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CAMERA DEI DEPUTATI N. 4566—

DISEGNO DI LEGGE

PRESENTATO DAL MINISTRO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

(TREMONTI)

Delega al Governo per la riforma fiscale e assistenziale

Presentato il 29 luglio 2011

ONOREVOLI DEPUTATI ! — Il presente di-segno di legge reca la delega legislativa alGoverno per la riforma fiscale e assisten-ziale.

Articolo 1. Delega al Governo per la riformadel sistema fiscale statale. Codificazione.

L’articolo 1 conferisce al Governo ladelega per la riforma del sistema fiscalestatale, secondo i princìpi e criteri direttiviindicati in questi e nei successivi articoli,mediante uno o più decreti legislativi dacoordinare in un unico codice.

Una delle direttrici d’azione indicate nel« Libro bianco » per la riforma fiscale, pre-sentato nel dicembre 1994 dal primo Go-verno Berlusconi, era individuata nel pas-saggio dal complesso al semplice. L’obiet-

tivo era ed è restituire certezza al dirittotributario. Per raggiungere lo scopo sono,però, necessarie « buone leggi ». La storiainsegna che sono tali solo quelle chedurano nel tempo. È più facile che ciòaccada se le leggi sono semplici. Non solosul piano dei contenuti ma anche nelsenso che sono poche. Una legge stabilee semplice diventa facilmente conoscibile,non solo in astratto perché pubblicatanella Gazzetta Ufficiale, ma anche in con-creto perché accessibile a tutti i desti-natari. Solo con la codificazione è pos-sibile raggiungere questo risultato: innan-zitutto sul piano sostanziale, unificandoper blocchi i tributi esistenti e indivi-duando il minimo comun denominatoredei rapporti tributari; in secondo luogosul piano formale, riducendo il numerodelle leggi vigenti.

Atti Parlamentari — 1 — Camera dei Deputati

XVI LEGISLATURA — DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI — DOCUMENTI

Per questo l’articolo 1 del disegno dilegge di delega assegna ad un codice ilcompito di ordinare il sistema fiscale. Ilcodice non è uno strumento di semplice« riordino normativo », volto a eliminareuna situazione di disordine, ma il motoredi un vero e proprio « riassetto » dellaregolazione, capace di creare un com-plesso di norme tali da ricondurre lamateria a sistema.

Il raggiungimento di un simile risultatonon può che avvenire specificando i suin-dicati caratteri della stabilità, della sem-plicità e della conoscibilità delle leggi fi-scali nei loro precipitati logico-giuridici:

a) la coerenza della regolazione co-dicistica con i princìpi derivanti dallaCostituzione e dall’ordinamento del-l’Unione europea;

b) l’essenzialità della legislazione tri-butaria;

c) la possibilità di derogare o modi-ficare il codice solo espressamente e maida leggi speciali;

d) l’unitarietà della disciplina del sog-getto passivo d’imposta, dell’obbligazionefiscale, delle sanzioni e del processo;

e) la qualità formale e sostanzialedella normativa tributaria;

In particolare, nell’articolo 1, comma 2,del disegno di legge di delega sono statienucleati i seguenti princìpi:

a) l’imposizione è disciplinata nelrispetto dei princìpi costituzionali di lega-lità e di capacità contributiva; in partico-lare la normativa fiscale si adegua aiprincìpi fondamentali dell’ordinamentodell’Unione europea e non pregiudica l’ap-plicazione delle convenzioni internazionaliin vigore per l’Italia;

b) l’imposizione viene disciplinata inmodo unitario sia per quanto riguardal’aspetto soggettivo, sia per quanto ri-guarda quello oggettivo (dichiarazione, ac-certamento e riscossione) del rapportotributario, avendo riguardo anche alle san-zioni (concentrate sul soggetto che ha

tratto effettivo beneficio dalla violazione) eal processo;

c) l’imposizione è disciplinata neisuoi elementi essenziali in modo che ri-sulti chiara;

d) le norme non devono essere re-troattive, in quanto tale connotato impe-disce al contribuente di pianificare cor-rettamente le proprie scelte economiche,vanificando qualsiasi prevedibilità del ca-rico fiscale; per tale motivo la retroattivitàdeve essere intesa in senso ampio, tale daricomprendere, oltre alle norme retroat-tive proprie, anche quelle che modificanola disciplina delle imposte periodiche coneffetto dal periodo di imposta in corso;

e) è vietata l’applicazione analogicadelle norme fiscali; il divieto non è asso-luto, ma relativo, in quanto si riferisce allesole norme che stabiliscono i presuppostisoggettivi e oggettivi dell’imposizione, leesenzioni e le agevolazioni;

f) devono essere tutelati l’affidamentoe la buona fede del contribuente; talicriteri, già affermati nella legge 27 luglio2000, n. 212 (Statuto dei diritti del con-tribuente), vengono elevati a princìpi ido-nei a ridefinire i rapporti tra contribuentie amministrazione finanziaria su basinuove, funzionali ad un maggiore adem-pimento degli obblighi fiscali che la leggepone a carico dei primi;

g) il principio di minimizzazione delsacrificio del contribuente si fonda suun’attenta lettura dell’articolo 53 dellaCostituzione: il sacrificio che può essereimposto al contribuente, sulla base di talenorma costituzionale, infatti, può avere adoggetto solo una prestazione pecuniaria enon l’imposizione di oneri addizionali ri-spetto all’obbligazione tributaria;

h) con il principio di concentrazionedella sanzione sul soggetto che ha trattoeffettivo beneficio dalla violazione si vuolesuperare le criticità e le difficoltà appli-cative legate alla vigenza della differenteregola in forza della quale la sanzioneamministrativa deve essere applicata neiconfronti della persona fisica cui è riferi-

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bile la violazione contestata: tutto ciò alfine di stabilire una stretta connessione trail soggetto che subisce la sanzione e ilsoggetto cui è riferibile il profitto econo-mico conseguito mediante l’illecito, sullafalsariga di quanto previsto, in materia diresponsabilità amministrativa da reato perle persone giuridiche, dal decreto legisla-tivo n. 231 del 2001;

i) infine, viene enunciato il principiodella deroga espressa per le disposizionidel codice, principio che non esclude,quindi, la modifica, ma la asistematicità disuccessivi interventi normativi, nella logicadi garantire che la riforma non vengavanificata dall’emanazione di disposizioniextracodicistiche.

Articolo 2. Imposta sul reddito.

L’articolo 2 prevede che l’imposta sulreddito sia determinata in base alle trealiquote del 20 per cento, del 30 per centoe del 40 per cento, da applicare ad unimponibile per quanto possibile non erosodalle diverse agevolazioni introdotte nelcorso degli anni, lasciando, conseguente-mente, ai contribuenti ampia facoltà discelta in merito all’uso del loro denaro. Intal modo, si passa dal sistema attualebasato su cinque aliquote di tassazione adun sistema che prevede la presenza di soletre aliquote.

La copertura finanziaria della rimodu-lazione delle aliquote dell’imposta sul red-dito delle persone fisiche (IRPEF) saràassicurata mediante l’eliminazione o lariduzione totale o parziale dei regimi difavore fiscale attualmente vigenti, fattaeccezione per i regimi introdotti in esecu-zione di accordi internazionali, ovvero inottemperanza alla normativa dell’Unioneeuropea. Ulteriori forme di copertura sa-ranno costituite dai proventi recuperatidalla lotta all’evasione fiscale, dalla ride-terminazione del regime fiscale delle atti-vità finanziarie nonché dallo spostamentodel prelievo fiscale dal reddito a forme diimposizione reale e dalla riduzione dellaspesa pubblica.

Inoltre è stabilito che la riforma del-l’imposta sul reddito sarà imperniata sulleseguenti linee direttrici:

a) ampliamento della platea dei sog-getti passivi dell’imposta sul reddito attra-verso l’inclusione, accanto alle personefisiche, delle persone morali e degli entinon commerciali, con favore per gli entinon profit. In tal modo, questi soggettiacquisiscono uno status fiscale più coe-rente con la loro funzione sociale; l’allar-gamento risponde all’esigenza di volerconnotare l’imposta sul reddito, estenden-dola oltre alle persone fisiche, come im-posta che riguarda tutti i soggetti cheproducono reddito e risorse;

b) in merito all’imponibile, si pre-vede:

1) di individuare una fascia reddi-tuale, in funzione della soglia di povertà,da escludere dall’imposizione;

2) di concentrare le agevolazionifiscali per favorire essenzialmente la na-talità, il lavoro e i giovani;

3) di applicare un regime di favorefiscale agli emolumenti commisurati e col-legati agli incrementi della produttività edell’efficienza dell’impresa;

4) di ampliare la base imponibiledell’imposta per effetto dell’inclusione diparte degli utili percepiti e delle plusva-lenze realizzate, fuori dell’esercizio d’im-presa, sulle partecipazioni societarie qua-lificate;

5) di applicare, ai fini della deter-minazione del reddito d’impresa, inquanto compatibili, le norme dell’impostasul reddito delle società (IRES), ampliandola base imponibile per effetto dell’inclu-sione degli utili percepiti e delle plusva-lenze realizzate sulle partecipazioni socie-tarie sia qualificate che no, prevedendo –nel contempo – la deducibilità dei relativicosti e delle minusvalenze realizzate;

c) riordino della tassazione dei red-diti di natura finanziaria secondo i se-guenti criteri di delega:

1) previsione, per i redditi di ca-pitale e i redditi diversi di natura finan-



ziaria, dell’introduzione di un’aliquotaunica non superiore al 20 per cento inluogo delle due aliquote del 12,50 e del 27per cento attualmente vigenti, facendosalva l’applicazione delle minori aliquoteintrodotte in adempimento di obblighi de-rivanti dall’ordinamento dell’Unione euro-pea. Viene in tal modo data attuazione aiprincìpi di generalità e di neutralità delprelievo attraverso l’omogeneizzazionedell’imposizione su tutti i redditi di naturafinanziaria, senza fare distinzione tra lecategorie dei redditi di capitale e deiredditi diversi. Sono esclusi dall’ambitoapplicativo di tale previsione i titoli pub-blici i quali, con riferimento sia alla na-tura e alla misura del prelievo sia allemodalità di tassazione, rispondono giàsostanzialmente ai criteri di generalità cheispirano la presente riforma;

2) introduzione di un livello dialiquota più basso rispetto a quello stabi-lito con il primo criterio direttivo perl’imposizione sui redditi di natura finan-ziaria derivanti da piani di risparmio alungo termine appositamente istituiti e daforme di previdenza complementare: ciò alfine di incentivare il risparmio a lungotermine e quello di natura previdenziale;

3) definizione di termini di decor-renza dell’applicazione della nuova disci-plina, con la facoltà di introdurre regimidi carattere transitorio per consentire l’ap-plicazione delle aliquote delle ritenute edelle imposte sostitutive previgenti sui red-diti di natura finanziaria maturati finoalla data di entrata in vigore della nuovadisciplina allorché, in base ai nuovi criteridi decorrenza, tali redditi sarebbero sog-getti alla nuova maggiore aliquota;

d) in materia di semplificazione, siprevede la revisione degli attuali regimiforfetari volti ad incentivare la nascita dinuove imprese, la revisione degli studi disettore al fine di cogliere in modo piùpuntuale la realtà dell’attività delle im-prese e dei lavoratori autonomi, nonchél’introduzione di un concordato biennalevolto a determinare preventivamente l’im-posizione sul reddito d’impresa e di lavoroautonomo;

e) la previsione di una clausola disalvaguardia volta a evitare un possibileaggravio d’imposta personale derivantedall’applicazione del nuovo regime.

