione a livellodi Unione.

Grazie alla giurisprudenza della Corte di giustizia, il diritto dellUnione di-spone di un notevole fondamento costituito daprincipi dello Stato di dirittoassociati ai diritti fondamentali. Estrema importanza pratica riveste in talsenso il principio della proporzionalit. Esso implica lobbligo di valutare idiversi interessi in gioco, il che a sua volta richiede una valutazione dellido-neit e della necessit di una misura sulla base del principio di proporziona-lit. Tra i principi generali del diritto correlati ai diritti fondamentali vannopoi annoverati i principi generali del diritto amministrativo e del due pro-cess, quale, ad esempio, il principio del legittimo affidamento, il divieto diretroattivit di atti sfavorevoli e di ritiro o revoca di atti che conferisconodiritti o vantaggi, nonch il principio dei diritti alla difesa, che si applica

sia nei procedimenti amministrativi della Commissione europea che nei pro-cedimenti dinanzi alla Corte di giustizia. Grande importanza assume anchelesigenza di una maggiore trasparenza che consenta ladozione di misureil pi possibile vicine e comprensibili al cittadino. Un elemento cruciale ditale trasparenza che qualsiasi cittadino europeo e persona giuridica consede in uno Stato membro pu accedere ai documenti del Consiglio e dellaCommissione europea. Devono altres essere resi pubblici tutti i versamen-ti effettuati a favore di persone siche o giuridiche con fondi del bilancio

dellUE. A tal ne vengono predisposte banche dati accessibili a tutti i cit-tadini dellUnione.

Pur riconoscendo loperato della Corte di giustizia nella denizione dei dirit-ti fondamentali non codicati, si constata tuttavia che lindividuazione pervia giurisprudenziale dei diritti fondamentali europei presentava un graveinconveniente: la Corte di giustizia doveva limitarsi ai singoli casi specici.In tali condizioni, essa non era in grado di sancire dei diritti fondamentalipartendo dai principi generali del diritto in tutti i campi in cui ci era neces-

sario o auspicabile, n le era possibile determinare la portata e i limiti dellaprotezione giuridica procedendo alle necessarie generalizzazioni e differen-ziazioni. Ci non consentiva alle istituzioni dellUE di valutare con sufficien-te precisione il rischio di violare un diritto fondamentale. Anche il cittadino


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dellUnione europea direttamente interessato non era sempre in grado di

giudicare se era stato infranto uno dei suoi diritti fondamentali.

Una soluzione stata considerata per lungo tempo ladesione dellUE alla con-venzione europea per la salvaguardia dei diritti delluomo(CEDU). Tuttavia,nel suo parere 2/94, la Corte di giustizia ha dichiarato che, considerato lostato del diritto dellUnione, lUE non aveva le competenze per aderire allaCEDU. A questo proposito la Corte rilevava che, anche se la salvaguardiadei diritti delluomo era una premessa della legalit degli atti dellUnione,ladesione alla CEDU avrebbe implicato un cambiamento sostanziale dellastruttura dellUE, in quanto avrebbe comportato linserimento dellUnionein un sistema istituzionale distinto, internazionale, nonch lintegrazione ditutte le disposizioni della convenzione nellordinamento giuridico dellUnio-ne. Secondo la Corte, una simile modica del regime di protezione dei dirittidelluomo nellUnione, con le sue implicazioni istituzionali sia per lUnionesia per gli Stati membri, avrebbe avuto una tale portata costituzionale che,per la sua stessa natura, sarebbe andata al di l dei poteri conferiti dallarti-colo 352 TFUE. Il trattato di Lisbona ha pertanto previsto espressamente,

nellarticolo 6, paragrafo 2, del trattato UE, ladesione dellUE alla CEDU.

Il trattato di Lisbona ha compiuto per un altro decisivo passo avanti versola formazione di un sistema di diritti fondamentali dellUE, creando nuovebasi per la tutela dei diritti fondamentali allinterno dellUE. Larticolo cheoggi disciplina i diritti fondamentali nel trattato UE (larticolo 6) riman-da alla Carta dei diritti fondamentali dellUnione europea, rendendola in talmodo vincolante per le istituzioni dellUE e per gli Stati membri nellambitodellesercizio della loro attivit ogni qualvolta questi applichino e attuinoil diritto dellUnione. La Carta dei diritti fondamentali nasce da un pro-getto redatto dalla convenzione composta da 16 delegati dei capi di Statoo di governo, dal presidente della Commissione europea, da 16 membri delParlamento europeo e da 30 parlamentari nazionali (due per ciascuno degliStati all epoca membri dellUE) sotto la presidenza del prof. Roman Herzog.In occasione della riunione del Consiglio europeo a Nizza del 7 dicembre2000, tale documento veniva proclamato con il nome di Carta dei diritti

