Vito Tenore APPALTI E PUBBLICA AMMINISTRAZIONE · Tenore_ pubblico impiego III ed.indd Tutte le...

Il Manuale del pubblico impiego privatizzato III EdizioneFonti. Assunzioni e concorsi. Sviluppo di carriera. Cause di cessazione. Responsabilità. Forme Flessibili. Trattamento economico. Disciplina. Contrattazione collettiva. Incompatibilità. Dirigenza. Controversie di lavoro

Dottrina, giurisprudenza e normativaAggiornato alla riforma Madia 2015 (l. 124/2015), al Jobs act (l. 183/2014), alla riforma Fornero (l. 92/2012), alla Riforma Brunetta e alla legge anticorruzione 190/2012

APPALTI E PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Vito Tenore

Il Manuale del pubblico impiego privatizzato - III EdizioneGiunge alla terza edizione il più apprezzato Manuale sul pubbli-co impiego, aggiornato alle più recenti novità normative e giu-risprudenziali. Gli studi sino ad oggi editi sul pubblico impiego privatizzato hanno privilegiato il taglio “storico” e dottrinale nell’approccio alla materia, trascurando, con qualche encomiabi-le eccezione, il basilare referente giurisprudenziale, di merito e di legittimità, che rappresenta il fondamentale faro di orientamen-to per avvocati, magistrati, studiosi e, soprattutto, per i numero-sissimi pubblici dipendenti, centrali e locali, che quotidianamente vengono chiamati a dare applicazione, in fase gestionale, a pre-cetti legislativi e contrattuali di spesso difficile comprensione. Per la completezza dei suoi dati normativi, giurisprudenziali e dottri-nali, anche la terza edizione di questo fortunato Manuale vuol dunque essere, oltre che un contributo scientifico alla compren-sione degli istituti portanti del lavoro “depubblicizzato” presso la p.a., un basilare e aggiornato strumento di lavoro, di appro-fondimento e di consultazione per studiosi, operatori giudiziari e funzionari pubblici per prevenire errori ed avere aggiornati referenti dottrinali e giurisprudenziali a supporto delle scelte ge-stionali o giudiziarie da effettuare. Alla luce della riforma Madia (l. n. 124/2015), dello Job Act n. 183/2014, della legge Fornero n. 92/2012, della legge anticorruzione n. 190/2012, dei contratti collettivi 2006-2009, della riforma Brunetta (d.lgs. n. 150/2009) e del collegato al lavoro (l. n. 104/2010), per ogni istituto si è cercato di offrire, con linguaggio chiaro e sfrondato dall’inutile “giuridichese”, un aggiornato e ragionato panorama dei prin-cipali problemi emersi in sede applicativa, prospettando equili-brate soluzioni, talvolta anche in chiave dubitativa o critica, sulla scorta dei più consolidati indirizzi della Corte di Cassazione, della miglior giurisprudenza di merito e della più attenta dottrina. Il testo si dirige inoltre ai numerosi studenti universitari che debba-no sostenere l’esame di diritto del lavoro pubblico.

Vito Tenore, curatore dell’opera, è Magistrato della Corte dei Conti con qualifica di Consigliere, professore di diritto del lavoro pubblico presso la Scuola Nazionale dell’Amministrazione, nonché insegnante presso la Scuola Ufficiali Carabinieri di Roma, la Scuola di Perfezionamento per le Forze di Polizia e l’ISSMI. È stato in pas-sato funzionario della Banca d’Italia, Avvocato dello Stato, Magi-strato Militare e Magistrato ordinario. Autore di oltre 150 articoli e saggi di diritto civile, penale, amministrativo.

Luca Busico, è vice dirigente dell’Università di Pisa ed autore di numerosi scritti sul pubblico impiego tra cui la monografia “La di-sciplina giuridica dei concorsi nel pubblico impiego”, Milano, 2006.

Laura Fantozzi, è dipendente del Ministero della Giustizia ad-detta alla Segreteria del Consiglio Superiore della Magistratura.

Maria Gentile, è professore stabile di materie lavoristiche presso la Scuola Nazionale dell’Amministrazione, già professore ordina-rio presso la Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze. Ha svolto in passato la professione di avvocato e di dirigente pubbli-co. È autrice di numerosi studi sul pubblico impiego. Euro 33,00

Vito Tenore (a cura di)

contributi di: Luca Busico, Laura Fantozzi, Maria Gentile, Vito Tenore

Presentazione del Presidente della Scuola Nazionale dell’Amministrazione

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APPALTI EPUBBLICA AMMINISTRAZIONE

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Il Manuale del pubblico impiego privatizzato

Vito Tenore(a cura di)

III edizioneFonti. Assunzioni e concorsi. Sviluppo di carriera.

Cause di cessazione. Responsabilità. Forme flessibili. Trattamento economico. Disciplina. Contrattazione collettiva.

Incompatibilità. Dirigenza. Controversie di lavoro.

Dottrina, giurisprudenza e normativa

Aggiornato alla riforma Madia 2015 (l. 124/2015), al Jobs act (l. 183/2014), alla riforma Fornero (l. 92/2012),

alla Riforma Brunetta e alla legge anticorruzione 190/2012

Contributi diLuca Busico, Laura Fantozzi, Maria Gentile, Vito Tenore

Presentazione del Presidente della Scuola Nazionale dell’Amministrazione prof. Giovanni Tria

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IL MANUALE DEL PUBBLICO IMPIEGO PRIVATIZZATO - III ed.ISBN 978-88-6310-682-4Copyright © 2007-2015 EPC S.r.l. Socio Unico - Via dell’Acqua Traversa, 187/189 - 00135 RomaServizio Clienti: 06 33245277/208 - Fax 06 33111043Redazione: 06 33245264/205

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INDICE SOMMARIO

Presentazione del Presidente della Scuola Nazionale dell’Amministrazione Prof. Giovanni Tria .............................................21

Premessa alla terza edizione .....................................................................23

Premessa alla seconda edizione ...............................................................25

Premessa alla prima edizione ...................................................................29

CAAITOLO� I PRIVATIZZAZIONEDELRAPPORTO DI LAVORO CON LA AUBBLICA AMMINISTRAZIONE:STORIA,FONTI NORMATIVE E NATURA DEGLI ATTI DI GESTIONE DEL AERSONALE 31

1. Il modello pubblicistico di rapporto di lavoro con la p.a. ......................................................................................31

2. La prima fase della privatizzazione. .........................................353. La seconda fase della privatizzazione. .....................................394. La riforma Brunetta del d.lgs. n. 150 del 2009

e la l. n. 183 del 2010. ...................................................................454.1. Le novità apportate dalla legge anticorruzione n. 190 del 2012

e dal d.l. “Madia” n. 90 del 2014, convertito in l. n. 114 del 2014. .......................................................................49

4.2. La problematica applicabilità della riforma Fornero (l. n. 92 del 2012) al pubblico impiego. ..........................................53

4.3. La riforma Renzi tradottasi nella legge delega 10 dicembre 2014 n. 183 (c.d. Jobs act) e la legge n. 162 del 2014. ..............................................................60

4.4. La legge Madia 7 agosto 2015 n. 124. ............................................645. La disciplina privatistica del rapporto: le fonti. ......................735.1. Incidenza dell’art. 117 cost. novellato sulle fonti lavoristiche

nelle regioni e negli enti locali. .......................................................77



ILMANUALEDELPUBBLICOIMPIEGOPRIVATIZZATO

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6. La controversa natura giuridica degli atti gestionali del datore di lavoro pubblico: profili generali e incidenza: A) sull’operatività della legge n. 241 del 1990. ........................................................82

7. La controversa natura giuridica degli atti gestionali del datore pubblico: incidenza B) sulla esperibilità dei ricorsi amministrativi (rinvio); C) sulla tipologia di censure prospettabili in giudizio; D) sulle posizioni soggettive dei lavoratori. ............................92

8. La controversa natura giuridica degli atti gestionali del datore pubblico: incidenza E) sulla qualifica del dirigente come pubblico ufficiale; F) sulla esercitabilità dell’autotutela. ......................................100

9. Gestione del rapporto di lavoro e trattamento di dati sensibili: incidenza del d.lgs. n. 196 del 2003 e doverosa adozione del regolamento sui dati sensibili trattabili. ........................................................104

CAAITOLO� I I CONTRATTAZIONECOLLETTIVA ERELAZIONISINDACALI 109

1. Il rapporto tra legge e contratto collettivo .............................109

2. Il contratto collettivo. ................................................................112

3. L’ARAN. .....................................................................................115

4. I comitati di settore. ...................................................................118

5. Le organizzazioni sindacali. .....................................................121

6. Il procedimento di contrattazione collettiva. .........................124

7. La contrattazione integrativa. ..................................................126

8. Il danno da contratto collettivo integrativo. ..........................129

9. Le rappresentanze sindacali.....................................................131

10. La difficile applicazione della riforma del 2009 e le ulteriori innovazioni nella legge n. 124 del 2015 ........................................................136

11. I diritti e le prerogative sindacali. ...........................................139



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ILMANUALEDELPUBBLICOIMPIEGOPRIVATIZZATO Indice sommario

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CAAITOLO� I II L’ACCESSOALPUBBLICOIMPIEGO:CONCORSO ED ALTRE FORME DI RECLUTAMENTO. COSTITUZIONEDELRAPPORTO E AERIODO DI AROVA 145

1. Fonti e principi in materia concorsuale. .................................1451.1. Le fonti ..........................................................................................1451.2. I principi. La previa mobilità rispetto ai concorsi. .......................1542. Il procedimento concorsuale e l’atto di indizione. ................1563. Il bando di concorso. .................................................................1584. La domanda di partecipazione ................................................1645. I requisiti di ammissione. .........................................................1686. Ammissione ed esclusione. ......................................................1707. La commissione giudicatrice. ..................................................1728. Le prove. .....................................................................................1779. La graduatoria. ...........................................................................18310. La posizione giuridica del vincitore e degli idonei. .............18611. La costituzione del rapporto: contratto individuale

e patto di prova. .........................................................................18912. Altre forme di reclutamento (avviamento

degli iscritti nelle liste di collocamento, assunzioni obbligatorie, stabilizzazioni). ...................................................192

CAAITOLO� IV DIRITTINONPATRIMONIALI NEL RAAAORTO DI LAVORO 195

PARTE PRIMA Classificazionedelpersonale:inquadramento,mansioni,progressione professionale. Mobilità

1. Ruolo e dotazione organica. .....................................................1962. Il previgente sistema di ordinamento del personale

e il diffondersi del c.d. mansionismo. .....................................1973. Il sistema di classificazione del personale..............................198




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3.1. Le mansioni e lo ius variandi del datore di lavoro. ..................199

3.2. Assegnazione di nuove mansioni. ...............................................204

3.3. La disciplina delle mansioni superiori e i principi costituzionali. .............................................................206

3.3.1. Le mansioni superiori secondo la giurisprudenza. ......................207

3.3.2. Le mansioni superiori e il legislatore degli anni Novanta. ......................................................................209

3.4. Il legittimo conferimento di mansioni superiori. .........................213

4. Lo sviluppo professionale. .......................................................216

5. Le posizioni organizzative. ......................................................217

6. Le progressioni professionali e il principio del pubblico concorso. ..............................................................219

6.1. Il giudice competente a conoscere delle controversie in tema di progressioni professionali. ..........................................221

6.2. Il nuovo sistema di progressioni introdotto dal d.lgs. n. 150 del 2009 .............................................................223

6.2.1. Le progressioni economiche e le progressioni di carriera. ....................................................................................223

7. La mobilità. .................................................................................228

7.1. La mobilità intercompartimentale. ...............................................229

7.1.1. Il passaggio diretto tra amministrazioni diverse. Il rapporto con i concorsi ..............................................................230

7.2. Il trasferimento di attività. ...........................................................239

7.3. Il collegamento con le istituzioni internazionali, dell’Unione europea e di altri Stati. Esperti nazionali distaccati. .........................................................241

7.4. Le eccedenze di personale e la mobilità collettiva. ........................245

7.5. Gestione del personale in esubero .................................................249

7.5.1. Disposizioni in materia di mobilità di personale. .........................250

7.5.2. Mobilità del personale delle pubbliche amministrazioni. .............251

8. La mobilità interna (rinvio). ......................................................252



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PARTE SECONDA Assenze e periodi di riposo, tutela della maternità, tuteladell’handicap,causadiservizio

