RISE Rivista Internazionale di Studi EuropeiCentro Europe Direct LUPT “Maria Scognamiglio” dell’Università degli Studi di Napoli Federico IINUMERO VI | ANNO IIIDICEMBRE 2017

Sommario

GEOPOLITICA

La politica di asilo e di immigrazione di Enrica Rapolla pg. 3

SCIENZE UMANE | SOCIETÀ

Le politiche europee per un’Europa socialedi Roberta Capuanopg. 10

SCIENZE UMANE | ECONOMIA

Lo sviluppo economico dell’Unione europea: propositi per il bilancio 2018 di Pia Di Salvo pg. 14

SCIENZE UMANE | ECONOMIA

Le difficoltà di accesso ai finanziamenti europei da parte delle PP.MM.IIdi Marianna Merola pg. 20

LEGGE E LEGGI

Cambiamenti climatici, l’Accordo di Parigi di Isabella Martuscelli pg. 24

ISSN 2421-583X Anno III, Numero VI Newsletter tematica di Dicembre 15 - 31dicembre

In copertina: © Unione europea, 2017, pagina dal “Libro Bianco sul Futuro dell’Europa”.

Le opinioni espresse in questa pubblicazione sono esclusivamente quelle degli autori. La Commissione non è responsabile dell’eventuale utilizzo delle informazioni contenute in tale pubblicazione. Questa pubblicazione è realizzata con il contributo dell’Unione europea.

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Bice Cavallo Gabriella Duca Pia Di Salvo

Mariano Bonavolontà

Valeria Pucci

La politica di asilo e di immigrazionedi Enrica RapollaRISE NUMERO VI | 2017SCIENZE UMANE | GEOPOLITICA

GEOPOLITICA

Abstract

European immigration policy has always been sub-ject to the limits and vicissitudes of the Member States, according to a “competing” management model between Community legislation and poli-cies and national rules and actions, with the result that it is often inconsistent and unable to cope with a phenomenon that is becoming more and more the character of the emergency, on the one hand, and of the global approach to security, rights and partnership with other neighboring countries on the other.A visionary and global policy of European migra-tion based on solidarity is a key objective for the European Union.

Introduzione

Il territorio è definito l’ambito territoriale sul quale lo Stato esercita la propria sovranità e i confini na-zionali delimitano lo spazio all’interno del quale i cit-tadini possono circolare e godere di diritti e libertà. In quest’ottica, il controllo sulle proprie frontiere, in quanto volto ad assicurare l’integrità del territorio e la sicurezza dei cittadini, è una prerogativa fondamen-tale di uno Stato sovrano.I Trattati europei, avendo come scopo principale la creazione di un mercato comune, miravano a favorire la circolazione delle merci e dei servizi tra gli Stati membri oltre che ovviamente delle persone, mante-nendo l’obbligo di esibire i documenti all’attraversa-mento dei confini. In seguito per evitare un afflusso incontrollata di cittadini di Paesi terzi sul proprio territorio, furono stipulati da alcuni Paesi europei dei trattati internazionali al di fuori del quadro comunita-rio. Il più importante di questi è l’Accordo di Schen-gen, siglato nel 1985 ed entrato in vigore nel 1990, che con il Trattato di Amsterdam (1997), stabilisce la libertà dei cittadini degli Stati aderenti di attraversare i confini interni senza sottostare ad alcun controllo, rafforzando il coordinamento degli Stati aderenti nel contrasto all’immigrazione irregolare e nel control-lo delle frontiere esterne. Le norme sulla politica di asilo e di immigrazione sono contenute nel Titolo V del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), relativo allo Spazio di libertà, sicurezza e giu-stizia (SLGS). E’ così possibile comprendere perché la recente crisi migratoria, che ha fatto emergere le carenze della politica europea in materia, abbia mes-so così a rischio la sopravvivenza stessa del Sistema di Schengen e, con esso, dell’Europa quale spazio di libertà, sicurezza e giustizia.

La gestione delle frontiere

I principi sanciti dal Sistema Schengen del 1985 sono oggi recepiti dall’art. 77 TFUE, il quale dà mandato all’UE di sviluppare una politica volta a:• Garantire l’assenza di qualsiasi controllo sulle per-sone, a prescindere dalla nazionalità, all’atto dell’attra-versamento delle frontiere interne;• Garantire il controllo delle persone e la sorve-glianza efficace dell’attraversamento delle frontiere esterne• Instaurare progressivamente un sistema integrato di gestione delle frontiere esternePer il primo punto occorre precisare che ad oggi non tutti i Paesi membri dell’UE applicano le regole del Si-stema Schengen in particolare Regno Unito e Irlanda,

Enrica Rapolla

Direttore Tecnico del Centro Europe Direct LUPT “Maria Scognamiglio” dell’Università degli Studi di Napoli Federico II, Responsabile per le relazioni scientifiche, progetti europei e la ricerca; Responsabile per le relazioni interne, partnership istituzionali, programmazione eventi e direzione di produzione editoriale, reti e cooperazione internazionale, funzioni di progettazione, monitoraggio e ottimizzazione

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Romania, Croazia e Bulgaria e invece si applicano ad altri Paesi extra UE che vi hanno aderito quali Islanda, Norve-gia, Svizzera e Lichtenstein.Inoltre è bene ricordare che la soppressione dei controlli alle frontiere interne non è assoluta e inderogabile. E’ pre-vista infatti la possibilità per gli Sati aderenti di ripristinare il controllo alle proprie frontiere in caso di minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza interna, ma deve esse-re limitato al tempo (di regola per non più di 30 giorni) e può essere attivato solo come extrema ratio, quando cioè non sia possibile tutelare diversamente l’ordine pubblico o la sicurezza interna. Negli ultimi anni alcuni Paesi come l’Austria e la Francia, hanno fatto ricorso a questa facoltà, esercitandola presso i confini con l’Italia, per tutelarsi con-tro le minacce rappresentate dall’immigrazione incontrol-lata e dalla minaccia terroristica.Il Codice frontiere Schengen subordina l’afflusso dei cit-tadini di Stati terzi nello spazio Schengen ad alcune con-dizioni, tra cui il possesso di un documento di viaggio va-lido e per alcuni Paesi anche di un visto di soggiorno di breve durata.; inoltre il Codice disciplina dei controlli alle frontiere esterne che consistono in verifiche ai valichi di frontiera, volte ad accertare che le persone, i loro mezzi di trasporto e gli oggetti in loro possesso possano essere autorizzati ad entrare o nel territorio degli Stati membri o a lasciarlo.Infine il coordinamento tra le autorità nazionali deputa-te ad effettuare i controlli alle frontiere esterne è stato attuato negli ultimi anni dall’agenzia europea Frontex, cui spettava il compito di fornire sostegno agli Stati membri e

di coordinare le operazioni da questi proposte. Tale agen-zia, tuttavia, era priva di poteri di gestione e di capacità operativa autonoma, essa cioè si limitava svolgere attività di coordinamento, mentre il controllo delle frontiere ve-niva effettuato dai singoli Stati membri, a proprie spese e con i propri mezzi.Questo sistema ha dato forfait quando soprattutto Italia e Grecia hanno dovuto far fronte a flussi migratori, pro-venienti dal Mar Mediterraneo o dai Balcani, che ne han-no messo in crisi le strutture di gestione delle frontiere (operazione Mare nostrum, operazione Triton). La crisi dei migranti ha mostrato l’impossibilità per i singoli Stati membri di far fronte a sfide di portata europea, i cui effetti sono destinati a ripercuotersi su tutti i Paesi europei. E’ stato quindi avviato un processo di riforma di gestione integrata delle frontiere esterne, che ha portato all’isti-tuzione dell’Agenzia europea della guardia costiera e di frontiera (Regolamento UE 2016/1624). La nuova Agenzia, cui sono attribuiti maggiori poteri rispetto a Frontex, pur non sostituendosi alle autorità nazionali, dovrebbe affian-carle, fornendo un supporto materiale e organizzativo nel-la gestione delle frontiere e nelle attività di rimpatrio dei migranti irregolari.