fondamentali dellUnione europea dai presidenti del Parlamento europeo, del

Consiglio dellUE e della Commissione europea. Nellambito dei colloquiper la redazione di una costituzione europea, la Carta dei diritti fondamen-tali stata rielaborata e inserita come parte integrante nel trattato costituzio-nale del 29 ottobre 2004. Dopo il fallimento del trattato costituzionale,


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il 12 dicembre 2007 la Carta dei diritti fondamentali stata di nuovo adot-

tata solennemente a Strasburgo quale atto autonomo, con il titolo Cartadei diritti fondamentali dellUnione europea dai presidenti del Parlamentoeuropeo, del Consiglio dellUE e della Commissione europea. Il trattato UErimanda oggi in modo vincolante a questa versione della Carta dei dirittifondamentali, che acquisisce cos valore cogente e denisce il campo di ap-plicazione dei diritti fondamentali allinterno dellUnione europea. Fannoper eccezione il Regno Unito e la Polonia. Entrambi questi Stati membrinon hanno potuto o non hanno voluto riconoscere il valore vincolante della

Carta, temendo di dover abbandonare o quanto meno modicare, in virtdei diritti fondamentali riconosciuti nella Carta, determinate posizioni na-zionali in tema di religione, coscienza o trattamento delle minoranze. Perquesti Stati il divieto di atti contrari ai diritti fondamentali deriva non dallaCarta, ma come in precedenza dalla giurisprudenza della Corte di giustiziain materia di diritti fondamentali.


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27 settembre 1964, Bruxelles

Autovettura con targa europea davanti alledicio Joyeuse Entre, in

fase di costruzione, che diventer la sede della Commissione europea.


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La costituzionedellUnione europea

Ogni compagine sociale dispone di una costituzione che stabilisce la strutturadel suo sistema politico. Sono cos regolati i rapporti fra i singoli membri, non-

ch tra questi e il sistema nel suo complesso; essa ssa gli obiettivi comuni edetermina le norme in base alle quali vengono adottate, con valore vincolante,le decisioni. La costituzione dellUE, intesa quale sistema associato di Statial quale sono stati trasferiti compiti e funzioni ben determinate, deve essere ingrado di rispondere ai problemi al pari della costituzione di uno Stato.

Le collettivit statali sono rette da due principi costitutivi supremi: il di-ritto (rule of law) e la democrazia. Tutto ci che lUnione mette in atto,se intende conformarsi a tali principi, deve essere fondato giuridicamente e

democraticamente: creazione, organizzazione, competenze, funzionamento,posizione degli Stati membri e delle loro istituzioni, posizione del cittadino.

A seguito del fallimento del trattato costituzionale del 29 ottobre 2004, lacostituzione dellUnione europea continua a non avere una formulazioneunitaria allinterno di un singolo atto, come accade per i singoli Stati mem-bri, ma formata da un insieme di regole e valori ai quali i soggetti respon-sabili si attengono in maniera vincolante. Queste regole in parte sono sancite

nei trattati europei o negli atti emanati dalle istituzioni dellUnione europea;in parte sono per di provenienza consuetudinaria.

LANATURAGIURIDICADELLUE

La denizione della natura giuridicaconsiste nellesaminare la costituzionegiuridica generale di unorganizzazione sulla base delle sue caratteristiche.La natura giuridica dellUE stata chiarita in due sentenze fondamentali,

pronunciate nel 1963 e nel 1964 dalla Corte di giustizia e che, seppur riferiteoriginariamente allallora vigente Comunit economica europea, manten-gono oggi la loro validit anche con riguardo allUE nella sua strutturaattuale.


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LA CAUSA VAN GEND & LOOS

Limpresa di trasporti olandese Van Gend & Loos aveva presentato ricorsopresso un tribunale dei Paesi Bassi contro lamministrazione olandese delleimposte, che aveva imposto dazi maggiorati sullimportazione di un pro-dotto chimico proveniente dalla Repubblica federale di Germania. Secon-do limpresa si trattava di una violazione dellarticolo 12 del trattato CEE,riguardante il divieto di introdurre nuovi diritti doganali o di aumentarequelli esistenti nellambito del mercato comune. Il tribunale olandese so-spese il procedimento, invitando la Corte di giustizia a chiarire la portata elinterpretazione giuridica della norma invocata del trattato istitutivo dellaComunit europea.

