Sent Page 1 of 24 - Portale Cdc · La Procura regionale ha ravvisato un’ipotesi di danno...

In nome del Popolo italiano Sent.n. 139/2011

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE PER L’UMBRIA

composta dai seguenti magistrati:

Lodovico PRINCIPATO Presidente

Roberto LEONI Consigliere relatore

Cristiana RONDONI Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per responsabilità amministrativa patrimoniale iscritto al n. 11056 del registro di

Segreteria, instaurato dalla Procura regionale con atto di citazione, emesso il 6 novembre

2007, nei confronti di:

Rita Aida Vincenzina GRAZIANO, nata il 25 gennaio 1955 a Castronuovo di Sant’Andrea

(PZ), residente a Narni, strada S. Urbano, 4, ivi anche elettivamente domiciliata, patrocinata

dagli avvocati Nina Alessandra Zaccara e Gianluca Bernardini per procura in calce a

memoria difensiva;

Delio ANGELETTI, nato il 2 gennaio 1949 a Narni, ivi residente in strada del Piattello, 24,

elettivamente domiciliato a Perugia, viale Indipendenza, 49, presso lo studio legale

dell’avvocato Mario Rampini, che lo patrocina per procura in calce all’atto di citazione

notificato;

uditi, alla pubblica udienza del giorno 5 aprile 2011, il relatore consigliere Roberto Leoni, gli

avvocati Bernardini e Rampini, per i convenuti, e la rappresentante del Pubblico ministero

nella persona del Vice procuratore generale Fernanda Fraioli.

Ritenuto in

FATTO

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14/09/2011http://bddweb.corteconti.it/bdddaccessibile/doc/011/11D00139011.htm

La Procura regionale ha ravvisato un’ipotesi di danno erariale, per complessivi € 113.943,61,

derivante da irregolare concessione, tra il 1999 ed il 2006, di assegni per nucleo familiare

numeroso (59 prestazioni per complessivi € 62.112,65) e per maternità (40 prestazioni per

complessivi € 51.826,51).

La responsabilità del danno è stata ascritta, con l’atto di citazione emesso in data 6 novembre

2007 e introduttivo del presente giudizio, iscritto al n. 11056 del registro di Segreteria, ai

dipendenti comunali Graziano, quale impiegata di VI livello in servizio presso l’U.O. dei

Servizi sociali dal settembre 1999 al settembre 2004, Mearelli, dirigente del settore Servizi

sociali, Angeletti, funzionario responsabile del settore Servizi sociali.

Esperita la fase pre processuale mediante “invito a dedurre”, al quale ha corrisposto la sola

Graziano, la Requirente ha ritenuto sussistenti i presupposti per intentare l’azione risarcitoria,

prevalentemente fondata sulle risultanze d’ indagine della Guardia di finanza pervenutele il

10 agosto 2006 e, quindi, secondo la sua prospettazione, tempestivamente rispetto al termine

di prescrizione quinquennale previsto dalla legge, in quanto da computare dalla data alla

quale “il PM contabile può e deve esercitare l’azione”, secondo il principio contenuto

nell’articolo 2935 c.c..

Nel merito la Procura ha assunto che gli assegni esaminati in sede di indagine, e risultati

illegittimamente erogati, tali fossero perché i destinatari sono risultati essere cittadini non

italiani né appartenenti a Paesi dell’Unione europea, perché il Comune avrebbe omesso di

compiere le dovute valutazioni secondo l’Indicatore della Situazione Economica, perché

sarebbero stati omessi i controlli sulla composizione dei nuclei familiari, perché in taluni casi

(4) non è stata rinvenuta agli atti la domanda del richiedente corredata della relativa

dichiarazione sostitutiva unica e all’attestazione dell’Indice, perché non sono stati effettuati

controlli circa il possesso della carta di soggiorno, perché sono stati erogati assegni con

doppia erogazione, perché non sono stati effettuati controlli sulla data di nascita del neonato

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destinatari della specifica provvidenza, erogata anche in casi di nascite antecedenti il termine

di sei mesi previsto dalla legge.

Il Comune avrebbe proceduto al recupero solamente in casi isolati e per un modesto

ammontare, mentre in un caso è emerso che – sebbene vi fosse una segnalazione della

Guardia di finanza – l’Ente ha proceduto ad erogare l’ assegno ad un nucleo familiare non

avente diritto.

Sotto il profilo più strettamente amministrativo, poi, dall’inchiesta è emerso che l’Ufficio

comunale competente ha modificato la procedura in conseguenza dei controlli effettuati, in

quanto – nell’immediatezza dell’entrata in vigore della legge che ha introdotto le

provvidenze - le istanze presentate dai richiedenti non erano acquisite agli atti con modalità

complete e, difformemente da quanto stabilito dal decreto ministeriale attuativo, il Comune

non emetteva alcun provvedimento, limitandosi a trasferire le pratiche all’INPS senza

l’apposizione di alcun visto da parte di un funzionario o dirigente.

Solamente a partire dal luglio 2005, dopo i primi controlli effettuati, s’è registrata una

modifica della procedura, con acquisizione formale delle istanze, relativa elaborazione

informatica, esposizione del calcolo idoneo a stabilire la sussistenza dei presupposti per il

diritto alla percezione delle provvidenze, redazione del provvedimento di concessione,

trasmissione telematica all’INPS per l’ordinazione, secondo le indicazioni contenute nel

regolamento ministeriale.

Sui fatti emersi dall’indagine, la Requirente ha ravvisato grave negligenza nella condotta dei

dipendenti comunali competenti per materia, individuati nei convenuti nel presente giudizio,

resa ostensiva dalla mancata esecuzione di disposizioni, primarie e secondarie, pur chiare

nella loro formulazione.