1. L’orario di lavoro. ......................................................................2542. Pause, riposo giornaliero e settimanale. .................................2583. Le ferie. ........................................................................................2634. Le assenze per malattia ed infortunio. ...................................2675. I permessi. ...................................................................................2746. Il congedo per dottorato di ricerca. .........................................2827. La tutela genitoriale...................................................................2848. La tutela dell’handicap. ............................................................291

PARTE TERZA Trasferimenti,aspettative,assegnazioni,comandi,distacchi,modificazioni soggettive del rapporto

1. La mobilità interna: il trasferimento ad iniziativa della pubblica amministrazione. .............................................304

1.1. Il distacco quale trasferimento d’ufficio. ......................................3051.2. Il trasferimento per incompatibilità ambientale. .........................3061.3. Il trasferimento su domanda del dipendente. ...............................3072. Il comando. ................................................................................3083. Le modificazioni soggettive del rapporto. ............................3113.1. L’aspettativa per infermità fisica. .................................................3123.2. L’aspettativa per mandato amministrativo. ..................................3133.3. L’aspettativa per mandato parlamentare. .....................................3143.4. L’aspettativa sindacale. .................................................................3163.5. L’aspettativa per motivi personali o di famiglia. .........................3193.6. L’aspettativa per dottorato di ricerca. ...........................................3193.7. L’aspettativa non retribuita per avviare attività

professionali e imprenditoriali. .....................................................3213.8. L’attuazione della delega al Governo per il riordino

della normativa in materia di congedi, aspettative e permessi. ...322




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4. Il collocamento fuori ruolo. ......................................................324

5. Le assegnazioni temporanee. ...................................................325

CAAITOLO� V IDIRITTIPATRIMONIALI. TRATTAMENTO ECONOMICO. TRATTAMENTI ACCESSORI 329

1. Il trattamento economico del dipendente pubblico: l’innovazione della riforma degli anni Novanta. ..................330

1.1. L’intervento del decreto legislativo n. 150 del 2009. ....................330

2. Principi generali in tema di trattamento economico. ...........332

3. Le regole speciali. ......................................................................335

3.1. Intangibilità del trattamento economico già raggiunto. .............335

3.2. Ripetizione degli emolumenti non dovuti. ..................................337

3.3. Prescrizione di crediti retributivi. ...............................................340

3.3.1. Irrinunciabilità della prescrizione. ..............................................343

3.4. Interessi e rivalutazione. .............................................................344

4. La struttura della retribuzione.................................................348

4.1. Voci del trattamento economico fondamentale. ...........................348

4.1.1. Lo stipendio. .................................................................................348

4.1.2. La tredicesima mensilità. ..............................................................348

4.1.3. L’assegno per il nucleo familiare...................................................349

4.1.4. Le fasce di merito e gli strumenti premiali di riconoscimento economico. .......................................................349

4.1.4.1. Il bonus annuale delle eccellenze. ................................................352

4.1.4.2. Il premio annuale per l’innovazione. ............................................353

4.1.4.3. Il dividendo di efficienza. ..............................................................353

4.1.5. La natura delle disposizioni del Titolo III del d.lgs. n. 150 del 2009 e il loro finanziamento. ........................354

4.1.5.1. Le conseguenze delle manovre finanziarie sull’attuazione del Titolo III del d.lgs. n. 150 del 2009. ........................................355

4.1.5.2. La disciplina transitoria sulla valutazione nel decreto legge “spending review”. ........................................357



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4.1.5.3. Limite al trattamento economico del personale pubblico. ............358

4.2. Le componenti eventuali e variabili. .............................................3604.2.1. Compenso per lavoro straordinario. .............................................3604.2.2. Compenso per lavoro notturno. ...................................................3644.2.3. Indennità di missione. ..................................................................3644.2.4. Indennità di trasferimento e di prima sistemazione. ...................3664.2.5. Buoni pasto. .................................................................................3684.2.6. Indennità speciali. ........................................................................3684.2.7. Indennità per vacanza contrattuale. ............................................3694.2.8. Il nuovo Accordo quadro di riforma

degli assetti contrattuali. ..............................................................3694.2.9. Le misure per il sostegno delle retribuzioni introdotte

dal d.lgs. n. 150 del 2009. .............................................................3704.3. Equo indennizzo. .........................................................................3714.4. Il trattamento di fine rapporto. ....................................................3744.5. Le ritenute erariali. ......................................................................3755. Il trattamento economico del dirigente (rinvio). ...................375

CAAITOLO� VI SANZIONIDISCIPLINARI E SOSAENSIONI CAUTELARI 377

PARTE PRIMA Gliobblighidelpubblicodipendente(nelCCNL,nelcodice di comportamento, nella legge) e la responsabilità disciplinare

1. Gli obblighi di valenza disciplinare del pubblico dipendente nel CCNL, nel codice di comportamento (novellato dal d.P.R. n. 62 del 2013 attuativo della l. anticorruzione n. 190 del 2012) e nella legge dopo il d.lgs. n. 150 del 2009. La legge Madia n. 124 del 2015, recante “Riorganizzazione delle pubbliche amministrazioni”. ................................................378

2. La conoscenza degli obblighi di valenza disciplinare da parte del pubblico dipendente: l’affissione (anche telematica) del codice disciplinare. .........391




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3. Il cattivo funzionamento della macchina disciplinare nella pubblica amministrazione: cause e soluzioni “brunettiane” nel d.lgs. n. 150 del 2009..............396

4. I principi portanti della responsabilità e del procedimento disciplinare: a) obbligatorietà dell’azione disciplinare; b) proporzionalità sanzionatoria; c) parità di trattamento; d) tempestività; e) tassatività delle sanzioni; f) gradualità sanzionatoria; g) contraddittorio procedimentale; h) trasparenza del procedimento; i) potestà disciplinare verso ex dipendenti. ..........................399

5. La titolarità del potere disciplinare all’interno della p.a.: il dirigente capo-struttura e l’Ufficio procedimenti disciplinari (U.P.D.). Le sanzioni previste dal CCNL e dal d.lgs. n. 150 del 2009. .....................408

6. Il procedimento disciplinare e le sue fasi: a) contestazione dell’addebito, b) istruttoria in contraddittorio, c) adozione della sanzione. ....................413

6.1. Istruttoria disciplinare e tutela della normativa sulla privacy (d.lgs. n. 196 del 2003). .........................................423

7. La natura dei termini che cadenzano il procedimento disciplinare. ...................................................426

8. Rapporti tra procedimento penale e procedimento disciplinare dopo il d.lgs. n. 150 del 2009. L’incidenza del giudicato penale in sede disciplinare. ........432

9. La tutela avverso le sanzioni disciplinari. ..............................440

10. La responsabilità disciplinare del dirigente dopo il d.lgs. n. 150 del 2009 e dopo i CCNL 2006-2009. La legge Madia n. 124 del 2015, recante “Riorganizzazione delle pubbliche amministrazioni”. .................447

PARTE SECONDA Le sospensioni cautelari

1. La sospensione cautelare obbligatoria e facoltativa: fonti e funzione ..........................................................................460



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2. Strumenti alternativi alla sospensione: trasferimento e misure cautelari della l. 27 marzo 2001 n. 9.........................................................466

3. Le sospensioni obbligatorie: A) ipotesi originariamente previste dal contratto collettivo 1994-1997; B) ipotesi originariamente previste dall’art. 15, l. 19 marzo 1990 n. 55: incidenza della l. 13 dicembre 1999 n. 475 e del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267; C) ipotesi prevista dall’art. 289 cod. proc. pen.; D) ipotesi originariamente prevista dall’art. 4, l. 27 marzo 2001 n. 97 confluito nell’art. 15, CNNL Ministeri 2002-2005. .................................469

4. Le sospensioni facoltative: A) sospensione in pendenza di procedimento penale; B) sospensione in caso di procedimento disciplinare. .....................................481

5. Effetti economici (assegno alimentare) e giuridici della sospensione cautelare e le cause della sua cessazione...................................................................486

6. La sospensione cautelare: il conteggio dell’assegno alimentare ed il problema della restitutio in integrum retributiva. Il dibattito giurisprudenziale sul punto. ...........490

7. La sospensione cautelare del dirigente dopo i CCNL 2006-2009. ...........................................................503

CAAITOLO� VII RESPONSABILITÀ EINCOMPATIBILITÀ NEL AUBBLICO IMAIEGO 509

PARTE PRIMA La responsabilità civile, amministrativo-contabile e penale dei pubblici dipendenti

1. Le cinque responsabilità del pubblico dipendente: profili generali. ...........................................................................510

2. La responsabilità civile della p.a. (extracontrattuale, contrattuale e precontrattuale) e dei suoi dipendenti: profili generali e fonti normative. ......................................................................512




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2.1. La responsabilità extracontrattuale della p.a. La solidarietà passiva tra p.a. e suoi dipendenti e i limiti al principio: l’occasionalità necessaria con i compiti d’istituto e la cesura del rapporto organico. .................................519

2.2. Gli elementi strutturali dell’illecito extracontrattuale della p.a.: a) la condotta attiva o omissiva del pubblico dipendente produttiva di danno. Danni da comportamenti e danni da provvedimenti (o da ritardi procedimentali) e riparto di giurisdizione. La c.d. pregiudiziale demolitoria dell’atto illegittimo rispetto alla connessa pretesa risarcitoria. Condotte pluripersonali e condotte discrezionali.................................................................522

2.3. Gli elementi strutturali dell’illecito extracontrattuale della p.a.: b) l’evento dannoso: l’ampliamento del concetto di danno risarcibile e il risarcimento dell’interesse legittimo. Tipologie di danni prodotti dalla p.a. Il danno non patrimoniale. ...........................................................533

2.4. Nuove ipotesi di danno: il danno esistenziale. ............................540

2.5. Gli elementi strutturali dell’illecito extracontrattuale della p.a.: c) l’elemento psicologico. ..............................................542

2.6. Gli elementi strutturali dell’illecito extracontrattuale della p.a.: d) Il nesso causale. Cause di esclusione della responsabilità. ......................................................................545

3. La responsabilità amministrativo-contabile del pubblico dipendente: fonti normative, profili generali e distinzione tra illecito amministrativo e illecito contabile. .........................................547

3.1. Portata della giurisdizione contabile (su dipendenti di enti pubblici economici e di società a partecipazione pubblica). ...........................................................552

3.2. L’autore del danno e il rapporto di impiego o di servizio con la p.a. .................................................................557

3.3. La non responsabilità degli organi politici in buona fede. ............560

3.4. La condotta dannosa: attiva ed omissiva, vicolata e discrezionale .................................................................562

3.5. Il concorso di persone nella causazione del danno. L’imputazione dell’addebito e il beneficium excussionis. .......568



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3.6. Il concorso di persone e la responsabilità collegiale. ....................569

3.7. Il danno erariale (diretto e indiretto): nozioni e casistica tipica. ...........................................................................571

3.8. Il danno da tangente, il danno all’immagine dell’amministrazione e il danno da disservizio. ............................573

3.9. La determinazione del danno: la valutazione dell’utilitas percepita dalla p.a. ed il potere riduttivo dell’addebito. ................581

3.10. Il danno ad amministrazione diversa da quella di appartenenza. ...........................................................586

3.11. L’elemento psicologico: dolo o colpa grave e la culpa in vigilando del dirigente. ........................................589

3.12. Il nesso causale. ............................................................................595

3.13. L’incidenza delle leggi n. 20 del 1994 e n. 639 del 1996 su alcuni ulteriori profili della responsabilità amministrativa: a) il termine prescrizionale: dies a quo, dies ad quem ed atti interruttivi; b) la non responsabilità degli eredi. ..............596

3.14. Le polizze assicurative a tutela dei dipendenti pubblici in materia di illecito amministrativo-contabile. ...........................600

3.15. L’obbligo di denuncia alla Corte dei conti di danni accertati dall’amministrazione. ......................................602

4. La responsabilità penale del pubblico dipendente dopo la legge anticorruzione n. 190 del 2012: profili generali. Il pubblico dipendente-pubblico ufficiale: presupposti e condizioni. .........................................609

4.1. I singoli reati: a) la concussione e l’induzione indebita a dare o promettere utilità; b) la corruzione; c) l’abuso d’ufficio. .....................................................................614