Politica di asilo

La politica dell’UE in materia di asilo mira ad armonizzare le procedure di asilo negli Stati membri instaurando dispo-sizioni comuni in materia di asilo, al fine di offrire uno sta-

Dimitris Avramopoulos, membro della Commissione Europea in carica per l’Immigrazione, gli Affari Interni e la Cittadinanza

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tus appropriato a qualsiasi cittadino di un paese terzo che richieda protezione internazionale e garantire il rispetto del principio di non respingimento.Base giuridica: Articolo 67, paragrafo 2, e articolo 78 TFUE; Articolo 18 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unio-ne europeaObiettivi: sono quelli di sviluppare una politica comune in materia di asilo, protezione sussidiaria e protezione tem-poranea, volta a offrire uno status appropriato a qualsiasi cittadino di un paese terzo che necessiti di protezione internazionale a chi sia a rischio di persecuzione nello Sta-to di cittadinanza o di dimora abituale per motivi di razza, religione, nazionalità, opinione politica o appartenenza ad un determinato gruppo sociale, e a garantire il rispetto del principio di non respingimento e cioè a non espellere o respingere un rifugiato verso Paesi in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate.Tale politica deve essere conforme alla Convenzione di Ginevra del 1951 e al relativo protocollo del 1967. Né il trattato né la Carta forniscono alcuna definizione dei ter-mini «asilo» e «rifugiato». Entrambi i termini fanno espli-citamente riferimento alla Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e al relativo protocollo del 31 gennaio 1967.

Nel 2007 la Commissione ha pubblicato un Libro Verde, con il quale incoraggiava gli Stati a riflettere e presentare proposte relative ad alcune questioni : • il trattamento delle domande di asilo • le condizioni di accoglienza di chi richiede asilo • la creazione di un regime comune per la concessione della protezione, in particolare per i casi più vulnerabili • l’integrazione di coloro che ottengono l’asilo • la ripartizione di responsabilità e di sforzi economici fra gli Stati membri • stabilire dei programmi regionali in materia di asilo.Sulla base dei risultati di questa consultazione, la Commis-sione intende pubblicare un piano d’azione, al fine di attua-re il futuro Sistema Comune d’Asilo (CEAS). In particola-re, sono state adottate delle direttive volte a stabilire uno status uniforme in materia di asilo, protezione sussidiaria e protezione temporanea, procedure comuni per l’otteni-mento e la perdita dello status, nonché norme concernen-ti le condizioni di accoglienza dei richiedenti protezione.Sulla base di tale normativa, allo straniero l’UE riconosce tre forme di protezione internazionale:• Lo status di rifugiato per chi rischia di essere persegui-tato per motivi di razza, religione, ecc.• La protezione sussidiaria accordata a chi rischia di su-bire un grave danno ai diritti fondamentali• La protezione temporanea, accordata agli sfollatiAnche coloro che fanno domanda di richiesta di asilo e i richiedenti protezione sussidiaria, attendono che su tale domanda l’UE adotti una decisione definitiva e nel frat-tempo che l’autorità competente si pronunci, essi hanno diritto di rimanere nello Stato membro. Oggi anche le

figure dei cosiddetti migranti economici che presentano domanda di protezione internazionale, acquisiscono di fatto il diritto a rimanere nello Stato membro competen-te per il tempo necessario (oramai dato il gran numero di domande, anche anni) perché le autorità competenti si pronuncino in via definitiva. Date queste circostanze, viene disciplinato dal Regolamento di Dublino III (Reg. UE 604/2013) quale siano i criteri per determinare quale Stato membro sia competente per l’esame delle doman-de di protezione internazionale, facendosi anche carico dell’accoglienza dei richiedenti. Tale Regolamento detta dei criteri per determinare lo Stato competente, quali la presenza di un familiare in uno Stato membro e il rilascio da parte di uno Stato membro di un visto di soggiorno, ma soprattutto quello che attribuisce la competenza al primo Stato in cui è avvenuto l’ingresso illegale del richiedente. Fin quando la situazione è stata limitata, tutto ciò era ge-stito con equilibrio, ma da qualche anno Italia e Grecia per come sono posizionate geograficamente, sono del tutto inadeguate oggi a gestire l’afflusso straordinario di migran-ti. L’onere dell’accoglienza, infatti, ha gravato in maniera sproporzionata su questi Paesi della frontiera meridionale che peraltro stanno gestendo anche difficoltà dal punto di vista dei conti pubblici. Il risultato è stato il collasso dei sistemi di accoglienza di questi Stati, lo spostamento di migliaia di migranti verso i confini di altri Paesi, che hanno reagito ripristinando i controlli alla frontiera, o minaccian-do di alzare muri ai confini (Ventimiglia e Brennero).Le risposte delle istituzioni europee a questi problemi sono state finora insufficienti. L’unico tentativo di alleviare la pressione gravante su Italia e Grecia è stato l’adozio-ne nel 2015 di un piano temporaneo di ricollocazione e reinsediamento, che avrebbe dovuto portare a ricolloca-re 160.000 richiedenti asilo entro il 2017 e a reinsediare 22.000 persone. Nonostante l’adozione di misure tempo-ranee alla clausola contenuta all’art. 78, par. 3 TFUE, pensa-ta per far front a situazioni emergenziali, la situazione non ha risolto il problema nel lungo periodo. I flussi migratori di questi anni, infatti, sono fenomeni epocali che richiede-rebbero una riforma strutturale delle regole che discipli-nano il sistema d’asilo europeo. Occorrerebbe modificare i criteri sanciti dal Regolamento di Dublino III, in modo da renderli più conformi al principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri sanci-to dall’art. 80 TFUE, ma il tutto è ancora lontano.

Ruolo del Parlamento europeo: Dal 2005 il Parlamento eu-ropeo è co-legislatore per quanto concerne la legislazione in materia di asilo e pertanto legifera su un piede di parità con il Consiglio dell’UE. Le risoluzioni del 12 aprile 2016 sulla situazione nel Mediterraneo e la necessità di un ap-proccio globale dell’UE in materia di immigrazione, dell’11 settembre 2012 sul rafforzamento della solidarietà all’in-terno dell’UE in materia di asilo e del 10 marzo 2009 sul futuro del sistema europeo comune di asilo offrono una

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visione d’insieme degli orientamenti e delle preoccupazio-ni principali espressi dal Parlamento.Il Parlamento ha chiesto procedure affidabili ed eque, at-tuate in maniera efficace e basate sul principio di non re-spingimento, sottolineando altresì la necessità di evitare che si abbassino i livelli della protezione o della qualità dell’accoglienza, nonché l’esigenza di una ripartizione più equa dell’onere sostenuto dagli Stati membri alle frontiere esterne dell’UE.Il Parlamento ha posto in evidenza che il trattenimento può essere possibile solo in condizioni eccezionali, chiara-mente definite e in presenza del diritto di ricorso giurisdi-zionale; ha inoltre espresso il suo sostegno alla creazione di un Ufficio europeo di sostegno per l’asilo.Il Parlamento dispone altresì dello strumento di ricorso in annullamento dinanzi alla Corte di giustizia, strumento che ha utilizzato con successo per ottenere l’annullamento delle disposizioni relative alle modalità di adozione dell’e-lenco comune di paesi terzi considerati paesi d’origine sicuri e paesi terzi europei sicuri, a norma della direttiva 2005/85/CE del Consiglio.