Questa causa ha dato loccasione alla Corte di giustizia di precisare taluniaspetti fondamentali della natura giuridica della Comunit europea. Nellasentenza la Corte ha dichiarato quanto segue:

Lo scopo del trattato CEE, cio linstaurazione di un mercato comune il

cui funzionamento incide direttamente sui soggetti della Comunit, implicache esso va al di l di un accordo che si limiti a creare degli obblighi reciprocitra gli Stati contraenti. Ci confermato dal preambolo del trattato il quale,oltre a menzionare i governi, fa richiamo ai popoli e, pi concretamenteancora, dalla instaurazione di organi investiti istituzionalmente di poteri so-vrani da esercitarsi nei confronti sia degli Stati membri sia dei loro cittadini(...). In considerazione di tutte queste circostanze si deve concludere che laComunit costituisce un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campodel diritto internazionale, a favore del quale gli Stati hanno rinunziato, anchese in settori limitati, ai loro poteri sovrani, ordinamento che riconosce comesoggetti non soltanto gli Stati membri, ma anche i loro cittadini.

LA CAUSA COSTA/ENEL

Solo un anno dopo, la causa Costa/ENELoffriva lopportunit alla Corte digiustizia di approfondire ulteriormente la sua analisi. Tale procedimento sibasava sui seguenti fatti: nel 1962 lItalia aveva statalizzato la produzione e la

distribuzione dellelettricit trasferendo il patrimonio delle aziende elettrichealla societ ENEL. Il sig. Costa, azionista della societ per azioni EdisonVolta, interessata dalla statalizzazione, vedendosi privato dei suoi dividendi,si era riutato di pagare una fattura per la fornitura di elettricit di 1 926 lire


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italiane. Davanti al giudice di pace di Milano, il sig. Costa aveva giusticato

la sua condotta sostenendo, tra laltro, che la legge relativa alla statalizzazioneviolava tutta una serie di disposizioni del trattato CEE. Per poter valutare laposizione del sig. Costa, il giudice di pace aveva sottoposto diverse questionialla Corte di giustizia sullinterpretazione del trattato CEE. Nella sua sen-tenza, la Corte ha dichiarato riguardo alla natura giuridica della CEE:

A differenza dei comuni trattati internazionali, il trattato CEE ha istitui-to un proprio ordinamento giuridico, integrato nellordinamento giuridi-

co degli Stati membri (...) che i giudici nazionali sono tenuti a osservare.Infatti, istituendo una Comunit senza limiti di durata, dotata di propriorgani, di personalit, di capacit giuridica, di capacit di rappresentanzasul piano internazionale ed, in specie, di poteri effettivi provenienti da unalimitazione di competenza o da un trasferimento di attribuzioni degli Statialla Comunit, questi hanno limitato, sia pure in campi circoscritti, i loropoteri sovrani e creato quindi un complesso di diritto vincolante per i lorocittadini e loro stessi.

Sulla base di tali dettagliate osservazioni, la Corte ha concluso quanto segue.

Dal complesso dei menzionati elementi discende che scaturito da una fonteautonoma, il diritto nato dal trattato non potrebbe, in ragione appunto dellasua specica natura, trovare un limite in qualsiasi provvedimento internosenza perdere il proprio carattere comunitario e senza che ne risulti scosso ilfondamento giuridico della stessa Comunit. Il trasferimento effettuato dagliStati a favore dellordinamento giuridico comunitario, dei diritti e obblighi

corrispondenti alle disposizioni del trattato implica quindi una limitazionedenitiva dei loro diritti sovrani, di fronte alla quale un atto unilaterale ul-teriore, incompatibile con il sistema della Comunit, sarebbe del tutto privodi efficacia.