Articolo 3. Imposta sul valore aggiunto.

L’articolo 3 contiene disposizioni dicarattere generale in materia di riformadel sistema relativo all’imposta sul valoreaggiunto (IVA).

L’attuale disciplina dell’IVA è il pro-dotto di un lungo processo di stratifica-zione normativa. Si può calcolare che, dalmomento dell’introduzione dell’IVA nelnostro ordinamento (operata con il de-creto del Presidente della Repubblica 26ottobre 1972, n. 633) fino ad oggi, si sianosucceduti più di ottanta provvedimentilegislativi « fondamentali ».

Ne è derivato un quadro normativo incui si sovrappongono criteri non sempreomologhi. I singoli istituti si sono svilup-pati in sequenze esasperatamente casisti-che, gli obblighi formali e i meccanismiapplicativi sono stati disciplinati in modoevidentemente troppo complesso.

Da ciò l’esigenza di riformare l’IVA,sulla base dei princìpi generali della co-dificazione, delineati nell’articolo 1 delpresente disegno di legge, fermi restando,ovviamente, i vincoli derivanti dall’ordina-mento dell’Unione europea.

In questa logica, si può in particolarenotare quanto segue:

a) l’attuale struttura delle aliquote,pari al 4, 10 e 20 per cento, risale al 1997,un’epoca a partire dalla quale la compo-sizione delle entrate dello Stato e i bisognie le necessità delle imprese e delle famigliesi sono evoluti notevolmente. È quindiopportuno che si dia avvio ad una revi-sione delle aliquote, compatibilmente congli effetti inflativi che un loro aumentopotrebbe innescare;

b) la riforma mira all’obiettivo diavvicinare la struttura dell’imposta sulvalore aggiunto a quella propria e tipica diun’imposta sui consumi. Ciò perché sonopresenti nella disciplina vigente distorsioniapplicative che incidono sui criteri di de-



terminazione della base imponibile. Inparticolare, le disposizioni in tema diindetraibilità dell’imposta assolta a montenon sono coerenti con il criterio generaledi neutralità che regola alle fondamenta ilfunzionamento dell’imposta. Pertanto conla disposizione in esame si dispone laprogressiva riduzione delle forme di inde-traibilità e delle distorsioni della baseimponibile allo scopo di avvicinare lastruttura dell’imposta a quella propria etipica di un’imposta sui consumi;

c) viene espressa la necessità di uncoordinamento con il sistema dell’accisa,per evitare gli effetti di parziale duplica-zione giuridica ed economica, che potreb-bero derivare dalla disciplina vigente inmateria di determinazione della base im-ponibile;

d) si prevede la razionalizzazione deiregimi speciali in funzione della partico-larità dei settori interessati. Nel rispettodelle prescrizioni europee in materia, ogniregime speciale deve assicurare l’attua-zione dei princìpi generali e dei criteriinformatori propri dell’IVA, introducendogli elementi differenziali specifici, richiestidalla particolarità dei settori interessati. Inaltri termini, i regimi speciali devono ma-nifestarsi in adattamenti della disciplinagenerale, senza contraddirne i princìpiispiratori. Le particolarità dei singoli set-tori non devono produrre distorsioni nel-l’applicazione dell’imposta, aggravi odoneri maggiori, rispetto a quelli ordina-riamente configurabili;

e) si estende anche all’IVA il processodi semplificazione degli adempimenti for-mali a carico dei contribuenti.

Articolo 4. Imposta sui servizi.

L’articolo in commento contiene unaserie di previsioni che si configurano comeun’opera di razionalizzazione del vastosettore delle cosiddette « imposte minori ».

Tale settore risulta, al momento, com-prensivo di una pluralità di tributi epresupposti impositivi che lo rendono

complesso in termini di gestione e didifficoltà di applicazione per i contri-buenti.

Si tratta, notoriamente, di un settorecui, a dispetto della denominazione ridut-tiva che viene usata, sono interessati ungran numero di contribuenti e che fornisceun contributo non irrilevante per l’erarioin termini di gettito.

Di più è da dire che molti dei tributiappartenenti a tale ambito sono solita-mente applicati a fronte di servizi residalla pubblica amministrazione (si veda adesempio il caso della registrazione degliatti, quello del rilascio di certificati oanche quello della trascrizione e dellavoltura catastale) per cui la definizione diimposta sui servizi appare di per sé giàidonea a delineare una prima identifica-zione dell’elemento unitario che potrà es-sere la base logica per individuare ilverificarsi del presupposto impositivo chelegittima il prelievo tributario.

In tutta evidenza l’opera di razionaliz-zazione da intraprendere dovrà tenerconto, in particolare, dei diversi elementistratificatisi nel tempo per i vari tributi edel loro collegamento con i servizi resi afronte del pagamento.

La predetta opera, tuttavia, nel ricon-durre ad unità sia l’unicità dell’obbliga-zione tributaria nelle sue diverse artico-lazioni sia le modalità del prelievo, potràavere benefici effetti non solo in terminigestionali per l’Amministrazione finanzia-ria ma anche e, forse, soprattutto per icontribuenti, i quali avranno così un’unicafonte di riferimento per quanto riguardala normativa in questione e in particolareper le imposte direttamente connesse conle richieste di servizi resi dalla pubblicaamministrazione o comunque riconduci-bili, sia pure indirettamente, ad un ana-logo presupposto impositivo unitario.

Articolo 5. Accisa.

L’articolo 5 prospetta il riordino delladisciplina dell’accisa, imposta armonizzatanell’ambito dell’Unione europea, applicata



alla produzione e al consumo di specificiprodotti.

La norma di delega individua nell’effi-cienza e nell’ottimalità i princìpi ordina-tori del sistema dell’accisa. In tale ottica enei limiti consentiti dalla normativa euro-pea in materia, relativi anche al rispettodei previsti livelli minimi di tassazione, lariforma si uniformerà anche a criteri dimaggiore funzionalità tra cui la gradualemodulazione delle aliquote di accisa ap-plicate, in particolare, ai prodotti, come adesempio i combustibili per il riscalda-mento domestico, che risultino indispen-sabili al soddisfacimento delle esigenzeprimarie degli individui.

Tale rideterminazione, attuata attra-verso la graduazione della tassazione inrelazione al consumo dei prodotti sotto-posti, sarà finalizzata a ridurre l’incidenzacomplessiva dell’accisa sul costo finale de-gli stessi.

La riforma del sistema dell’accisa saràfinalizzata anche ad una revisione dellatassazione che orienti i consumi in mododa disincentivare l’utilizzo dei prodottisottoposti ad accisa non funzionali al per-seguimento degli obiettivi di salvaguardiadell’ambiente, consentendo al contempoun maggior benessere della collettività. Ciòanche attraverso una più efficace razio-nalizzazione dell’applicazione delle varieforme di tassazione finalizzata ad evitare,laddove consentito dal diritto dell’Unioneeuropea, la sovrapposizione di più impostesu di un medesimo prodotto.

Articolo 6. Graduale eliminazione dell’im-posta regionale sulle attività produttive.

L’articolo 6 delega il Governo ad ema-nare uno o più decreti legislativi per lagraduale eliminazione dell’imposta regio-nale sulle attività produttive (IRAP), conprioritaria esclusione del costo del lavorodalla base imponibile.

Tale previsione è in linea con gli in-terventi che, a partire dal 2004, hannointrodotto misure di riduzione della baseimponibile dell’IRAP sulla componente delcosto del lavoro e andrà coordinata con le

disposizioni che già prevedono una gra-duale riduzione dell’imposta (articolo 40del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, earticolo 5 del decreto legislativo 6 maggio2011, n. 68).

Articolo 7. Nuovi investimenti e attrazionedi investimenti esteri.

L’articolo 7 prevede l’introduzione diun aiuto alla crescita economica (ACE),nella disciplina relativa alla tassazione delreddito di impresa, rendendo deducibile ilrendimento del capitale di rischio, valutatotramite l’applicazione di un rendimentonozionale al nuovo capitale proprio.

L’introduzione di una deduzione per ilrendimento del capitale di rischio ha an-che la finalità di riequilibrare, nell’ambitodel sistema di tassazione del reddito d’im-presa, il carico fiscale relativo alle diversefonti di finanziamento mediante una ri-duzione dell’imposizione sui redditi deri-vanti dal finanziamento con capitale dirischio, tenendo conto delle esigenze dirafforzamento della struttura patrimonialedelle imprese e del sistema produttivoitaliano. In tal senso, l’ACE può coesisterecon regole interne dell’ordinamento chegenerano un’azione di contenimento del-l’indebitamento eccessivo.

Articolo 8. Attuazione, raccordi e coperturafinanziaria.

L’articolo in commento contiene la pre-visione delle modalità di attuazione delladelega tramite la predisposizione di piùdecreti legislativi da emanare entro treanni dalla data di entrata in vigore dellarelativa legge, nel rispetto del vincolo diinvarianza dei saldi economici e finanziaridei singoli settori istituzionali. Modifica-zioni e integrazioni alle disposizioni con-tenute nei suddetti provvedimenti attuativinonché norme per il coordinamento delledisposizioni vigenti potranno essere ema-nate, entro i tre anni successivi al com-pletamento della riforma, nel rispetto deglistessi princìpi e criteri direttivi di cui alla



legge di delega, con uno o più decretilegislativi.

Viene anche precisato che i suddettiprovvedimenti dovranno contenere unanorma transitoria ad hoc per escludereeventuali inasprimenti fiscali rispetto aregimi fiscali garantiti dalla legislazionepregressa.

Infine, e considerato che fino al com-pletamento del processo di riforma costi-tuzionale restano garantiti in terminiquantitativi e qualitativi gli attuali mecca-nismi di finanza locale, in merito allaprogressiva riduzione dell’IRAP è stabilitoche tale riduzione sarà compensata, d’in-tesa con le regioni, da trasferimenti o dacompartecipazioni.

Articolo 9. Parere parlamentare.