Infatti, ha assunto l’attrice, secondo quanto stabilito dagli articoli 65 e 66 della legge 23

dicembre 1998, n. 448, “per la corretta concessione di entrambi i contributi in oggetto era

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bastevole la lettura degli articoli di riferimento (e conseguentemente la loro applicazione)

ove si leggeva chiaramente l’obbligo di effettuare un controllo da parte dell’Ente erogatore

delle istanze volte all’ottenimento delle provvidenze economiche onde evitare” distorte

finalità applicative di tutela previdenziale e destinate ad alleviare situazioni di effettivo

bisogno. Al proposito la Requirente ha indicato giurisprudenza amministrativa che ha

dichiarato legittimo il rigetto di domanda di sovvenzione proposto da cittadina di Stato

estraneo all’Unione europea, ancorché in possesso dello status di “rifugiato politico” che “se

comporta un’equiparazione in materia assistenziale fra detti rifugiati e i cittadini italiani, ai

sensi dell’art. 23, convenzione di Ginevra, ratificata con l. n. 772 del 1954, e del D.M. 24

luglio 1990, n. 237, di essa attuativo, non la estende alle provvidenze in materia di tutela

della maternità e del nucleo familiare”.

Secondo la prospettazione della Procura regionale, dipendenti comunali competenti per

materia avrebbero facilmente potuto giungere alle medesime conclusioni mediante la mera

lettura delle norme di riferimento ed avevano il dovere di operare conformemente, ciascuno

per le proprie attribuzioni, come confermato dalla modifica procedurale intervenuta dopo

l’intervento della Guardia di finanza.

Ribadita, così, l’esistenza della colpa grave nella condotta tenuta dai convenuti, e ravvisato il

nesso causale tra siffatta condotta ed il pregiudizio patrimoniale sofferto dall’Erario, la

Requirente ha concluso chiedendone la condanna per la complessiva somma già innanzi

indicata.

All’esito dell’udienza pubblica del giorno 6 maggio 2008, questa Sezione, con

sentenza/ordinanza n. 169 del 17 novembre 2008: ha definito il giudizio nei confronti di un

terzo convenuto (Pierluigi Mearelli), dichiarando nulla la domanda processuale; ha accolto

l’ eccezione di prescrizione formulata dalla Graziano per la quota di danno realizzatosi

antecedentemente al 27 aprile 2002; ha respinta la domanda attrice – per difetto del nesso di

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causalità – relativa a frazioni di danno contestate ai convenuti, ma realizzatesi in periodi

temporali nei quali ciascuno di essi non era adibito alle funzioni del settore che erogava le

provvidenze; infine, ha ordinato alla Procura regionale di esperire un supplemento istruttorio,

necessario a ridefinire l’effettiva entità del danno.

La Procura regionale ha eseguita l’ordinanza istruttoria con atto depositato il 4 giugno 2009,

nel quale – riprendendo l’esito degli approfondimenti istruttori eseguiti dalla Compagnia di

Terni della Guardia di finanza – ha proceduto:

- a ridefinire l’importo da recuperare a titolo di assegno di maternità nella misura di €

18.576,37;

- a ridefinire l’importo da recuperare a titolo di sostegno per nuclei familiari numerosi

nella misura di € 33.112,56.

I c0onvenuti Graziano e Angeletti hanno depositate distinte memorie difensive, nelle quali

hanno eccepito ed argomentato quanto segue.

La Graziano, con atto depositato il 15 settembre 2009, ha nuovamente evidenziato che la

quantificazione del danno risente inevitabilmente del procedere dei recuperi, da parte del

Comune, nei confronti degli illegittimi percettori, anche dando corso ad iniziative giudiziarie

dagli esiti non ipotizzabili allo stato, nonché acconsentendo a restituzioni dilazionate nel

tempo, in corso di svolgimento. Tanto premesso, la convenuta ha nuovamente insistito sulla

mancanza dell’elemento psicologico nell’intensità necessaria a farne dichiarare la

responsabilità amministrativa patrimoniale, stante la carenza di istruzioni procedimentali

nella quale ha operato, non essendo mai emersa alla sua attenzione la necessità di una

verifica preventiva dei requisiti del percettore della provvidenza, bensì essendole state

impartite esclusivamente indicazioni in ordine ad una procedura meccanica di inserimento di

dati, alle quali ella si sarebbe scrupolosamente attenuta. Priva di fondamento sarebbe, così,

una ricostruzione fondata su una sua presunta “totale autonomia” operativa, che le avrebbe

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consentito di violare la legge per ben cinque anni senza che nessun organo - dell’Ente o

dell’INPS, quale materiale erogatore - avesse mai indicata l’irregolarità. In tale senso,

dunque, chiare sarebbero le responsabilità del dirigente o del funzionario addetto, “che hanno

impostato l’attività con modalità erronee”, pur competendo loro le funzioni di organizzazione

e, più in particolare, di preventiva approvazione e validazione di ciascuna erogazione.

Sottolineato, altresì, di non avere mai impedito alcun controllo dell’attività da lei svolta, la

convenuta ha richiamato quanto stabilito dall’articolo 107 del T.U. n. 267 del 2000 in tema di

responsabilità dirigenziale ed ha ribadito che le irregolari definizioni delle pratiche a lei

assegnate sono state dovute ad errore scusabile. Ha concluso, pertanto, chiedendo

l’accoglimento delle “conclusioni tutte rassegnate”.

L’Angeletti, con atto depositato il 16 settembre 2009, ha – in primo luogo – sottolineato che

la Procura ha ridefinito il danno seguendo l’impostazione del Comune anziché quella della

Guardia di finanza in ordine all’asserita illegittimità delle erogazioni di provvidenze ritenute

produttive di danno. Ha, poi, fatto riferimento alla prescrizione dichiarata nei suoi confronti

con la sentenza/ordinanza n. 169/2008, con conseguenti effetti sull’entità del risarcimento

richiestogli e che la Procura, invece, non avrebbe considerati. Eccepita, poi, la nullità della

citazione per indeterminatezza della domanda, il convenuto ha nuovamente argomentato

sulla non raggiunta attualità e concretezza del danno, tento che la stessa legge istitutiva delle

provvidenze in contestazione – preconizzando la possibilità di erronee erogazioni – ha

previsto procedure di recupero da parte dell’ INPS. Sotto questo profilo, dunque, il giudizio

dovrebbe essere sospeso fino al compimento del “naturale iter procedimentale”, dovendosi

invece “ravvisare una (pregiudiziale) causa di improcedibilità dell’azione avanzata dalla

Procura”, per impropria sovrapposizione degli strumenti di tutela dei quali dispone

l’Amministrazione.