4.2. Altri reati rilevanti per il pubblico dipendente-pubblico ufficiale: d) la rivelazione ed utilizzazione di segreti d’ufficio; e) l’omissione di atti d’ufficio; f) la falsità in atti (materiale e ideologica). .............................625

4.3. L’omessa denuncia dei reati accertati alla Procura della Repubblica. .................................................636




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PARTE SECONDA Attività extraistituzionali e incompatibilità per il pubblico dipendente

1. Le norme in materia di incompatibilità e la loro ratio ispiratrice. Le modifiche nella legge Madia n. 124 del 2015. Le incompatibilità assolute ......................................................642

2. Le conseguenze dell’inosservanza del divieto. .....................6493. Gli incarichi (attività extraistituzionali)

autorizzabili dopo la legge n. 190 del 2012: condizioni di legittimità, modalità autorizzatorie e pubblicità. Sanzioni in caso di mancata richiesta di autorizzazione. Gli incarichi conferiti dal datore stesso. .................................652

3.1. Incarichi (vietati) ad ex dipendenti cessati dal pubblico impiego. ....................................................................666

4. Gli incarichi (attività extraistituzionali) liberalizzati, ovvero sottratti ad autorizzazione. ..................669

5. Deroghe soggettive al regime delle incompatibilità: il personale in part-time c.d. ridotto e i professori universitari e di scuole secondarie. .........................................674

CAAITOLO� VIII LEFORMEFLESSIBILIDILAVORO E IL TELELAVORO 681

1. Le forme flessibili di lavoro nel pubblico impiego ...............6812. Il contratto a termine. ................................................................6853. Il contratto di formazione e lavoro. ........................................6944. Il contratto di somministrazione. ............................................6955. Il lavoro a tempo parziale. ........................................................7006. Il telelavoro. ................................................................................7057. La stabilizzazione dei precari ..................................................708

CAAITOLO� IX CESSAZIONEDALRAPPORTO 713

1. Individuazione delle diverse ipotesi.......................................7132. Ipotesi di estinzione a rilievo individuale

determinate dalla volontà del dipendente. ...........................714



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2.1. Dimissioni. ...................................................................................7142.1.1. Riammissione in servizio di dipendente dimissionario. ...............7172.2. Il collocamento a riposo anticipato su domanda. ..........................7182.2.1. L’istituto abrogato dell’esonero volontario dal servizio. ...............7193. Ipotesi di estinzione determinate dalla volontà

dell’amministrazione c.d. oggettive. .......................................7203.1. Il licenziamento per sopravvenuta inidoneità fisica. ....................7203.2. Permanente inidoneità psicofisica. ...............................................7223.3. Le residue ipotesi di giustificato motivo oggettivo. ......................7263.4. Il licenziamento per superamento del periodo di comporto. ........7263.5. Il collocamento a riposo d’ufficio. ................................................7293.5.1. L’abrogato istituto del trattenimento in servizio. ........................7323.5.2. Collocamento a riposo d’ufficio al raggiungimento

dei 40 anni di contribuzione. ........................................................7343.6. Divieto di incarichi a soggetti in quiescenza. ...............................7364. Ipotesi c.d. soggettive. ...............................................................7374.1. Il licenziamento disciplinare.........................................................7374.2. Le vicende della vita privata del lavoratore. ................................7404.3. Il licenziamento per violazione della normativa

sulle incompatibilità. ....................................................................7435. Il licenziamento del lavoratore in prova. ...............................7446. Il licenziamento del dirigente. .................................................7457. Le conseguenze del licenziamento illegittimo. .....................745

CAAITOLO� X LADIRIGENZAELARESPONSABILITÀ DIRIGENZIALE.ILRUOLO DEL DIRIGENTE NEL SISTEMA DIMISURAZIONEEVALUTAZIONEDELLA PER FOR M A NCE 753

1. La disciplina della dirigenza pubblica. ..................................7542. Il nuovo ruolo del dirigente pubblico:

profili generali dell’evoluzione normativa. ...........................755




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2.1. Le riforme degli anni Novanta. ....................................................756

2.2. La “seconda privatizzazione”. ......................................................757

2.2.1. I vincoli della disciplina della dirigenza statale. ..........................758

2.2.2. Rapporto politica-amministrazione. .............................................760

2.2.3. L’assetto strutturale della dirigenza. ...........................................762

2.2.4. La disciplina del rapporto. ............................................................763

2.3. Le innovazioni della legge n. 145 del 2002. Questioni di legittimità costituzionale. .......................................764

2.4. Gli obiettivi della riforma c.d. “Brunetta”. ..................................769

3. Accesso alla qualifica dirigenziale. .........................................771

3.1. Accesso alla qualifica di dirigente della seconda fascia. ..............771

3.2. Accesso alla qualifica di dirigente della prima fascia. ..................774

4. I poteri del dirigente pubblico. ................................................776

4.1. Funzioni dirigenziali. ..................................................................779

4.2. Il ruolo del dirigente nel sistema di misurazione e valutazione della performance. ................................................781

4.2.1. Misurazione, valutazione e trasparenza della performance. ........782

4.2.1.1. Il raffronto della nuova disciplina sulla misurazione, valutazione e trasparenza della performance con la previgente ...........................................................................784

4.2.2. Il nuovo ciclo di programmazione/valutazione ............................786

5. Tipologie di incarichi. ...............................................................790

6. Conferimento dell’incarico dirigenziale. ................................791

6.1. Presupposti e criteri per il conferimento. ....................................796

6.2. Regime degli atti di conferimento degli incarichi. .......................803

6.3. L’inapplicabilità dell’art. 2103 cod. civ. .......................................806

6.4. Gli incarichi ai soggetti “esterni” all’amministrazione. ..............810

7. Mobilità dei dirigenti. ...............................................................815

8. Rapporti tra dirigenti. ...............................................................818

8.1. Rapporti tra dirigenti titolari di uffici dirigenziali generali e gli altri dirigenti. ......................................................................820



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17

8.1.1. Delega di funzioni. .......................................................................8218.2. La vicedirigenza. ...........................................................................8219. Il trattamento economico del dirigente pubblico. .................8299.1. I dirigenti e il part-time. .............................................................8369.2. Nuove norme in tema di incompatibilità

del dirigente. .................................................................................8379.3. Inconferibilità e incompatibilità di incarichi

presso la p.a. ................................................................................8389.4. Divieto per le p.a. di conferire incarichi a soggetti

in quiescenza. ...............................................................................84010. La responsabilità dirigenziale. .................................................84110.1. La responsabilità del dirigente pubblico

per il mancato raggiungimento degli obiettivi. ............................84110.2. Il ruolo del sistema dei controlli interni. ......................................84410.2.1. La valutazione dei dirigenti nel metodo previgente. ....................84610.2.2. La misurazione e la valutazione della performance

dei dirigenti nell’ambito del nuovo Sistema. ................................84710.3. La natura della responsabilità dirigenziale. .................................84810.3.1. Differenze con le altre tipologie di responsabilità.........................84910.3.2. Il rapporto tra responsabilità dirigenziale

e responsabilità disciplinare. ........................................................85010.4. Le sanzioni comminabili. ..............................................................85410.4.1. L’impossibilità di rinnovo dell’incarico e l’affidamento

di altro incarico di valore economico inferiore. ............................85510.4.2. La revoca dell’incarico e il collocamento del dirigente

a disposizione dei ruoli. ................................................................85610.4.3. Il recesso della p.a. ........................................................................85710.4.3.1. La revoca nel d.lgs. n. 150 del 2009

e nelle successive modifiche. .........................................................85810.4.3.2. Le altre forme di responsabilità del dirigente

nel d.lgs. n. 150 del 2009. .............................................................86010.4.3.3. Il proliferare di forme di responsabilità

imputabili al dirigente. .................................................................861




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10.4.3.4. Le altre ipotesi di cessazione del rapporto di lavoro. ....................863

10.5. La tutela del dirigente. ..................................................................865

10.5.1. La necessità della motivazione. .....................................................865

10.5.2. Il procedimento di valutazione. ....................................................867

10.5.3. L’individuazione dell’organo deputato all’adozione dell’atto di revoca. .....................................................867

10.5.4. Il parere del Comitato dei garanti. ................................................869

10.6. La tutela giurisdizionale. .............................................................870

10.7. Le conseguenze del licenziamento illegittimo...............................875

11. Prospettive di riforma: la riforma Madia del 2015. .............878

CAAITOLO� X I LECONTROVERSIEDILAVORO NEL AUBBLICO IMAIEGO PRIVATIZZATO 883

1. Considerazioni generali sul passaggio al giudice ordinario delle controversie di lavoro: la difesa affidata direttamente alla p.a. ..................................884

2. I soggetti e le materie devolute al giudice ordinario e le residue competenze del giudice amministrativo. .................889

2.1. Analisi di alcuni casi controversi (mancata assunzione al lavoro; concorsi interni; conferimento di incarichi dirigenziali; controversie sindacali etc.). .....................................895

3. Riparto temporale delle controversie tra g.o. e g.a.: il discrimen del 30 giugno 1998 (art. 69, co. 7, d.lgs. n. 165 del 2001). .......................................911

4. Cenni sul giudizio del lavoro (e rapporti con il nuovo rito in materia di licenziamenti ex l. n. 92 del 2012 e lo Jobs act, l. delega 10 dicembre 2014 n. 183). I poteri del giudice ordinario in materia di pubblico impiego: la disapplicazione e la concorrente impugnativa innanzi al g.a. (doppia tutela). Le sentenze di accertamento, costitutive e di condanna del giudice del lavoro e l’esecuzione delle stesse. Responsabilità da inosservanza delle decisioni della magistratura. .............915



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4.1. Le censure privatistiche in giudizio avverso le determinazioni dirigenziali (rinvio). .......................................927

4.2. L’intervento in causa dell’Aran ex art. 63-bis, d.lgs. n. 165 del 2001. ..................................................................928

5. Il terzo giudice del pubblico dipendente: la Corte dei conti. .......................................................................929

6. Il tentativo (non più obbligatorio) di conciliazione dopo la l. 4 novembre 2010 n. 183. .........................................930

6.1. Le conciliazioni transattive esenti da responsabilità. ...................9377. L’arbitrato del lavoro dopo la l. 4 novembre 2010

n. 183. ...........................................................................................9398. L’organizzazione interna degli uffici

del contenzioso del lavoro........................................................9429. La controversa natura giuridica degli atti gestionali

del datore di lavoro pubblico: incidenza sulla esperibilità dei ricorsi amministrativi (gerarchico e straordinario). .....................................................946

10. Il giudizio incidentale di interpretazione, validità ed efficacia dei contratti collettivi. ............................951

11. Incidenza della legge Fornero (l. n. 92 del 2012) e dello Jobs act (l. delega 10 dicembre 2014 n. 183 e decreto legislativo 4 marzo 2015 n. 23) sui poteri del giudice in caso di licenziamento (rinvio). ........................959

AAAENDICE NORMATIVA 961

D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche ................963

Legge 7 agosto 2015, n. 124 Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle pubbliche amministrazioni ...........................................1089

INDICE ANALITICO 1137



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Aresentazione

Presento con estremo piacere la terza edizione de “Il Manuale sul pubblico impiego” curato dall’infaticabile Vito Tenore, apprezzato Magistrato della Corte dei conti e docente della Scuola Nazionale dell’Amministrazione, ove è titolare dell’insegnamento “Diritto del pubblico impiego”.

In un momento storico caratterizzato da una notevole produzione normativa, talvolta di discussa o comunque complessa diretta applicabilità alla p.a. (legge For-nero n. 92/2012; legge anticorruzione n. 190/2012; Job Act n. 183/2014; riforma Madia di cui alla legge delega n. 124 del 2015), e da frequenti interventi della ma-gistratura su punti nevralgici del pubblico impiego, questo Manuale rappresenta, nella sua aggiornata edizione, un solido punto di riferimento per orientarsi tra i numerosi istituti del lavoro pubblico, in quanto offre, con una encomiabile chiarez-za espositiva (non sempre riscontrabile in studi giuridici), un quadro lineare, ag-giornato e completo di tutti i profili del lavoro presso la pubblica amministrazione.