L’articolo contiene la previsione dellacostituzione di un’apposita Commissioneparlamentare bicamerale per l’espressionedel previsto parere da parte del Parla-mento sugli schemi dei decreti legislativiattuativi, da rendere entro trenta giornidalla data di trasmissione degli schemi deidecreti stessi. Tale termine potrà essereprorogato per una sola volta e per ventigiorni; trascorsi inutilmente il termine or-dinario ovvero quello prorogato, i decretilegislativi possono essere comunque adot-tati.

Articolo 10. Interventi di riqualificazione eriordino della spesa in materia sociale.

La presente delega è rivolta a riquali-ficare e riordinare la spesa in materiasociale, in modo da superare le attualisovrapposizioni nonché duplicazioni diservizi e prestazioni, che esasperano unsistema che risulta oggi scarsamente effi-cace e non più sostenibile economica-mente, in quanto caratterizzato da sistemiconcorrenti tra loro sia sul piano finan-ziario che su quello della titolarità istitu-zionale. Il quadro della spesa per il welfarerisulta, infatti, frammentato tra una mol-teplicità di attori che gestiscono quotediverse di risorse. Una parte, quella prin-

cipale, è gestita dal Servizio sanitario na-zionale, un’altra parte cospicua delle ri-sorse è costituita da trasferimenti socio-assistenziali dall’Istituto nazionale dellaprevidenza sociale (INPS) alle famiglie peril sostegno alla non autosufficienza, unaparte (esigua) è la spesa socio-assistenzialegestita in media dai comuni. Il sistemasocio-sanitario, descritto in questi termini,risulta istituzionalmente molto frammen-tato, sprovvisto di un livello di governo chericomponga a unitarietà gli interventi sulsingolo utente o sulla singola famiglia. Laparte più rilevante della spesa assistenzialeè gestita centralmente dall’INPS, la sanitàè governata dalle regioni, alcuni servizisociali reali sono erogati dai comuni: sidetermina così un completo disallinea-mento verticale della catena di governo,con una quantità importante di risorse dicui si ignorano sostanzialmente l’utilizzo eil livello di efficacia.

La presente delega è quindi rivolta aricomporre il quadro allineando quelloche oggi è disallineato, attraverso il rife-rimento alle disposizioni costituzionali de-gli articoli 117 (livelli essenziali) e 118(sussidiarietà) della Costituzione. Lo scopoè quello di permettere che i servizi socio-sanitari possano integrarsi con i servizi delwelfare.

In particolare la delega mira a riqua-lificare e integrare, dal punto di vistasostanziale, le prestazioni socio-assisten-ziali in favore dei soggetti autenticamentebisognosi. Tale precisazione fornisce lacifra della finalità dell’intervento, consi-stente nella necessità di superare l’utilizzoinappropriato delle risorse, anche attra-verso un sistema di controllo reale, che,senza instaurare un clima « poliziesco »,ma coinvolgendo i livelli di governo piùvicini al cittadino, sia idoneo a rendere ilsistema maggiormente efficace attraversoil coordinamento e la riformulazione degliinterventi; a moralizzare il sistema fre-nando il dilagare delle contribuzioni mo-netarie dirette (in particolare indennità diaccompagnamento), ormai fuori controlloin molte realtà geografiche; a promuoverel’offerta sussidiaria di servizi da parte



delle famiglie e delle organizzazioni confinalità sociali.

Si tratta di una riforma necessaria,anche perché l’attuale impalcatura norma-tiva ha determinato nel settore di riferi-mento – negli ultimi anni e in particolarein alcune realtà geografiche del Paese – unnumero sproporzionato di soggetti invalidie beneficiari di assegni di accompagna-mento, con conseguenti costi spropositati acarico della collettività nazionale, specie serapportati alla verosimile presunzione chemolti di questi soggetti si rendono inde-bitamente destinatari di tali sostegni.

Nel contesto della delega è contenutauna forte opzione per il principio di sus-sidiarietà orizzontale espresso nell’articolo118 della Costituzione. Si tratta di unascelta che riconosce e valorizza quellawelfare society che è stata un fattoreimportante nel nostro sviluppo. Si prevedeinfatti di favorire la libertà di scelta del-l’utente e di finanziare prioritariamente leiniziative e gli interventi sociali attuatisussidiariamente via volontariato, non pro-fit, organizzazioni non lucrative di utilitàsociale, cooperative e imprese socialiquando, rispetto agli altri interventi diretti,sussistano i requisiti di efficacia e diconvenienza economica in considerazionedei risultati. È un’opzione decisiva perchéspesso, a causa di un pregiudizio ideolo-gico non ancora del tutto tramontato, ilTerzo settore non è ancora debitamentevalorizzato e si continua a ritenere che siameglio la gestione pubblica diretta, anchequando costa di più e rende qualitativa-mente meno di un servizio erogato da unente con finalità sociali. In altre parole, ilpubblico continua aprioristicamente a es-sere ritenuto moralmente migliore e daprivilegiare a dispetto di ogni risultatoqualitativo e quantitativo. La presente de-lega vuole quindi riconoscere che le ri-sorse affidate a un ente con una finalitàideale spesso possono diventare un volanodi servizi sociali molto più efficace diquanto gestito solo e unicamente da unastruttura pubblica. Quando lo diventano,l’intervento sussidiario deve essere favo-rito, in analogia con quanto avviene inaltri ordinamenti, come quello tedesco,

dove spesso le Gemeindeordnungen preve-dono questo principio. Da questo punto divista la delega prevede anche che la socialcard sia assegnata ai comuni, anch’essitenuti ad affidare alle organizzazioni nonprofit la gestione della carta acquisti at-traverso le proprie reti relazionali. Sonoproprio queste reti che permettono dientrare in rapporto vero con il bisogno etrasformare un sussidio in una possibilitàdi rapporto che spesso è decisiva per unarisposta non solo burocratica ma ancheumana a certe situazioni disagiate. Inquesto modo la delega riconosce anche idati recentemente messi in evidenza dal-l’ISTAT sul Terzo settore: 3,5 milioni dicittadini coinvolti in attività di volonta-riato, un valore economico di circa 8miliardi e quasi 400 mila occupati a tempopieno.

I princìpi e i criteri che si pongono ariferimento del legislatore delegato adadottare, nell’arco di due anni, uno o piùdecreti legislativi, sono intesi a:

a) ridisegnare tutti gli indicatori ne-cessari ad individuare la corretta situa-zione economica dei singoli cittadini, conuna particolare considerazione e valoriz-zazione del nucleo familiare. Inoltre si fariferimento anche al patrimonio, sia inrelazione all’accesso alle prestazioni socio-assistenziali sia anche alla reversibilitàdelle pensioni destinate ai coniugi super-stiti e agli altri componenti conviventi chene avessero titolo. Oggi infatti la reversi-bilità viene percepita anche da soggetti conforti disponibilità economiche e patrimo-niali, molto lontane da situazioni di effet-tivo bisogno;

b) procedere ad armonizzare com-plessivamente i diversi strumenti previden-ziali, assistenziali e fiscali di sostegno allecondizioni di bisogno, in modo da evitaredispendiose duplicazioni di servizi e so-vrapposizioni, nonché di realizzare unareale gestione integrata del welfare assi-stenziale. Si tratta di un processo chedovrà essere realizzato responsabiliz-zando, anche attraverso i meccanismi delfederalismo fiscale, tutti i livelli di governo



in tema di utilizzo delle risorse dedicate edi relativo controllo;

c) in particolare, ma non esclusiva-mente, istituire un fondo per l’indennitàsussidiaria alla non autosufficienza, daripartire tra le regioni, sulla base di pa-rametri standardizzati che tengano contodella popolazione ivi residente, dell’etàanagrafica della stessa e di alcuni fattoriambientali caratteristici, in modo da faci-litare l’insediamento a regime di un uni-cum assistenziale, socio-sanitario e socio-assistenziale di cui siano responsabili leregioni, abilitate a strutturare le forme dicoordinamento e di intervento ritenute piùidonee. Si favorisce quindi lo sviluppo diun sistema che si renda garante dellalibera scelta del cittadino, della diffusionedell’assistenza domiciliare, dei finanzia-menti necessari ad un inserimento sempremaggiore delle organizzazioni non profit insenso lato, espressione del volontariato piùautentico, in attuazione della sussidiarietàorizzontale di cui all’articolo 118, ultimocomma, della Costituzione;

d) in particolare, ma non esclusiva-mente, trasferire ai comuni, singoli o as-sociati, il sistema relativo alla carta ac-quisti con lo scopo di identificare i bene-ficiari in termini di prossimità, di inte-grare le risorse pubbliche con la diffusaraccolta di erogazioni e benefìci a carat-tere liberale, di affidare alle organizza-zioni non profittevoli la gestione dellacarta acquisti attraverso le proprie retirelazionali.

Sul piano del riconoscimento dei com-piti istituzionali i criteri di delega indivi-duano quindi nel complesso due attribu-zioni fondamentali.

La prima, come detto, in favore delleregioni e dei comuni. Alle regioni vienericonosciuto il compito di strutturare ilsistema dell’indennità sussidiaria di ac-compagnamento, integrandola nel sistemaregionale complessivo dei servizi sanitari,

socio-sanitari e assistenziali. Ai comuni,singoli o associati, viene affidata la ge-stione della cosiddetta « carta degli acqui-sti », avendo i medesimi maggiori possibi-lità di monitorare i beneficiari e di inte-grare, eventualmente, le risorse pubblichenecessarie, nonché di affidare la gestionedella stessa carta ad organizzazioni nonlucrative.

La seconda in favore dell’INPS, al qualeconferisce la prerogativa di agente gene-rale pagatore dei contributi monetari di-retti, qualora il sistema si orienti perquesta forma di intervento, da esercitarein stretto coordinamento con le regioni ei comuni. L’INPS, in specie, dovrà occu-parsi dell’anagrafe generale di tutte leposizioni assistenziali, predisponendo alloscopo un apposito fascicolo elettronicodelle persone beneficiarie e delle lorofamiglie, in condivisione con la pubblicaamministrazione coinvolta in senso lato.Ciò al fine di aggiornare e verificare co-stantemente lo stato di bisogno e il com-plesso delle prestazioni rese.

In sintesi, lo scopo della delega è quindiquello di rendere l’insieme assistenzialeunitario e, quindi, necessariamente coor-dinato sotto il profilo del relativo finan-ziamento. Il sistema attuale risulta, infatti,deficitario sul piano del coordinamento efonte di sovrapposizioni, che riducono l’ef-ficacia degli interventi e spesso favorisconoanche abusi. Ricomporre il sistema, op-portunamente razionalizzato sul piano so-stanziale, verso i livelli di governo piùvicini ai cittadini e verso il privato sociale,in attuazione del principio di sussidiarietàverticale e orizzontale, permette un’impor-tante razionalizzazione e risparmio, pro-babilmente tagliando sprechi e abusi, masenza intaccare i servizi necessari. Anzi,permette l’evoluzione del sistema versouna maggiore garanzia delle migliori con-dizioni di vita possibili per i soggettideboli, e dall’altro lato lo rende concre-tamente collaborativo nel percorso di con-tenimento dei costi caratteristici.