Rappresentata, così, la necessità di una sospensione del giudizio fino alla definizione delle

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circostanze pregiudicanti, il convenuto ha argomentato con riferimento al giudizio quale si

configura all’esito della sentenza/ordinanza n. 169 del 2008 e dell’esecuzione degli

incombenti da parte dell’attrice. A tale proposito ha richiamato il contenuto della legge n.

448 del 1998 (articolo 65) e le diverse incombenze prefigurate per i Comuni e per l’INPS ed

agli adempimenti rispettivamente previsti per ciascuno dal decreto applicativo n. 452 del

2000. Nell’ambito prefigurato dalle disposizioni in questione il comune di Narni ha

incaricata la Graziano – dipendente di categoria C ex VI livello con qualifica di “istruttore

amministrativo” – di provvedere al disbrigo delle pratiche relative, in quanto ella, in ragione

del profilo professionale d’appartenenza, era nella condizione di poter adempiere, in ragione

della complessità della prestazione, della complessità organizzativa e dell’autonomia

operativa che potevano esserle riferite. La linea di lavoro è stata gestita dalla convenuta

attraverso un collegamento telematico da una “postazione remota”, dunque esterna agli

Uffici del Settore dei Servizi sociali, tramite il quale ella aveva accesso in via esclusiva al

server dell’INPS. Quest’ultimo, peraltro, aveva prevista una rigorosa procedura preliminare

per il rilascio della password d’accesso, oltre che fornire nel sito le istruzioni necessarie sui

dati da fornire per il pagamento delle prestazioni.

La Graziano, con piena consapevolezza del contenuto delle proprie funzioni, aveva

predisposto il documento istruttorio ai fini dell’adozione della delibera di Giunta

concomitante con l’avvio delle procedure di concessione delle provvidenze, mostrando

compiuta conoscenza dei presupposti per il riconoscimento del diritto ai richiedenti ed ha

provocato il convenzionamento con vari CAAF per acquisire l’ indice ISE necessariamente

da allegare a ciascuna domanda. Nel quadriennio durante il quale la nominata ha eseguito

l’ incarico non sono mai emerse anomalie o irregolarità nella linea di lavoro, della quale ella

aveva mostrato di avere piena padronanza, come mostrato anche in occasione del controllo di

qualità eseguito dall’ANCI. Solamente a seguito del trasferimento della Graziano ad altro

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incarico il Servizio ha potuto constatare le persistenti irregolarità nell’erogazione delle

provvidenze a soggetti non aventi diritto, poiché effettuata senza tutte le necessarie

preventive verifiche e senza aver mai formato – o avendo formato solo parzialmente – la

pratica documentale sottostante all’ordinazione della spesa all’INPS (in tale senso la

memoria dell’Angeletti elenca una serie di errori di differente tenore verificatisi con

riferimento alle diverse prestazioni), tanto da indurre il dirigente ed il funzionario addetto ad

attivarsi immediatamente per recuperare le erogazioni illegittime.

Ciò espresso nel merito, sul piano processuale il convenuto ha nuovamente insistito sulla

genericità degli addebiti mossigli dall’attrice e sulla conseguente nullità della citazione che

ne dovrebbe derivare, mancando una particolareggiata esplicitazione delle azioni od

omissioni compiute in violazione dei doveri d’ufficio e idonee a costituire fonte della

contestata responsabilità, fondata esclusivamente su “formule stereotipate” di descrizione

della condotta, tali da impedire un’adeguata difesa nel merito. Il difetto di siffatto contenuto

dell’atto sarebbe, peraltro, non più emendabile dall’attrice, comportando un’inammissibile

mutatio libelli sulla quale ha affermato di non voler accettare alcun contraddittorio.

Infine, il convenuto ha evidenziato:

- che il danno oggetto della domanda processuale non è stato provocato

all’Amministrazione d’appartenenza (cioè al comune di Narni), bensì, all’INPS,

poiché “le provviste economiche necessarie transitano direttamente, da un Fondo

istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri all’INPS”, così che priva di

senso sarebbe una condanna al risarcimento a favore dell’Ente locale;

- che la condotta da lui tenuta non è stata permeata da alcuna negligenza o

superficialità, come già aveva diffusamente argomentato nella memoria depositata il

16 aprile 2008, in occasione della prima udienza di trattazione del giudizio, tenuto

anche conto delle molte linee di lavoro seguite e del riconoscimento, da parte della

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Giunta comunale, della congruità del suo operato, in occasione della nomina a

responsabile d’Ambito (delibera n. 165 del 2005).

Ha concluso, pertanto, con le seguenti richieste:

- dichiarazione di nullità della citazione;

- in subordine, reiezione nel merito;

- in ulteriore subordine, richiesta alla Corte di fare ampio uso del potere riduttivo,

ricorrendone tutti i presupposti.

Il Collegio ha, comunque, ritenuto che l’ordinanza istruttoria fosse stata eseguita dalla

Procura in modo carente e inidoneo a soddisfare le esigenze conoscitive. Dunque, con

ordinanza n. 17 del 6/29 ottobre 2009, ha ritenuto di dover effettuare direttamente –

delegando il relatore – i necessari approfondimenti, interpellando sia il comune di Narni che

l’INPS. Gli Enti hanno riscontrate le richieste istruttorie tra il giugno (l’INPS) ed il luglio (il

Comune) 2010.

Fissata l’odierna udienza pubblica per il prosieguo della discussione, i convenuti hanno

depositate ulteriori memorie difensive nelle quali hanno sostanzialmente ribadite le

considerazioni già svolte negli atti scritti sottoposti nelle precedenti fasi del giudizio,

ulteriormente precisando e fornendo elementi ritenuti utili al convincimento del Collegio.