Politica di immigrazione

Una politica migratoria europea lungimirante e globale, fondata sulla solidarietà, rappresenta un obiettivo fonda-mentale per l’Unione europea. La politica migratoria punta a stabilire un approccio equilibrato per affrontare sia l’im-migrazione regolare sia quella clandestina.Base giuridica: Articoli 79 e 80 del trattato sul funziona-mento dell’Unione europea (TFUE).Obiettivi: l’Unione mira a instaurare un approccio equili-brato per trattare la migrazione legale e per contrasta-re l’immigrazione illegale. La corretta gestione dei flussi migratori comporta anche la garanzia di un trattamento equo dei cittadini di paesi terzi che soggiornano legalmen-te negli Stati membri, il rafforzamento delle misure di lotta all’immigrazione clandestina e la promozione di una coo-perazione più stretta con i paesi terzi in tutti i settori. L’U-nione si prefigge di sviluppare un livello uniforme di diritti e doveri per gli immigrati legali, paragonabile a quello dei cittadini europei.Principio di solidarietà: in base al trattato di Lisbona, le politiche d’immigrazione sono governate dal principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra

Il Parlamento Europeo, © European Union 2017 - European Parliament

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gli Stati membri, anche sul piano finanziario (articolo 80 TFUE).L’art. 79 TFUE stabilisce che all’Unione spetta la compe-tenza a sviluppare “una politica comune dell’immigrazione intesa ad assicurare, in ogni fase, la gestione efficace dei flussi migratori, l’equo trattamento dei cittadini dei Pae-si terzi regolarmente soggiornanti negli Stati membri e la prevenzione e il contrasto rafforzato dell’immigrazione illegale e delle tratta degli esseri umani”.

Migrazione legale: spetta all’Unione la competenza di defi-nire le condizioni di ingresso e soggiorno dei cittadini di paesi terzi che entrano e soggiornano legalmente in uno degli Stati membri, anche a fini di ricongiungimento fami-liare. Gli Stati membri conservano la facoltà di stabilire i volumi di ammissione per le persone provenienti da paesi terzi in cerca di lavoro. In molti casi, per la gestione dei mi-granti regolari, i lavoratori provenienti da Stati terzi costi-tuiscono una risorsa economica indispensabile per gli Stati membri; è per questo che il Trattato prevede la possibilità che Parlamento e Consiglio adottino misure al fine di so-stenere quegli Stati che cercano di favorire l’integrazione di questi cittadini al loro interno.Tuttavia, la competenza dell’Unione non si spinge fino a determinare il numero di individui cittadini di Stati terzi che uno Stato membro é disposto ad ammettere: i flus-si sono liberamente determinati dai membri, in quanto è parte della loro sovranità decidere quante persone am-mettere sul territorio. Diverso è il discorso per gli immigrati irregolari, quelli cioè che hanno fatto domanda di asilo che però è stata respin-ta, a cui si applica la “Direttiva rimpatri”, la quale prevede la decisione di un rimpatrio volontario previsto per il cit-tadino irregolare, in un periodo che va dai sette ai trenta giorni. Se il cittadino, trascorsi questi giorni, non dovesse rimpatriare, allora gli Stati membri possono decidere di procedere all’allontanamento coatto eventualmente ri-correndo a misure coercitive. Il trattenimento di questi cittadini avviene di regola in centri di permanenza tempo-ranea (CPT), che in Italia si chiamano Centri di identifica-zione e di espulsione (CIE). Su tali Centri ci sono diverse dispute politiche e non in quanto spesso gli stranieri ven-gono trattati o assimilati a carcerati con condizioni molto degradanti.

Ruolo del Parlamento europeo: dall’entrata in vigore del trat-tato di Lisbona, il Parlamento si è impegnato attivamente, in qualità di co-legislatore a pieno titolo, per l’adozione di una nuova normativa in materia di immigrazione legale e illegale.La Commissione europea ha approvato il piano dell’Unio-ne per una nuova politica dell’immigrazione in cui sono delineate le misure previste a breve termine per rispon-dere alla crisi nel Mediterraneo e le iniziative da varare

nei prossimi anni per gestire la migrazione in ogni suo aspetto. Sono previste quattro azioni immediate e diverse azioni a lungo termine.1. Ripartizione fra gli Stati: I migranti già presenti in Euro-pa o che entreranno direttamente in territorio europeo saranno ridistribuiti tra gli stati membri, in situazioni di emergenza, secondo una chiave di ripartizione che terrà conto di quattro parametri: pil, popolazione, livello di di-soccupazione e rifugiati già accolti sul territorio nazionale.2. Operazione contro il traffico di esseri umani: Nel qua-dro della Politica di sicurezza e di difesa comune (Psdc) nel Mediterraneo sarà lanciata un’operazione navale che punterà a smantellare il traffico di esseri umani, soprat-tutto in Libia. L’operazione sarà condotta nel rispetto del diritto internazionale.3. Rafforzamento della sorveglianza: Nel 2015 e nel 2016 le capacità e i mezzi di Triton e Poseidon, le operazioni congiunte di sorveglianza delle frontiere dell’Agenzia Frontex, saranno triplicati e Il rafforzamento delle opera-zioni Frontex signficherà, in particolare, un aumento delle capacità e del raggio d’azione e di intervento per ricerca e salvataggi in mare.4. Reinsediamento nei paesi dell’Unione europea: I rifu-giati che già vivono nei campi profughi dei paesi terzi (in particolare Giordania e Turchia) e che hanno un diritto già accertato alla protezione internazionale saranno in parte reinsediati nei paesi dell’Unione.

Le linee guida prevedono poi una serie di altre azioni di più lungo termine, tra cui:• Il distaccamento di funzionari di collegamento europei per la migrazione presso le delegazioni dell’Unione nei pa-esi terzi strategici.• La modifica della base giuridica dell’agenzia Frontex per potenziarne il ruolo in materia di rimpatrio dei mi-granti che non hanno diritto all’asilo o alla protezione in-ternazionale.• Un piano d’azione con misure volte a trasformare il traffico di migranti in un’attività ad alto rischio e basso rendimento.• Iniziative di cooperazione con i paesi d’origine e di transito dei flussi, in particolare con il Niger, da cui passa il 90 per cento dei migranti diretti in Libia dall’Africa oc-cidentale.• Azioni di politica estera, cooperazione allo sviluppo e assistenza umanitaria che affrontino le cause profonde del fenomeno migratorio, contribuendo al consolidamen-to delle capacità dei paesi terzi di gestire le loro frontiere.

La crisi dei migranti in Europa

L’attuale crisi dei migranti è la più grave dalla Seconda guerra mondiale. Nei soli 2015 e 2016 più di due milioni e mezzo di persone hanno fatto domanda di asilo in Europa e circa 2,257 persone si ritiene che abbiano perso la vita

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nel Mediterraneo nei primi sei mesi del 2017. Nel 2015 e 2016 Frontex, l’agenzia UE per la sorveglianza delle frontiere, ha registrato più di 2.3 milioni di attraversamenti illegali.La crisi ha evidenziato i limiti del sistema europeo della migrazione. Il Parlamento e l’Unione hanno cercato di ri-spondere modificando le regole sull’asilo in Europa e cre-ando un sistema più equo per la distribuzione dei richie-denti asilo fra i paesi UE ma anche rafforzando i controlli alle frontiere e controllando l’immigrazione illegale.

