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Strumenti finanziari:

la valutazione ex-ante

La valutazione ex ante prevista dall’articolo

37 del Regolamento (UE) n. 1303/2013

4 novembre 2016

Gianni Carbonaro

QASER Laboratory, University College London

- Inquadramento istituzionale e precedenti

- La metodologia della valutazione ex-ante

- Illustrazioni

- Conclusioni

Indice

Inquadramento

istituzionale e precedenti

• Gli strumenti rotativi nella politica comunitaria

• approccio poco strutturato, diventa più articolato 2007-2013

• 2007-2013: arrivano JEREMIE e JESSICA

• JEREMIE: studi financing gap

• FEI: metodologia GAFMA http://www.eif.org/news_centre/publications/EIF_Working_Paper_2014_22.htm

• JESSICA: studi preparatori

• studi di valutazione (geografici)

• studi orizzontali (tematici / settoriali)

http://www.eib.org/products/blending/jessica/studies/index.htm

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Contesto e precedenti - 1

«Strumenti di ingegneria finanziaria» 2007-2013 Al 31 dicembre 2014, 952 strumenti specifici (esclusi fondi di partecipazione)

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• « Strumenti di ingegneria finanziaria » 2007-2013 <tabella da aggiornare con dati rapporto Corte Conti Europea 2016>

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Paesi Bassi

Rapporti Corte dei Conti (2012, 2016) • Audit sulle misure di ingegneria finanziaria per PMI nei periodi 2000-06 e 2007-

2013 (campione di progetti e analisi procedure)

• Debolezze identificate:

• Metodologia della valutazione gap finanziamento inadeguata

• Quadro normativo non adatto all’utilizzazione SF

• Ritardi / inefficienze nelle risorse e effetto leva insufficiente

• Suggerimenti:

• Rafforzamento/ precisazione quadro normativo

• Efficacia: soglia critica, riduzione frammentazione

• Precisazione metodologia per determinare allocazioni a SF

• Rapporto ha effetto importante sulla formulazione del quadro normativo 2014-

2020 al di la del settore PMI , inclusa la valutazione ex-ante

• Inoltre: certificazione - comportamento opportunistico AdG

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Contesto e Precedenti - 4

• Valutazione ex-ante SF e relativo interesse/ ruolo dei comuni ed EELL vanno visti nell’ambito di un processo complesso • multi-livello (EU, AdG, intermediari, benef. finali)

• multi-fase pluriennale

preparazione, costituzione, gestione, chiusura

• con molteplicità di attori e strutture organizzative

• Implicazioni sulla tempistica e la natura dell’ex ante • rischi e opportunità, ad esempio:

• troppo presto rischia di essere troppo generica

• troppo tardi non abbastanza tempo per lanciare gli SF e assorbire i fondi

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Contesto e Precedenti - 5

Metodologia ex-ante

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Valutazione ex-ante – quadro sintetico

Fonte: CCE (2016)

La valutazione ex ante prevista dall’articolo 37 del Regolamento (UE) n. 1303/2013.

Punti 2 e 3

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Articolo 37 Reg (UE) 1303/2013