Al lettore, grazie ad una estrema logicità espositiva, viene prospettata una com-piuta analisi di tutti gli istituti portanti del pubblico impiego come toccati dalle ultime riforme lavoristiche sino alla recente legge Madia 7 agosto 2015 n. 124: dall’assunzione, allo svolgimento del rapporto, sino alla sua conclusione, senza trascurare i profili storico-sistematici della c.d. “privatizzazione” del rapporto di lavoro con la p.a. e i profili patologici del ricco contenzioso del lavoro.

Il testo, per la ricchezza dei dati normativi, contrattuali, giurisprudenziali e dottrinali, rappresenta un utile strumento di lavoro non solo per magistrati ed avvocati, ma un importante referente scientifico per studiosi del diritto del lavoro e un affidabile manuale per funzionari e dirigenti pubblici e per studenti univer-sitari nelle Facoltà, sempre più numerose, che hanno istituito l’insegnamento del “Diritto del lavoro pubblico”, che è componente cruciale dei programmi della Scuola Nazionale dell’Amministrazione che mi onoro di presiedere.

Il Manuale del pubblico impiego privatizzato




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Il volume si fa apprezzare anche in questa terza edizione per la costante atten-zione al dato giurisprudenziale: nelle ricche note che connotano il testo, gli autori danno doverosa contezza, oltre che della più attenta dottrina, di tutta la più au-torevole giurisprudenza di legittimità e di merito, che rappresenta per il lettore - magistrato, avvocato, dirigente o studente - un essenziale referente per indirizzare le proprie scelte in sede contenziosa o in sede gestionale.

La formazione e l’aggiornamento del personale pubblico, momento essenziale per la crescita culturale dell’amministrazione e per prevenire errori gestionali (che si pagano a caro prezzo in giudizio), sono una esigenza indefettibile e basilare, che il legislatore ha istituzionalmente demandato, in via primaria, alla Scuola Na-zionale dell’Amministrazione, come recenti interventi normativi hanno ribadito, ampliandone le competenze (d.P.R. n. 70 del 2013; d.l. 24 giugno 2014 n. 90, convertito nella legge n. 114 del 2014) in attesa di una incerta riforma preannun-ciata dall’art. 11, co. 1, lett. d, della legge delega Madia 7 agosto 2015, n. 124. In particolare, la preparazione tecnica giuridica della dirigenza pubblica passa neces-sariamente attraverso l’aggiornamento professionale, che richiede studi specifici sul sempre più complesso pubblico impiego.

In perfetta sintonia con quest’ultima finalità di crescita culturale del dipenden-te pubblico e di aggiornamento del ceto forense, si pone anche Il Manuale del pubblico impiego curato da Vito Tenore, nostro apprezzato docente, in quanto il momento formativo in aula va opportunamente completato con il riscontro e l’approfondimento in testi, quale quello che presento.

In tale ottica, il volume è destinato ad un meritato successo per la completezza dello studio e la sua gradevole leggibilità, di cui dobbiamo essere grati ai coautori Busico, Fantozzi, Gentile e Tenore e soprattutto a quest’ultimo, quale attento cu-ratore e coordinatore dell’opera.

Roma, settembre 2015

Prof. Giovanni Tria Presidente della Scuola Nazionale dell’Amministrazione



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Aremessa alla terza edizione

Il pubblico impiego è stato oggetto negli ultimi anni di una notevole produzione normativa (legge Fornero n. 92/2012; legge anticorruzione n. 190/2012; Job Act n. 183/2014; riforma Madia della p.a. con legge delega 7 agosto 2015, n.124), talvolta di discussa diretta applicabilità alla p.a. Tuttavia, pur in presenza di una ricca produzione scientifica che ha riguardato il lavoro pubblico privatizzato, non si rinvengono, ad oggi, manuali o trattati che diano contemporaneamente con-tezza, oltre che del dato normativo, sia della evoluzione dottrinale che di quella giurisprudenziale sulla materia.

Difatti, i pur accurati studi sin qui editi hanno privilegiato il taglio “storico” e dottrinale nell’approccio alla materia, trascurando, con qualche encomiabile ecce-zione, il basilare referente giurisprudenziale, di merito e soprattutto di legittimi-tà, che rappresenta il fondamentale faro di orientamento per avvocati, magistrati, studiosi e, soprattutto, per i numerosissimi pubblici dipendenti, centrali e locali, che quotidianamente vengono chiamati a dare applicazione, in fase gestionale, a precetti legislativi e contrattuali di spesso difficile comprensione.

Il presente Manuale, assai apprezzato e giunto non casualmente alla sua terza edizione, mediando tra l’approccio privatistico e pubblicistico alla complessa ma-teria, vuol dunque essere, oltre che un contributo scientifico alla comprensione degli istituti portanti del lavoro “depubblicizzato” presso la p.a., un basilare stru-mento di lavoro e di consultazione per studiosi, operatori giudiziari (magistrati, avvocati), dirigenti e funzionari pubblici per prevenire errori ed avere aggiornati e solidi referenti dottrinali e giurisprudenziali a supporto delle scelte gestionali o giudiziarie da effettuare.

Per ogni istituto si è cercato di offrire, con linguaggio chiaro e sfrondato dall’inuti-le “giuridichese”, un aggiornato e ragionato panorama dei principali problemi emer-si in sede applicativa, prospettando equilibrate soluzioni, talvolta anche in chiave dubitativa o critica, sulla scorta dei più consolidati ed affidabili indirizzi della Corte di Cassazione, della miglior giurisprudenza di merito e della più attenta dottrina.

Ne è scaturito un testo, non casualmente denominato “Il Manuale” del pubbli-co impiego privatizzato, che, anche nella sua terza edizione, in un congruo numero di pagine intende fornire un quadro chiaro, aggiornato e completo sul lavoro pres-




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so la p.a. anche a chi si accinga allo studio della materia in contesti universitari. Difatti, l’insegnamento del diritto del lavoro pubblico è ormai stato istituito in molte Facoltà in considerazione del frequente sbocco professionale di molti studen-ti nelle molteplici pubbliche amministrazioni.

Il testo è frutto non solo di analisi normativa, ricerche giurisprudenziali e ri-scontri dottrinali, ma, anche, di una entusiasmante pluriennale attività didattica svolta dallo scrivente quale docente della Scuola Nazionale dell’Amministrazione e di altre prestigiose Scuole formative, che ha consentito un fondamentale affina-mento concettuale, frutto del basilare confronto “sul campo”, sovente carente nei tradizionali studi teorici sul lavoro pubblico, con migliaia di dirigenti e funziona-ri, oltre che con avvocati e magistrati, ai quali va la mia sincera gratitudine per i frequenti spunti tecnici ed applicativi dati nel corso delle lezioni e, dunque, alla limatura di questo volume.

L’auspicio quindi degli Autori e del Curatore è che il testo, per la completezza e l’aggiornamento dei suoi contenuti, possa contribuire alla piena conoscenza del la-voro presso la p.a. da parte di una vasta platea di lettori, attenta ad una conoscenza a 360 gradi del pubblico impiego dopo le radicali riforme degli anni ’90, seguite dalle più recenti del 2012-2015, per una corretta e legittima applicazione di tutti gli istituti lavoristici.

Si ringrazia il presidente Paolo Sordi per gli spunti e suggerimenti offerti. Saranno come sempre graditi dai lettori suggerimenti o segnalazioni di errori o omissioni (mail [email protected]).

Vito Tenore

Paros, Roma, settembre 2015

Il testo è frutto del ragionato e costante confronto tra tutti gli Autori sotto il co-ordinamento e la revisione del Curatore. Tuttavia Vito Tenore, con l’ausilio nelle ricerche bibliografiche e giurisprudenziali di Laura Fantozzi, è autore dei capitoli I, VI, VII e XI; Luca Busico è autore dei capitoli II, III, IV (parte seconda) e VIII; Maria Gentile è autrice dei capitoli IV (parti prima e terza), V, IX e X. La revisione grafica di tutto il testo è di Laura Fantozzi.

Il Manuale è testo ufficiale di seminari sui vari specifici temi e del MASTER sul pubblico impiego privatizzato, organizzati a Roma o in sedi decentrate dall’Istituto CENACOLO GIURIDICO (www.cenacologiuridico.it; tel. 06.55261277; cell. 331.2070834) che organizza seminari di aggiornamento anche presso singole p.a. su tutti i temi del lavoro pubblico.



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Aremessa alla seconda edizione

Il successo conseguito dalla prima edizione del Manuale, attestato non solo dal-le vendite, ma, soprattutto, dall’apprezzamento univocamente ricevuto da magi-strati, avvocati, dirigenti, funzionari, professori e studenti (il testo è stato adottato in numerose Università ove si insegna diritto del pubblico impiego), ha spinto gli autori e l’editore alla realizzazione di una nuova aggiornata edizione del volume.

Le novità normative e giurisprudenziali sono state numerose e rilevanti: i nuovi CCNL 2006/2009, la riforma, in chiave pubblicistica, portata avanti dal Ministro Brunetta (d.lgs. n. 150 del 2009 attuativo della l. n. 15 del 2009), il collegato al lavoro (l. 4 novembre 2010 n. 183), i pronunciamenti della Con-sulta e della Cassazione su punti nevralgici del pubblico impiego, i contributi esplicativi della dottrina e di importanti circolari ministeriali.

Di tutte queste novità si è data contezza in questa seconda edizione del testo che, come in passato, si connota per la sua chiarezza espositiva e per la sua attenzione al basilare referente giurisprudenziale, faro di orientamento per studiosi, operatori pratici, studenti e, soprattutto, per dirigenti e funzionari pubblici. A questi ultimi è difatti costituzionalmente demandato l’importante compito di assolvere alle proprie funzioni “con disciplina e onore” (art. 54 cost), attraverso scelte connotate da im-parzialità (art. 97 cost.) e poste al “servizio esclusivo” della Nazione (art. 98 cost.), resistendo alla penetrante e crescente “parzialità” delle ingerenze dei vertici politici, in spregio della distinzione funzionale tra organo politico e organi gestionali (dirigen-za) delineata dal legislatore della “privatizzazione” del rapporto di pubblico impiego.

Il perseguimento di tali principi costituzionali da parte del funzionario pubblico passa soprattutto attraverso una prioritaria, doverosa e puntuale conoscenza (che questo Manuale si pone l’obiettivo di dare) delle regole oggettive e soggettive imposte dall’ordinamento giuridico in generale e da quello sul pubblico impie-go in particolare. Le regole oggettive riguardano l’organizzazione delle funzioni pubbliche: costituzione di enti, organi e uffici e attribuzione delle competenze ai relativi titolari, distribuzione delle competenze stesse, regolamentazione dei pro-cedimenti, trasparenza gestionale, controlli interni ed esterni. Le regole sogget-tive attengono ai precetti volti ad assicurare imparzialità del titolare di funzioni pubbliche: selezione concorsuale del personale, cause di astensione e ricusazione, doveri comportamentali lavorativi ed extralavorativi, incompatibilità.




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Di tali basilari regole, talvolta non adeguatamente metabolizzate da funzio-nari e dirigenti pubblici (come sovente la realtà giudiziaria evidenzia), si vuol dare adeguata contezza in questo volume, che nasce dall’esperienza didattica, gestionale e giudiziaria dei coautori: la conoscenza degli istituti portanti del pubblico impiego e delle relative regole, come interpretate dalla più autorevole giurisprudenza e dalla miglior dottrina, è infatti indispensabile per una loro corretta ed imparziale applicazione, che non può mai essere pretermessa e sa-crificata sull’altare di uno sbandierato efficientismo (azione della p.a. efficace, efficiente ed economica), in quanto la logica della funzionalità talvolta può e deve recedere a fronte del prioritario obiettivo della imparzialità e terzietà deci-sionale. Emblematiche in tal senso appaiono le regole sulle selezioni concorsuali e sulle gare pubbliche che, pur allungando sensibilmente i tempi gestionali tesi ad un doveroso e rapido risultato, sono irrinunciabili per prevenire scelte arbi-trarie o faziose, quand’anche risultassero diseconomiche.

Il recupero dell’efficienza e dell’etica pubblica (obiettivi costituzionalmen-te concorrenti e coordinabili) passa attraverso vari strumenti, preventivi (in-centivazione economica e di carriera) e repressivi (sanzioni disciplinari e in-terventi della magistratura): uno di essi, non rinvenibile nella pur lodevole “riforma Brunetta” (d.lgs. n. 150 del 2009), è lo studio, ovvero il faticoso impegno mentale nella conoscenza delle varie problematiche di una moderna amministrazione e degli strumenti normativi e gestionali per poterle affronta-re in modo legittimo e lecito.

