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L’OBBLIGO DEL PAREGGIO DI BILANCIO ENTRA NELLA COSTITUZIONEdi Lucia ROSSI

IL PROCESSO DI REVISIONE COSTITUZIONALE

Il 17 aprile 2012, dopo il lungo iter parlamentare richiesto per modificare la Co-stituzione (art. 138 Cost.), il disegno di legge di revisione costituzionale n. 2890 è diventato legge dello Stato (l. cost. 20 aprile 2012, n. 1); così, l’obbligo del pareggio di bilancio è entrato nella nostra Carta fondamentale.L’inserimento di tale principio, che si applicherà a partire dall’esercizio finanziario relativo all’anno 2014, deriva da una pluralità di esigenze:

equilibrio dei bilanci delle amministrazioni pubbliche;

sostenibilità del debito pubblico;

contenimento della spesa pubblica.

Ma i cambiamenti apportati alla Costituzione derivano soprattutto da vincoli e impegni presi con l’Unione europea di risanare le finanze pubbliche. Tali cambiamenti hanno riguardato in via prioritaria la modifica dell’art. 81 della Costituzione, che già conteneva disposizioni specifiche in materia di controllo dei bilanci dello Stato e di copertura finanziaria, ma anche l’inte-grazione e la rettifica di altri articoli relativi alla Pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), alle competenze legislative tra Stato e Regioni (art. 117 Cost.) e all’autonomia impositiva delle Regioni (art. 119 Cost.).

L’ART. 81 DELLA COSTITUZIONE: LIMITI E INTEGRAZIONI

Art. 81 Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presen-tati dal Governo. L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi. Con la legge di approvazione del bilan-cio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese. Ogni altra legge che importi nuove o mag-giori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.

TESTO DOPO LA MODIFICA

Art. 81 Lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico.Il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali. Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte. Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.

TESTO PRIMA DELLA MODIFICA

La necessità di risanare le finanze dello Stato, ormai una priorità ineludibile per i Governi nel contesto politico-economico dell’Unione europea, ha indotto il nostro Paese all’approvazione da parte delle Camere della legge di revisione costituzionale n. 1/2012. Tale legge, in particolare, ha riformato l’art. 81 della Co-stituzione, che disciplina le regole fondamentali del bilancio dello Stato. Il princi-pio della copertura finanziaria, previsto già nell’art. 81 precedente la riforma, era stato ampiamente ignorato dai vari Governi, provocando uno spaventoso debito pubblico. L’articolo riformato introduce nella Costituzione l’obbligo del pareggio di bilancio, ovvero l’armonizzazione tra entrate e uscite finanziarie, evitando il ricorso all’indebitamento. Sono riformati anche gli artt. 97, 117 e 119 della Costituzione con cui vengono riconosciute agli enti locali l’autonomia di spesa e l’imposizione di nuovi tributi, nel rispetto del vincolo del pareggio di bilancio.

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La legge di revisione costituzionale (l. cost. n. 1/2012) ha determinato in particolar modo la riformulazione dell’art. 81, la norma fondamentale in materia di finanza pubblica contenuta nella Carta costituzionale.Tale articolo, sia nel vecchio sia nel nuovo testo, oltre a disporre il controllo da par-te del Parlamento dei bilanci dello Stato predisposti dal Governo, contiene anche il principio della copertura finanziaria: i tributi che lo Stato può pretendere e le spese che può effettuare sono solo quelli che risultano dal bilancio approvato; per cui, se le leggi introdotte nel corso dell’anno finanziario comportano nuove e maggiori spese devono indicare anche i mezzi per farvi fronte.Purtroppo in passato quest’ultimo comma dell’art. 81 è stato in qualche modo aggi-rato e il pareggio di bilancio non è stato quasi mai rispettato.L’art. 81, riguardo all’obbligo di copertura delle leggi di spesa, da quando il deficit di bilancio è diventato una regola e si è fatto ricorso al debito pubblico per la relativa copertura, è stato considerato una norma di difficile applicazione e, pertanto, è stato ag-girato adottando sistemi diversi (per esempio, sottovalutazione degli impegni di spesa).Da tempo, era apparso indispensabile modificare questo articolo per renderlo una vera norma “blocca spese”.La necessità di mettere sotto controllo la spesa pubblica si è cominciata ad avvertire negli anni Settanta del secolo scorso e si è provveduto a introdurre strumenti (bilan-ci pluriennali, legge finanziaria) che potessero far assumere al bilancio dello Stato una funzione di manovra di politica economica per consentire una razionalizzazio-ne della spesa pubblica.Proprio la legge finanziaria doveva fungere da “ponte” tra il bilancio e quanto di-sposto dall’art. 81: superare la rigidità dello stesso articolo e realizzare una mano-vra della spesa pubblica al fine di contenere l’ammontare della stessa.In pratica, però, la legge finanziaria non ha prodotto gli effetti sperati: più volte il tetto del deficit stabilito non è stato rispettato e già negli anni Ottanta il deficit di bilancio era insostenibile.Nel 1985 la Commissione Bozzi per le riforme istituzionali aveva intravisto nell’art. 81 la falla in materia di bilancio e ne aveva proposto la modifica in senso più rigoroso. Ma, anziché toccare la Costituzione, si è preferito ricorrere ad altri provvedimenti di natura ordinaria, tra cui la legge n. 196/2009, che ha riscritto le regole per la redazione del bilancio dello Stato e ha sostituito la legge finanziaria con la legge di stabilità, uno strumento normativo snello in quanto ha riportato il bilancio a essere il documento fondamentale con il quale si autorizza il complesso della spesa.Era rimasto, però, il problema del risanamento della finanza pubblica; così, a set-tembre 2011, in attuazione dei vincoli posti dall’Unione europea (Patto Europlus del marzo 2011) è stato presentato il disegno di legge di revisione costituzionale per mo-dificare l’art. 81 e introdurre l’obbligo del pareggio di bilancio nella Costituzione.Il nuovo testo, infatti, vincola il bilancio dello Stato “all’equilibrio tra le entrate e le spese, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economi-co”; dispone, cioè, che sia rispettato l’equilibrio tra entrate e spese e prevede che