RELAZIONE TECNICA

(Articolo 17, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196).

Riforma fiscale.

Analogamente ad altri provvedimenti di delega, la presenterelazione tecnica non può fornire una quantificazione degli effettidelle disposizioni contenute nel presente disegno di legge. Una stimapuntuale potrà essere effettuata in sede di emanazione dei decretilegislativi, in cui saranno adottati gli interventi di riforma.

L’articolo 2 reca disposizioni in materia di imposta sul reddito.Sono previste tre aliquote, rispettivamente del 20 per cento, del 30 percento e del 40 per cento, da applicare ad una base imponibile perquanto possibile non erosa da regimi fiscali introdotti nel corso deivari anni al fine di indirizzare le scelte e i comportamenti delcontribuente verso obiettivi che lo Stato considerava meritevoli. Perrealizzare tale scopo il Governo viene delegato a eliminare o ridurrei regimi di esenzione, esclusione e favore fiscale indicati nell’allegato1, fatta eccezione per i regimi introdotti in esecuzione di accordiinternazionali, ovvero in ottemperanza alla normativa dell’Unioneeuropea. Tale operazione determina un recupero di risorse finanziarieutilizzabili a parziale copertura della complessiva riforma fiscale.

Ulteriori forme di copertura finanziaria sono costituite:

dai proventi derivanti dalla riduzione dell’evasione fiscale;

dal riordino della tassazione delle attività finanziarie;

dallo spostamento del prelievo dal reddito a forme di imposi-zione reale;

da economie nel comparto della spesa pubblica.

Tra gli altri princìpi e criteri da seguire per l’attuazione dellariforma dell’imposizione sul reddito personale, oltre alle predettealiquote e alle indicate forme di copertura, rilevano l’inclusione deglienti non commerciali tra i soggetti passivi, gli interventi sulla baseimponibile, il regime fiscale sostitutivo per i redditi di naturafinanziaria, la prosecuzione del processo di semplificazione, la pre-visione di una clausola di salvaguardia in modo che, a parità dicondizioni, il nuovo regime risulti sempre più favorevole o eguale, maipeggiore del precedente.

Gli effetti sul gettito dipendono da più variabili, tra cui due inparticolare: la variabile relativa alla definizione degli scaglioni direddito e quella concernente la definizione della base imponibile,correlata, peraltro, all’individuazione delle agevolazioni da eliminareo ridurre.

La variazione di gettito dovrà trovare compensazione nelle risorserivenienti dalle forme di copertura suindicate.



Con riguardo al riordino della tassazione delle attività finanziarie,tra i princìpi e i criteri direttivi previsti rilevano:

l’introduzione di un’unica aliquota non superiore al 20 percento per le ritenute e le imposte sostitutive applicabili sui redditi dicapitale e sui redditi diversi di natura finanziaria, ad esclusione deititoli pubblici ed equivalenti (punto 1);

la possibilità di applicare un’aliquota inferiore rispetto a quellastabilita ai sensi del punto 1 per i redditi di capitale e quelli diversidi natura finanziaria derivanti da piani di risparmio a lungo terminee dalle forme di previdenza complementare (punto 2);

la definizione dei termini di decorrenza della nuova disciplinae la possibilità di introdurre un regime transitorio volto a consentirel’applicazione delle aliquote delle ritenute e delle imposte sostitutiveprevigenti sui redditi di capitale e sui redditi diversi di naturafinanziaria maturati fino alla data di entrata in vigore della nuovadisciplina (punto 3);

Relativamente all’imposizione indiretta, sono previste disposizioninegli articoli 3, 4 e 5.

L’articolo 3 dispone la riforma dell’imposta sul valore aggiuntosulla base dei seguenti criteri:

revisione graduale delle attuali aliquote, tenendo conto deglieffetti inflazionistici;

progressiva riduzione sia delle forme di indetraibilità sia delleattuali distorsioni della base imponibile;

riduzione degli effetti di duplicazione con il sistema dell’accisa(articolo 5), attraverso un opportuno coordinamento tra le due formedi tassazione;

razionalizzazione dei vigenti regimi speciali;

semplificazione degli adempimenti formali.

L’articolo 4 prevede l’istituzione di un’unica imposta sui serviziche ingloba i seguenti tributi indiretti: imposta di registro, imposteipotecaria e catastale, imposta di bollo, tassa sulle concessionigovernative, imposta sulle assicurazioni e imposta sugli intratteni-menti.

In merito al reddito d’impresa gli articoli 6 e 7 prevedonorispettivamente la graduale eliminazione dell’imposta regionale sulleattività produttive e l’introduzione di un aiuto alla crescita economica,rappresentato dalla deduzione del rendimento del capitale di rischiodal reddito d’impresa.

Riforma assistenziale

La delega assistenziale prevede che vengano adottati, nell’arco didue anni, uno o più decreti legislativi intesi a:

ridisegnare gli indicatori volti ad individuare la reale situazioneeconomica dei singoli cittadini, con particolare attenzione ai nucleifamiliari;



armonizzare i diversi strumenti previdenziali, assistenziali efiscali di sostegno alle condizioni di bisogno, evitando duplicazioni diservizi e responsabilizzando tutti i livelli di governo;

istituire un fondo per l’indennità sussidiaria alla non autosuf-ficienza, da ripartire tra le regioni sulla base di parametri legati allapopolazione, all’età anagrafica e ad alcuni fattori ambientali;

trasferire ai comuni, singoli e associati, il servizio relativo allacarta acquisti, per il tramite delle organizzazioni non profittevoli.

Il nuovo sistema previdenziale e assistenziale opera, pertanto,attraverso l’attribuzione dei compiti a due livelli di governo: le regionie i comuni per la gestione rispettivamente del servizio di indennitàsussidiaria di accompagnamento e del servizio della social card; l’INPSche assume il ruolo di erogatore dei contributi in forma diretta,operando sempre in coordinamento con le regioni e i comuni. L’INPS,in particolare, dovrà predisporre, in condivisione con l’intera pubblicaamministrazione, un archivio elettronico contenente i fascicoli relativialle singole persone beneficiarie delle prestazioni.

La delega in esame, quindi, mette in atto una serie di misure voltea superare le attuali sovrapposizioni e duplicazioni di servizi e diprestazioni, che rendono poco efficace il sistema attuale. Attraversol’adozione dei decreti legislativi verrà attuato un quadro della spesaper il welfare meno frammentato, con pochi attori che erogano leprestazioni a favore dei cittadini. Il sistema così delineato permetteràdi ottenere, attraverso la riqualificazione e l’integrazione dei varilivelli di governo, una maggiore efficacia ed economicità.

I decreti legislativi dovranno anche valorizzare i soggetti privatioperanti nel Terzo settore (Onlus, associazioni, enti no profit),attraverso i quali verranno erogati servizi, quale la social card,sfruttando la vasta rete di relazioni e rapporti che le suddetteistituzioni private tendono a costituire.

Per quanto sopra esposto risulta evidente che la riforma in esame,attraverso una vasta serie di interventi finalizzati all’integrazione e alcoordinamento dei vari livelli di governo, potrà garantire effetti positiviper la finanza pubblica agendo in particolare sull’eliminazione delleduplicazioni dei servizi e su una maggiore efficacia dell’intero sistema.

* * *

Gli effetti finanziari conseguenti all’attuazione della riformafiscale e assistenziale non sono al momento quantificabili. Solo in sededi attuazione della delega, in cui saranno adottati i singoli interventi,verranno delineati il quadro finanziario complessivo e il relativoprofilo sulle singole annualità, in maniera tale che le risorse recatedalle forme di copertura previste dalla delega dovranno garantire nonsolo la compensazione degli oneri ma anche un differenziale positivo,ai fini dell’indebitamento netto, di entità non inferiore agli importiindicati nell’articolo 11, comma 1, ossia 4.000 milioni di euro perl’anno 2013 e 20.000 milioni di euro a decorrere dall’anno 2014.



ANALISI TECNICO-NORMATIVA

PARTE I. ASPETTI TECNICO-NORMATIVI DI DIRITTO INTERNO

1) Obiettivi e necessità dell’intervento normativo. Coerenza con ilprogramma di governo.

L’adozione della riforma fiscale ha il fine di favorire la stabilitàe la solidità del sistema finanziario, la sostenibilità della ripresaeconomica, la competitività e lo sviluppo. Tale riforma si attuaattraverso la predisposizione di più decreti legislativi atti a rendere ilsistema fiscale più efficiente e più semplice in quanto un sistemafiscale poco comprensibile si configura come un sistema fiscale pocofunzionante. Inoltre, tale intervento normativo si reputa necessarioper rendere il sistema fiscale nazionale quanto più possibile omogeneoai sistemi fiscali degli altri Paesi. A tal fine, con la presente legge didelega si prevede, tra l’altro, un intervento codificatore della norma-tiva vigente, che possa cambiare, oltre che la sostanza, anche la formagiuridica. Con l’emanazione di un codice, infatti, si potrebbe trasfor-mare la normativa tributaria, attualmente non coordinata e redattasecondo criteri qualitativi differenziati, in norme organiche e siste-matiche, redatte secondo criteri uniformi.

Inoltre si prevede la riforma dell’imposta sui servizi concentrandoin un’unica imposta e in un’unica modalità di prelievo una serie ditributi minori.

Tale riforma appare coerente con il programma di Governo chesi propone di ridurre e di disboscare la grande giungla di un sistemafiscale che è praticamente rimasto invariato nelle sue parti fonda-mentali fin dalla lontana riforma dei primi anni settanta. Tenendoconto delle esigenze e delle compatibilità del bilancio pubblico,ritenute prioritarie in questa fase, il governo, infatti, intende perve-nire, senza creare maggiore deficit, entro la legislatura al varo dinorme che consentano una graduale riduzione della pressione fiscalecomplessiva, apportando così un beneficio alle imprese e alle famiglie.

La delega in materia assistenziale ha lo scopo di riordinare lalegislazione in materia sociale, al fine di superare le attuali sovrap-posizioni e duplicazioni, che caratterizzano un sistema scarsamenteefficace e non più sostenibile dal punto di vista finanziario. Il quadroattuale, infatti, è frammentato tra una molteplicità di soggetti istitu-zionali che gestiscono quote diverse: una parte, quella principale, ègestita dal Servizio sanitario nazionale, un’altra, anch’essa assaicospicua, è costituita dai trasferimenti socio-assistenziali dall’INPS allefamiglie per il sostegno alle persone non autosufficienti; infine, unaparte quantitativamente modesta è quella gestita direttamente daicomuni.