La mancanza di studio e, dunque, di professionalità, si traduce in ignoran-za. E l’ignoranza, frutto talvolta di non seria selezione concorsuale (dovuta a pressioni ed interferenze interne ed esterne), o di inadeguato aggiornamento professionale (a causa sia della scarsa motivazione personale in molti dipen-denti, sia della stupida scelta governativa di taglio ai fondi per la formazione del personale pubblico: art. 6, co. 13, d.l. 31 maggio 2010 n. 78, conv.to nella l. 30 luglio 2010 n. 122 (1)), si traduce a sua volta in condotte talvolta poco eti-

1 Art. 6, co. 13, d.l. 31 maggio 2010 n. 78, conv.to nella l. 30 luglio 2010 n.122: “A decorrere dall’anno 2011 la spesa annua sostenuta dalle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell’articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le autorità indipendenti, per attività esclusivamente di formazione deve essere non superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell’aiuto 2009. Le predette amministrazioni svolgono prioritariamente l’attività di formazione tramite la Scuola superiore della pubblica amministrazione ovvero tramite i propri organismi di formazione. Gli atti e i contratti posti in essere in violazione della disposizione contenuta nel primo periodo del presente comma costituiscono illecito disciplinare e determinano responsabilità erariale. La disposizione di cui al presente comma non si applica all’attività di formazione effettuata dalle Forze armate, dal Corpo naziona-le dei vigili del fuocoe dalle Forze di Polizia tramite i propri organismi di formazione”.



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Aremessa alla seconda edizione

che e in una azione pubblica più lenta (l’ignoranza va a scapito della rapidità decisoria) e più fallace (l’ignoranza comporta errori procedimentali): il costo sopportato dalla p.a. per le frequenti soccombenze in giudizio (spese di lite, spese di difesa interna, pagamento di interessi su sorte capitale etc.) non è mai stato considerato dal nostro poco lungimirante legislatore (rectius, Governo) che, se da un lato taglia del 50% le spese per la formazione del personale, dall’altro ne decuplica gli importi con crescenti sconfitte processuali, frutto di ignoranza gestionale di pratiche in sede amministrativa da parte di funzionari poco preparati perché non aggiornati su novità normative e giurisprudenziali.

Anche alla talvolta scarsa cultura giuridica interna alla amministrazione, so-vente adagiata e guidata dalla mistica triade dei “precedenti”, della “prassi” e delle “circolari”, si intende sopperire con questo agile volume, che vuol offrire, sulla base di ben più affidabili “triadi” (ovvero norme, giurisprudenza e dottri-na), equilibrate soluzioni gestionali a numerose questioni che la dirigenza pubbli-ca quotidianamente affronta.

L’auspicio è, dunque, che il testo possa contribuire, anche in questa aggiornata edizione, ad una chiara e puntuale conoscenza del lavoro nella p.a. anche per pre-venire contenziosi e responsabilità.

Si ringraziano il presidente Paolo Sordi, l’avv. Ennio Apicella e l’avv. Marco Rossi per gli utili spunti offerti.

Saranno graditi suggerimenti, o segnalazioni di errori o di omissioni (mail [email protected]).

Vito Tenore

Roma, marzo 2011



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Aremessa alla prima edizione

Pur in presenza di una ricca produzione scientifica che ha riguardato, negli ulti-mi 15 anni, il pubblico impiego privatizzato, non si rinvengono, ad oggi, manuali o trattati che diano contemporaneamente contezza, oltre che del dato normativo e della evoluzione dottrinale, anche dei più autorevoli approdi giurisprudenziali sulla materia. Difatti, i pur accurati studi sino qui editi hanno privilegiato il taglio “storico” e dottrinale nell’approccio alla materia, trascurando, con qualche enco-miabile eccezione, il basilare referente giurisprudenziale, di merito e di legittimità, che rappresenta il fondamentale faro di orientamento per avvocati, magistrati, stu-diosi, studenti universitari e, soprattutto, per i numerosissimi pubblici dipenden-ti, centrali e locali, che quotidianamente vengono chiamati a dare applicazione, in fase gestionale, a precetti legislativi e contrattuali di spesso difficile comprensione.

Il presente Manuale, mediando tra l’approccio privatistico e pubblicistico alla complessa materia, vuol dunque essere, oltre che un contributo scientifico alla comprensione degli istituti portanti del lavoro “depubblicizzato” presso la p.a., un basilare strumento di lavoro e di consultazione per studiosi, operatori giudiziari e funzionari pubblici per prevenire errori ed avere aggiornati referenti dottrinali e giurisprudenziali a supporto delle scelte gestionali o giudiziarie da effettuare.

Per ogni istituto si è cercato di offrire, con linguaggio chiaro e sfrondato dall’i-nutile “giuridichese”, un aggiornato e ragionato panorama dei principali problemi emersi in sede applicativa, prospettando equilibrate soluzioni, talvolta anche in chiave dubitativa o critica, sulla scorta dei più consolidati indirizzi della Corte di Cassazione, della miglior giurisprudenza di merito e della più attenta dottrina.

Ne è scaturito un testo, non casualmente denominato “Manuale” del pubblico impiego privatizzato, che in un congruo numero di pagine intende fornire un qua-dro chiaro, aggiornato e completo sul lavoro presso la p.a. anche a chi si accinga allo studio della materia per esami universitari. Difatti, l’insegnamento del diritto del la-




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voro pubblico è ormai stato istituito in molte Facoltà in considerazione del frequente sbocco professionale di molti studenti nelle numerose pubbliche amministrazioni.

L’auspicio degli Autori e del Curatore è che il testo, per la completezza e l’aggior-namento dei suoi contenuti, possa contribuire alla conoscenza del lavoro presso la p.a. da parte di una vasta platea di lettori attenta ad una conoscenza a 360 gradi del pubblico impiego dopo le radicali riforme degli anni ’90.

Vito Tenore

Roma, luglio 2007



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I Arivatizzazione del rapporto di lavoro con la pubblica amministrazione:storia, fonti normative e natura degli atti di gestione del personale

SOMMARIO: 1. Il modello pubblicistico di rapporto di lavoro con la p.a.; 2. La pri-ma fase della privatizzazione; 3. La seconda fase della privatizzazione; 4. La riforma Brunetta del d.lgs. n. 150 del 2009 e la l. n. 183 del 2010; 4.1. Le novità apportate dalla legge anticorruzione n. 190 del 2012 e dal d.l. “Madia” n. 90 del 2014 convertito in l. n. 114 del 2014; 4.2. La problematica applicabilità della riforma Fornero (l. n. 92 del 2012) al pubblico impiego; 4.3. La riforma Renzi tradottasi nella legge delega 10 dicembre 2014 n. 183 (c.d. Jobs act) e la l. n. 162 del 2014; 4.4. La legge Madia 7 agosto 2015, n. 124; 5. La disciplina privatistica del rapporto: le fonti; 5.1. Incidenza dell’art. 117 cost. novellato sulle fonti lavoristiche nelle regioni e negli enti locali; 6. La con-troversa natura giuridica degli atti gestionali del datore di lavoro pubblico: profili generali e incidenza A) sull’operatività della legge n. 241 del 1990; 7. La controversa natura giuridica degli atti gestionali del datore pubblico: incidenza B) sulla esperi-bilità dei ricorsi amministrativi (rinvio); C) sui termini per ricorrere e sulla tipologia di censure prospettabili in giudizio; D) sulle posizioni soggettive dei lavoratori; 8. La controversa natura giuridica degli atti gestionali del datore pubblico: incidenza E) sulla qualifica del dirigente come pubblico ufficiale; F) sulla esercitabilità dell’au-totutela; 9. Gestione del rapporto di lavoro e trattamento di dati sensibili: incidenza del d.lgs. n. 196 del 2003 e doverosa adozione del regolamento sui dati sensibili trattabili.

1. Il modello pubblicistico di rapporto di lavoro con la p.a.

Con l’espressione “privatizzazione (o depubblicizzazione) del pubblico impiego” si intende designare la riforma operata in più tappe dal legislato-re negli anni ‘90 e diretta a ricondurre il rapporto di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni sotto la disciplina di diritto privato del lavoro subordinato (cioè quella che da sempre regola il lavoro alle dipen-

1.




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denze delle imprese private), operando così il superamento della separa-zione del rapporto di impiego pubblico dal diritto civile. Del resto, come acutamente evidenziato dal prof. Mario Nigro ben 40 anni fa, la scelta di regime giuridico - pubblico o privato - dell’attività della p.a. è un dato es-senzialmente storico, non potendosi accettare una visione “ontologica” del necessitato regime pubblicistico del pubblico impiego.

Sul piano delle fonti del “nuovo” rapporto di lavoro “depubblicizzato” con la p.a., i referenti fondamentali sono oggi rappresentati dal d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165 (spesso atecnicamente, ma assai efficacemente, definito testo unico sul pubblico impiego (1)) e dai contratti collettivi di comparto, toc-cati però da una successiva produzione normativa poderosa, sia prima che dopo le modifiche apportate dalla l.4 novembre 2010 n. 183 (c.d. collegato al lavoro), dalla l. n. 145 del 2002 (sulla dirigenza), dalla l. n. 133 del 2008 e, soprattutto, dalla “riforma Brunetta” trasfusa nel d.lgs. 27 ottobre 2009 n. 150 in attuazione della l. 4 marzo 2009 n. 15 (2), con cui il pubblico impiego

1. In realtà l’obiettivo di un vero e proprio testo unico sul pubblico impiego non è mai stato raggiunto. Ne spiega le ragioni CARINCI, Il mancato testo unico sul pubblico impiego, in Giorn. dir. amm., 2001, 1178; CARINCI, ZOPPOLI (a cura di), Progettando il testo unico sul pubblico impiego, in Il lav. nelle p.a., 2001, 1, 5 ss.2. Sul pubblico impiego privatizzato si segnalano, tra gli studi monografici e le raccolte giuri-sprudenziali più recenti di porta generale, senza pretesa di esaustività: PEDACI, SILVESTRO (a cura di), Testo unico pubblico impiego esplicato. Il d.lgs. 30 marzo 2011, n. 165 spiegato articolo per articolo (Codici esplicati), Napoli, 2014; LAPERUTA, Il lavoro alle dipendenze delle p.a., Maggioli, 2014; SILVESTRO, La pubblica amministrazione dall’unità d’Italia alla riforma Delrio, Napoli, 2014; NAPOLI, GARILLI, La terza riforma del lavoro pubblico tra aziendalismo e autoritarismo, Padova, 2013; FIORILLO, PERULLI (a cura di), Il lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione, Torino, 2013; SANTORO PASSARELLI (a cura di), Diritto e processo del lavoro e della previdenza sociale. Privato e pubblico, Milanofiori Assago, 2013; AA.VV., Il lavoro alle dipendenze della pub-blica amministrazione, Napoli, 2013; APICELLA, Lineamenti del pubblico impiego ‘‘privatizzato’’, Milano, 2012; GALANTINO, Diritto del lavoro pubblico, Torino, 2012; SPINELLI, Il datore di lavoro pubblico. Autonomia organizzativa e poteri del dirigente, Bari, 2012; BATTISTA, Testo unico del pubblico impiego commentato. Annotato con giurisprudenza e casi pratici, S.Martino di Romagna, 2012; BARILÀ, Il nuovo testo unico sul pubblico impiego, Milano, 2012; GERARDO, MUTARELLI, Il processo nelle controversie di lavoro pubblico, Milano, 2012; CARINCI, MAINARDI (a cura di), La terza riforma del lavoro pubblico, Ipsoa, 2011; OLIVERI, La riforma del lavoro pubblico. Commento articolo per articolo, S. Martino di Romagna, 2011; AA.VV. (a cura di TIRABOSCHI e VERBA-RO), La nuova riforma del lavoro pubblico, Milano, 2010; FERRARI, FERRARI, Codice del nuovo pubblico impiego, Roma, 2010; GALANTINO, Diritto del lavoro pubblico, Bari, 2010; BARILLA’-SILVESTRO, Guida operativa alla riforma Brunetta, Roma, 2010; PEDACI, Il lavoro alle dipendenze della p.a., Napoli, 2010; PEREZ, Il “piano Brunetta” e la riforma della p.a., Maggioli, 2010; AA.VV., Il nuovo testo unico sul pubblico impiego, Il Sole 24 ore, Milano, 2010; SILVESTRO, La riforma Bru-netta del pubblico impiego, Roma, 2009; DEODATO, La riforma Brunetta, le nuove regole del lavoro pubblico. Commento organico al d.lgs. 27 ottobre 2009 n. 150, Roma, 2009; GENTILE (a cura di), Lavoro pubblico: ritorno al passato?, Ediesse, 2009; OLIVIERI, Il nuovo ordinamento nel lavoro pub-



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ILMANUALEDELPUBBLICOIMPIEGOPRIVATIZZATO CAP. I - Privatizzazione del rapporto di lavoro con la pubblica amministrazione

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è stato in parte “ripubblicizzato” e soprattutto “decontrattualizzato”.