In particolare:

- l’Angeletti ha nuovamente ribadita la “fluidità” dei dati, in ragione del procedere dei

recuperi e, a tale proposito, ha nuovamente eccepito l’ inattualità del danno, motivo

sufficiente per sospendere il giudizio fino al consolidamento della somma

eventualmente non recuperata. Confermate, altresì, le eccezioni di indeterminatezza e

genericità della domanda nei suoi confronti, ha nuovamente e articolatamente spiegato

il percorso amministrativo dei procedimenti rivolti alla concessione delle provvidenze

delle quali si discute, riferendo dell’assoluta autonomia operativa goduta dalla

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Graziano (anche in ragione della qualifica posseduta) e dell’esclusività che ne

caratterizzava il rapporto informatico con l’INPS, attraverso la personale chiave di

accesso al sistema posseduta. Queste evenienze avrebbero impedito “qualunque forma

di tempestivo intervento da parte del funzionario del settore Servizi Sociali”. Ha

concluso chiedendo in via principale di dichiarare nulla la citazione e comunque

inammissibile la domanda della Procura; in subordine di respingere la citazione nel

merito; in ulteriore subordine ha chiesto alla Corte di fare ampio uso del potere

riduttivo;

- la Graziano, richiamata la notevole riduzione dell’entità del presunto danno e

evidenziata la necessità di una ulteriore verifica dell’evoluzione delle procedure di

recupero, ha confermato la già rappresentata mancanza di adeguate istruzioni

all’epoca dell’assunzione della funzione, nonché di alcun rilievo che – nel tempo –

potesse farle intendere errori procedurali da correggere. Le funzioni da lei svolte

erano di carattere meramente strumentale e, come tali, prive di efficienza causale nella

produzione del danno, provocato – invece – dal dirigente e dal funzionario

responsabile, che avrebbero manifestate carenze organizzative tali da rendere

realizzabile il pregiudizio all’Ente. Confermato di aver tenuta una condotta improntata

a buona fede e non certamente impeditiva di controlli sul proprio operato, la

convenuta ha concluso chiedendo alla Corte di accogliere le conclusioni già in

precedenza rassegnate, perché insussistenti nesso di causalità tra condotta e danno e

colpa grave.

All’ odierna udienza pubblica, per la discussione, il patrono della Graziano, riportatosi agli

atti difensivi depositati, ha ribadito che le carenze operative della sua patrocinata sono state

dovute alla mancanza di controlli. Il patrono dell’Angeletti, da parte sua, confermati gli atti

difensivi scritti, ha posto il problema se il danno sia stato causato al Comune datore di lavoro

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o all’INPS.

La rappresentante del Pubblico ministero, preso atto delle risultanze istruttorie, ha concluso

confermando la domanda contenuta in citazione, ed ha richiamato la sentenza della Sezione

giurisdizionale regionale per la Liguria n. 904 del 2005, quale assodato riferimento

giurisprudenziale in tema di individuazione del soggetto danneggiato.

Considerato in

DIRITTO

La questione all’esame del Collegio concerne la domanda risarcitoria, formulata dalla

Procura regionale nell’atto introduttivo del giudizio, di un danno erariale provocato dai

convenuti per aver illegittimamente erogato provvidenze (assegni per il nucleo familiare

numeroso e maternità) a soggetti non aventi diritto, tra gli anni 1999 e 2006.

Come già riassunto in fatto, rispetto all’originaria domanda contenuta in citazione questa

Sezione s’è già in parte pronunciata, con la sentenza/ordinanza n. 169 del 6 maggio/17

novembre 2008, dichiarando nulla la domanda stessa nei confronti di uno dei convenuti (il

Mearelli), accogliendo l’eccezione di prescrizione con riferimento alle quote di danno

realizzatesi antecedentemente al 21 maggio 2002 (quinquennio antecedente la notifica

dell’invito a dedurre), respingendola parzialmente nei confronti degli altri due convenuti (la

Graziano e l’Angeletti) per difetto del nesso di causalità e disponendo adempimenti istruttori

in capo alla Procura, necessari a stabilire l’esatta entità del danno. Successivamente –

infruttuosa l’attività della Requirente – con ordinanza n. 17 del 6/29 ottobre 2009, questa

stessa Sezione ha delegato il magistrato relatore per l’acquisizione degli elementi necessari ai

fini del decidere.

Allo stato, sulla base degli elementi conoscitivi appresi, il Collegio ritiene, dunque, di potersi

pronunciare nel merito della controversia, essendo state le questioni preliminari rilevanti già

definite con la sentenza/ordinanza n. 169 del 2008, più volte menzionata.

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1 – Il danno.

In primo luogo il Collegio ritiene che debba essere affermata l’esistenza di un danno

patrimoniale sofferto dall’Erario in conseguenza dei fatti di causa.

Non è dubbio – né, peraltro, lo contestano intrinsecamente gli stessi convenuti – che le

finanze pubbliche hanno sofferto un ingiusto pregiudizio costituito dalla spesa sostenuta per

l’ erogazione di provvidenze a favore di soggetti che non erano stati individuati dalla legge

quali destinatari.

A tale proposito è sufficiente un rinvio alla letterale previsione contenuta negli articoli 65 e

66 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, che sono le disposizioni in base alle quali il comune

di Narni ha proceduto ad erogare gli assegni assistenziali:

- il primo tratta di “Assegno ai nuclei familiari con almeno tre figli minori” ed individua

quali destinatari i “nuclei familiari composti da cittadini italiani residenti”, con ciò

escludendo i residenti privi di diritto di cittadinanza che, invece, sono risultati beneficiari

delle provvidenze da parte del comune di Narni, “in possesso di risorse economiche non

superiori al valore dell’indicatore della situazione economica (ISE)”, risorse graduate in base

al numero dei componenti del nucleo, in coerenza con quanto stabilito dal decreto legislativo

n. 109 del 1998;

- il secondo tratta di “Assegno di maternità” ed individua quali destinatarie le “madri

cittadine italiane residenti” di figli nati successivamente al 1 luglio 1999, con ciò escludendo

le madri residenti prive del diritto di cittadinanza che, invece, sono risultate beneficiarie delle

provvidenze da parte del comune di Narni, in possesso di risorse economiche “non superiori

ai valori dell’indicatore della situazione economica (ISE)”, risorse graduate in base al

numero dei componenti del nucleo, in coerenza con quanto stabilito dal decreto legislativo n.

109 del 1998.