Alla luce di queste due sentenze fondamentali della Corte di giustizia, glielementi che, nellinsieme, conferiscono alla natura giuridica dellUE parti-colarit e specicit sono i seguenti:

la struttura istituzionale, che garantisce che la formazione della volon-t nellUE sia caratterizzata o inuenzata anche dagli interessi gene-rali dellEuropa, vale a dire, dagli interessi dellUnione ssati negliobiettivi;


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il trasferimento delle competenzealle istituzioni dellUnione, a un livello

pi elevato rispetto ad altre organizzazioni internazionali, che raggiun-ge proporzioni considerevoli in ambiti nei quali gli Stati conservanonormalmente la loro sovranit;

la costituzione del proprio ordinamento giuridico, indipendente dagli or-dinamenti giuridici nazionali;

lapplicabilit diretta del diritto dellUnione, che garantisce lapplica-zione completa e uniforme delle disposizioni dellUnione in tutti gli

Stati membri e stabilisce diritti e obblighi per gli Stati membri e i lorocittadini;

la preminenza del diritto dellUnione, che esclude qualsiasi revoca omodica della legislazione comunitaria da parte del diritto nazionalee assicura, in caso di conitto con il diritto nazionale, il primato deldiritto dellUnione.

LUE costituisce, pertanto, unentit autonoma, dotata di diritti sovranie di un ordinamento giuridico indipendente dagli Stati membri, a cui siaquesti ultimi che i loro cittadini sono soggetti negli ambiti di competenzadellUE.

Le specicit dellUE evidenziano siapunti comuniche differenze rispetto alleorganizzazioni internazionali tradizionali, da un lato, e a strutture federali,dallaltro.

Lungi dallessere una struttura nita, lUE somiglia piuttosto a un sistemain divenire, il cui aspetto denitivo tuttora incerto.

Lunico punto che lUE ha in comune con le organizzazioni internazionalitradizionali il fatto che anchessa stata istituita con un trattato internazio-nale. Tuttavia, lUE si gi considerevolmente allontanata dalle sue radici didiritto internazionale. In effetti, gli atti fondatori dellUE, anchessi basatisu trattati internazionali, hanno portato alla creazione di unUnione autono-ma, dotata di diritti sovrani e competenze proprie. Gli Stati membri hanno

rinunciato a una parte della loro sovranit a benecio dellUnione. Anche icompiti attribuiti allUE si distinguono nettamente da quelli di altre orga-nizzazioni internazionali. Mentre a queste ultime, infatti, spettano compitiben determinati, di ordine essenzialmente tecnico, i campi dazione dellUE


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interessano, nel loro insieme, aspetti che sono di importanza fondamentale

per lesistenza stessa degli Stati.

Tali differenze tra le organizzazioni internazionali tradizionali e lUE avvi-cinano questultima ad una struttura statale. In particolare, la rinuncia degliStati membri ad una parte della loro sovranit a vantaggio dellUE ha fattorilevare che la struttura dellUE si avvicina a quella di uno Stato federale.Tuttavia, tale concezione non tiene conto del fatto che le competenze delleistituzioni dellUE si limitano alla realizzazione degli obiettivi ssati dai trat-tati e a determinati campi. Esse non possono quindi ssare liberamente i loroobiettivi come uno Stato qualsiasi, n far fronte a tutte le sde che si pongo-no oggigiorno a uno Stato moderno. LUE non dispone n dellonnipotenzapropria di uno Stato, n della capacit di attribuirsi nuove competenze (lacosiddetta competenza di decidere in merito alle proprie competenze).

Pertanto, lUE non n unorganizzazione internazionale classica, n unas-sociazione di Stati, bens unentit che si situa tra queste forme tradizionalidi associazione tra gli Stati. Nelluso giuridico, si parla di organizzazione

sopranazionale.

I COMPITIDELLUE

Lelenco dei compiti affidati allUE non si discosta granch da quello dellor-dinamento costituzionale di uno Stato. Contrariamente a quanto avvieneper la maggior parte delle altre organizzazioni internazionali, non si trattain questo caso del conferimento di compiti tecnici precisi, bens di campi di

attivit che sono nel loro insieme dimportanza vitale per gli Stati stessi.

I compiti dellUE coprono un ventaglio molto ampio, che interessa i settorieconomico, sociale e politico.

Un ruolo centrale nel settore economicoriveste la creazione di un mercato comu-ne in cui conuiscano i mercati nazionali degli Stati membri, affinch mercie prestazioni di servizi possano essere offerte e vendute alle stesse condizioni diun mercato interno al quale possano avere accesso tutti i cittadini dellUE.

Lidea della creazione di un mercato comune stata lanciata dallallora pre-sidente della Commissione europea, Jacques Delors, e si concretizzata in


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larga misura entro il 1992 con lapprovazione da parte dei capi di Stato o di

governo del Programma per il completamento del mercato interno. Le istituzio-ni dellUE sono riuscite a predisporre il quadro normativo per un mercatocomune funzionale. Nel frattempo, tale quadro stato ampiamente attuato alivello nazionale, al punto che il mercato interno gi divenuto realt. Il cit-tadino se ne rende conto giorno per giorno, soprattutto nei suoi spostamentiallinterno dellUE, che ha abolito ormai da tempo i controlli sulle personealle frontiere nazionali.