L’attuale assetto del pubblico impiego, oggetto di ulteriori recenti limature ad opera della legge anticorruzione n. 190 del 2012, della c.d.riforma Renzi del 2014 (d.l. n. 90) e della riforma Madia (l. n. 124 del 2015); cfr. il successivo paragrafo 4.4), è tuttavia frutto di una lenta evoluzione dalla quale è dove-roso partire, per poi affrontare alcuni corollari del nuovo rapporto di lavoro “privatizzato” con il datore pubblico.

Giova rimarcare che l’ambito soggettivo di applicazione delle norme sul pubblico impiego che si susseguono vorticosamente nel tempo presuppon-gono una corretta individuazione della nozione di “pubblica amministrazio-ne”, nozione che spesso ha originato incertezze sulla piena riconducibilità alla stessa di taluni peculiari soggetti giuridici. La definizione di pubblica ammi-nistrazione è rinvenibile nell’art. 1, co. 2 e 3 del d.lgs. n. 165 del 20011, secondo cui “Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Pro-vince, i Comuni, le Comunità montane. e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici na-zionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. 3. Le disposi-zioni del presente decreto costituiscono principi fondamentali ai sensi dell’articolo 117

blico, Rimini, 2009; PEDACI, Le nuove norme sul pubblico impiego, Napoli, 2009; ZOPPOLI (a cura di), Ideologia e tecnica nella riforma del lavoro pubblico, Napoli, 2009; AMOROSO, DI CERBO, FIO-RILLO, MARESCA, Il diritto del lavoro, III, Il lavoro pubblico, Milano, II ed., 2007; APICELLA, CURCURUTO, SORDI, TENORE, Il pubblico impiego privatizzato nella giurisprudenza, Milano, 2005; PERRINO, Il rapporto di lavoro pubblico, Padova, 2004; CARINCI-ZOPPOLI (a cura di), Diritto del lavoro, Torino, 2004; AA.VV., Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, Commentario a cura di CARINCI, Utet, 2004; AA.VV. (a cura di ITALIA), L’impiego pubblico, Milano, 2003; APICELLA, voce Lavoro nelle p.a., in Enc.dir., agg., VI, Milano, 2002, 642; BATTINI, Il rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni, Padova, 2000; CARINCI-D’ANTONA (a cura di), Il lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, II ed., 2000. Tra gli articoli di commento all’evoluzione del sistema del pubblico impiego, particolarmente felici sono gli studi di FOCCILLO, Il rapporto di lavoro del pubblico impiego. Evoluzione e commento, Aracne, 2013; BELLAVISTA-GARILLI, Riregolazione legale e decontrattualizzazione: la neoibridazone normativa del lavoro nelle pubbliche amministrazioni, in Il lav. nelle p.a., 2010, f. 1, 1 ss. Molto accurato anche lo scritto di CALCAGNILE, Il rapporto di impiego con gli enti pubblici e la funzione amministrativa, in Dir. amm., 2010, 1, 187.Sulla l.4 novembre 2010 n. 183, v. TIRABOSCHI, Collegato al lavoro, Commento alla legge 4 novembre 2010 n. 183, Milano, Il Sole 24 ore, 2010.




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della Costituzione. Le Regioni a statuto ordinario si attengono ad esse tenendo conto delle peculiarità dei rispettivi ordinamenti. I principi desumibili dall’articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, e successive modificazioni, e dall’articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni ed integrazioni, costitui-scono altresì, per le Regioni a statuto speciale e per le province autonome di Trento e di Bolzano, norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica”.

Il tema della nozione di p.a., non affrontabile in questa sede (3), è destinato ad essere ripreso a seguito della possibile ridefinizione della stessa ad opera dei futuri decreti attuativi dell’art. 8 della legge Madia 7 agosto 2015 n. 124 (cfr. il successivo paragrafo 4.4) per dare una più puntuale base legislativa alla definizione che individua le amministrazioni pubbliche, senza dover ricorrere all’elenco delle unità istituzionali appartenenti al settore delle am-ministrazioni pubbliche redatto dall’ISTAT (4).

Venendo ai profili storici del lavoro presso la p.a., come è noto, in una prima fase, che va dall’Unità d’Italia alla fine del secolo, il rapporto di la-voro con le pubbliche amministrazioni, qualificato come locatio operarum di diritto civile, si caratterizzava per il diffuso ricorso a strumenti del diritto comune, con alcune attenuazioni pubblicistiche in materia di reclutamen-to, di dotazioni organiche e di regime pensionistico (5).

Successivamente, nel periodo compreso tra gli ultimi due decenni del secolo XIX ed nel primo decennio del secolo successivo, in coincidenza con il progressivo perfezionarsi della organizzazione degli uffici pubblici e con l’attribuzione al Consiglio di Stato delle funzioni di giudice speciale delle p.a., ebbe inizio una seconda fase evolutiva del pubblico impiego: difatti si accentuò la produzione di leggi dirette a disciplinare in maniera partico-lare il rapporto del personale dello Stato con la conseguenza che assunse sempre maggiore evidenza il potere di supremazia della pubblica ammi-nistrazione nei confronti dei propri dipendenti. Tale processo si perfezionò con la produzione legislativa degli anni 1923 e 1924 (in particolare: r.d. 11

3. È sufficiente rinviare agli scritti citati in nota 2.4. Le diverse “categorie” di amministrazioni dovranno recepire i diversi profili di riorganiz-zazione dello Stato indicati nell’art. 8 della l. n. 124 che incideranno sulla organizzazione e fun-zionamento della Presidenza del Consiglio, Ministeri, agenzie governative nazionali (nozione da dettagliare) enti pubblici non economici nazionali (nozione da puntualizzare).5. Per una felice e accurata sintesi dell’evoluzione normativa sul pubblico impiego dai tem-pi del Rapporto Giannini “sui principali problemi dell’amministrazione” alle recenti riforme Renzi-Madia, v. BOSCATI, La politica del Governo Renzi per il settore pubblico tra conservazione ed innovazione: il cielo illuminato diverrà luce perpetua?, in Il lav. nelle p.a., 2014, f. 2, 233 seg. Sulla storia del pubblico impiego si rinvia a RUSCIANO, L’impiego pubblico, Bologna, 1978, 39 ss.



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novembre 1923, n. 2395 sull’ordinamento gerarchico del personale civile dello Stato, r.d. 30 dicembre 1923, n. 2960, riguardante lo stato giuridico dello stesso personale, t.u. 26 giugno 1924, n. 1054 sul Consiglio di Stato e t.u. 26 giugno 1924, n. 1058 sulla Giunta provinciale amministrativa) in for-za della quale si delineò definitivamente il completo distacco del rapporto di lavoro del personale statale dal diritto privato con conseguente sogge-zione di quel rapporto al diritto amministrativo. Ciò, sul piano sostanziale, attraverso la creazione di uno speciale stato giuridico (regolato dal d.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3) e, come detto, sul piano processuale, mediante l’attri-buzione al giudice amministrativo della giurisdizione esclusiva in materia di pubblico impiego, caratterizzato da una profonda commistione di posi-zioni soggettive di diritto e di interesse legittimo.

La riconduzione del rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione nella sfera del diritto amministrativo sanciva definiti-vamente la subordinazione del rapporto di lavoro alle esigenze derivan-ti dall’esercizio delle pubbliche potestà ed aveva quali immediate conse-guenze la qualificazione in termini di provvedimenti amministrativi degli atti con i quali l’Amministrazione gestiva il proprio personale e la ricostru-zione in termini di interessi legittimi piuttosto che di diritti soggettivi di molte delle posizioni giuridiche soggettive degli impiegati. Proprio perché si ammetteva una forte compenetrazione tra l’assetto organizzativo della pubblica amministrazione - finalizzato al perseguimento di interessi ge-nerali - e la posizione del dipendente - strumento per il raggiungimento di quegli scopi - il lavoratore non era tutelato autonomamente, bensì in relazione alle esigenze di buon funzionamento e di imparzialità dell’am-ministrazione e le sue posizioni soggettive erano generalmente destinate a cedere di fronte all’interesse superiore di cui era portatrice l’amministra-zione datrice di lavoro.

Una limitata apertura a moduli privatistici del lavoro presso al p.a. si ebbe con la legge quadro del 1983, che diede accesso alla contrattazione collettiva, che, pur avendo vasti spazi di intervento, acquisiva efficacia solo a seguito di recepimento in un decreto del Presidente della Repubblica. L’ambito di riferimento rimaneva dunque quello del diritto pubblico.

2. La prima fase della privatizzazione.

Un simile stato di cose è rimasto sostanzialmente immutato sino al pro-cesso riformatore degli anni ‘90 cui si è accennato all’inizio. Ciò anche se nel corso degli anni, sotto la spinta delle forze sociali, non erano mancate




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alcune novità nella disciplina legislativa che, negli anni ’70-’80, introdusse, in una sorta di terza fase del rapporto di pubblico impiego, episodici in-terventi privatistici in un regime quasi totalmente pubblicistico: si ricorda, come particolarmente significativa a questo riguardo, la ricordata c.d. leg-ge quadro sul pubblico impiego - l. 29 marzo 1983, n. 93 - la quale, oltre ad aprire alla contrattazione collettiva seppur trasfusa in un d.P.R., da un lato, aveva esteso al personale di tutte le pubbliche amministrazioni l’applica-zione di un gran numero di disposizioni della l. 20 maggio 1970, n. 300 - c.d. Statuto dei lavoratori - e, dall’altro, aveva operato la delegificazione di una serie di materie prevedendo che le stesse dovessero essere regolate da atti normativi emanati a seguito di accordi con le organizzazioni sindacali.

Inoltre il legislatore aveva avviato un’opera di privatizzazione di im-portanti settori tradizionalmente gestiti da strutture della pubblica ammi-nistrazione. Ci si riferisce soprattutto alla privatizzazione delle Ferrovie dello Stato (l. 17 maggio 1985, n. 210) e, successivamente, a quella dell’am-ministrazione delle poste e telecomunicazioni (d.l. 1° dicembre 1993, n. 487, conv. l. 29 gennaio 1994, n. 71).

Si deve subito sottolineare, comunque, che in quei casi la soggezione del rapporto di lavoro alla normativa privatistica del lavoro subordinato si è accompagnata alla (ed è stata l’inevitabile conseguenza della) trasforma-zione dei soggetti datori di lavoro che da pubbliche amministrazioni sono divenuti, dopo una fase intermedia durante la quale era stata loro attribu-ita natura di ente pubblico economico, vere e proprie società per azioni.

La riforma del rapporto di impiego pubblico intrapresa nell’ultimo de-cennio del XX secolo, quarta fase della sunteggiata evoluzione, prescinde, invece, da un mutamento della natura del datore di lavoro il quale resta pubblico; ciò che si conduce nella sfera del diritto privato è solamente la disciplina del rapporto di lavoro del personale. Si tratta, dunque, di una privatizzazione in senso non già soggettivo (che non investe, cioè, la na-tura del soggetto datore di lavoro), bensì normativo (vale a dire relativa al tipo di disciplina applicabile ad un rapporto che continua ad intercorrere con un soggetto che resta pubblico).

La vicenda, definita come prima stagione della privatizzazione (6), è ini-ziata nel 1990, anno in cui prima la CGIL e poi un gruppo di giuristi indi-cati unitariamente dalle tre maggiori confederazioni sindacali (CGIL, CISL

6. Sul tema v. ancora BOSCATI, La politica del Governo Renzi per il settore pubblico tra conservazione ed innovazione, cit., 237, con richiami dottrinali.