Dunque, la spesa per erogazione di provvidenze a soggetti non aventi diritto ha realizzato un

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corrispondente danno patrimoniale che configura il presupposto oggettivo sul quale si fonda

l’azione risarcitoria della Procura regionale.

2 – L’attualità del danno.

Il danno è, ovviamente, in linea di principio della misura corrispondente alle indebite

erogazioni di provvidenze a soggetti non aventi diritto in quanto non cittadini italiani o con

ISE eccedente il limite di legge.

Tuttavia questa Sezione, con la sentenza/ordinanza n. 169 del 2008 ha provveduto ad

espungere tutte le erogazioni (che hanno carattere periodico, avendole le disposizioni

istitutive configurate quali assegni mensili) risalenti ad oltre cinque anni prima della

ricezione dell’invito a dedurre da parte della convenuta Graziano (l’Angeletti era estraneo ai

fatti all’epoca), accogliendo l’eccezione di prescrizione che ella aveva formulata. Per le altre

quote, invece, questa Sezione ha inteso verificare lo stato delle procedure di recupero nei

confronti dei destinatari indebiti, che l’Ente interessato ha nel frattempo attivate, ricevendo i

riscontri meglio descritti in narrativa. Ne consegue:

- che, ovviamente, la domanda risarcitoria contenuta nella citazione non può che essere

limitata alle quote di provvidenze erogate e non ancora recuperate in via

amministrativa dall’Ente gestore;

- che, d’altro canto, il Collegio non può aderire alla prospettazione dei convenuti circa

l’ insussistenza del danno in derivazione della pretesa incertezza della sua entità,

progressivamente ridotta dai recuperi eseguiti. L’entità del pregiudizio deve,

necessariamente, esser quantificata secondo il dato certo alla data dell’odierna udienza

e che, ovviamente, si riferisce alla data alla quale il Comune di Narni ha fornito

risposta all’ordinanza istruttoria. Va da sé che ogni somma eventualmente ed

effettivamente recuperata (in termini di cassa, non di mera previsione) oltre quella

presa a riferimento in questa sede dovrà esser restituita ai convenuti in corso di

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esecuzione, poiché, diversamente, si determinerebbe un indebito arricchimento a favore

dell’attuale danneggiato.

In tema, peraltro, la giurisprudenza della Corte dei conti già da tempo s’è indirizzata nei

termini anzidetti, avendo affermato (Sezione I d’appello, 24 novembre 1993, n. 446) che “le

eventuali iniziative di recupero non sono idonee a superare il carattere dell'attualità del danno

erariale e quindi non esimono il Pubblico ministero presso la Corte dei conti dalla necessaria

proposizione dell'azione di responsabilità amministrativa, in quanto se il danno viene

recuperato successivamente alla citazione e prima della condanna, il giudizio viene a

concludersi per cessazione della materia del contendere, mentre se il recupero ha luogo dopo

la condanna, debbono attivarsi gli specifici strumenti all'uopo previsti (quali azioni di

regresso o incidenti di esecuzione, ecc.)”, riaffermando – più di recente – che la Corte dei

conti, nel giudizio per responsabilità amministrativa patrimoniale, è chiamata “ad accertare e

quantificare un pregiudizio patrimoniale certo ed attuale con riferimento al momento della

domanda introduttiva del giudizio, stante l’irrilevanza di possibili recuperi dei quali si dovrà

eventualmente tenere conto in sede di esecuzione” (Sez. giur. reg. Campania, 29 giugno

2000, n. 52).

Il Collegio ritiene che siffatta impostazione sia del tutto da condividere, ovviamene con

riferimento ad ipotesi di danno da spese improprie (diverso essendo il trattamento da

riservare ad ipotesi concernenti la mancata riscossione di entrate, nelle quali il danno viene in

essere solamente allorquando le entrate stesse non siano più esigibili) e, pertanto, che debba

essere affermata l’attualità del danno, seppure non nell’originaria misura indicata in

citazione, bensì in quella, già indicata, che il Collegio stesso ha potuto determinare

nell’attività istruttoria.

3 – Il danneggiato.

Altra questione sulla quale il Collegio deve pronunciarsi concerne l’individuazione del

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soggetto danneggiato, cioè quale sia stata l’Amministrazione che ha subito il pregiudizio

patrimoniale per il quale c’è causa.

Un primo profilo della questione concerne l’eccezione dei convenuti sulla stessa

ammissibilità della citazione, in presenza di un’incerta individuazione in questo senso.

In modo pertinente il rappresentante del Pubblico ministero, al dibattimento, ha fatto

riferimento ad una delle molte pronunzie (Sez. giur. reg. Liguria, 4 febbraio/21 giugno 2005,

n. 904) che formano l’orientamento giurisprudenziale della Corte dei conti in materia, la

quale ha affermato che “la mancata indicazione dell'Amministrazione pubblica creditrice non

inficia, in ogni caso, la funzione dell'atto di citazione, che consiste essenzialmente nel fornire

al convenuto gli elementi di fatto su cui poggia la domanda di risarcimento del danno e ciò al

fine di garantire la tutela del diritto di difesa. In tale ipotesi il giudice può sempre disporre la

condanna in favore dell'Erario “tout court” (Cfr. Corte dei conti: Sez. Giurisdiz. Toscana,

sent. n. 833 del 12/5/2000; Sez. Giurisdiz. Veneto n. 1237/2004)”.

Un secondo profilo della questione, che consegue a quanto testé affermato, consiste nella

concreta individuazione dell’Amministrazione danneggiata, che è potere rimesso al Giudice.

In fattispecie, dunque, l’individuazione della danneggiata è agevolmente ricavabile dalle

disposizioni di riferimento, cioè dai già richiamati articoli 65 e 66 della legge 23 dicembre

1998, n. 448, nonché dai provvedimenti amministrativi attuativi.