2. Il sostegno di strumenti finanziari è basato su una valutazione ex ante che abbia fornito evidenze sui fallimenti del mercato o condizioni di investimento subottimali, nonché sul livello e sugli ambiti stimati della necessità di investimenti pubblici, compresi i tipi di strumenti finanziari da sostenere. Tale valutazione ex ante comprende: a) un'analisi dei fallimenti del mercato, delle condizioni di investimento subottimali e delle esigenze di investimento per settori strategici e obiettivi tematici o delle priorità di investimento da affrontare al fine di contribuire al raggiungimento di obiettivi specifici definiti nell'ambito di una priorità e da sostenere mediante strumenti finanziari. Tale analisi si basa sulla metodologia delle migliori prassi disponibili; b) una valutazione del valore aggiunto degli strumenti finanziari che si ritiene saranno sostenuti dai fondi SIE, della coerenza con altre forme di intervento pubblico che si rivolgono allo stesso mercato, delle possibili implicazioni in materia di aiuti di Stato, della proporzionalità dell'intervento previsto e delle misure intese a contenere al minimo la distorsione del mercato; c) una stima delle risorse pubbliche e private aggiuntive che lo strumento finanziario ha la possibilità di raccogliere, fino al livello del destinatario finale (effetto moltiplicatore previsto), compresa, se del caso, una valutazione della necessità di remunerazione preferenziale, e del relativo livello, intesa ad attrarre risorse complementari da investitori privati e/o una descrizione del meccanismo che sarà impiegato per stabilire la necessità e l'entità di tale remunerazione preferenziale, quale una procedura di valutazione competitiva o adeguatamente indipendente; d) una valutazione delle lezioni tratte dall'impiego di strumenti analoghi e dalle valutazioni ex ante effettuate in passato dagli Stati membri, compreso il modo in cui tali lezioni saranno applicate in futuro;

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e) la strategia di investimento proposta, compreso un esame delle opzioni per quanto riguarda le modalità di attuazione ai sensi dell'articolo 38, i prodotti finanziari da offrire, i destinatari finali e, se del caso, la combinazione prevista con il sostegno sotto forma di sovvenzioni; f) un'indicazione dei risultati attesi e del modo in cui si prevede che lo strumento finanziario considerato contribuisca al conseguimento degli obiettivi specifici della pertinente priorità, compresi gli indicatori per tale contributo; g) disposizioni che consentano di procedere, ove necessario, al riesame e all'aggiornamento della valutazione ex ante durante l'attuazione di qualsiasi strumento finanziario attuato in base a tale valutazione, se durante la fase di attuazione l'autorità di gestione ritiene che la valutazione ex ante non possa più rappresentare con precisione le condizioni di mercato esistenti al momento dell'attuazione. 3. La valutazione ex ante di cui al paragrafo 2 può essere eseguita in fasi. In ogni caso, è completata

prima che l'autorità di gestione decida di erogare contributi del programma a uno strumento

finanziario. La sintesi dei risultati e delle conclusioni delle valutazioni ex ante in relazione agli

strumenti finanziari è pubblicata entro tre mesi dalla data del loro completamento. La valutazione ex

ante è presentata al comitato di sorveglianza a scopo informativo, conformemente alle norme

specifiche di ciascun fondo.

La valutazione ex ante prevista dall’articolo 37 del Regolamento (UE) n. 1303/2013.

Punti 2 e 3 (seguito)

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La valutazione ex ante prevista dall’articolo 37:

• non fa parte della procedura formale di preparazione e approvazione dei programmi

• non è la valutazione ex-ante di cui all’art. 55 del RDC

• non è la analisi di gap di JEREMIE o lo studio valutazione JESSICA

• non è la valutazione ex-ante di SF gestiti a livello centrale da o per conto UE

• può essere svolta dalla AdG o da consulenti esterni

• può essere finanziata dall’allocazione assistenza tecnica dei programmi

• può essere utilizzata per giustificare allocazioni da più fondi SIE e programmi…

• …ma le conclusioni sono specifiche al programma nazionale o regionale

• è necessaria per giustificare contributi da programmi per SF nuovi o esistenti, inclusi

quelli a gestione centrale (sola eccezione iniziativa PMI)

• possibile in fasi successive, ma da terminare prima della decisione di contribuire

• va sottoposta al comitato di sorveglianza e pubblicata entro tre mesi dalla conclusione

Fonte: Nota EGESIF_14_0039-01 - 11/02/2015 “Financial Instruments CPR Article 37(2): Ex-ante assessment”

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Manualistica: fi-compass

VIDEO Ex-ante (in inglese): https://www.fi-compass.eu/sites/default/files/publications/ExAnte_Complete_1.mp4