2) Analisi del quadro normativo nazionale.

Il quadro normativo nazionale è rappresentato, per la partefiscale, dalla legge 7 aprile 2003, n. 80, contenente delega per lariforma del sistema fiscale statale, delega che risulta oramai scaduta.

Il quadro normativo nazionale, per la riforma assistenziale, èrappresentato ex plurimis dalla legge 8 novembre 2000, n. 328, dallalegge 13 maggio 1988, n. 153, nonché dal decreto legislativo 26 marzo2001, n. 151.

3) Incidenza delle norme proposte sulle leggi e sui regolamenti vigenti.

L’attuazione della delega, contenuta nel disegno di legge in esame,determina l’abrogazione delle leggi attualmente vigenti in materia ditributi, nonché in materia socio-assistenziale.

4) Analisi della compatibilità dell’intervento con i princìpi costituzionali.

Il testo del disegno di legge pone a fondamento della codificazioneil rispetto dei princìpi costituzionali, sanciti dagli articoli 23 e 53 dellaCostituzione.

Il testo di legge, per la parte assistenziale, risulta compatibile congli articoli 117, secondo comma, lettera m), e 118 della Costituzione.

5) Analisi della compatibilità dell’intervento con le competenze e lefunzioni delle regioni ordinarie e a statuto speciale nonché degli entilocali.

La materia tributaria appartiene, ai sensi dell’articolo 117, commasecondo, lettera e), della Costituzione, alla legislazione esclusiva delloStato: l’intervento è quindi pienamente compatibile con il riparto dicompetenze fissato nella Carta costituzionale.

La materia socio-assistenziale appartiene, ai sensi dell’articolo117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, alla legislazioneesclusiva dello Stato: pertanto, l’intervento si palesa compatibile conil riparto di competenze in materia legislativa stabilito dalla Cartacostituzionale.

6) Verifica della compatibilità con i principi di sussidiarietà, differen-ziazione e adeguatezza sanciti dall’articolo 118, primo comma, dellaCostituzione.

Il disegno di legge di delega non incide sulle fonti legislativeprimarie che dispongono il trasferimento delle funzioni amministra-tive agli enti locali: pertanto il testo è compatibile con i princìpi disussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, sanciti dall’articolo 118,primo comma, della Costituzione.

Anche per la parte in materia sociale, il disegno di legge di deleganon incide sulle fonti legislative primarie, che dispongono il trasfe-rimento delle funzioni amministrative agli enti locali: il testo è quindicompatibile con i princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adegua-tezza, sanciti dall’articolo 118, primo comma, della Costituzione.



7) Verifica dell’assenza di rilegificazioni e della piena utilizzazione dellepossibilità di delegificazione e degli strumenti di semplificazionenormativa.

Nel caso di specie non esiste possibilità di delegificazione, essendola materia tributaria oggetto di riserva di legge, ai sensi dell’articolo23 della Costituzione.

In materia sociale, stante l’importanza dell’intervento di riordino,si ritiene corretto l’utilizzo della delega legislativa a favore delGoverno.

8) Verifica dell’esistenza di progetti di legge vertenti su materia analogaall’esame del Parlamento e relativo stato dell’iter.

Non sono attualmente all’esame del Parlamento disegni di leggeche comportano deleghe al Governo per il riordino del sistematributario nazionale, né per il riordino del sistema socio-assistenziale.

9) Indicazione delle linee prevalenti della giurisprudenza ovvero dellapendenza di giudizi di costituzionalità sul medesimo o analogooggetto.

Non si è a conoscenza di giurisprudenza o giudizi di costituzio-nalità in materia di delega fiscale o in materia socio-assistenziale.

PARTE II. CONTESTO NORMATIVO COMUNITARIO E INTERNA-ZIONALE

1) Analisi della compatibilità dell’intervento con l’ordinamento del-l’Unione europea.

Le delega, contenuta nel disegno di legge in esame, deve essereattuata, ai sensi dell’articolo 1, comma 2, lettera c), nel rispetto deiprincìpi fondamentali dell’ordinamento dell’Unione europea.

L’intervento, in materia socio-assistenziale, appare pienamentecompatibile con l’ordinamento comunitario.

2) Verifica dell’esistenza di procedure di infrazione da parte dellaCommissione europea sul medesimo o analogo oggetto.

Non vi sono procedure di infrazione in materia di delega fiscale,né in materia socio-assistenziale.

3) Analisi della compatibilità dell’intervento con gli obblighi interna-zionali.

Le delega, in materia fiscale, deve essere attuata, ai sensidell’articolo 1, comma 2, lettera c), nel rispetto delle convenzioniinternazionali in vigore per l’Italia.

La delega, contenuta nell’articolo 10 del disegno di legge, apparecompatibile con gli obblighi internazionali.



4) Indicazione delle linee prevalenti della giurisprudenza ovvero dellapendenza di giudizi innanzi alla Corte di giustizia dell’Unioneeuropea sul medesimo o analogo oggetto.

Non vi sono linee prevalenti di giurisprudenza o di giudizi innanzialla Corte di giustizia dell’Unione europea in materia fiscale esocio-assistenziale.

5) Indicazione delle linee prevalenti della giurisprudenza ovvero dellapendenza di giudizi innanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomosul medesimo o analogo oggetto.

Come al punto 4), sia per la parte fiscale che per quella in materiasociale.

6) Eventuali indicazioni sulle linee prevalenti della regolamentazione sulmedesimo oggetto da parte di altri Stati membri dell’Unione europea.

Non vi sono indicazioni sulle linee prevalenti della regolamenta-zione sul medesimo oggetto da parte degli Stati membri dell’Unioneeuropea in materia fiscale e socio-assistenziale.

PARTE III. ELEMENTI DI QUALITÀ SISTEMATICA E REDAZIO-NALE DEL TESTO

1) Individuazione delle nuove definizioni normative introdotte dal testo,della loro necessità, della coerenza con quelle già in uso.

Non vi sono nuove definizioni normative nel testo del disegno dilegge di delega, sia per la parte fiscale che per quella in materiasocio-assistenziale.

2) Verifica della correttezza dei riferimenti normativi contenuti nelprogetto, con particolare riguardo alle successive modificazioni eintegrazioni subite dai medesimi.

I riferimenti normativi, sia in materia fiscale che socio-assisten-ziale, appaiono corretti.

3) Ricorso alla tecnica della novella legislativa per introdurre modifi-cazioni e integrazioni a disposizioni vigenti.

Il testo del disegno di legge di delega, sia nella parte fiscale chein quella socio-assistenziale, non contiene novelle legislative perintrodurre modificazioni e integrazioni a disposizioni vigenti.



4) Individuazione di effetti abrogativi impliciti di disposizioni dell’attonormativo e loro traduzione in norme abrogative espresse nel testonormativo.

Gli effetti abrogativi sono differiti all’emanazione dei decretilegislativi attuativi della delega fiscale e socio-assistenziale, mentrecontinuano ad applicarsi le disposizioni non espressamente abrogate.

5) Individuazione di disposizioni dell’atto normativo aventi effettoretroattivo o di reviviscenza di norme precedentemente abrogate o diinterpretazione autentica o derogatorie rispetto alla normativa vi-gente.

Non vi sono disposizioni ad effetto retroattivo, ma, al contrario,viene sancito come principio generale quello di irretroattività dellalegislazione tributaria.

Non vi sono, altresì, disposizioni ad effetto retroattivo per la partein materia socio-assistenziale.

6) Verifica della presenza di deleghe aperte sul medesimo oggetto, anchea carattere integrativo o correttivo.

La precedente delega fiscale, contenuta nella legge 7 aprile 2003,n. 80, risulta oramai scaduta.

Non risultano deleghe aperte in materia socio-assistenziale.

7) Indicazione degli eventuali atti successivi attuativi; verifica dellacongruità dei termini previsti per la loro adozione.

Il termine di tre anni dalla data di entrata in vigore della leggerisulta congruo, data la complessità dell’operazione codificatoria.

Il termine di due anni, per la parte in materia sociale, apparecongruo in relazione alla complessità dell’obiettivo di razionalizza-zione che la delega intende perseguire.

8) Verifica della piena utilizzazione e dell’aggiornamento di dati e diriferimenti statistici attinenti alla materia oggetto del provvedimento,ovvero indicazione della necessità di commissionare all’Istitutonazionale di statistica apposite elaborazioni statistiche con correlataindicazione nella relazione economico-finanziaria della sostenibilitàdei relativi costi.

La verifica è rimandata all’attuazione della delega fiscale, me-diante l’emanazione dei decreti legislativi delegati.

Anche per parte socio-assistenziale, la verifica non può che essererimandata all’attuazione della delega, attraverso la stesura dei decretilegislativi.



ANALISI DI IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE (AIR)

Sezione I – Il contesto e gli obiettivi.

A) Sintetica descrizione del quadro normativo vigente.

Il sistema fiscale attuale è caratterizzato dalla presenza dinumerosi tributi, ognuno dei quali disciplinato da uno specificoprovvedimento normativo. La legislazione fiscale italiana è complessaanche perché le pressanti esigenze di bilancio degli ultimi anni hannocostretto a continue modifiche della disciplina di ciascun tributo voltea modulare diversamente le basi imponibili e le aliquote d’imposi-zione.

Un tentativo di razionalizzazione del sistema è stato già tentatocon la precedente delega in materia, ormai scaduta, contenuta nellalegge 7 aprile 2003 n. 80, recante delega al Governo per la riformadel sistema fiscale statale.

Il sistema di assistenza sociale attuale risulta regolato da variprovvedimenti normativi privi di coordinamento e fonte di sovrap-posizioni che riducono l’efficacia degli interventi favorendo ancheabusi.

Il quadro normativo vigente in materia è caratterizzato da unanormativa suddivisa a livello nazionale, regionale e dell’Unioneeuropea. A livello nazionale si evidenziano la legge 8 novembre 2000,n. 328, recante « Legge quadro per la realizzazione del sistemaintegrato di interventi e servizi sociali », il decreto legislativo 26 marzo2001, n. 151, recante « Testo unico in materia di tutela e sostegnodella maternità e paternità a norma dell’articolo 15 legge 8 marzo2000, n. 53 », la legge 13 maggio 1988, n. 153, di conversione deldecreto-legge 13 maggio 1988, n. 69, recante disposizioni in materiadi assegno per nucleo familiare.

B) Illustrazione delle carenze e delle criticità constatate nella vigentesituazione normativa, corredata della citazione delle relative fonti diinformazione.

Nel rapporto Paying Taxes 2011 – The global picture di PWC,l’Italia è all’ultimo posto quando viene calcolato il « total tax rate » per23 paesi dell’Unione europea. Il prelievo nazionale supera il 68 percento, rispetto a una media europea del 44,2 per cento e mondiale del47,8 per cento.