In particolare:

- tanto l’articolo 65, al comma 5, quanto l’articolo 66, al comma 5, hanno previsto che

le risorse per le finalità perseguite con le disposizioni da essi stessi recate fossero

appostate su un istituito “Fondo presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri”;

- dalla lettura dei decreti del Ministro senza portafoglio per la Solidarietà sociale n. 452

del 21 dicembre 2000 e n. 337 del 25 maggio 2001 si evince che l’INPS (che poi

avrebbe operato in parte in proprio ed in parte con i Comuni interessati) è stato

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individuato quale destinatario del trasferimento delle risorse finanziarie necessarie

all’erogazione degli assegni da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri, con

obbligo di rendicontazione degli oneri sostenuti, anche ai fini dell’effettuazione dei

conguagli.

Da questi chiari elementi si evince, dunque, che l’Amministrazione danneggiata è quella

dello Stato, titolare delle risorse finanziarie necessarie alla gestione degli assegni

provvidenziali sui quali c’è contesa.

4 – L’antidoverosità della condotta, il nesso di causalità e l’elemento psicologico.

Stabilita, così, la sussistenza del danno erariale e la sua entità, nonché individuata la Pubblica

Amministrazione danneggiata, il Collegio deve pronunciarsi sull’antidoverosità della

condotta, sul nesso di causalità tra condotta e danno e sull’elemento psicologico in capo ai

convenuti.

4.1 – La Graziano.

L’ antidoverosità della condotta tenuta dalla Graziano riconduce necessariamente alle

considerazioni già svolte a proposito del danno.

Essa, infatti, deve esser riguardata alla luce delle prescrizioni normative di riferimento ed a

quanto da esse stabilito in ordine all’individuazione dei destinatari delle provvidenze poi

risultate indebitamente erogate.

Le norme sono chiare e non danno luogo ad alcuna anfibologia interpretativa in ordine alla

circostanza che tanto l’assegno per il nucleo familiare numeroso che quello di maternità

fossero da erogare a “cittadini italiani”. Il novero dei destinatari risulta, altresì, confermato in

più passaggi anche dei regolamenti attuativi emanati dalla Presidenza del Consiglio dei

Ministri dei quali s’è già detto (n. 452 del 2000 e 337 del 2001). In ogni caso, per fugare

eventuali (anche se, francamente, di difficile comprensibilità) dubbi che potessero sorgere in

proposito, la convenuta avrebbe avuto il dovere di fugarli chiedendo chiarimenti in via

of 24Sent


gerarchica, in modo da incardinare fin dall’origine procedure corrette che avrebbero evitato

l’ erogazione delle provvidenze a soggetti non aventi titolo. Tanto più che, come emerso dagli

atti di causa, la Graziano era qualificata “istruttore superiore”, cioè era inserita in un profilo

professionale non di carattere meramente esecutivo di decisioni prese da altri, bensì con

un’autonomia decisionale sufficiente quantomeno a porsi il problema della adesione al

dettato normativo delle procedure alle quali stava dando corso. La lamentata carenza di

istruzioni in tale senso – che emerge dalla memoria difensiva depositata il 15 settembre 2009

– finisce per deporre in senso del tutto avverso alla convenuta, che ha inteso giustificarsi

evidenziando come non fosse mai emersa alla sua attenzione la necessità di una verifica dei

requisiti soggettivi dei percettori e di essersi limitata ad acquisire mere indicazioni sulla

procedura meccanica dell’ inserimento dei dati. Qui non è questione di discettare sul grado di

“autonomia operativa” del quale ella godeva, bensì di stabilire se la condotta attesa virtuale

esigibile da un soggetto con qualifica di “istruttore superiore”, cioè inserito in una qualifica

un tempo definita “di concetto”, possa esser ritenuta congrua nei limiti della sola

riproduzione meccanica di una procedura d’inserimento dei dati o non fosse, invece, esigibile

l’espressione di un minimo spirito critico nell’organizzazione del proprio lavoro e

nell’esecuzione dello stesso, tale da farle quantomeno porre il dubbio che l’estensione a

taluni soggetti destinatari delle provvidenze non fosse illegittima.

Il Collegio ritiene che la condotta della Graziano dovesse essere qualificata proprio in

quest’ultimo senso.

Ella, dunque, in palese contrasto con la chiara previsione normativa di riferimento e senza

ritenere suo obbligo di servizio dare corso ai procedimenti concessivi delle provvidenze agli

effettivi aventi diritto, ha realizzato – almeno parzialmente – il danno per il quale c’è

domanda risarcitoria, mostrando una totale sinecura del contenuto delle prestazioni

lavorative richiestele tale da non far emergere, per molto tempo, anche dopo esser stata

of 24Sent


trasferita ad altre funzioni, le illegittime erogazioni e consentendo che il danno sofferto

dall’Erario aumentasse alla misura che è poi stata indicata dalla Procura in citazione,

nell’originaria domanda risarcitoria.

Quanto precede vale per le indebite erogazioni a favore di soggetti non aventi diritto poiché

non “cittadini italiani”, come stabilito dalla legge.

Diverse considerazioni il Collegio ritiene, invece, debbano esser svolte a proposito di

indebite erogazioni a soggetti non aventi diritto poiché collocati fuori dai limiti dei parametri

reddituali ricavabili dall’ISE.

Risulta dagli atti difensivi della Graziano (ed è confermato anche da quelli dell’Angeletti)

che il Comune, per il calcolo dell’ISE - alla misura del quale la legge connette il diritto alle

prestazioni – si fosse affidato ai Centri di assistenza fiscale e la convenuta si sia limitata a

trasmettere i dati all’INPS. Orbene, dall’esame delle varie norme primarie e secondarie

regolanti la materia (ben riepilogate nella circolare del Comando generale della Guardia di

finanza dell’11 novembre 2002, n. 393000, emanata a fini di controllo) si ricava che l’INPS

fosse stato individuato quale controllore unificato delle dichiarazioni sostitutive rese

dagl’interessati ad ottenere le provvidenze e, predisposta una banca dati apposita da esso

stesso Istituto gestita, avrebbe dovuto calcolare l’ISE e l’ISEE rendendoli disponibili per

l’ Ente destinatario di ciascuna richiesta di prestazione sociale, rilasciando agli Enti erogatori

e al richiedente una seconda attestazione contenente tutte le indicazioni sulla consistenza del

nucleo familiare e sulla situazione economica. Queste considerazioni implicano che, nel

contesto delineato dalle norme di riferimento, la Procura avrebbe dovuto provare – con

riferimento alle prestazioni sociali amministrate dal comune di Narni e risultate indebite per

mancata corrispondenza del percettore ai requisiti della situazione economica necessari a far

sorgere il diritto alle prestazioni stesse – che la somministrazione delle prestazioni fosse stata

da ricondurre causalmente alla condotta della Graziano e che questa, avendo quantomeno

of 24Sent


consapevolezza della decisività della condizione, avesse colpevolmente omesso di eseguire

una verifica di sua competenza. La prova di questa circostanza non è stata raggiunta e il