LINK FI-COMPASS

LINK Manualistica

https://www.fi-compass.eu/sites/default/files/publications/ExAnte_Complete_1.mp4






https://www.fi-compass.eu/



https://www.fi-compass.eu/resources/product/64

https://www.fi-compass.eu/resources/product/64

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La metodologia ex-ante – Blocco 1

Source: European Commission (2014)

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La metodologia ex-ante – Blocco 2


Analisi preliminare, necessaria per inquadrare la valutazione ex-ante nel

contesto strategico del Programma Operativo (PO):

• Giustificazione strategica per l’utilizzazione di SF

• coerenza strategica con Accordo di Partenariato e la strategia del/dei

PO coperti dalla valutazione ex-ante

• obiettivi tematici (OT) e priorità PO

• implicazioni dell’esperienza 2007-2013, inclusi SF esistenti

• Prima ricognizione della tipologia di SF esistenti o attivabili, delle possibili

alternative di attuazione e dell’ordine di grandezza delle potenziali

allocazioni, in funzione delle dotazioni degli assi prioritari PO

• Definizione delle aree di investimento privilegiate e della tempistica per la

conduzione dell’analisi ex-ante

• Attenzione: valutazione ex-ante PO (ex-ante evaluation) e valutazione ex-

ante Art.37 (ex-ante assessment)

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Analisi preliminare:

• Significato del fallimento di mercato / situazione di

investimento subottimale • tipologie di fallimento del mercato (in senso stretto)

• investimento subottimale

• Coerenza con analisi del fallimento di mercato condotta per

giustificare l'utilizzazione di risorse comunitarie nell’OP

• Tipologia fallimenti del mercato: • Esternalità positive o negative

• Beni pubblici

• Asimmetrie informative

• Incentivi frammentati

• Instabilità mercati

• Fallimento quadro normativo

• Diritti di proprietà

• Esclusione / disuguaglianza

• Beni di merito

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Valutazione del mercato Fallimento del mercato

• Valutazione del gap tra offerta e domanda di finanziamento, se possibile valutazione quantitativa

• In generale, approccio “triangolare”

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Valutazione del mercato Valutazione gap mercato - 1


Esempio: analisi top-bottom

20



Esempio:

valutazione

bottom up

investimenti

urbani (studio

multi-regionale

Polonia)

http://www.eib.org/att

achments/documents

/jessica_evaluation_s

tudy_for_nine_region

s_part1_en.pdf

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• Identificazione del valore aggiunto

• Dimensione qualitativa

• Capacità rimediare imperfezioni del mercato

• Disciplina! Incentivi alla qualità dell’investimento

• Efficacia utilizzazione risorse comunitarie

• Limita uso risorse a fondo perduto

• Possibilità riuso (effetto rotativo)

• Approcci alternativi? Principalmente:

• Fondo perduto

• Regolamentazione (esempio EE), misure fiscali

• “Consistenza” – essenzialmente: non concorrenza ma uso complementare

• Aiuti di stato – campo minato ma…

• Strumenti standardizzati (prestito ristrutturazione / fondo sviluppo urbano)

• GBER – Reg Generale Esenzione per Categoria 22

Valutazione del mercato: Valore aggiunto

Potenzialità di attivazione di risorse addizionali • Importante prendere in considerazione risorse attivabili ai diversi livelli:

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Valutazione del mercato: Risorse addizionali - 1


• Identificazione della tipologia di risorse pubbliche e private addizionali potenzialmente attivabili

• Vincoli, opportunità e tempistica dell’eventuale attivazione

• Valutazione del potenziale effetto leva

• da definizione regolamento finanziario:

• risorse attivate complessive / risorse SIE

• leva risorse pubbliche:

• risorse attivate complessive / risorse pubbliche

• Valutazione della necessità e livello di remunerazione preferenziale per finanziatori privati

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Valutazione del mercato: Risorse addizionali - 2