Nella pubblicazione Taxation trends in the European Union diEurostat 2010 si segnala che l’indice sul lavoro – ITR (implicit taxrate) – più alto in Europa si registra in Italia ed è del 42,8 per cento.La media europea è, invece, del 34,2 per cento. Lo stesso parametroapplicato ai consumi vede l’Italia al terzultimo posto, al seguito diSpagna e Grecia. Per quanto riguarda il capitale, l’Italia non è tra iPaesi europei ove il carico fiscale è maggiore.



Nel citato rapporto Paying Taxes 2011 – The global picture diPWC, per quanto riguarda i tempi necessari agli adempimenti fiscali,l’Italia è collocata al sestultimo posto in Europa, con 285 ore a frontedi una media europea di 222 ore.

La riforma in materia socio-assistenziale si rende necessaria perriqualificare e riordinare la relativa spesa e per superare le sovrap-posizioni e duplicazioni di servizi e prestazioni che rendono pocoefficace e antieconomico il sistema. La spesa per i servizi sociali èframmentata tra diversi soggetti concorrenti fra loro che gestisconoquote diverse di risorse suddivise tra il servizio sanitario nazionale,l’INPS e i comuni.

C) Rappresentazione del problema da risolvere e delle esigenze socialied economiche considerate, anche con riferimento al contestointernazionale ed europeo.

Il carico fiscale italiano è, quindi, troppo alto per quanto riguardail lavoro. È, invece, basso per quanto riguarda il consumo. Troppotempo risulta, infine, necessario per adempiere agli obblighi fiscali.

Emergono, quindi, esigenze di riduzione del carico fiscale sullavoro. A tal fine:

l’imposta sul reddito personale, dalle attuali cinque aliquote (23,27, 38, 41 e 43 per cento) passa a tre aliquote più basse (20, 30 e 40per cento);

l’IRAP viene gradualmente eliminata, con prioritaria esclusionedel costo del lavoro dalla base imponibile.

Sussistono, inoltre, i presupposti per un aumento dell’imposizionesui consumi: tale aumento va, però, determinato tenendo conto deglieffetti inflazionistici che potrebbe innescare.

Emergono, infine, esigenze di semplificazione del sistema tribu-tario, quali ad esempio:

l’accorpamento delle attuali imposte, di registro, ipotecarie ecatastali, di bollo, delle tasse sulle concessioni governative, oltrechédell’imposta sulle assicurazioni e di quella sugli intrattenimenti, inun’unica imposta sui servizi;

l’accorpamento delle aliquote applicabili sui redditi di naturafinanziaria;

l’allargamento della base imponibile dell’imposta personale sulreddito, eliminando o riducendo i regimi di esenzione;

una rideterminazione della disciplina dell’obbligazione fiscaleche minimizzi lo sforzo che il contribuente è tenuto a sostenere pereffettuare gli adempimenti fiscali.

La delega in materia assistenziale mira a riqualificare e adintegrare, dal punto di vista sostanziale, le prestazioni socio-assisten-ziali in favore dei soggetti più bisognosi, evitando gli abusi esistentisoprattutto in alcune regioni dove è presente un numero spropor-



zionato di soggetti invalidi e beneficiari di assegni di accompagna-mento che fanno lievitare la spesa, in ambito assistenziale, danneg-giando coloro che effettivamente si trovano nelle condizioni di doverusufruire dell’assistenza statale.

D) Descrizione degli obiettivi (di breve, medio, lungo periodo) darealizzare mediante l’intervento normativo e degli indicatori checonsentiranno successivamente di verificarne il grado di raggiungi-mento.

Il disegno di legge recante delega al Governo per la riforma delsistema fiscale e assistenziale mira a riordinare il sistema fiscale inun’ottica di semplificazione e razionalizzazione del sistema stesso.

In generale, un sistema fiscale fatto di poche imposte, applicatecon aliquote più basse su ampie basi imponibili, integra congiunta-mente i presupposti della neutralità e della semplicità, dunque dellamodernità di un sistema fiscale. In attuazione dei princìpi di delegasarà realizzata una riforma del sistema tributario che risponde ancheall’esigenza di chiarezza delle norme impositive. Il raggiungimentodell’obiettivo di una maggiore chiarezza delle norme tributarie con-sentirà allo Stato di poter contare su risorse in tempi certi e alcontribuente di poter conoscere più facilmente l’ammontare dellapropria partecipazione.

Tali obiettivi verranno realizzati in un periodo triennale. L’au-mento delle aliquote dell’IVA e l’eliminazione dell’IRAP avverranno inmodo graduale.

Il disegno di legge di delega in materia socio-assistenziale è rivoltoa ricomporre il quadro normativo attraverso il riferimento alledisposizioni costituzionali degli articoli 117 (livelli essenziali) e 118(sussidiarietà) della Costituzione. Lo scopo è quello di permettere chei servizi socio-sanitari possano integrarsi con i servizi sociali eassistenziali.

I princìpi e i criteri che si pongono alla base della riforma sonovolti a:

individuare la corretta situazione economica dei singoli citta-dini, con particolare attenzione al nucleo familiare;

armonizzare i diversi strumenti previdenziali, assistenziali efiscali di sostegno ai cittadini bisognosi;

istituire un fondo per l’indennità sussidiaria alla non autosuf-ficienza da ripartire tra le regioni, che avranno il compito dicoordinare le forme di intervento ritenute più idonee. Si favoriscesoprattutto l’assistenza domiciliare e il finanziamento delle organiz-zazioni senza scopo di lucro, espressione del volontariato più impe-gnato a livello sociale;

trasferire ai comuni il sistema della carta acquisti con lo scopodi identificare i soggetti che hanno il diritto di beneficiarne e diintegrare le risorse pubbliche con la raccolta di erogazioni liberali eaffidare alle organizzazioni senza scopo di lucro la gestione della cartaacquisti.



E) Indicazione delle categorie dei soggetti, pubblici e privati, destinataridei principali effetti dell’intervento regolatorio.

Primo destinatario dell’intervento regolatorio è il Governo stesso,chiamato alla predisposizione dei decreti legislativi di attuazione delladelega.

Destinatari degli effetti dell’intervento regolatorio sono tutti icontribuenti in quanto la legge di delega interviene in materia diimposta sul reddito, imposta sul valore aggiunto, imposta sui servizi,accisa e imposta regionale sulle attività produttive.

In relazione all’imposta sul reddito si ha un ampliamento dellaplatea dei soggetti passivi dell’imposta attraverso l’inclusione, accantoalle persone fisiche, delle persone morali e degli enti non commerciali,con favore per gli enti senza scopo di lucro.

Destinatari degli effetti dell’intervento regolatorio in materiasocio-assistenziale sono le regioni, aventi il compito di strutturare ilsistema dell’indennità sussidiaria di accompagnamento, i comuni, aiquali è affidata la gestione della carta degli acquisti, e l’INPS qualeagente generale pagatore dei contributi monetari diretti; lo stessoIstituto, inoltre, dovrà occuparsi dell’anagrafe generale di tutte leposizioni assistenziali, predisponendo allo scopo un apposito fascicoloelettronico dei soggetti beneficiari e delle loro famiglie. Destinatarisono, naturalmente, anche i soggetti bisognosi e che hanno diritto atali interventi.

Sezione II – Procedure di consultazione.

Prima di disegnare, con la riforma, la nuova struttura del sistemafiscale, si è ritenuto opportuno avere un’idea precisa sulle risorsefinanziarie disponibili e a tal fine sono state individuate quattro areeda analizzare e sulle quali iniziare il lavoro con la costituzione diquattro gruppi di lavoro:

il primo presieduto dal professor Piero Giarda, dell’universitàcattolica del Sacro Cuore, al fine di analizzare il bilancio pubblico percercare di ridurre la spesa pubblica, e il patrimonio pubblico perverificare la realizzabilità di un programma di dismissioni;

il secondo, presieduto dal professor Enrico Giovannini, Presi-dente dell’ISTAT, avente il compito di analizzare le caratteristichedell’« economia non osservata » e del suo impatto sui flussi finanziari;

il terzo, presieduto dal dottor Vieri Ceriani, capo del Serviziorapporti fiscali della Banca d’Italia, avente il compito di analizzarel’area dell’erosione fiscale, in particolare il regime delle esenzioni,delle agevolazioni eccetera;

infine, il quarto gruppo di lavoro, presieduto dal professorMauro Marè, membro del Consiglio degli esperti del Ministerodell’economia e delle finanze, attualmente distaccato all’OCSE, aventeil compito di analizzare l’area della sovrapposizione tra Stato fiscalee Stato sociale.



A tal fine, l’articolo 1 del decreto ministeriale 22 dicembre 2010ha previsto l’istituzione del « Tavolo per la riforma fiscale », « fina-lizzato all’acquisizione dei contributi degli Enti competenti nonchédelle parti sociali interessate che hanno designato propri rappresen-tanti per la partecipazione ai lavori preparatori ritenuti necessari perla redazione di un progetto di riforma dell’ordinamento fiscale ».

In materia socio-assistenziale sono stati predisposti vari studi daisoggetti competenti al fine di migliorare il sistema attuale.

Sezione III – La valutazione dell’opzione di non intervento.

Il non intervento comporterebbe il permanere dell’attuale sistematributario e socio-assistenziale, frutto di una stratificazione normativae di interventi settoriali spesso dettati da necessità ed urgenza.

Sezione IV – Valutazione delle opzioni alternative.

Non risultano percorribili ipotesi alternative poiché il contenutodell’intervento che si intende realizzare richiede necessariamente unafonte primaria che ne detti princìpi e criteri direttivi.

Sezione V – Giustificazione dell’opzione regolatoria proposta.

La scelta di adottare una legge recante delega al Governo risultasicuramente vantaggiosa, tenuto conto dell’elevata complessità dellamateria fiscale e assistenziale.

A) Metodo di analisi applicato per la misurazione degli effetti.

La misurazione degli effetti è riportata nella relazione tecnica cheaccompagna il disegno di legge di delega e comunque sarà effettuatain sede di predisposizione dei decreti legislativi.

B) Svantaggi e vantaggi dell’opzione prescelta.

L’adozione della riforma fiscale ha il vantaggio di favorire lastabilità e la solidità del sistema finanziario, la sostenibilità dellaripresa economica, la competitività e lo sviluppo.

L’adozione della riforma assistenziale favorisce la riqualificazionee integrazione delle prestazioni socio-assistenziali in favore deisoggetti autenticamente bisognosi.

C) Indicazioni degli obblighi informativi a carico dei destinatari direttie indiretti.