si possa ricorrere all’indebitamento soltanto per fronteggiare:

fasi avverse del ciclo economico nei limiti degli effetti da esso determinati;

uno stato di necessità che non può essere sostenuto con le ordi-narie decisioni di bilancio.

In ogni caso, anche di fronte a tali eventi, per ricorrere all’inde-bitamento è necessaria l’autorizzazione delle Camere con voto a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti. E, sempre le Camere, mediante una legge che dovrà essere approvata a mag-gioranza assoluta, devono definire “gli eventi eccezionali” (crisi finanziaria, grave recessione economica, gravi calamità naturali) per i quali è consentito il ricorso all’indebitamento.

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Sempre con la stessa legge le Camere dovranno istituire un organismo di controllo del bilancio pubblico con “compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio”.Quanto alle modifiche e integrazioni che hanno interessato gli altri articoli della Costi-tuzione (artt. 97, 117, 119) appare evidente che tale riforma riduce l’autonomia finan-ziaria delle Regioni e degli enti locali a favore del rafforzamento della centralità dello Stato, in quanto la competenza dello stesso in materia non è più limitata ai principi fondamentali, ma riguarda anche la normativa specifica.Alle autonomie locali viene riconosciuta l’autonomia di spesa e l’imposizione di nuovi tributi, ma nel rispetto del pareggio di bilancio, ponendo il divieto del ricorso al debito per finanziare la gestione ordinaria.In breve: lo Stato e le amministrazioni pubbliche non potranno spendere più di quanto incassano.Quali saranno gli effetti di questa nuova regola?È noto che sia lo Stato, sia molte amministrazioni locali sono fortemente indebitati; perciò nell’immediato e per i prossimi anni le conseguenze dirette saranno un taglio delle spese, che può comportare una riduzione dei servizi sociali o un aumento delle imposte, oppure un mix di entrambe queste misure con ripercussioni non indifferenti sull’assetto economico-sociale del Paese.Forse, negli anni Ottanta del secolo scorso, quando la spesa pubblica è esplosa, sa-rebbe stato opportuno riflettere sul fatto che il deficit è un costo che si trasferisce alle generazioni future le quali dovranno pagare i debiti contratti da chi ha amministrato l’Italia.

IL PAREGGIO DI BILANCIO NELLA NORMATIVA COMUNITARIA

Già il padre dell’economia, Adam Smith, asseriva che “l’unico buon bilancio è un bilancio di pareggio” e le Costituzioni di alcuni Paesi europei (per esempio, Ungheria) affrontano il problema in modo radicale, in quanto impongono il pareggio di bilancio, mentre altre (per esempio, Portogallo, Finlandia) ammettono la possibilità dell’inde-bitamento da parte dello Stato, ma con limiti ben più pressanti di quelli che erano originariamente previsti dall’art. 81 della nostra Costituzione.Tuttavia, per fronteggiare l’instabilità dei mercati del debito pubblico e allontanare le minacce sulla tenuta dell’euro, 25 dei 27 Paesi dell’Unione europea (esclusi il Re-

gno Unito e la Repubblica Ceca) a gennaio 2012 hanno raggiunto un accordo per un nuovo trattato sulla stabilità fiscale, che è stato poi siglato ufficialmente il 2 marzo 2012.Il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria (Fiscal compact) stabilisce per i Paesi aderenti l’obbligo del pareggio di bilancio da inserire nelle rispettive Costituzioni o in leggi fondamentali equivalenti.Il Fiscal compact, in particolare, prevede un deficit massimo tol-lerato dello 0,5 per cento del Pil. È questa la cosiddetta “regola d’oro” che deve essere rispettata da tutti i Paesi aderenti, sulla cui osservanza vigilerà la Commissione europea; per il mancato rispetto è prevista una multa da parte della Corte di giustizia fino a un ammontare dello 0,1 per cento del Pil.Il Trattato in questione prevede anche un livello del debito pub-blico non superiore al 60 per cento del Pil e i Paesi con debito eccessivo dovranno riportarlo entro tale limite, come stabilito dal Trattato di Maastricht, entro 20 anni.Il Fiscal compact entrerà in vigore il 1° gennaio 2013 se sarà rati-ficato da almeno 12 dei 25 Paesi firmatari: dal nostro Paese è stato ratificato il 19 luglio 2012.