• Rassegna critica di

esperienze passate o attuali

su SF o strumenti analoghi, in

particolare buone pratiche

trasferibili e rilevanti per l’AdG

responsabile

• Identificazione dei principali

punti di forza e di debolezza

determinanti del successo /

fallimento

• Implicazioni per l’AdG - a lato,

esempio generico di

conclusioni sotto forma di

SWOT

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Valutazione del mercato: Buona pratica e lezioni dell’esperienza


• La definizione della strategia di investimento è una componente critica della valutazione ex-ante

• Nella proposta di strategia di investimento:

• Dotazione e ambito di applicazione dello (degli) SF

• Allocazione di risorse da OP

• Obiettivi tematici / assi prioritari

• Opzione di attuazione (art. 38)

• Prodotti finanziari (prestiti, garanzie, capitale rischio…)

• Forma giuridica SF

• Definizione della struttura di gestione (governance)

• Combinazione con sovvenzioni

26

Realizzazione e gestione: Strategia di investimento

Nella definizione della strategia di investimento vanno bilanciate diverse esigenze…

27


Opzioni per

l’attuazione

in base

all’Art 38

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Caratterizzazione dei risultati attesi – importante non solo come obbligo formale

ma anche nella visione degli SF come fondi a impatto

• Indicazione e quantificazione dei risultati attesi attraverso l’identificazione e di

obiettivi quantitativi per indicatori di risultato, di output e altri indicatori adatti a

misurare le prestazioni degli SF

• Collegamento tra indicatori e contributo alla realizzazione degli obiettivi

strategici dello SF nel quadro del PO e verifica della coerenza tra sistema di

indicatori proposto e indicatori per le priorità e OT coperti dallo SF

• Definizione dei sistemi di verifica e reporting necessari per monitorare le

prestazioni dello SF e facilitare la reportistica richiesta dal quadro normativo

sul PO e sugli SF

• Identificazione delle eventuali aree di rischio e opportunità di miglioramento

per lo SF in oggetto

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Realizzazione e gestione: Risultati attesi

• Anticipazione eventuali esigenze di revisione e aggiornamento della valutazione ex-ante

• Necessità di revisione collegata a cambiamenti significativi in:

• dotazione e allocazione di risorse OP a SF

• allargamento / restrizione campo di ammissibilità dello SF (ad es.

con alimentazione da assi prioritari diversi)

• tipologia beneficiari

• tipologia prodotti finanziari

• Nota bene: strategie di investimento e architetture di gestione flessibili potrebbero accomodare nuove condizioni di mercato senza revisione ella valutazione ex-ante

30

Realizzazione e gestione: Revisione e aggiornamento

31

Controllo di completezza (checklist)

Illustrazioni

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Problematiche settoriali SF per lo sviluppo territoriale -1

La visione della Commissione – collegamenti tra priorità Europa 2020 e dimensione territoriale

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Problematiche settoriali SF per lo sviluppo territoriale - 2

• Uno SF urbano-territoriale deve essere in grado di realizzare una strategia

di investimento efficace (per la città o fasce di territorio interessate) ma

senza eccessive complicazioni che potrebbero • rallentare la messa in opera dello SF

• scoraggiare la partecipazione da parte del settore privato

• SF urbani / territoriali sono difficili da costituire – vincoli:

• assi multi-tematici possibili ma complessi da amministrare

• se le priorità non sono multi-tematiche non ovvio come organizzare

uno SF per coprire settori multipli

• ITI potrebbe alleviare il problema ma complicato da attuare, non

ovvio come coniugare ITI e SF

• Alcune opzioni (per ognuna, vantaggi e svantaggi…):

• approccio mono-tematico (ad es. OT4, OT6)

• multi-tematico urbano / territoriale • possibilmente minimizzando il numero di OT (2 / 3)

• coordinamento con ITI dove sono attuati

• possibilità di “SF come ITI” (non ancora sperimentato)