Bibliografia

L. Cuocolo, 2017 The State of Europeans – EGEA, ISBN 978-88-238-5140-5

L. Teodorescu, 2017 LO SVILUPPO DI UNA POLITICA DI IMMIGRAZIONE DELL’UNIONE EUROPEA – Centro Altiero Spinelli

Sitografia

www.europarl.europa.euwww.senato.itwww.internazionale.ithttp://www.politichecomunitarie.it

In copertina: Il Parlamento Europeo, © European Union 2017 - European Parliament

© European Union , 2017 / Photo: Wojtek Radwanski

Le politiche europee per un’Europa socialedi Roberta CapuanoRISE NUMERO VI | 2017SCIENZE UMANE | SOCIETÀ

SOCIETÀ

L’Europa ha molto a cuore le politiche sociali e dedica ad esse un’ampia legislazione che copre tutte le fasi dell’esi-stenza, dalla prima infanzia fino alla tarda età.L’Unione europea si posiziona ai primi posti per la quali-tà della vita e il benessere dei suoi cittadini, e al contem-po continua ad essere molto impegnata ad affrontare la crisi ed i suoi effetti, che rappresentano ancora un grosso problema per molti Stati membri. Si pensi inoltre che, benché vi siano forti segnali di ripresa, continuano a persistere profonde disparità sociali, oltre che economi-che, all’interno del territorio europeo.A tutto ciò si aggiungono le “solite” sfide dell’invecchia-mento demografico da un lato e della metamorfosi co-stante del mercato del lavoro dall’altro. Si prevede che nei prossimi dieci anni i cittadini europei saranno tra le popolazioni più anziane al mondo; la sostenibilità dei sistemi di welfare è così messa a dura prova soprattutto per la crisi della natalità che registra percentuali sem-pre più basse. Il mondo del lavoro insegue il progresso tecnologico in una corsa sfrenata dove si fanno largo la globalizzazione e la crescita del settore dei servizi im-ponendo un necessario cambiamento nel mercato del lavoro e nelle sue forme di impiego più flessibili e, in generale, nella crescita economica.Durante tutto il processo di integrazione europea, la di-mensione sociale ha trovato spazio per il suo continuo e progressivo sviluppo attraverso la creazione di strumen-ti comunitari, leggi, fondi economici, volti a coordinare e monitorare le politiche nazionali; l’inclusione sociale, la povertà, il sistema pensionistico sono le tematiche sulle quali l’Unione europea ha sollecitato gli Stati membri a condividere le proprie strategie e ha sempre sostenuto le diverse proposte da parte della Commissione in tali settori.Nonostante il costante impegno, le competenze dell’U-nione in campo sociale incontrano il limite del ruolo dei governi nazionali: sono i governi dei singoli Stati, infatti, ad avere la massima autorità in materia di politiche so-ciali e di occupazione; ciò esclude l’Unione europea dalle decisioni su questioni importantissime quali le politiche salariali, salario minimo, gli accordi collettivi, le pensioni e le indennità di disoccupazione.L’impegno dell’Europa su alcuni dei principi fondamen-tali delle politiche sociali parte da molto lontano: ba-sti pensare che nei Trattati di Roma del 1957 erano già incluse tematiche come la parità di retribuzione tra le donne e gli uomini e il diritto dei lavoratori di muoversi liberamente all’interno del territorio europeo.Successivamente sono state introdotte delle nuove norme per consentire un più facile spostamento dei lavoratori all’interno del territorio europeo e nuove leggi per il reciproco riconoscimento dei titoli di stu-dio, per garantire il trattamento medico all’estero ed

Roberta Capuano

Componente del coordinamento di settore in Ricerca e sviluppo del Centro Europe Direct LUPT “Maria Scognamiglio” dell’Università degli Studi di Napoli Federico II

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assicurare che i diritti pensionistici già acquisiti in patria non andassero perduti nel paese del nuovo impiego.Altre regole europee riguardano le condizioni di lavoro, l’orario di lavoro intero (full time) o ridotto (part time); vi sono leggi volte a contrastare la discriminazione sul luogo di lavoro, altre per garantire la sicurezza e la salute dei lavoratori.Nonostante tutto l’impegno, il Parlamento e la Com-missione auspicano ad una politica più attiva in materie sociali promuovendo insieme azioni che vanno in questa direzione.Quest’anno il Fondo sociale europeo1 ha celebrato i suoi 60 anni: l’FSE è lo strumento principale dell’Unione eu-ropea per la promozione dell’occupazione e l’inclusione sociale; attraverso esso l’Europa ha dato la possibilità a tantissime persone di acquisire nuove competenze e di conseguenza ha aiutato a trovare lavoro; ha favorito l’in-serimento dei soggetti svantaggiati nella società e garan-tito opportunità di vita più eque per tutti. A tale scopo investe nei cittadini europei e nelle loro capacità, siano essi occupati o disoccupati, giovani o vecchi. Tali attività sono rilevanti sia a breve termine, per contenere gli effetti dell’attuale depressione economica, soprattutto l’aumen-to dei livelli di disoccupazione e di povertà, sia a lungo termine, come fondamento della strategia di rivitalizzazio-ne dell’economia europea, che ha come scopo non solo creare posti di lavoro, ma costruire una società solidale. La strategia e il bilancio dell’FSE vengono negoziati e decisi insieme dai paesi dell’UE, dal Parlamento europeo e dalla Commissione. I singoli Stati e la Commissione definiscono

1 http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=325&langId=it

poi i programmi operativi nazionali per un periodo di 7 anni. I finanziamenti sono erogati ad una serie di organiz-zazioni sia del settore pubblico che del settore privato e della società civile, le quali offrono assistenza pratica per la ricerca di un impiego o il mantenimento del posto di lavoro.Il Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione2 so-stiene quei lavoratori che perdono il proprio impiego a causa di cambiamenti dei modelli di commercio. Questo succede per esempio quando un’azienda chiude o deloca-lizza la produzione in Paesi al di fuori dell’Europa.Per il periodo 2014-2020, il FEG dispone di una dotazio-ne annua massima di 150 milioni di euro e può finanziare fino al 60% del costo di progetti destinati a sostenere i lavoratori in esubero a trovare un altro impiego o avviare una propria attività; ma può intervenire soltanto in caso di oltre 500 esuberi da parte di un’unica impresa oppure di un elevato numero di esuberi in un determinato settore o in regioni confinanti. Tali interventi vengono gestiti ed attuati dalle amministrazioni nazionali e regionali e ogni progetto ha una durata di 2 anni. Il FEG non finanzia mi-sure di protezione sociale, come pensioni o indennità di disoccupazione.Dei progetti di tale fondo possono beneficiare singoli la-voratori in esubero, i lavoratori autonomi, temporanei e a tempo determinato e, fino al 2017, anche giovani che non hanno un lavoro e non seguono corsi di studio o forma-zione nelle regioni ad elevato tasso di disoccupazione gio-vanile. Quindi, a differenza del FSE, che ha una prospettiva strategica di lungo periodo, il sostegno offerto dal FEG è

2 http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=326&langId=it

Cover del documento “Toolbox 2017 edition - Quality of Public administration”, dal sito FSE, http://ec.europa.eu/esf/main.jsp?catId=3&langId=it