L’intervento regolatorio prevede che le norme fiscali devono esserepienamente conoscibili, non con riferimento, tuttavia, alla conoscibi-lità astratta della legge, già garantita dalla pubblicazione nella Gazzetta



Ufficiale, bensì a quella concreta, garantita dall’uso sempre più diffusodei mezzi di informazione.

Le norme in materia socio assistenziale devono essere portate aconoscenza dei destinatari attraverso la pubblicazione nella GazzettaUfficiale.

D) Eventuale comparazione con le altre opzioni esaminate.

La scelta di predisporre una legge recante delega al Governo perla riforma fiscale e assistenziale consentirà, una volta emanati idecreti legislativi di attuazione, di pervenire ad un sistema fiscale eassistenziale organico, semplice e razionale.

E) Condizioni e fattori incidenti sui prevedibili effetti dell’interventoregolatorio.

Si considera che gli uffici finanziari e quelli competenti in materiasocio-assistenziale sono già attrezzati per assorbire gli effetti dellanuova regolazione.

Sezione VI – Incidenza sul corretto funzionamento del mercato edella competitività.

In materia di semplificazione, si prevede la revisione degli attualiregimi forfetari volti ad incentivare la nascita di nuove imprese, larevisione degli studi di settore al fine di cogliere in modo più puntualela realtà dell’attività delle imprese e dei lavoratori autonomi, nonchél’introduzione di un concordato biennale volto a determinare pre-ventivamente l’imposizione sul reddito di impresa e di lavoro auto-nomo.

La delega in materia socio-assistenziale non incide sul mercato esulla competitività.

Sezione VII – Modalità attuative dell’intervento regolatorio.

A) Soggetti responsabili dell’attuazione dell’intervento regolatorio.

La legge di delega prevede la costituzione di un’apposita Com-missione parlamentare bicamerale avente il compito di esprimere ilproprio parere sugli schemi dei decreti legislativi predisposti perl’attuazione della riforma fiscale in esame. Tale Commissione, com-posta da quindici senatori e quindici deputati nominati rispettiva-mente dal Presidente di ciascun ramo del Parlamento, è istituita perassicurare che il dibattito parlamentare sui decreti legislativi adottatidal Governo si svolga in modo approfondito e completo in tutti i suoiaspetti, sia che riguardi il settore dell’impresa che quello sociale.

La delega sulla riforma assistenziale prevede che gli schemi deidecreti legislativi sono trasmessi alle Camere ai fini dell’espressionedei pareri da parte delle Commissioni parlamentari competenti per



materia e per le conseguenze di carattere finanziario, che sono resientro trenta giorni dalla data di assegnazione dei medesimi schemi.

B) Eventuali azioni per la pubblicità e per l’informazione dell’intervento.

Oltre le pubblicazioni di legge, il principio della piena conosci-bilità delle norme tributarie e assistenziali impone la più ampiadiffusione attraverso i mezzi di informazione.

C) Strumenti per il controllo e il monitoraggio dell’intervento regola-torio.

La riforma fiscale è attuata attraverso la predisposizione didecreti legislativi da emanare entro tre anni dalla data di entrata invigore della stessa legge delega.

La riforma assistenziale è attuata attraverso la predisposizione didecreti legislativi da emanare entro due anni dalla data in vigore dellalegge delega.

Tali decreti, considerando che per predisporre la riforma si è resonecessario reperire risorse disponibili e tenuto conto anche dellariforma del sistema di assistenza sociale, dovranno mantenere inva-riati i saldi economici e finanziari dei singoli settori istituzionali inmodo tale da evitare trasferimenti non intenzionali; tali vincolisaranno definiti anno per anno e settore per settore nel Documentodi finanza pubblica.

D) Eventuali meccanismi per la revisione e l’adeguamento politico dellaprevista regolamentazione e gli aspetti prioritari da sottoporreeventualmente a VIR.

Considerato che il totale rinnovamento del sistema fiscale eassistenziale necessita di una graduale attuazione, si prevede lapossibilità di interventi correttivi e integrativi rispettivamente nell’arcodei tre anni e dei due anni successivi al completamento della riforma,nel rispetto degli stessi princìpi e criteri direttivi di cui alla legge didelega, attraverso l’emanazione di più decreti legislativi.



DISEGNO DI LEGGE—

CAPO I

RIFORMA FISCALE

ART. 1.

(Delega al Governo per la riformadel sistema fiscale statale. Codificazione).

1. Il Governo è delegato ad adottareuno o più decreti legislativi, da ordinare inun unico codice, recanti la riforma delsistema fiscale statale, secondo i princìpi ecriteri direttivi indicati nella presentelegge.

2. Il codice ordina il sistema fiscalesulla base dei seguenti princìpi:

a) la legge disciplina gli elementiessenziali dell’imposizione, nel rispetto deiprincìpi di legalità e di capacità contribu-tiva;

b) è introdotta una disciplina, unita-ria per tutte le imposte, del soggetto pas-sivo, dell’obbligazione fiscale, delle san-zioni e del processo. La disciplina dell’ob-bligazione fiscale prevede princìpi e regole,comuni a tutte le imposte, in materia didichiarazione, accertamento e riscossione;

c) le norme fiscali si adeguano aiprincìpi fondamentali dell’ordinamentodell’Unione europea e non pregiudicanol’applicazione delle convenzioni interna-zionali in vigore per l’Italia;

d) le norme fiscali sono basate suiprincìpi di chiarezza, semplicità, conosci-bilità effettiva, irretroattività;

e) è vietata la doppia imposizionegiuridica;

f) è vietata l’applicazione analogicadelle norme fiscali che stabiliscono il pre-



supposto e il soggetto passivo dell’imposta,le esenzioni e le agevolazioni;

g) è garantita la tutela dell’affida-mento e della buona fede nei rapporti tracontribuente e fisco;

h) la disciplina dell’obbligazione fi-scale riduce quanto più possibile lo sforzodel contribuente nell’adempimento degliobblighi fiscali;

i) la sanzione fiscale si concentra sulsoggetto che ha tratto effettivo beneficiodalla violazione;

l) le disposizioni del codice possonoessere derogate o modificate solo espres-samente e mai da leggi speciali.

ART. 2.

(Imposta sul reddito).

1. L’imposizione sul reddito personale èoperata in ragione di tre aliquote di base,rispettivamente del 20 per cento, del 30per cento, del 40 per cento.

2. Criterio base della delega è quellodi applicare le aliquote indicate alcomma 1 ad un imponibile per quantopossibile non eroso da regimi fiscali chenel corso degli anni sono stati introdottiper indirizzare le scelte e i comporta-menti del contribuente verso obiettivi chelo Stato considerava costruttivisticamentemeritevoli, lasciando invece alle persone ealle famiglie libertà di scelta in ordineall’uso del loro denaro.

3. Per il fine indicato al comma 2, ilGoverno è delegato ad eliminare o ri-durre in tutto o in parte i regimi diesenzione, esclusione e favore fiscale dicui all’allegato 1, fatta eccezione per iregimi introdotti in esecuzione di accordiinternazionali, ovvero in ottemperanzaalla normativa dell’Unione europea. Ul-teriori forme di copertura finanziariasaranno progressivamente costituite daiproventi derivanti dalla riduzione del-l’evasione fiscale, dal riordino della tas-sazione delle attività finanziarie, dallospostamento dell’asse del prelievo dal



reddito verso forme di imposizione reale,da economie nel comparto della spesapubblica.

4. In particolare, nel rispetto dei prin-cìpi della codificazione di cui all’articolo 1,la riforma dell’imposta sul reddito si ar-ticola secondo i seguenti princìpi e criteridirettivi:

a) inclusione, tra i soggetti passividell’imposta, degli enti non commerciali,con favore per il non-profit;

b) per quanto riguarda l’imponibile:

1) identificazione, in funzione dellasoglia di povertà, di un livello di redditominimo personale escluso da imposizione;

2) concentrazione dei regimi di fa-vore fiscale essenzialmente su natalità,lavoro, giovani;

3) regime differenziato di favorefiscale per la parte di retribuzione ocompenso commisurata ai risultati dell’im-presa;

4) inclusione parziale nell’imponi-bile degli utili percepiti e delle plusvalenzerealizzate, fuori dall’esercizio di impresa,su partecipazioni societarie qualificate;

5) per la determinazione del red-dito di impresa, applicazione, in quantocompatibili, delle norme contenute nelladisciplina dell’imposta sul reddito dellesocietà, con inclusione parziale nell’impo-nibile degli utili percepiti e delle plusva-lenze realizzate su partecipazioni societa-rie qualificate e non qualificate; simme-trica deducibilità dei relativi costi e delleminusvalenze realizzate;

c) per quanto riguarda il regimefiscale sostitutivo per i redditi di naturafinanziaria:

1) con esclusione dei titoli pubblicied equivalenti, introduzione di un’unicaaliquota per le ritenute e le imposte so-stitutive applicabili sui redditi di capitale esui redditi diversi di natura finanziarianon superiore al 20 per cento, facendosalva l’applicazione delle minori aliquoteintrodotte in adempimento di obblighi de-



rivanti dall’ordinamento dell’Unione euro-pea;

2) possibilità di applicare un’ali-quota inferiore rispetto a quella stabilitaai sensi del numero 1) sui redditi dicapitale e sui redditi diversi di naturafinanziaria derivanti da piani di risparmioa lungo termine appositamente istituiti edalle forme di previdenza complementare;

3) definizione dei termini di decor-renza della nuova disciplina e possibilitàdi introdurre un regime transitorio volto aconsentire l’applicazione delle aliquotedelle ritenute e delle imposte sostitutiveprevigenti sui redditi di capitale e suiredditi diversi di natura finanziaria ma-turati fino alla data di entrata in vigoredella nuova disciplina;

d) per quanto riguarda le semplifica-zioni:

1) revisione degli attuali regimi for-fetari, per favorire le nuove imprese;

2) revisione degli studi di settore;

3) introduzione del concordatobiennale preventivo per l’imposizione sulreddito di impresa e di lavoro autonomo;

e) previsione di una clausola di sal-vaguardia, in modo che, a parità di con-dizioni, il nuovo regime risulti sempre piùfavorevole o eguale, mai peggiore del pre-cedente.

ART. 3.

(Imposta sul valore aggiunto).

1. La riforma dell’imposta sul valoreaggiunto (IVA) si articola, sulla base dellostandard comunitario, come segue:

a) revisione graduale delle attualialiquote, tenendo conto degli effetti infla-zionistici prodotti da un aumento;

b) progressiva riduzione delle formedi indetraibilità e delle distorsioni dellabase imponibile, in modo da avvicinare lastruttura dell’imposta a quella propria etipica di un’imposta sui consumi;



c) coordinamento con il sistema del-l’accisa, in modo da ridurre gli effetti diduplicazione;

d) razionalizzazione dei sistemi spe-ciali in funzione della particolarità deisettori interessati, anche evitando le di-storsioni applicative della cosiddetta IVAdi gruppo;

e) semplificazione degli adempimentiformali.

