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l’Unione Europea (Gozi e altro)

• Tappe ed evoluzione istituzionale

• Che cos’è l’Unione Europea

• Le Istituzioni dell’Unione Europea: Il Triangolo istituzionale

• L’europeizzazione della politica nazionale

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Le tappe dell’integrazione europea

• Comunità europea carbone e acciaio (Ceca) 1952

• Comunità economica europea 1957

• Atto unico europeo 1987

• Unione europea 1992

• Unione economica monetaria 1998

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Integrazione positiva ed integrazione negativa

• Integrazione negativa: si riferisce all’abolizione di barriere doganali, restrizioni quantitative e altri ostacoli al commercio e alla libera concorrenza

• Integrazione positiva: ricostruzione di un assetto regolativo a livello europeo (politiche di sicurezza del lavoro, Welfare, controllo dell’inquinamento etc.)

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Spiegazioni dello sviluppo europeo

• Teorie funzionaliste e neo-funzionaliste

• Prospettiva intergovernativa

• Neoistituzionalismo storico

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Che cosa non è l’UE ?

Non è uno Stato in senso “classico” (Max Weber)

• Non ha confini definiti• Non ha un’amministrazione

propria, né civile né militare

• non è un’autorità direttamente legittima secondo la concezione diffusa

E’ comunque diversa dagli stati liberal democratici contemporanei:

a) Non è ispirata al principio della separazione dei poteri: manca una distinzione tra legge e regolamento

In pre-adesione

Bulgaria, Croazia, Romania, Turchia

Allargamento 2004

Estonia, Lettonia, Lituania, Ungheria, Polonia, Rep. Ceca, Slovacchia, Slovenia, Cipro, Malta

Allargamento 1995

Austria, Finlandia, Svezia

Allargamento mediterraneo

Grecia (’81), Portogallo e Spagna (’86)

Allargamento 1973

Danimarca, Irlanda, Regno Unito

Fondatori (Ceca, 1952)

Belgio, Francia, Germania,

Italia, Lussemburgo, Olanda

Principio di sussidiarietà

Secondo i Trattati (art.5 cons): l’Ue ha diritto di intervenire solo quando le finalità di un’azione non possono essere adeguatamente conseguite dagli Stati membri e, per ragioni di scala e di effetti, possono essere meglio conseguite dalla Comunità

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Che cosa non è l’UE ?

Non è un’organizzazione internazionale in senso classico• Come un’organizzazione internazionale:

a) deriva la propria autorità da un atto positivo degli Stati che ne sono membri (Trattati);

b) nasce con una finalità specifica

• Diversamente da un’organizzazione internazionale:

a) ha istituzioni proprie;

b) ha competenze esclusive, trasferite definitivamente dagli Stati

c) ha risorse proprie, sebbene il trasferimento sia condizionato dalla volontarietà degli Stati membri

d) viene generalmente considerata fonte giuridica superiore, sovraordinata a quelle nazionali;

e) produce una legislazione che genera diritti soggettivi direttamente agibili dai cittadini degli Stati membri;

f) le decisioni assunte a Bruxelles rappresentano un vincolo rilevante, e in un numero sempre maggiore di aree, alle scelte possibili per i governi di livello inferiore (nazionali degli Stati membri)

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Che cosa è l’UE ?

• Una Federazione di stati nazionali..

• Un Federalismo “all’inverso”..

• Uno Stato federale in fieri..

• Un sistema di governo pluralista e a rete..

L’Unione Europea è democratica ?• Il sistema comunitario ha rafforzato gli esecutivi a discapito del ruolo svolto dai parlamenti . Manca ancora un adeguato rafforzamento del ruolo del Parlamento Europeo

•L’influenza dei cittadini è ancora debole, manca una vera e propria opinione pubblica e le procedure decisionali sono farraginose e complicate.