Al mercato unico si affianca lunione economica e monetaria.Nellambito dellapolitica economica, il compito dellUE non quello di sta-bilire e attuare una politica economica europea, bens quello di coordinarele politiche economiche nazionali, cos da evitare che le decisioni in materiadi politica economica adottate da uno o pi Stati membri possano avereconseguenze negative sul mercato interno. A tal ne stato stipulato il Pattodi stabilit e crescita, che indica nel dettaglio agli Stati membri i criteri cuidevono attenersi nelle proprie decisioni in materia di politica di bilancio. Se

tali criteri non sono rispettati, la Commissione europea pu emanare unaraccomandazione e, in caso di un prolungato decit di bilancio eccessivo, ilConsiglio dellUE ha facolt anche di comminare sanzioni.

Compito dellUE nel settore della politica monetaria era, e rimane, intro-durre una moneta unica nellUE e regolare a livello centrale le questioni inmateria monetaria. Il 1gennaio 1999 stato introdotto leuroquale valutaunitaria negli Stati membri che avevano soddisfatto i criteri di convergen-za, ovvero Belgio, Germania, Spagna, Francia, Irlanda, Italia, Lussemburgo,Paesi Bassi,Austria, Portogalloe Finlandia. Il 1gennaio 2002 le banconotee le monete in euro hanno sostituito la valuta nazionale allinterno di questiStati. Da allora anche i pagamenti e le operazioni quotidiane vengono svolteutilizzando una moneta unica, leuro. La Grecia e la Svezia non avevanosoddisfatto in un primo momento i criteri di convergenza. La Grecia stataaccolta nellarea euro il 1gennaio 2001. La Svezia, che di fatto non pu sod-disfare i criteri di convergenza a causa della mancata adesione al meccanismodi cambio dello SME, il quale costituisce una sorta di sala dattesa per

leuro, gode di una disciplina speciale: la Commissione e la Banca centraleeuropea devono presentare almeno ogni due anni una relazione sul rispettodei criteri di convergenza da parte della Svezia e in tale occasione possonoraccomandare al Consiglio laccoglimento della Svezia nella zona euro.


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6 dicembre 1977, Bruxelles

Manifestazione a sostegno dellelezione direttadel Parlamento europeo e dellintroduzione di

una moneta unica in occasione del Consiglioeuropeo del 5-6 dicembre 1977.


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Qualora venga espresso un parere in tal senso e il Consiglio vi si conformi, la

Svezia non ha alcuna possibilit di riutare ladesione. Tuttavia, un accessoallarea euro non gode attualmente dellappoggio della popolazione svedese.In occasione del referendum del 2003 il 55,9 % dei cittadini si espressocontro lintroduzione della moneta unica. In base a un sondaggio condottonel dicembre 2005, i pareri contrari erano ancora il 49 %, contro il 36 % de-gli intervistati che hanno manifestato unopinione favorevole. In una situa-zione diversa si trovano invece la Danimarca e il Regno Unito. Questi dueStati si sono riservati di decidere se e come avviare le procedure di verica

per uneventuale adesione alla moneta unica (clausola di opt-out). Anchei nuovi Stati membri sono tenuti ad adottare leuro come moneta nazionalenon appena saranno in linea con i criteri di convergenza. Nessuno di tali Sta-ti pu avvalersi di una clausola di opt out; la maggior parte di loro intendeperaltro introdurre leuro il prima possibile. Hanno gi aderito la Slovenia(il1gennaio 2007), Cipro(il 1gennaio 2008),Malta(il 1gennaio 2008) e laSlovacchia(il 1gennaio 2009). La cosiddetta zona euro, allinterno dellaquale viene utilizzata come moneta leuro, comprende attualmente 16 Statimembri (2).

Oltre alla politica economica e monetaria, rientrano tra i compiti dellUEtutta una serie di altri ambiti di politica economica: la politica agricola edella pesca, i trasporti, la politica dei consumatori, le politiche strutturali edi coesione, la ricerca e sviluppo, la politica spaziale, lambiente, la salute, ilcommercio o la politica energetica.