Collegio ritiene che, sia per mancanza del nesso etiologico tra condotta dovuta e danno, sia

per insussistenza di una grave negligenza che siffatta condotta avrebbe permeato, la

convenuta non può esser considerata responsabile delle quote di danno riconducibili a questa

fattispecie, tenuto anche conto della complessità oggettiva del calcolo dell’ISE e delle

implicazioni che, gradualmente, il dato comportava ai fini di stabilire la misura delle

prestazioni dovute a ciascun richiedente.

4.2 – L’Angeletti.

Altre considerazioni debbono essere svolte a proposito dell’Angeletti quanto ad

antidoverosità della condotta, nesso di causalità e colpa grave.

In primo luogo è da escludere che egli abbia fornito alcun contributo causale al danno

verificatosi antecedentemente alla sua collocazione nel settore dei Servizi sociali del

Comune, che è stata stabilita con delibera di Giunta del 21 maggio 2002.

Il Collegio ritiene che il nominato, poiché funzionario che aveva tra i compiti assegnatigli

anche quello di coordinare il lavoro della Graziano, avrebbe dovuto – come minimo –

verificare, all’atto dell’insediamento nel settore, quale fosse l’andamento delle diverse linee

di lavoro, compresa quella concernente l’erogazione delle provvidenze per i nuclei familiari

numerosi e per la maternità. È evidente che, ove l’Angeletti avesse operato coerentemente

con le funzioni di sua pertinenza, avrebbe potuto agevolmente verificare che la Graziano, in

palese difformità dalle prescrizioni normative primarie (cioè i ripetuti articoli 65 e 66 della

legge 23 dicembre 1998, n. 448) regolanti le provvidenze stesse e che ne individuavano gli

aventi diritto alla percezione nei soli cittadini italiani, aveva proceduto affinché gli assegni di

sostentamento fossero erogati a persone estranee a quelle aventi diritto, se non altro perché

alcuni di essi erano identificabili (come si evince dai tabulati in atti) da cognomi

of 24Sent


evidentemente stranieri. Ciò non avrebbe, in sé, escluso radicalmente l’inclusione di tali

soggetti dal novero degli aventi diritto, essendo oramai alquanto frequente che cittadini

italiani non abbiano cognomi storicamente riferibili alla lingua nazionale, ma avrebbe

comportato quantomeno l’esigenza di una verifica, all’esito della quale l’erronea

applicazione delle norme da parte dell’impiegata sarebbe subito emersa e le indebite

erogazioni non sarebbero perdurate ancora per oltre quattro anni. Inoltre, l’Angeletti non ha

neppure usufruito di una seconda “occasione” di rilevazione e di correzione dell’errore,

verificatasi quando la Graziano è stata trasferita ad altro settore. Nella circostanza il

convenuto, quale funzionario del settore dei Servizi sociali, avrebbe dovuto sollecitare un

formale passaggio di consegne tra la Graziano e chi l’ ha sostituita nella funzione (ovvero, in

assenza di sostituzione, a lui medesimo), per rendere edotto il sostituto delle procedure sin lì

applicate, impartendo le necessarie istruzioni che – in presenza del chiaro dettato normativo

– non potevano essere ragionevolmente indirizzate nel senso di un’indistinta attribuzione

delle provvidenze di legge, limitate invece ai soli cittadini italiani.

In sostanza, la condotta del convenuto che rileva ai fini del presente giudizio consiste in una

ripetuta e colpevole omissione di qualsivoglia verifica – pure dovuta, in ragione della

qualifica rivestita e della posizione funzionale assegnatagli – nei confronti non tanto e non

solo della Graziano (alla quale, pure, all’atto dell’ assunzione delle funzioni avrebbe dovuto

chiedere ragione dei procedimenti da lei gestiti), bensì dell’intera linea di lavoro che, pure,

ricadeva tra le sue responsabilità. È, altresì, evidente che – tralasciate colpevolmente le

“occasioni formali”, costituite dal suo insediamento e dal trasferimento della Graziano ad

altro settore – il convenuto non abbia, poi, posto ancora attenzione alla vicenda degli assegni,

assumendo – a torto – che la linea di lavoro procedesse secondo canoni di regolarità. Ciò,

ovviamente, con riferimento alle sole indebite erogazioni per questa tipologia di soggetti non

aventi diritto, valendo anche per questo convenuto le considerazioni già svolte nel paragrafo

of 24Sent


4.1, a proposito della Graziano, quanto a nesso di causalità e colpa grave per la tipologia di

indebite erogazioni dipendenti da un’erronea valutazione del parametro ISE.

Tutte queste considerazioni, ovviamente, interferiscono con la formazione del convincimento

del Collegio sulla ripartizione del danno, della quale si dirà infra, in ragione del contributo

causale fornito da ciascuno dei due convenuti in rapporto alla condotta esigibile da ciascuno

di essi.

5 – L’effettiva entità e la ripartizione del danno tra i convenuti.

Dell’attualità del danno s’é già detto in principio. Quanto all’entità, invece, il Collegio

osserva che i tabulati trasmessi dall’INPS e dall’Ente locale, a riscontro dell’ordinanza

istruttoria, comprendono voci di indebite erogazioni tra loro connotate da differenti causali.

Alcune, infatti, riguardano indebite erogazioni a soggetti non aventi diritto poiché aldifuori

dei parametri di reddito e patrimonio stabiliti dalla legge e calcolati con l’ISE (cioè

l’ indicatore della situazione economica), altre riguardano indebite erogazioni a soggetti privi

della cittadinanza italiana.