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Corte dei conti

Le Istituzioni dell’Unione europea (2001)

Parlamento europeo

Consiglio dei ministri

Consiglio europeo

CommissioneFiducia

Legittimazione diretta

Rappresenta

i governi nazionali

Corte di giustizia

Banca centrale europeaBanca europea investimenti

Comitato delle regioni

Comitato economico e sociale

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L’evoluzione delle competenzeRoma (1957) AUE (1986) Maastricht (1992) Amsterdam (1997) Nizza (2001)

Commissione europea

Proposta di legislazione;

Proposta di budget;

Guardiano dei trattati;

Potere di negoziare accordi commerciali internazionali

Espansione del diritto di iniziativa legislativa a nuove aree correlate al completamento del Mercato Unico Europeo

Incremento del potere nei campi dell’ Unione Economica e Monetaria e della Politica Estera;

Estensione del diritto di iniziativa

Rafforzamento del ruolo del Presidente;

Estensione del diritto di iniziativa

Rafforzamento del ruolo del Presidente;

Stabilizzazione del numero di commissari a 1 per SM (fino ad Ue-27; poi riduzione del numero e rotazione)

Consiglio dei Ministri

Potere di adottare la legislazione;

Nomina della Commissione;

Approvazione del budget

Incremento del ricorso al Voto a Maggioranza Qualificata nelle aree collegate al Mercato Unico

Incremento del ricorso a VMQ;

Diritto di proporre nuova legislazione nel III pilastro (con la Commissione)

Estensione ulteriore del VMQ e della codecisione

Estensione ulteriore del VMQ e della codecisione

Ri-pesatura dei voti tra Stati membri grandi e piccoli

Consiglio europeo

Non menzionato Riconoscimento di uno status giuridico

Attribuzione della responsabilità di definire le linee guida politiche dell’Unione

Conferma del ruolo nella sfera dell’UEM

Rafforzamento della posizione sulla PESC

Sede a Bruxelles

Parlamento europeo

Diritto di essere consultato sulla legislazione;

Diritto di sfiduciare la Commissione

Estensione dell’autorità legislativa attraverso l’introduzione della procedura di cooperazione

Diritto di emendare e adottare la legislazione in un numero limitato di aree (codecisione);

Accrescimento del ruolo nella nomina della Commissione

Estensione della codecisione;

Diritto di approvare la nomina del Presidente della Commissione e dei Commissari

Estensione della procedura di codecisione;

Diritto di adire alla CEG parimenti a Consiglio e Commissione;

Base legale al finanziamento europeo dei gruppi partitici

Corte europea di giustizia

Guardiana dei trattati e della legislazione comunitaria

Creazione della Corte di prima istanza

Potere di imporre sanzioni contro Stati membri inadempienti nel I pilastro

Estensione della giurisdizione su materie del III pilastro

Ulteriore ripartizione delle competenze con la Corte di Prima Istanza;

Creazione di camere specializzate;

Limitazione del numero di giudici a 1 per SM

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Unione europea

Pilastro I

Comunità europea

Mercato interno (inclusa concorrenza e commercio estero)

Politiche correlate (ambientale, di coesione, sociale)

Agricoltura

Unione economica e monetaria

Immigrazione, asilo, visti

Metodo integrazione comunitaria sovranazionale

Pilastro II

Politica estera e di sicurezza comune

Azione comune per rafforzare la sicurezza dell’Unione

Mantenimento della pace

Promozione della cooperazione internazionale

Metodo cooperazione intergovernativa

Pilastro III

Giustizia e affari interni

Criminalità transnazionale

Cooperazione in materia penale (legislativa e sostanziale tra amministrazioni nazionali)

Metodo cooperazione intergovernativa

Competenze di policy

Metodo decisionale

La struttura a pilastri della UELe istituzioni sono le stesse per i tre pilastri ma esercitano competenze diverse in base a procedure specifiche

Le istituzioni sono le stesse per i tre pilastri ma esercitano competenze diverse in base a procedure specifiche

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Un sistema di competenze condiviseLa forma giuridica delle decisioni oggetto di negoziato:

• regolamento, che è direttamente applicabile in ognuno degli Stati membri e viene pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee;

• direttiva, che stabilisce un obiettivo per tutti gli Stati membri, da raggiungere secondo modalità che ciascuno Stato membro deve definire; anch’essa è pubblicata nella Gazzetta ufficiale;

• decisione, applicabile al suo destinatario (Stato membro o persona fisica o giuridica); essa viene notificata alla Rappresentanza permanente degli Stati membri interessati o agli altri destinatari e può essere inoltre pubblicata, per informazione, sulla Gazzetta ufficiale.