Nellambito dellapolitica sociale, lUE simpegna affinch non siano soltantogli operatori economici a trarre vantaggio dallintegrazione economica, va-

lorizzando la dimensione sociale del mercato interno. Un primo interventoin tal senso lintroduzione di un sistema di sicurezza sociale per i lavoratorimigranti. Questo sistema garantisce che i lavoratori che nellarco della lorovita hanno lavorato in pi Stati membri, e sono quindi soggetti a diversi re-gimi di previdenza sociale, godano di una piena tutela (pensione di vecchiaiae di invalidit, prestazioni sanitarie e familiari, sussidi di disoccupazione).Unaltra priorit nell ambito della politica sociale, che assume grande impor-tanza visti gli elevati tassi di disoccupazione allinterno dellUE, che ormai

da qualche anno destano preoccupazione, lelaborazione di una strategia

(2)Il 1 gennaio 2011, lEstonia diventer, con ladozione della moneta unica europea, il diciassettesimoStato membro della zona euro.


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per loccupazione a livello europeo. Gli Stati membri e lUE sono chiama-

ti a sviluppare una strategia per loccupazionee a promuovere soprattutto laqualicazione, la formazione e la essibilit dei lavoratori; contemporanea-mente occorre adeguare i mercati del lavoro alle esigenze delle trasformazionieconomiche. La promozione alloccupazione considerata una questione diinteresse generale. Le misure assunte a livello nazionale dagli Stati membridevono pertanto essere coordinate in seno al Consiglio. LUE deve contribui-re allinnalzamento del livello di occupazione, sostenendo, nel rispetto dellecompetenze nazionali, la cooperazione tra gli Stati membri e integrando, se

del caso, le misure da questi adottate.I compiti dellUE nellambito propriamentepoliticovanno ricondotti alla cit-tadinanza dellUnione, alla cooperazione giudiziaria in materia penale, non-ch alla politica estera e di sicurezza comune. Con la cittadinanza dellUnio-nesono stati ulteriormente rafforzati i diritti e gli interessi dei cittadini de-gli Stati membri allinterno dellUE. Essi godono di libert di circolazioneallinterno dellUE (articolo 21 TFUE), del diritto di voto e di eleggibilitalle elezioni comunali (articolo 22 TFUE), della tutela da parte delle auto-

rit diplomatiche e consolari di qualsiasi Stato membro qualora si trovinoin uno Stato terzo (articolo 23 TFUE), del diritto di presentare petizioni alParlamento europeo (articolo 24 TFUE) e, con riguardo al divieto generaledi discriminazione, del diritto di godere allinterno di ciascuno degli Statimembri dello stesso trattamento riservato ai cittadini di detto Stato (artico-lo 20, paragrafo 2, in combinato disposto con larticolo 18 TFUE).

Nellambito dellapolitica estera e di sicurezza comunelUE chiamata a svol-gere in particolare i seguenti compiti:

salvaguardare i valori comuni, gli interessi fondamentali e lindipen-denza dellUE,

rafforzare la sicurezza dellUE e dei suoi Stati membri,

mantenere la pace e rafforzare la sicurezza internazionale,

promuovere la cooperazione internazionale,

sostenere la democrazia e lo Stato di diritto, oltre a tutelare i diritti

delluomo e le libert fondamentali, strutturare una difesa comune.

LUE non una struttura nazionale e pu quindi adempiere questi compi-ti solo in modo graduale. La politica estera e, in particolare, la politica di


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sicurezza sono tradizionalmente ambiti in relazione ai quali gli Stati membri

rinunciano solo con difficolt alla supremazia nazionale. Risulta difficile de-nire gli interessi comuni in questi settori, anche perch, allinterno dellUE,solo Francia e Regno Unito possiedono armi nucleari. Un altro problema dato dal fatto che non tutti gli Stati dellUE sono membri della NATO edellUEO. Le decisioni in materia di politica estera e di sicurezza comunevengono adottate ancora oggi prevalentemente a livello di cooperazione in-tergovernativa. stato comunque sviluppato un sistema di interventiche hainserito la cooperazione intergovernativa allinterno di un quadro normativo

stabile.