Ai fini che qui interessano, poiché il Collegio, per quanto già precisato ai paragrafi 4.1 e 4.2

che precedono, ritiene di limitare la responsabilità dei convenuti alle sole indebite erogazioni

del secondo tipo, è necessario operare una selezione delle situazioni indicate nei tabulati

acquisiti, riferendosi alle sole quote di danno prese in considerazione.

Dallo scrupoloso esame dei dati risultavano, alla data della comunicazione dei tabulati, cui il

Collegio ritiene di dover fare riferimento per quanto già precisato al punto 1 che precede, le

seguenti partite da recuperare (escluse, ovviamente, quelle già dichiarate prescritte con

sentenza/ordinanza n. 169 del 2008):

€ 708,71 (voce 22 del tabulato INPS) a favore di Dadhral Param Jit;

€ 509,44 (voce 32 del tabulato INPS) a favore di Sodhi Ram Badhan

€ 1.437,54 (voce 33 del tabulato INPS) a favore di Bajrami Esref;

of 24Sent


€ 2.655,69 (complessivamente da recuperare);

quali erogazioni di assegni per il nucleo familiare numeroso avvenute nel periodo durante il

quale la Graziano era addetta ai procedimenti e l’Angeletti era funzionario addetto al settore

Servizi sociali del Comune;

€ 1.249,32 (voce 42 del tabulato INPS) a favore di Avize Alì;

€ 1.508,78 (voce 43 del tabulato INPS) a favore di Avize Alì;


quali erogazioni di assegni per il nucleo familiare numeroso avvenute successivamente al

periodo durante il quale la Graziano era addetta ai procedimenti e l’Angeletti era funzionario

addetto al settore Servizi sociali del Comune;

€ 1.326,00 a favore di Bajrami Fatime;

€ 1.326,00 a favore di Murati Sekibe;

€ 1.326,00 a favore di Bajrami Hadije;

€ 726,00 a favore di Aziri Muhareme;

€ 1.257,80 a favore di Ben Salah Boulila Nesrine;

€ 1.326,00 a favore di Hamam Ep Abid Olfa;

€ 1.357,80 a favore di Isaki Vaide;

€ 926,00 a favore di Bougherara Moura;

€ 1.357,80 a favore di Zmujdzin Anna Chowanska;

€ 906,00 a favore di Sahini Feride;

€ 1.326,00 a favore di Kohxa Elvana;

€ 1.357,80 a favore di Sabani Nevzje;

€ 1.357,80 a favore di Ayoub Nezha;


tutte quali erogazioni di assegni per maternità avvenute nel periodo durante il quale la

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Graziano era addetta ai procedimenti e l’Angeletti era funzionario addetto al settore Servizi

sociali del Comune.

Il Collegio considera che, per il diverso apporto causale arrecato alla formazione del

pregiudizio patrimoniale per il quale c’è causa, la Graziano debba esser condannata a

restituire allo Stato la somma di € 12.355,16, pari ai 2/3 della somma complessiva da

recuperare relativa al periodo nel quale gestiva i procedimenti, importo scaturente tanto dalla

quota indebitamente erogata a titolo di assegno per il nucleo familiare numeroso (€ 1770,46)

che a titolo di assegno per maternità (€ 10584,70), mentre l’Angeletti debba esser

condannato a restituire allo Stato la somma di € 7.096,93, pari a 1/3 della somma

complessiva da recuperare relativa al periodo nel quale ha svolto le funzioni presso il settore

dei Servizi sociali quale funzionario, importo scaturente dalla quota indebitamente

corrisposta a titolo di assegno per il nucleo familiare (€ 885,23) e di assegno per maternità (€

5.292.30) nel periodo durante il quale era in servizio anche la Graziano, nonché a titolo di

assegno per il nucleo familiare numeroso (€ 919,40) nel periodo successivo al trasferimento

di quest’ultima ad altro settore del Comune.

6 – Dall’accoglimento parziale della domanda attrice consegue che i convenuti debbano

essere, altresì, condannati al pagamento a favore dello Stato delle spese di giudizio, ripartite

nella misura indicata in dispositivo.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE PER L’UMBRIA

definitivamente pronunciando nel giudizio in materia di responsabilità amministrativa

patrimoniale, iscritto al n. 11056 del registro di Segreteria, instaurato con l’atto di citazione

emesso dalla Procura regionale della Corte dei conti per l’Umbria in data 6 novembre 2007

ACCOGLIE PARZIALMENTE

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la domanda attrice e, per l’effetto,

CONDANNA

Rita Aida Vincenzina Graziano, nata il 25 gennaio 1955 a Castronuovo di Sant’Andrea (PZ),

come in epigrafe identificata, al pagamento, a favore dello Stato, della somma complessiva di

€ 12.355,16 (euro dodicimilatrecentocinquantacinque/16), oltre a interessi dalla data di

pubblicazione della presente sentenza al soddisfo e con diritto alla restituzione in presenza di

corrispondenti recuperi eseguiti nei confronti dei debitori indicati in parte motiva, nonché

alle spese di giudizio, sempre a favore dello Stato, nella misura di quelle proprie e di 1/2 di

quelle comuni, liquidate in € 666,96 (euro seicentosessantasei/96) ;

Delio Angeletti, nato il 2 gennaio 1949 a Narni, come in epigrafe identificato, al pagamento,

a favore dello Stato, della somma complessiva di € 7.096,93 (euro settemilanovantasei/93)

oltre a interessi dalla data di pubblicazione della presente sentenza al soddisfo e con diritto

alla restituzione in presenza di corrispondenti recuperi eseguiti nei confronti dei debitori

indicati in parte motiva, nonché alle spese di giudizio, sempre a favore dello Stato, nella

misura di quelle proprie e di 1/2 di quelle comuni, liquidate in € 726,36

( settecentoventisei/36).

Così deciso a Perugia, nella Camera di consiglio del giorno 5 aprile 2011.

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

f.to Roberto LEONI f.to Lodovico PRINCIPATO

Depositata in Segreteria il giorno 11 luglio 2011

IL DIRETTORE DELLA SEGRETERIA

f.to Elvira Fucci

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