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e UIL) elaborarono una proposta di legge finalizzata ad unificare sul piano normativo lavoro pubblico e lavoro privato. La ragione di fondo dell’ini-ziativa sindacale era quella di tentare di attribuire al contratto la piena cen-tralità nella disciplina del rapporto di lavoro pubblico; l’intento era cioè quello di far sì che le reali condizioni del lavoro del personale statale non dipendessero più da uno stratificato complesso di norme e prassi ammini-strative, ma fossero la diretta conseguenza degli esiti della contrattazione collettiva.

Nell’aprile 1991 una commissione mista di esperti nominati dal Governo e dalle predette confederazioni sindacali licenziò un elaborato destinato ad essere recepito nel disegno di legge n. 6394 approvato dal Consiglio dei Ministri del 16 gennaio 1992, ma rimasto senza alcun seguito pratico a causa del successivo scioglimento delle Camere.

Dopo le elezioni politiche, il Governo Amato, espressione del nuovo Par-lamento, impresse una decisa accelerazione al progetto, includendo la ma-teria della riforma del pubblico impiego nella legge delega 23 ottobre 1992, n. 421 (v., al riguardo, l’art. 2). L’inserimento nello strumento normativo destinato a costituire il presupposto della complessiva azione governativa dimostrava come all’iniziale spinta delle organizzazioni sindacali si fosse aggiunta ormai anche la convinzione del Governo che la riforma del regi-me del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni rappre-sentasse uno degli obiettivi da realizzare nell’ambito dell’opera di risana-mento dell’apparato statale. In particolare la riconduzione al diritto civile della disciplina del lavoro pubblico si configurava nella legge delega, più che il diretto ed immediato obiettivo della riforma, la conseguenza quasi secondaria dei due scopi perseguiti in via principale che erano quelli di re-alizzare un controllo centralistico della spesa per il personale dipendente e il riordino degli uffici. Questi obiettivi erano delineati con nettezza proprio nella prima parte del comma 1 dell’art. 2 della legge n. 421 laddove era scritto che la delega veniva conferita per l’emanazione di decreti legislativi “diretti al contenimento, alla razionalizzazione ed al controllo della spesa per il settore del pubblico impiego, al miglioramento dell’efficienza e della produttività, nonché alla sua riorganizzazione”. In quest’ottica il ricono-scimento di una piena centralità alla contrattazione collettiva era funzio-nale - oltre che agli interessi delle organizzazioni sindacali - anche al pia-no governativo perché costituiva lo strumento per accentrare in un’unica sede (appunto quella della contrattazione collettiva nazionale) le decisioni relative alle dinamiche del costo per il personale, accentramento che era considerato il necessario presupposto per imporre vincoli a quella spesa ed esser certi che venissero rispettati.




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La delega fu esercitata con il d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 che, pur conte-nendo numerosi rinvii a successive disposizioni regolamentari, delineava con sufficiente completezza il quadro complessivo della riforma.

Pervasività della politica, deresponsabilizzazione della dirigenza, costo del lavoro fuori controllo e inefficienza dei servizi erano viste come le cau-se della mala-amministrazione a cui si intendeva porre rimedio con una ri-forma che si ispirasse ad una ideologia opposta rispetto a quella che aveva permeato l’assetto precedente: la pubblica amministrazione va governata al pari di un’impresa e, come per l’impresa, l’organizzazione e il rapporto di lavoro vanno assoggettati al diritto comune (7).

Questi i punti fondamentali della c.d. privatizzazione delineata dal d.lgs. n. 29: il rapporto di impiego è disciplinato dalle disposizioni del codice ci-vile in materia di contratto di lavoro e dalle leggi sui rapporti di lavoro su-bordinato nell’impresa “in quanto compatibili con la specialità del rappor-to e con il perseguimento degli interessi generali” nei termini definiti dal decreto stesso (art. 2, comma 2); il rapporto, inoltre, è regolato contrattual-mente dai contratti collettivi e da quelli individuali; il contratto collettivo cessa di essere il mero presupposto di atti unilaterali di regolamentazione del rapporto per divenire fonte immediata di disciplina del rapporto; le pubbliche amministrazioni, nelle materie soggette alla disciplina del co-dice civile, delle leggi sul lavoro privato e dei contratti collettivi, operano con i poteri del privato datore di lavoro; la giurisdizione sulle controversie di pubblico impiego viene trasferita dal giudice amministrativo al giudice ordinario.

Le fondamentali direttrici della riforma sono riassunte nei termini “pri-vatizzazione” e “contrattualizzazione”: i due sostantivi esprimono concetti diversi. Il primo sta a significare la volontà del legislatore di ricondurre la disciplina dei rapporti di lavoro e, dopo la seconda fase della riforma avviata nel 1997, i provvedimenti di micro-organizzazione al diritto priva-to, considerando dunque l’agire della pubblica amministrazione in queste materie alla stessa stregua di quello del datore di lavoro imprenditore. Il secondo termine intende porre l’accento (prima della novella brunettiana

7. Sul punto CASSESE, «Maladministration» e rimedi, in FI, 1992, V, 243 ss.; TREU, Il pubblico impiego: riusciremo a farlo entrare in Europa?, in il Mulino, 1991, 307 ss.; GARILLI, La «privatizzazione» del rapporto di pubblico impiego: appunti per il legislatore, in LD, 1992, 651 ss.; CASSESE, Il sistema amministrativo italiano ovvero l’arte di arrangiarsi, in L’amministrazione pubblica italiana, a cura di CASSESE e FRANCHINI, Bologna, 1994, 13 ss.; D’ORTA-DIAMANTI, Il pubblico impiego, ivi, 45 ss.; CARINCI, La riforma del pubblico impiego, in RTDP, 1999, 189 ss.



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del 2009) sul primato della fonte contrattuale, soprattutto collettiva ma an-che individuale, su quella legislativa.

Il sistema faceva (e fa ancora) perno su tre attori: il potere politico, i diri-genti e i sindacati: al primo competono le funzioni relative alla macro-orga-nizzazione e la definizione degli obiettivi e dei programmi da attuare; ai secondi, in attuazione di direttive politiche (8), le determinazioni per l’orga-nizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di la-voro (divenendo, quali privati datori di lavoro, responsabili del raggiungi-mento degli obiettivi loro assegnati); ai terzi la funzione di codeterminare, in contraddittorio con la parte pubblica, la disciplina dei rapporti di lavoro e delle relazioni sindacali, esercitando altresì, ai sensi dell’art. 9 del d.lgs. n. 165/2001, il diritto di partecipazione agli atti interni di organizzazione.

3. La seconda fase della privatizzazione.

Tuttavia la riforma si presentava in un certo senso monca; ciò non tanto a causa dei settori del lavoro pubblico che rimanevano estranei alla priva-tizzazione (magistrati, avvocati dello Stato, militari, personale delle forze di polizia, diplomatici, personale della carriera prefettizia, dirigenti gene-rali), quanto per il fatto che veniva conservata alla disciplina pubblicistica (ed alla giurisdizione amministrativa) un numero cospicuo di materie (la responsabilità dei pubblici impiegati, il regime delle incompatibilità, gli organi, gli uffici ed i modi di conferimento della titolarità dei medesimi, i principi fondamentali di organizzazione degli uffici, i procedimenti di selezione per l’accesso al lavoro, i ruoli e le dotazioni organiche nonché la loro consistenza complessiva: v. art. 2, lett. c) l. n. 421 del 1992) e che, come si è già segnalato, la “specialità del rapporto” assurgeva ad espres-so limite (tanto generale quanto generico) all’applicabilità della disciplina privatistica.

Una simile “incompiutezza” dell’opera riformatrice favoriva letture estremamente riduttive della portata innovativa degli interventi del le-

8. In realtà la legge non ha regolato in modo soddisfacente il rapporto tra organo di indirizzo politico amministrativo e dirigente, oscillando tra l’uno e l’altro corno della coppia professio-nalità (e indipendenza) e fiducia. Infatti la normativa attribuisce all’organo politico una tale discrezionalità nel conferimento degli incarichi da rasentare l’arbitrio: cfr. D’ALESSIO, La disciplina della dirigenza pubblica: profili critici ed ipotesi di revisione del quadro normativo, in questa Rivista, 2006, 549 ss.; LA MACCHIA , Dirigenza pubblica e tecniche di «investitura fiduciaria», in RGL, 2003, I, 727 ss.




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gislatore soprattutto da parte della giurisprudenza e della dottrina am-ministrative che in loro larghi ed autorevoli settori mostrarono un at-teggiamento estremamente scettico circa la stessa astratta possibilità di privatizzare il rapporto di lavoro del personale delle pubbliche ammini-strazioni. Emblematico, al riguardo, il parere espresso dal Consiglio di Stato sullo schema del disegno di legge delega (9), documento nel quale si denunciava apertamente e con forza la pretesa illegittimità costituziona-le dell’iniziativa del legislatore postulandosi una insuperabile incompa-tibilità tra il pubblico impiego (strumentale al perseguimento di finalità di interesse generale) e il modulo del lavoro subordinato privato, im-prontato a logiche di mercato.

Tuttavia i primi interventi della Corte Costituzionale hanno dimostra-to tutta la fragilità delle argomentazioni giuridiche sostenute dagli op-positori della riforma. In particolare, con le sentenze n. 313 del 1996 e n. 309 del 1997 (10), i giudici delle leggi hanno chiarito che l’art. 97 cost. non impone alcun particolare stato giuridico per i dipendenti pubblici e dunque non impedisce l’abbandono del tradizionale statuto pubblici-stico; inoltre, se “l’organizzazione, nel suo nucleo essenziale, resta ne-cessariamente affidata alla massima sintesi politica espressa dalla legge nonché alla potestà amministrativa nell’ambito delle regole che la stessa pubblica amministrazione previamente pone”, il rapporto di lavoro del personale ben può essere “attratto nell’orbita della disciplina civilistica per tutti quei profili che non sono connessi al momento esclusivamente pubblico dell’azione amministrativa”; infatti, secondo la Corte, un equi-librato dosaggio di fonti regolatrici garantisce, senza pregiudizio per l’imparzialità, anche il valore dell’efficienza, pure ritenuto compreso nel precetto costituzionale; in particolare, l’uso di strumenti gestionali tipici del rapporto di lavoro privato consentirebbe, meglio che in passato, di assicurare il contenuto della prestazione in termini di produttività ovve-ro una sua maggiore flessibilità, considerata dai giudici come strumen-tale al perseguimento della finalità del buon andamento della pubblica amministrazione.

Pur in presenza di un simile autorevole avallo alla riforma, appariva chiaro che la mancata adozione integrale della logica privatistica rendeva molto forte il rischio di una sostanziale conservazione della logica pubbli-

9. Cons. St., ad gen., 31 agosto 1992, n. 146, in Foro it., 1993, III, 4.10. C. cost., 25 luglio 1996 n. 313, in Foro it., 1997, I, 36; id., 16 ottobre 1997 n. 309, in Riv. it. dir. lav., 1998, II, 33.



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cistica nella concreta attuazione della nuova disciplina soprattutto nell’a-rea della gestione concreta delle risorse umane.

Ed allora il legislatore (11) ha colto l’occasione offerta da un profondo in-tervento sul sistema amministrativo per completare l’originario disegno riformatore che si caratterizzava, nella c.d. prima fase della privatizza-zione, per una netta distinzione tra “disciplina dell’organizzazione della p.a.”, caratterizzata da un regime di diritto pubblico, e “disciplina della gestione dei rapporti individuali di lavoro”, connotata da un regime priva-tistico: stante l’intreccio, talvolta inestricabile, tra organizzazione della p.a. e gestione del rapporto di lavoro, il legislatore della c.d. seconda stagione della privatizzazione intensifica l’introduzione di modelli privatistici an-che nella organizzazione della p.a.

Ne scaturisce un nuovo confine tra regime pubblicistico e regime priva-tistico non più fondato sul discrimen organizzazione-lavoro, ma sulla di-stinzione tra macro-organizzazione (pubblicistica) e micro-organizzazione (privatistica: v. l’attuale art. 2, co. 1, d.lgs. n. 165 del 2001).