Tipi di procedura poteri dell’Europarlamento:

• assenso: l’EP dà il proprio assenso con un solo voto a maggioranza assoluta dei propri membri

alcuni accordi internazionali, trattati per allargamento, accordi quadro per i fondi strutturali

• consultazione: la proposta della Commissione è approvata dal Consiglio ma l’EP ha diritto ad esprimere un’Opinione (non vincolante per l’approvazione della norma) che può essere formalizzata in una Risoluzione;

agricoltura, alcune materie GAI che ricadono nel I pilastro

• cooperazione: la Commissione invia la propria proposta al Consiglio e all’EP per una prima lettura. L’EP può proporre emendamenti che possono o meno entrare nel testo. Alla seconda lettura, l’EP può emendare il nuovo testo o rigettarlo a maggioranza assoluta. Il Consiglio può adottare comunque il testo rigettato dall’EP con voto a maggioranza assoluta. In assenza, una procedura di conciliazione genera un nuovo testo che va approvato a maggioranza qualificata in Consiglio e a maggioranza in EP.

alcuni aspetti dell’UEM

• co-decisione, v. infra.

da Amsterdam, alla maggior parte dei temi a meno che i trattati non prevedano diversamente.

modalità di voto in Consiglio:

• maggioranza semplice (per le decisioni di procedura),

• maggioranza qualificata (un sistema di voti ponderati in funzione della popolazione degli Stati membri, per numerose decisioni nei settori collegati al mercato interno e in quelli economico e commerciale) ovvero

• unanimità (per i settori della politica estera, della difesa, della cooperazione giudiziaria e di polizia e della fiscalità).

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La Commissione

• Vigila sull’applicazione del trattato (può portare in giudizio di fronte alla Corte Europea di Giustizia gli stati membri inadempienti)

• Controlla l’implementazione della normativa comune

• Formula raccomandazioni e pareri

• Partecipa alla formazione delle decisioni del Parlamento e del Consiglio ed in particolare propone nuova legislazione e promuove nuove issue da mettere in agenda

• Gestisce il budget comune (Fondi CAP e strutturali)

• Esercita le competenze che le sono affidate dal Consiglio

• Condivide con il Consiglio dei Ministri la funzione esecutiva (Dualismo esecutivo tra Commissione e Consiglio)

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La Commissione

Personale: ~ 20.000 Forte dipendenza da expertise esterno

COLLEGIO DEI COMMISSARI

Presidente Gabinetto

Commissario

Gabinetto

Commissario

Gabinetto

Segretariato generale

DG DG DG DG DG

Comitati interni

Coordinamento orizzontale tra DG quando una issue coinvolge diverse

competenze

Comitati esterni

di esperti scelti sia da

Commissione che da Consiglio

di audizione di gruppi di

interesse e ass.ni professionali scelti dalla

Commissione

Comitati “misti”

Commissione-Cons

di gestione, per policy distributive

regolativi, per policy regolative

consultivi, sulla costruzione delle

norme

Istruiscono i testi della proposta legislativa; una volta redatti, quelli non controversi vengono inviati al Consiglio

Programmazione dell’attività della Commissione e suo coordinamento;Relazioni con il COREPER e i gruppi di lavoro

25 commissari per i 25 Stati membri, in carica per 5 anni.

Il presidente ed i commissari sono designati di comune accordo fra tutti gli Stati (Consiglio Europeo). Sono sottoposti ad un voto di approvazione collettiva da parte del Parlamento dopo una serie di audizioni pubbliche presso il Parlamento. Una volta “approvati” vengono formalmente nominati dagli Stati a maggioranza qualificata. I Commissari rappresentano e sono responsabili in modo collegiale. Al suo interno la Commissione può ricorrere al voto per maggioranza semplice.

Il presidente ed i commissari sono designati di comune accordo fra tutti gli Stati (Consiglio Europeo). Sono sottoposti ad un voto di approvazione collettiva da parte del Parlamento dopo una serie di audizioni pubbliche presso il Parlamento. Una volta “approvati” vengono formalmente nominati dagli Stati a maggioranza qualificata. I Commissari rappresentano e sono responsabili in modo collegiale. Al suo interno la Commissione può ricorrere al voto per maggioranza semplice. Il Presidente della Commissione ha il potere di

partecipare alla scelta dei Commissari proposti dai governi e ha il controllo e la direzione della Commissione e può decidere anche l’allocazione dei portafogli dei commissari.