35

Problematiche settoriali SF per lo sviluppo urbano - 3

36

Illustrazioni Ex-ante Regioni Italiane

• Studio multi-regione per SF urbani / territoriali, finanziato nel 2013 nell’ambito

dell’iniziativa JESSICA

• Regioni: Marche, Emilia-Romagna, Veneto, Lazio

• Nota bene:

• lo studio non costituisce una valutazione ex-ante completa, ma un esperimento pilota;

• possibile esempio di come si possano raggiungere economie di costo aggregando in

uno stesso studio le esigenze di più AdG con alcune caratteristiche comuni;

• l’analisi delle opportunità offerte dagli SF in settori di interesse comune, ad esempio

EE/RE, dà la possibilità di considerare la possibile costituzione di SF pluriregionali.

Nelle tabelle e nei diagrammi che seguono, si riportano a titolo esemplificativo gli

elementi fondamentali della strategia di investimento per la Regione Marche

37

Illustrazioni Ex-ante Regioni Italiane – Marche - 1

38


39


40

Illustrazioni Ricerca e sviluppo PON Italia - 1

xxxx

41


42


xxxx

43

Illustrazioni Fondo Città di Milano

• Idea di costituire il fondo lanciata nel giugno 2015

• ordine di grandezza indicativo 30-40 milioni di euro

• progetti per lo sviluppo urbano sostenibile (infrastrutture, recupero/

riconversione are dimesse, housing sociale, ecc.

• studio condotto in linea con la metodologia di valutazione ex-ante

• rapporto consegnato recentemente – non di pubblico dominio

un ordine di grandezza di 30-40 milioni di euro

Qualche

considerazione

conclusiva

• Valutazione ex-ante Art. 37 è

• necessaria (un obbligo)

• potenzialmente utile al di là dell’utilizzo di risorse UE

ma…

• evitare attese irrealistiche:

• resta il rischio che rimanga un adempimento burocratico

• ex-ante non elimina rischio/incertezza nella realizzazione SF

• indispensabile lasciare flessibilità:

• equilibri di mercato (ad es. emersione domanda latente) possono cambiare con introduzione di SF

• preservare flessibilità nella strategia di investimento (=aree di ammissibilità, tipologia beneficiari, risorse conferite…)

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Considerazioni conclusive

• Ruolo guida / capofila

• Tipicamente nel caso il comune / area metropolitana:

• sia AdG (Londra, Amburgo, Parigi, Berlino…)

• abbia delega per determinare uso delle risorse UE (organismo

intermedio: Paesi Bassi)

• Partner centrali dell’AdG nel ciclo di attuazione SF

• Partecipazione nella valutazione ex-ante nel ciclo progettazione /

attuazione SF

• Determinazione portafoglio progetti, strutturazione / forma giuridica

progetti, inserimento strategie di sviluppo territoriale locale…

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Ruolo di comuni e autorità locali rispetto alla valutazione ex-ante - 1

• Ruolo accompagnamento / opportunistico

• accompagnamento del processo di progettazione/ attuazione SF in parallelo

– ad es. progettazione e sviluppo di pipeline di progetti adatti all’utilizzo di SF

• oltre all’AdG, interlocutori privilegiati potrebbero essere gestori dello SF,

società / promotori di progetto

• Ruolo “catalitico” indipendente?

• dipende dalle circostanze specifiche – ad es.

• studi di fattibilità (struttura allineata ai criteri della valutazione ex-ante) per SF

di sviluppo territoriale finanziariamente sostenibili indipendentemente dalla

disponibilità di risorse PO – possibilmente in un’ottica di promozione di SF

presso l’AdG (possibile menzione del Fondo Citta di Milano)

47

Ruolo di comuni e autorità locali rispetto alla valutazione ex-ante - 2

Grazie per l’attenzione

Gianni Carbonaro

e-mail [email protected]

Andrea Bua

e-mail [email protected]

I materiali saranno disponibili su: www.fondazioneifel.it/formazione

@Formazioneifel Facebook Youtube

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