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individuale e limitato nel tempo.La Rete europea di servizi per l’impiego, EURES3, è il Por-tale Europeo della Mobilità Professionale, ossia una rete per la mobilità lavorativa che fornisce informazioni, orien-tamento e servizi di reclutamento a persone in cerca di lavoro e imprese in cerca di personale. Recentemente, il Parlamento europeo si è fatto promotore ed ha approva-to una ristrutturazione della rete per migliorare l’incontro tra la domanda e l’offerta di lavoro.Il lavoro del Parlamento di contrasto alla disoccupazione giovanile è costante: l’iniziativa del sistema di Garanzia per i giovani4 ne è un esempio. Gli Stati membri si impegnano ad assicurare che i giovani sotto i 25 anni ricevano offer-te di lavoro di qualità, formazione, tirocinio, apprendistato entro quattro mesi dalla fine degli studi o dall’inizio del periodo di disoccupazione. È stata inoltre approvata una risoluzione che invita a migliorare le politiche di formazio-ne per combattere la disoccupazione giovanile.Il Corpo europeo di solidarietà5 è la più recente iniziativa dell’Unione europea che ha l’obiettivo di creare opportu-nità di volontariato o lavoro per giovani, nel proprio paese o all’estero, in progetti di sostegno alle comunità o popo-lazioni in tutta Europa. Per far parte del Corpo europeo di solidarietà è necessario accettare e condividerne la mis-sione e i principi. I progetti saranno aperti a persone fino a 30 anni, bisogna averne almeno 18 per poter iniziare un progetto ma si può aderire già a partire dai 17 anni. Per partecipare è necessario compilare una procedura di re-gistrazione che consentirà di essere selezionati e invitati a unirsi a una serie di progetti, che riguardano ad esempio la prevenzione delle catastrofi naturali o la ricostruzione a seguito di una calamità, l’assistenza nei centri per richie-denti asilo o problematiche sociali di vario tipo nelle co-munità. Tali progetti possono durare fino a dodici mesi e si svolgono solitamente sul territorio europeo.Uno degli impegni che sta a cuore all’Unione europea è la lotta al lavoro nero che, oltre a distorcere il mercato del lavoro, porta delle pesantissime conseguenze al sistema dell’entrate fiscali e della sicurezza sociale. A tale scopo, il parlamento ha approvato una legge per l’istituzione di una piattaforma europea per migliorare la cooperazione nella prevenzione e nella lotta al lavoro nero.Nella primavera del 2017, la Commissione europea ha presentato una proposta per un Pilastro europeo dei di-ritti sociali che stabilisce venti principi e diritti fondamen-tali per dare sostegno al buon funzionamento e all’equità dei mercati del lavoro e dei sistemi di protezione sociale. Il Pilastro avrebbe lo scopo di indirizzare verso un nuovo processo di convergenza per la realizzazione di migliori condizioni di vita e di lavoro in tutta Europa. La zona per cui è principalmente concepito è quella dell’euro ma è

3 https://ec.europa.eu/eures/public/it/homepage4 http://www.garanziagiovani.gov.it5 https://europa.eu/youth/Solidarity_it

aperto a tutti gli Stati membri dell’UE che hanno inten-zione di aderirvi. L’obiettivo è quello di creare mercati del lavoro e sistemi di welfare equi e in grado di funzionare.Nonostante tutto il lavoro costante, si avverte ancora la necessità di chiedere alla Commissione europea di mette-re in essere regole europee per condizioni di lavoro ac-cettabili e dignitose in tutte le forme di impiego, inclusi i nuovi contratti di lavoro come il lavoro a chiamata o quel-lo ottenuto con l’intermediazione di piattaforme online.È inoltre auspicabile impegnarsi per una maggiore concilia-zione fra lavoro e vita privata, lavorando a nuove proposte per rafforzare i diritti dei genitori e di chi ha cura delle famiglie; si chiede l’introduzione di una garanzia per i bam-bini che assicuri un’istruzione di qualità e che combatta la povertà infantile.Affinché lo stato sociale sia ben coordinato nell’Unione, bisogna fare in modo che i cittadini che lavorano viaggian-do possano mantenere i propri diritti sociali quando si trasferiscono in un altro paese europeo; occorrono regole più chiare e giuste e di più semplice applicazione.Si lavora costantemente anche per scrivere una legge sull’accessibilità che consenta l’accesso a prodotti e servi-zi e la piena partecipazione alla vita della propria comunità anche a persone disabili.Il discorso di Juncker sullo Stato dell’Unione ha dipinto un’immagine di ripresa economica e non ha approfondi-to le proposte di giustizia sociale. Di poco rilievo è stato anche il riferimento al pilastro europeo dei diritti sociali, che dovrebbe invece essere l’iniziativa più importante da realizzare ed altre devono essere presentate per una di-versa governance economica, per l’Europa sociale e per una maggiore integrazione. Ciò che ci si aspetta è proget-tare un’Europa sociale più ambiziosa ed efficace; le profonde trasformazioni nei più disparati settori, clima, digitalizza-zione, globalizzazione, commercio, nuovo mercato del la-voro, richiedono una maggiore responsabilità per mettere in atto «un approccio più innovativo e prospettico, basato su equità, solidarietà e gestione attiva dei cambiamenti»6.

In Copertina: immagine dal documento “Toolbox 2017 edition - Quality of Public administration”, dal sito FSE, http://ec.europa.eu/esf/main.jsp?catId=3&langId=it

6 Lo ha dichiarato il segretario generale della Confederazione europea dei sindacati (Ces) Luca Visentini, in occasione del di-scorso sullo stato dell’Unione 2017 pronunciato dal presidente della Commissione europea, Jean-Claude Juncker, il 13 settem-bre dinanzi ai membri del Parlamento europeo.

Lo sviluppo economico dell’Unione europea: propositi per il bilancio 2018

di Pia Di SalvoRISENUMERO VI | 2017SCIENZE UMANE | ECONOMIA

ECONOMIA

Abstract

Economic development in the European Union will require reforms and strategies that over-come the current limits of national econom-ic policies and which decides to reinvigorate growth and employment in the Union. Only with a European economic governance can the Union be able to launch and implement an effective and efficient development plan to promote a new model of economic develop-ment geared towards environmental and social sustainability in the world and to help improve world economic governance, orienting it for co-operative management.The goals will in fact be an economic union, a financial union, a budget union.The Single Market is the first indispensable step for economic growth and a strong impact on large economic indicators: gross domestic product (GDP), business investment, employ-ment and productivity. Continuing on this line will probably be the solution.

1. Introduzione

Per generazioni l’Europa ha sempre rappresentato il futuro. Sessant’anni fa i membri fondatori dell’Unione europea hanno intrapreso un viaggio unico e ambi-zioso di integrazione fra i paesi per riunire l’Europa e renderci più forti. L’Europa possiede il mercato unico più grande del mondo e la seconda moneta più utilizzata ed è così che si può considerare la principale potenza commer-ciale.La visione originale del mercato unico è stata quella di creare un’area economica unica e prospera per una economia in crescita e sviluppata, con forti e solidi legami fra gli Stati membri. Progetto per molti aspetti riuscito.Tuttavia, 25 anni dopo, il mercato unico è stato vitti-ma di eventi che hanno messo in discussione la sua integrità, tra i più incisivi i risultati del referendum bri-tannico e la diffusione del sentimento anti-UE. E’ logi-co pensare che un’ulteriore frammentazione sarebbe dannosa per l’Europa, per la sua competitività, per la sua influenza in un’economia globalizzata e, infine, per il benessere dei suoi cittadini.Ma perché è importante capire il valore del mercato unico? Perché il mercato unico è il primo indispensa-bile passo per la crescita economica e per un forte impatto su grandi indicatori economici: il prodotto interno lordo (PIL), gli investimenti di imprese, l’occu-pazione e la produttività. Al Business Summit che si è svolto a Bruxelles, Wolf-gang Schäuble, Ministro delle Finanze tedesco ha affer-mato “L’Europa può e deve essere forte per fornire una crescita sostenibile … c‘è stata una svolta con la Brexit nel Regno Unito ma questa decisione di Londra ha avuto anche effetti non proprio positivi in alcuni paesi membri, facendo crescere i movimenti euroscettici. Ecco perché dobbiamo pensare a come rafforzare un sostegno recipro-co nella UE, per gli europei e l’integrazione; il resto d’Euro-pa vuole un mercato comune che non abbiamo realmente raggiunto e fare ciò che serve per rendere sostenibile un mercato comune per il futuro” .1 Con Europa 2020 l’Unione europea cerca di raggiun-gere obiettivi per gli Stati membri per una crescita sostenibile dell’Europa attraverso le principali macro aree socio economiche: occupazione al 75%, l’aumen-to dei fondi destinati ai reparti R&S pari almeno al 3% del PIL europeo, standard climatici per migliorare efficienza energetica e sfruttamento delle energie rin-novabili, istruzione e lotta alla povertà.