Nellambito della cooperazione giudiziaria in materia penaleoccorre innan-zitutto individuare i compiti di interesse generale che spettano allUE. Traquesti rientrano in particolare la lotta contro la criminalit organizzata e latratta di esseri umani, nonch lazione penale. La criminalit organizzatanon pu pi essere combattuta a livello nazionale, ma necessita di unazionecomune a livello di UE. Le prime promettenti misure adottate in questo

settore sono state la direttiva per la lotta contro il riciclaggio di denaro elistituzione, nel 1998, di un ufficio di polizia europeo denominato Europol(articolo 88 TFUE). In questo settore vi inoltre lesigenza di agevolare esveltire la cooperazione nellambito dei procedimenti giudiziari e dellese-cuzione dei provvedimenti, di snellire le pratiche per lestradizione tra gliStati membri, di stabilire norme minime relative alla denizione dei reati edelle sanzioni nei settori della criminalit organizzata, del terrorismo, dellatratta di esseri umani, nonch dello sfruttamento sessuale delle donne e deiminori, del traffico illecito di droga e armi, del riciclaggio di denaro e dellacorruzione (articolo 83 TFUE). Uno dei progressi pi signicativi in questosenso stata listituzione di Eurojust nellaprile 2003 (articolo 85 TFUE).Eurojust, con sede allAia, si compone di giudici e pubblici ministeri prove-nienti da tutti gli Stati membri. Il compito di Eurojust quello di migliorareil collegamento tra lattivit di indagine e lazione penale in caso di reati gravie aventi rilevanza transnazionale. Per combattere i reati che ledono gli inte-ressi nanziari dellUnione, il Consiglio pu istituire una Procura europea apartire da Eurojust (articolo 86 TFUE). Un altro passo avanti stato lintro-

duzione nel 2004 del mandato di cattura europeo, che pu essere emesso intutti i casi in cui il reato sia punito con la pena della reclusione superiore a unanno. Il mandato di cattura europeo inteso a superare le lunghe proceduredellestradizione.


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I POTERIDELLUE

I trattati istitutivi dellUE non attribuiscono agli organi dellUnione la com-petenza generale di emanare tutte le misure necessarie al perseguimento de-gli obiettivi pressati, bens stabiliscono, nei singoli capitoli, lampiezza deipoteri dintervento conferiti. Il principio generale che n lUE, n le sueistituzioni possono, da sole, decidere in merito al proprio fondamento giuri-dico e alle proprie competenze. Continua a valere ilprincipio di attribuzionedelle competenze(articolo 2 TFUE). Gli Stati membri hanno optato per tale

soluzione per poter circoscrivere e controllare il trasferimento dei propripoteri.

La portata concreta delle deleghe speciche varia a seconda del tipo di com-piti assegnati allUE. Qualora non siano state trasferite allUE, le compe-tenze permangono in capo ai singoli Stati membri. Nel trattato sullUE espressamente previsto che la sicurezza nazionale resta di esclusiva compe-tenza di ciascuno Stato membro.

Ci solleva ovviamente il problema dellindividuazione dei conni tra lam-bito di competenza dellUE e quello dei suoi Stati membri. Tale delimitazio-ne viene effettuata sulla base di tre tipologie di competenze:

Competenza esclusivadellUE (articolo 3 TFUE) nei settori in cui vi motivo di ritenere che ladozione di misure a livello di Unione risultipi efficace rispetto alladozione di misure non coordinate tra loro daparte dei singoli Stati membri. Questi settori sono precisamente indi-viduati e comprendono lunione doganale, la denizione delle regole di

concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno, la politi-ca monetaria per gli Stati membri della zona euro, la politica commer-ciale comune e parte della politica comune della pesca. In questi settorilUnione europea lunica a poter legiferare e adottare atti giuridica-mente vincolanti. Lintervento degli Stati membri escluso, a meno chesia autorizzato dallUnione o nalizzato ad attuare gli atti dellUnione(articolo 2, paragrafo 1, TFUE).

Competenza concorrentetra Stati membri e UE (articolo 4 TFUE) nei

settori in cui lintervento dellUE rappresenta un valore aggiunto ri-spetto allazione degli Stati membri e, in particolare, nei seguenti am-biti: mercato interno, coesione economica, sociale e territoriale, agri-coltura e pesca, ambiente, trasporti, reti transeuropee, energia, spazio


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di libert, sicurezza e giustizia, oltre ai problemi comuni di sicurezza,

sanit pubblica, ricerca e sviluppo tecnologico, politica spaziale, coo-perazione allo sviluppo e aiuto umanitario. In tutti questi ambiti lUEha titolo per agire per prima esercitando la competenza, ma solo inmerito agli elementi disciplinati nei rispettivi atti dellUE e non conriguardo alle politiche nel loro insieme. Gli Stati membri esercitano laloro competenza laddove lUnione non abbia esercitato o abbia cessatodi esercitare la propria (articolo 2, paragrafo 2, TFUE). Questultimocaso si verica quando le competenti istituzioni dellUnione decidono

di abrogare un atto legislativo, in particolare per assicurare il rispettodei principi di sussidiariet e proporzionalit. Il Consiglio, su iniziativadi uno o pi dei suoi membri (rappresentanti degli Stati membri), puchiedere alla Commissione di presentare proposte per abrogare un attolegislativo.