ART. 4.

(Imposta sui servizi).

1. La riforma dell’imposizione sui ser-vizi si articola concentrando e razionaliz-zando, in un’unica obbligazione fiscale e inun’unica modalità di prelievo, in partico-lare i seguenti tributi:

a) imposta di registro;

b) imposte ipotecarie e catastali;

c) imposta di bollo;

d) tassa sulle concessioni governative;

e) imposta sulle assicurazioni;

f) imposta sugli intrattenimenti.

ART. 5.

(Accisa).

1. La riforma del sistema dell’accisa èimprontata a criteri di efficienza e otti-malità. In particolare, le singole accisesono gradualmente determinate e coordi-nate con l’imposta sui consumi, in mododa ridurne l’incidenza sui prodotti essen-ziali e correggerne gli effetti esterni nega-tivi su ambiente, salute e benessere. Ilcoordinamento con le altre forme di im-posizione, inoltre, evita gli effetti viziosi dimoltiplicazione dell’imposta.



ART. 6.

(Graduale eliminazione dell’impostaregionale sulle attività produttive).

1. Il Governo è delegato ad emanareuno o più decreti legislativi per la gradualeeliminazione dell’imposta regionale sulleattività produttive (IRAP), con prioritariaesclusione del costo del lavoro dalla baseimponibile.

ART. 7.

(Nuovi investimenti e attrazionedi investimenti esteri).

1. Il Governo è delegato ad introdurrenella tassazione del reddito di impresa unaiuto alla crescita economica (ACE), ren-dendo deducibile il rendimento del capi-tale di rischio, valutato tramite l’applica-zione di un rendimento nozionale al nuovocapitale proprio.

ART. 8.

(Attuazione, raccordi e coperturafinanziaria).

1. L’attuazione della riforma è modu-lata con più decreti legislativi, da emanareentro tre anni dalla data di entrata invigore della presente legge.

2. Fino al completamento della riformaprevista ai sensi della presente legge con-tinuano ad applicarsi, in quanto compati-bili, le disposizioni vigenti, non espressa-mente abrogate. Per lo stesso periodo eper i tre anni successivi al completamentodella riforma, nel rispetto degli stessi prin-cìpi e criteri direttivi e con le procedure dicui alla presente legge, possono essereemanate, con uno o più decreti legislativi,disposizioni integrative e correttive delledisposizioni adottate ai sensi della pre-sente legge, nonché tutte le modificazionilegislative necessarie per il migliore coor-dinamento delle disposizioni vigenti. Ap-posita normativa transitoria escluderà ina-



sprimenti fiscali, rispetto a regimi fiscaligarantiti dalla legislazione precedente-mente in vigore.

3. Fino al completamento del processodi riforma costituzionale restano garantitiin termini quantitativi e qualitativi gliattuali meccanismi di finanza locale. Inparticolare, la progressiva riduzione del-l’IRAP sarà compensata, d’intesa con leregioni, da trasferimenti o da comparte-cipazioni. Restano salve eventuali antici-pazioni del federalismo fiscale.

ART. 9.

(Parere parlamentare).

1. È istituita una Commissione compo-sta da quindici senatori e quindici depu-tati, nominati rispettivamente dal Presi-dente del Senato della Repubblica e dalPresidente della Camera dei deputati, en-tro sessanta giorni dalla data di entrata invigore della presente legge, nel rispettodella proporzione esistente tra i gruppiparlamentari, sulla base delle designazionidei gruppi medesimi.

2. Gli schemi dei decreti legislativiprevisti ai sensi della presente legge sonotrasmessi alla Commissione parlamentaredi cui al comma 1 per l’acquisizione delparere. Quest’ultimo è espresso entrotrenta giorni dalla data di trasmissionedegli schemi dei decreti stessi. La Com-missione può chiedere una sola volta aiPresidenti delle Camere una proroga diventi giorni per l’adozione del parere,qualora ciò si renda necessario per lacomplessità della materia o per il numerodei decreti trasmessi nello stesso periodoall’esame della Commissione.

3. Qualora sia richiesta, ai sensi delcomma 2, la proroga del termine perl’adozione del parere, e limitatamente allematerie per cui essa sia concessa, i terminiper l’emanazione dei decreti legislativiprevisti dal medesimo comma 2 sono pro-rogati di venti giorni. Decorso il termine dicui al citato comma 2, secondo periodo,ovvero quello prorogato ai sensi del terzo



periodo del medesimo comma 2, i decretilegislativi possono essere comunque adot-tati.

CAPO II

RIFORMA ASSISTENZIALE

ART. 10.

(Interventi di riqualificazione e riordinodella spesa in materia sociale).

1. Nel rispetto dei vincoli di disciplinadel bilancio, il Governo è delegato adadottare, entro due anni dalla data dientrata in vigore della presente legge, inconformità agli articoli 117, secondocomma, lettera m), e 118 della Costitu-zione, uno o più decreti legislativi che sonofinalizzati, sul presupposto della separa-zione del dovere fiscale da quello di as-sistenza sociale, alla riqualificazione e al-l’integrazione delle prestazioni socio-assi-stenziali in favore dei soggetti autentica-mente bisognosi, al trasferimento ai livellidi governo più prossimi ai cittadini dellefunzioni compatibili con i princìpi di ef-ficacia e adeguatezza, alla promozionedell’offerta sussidiaria di servizi da partedelle famiglie e delle organizzazioni confinalità sociali, secondo regolazioni defi-nite in base ai seguenti principi e criteridirettivi:

a) revisione degli indicatori della si-tuazione economica equivalente, con par-ticolare attenzione alla composizione delnucleo familiare;

b) riordino dei criteri, inclusi quellirelativi all’invalidità e alla reversibilità, deirequisiti reddituali e patrimoniali, nonchédelle relative situazioni a carattere perso-nale e familiare per l’accesso alle presta-zioni socio-assistenziali;

c) armonizzazione dei diversi stru-menti previdenziali, assistenziali e fiscalidi sostegno alle condizioni di bisogno alloscopo di:

1) evitare duplicazioni e sovrappo-sizioni;



2) favorire un’adeguata responsabi-lizzazione sull’utilizzo e sul controllo dellerisorse da parte dei livelli di governocoinvolti anche, ove possibile e opportuno,con meccanismi inerenti al federalismofiscale;

3) perseguire una gestione integratadei servizi sanitari, socio-sanitari e assi-stenziali;

d) in particolare, per l’indennità diaccompagnamento, istituzione di un fondoper l’indennità sussidiaria ripartito tra leregioni, in base a standard definiti in basealla popolazione residente e al tasso diinvecchiamento della stessa nonché a fat-tori ambientali specifici, al fine di:

1) favorire l’integrazione e la ra-zionalizzazione di prestazioni sanitarie,socio-sanitarie e sociali;

2) favorire la libertà di scelta del-l’utente; diffondere l’assistenza domici-liare; finanziare prioritariamente le inizia-tive e gli interventi sociali attuati sussi-diariamente via volontariato, non profit,organizzazioni non lucrative di utilità so-ciale (Onlus), cooperative e imprese sociali,quali organizzazioni con finalità sociali,quando, rispetto agli altri interventi diretti,sussistano i requisiti di efficacia e diconvenienza economica in considerazionedei risultati;

e) in particolare, trasferimento ai co-muni, singoli o associati, del sistema re-lativo alla carta acquisti, con lo scopo diidentificare i beneficiari in termini diprossimità, di integrare le risorse pubbli-che con la diffusa raccolta di erogazioni ebenefìci a carattere liberale, di affidarealle organizzazioni non profittevoli la ge-stione della carta acquisti attraverso leproprie reti relazionali;

f) attribuzione all’Istituto nazionaledella previdenza sociale delle competenzerelative a:

1) erogazione delle prestazioni as-sistenziali quando assumono il carattere dicontributo monetario diretto, in coordina-mento con le regioni e gli enti locali;



2) organizzazione del fascicolo elet-tronico della persona e delle famiglia at-traverso la realizzazione di un’anagrafegenerale delle posizioni assistenziali, con-divisa tra le amministrazioni centrali delloStato, gli enti pubblici di previdenza eassistenza, le regioni e gli enti locali, alfine di monitorare lo stato di bisogno e ilcomplesso delle prestazioni rese da tutte leamministrazioni pubbliche.

2. Gli schemi dei decreti legislativi dicui al comma 1 sono trasmessi alle Ca-mere ai fini dell’espressione dei pareri daparte delle Commissioni parlamentaricompetenti per materia e per le conse-guenze di carattere finanziario, che sonoresi entro trenta giorni dalla data ditrasmissione dei medesimi schemi. Entro itrenta giorni successivi all’espressione deipareri, il Governo, ove non intenda con-formarsi alle condizioni ivi eventualmenteformulate con riferimento all’esigenza digarantire il rispetto dell’articolo 81, quartocomma, della Costituzione, ritrasmette alleCamere i testi, corredati dei necessarielementi integrativi di informazione, per ipareri definitivi delle Commissioni com-petenti, che sono espressi entro trentagiorni dalla data di trasmissione.

3. Disposizioni correttive e integrativedei decreti legislativi di cui alla presentelegge possono essere adottate entro di-ciotto mesi dalla data di entrata in vigoredei decreti legislativi medesimi, nel ri-spetto dei princìpi e dei criteri direttiviprevisti dalla presente legge e con le stessemodalità di cui al comma 2. Il Governo èdelegato ad adottare, entro diciotto mesidalla scadenza del termine indicato nelprimo periodo, i decreti legislativi recantile norme eventualmente occorrenti per ilcoordinamento dei decreti legislativi ema-nati ai sensi della presente legge con lealtre leggi dello Stato e per l’abrogazionedelle norme incompatibili.

4. Riguardo alle regioni a statuto spe-ciale, la delega è esercitata in conformitàai rispettivi Statuti e alle relative norme diattuazione.



CAPO III

DISPOSIZIONE FINALE

ART. 11.

(Disposizione finale).

1. Dall’attuazione della presente leggedi delega, e in particolare dal riordinodella spesa in materia sociale, nonchédall’eliminazione o riduzione dei regimi diesenzione, esclusione e favore fiscale che sisovrappongono alle prestazioni assisten-ziali, devono derivare effetti positivi, ai finidell’indebitamento netto, non inferiori a4.000 milioni di euro per l’anno 2013 e a20.000 milioni di euro annui a decorreredall’anno 2014.




xvi legislatura — disegni di legge e relazioni — documenti

ALLEGATO 1(articolo 2, comma 3)



€ 4,80 *16PDL0051610**16PDL0051610*

XVI LEGISLATURA DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI ......pati in sequenze esasperatamente casisti-che, gli...

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