1 Lorenzo Cuocolo: The State of Europeans (Luigi Testa: L’unione monetaria e i mercati finanziari)

Pia Di Salvo

Responsabile servizio orientamento e front office, reti e networking; monitoraggio bandi e iniziative europee; relazioni con istituzioni scolastiche e culturali; rapporti con le Parti So-ciali; coordinamento e supporto strutture in-terne dell’Ufficio Front Office e Staff del Cen-tro Europe Direct LUPT “Maria Scognamiglio” dell’Università degli Studi di Napoli Federico II

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2 Il futuro dell’Unione

La relazione dell’ottobre 2015 predisposta dal Presiden-te della Commissione europea, in collaborazione con il Presidente del vertice Euro, il presidente dell’Eurogrup-po, il presidente della BCE e il presidente del Parlamen-to europeo, illustra un percorso destinato a perfeziona-re l’unione monetaria europea entro il 2025 attraverso un’unione economica, un’unione finanziaria, un’unione di bilancio. Obiettivi che si concretizzano di fatto in una co-stituzionalizzazione del pareggio del bilancio pubblico con l’introduzione del semestre europeo, volto alla verifica da parte delle istituzioni europee del bilancio annualmente presentato dal governo alle camere, in una vigilanza ban-caria e ristrutturazione delle banche e in una politica di bilancio nazionale con l’obiettivo, tra gli altri, di assicurarsi che la somma dei saldi dei bilanci nazionali determini una posizione di bilancio adeguata per la zona euro nel suo complesso. 2 La Commissione europea per la crescita economica indi-vidua, quindi, il mercato unico dei capitali, attraverso l’in-cremento degli investimenti sia pubblici che privati e parte dall’unione del mercato bancario come obiettivo ulterio-re “per rafforzare la stabilità finanziaria della zona euro”. E’ per questo che il Parlamento ha cercato di ricostruire la fiducia nel sistema bancario e finanziario sostenendo

2 https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/libro_bianco_sul_futuro_dell_europa_it.pdf.

un piano per incoraggiare gli investimenti nell’economia europea, rafforzando la coordinazione della politica eco-nomica e proponendo nuovi metodi per contrastare l’e-vasione fiscale. I deputati hanno adottato una legislazione che rende la Banca Centrale Europea (BCE) direttamente responsabile della supervisione di più di cento fra le grandi banche della zona euro. 3

La relatrice Berès, rilevante membro della Commissione per i problemi economici e monetari, ha detto: “Sessanta anni dopo la firma del Trattato di Roma, si deve ravviare lo spi-rito dei padri fondatori dell’Unione europea. Creare un bilancio per la zona euro sarebbe un grande passo verso questo obiet-tivo, in un momento in cui la necessità di preservare l’integrità dell’euro non è mai stata così urgente. Garantire solidarietà agli Stati membri che affrontano una crisi eccezionale per as-sorbire gli shock macroeconomici che possono influenzare la zona euro nel suo complesso e promuovere la convergenza verso l’alto: tale strumento aiuterebbe a trarre il massimo dalla moneta unica e contribuirebbe, nel contempo, a raggiungere la piena occupazione nell’Unione”.4

L’ UE dovrà concentrarsi sull’occupazione e la crescita rafforzando il mercato unico e incrementando gli inve-stimenti. Il funzionamento della moneta unica migliorerà

3 http://www.europarl.europa.eu/news/it/headlines/economy/20170529STO76263/cosa-fa-il-parlamento-per-incoraggia-re-la-crescita-economica4 h t tp : / /www.europar l . europa .eu /news/ i t /press - ro-om/20170210IPR61812/futuro-dell-ue-ecco-le-propo-ste-del-parlamento-europeo

Foto di gruppo: Wolfgang Schäuble, secondo sulla sinistra, e Joaquín Almunia, al centro © European Union , 2012 / Source: EC - Audiovisual Service / Photo: Georges Boulougouris

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con lo scopo di dare impulso allo sviluppo. Si cercherà di adottare ulteriori misure per rafforzare la vigilanza finan-ziaria, per garantire la sostenibilità delle finanze pubbliche e per sviluppare i mercati dei capitali, al fine di finanziare l’economia reale.5 La prima riforma necessaria affinché l’ Eurozona funzio-ni, impone l’introduzione di una politica fiscale comune e sarà plausibile applicare la disciplina fiscale anche con-centrando l’attenzione sul deficit strutturale, ossia quello che avremmo con un’economia in piena occupazione. La riforma più importante riguarda tuttavia la creazione di un capital budget che distingua la spesa pubblica per i consumi da quella per gli investimenti e nel quale i vincoli di spesa riguardino principalmente i consumi. 6

3 Bilancio: obiettivi per il 2018

Il 21 febbraio 2017 la presidenza del Consiglio, la Banca centrale europea e la Commissione europea si sono riu-nite con le parti sociali europee per discutere delle attuali condizioni economiche e delle prospettive economiche, nonché del ruolo dell’orientamento del bilancio come so-stegno alla crescita.Nella dichiarazione d’apertura, Edward Scicluna, ministro maltese delle finanze e presidente del Consiglio, ha affermato:“L’attività economica nell’UE è ancora modesta ma in migliora-mento. La ripresa è ancora caratterizzata da una crescita eco-nomica diseguale e da notevoli differenze nella situazione delle finanze pubbliche dei vari Stati membri. In questa situazione ci si chiede pertanto quale ruolo debba avere la politica di bilancio nel sostenere la crescita economica. In questo contesto occorre trovare il giusto equilibrio tra la funzione di stabilizza-zione e l’aspetto della sostenibilità della politica di bilancio” .7 In effetti il bilancio pur rappresentando solo una modesta parte della spesa pubblica totale dell’UE (meno dell’1 % del reddito dell’UE e solo il 2 % circa della spesa pubblica dell’Unione europea) può avere un forte impatto per po-tenziare la crescita intelligente e inclusiva e per contribui-re alla stabilità politica ed economica nei paesi vicini all’UE.La finalità del bilancio dell’UE ha indubbiamente un valore aggiunto per l’Europa, deve essere “contenitore” di obiet-tivi e “difensore” delle libertà fondamentali, del mercato unico e dell’unione economica e monetaria. I punti chiave dovranno essere, semplicità, concisione, tra-sparenza, chiarezza, programmazione, per evitare dotazio-ni di bilancio insufficienti o eccessive, come pure ripor-ti ingiustificati ed eccessivi, razionalizzazione delle spese fino al 2020 e oltre, per la forza dell’economia e per la sostenibilità.