Azioni di sostegno(articolo 6 TFUE): nellesercizio della sua azione disostegno, lUnione interviene unicamente con misure di coordinamen-

to o di completamento dellazione degli Stati membri. Nei settori peri quali prevista unazione di sostegno dellUE non pu aver luogo innessun caso unarmonizzazione delle disposizioni legislative nazionali(articolo 2, paragrafo 5, TFUE). La responsabilit per la forma giuri-dica adottata rimane pertanto in capo agli Stati membri, che godonocos di una considerevole libert di azione. I settori in cui si svolgetale azione sono i seguenti: tutela e miglioramento della salute umana,industria, cultura, turismo, istruzione, giovent e sport, formazioneprofessionale, protezione civile e cooperazione amministrativa. Gli Sta-

ti membri riconoscono espressamente che le misure assunte a livello na-zionale nellambito delle politiche economiche e occupazionali devonoessere coordinate a livello di Unione.

Occorre osservare che le competenze dellUE nel settore delle politiche eco-nomiche e occupazionali, nonch della politica estera e di sicurezza comunenon rientrano in alcuna di queste tre categorie. Si posizionano, quindi, aldi fuori delle tipologie di competenza illustrate. In una dichiarazione viene

comunque precisato che la politica estera e di sicurezza comune esercita-ta dallUnione europea non pregiudica la competenza degli Stati membrinella loro politica estera nazionale, n la loro posizione sulla scena politicamondiale.


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Oltre a questi poteri specici, i trattati prevedono che le istituzioni dellUE

possano intervenire qualora ci si renda necessario per realizzare e garantireil corretto funzionamento del mercato interno o assicurare che non vengafalsata la concorrenza (si veda larticolo 352 TFUE che contiene la cosiddettaclausola di essibilit). In tal modo, per, alle istituzioni dellUnione nonviene conferita una competenza generale che le legittima a intervenire al difuori delle nalit stabilite dai trattati, n esse possono, richiamandosi a taleprevisione, ampliare il novero delle proprie competenze a danno degli Statimembri. In passato si fatto spesso ricorso, nella pratica, alle possibilit le-

gate allattribuzione di tale potere, in quanto con il tempo lUE si trovata adoversi occupare di un numero sempre pi elevato di questioni non discipli-nate in sede di conclusione dei trattati istitutivi e per le quali mancavano spe-ciche attribuzioni di competenze. Ci accaduto, in particolare, nei settoridella tutela dellambiente e dei consumatori, o con riguardo allistituzionedel Fondo europeo di sviluppo regionale, volto a ridurre gli squilibri nel gra-do di sviluppo tra le diverse regioni dellUE. Per entrambi questi settori sonostate nel frattempo previste speciche competenze. La portata pratica dellaclausola di essibilit si cos ridotta notevolmente, a seguito dellespres-sa disciplina di tali settori. Lesercizio di questa competenza subordinataall approvazione del Parlamento europeo.

Inne, le istituzioni dellUnione dispongono di ulteriori competenze perladozione di misure che siano indispensabili per un esercizio efficace e pon-derato dei poteri gi esplicitamente conferiti (poteri impliciti). Particolareimportanza hanno assunto le competenze nel campo delle relazioni ester-ne. Su tali basi lUE pu contrarre obblighi nei confronti di paesi terzi o

di altre organizzazioni internazionali in settori corrispondenti ai compitiche le sono attribuiti. Un esempio tipico emerge dalla causa Kramer, sullaquale si pronunciata la Corte di giustizia. Oggetto della controversia era lacompetenza dellUE a cooperare con organizzazioni internazionali al ne dissare quote di cattura nel settore della pesca marittima e, eventualmente,ad assumere obblighi internazionali. In mancanza di disposizioni esplicitenel trattato, la Corte ha desunto la competenza esterna dellUE, indispensa-bile a tal ne, dai poteri interni in materia di pesca nellambito della politicaagricola comune.

Lesercizio delle competenze attribuite allUE tuttavia subordinato alprin-cipio di sussidiariet, c

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