Il Presidente della Commissione ha il potere di partecipare alla scelta dei Commissari proposti dai governi e ha il controllo e la direzione della Commissione e può decidere anche l’allocazione dei portafogli dei commissari.

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Il Consiglio Europeo

• Istituzione intergovernativa, composta dai Capi di Stato e di governo e dal Presidente della Commissione, al vertice della struttura di governo della Comunità. Riconosciuta ma non prevista dai trattati originari, è attiva formalmente dal 1974

• E’ guida politica dell’Unione, definisce gli orientamenti politici generali . Ha potere di agenda-setting e decisione strategica condiviso con la Commissione

• E il massimo livello di risoluzione dei conflitti quando la costruzione del consenso a livello “tecnico” fallisce (per esempio in caso di grave contrasto all’interno del Consiglio dei Ministri).

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Il Consiglio Europeo

Semestrale, a rotazione tra i vertici degli esecutivi nazionali per ordine alfabetico del paese

Presiede ai lavori del Consiglio UE a tutti i livelli (il Paese che ha la presidenza di turno presiede anche il Consiglio dei Ministri)

Supporto permanente alla Presidenza:

- drafting del programma semestrale

- assistenza legislativa a tutti i livelli del Consiglio (rappresenta il Consiglio davanti alla Corte Europea di Giustizia; assicura che i testi adottati siano compatibili; fornisce consulenza a tutti i livelli)

Accompagna sempre il Presidente, tranne in particolari negoziati bilaterali

PRESIDENZA del CONSIGLIO EUROPEO

Segretariato generale della Presidenza del

Consiglio Europeo

CONSIGLIO EUROPEO

CONSIGLIO dei MINISTRI

ecofin

Affari general

i

Agricoltu

raCOREPER

IGruppi di

lavoro

COREPER II

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Il Consiglio dei Ministri

• E’ il principale centro decisionale del sistema di governo comunitario. E’ il principale organo legislativo dell’Unione, formato dai ministri nazionali.

• Non è un’istituzione unitaria: un consiglio diverso a seconda del settore di policy

• I principali Consigli sono: il CAG, l’ECOFIN, il CSA.

Il CAG (il Consiglio Affari Generali), composto dai ministri degli affari esteri, svolge un ruolo di primus inter pares

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Il Consiglio dei Ministri

PRESIDENZA del CONSIGLIO EUROPEO

Segretariato generale della Presidenza del

Consiglio Europeo

CONSIGLIO EUROPEO

CONSIGLIO dei MINISTRI

ecofinAffari

generaliAgricoltura

COREPER I

Gruppi misti (circa 250) di esperti nazionali; verificano la praticabilità della normativa europea proposta dalla Commissione dalla prospettiva degli interessi interni confrontandosi con funzionari della Commissione e coordinati dal Segretariato generale; smistano le decisioni in “punti I” (non controversi circa il 70% della normativa comune) e “punti II” (controversi)

COREPER II

Costituiti dagli ambasciatori sr. a Bruxelles (COREPER II, gestisce le issue di PESC, GIA e ECOFIN - “alta policy”) e dagli ambasciatori in carica (COREPER I, gestisce tutte le issue rimanenti): assegna i testi ai diversi Consigli, verifica i punti I e II e passa al consiglio quelli non controversi (“punti A”, circa il 15% della normativa) per l’approvazione diretta, e quelli controversi (“punti B”) per la discussione del Consiglio; supporta il processo decisionale

Pro

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Organismo legislativo a funzionamento settoriale, per policy, costituito dai ministri nazionali competenti, presieduti da un chairman della Presidenza del Consiglio europeo e alla presenza di un rappresentante della Commissione

Adotta ‘automaticamente’ gli “A points” (qualunque) del COREPER e discute i “B points” delle materie per le quali abbia competenza

Gruppi di lavoro

Da Nizza:

MQ dei voti +

62% pop Ue +

½ Stati Membri

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La questione del sistema di voto ed il deficit democratico

• La votazione all’unanimità (implicita o esplicita) può paradossalmente assolvere una funzione legittimante: le politiche della Comunità, in assenza di una forte istituzione democratica europea sono da considerarsi legittime perché volute da tutti i governi rappresentati a Bruxelles

• L’introduzione e l’estensione del voto a maggioranza qualificata avrebbe pertanto aggravato il deficit democratico.