5 https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/libro_bianco_sul_futuro_dell_europa_it.pdf6 Joseph E. Stiglitz: L’euro come moneta comune minaccia il futuro dell’Europa7h t t p : / / w w w. c o n s i l i u m . e u ro p a . e u / i t / p re s s / p re s s -releases/2017/02/21-macroeconomic-dialogue-social-partners/

Tuttavia, il bilancio dell’UE non è stato concepito per as-sorbire gli shock macroeconomici che inevitabilmente sopravvengono ed è per questo che, come suggerito dal documento di riflessione sull’approfondimento dell’unio-ne economica e monetaria, sarebbe importante valutare l’opportunità di istituire tale funzione di stabilizzazione e mezzi per conseguire una maggiore convergenza. La pro-gettazione del futuro bilancio dell’UE deve fondarsi su una visione chiara delle priorità dell’Europa e sulla determi-nazione a investire nei settori che garantiscono la forza economica, la sostenibilità, la solidarietà e la sicurezza per il futuro. Sarà importante “prevenire l’imprevedibile” e un’opzione potrebbe essere l’accantonamento di una quota, spesso denominata «riserva non programmata», all’interno di ciascun programma di spesa che resti non assegnata e riservata a eventi imprevisti. (Documento di riflessione sul futuro delle finanze dell’UE Commissione europea COM (2017) 358 del 28 giugno 2017).Il bilancio 2018 dovrà prevedere risorse adeguate per continuare a sostenere le priorità tradizionali e quelle in evoluzione all’interno dell’Unione, in particolare la ripre-sa dell’economia europea, per tener fede agli impegni già assunti nel periodo di programmazione attuale e in quello precedente. Il Consiglio sottolinea la necessità che il bilan-cio per il 2018 e i relativi strumenti di rettifica rispettino rigorosamente i pertinenti massimali conformemente al regolamento che stabilisce il quadro finanziario plurienna-le (QFP) per il periodo 2014-2020. Un progetto di bilancio accurato è essenziale per consen-tire agli Stati membri di prevedere con molta precisione il livello dei loro contributi al bilancio dell’Unione. Il Consiglio rammenta il principio dell’unità del bilancio e chiede alla Commissione di prevedere i mezzi finanziari necessari per attuare le politiche dell’Unione nell’ambito del bilancio dell’UE. Il Consiglio chiede alla Commissione, inoltre, di garantire la presentazione tempestiva dello stato previsionale per il 2018, di modo che ogni istituzione possa disporre di tem-po sufficiente per effettuare un’analisi tecnica dettagliata delle previsioni presentate e per preparare accuratamente la propria posizione conformemente a un calendario rea-listico concordato.Il vicepresidente della Commissione Valdis Dombrovskis ha dichiarato:“L’Europa prosegue sulla via della ripresa economica per il quinto anno consecutivo. Tutti gli Stati membri dell’UE sono di nuovo in una fase di crescita economica. In questo periodo di incertezza è tuttavia importante che le economie europee re-stino competitive e siano in grado di adeguarsi al mutare delle circostanze. Dobbiamo proseguire i nostri sforzi per attuare le riforme strutturali e rendere la crescita inclusiva, assicurando che la ripresa riguardi tutti, in particolare i soggetti più vulnera-bili della società. Vari paesi con livelli elevati di deficit e di debito dovrebbero continuare a ridurli per rendere le loro economie più resilienti agli shock economici interni ed esterni. Occorre

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che vari Stati membri affrontino il problema delle persistenti sacche di debolezza nel settore bancario, tra cui un livello ele-vato di crediti deteriorati.”Puntare tutto sul bilancio sembra essere una soluzione ef-ficace. “Non è per noi uno strumento contabile ma un mezzo per conseguire i nostri obiettivi politici» afferma Jean-Claude Juncker Presidente della Commissione europea in occa-sione della conferenza «Un bilancio dell’UE incentrato sui risultati» (Bruxelles, 22 settembre 2015). Dopo il 2020 il bilancio dell’UE cambierà, come anche l’Unione europea nel suo complesso. Il bilancio dell’UE dovrà essere più semplice, flessibile e snello e consentire una spesa più effi-ciente. In che modo poi realmente cambierà il bilancio e a cosa sarà destinato dipenderà dal futuro che vogliamo per la nostra Unione e dal livello di ambizione che ci prefissia-mo per costruire insieme questo futuro.

4 Conclusioni

L’economista e saggista statunitense, Joseph Stiglitz, di-chiara che le regole dell’euro possono essere cambiate, alcune, infatti, come il rapporto deficit/ Pil del 3%, non

hanno fondamento economico, hanno portato bassa cre-scita e divergenza crescente tra i paesi dell’area euro. So-stiene che anche l’unione monetaria europea può finire e che spesso si occulta tale pensiero per evitare spaven-to nei mercati. I Paesi possono anche lasciare euro. L’Ue deve cambiare, le istituzioni possono procedere a ciò e soprattutto dopo la vittoria di Macron, Presidente della Repubblica Francese, è un buon momento per poter agi-re in questo senso, in quanto con il suo avvento Italia e Francia potrebbero persuadere la Germania a cambiare le regole dell’euro. Non è un problema di politica eco-nomica, ma un problema politico, ovvero, la riluttanza dei paesi del nord e della Germania a voler riformare il si-stema. “Quello di cui l’Unione monetaria europea ha bisogno è una unione bancaria, con una supervisione comune ed una assicurazione comune sui depositi per evitare crisi finanziare”. “La Germania ha una crescita trainata dall’export e beneficia di un tasso di cambio sottovalutato del 15-20% che favorisce le esportazioni. Inoltre il suo sistema produttivo è specializzato in beni ad alta tecnologia e non subisce la concorrenza della Cina. La Spagna viene da una profonda depressione ed è naturale che registri dei tassi di crescita alti”. L’Italia non cresce perché

“Jobs, Growth and Investment”, una delle dieci priorità della Commissione Europea, © European Union , 2015 Source: EC - Audiovisual Service / Photo: Cristof Echard

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“con l’arrivo dell’euro il tasso di cambio è sopravvalutato. Se l’Italia non fosse nell’euro potrebbe svalutare e favorire l’export. Quello di cui c’è bisogno è un piano d’investimento europeo, con fondi provenienti sia dai singoli Paesi che dalla Banca eu-ropea per gli investimenti. Se la domanda è insufficiente è ne-cessario supportarla”8. Stiglitz ci porta su un altro percorso: una moneta unica non è un buon modo per tenere unita l’Europa; ascoltan-do le parole del noto economista ci chiediamo quale sia realmente la via giusta. Noi sappiamo solo che l’Europa deve affrontare con mag-giore forza la questione dell’occupazione e della crescita. Prendendo come riferimento il discorso del Presidente della Commissione Europea, Jose Manuel Barroso, nel presentare la strategia Europa 2020, si può dedurre che “l’attuale Europa 2020 sarà la strategia di crescita dell’U-nione europea per il prossimo decennio. In un mondo in continua evoluzione, l’Unione europea dovrebbe avere un’economia intelligente, sostenibile e inclusiva. Queste tre priorità di rafforzamento reciproco aiuteranno l’Unio-ne europea e i suoi Stati membri a generare elevati livelli di occupazione, produttività e coesione sociale. L’agenda digitale, come una delle prime iniziative di punta della stra-tegia Europa 2020, si concentrerà sulle tecnologie ei ser-vizi online del 21° secolo che consentiranno all’Europa di favorire la creazione di posti di lavoro, accelerare la ripresa economica, migliorare la vita quotidiana dei cittadini e po-

8 Stiglitz: “Cambiate l’euro, ora si può fare” – La Repubblica Economia & Finanza

nendo le basi di un futuro digitale sostenibile.Per quanto riguarda il Quadro finanziario pluriennale fu-turo, la Commissione esaminerà tutte le reazioni e le ri-sposte al libro bianco e ai documenti di riflessione. Ciò le consentirà di presentare le sue proposte per il prossimo quadro finanziario pluriennale intorno alla metà del 2018, sperando di colmare il divario, esistente allo stato attuale, tra i paesi più colpiti dalla crisi economica e finanziaria (Ir-landa, Portogallo, Grecia, Spagna e Italia) rispetto ai paesi del Nord Europa (Germania, Olanda e paesi scandinavi). All’insegna del motto «Unita nella diversità», l’UE e i suoi Stati membri sono riusciti a valersi dei punti di forza e della ricchezza unici delle diverse nazioni per realizzare progressi senza precedenti.Questo può essere il momento dell’Europa, ma può es-sere colto solo se tutti gli Stati membri agiranno insieme animati da una volontà comune.Nel decidere la direzione che intendiamo seguire, dovrem-mo ricordarci che l’Europa ha sempre dato il meglio di sé quando siamo stati uniti, audaci e fiduciosi nella capacità di plasmare insieme il nostro futuro. Non ci resta che attendere sviluppi.