Tale disegno evolutivo trae origine dalla legge delega 15 marzo 1997, n. 59 che all’art. 11, comma 4, ha autorizzato il Governo ad emanare decreti integrativi e correttivi delle disposizioni del d.lgs. n. 29 del 1993 sulla base dei principi della legge delega n. 421 del 1992 e dei nuovi principi introdot-ti dalla stessa l. n. 59 (12).

È importante segnalare la diversità delle prospettive nelle quali si muo-vono le due leggi delega. La prima, come si è avvertito, era ispirata so-prattutto alla necessità del risanamento finanziario dello Stato ed in quel quadro la valorizzazione della contrattazione collettiva era vista essenzial-mente come sistema per realizzare un controllo centralizzato delle dinami-che retributive del personale dell’amministrazione. La delega del 1997, in-vece, si inserisce in una generale riforma del sistema amministrativo sulla base dei principi dell’autonomia, del decentramento delle funzioni, della semplificazione e della diretta finalizzazione dell’azione amministrativa a risultati ed obiettivi.

Con riferimento al rapporto di impiego pubblico l’attenzione si è sposta-ta, così, sulla efficienza della gestione del personale ed in questa prospet-

11. BOSCATI, La politica del Governo Renzi per il settore pubblico tra conservazione ed innovazione, cit., 239 ss.12. Sulla seconda privatizzazione D’ORTA, Il potere di organizzazione delle p.a. tra diritto pub-blico e diritto privato, in CARINCI-ZOPPOLI (a cura di), Diritto del lavoro, Torino, 2004, 96 ss.




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tiva il diritto del lavoro privatistico è apparso al legislatore maggiormente idoneo rispetto all’ordinamento speciale del lavoro pubblico. Proprio per-ché si è imposta ad amministratori pubblici e dirigenti una pianificazione per obiettivi dell’attività amministrativa e si è prevista una responsabilità per i risultati effettivamente raggiunti è parso logico consentire agli stessi l’accesso alle forme flessibili di gestione del personale tipiche del lavo-ro privato e svincolarli da uno schema di gestione del personale ancora-to al mero rispetto di norme e procedure e sostanzialmente indifferente ai risultati gestionali concretamente realizzati. Si può dire, sia pure con una certa dose di approssimazione, che, nel precedente sistema di gestio-ne del personale, lo scopo principale dei soggetti preposti alla gestione stessa fosse - di volta in volta - non tanto quello di adottare la scelta che avrebbe assicurato il miglior risultato in termini di efficienza e “produtti-vità”, quanto quello di confezionare il provvedimento che meglio di altri avrebbe potuto resistere ad eventuali impugnazioni dei dipendenti inte-ressati ed al vaglio di legittimità condotto dal giudice amministrativo. Ed allora la direttrice fondamentale della seconda fase della privatizzazione dell’impiego pubblico (quella promossa appunto dalla legge delega n. 59 del 1997) sembra proprio quella di operare un mutamento di logica nella gestione del personale statale e precisamente il passaggio dalla logica del-la “legittimità” a quella della “efficienza”.

Alla legge n. 59 è seguita una serie di decreti delegati il più impor-tante dei quali è rappresentato dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80 che ha profondamente modificato il d.lgs. n. 29 (completamente riscritto per oltre due terzi) realizzando un ulteriore, deciso avvicinamento del regi-me giuridico del rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche am-ministrazioni a quello proprio del lavoro alle dipendenze delle imprese private. Indipendentemente delle valutazioni che possono operarsi - sul piano della politica del diritto - circa l’opportunità della riforma in senso privatistico del rapporto di impiego pubblico e aldilà della constatazio-ne della cattiva tecnica legislativa che caratterizza la fattura di non po-che norme, si deve riconoscere che gli interventi legislativi del biennio 1997-98 sono stati sicuramente utili perché, una volta imboccata la stra-da della privatizzazione, l’esito peggiore sarebbe stato proprio quello di restare, per così dire, in mezzo al guado, come aveva fatto il legislatore del 1992-93.

Molto opportunamente tutta la predetta normativa concernente il rap-porto di lavoro con la p.a. è poi confluita nel d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165, che ha sostituito ed abrogato il d.lgs. n. 29 del 1993, e che rappresenta, accanto al contratto collettivo, il basilare referente normativo per i pubblici



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dipendenti, pur non configurando un vero e proprio testo unico sul pub-blico impiego.

Anche il d.lgs. n. 165, prima della recente profonda riforma Brunetta (d.lgs. n. 150 del 2009), ha subito interventi correttivi e modifiche, tra le quali, particolarmente significativa è stata la l.15 luglio 2002 n. 145 sul ri-ordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e l’interazione tra pubblico e privato.

Le finalità della sunteggiata evoluzione verso la “privatizzazione” del rapporto di lavoro con la p.a. sono chiaramente espresse nell’art. 1 del d.lgs. n. 165 (13):

a) accrescere l’efficienza delle amministrazioni in relazione a quella dei corrispondenti uffici e servizi dei Paesi dell’Unione europea, anche me-diante il coordinato sviluppo di sistemi informativi pubblici;

b) razionalizzare il costo del lavoro pubblico, contenendo la spesa com-plessiva per il personale, diretta e indiretta, entro i vincoli di finanza pubblica;

c) realizzare la migliore utilizzazione delle risorse umane nelle pubbli-che amministrazioni, assicurando la formazione e lo sviluppo profes-sionale dei dipendenti, garantendo pari opportunità alle lavoratrici ed ai lavoratori e applicando condizioni uniformi rispetto a quelle del lavoro privato.

A fronte di tali obiettivi, il regime delineato dal d.lgs. n. 165 del 2001, evi-denzia la permanenza di un residuo regime pubblicistico che caratterizza l’organizzazione alta (c.d. macro-organizzazione) della p.a. (14), a fronte di un generalizzato regime privatistico che connota l’organizzazione bassa (c.d. micro-organizzazione) dei rapporti di lavoro.

Nella prima categoria, in base all’art. 2, l. delega n. 421 del 1992 e a varie norme del d.lgs. n. 165 del 2001 (art. 2, co. 1, art. 6, art. 11 e 12, art. 24, art. 25-28, art. 35-36), refluiscono:

a) l’articolazione strutturale dell’amministrazione in direzioni generali e

13. Su tali finalità v. FERRANTE-TREU, Le finalità della riforma del lavoro pubblico, in CARIN-CI-ZOPPOLI (a cura di), Diritto del lavoro, Torino, 2004, 9 ss.14. L’organizzazione “alta” si connota per essere espressiva di scelte autoritative, discrezio-nali, vincolate nello scopo a precetti costituzionali e legislativi. Sul riparto delineato nel testo v. D’ORTA, Il potere di organizzazione, cit., in CARINCI-ZOPPOLI (a cura di), Diritto del lavoro, Torino, 2004, 105 ss.




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subordinate e la creazione di peculiari uffici (es.URP, controllo interno, contenzioso lavoro);

b) il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali generali o apicali;c) la graduazione dei livelli di funzione-responsabilità dirigenziale ai fini

del trattamento accessorio;d) i criteri generali attinenti alla organizzazione delle funzioni (es. crite-

ri per la programmazione, organizzazione per obiettivi o per processi,raccordi tra uffici etc.);

e) determinazione degli organici complessivi;f) ripartizione delle risorse umane e finanziarie fra uffici dirigenziali ge-

nerali;g) definizione delle procedure di reclutamento.

Nella seconda categoria degli atti di micro-organizzazione, rientrano invece:

a) l’organizzazione interna degli uffici dirigenziali non generali;

b) il conferimento di incarichi di direzione o coordinamento di uffici nondirigenziali;

c) la ripartizione delle risorse umane e finanziarie tra gli uffici in cui siarticolano gli uffici dirigenziali generali;

d) la gestione, il coordinamento ed il controllo del personale, dell’orario dilavoro, della produttività;

e) l’organizzazione delle risorse materiali e finanziarie;

f) la stipula dei contratti individuali di lavoro, e lo sviluppo di carriera(trasferimenti, assegnazioni, cessazioni dal servizio;

g) la contrattazione collettiva nazionale e decentrata.

I limiti della pubblica amministrazione “privatizzata” sono stati tuttaviaben rimarcati dalla dottrina: deresponsabilizzazione della politica, diri-genza sovente incapace e mai realmente valutata e comunque soggiogata alla politica, criteri premiali assenti, reclutamento legato a logiche pubbli-cistiche e avulse dalla realtà lavorativa (15).

15. Per una felice sintesi di tali critiche, si rinvia all’accurato studio di BELLAVISTA-GARIL-LI, Riregolazione legale e decontrattualizzazione: la neoibridazone normativa del lavoro nelle pubblicheamministrazioni, in Il lav. nelle p.a., 2010, f. 1, 4 ss.



INDICE ANALITICO



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Indice analitico

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Abuso d’ufficio ............................................................................................................. 621Accesso agli atti della p.a. ............................................................................................. 88Accesso alla qualifica dirigenziale ............................................................................... 68Ammissione alle trattative sindacali ......................................................................... 910Anticorruzione........................................................................................................ 49, 652

conflitto di interesse .................................................................................................. 654incarichi ............................................................................................................ 652, 655legge n. 190 del 2012 .................................................................................... 652

ARAN ............................................................................................................................ 141intervento in giudizio ............................................................................................... 928

Arbitrato del lavoro ..................................................................................................... 939Aspettativa .................................................................................................................... 312

per attività professionali e imprenditoriali ............................................................... 321per dottorato di ricerca .............................................................................................. 319per infermità fisica .................................................................................................... 312per mandato amministrativo .................................................................................... 313per mandato parlamentare ........................................................................................ 314per motivi personali o di famiglia ............................................................................. 319sindacale .................................................................................................................... 316

Assegnazioni temporanee ........................................................................................... 325Assegno alimentare ............................................................................................. 486, 490Assemblea sindacale .................................................................................................... 140Assenze per malattia-infortunio ................................................................................ 267Assicurazione del dipendente per danni .................................................................. 600Assunzione .................................................................................................................... 187

controversie ............................................................................................................... 895pretesa ....................................................................................................................... 188

Atti gestionaliautotutela .......................................................................................................... 100, 102posizioni soggettive ............................................................................................... 92, 96pubblico ufficiale ....................................................................................................... 100ricorsi amministrativi ................................................................................................. 92tipologia di censure ..................................................................................................... 92

Atti gestionali del datore ............................................................................................... 82applicabilità della l. 7 agosto 1990 n. 241 ........................................................ 84autotutela .................................................................................................................. 102censure in giudizio ...................................................................................................... 93natura ......................................................................................................................... 82posizioni soggettive ..................................................................................................... 96ricorsi amministrativi ............................................................................................... 946



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Attività extraistituzionali ............................................................................................ 642ad ex dipendenti ........................................................................................................ 666autorizzazione ........................................................................................................... 652liberalizzate ............................................................................................................... 669

Autotutela ...................................................................................................................... 102Avvocatura dello Stato ................................................................................................ 885Bando di concorso ........................................................................................................ 158Buoni pasto ................................................................................................................... 368Causa di servizio .......................................................................................................... 273

equo indennizzo ........................................................................................................ 371Cessazione del rapporto .............................................................................................. 713

collocamento a riposo e domanda .............................................................................. 718dimissioni .................................................................................................................. 714inidoneità fisica e psichica ................................................................................ 720, 722licenziamento .................................................................................................... 722, 744riammissione ..................................................................................................... 717, 903superamento del comporto ........................................................................................ 726

Classificazione del personale ..................................................................................... 198aree o categorie .......................................................................................................... 198mansioni ................................................................................................................... 198mobilità ..................................................................................................................... 228posizioni economiche................................................................................................. 198profili professionali ................................................................................................... 198progressione professionale ........................................................................................ 219sviluppo professionale ............................................................................................... 216

Codicedi comportamento ..................................................................................................... 383disciplinare ........................................................................................................ 383, 391

Collaborazioni coordinate e continuative......................................................... 681, 709Collocamento

a riposo d’ufficio ................................................................................................ 729, 736a riposo d’ufficio al raggiungimento dei 40 anni di contribuzione ................... 734fuori ruolo ................................................................................................................. 324trattenimento in servizio .......................................................................................... 732

Comando ....................................................................................................................... 237Comitati di settore ........................................................................................................ 118Comitato dei garanti .................................................................................................... 869Commissione giudicatrice .......................................................................................... 156Componenti eventuali e variabili

lavoro straordinario .................................................................................................. 360Comporto

superamento .............................................................................................................. 726



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