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Il Parlamento Europeo• Assolve la funzione decisiva

di rappresentanza dei popoli Europei nel sistema comunitario

• Condivide in molte materie il potere legislativo con il Consiglio dei ministri, soprattutto attraverso la procedura della codecisione

• E’ solo informato delle attività svolte dall’Unione in politica estera e in alcune materie legate alla giustizia e agli affari interni

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Il Parlamento Europeo

UFFICIO DI PRESIDENZA

14 Vicepresid – 5 Questori

Adotta le decisioni relative all’organizzazione delle risorse interne – Disciplina lo svolgimento delle sedute – Nomina il Segretario generale e organizza gli uffici del Segretariato

È privo di autonoma potestà legislativa, ma:

• co-decide il bilancio dell’Unione

rispetto al Consiglio:

- diritto di proporre modifiche alle spese obbligatorie; - diritto di emendare la spesa non obbligatoria; - diritto di respingere in toto la proposta di bilancio

rispetto alla Commissione:

- negozia il contenuto del programma annuale

• propone iniziative legislative alla Commissione (agenda setter), attraverso propri rapporti, o votando a maggioranza una richiesta alla Commissione.

• controlla e supervisiona l’“esecutivo” (Commissione)

- nomina il presidente della Commissione designato dal Consiglio- approva i Commissari designati, al momento dell’insediamento- può sfiduciare l’insieme della Commissione costringendola alle dimissioni- esamina la relazione generale - esamina e commenta il bilancio consuntivo- le sue commissioni possono esercitare compiti di vigilanza- può istituire commissioni temporanee di inchiesta- può rivolgere interrogazioni alla Commissione

• partecipa al processo legislativo:

- una lettura nella procedura di parere conforme (senza possibilità di emendamento)- una lettura nella procedura di consultazione con potere di emendamento (pressione sulla Commissione)- due letture nella procedura di cooperazione con potere di emendamento (la seconda, se negativa, può essere ignorata solo per voto unanime del Consiglio) - tre letture nella procedura di codecisione con potere di emendamento (se a maggioranza assoluta la terza lettura rifiuta la proposta del Consiglio, questa decade; se la emenda, la proposta viene deferita ad una commissione di conciliazione paritetica CM-PE)

CONFERENZA DEI PRESIDENTI

Presidenti dei Gruppi

responsabile di composizione e competenze delle commissioni - Organizza i lavori e gestisce la programmazione legislativa – è competente sulle questioni interistituzionali

Presidente

CONFERENZA DEI PRESIDENTI DI COMMISSIONE

Presidenti Commissioni

Elegge il proprio presidente - Elabora raccomandazioni per l’Ufficio di Presidenza – delega a specifiche attribuzioniCONFERENZA DEI PRESIDENTI DI DELEGAZIONE

Presidenti Del.ni interparlamentari permanenti

Elegge il proprio presidente - Elabora raccomandazioni per l’Ufficio di Presidenza –delega a specifiche attribuzioni

20 Commissioni

7 eurogruppi + non iscritti

Personale: ~ 4.000

732 deputati ~ 400 lobby accreditate

Segretariato generale

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La nazionalizzazione della politica europea

Livello di policy

Da settori tipicamente internazionali a settori di policy caratteristici di sfera domestica: aiuti alle regioni, politica monetaria….

Livello di politics

Sulla scena europea cresce il peso dei partiti, gruppi d interesse, semplici cittadini

Regola di maggioranza più utilizzata e peso del Parlamento accresciuto

Livello di politySi incomincia a parlare di cittadinanza europea

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L’europeizzazione della politica domestica

Livello di policy

Livello di politics

Livello di polity

Piena sostituzione(mercato agricolo, moneta)

Affiancamento(telecomunicazioni, bilancio, welfare,…)

Crescente attenzione verso i partiti europei

Convitati europei in sede istituzionale

Abbattimento delle frontiere

Nuovi simboli (la bandiera…)

La moneta unica