In Copertina: dettaglio della copertina del Libro Bianco sul Futuro dell’Europa. https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/libro_bianco_sul_futuro_dell_eu-ropa_it.pdf

John Harris, Pierre Moscovici e Joseph Stiglitz, © European Union , 2017 / Source: EC - Audiovisual Service / Photo: Johanna Leguerre

Le difficoltà di accesso ai finanziamenti europei da parte delle PP.MM.II di Marianna Merola RISENUMERO VI | 2017SCIENZE UMANE | ECONOMIA

ECONOMIA

Abstract

In a single market without internal borders, policies for SMEs have to base on common definition in order to improve their coherence and efficacy and to limit the competition dis-tortions.

In un mercato unico senza frontiere interne, è essen-ziale che le misure a favore delle PMI siano basate su una definizione comune per migliorare la loro coeren-za ed efficacia e limitare le distorsioni della concor-renza, soprattutto se si considera l’ampia interazione esistente tra le misure nazionali e quelle comunitarie destinate ad assistere le PMI in aree quali lo sviluppo regionale.Le linee della politica europea a favore delle PMI sono indicate in un documento denominato “small Business act” per l’Europa: lo SBA è ispirato al principio “Think small first” (“pensare innanzitutto in piccolo”) nell’a-zione legislativa e politica per rafforzare la competiti-vità delle PMI. Fin dalla sua approvazione da parte del Consiglio Eu-ropeo nel dicembre 2008, lo SBA è uno strumento che intende sostenere la Commissione e gli Stati nel superare gli ostacoli che frenano il potenziale di svi-luppo e di creazione di posti di lavoro delle PMI ed è basato sui seguenti dieci principi:1. Imprenditorialità 2. Seconda possibilità 3. Pensare innanzitutto in piccolo 4. Amministrazione recettiva 5. Appalti e Aiuti di Stato 6. Finanza Principio 7. Mercato Unico 8. Competenze e innovazione 9. Ambiente 10. Internazionalizzazione.

Anche le piccole e medie imprese figurano tra i bene-ficiari degli strumenti individuati dal Quadro finanzia-rio pluriennale 2014-2020 per realizzare le politiche comuni dell’Unione. L’accesso al mercato ed al capitale è di vitale impor-tanza per il rilancio della crescita economica e sociale e l’Unione Europea, ben consapevole di ciò, interviene fornendo finanziamenti alle piccole e medie aziende in modi differenti, ad esempio sotto forma di sovvenzio-ni, contratti di servizio, prestiti e garanzie. Le aziende devono individuare il tipo di finanziamento più adatto alle loro esigenze tra i programmi a gestio-ne diretta e quelli a gestione indiretta. Infatti i fondi europei sono organizzati in PROGRAM-MI tematici, dedicati a specifici obiettivi ed all’interno dei programmi sono organizzati i FONDI. Per ogni fondo vengono emanati i BANDI, che deli-neano le caratteristiche dei progetti meritevoli di fi-nanziamento e le scadenze per la presentazione delle domande.E’ possibile anche accedere a fondi agevolati emana-ti dalla BANCA EUROPEA DEGLI INVESTIMENTI

Marianna Merola

Avvocato, libero professionista.

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(BEI), azionista di maggioranza del FONDO EUROPEO PER GLI INVESTIMENTI (FEI).Particolarmente urgente risulta però affrontare le difficol-tà di accesso al credito da parte degli imprenditori agricoli, in quanto tale ostacolo rappresenta l’indice di sofferenza che il settore presenta.L’agricoltura italiana negli ultimi anni ha subito un profon-do processo di modernizzazione a causa della competiti-vità con mercati “globali”, infatti il FEI fornisce capitale di rischio alle piccole e medie imprese (PMI), in particolare alle aziende di nuova costituzione ed alle attività orientate allo sviluppo della tecnologia.Con specifico riferimento agli agricoltori ed imprese rura-li, va detto che i finanziamenti sono erogati laddove venga garantito l’impiego di metodi agricoli rispettosi dell’am-biente che preservano la biodiversità, la qualità dell’acqua e del suolo e limitano le emissioni quindi risultano privi-legiate le pratiche agricole ecologiche (conservazione dei prati permanenti, diversificazione delle colture, ecc.).

L’Unione Europea incoraggia la formazione degli agricolto-ri rispetto alle nuove tecniche, li sostiene nell’ammoder-namento e riorganizzazione delle loro aziende anche al fine di migliorare il tenore di vita nelle aree rurali creando posti di lavoro e fornendo servizi di base.In questo processo le aziende hanno avviato percorsi di cambiamento che necessitano di nuovi investimenti in termini di capitale fisico, know-how, servizi ma, per que-sto, devono accedere ad un sistema creditizio in grado di supportare il settore, mettendo a disposizione risorse e prodotti finanziari capaci di rispondere alle specifiche esigenze di sviluppo. Le politiche nazionali e comunitarie accompagnano il pro-cesso di trasformazione del settore, delle aziende, degli operatori.In particolare, la politica di sviluppo rurale prevede finan-ziamenti per le aziende agricole finalizzati a migliorare le dotazioni infrastrutturali, il capitale fisico, il sistema della conoscenza, le performance aziendali, la qualità delle pro-

Infografica da uno dei video della European Investment Bank, http://www.eib.org/infocentre/videotheque/the-european-fund-for-strategic-investments.htm

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duzioni, a stimolare l’aggregazione anche attraverso i pro-cessi di filiera.Nonostante le complessità organizzative che caratterizza-no le imprese del settore agricolo, il ruolo di primo piano che ad oggi l’agricoltura e le zone rurali svolgono all’inter-no del sistema economico nazionale sono evidenti: l’Italia è il primo Paese europeo per prodotti agroalimentari di qualità DOP (denominazione di origine protetta), IGP (in-dicazione geografica protetta) e STG (specialità tradizio-nale garantita); il settore agricolo convenzionale è parte di un sistema economico più complesso che coinvolge il settore turistico, la gestione del territorio e dell’ambiente e la valorizzazione delle tradizioni e della cultura. Il settore agricolo riveste quindi un ruolo complesso che richiede un’evoluzione verso un modello produttivo mul-tifunzionale per cui l’imprenditore agricolo disponga con maggiore facilità di risorse e prodotti finanziari.Esiste dunque un’agricoltura che si rivolge alle banche soprattutto per investire, in particolare laddove l’attività agricola intende diventare “impresa”. Pertanto, nell’analizzare il sistema economico italiano, emergono evidenti caratterizzazioni del tessuto produtti-vo che rendono complesso l’approvvigionamento finanzia-rio necessario alla crescita e all’innovazione dell’imprese. La complessità del rapporto tra il sistema di produzione e le banche emerge in maniera più evidente nel settore agri-colo, caratterizzato da micro imprese ed imprese indivi-duali che non presentano dati sufficienti per avere accesso al sistema bancario, caratterizzato da regole ormai diffuse che limitano l’acceso al credito a tali soggetti. Infatti, le informazioni a disposizione della banca per va-lutare l’affidabilità delle piccole e medie imprese agricole sono spesso imprecise e scarsamente dettagliate rispetto a quelle attivabili nel caso delle imprese di maggiori di-mensioni (nel caso di società di capitale è possibile acce-dere ad informazioni contabili dettagliate ed articolate che permettono la costruzione di un insieme di indici di red-ditività, liquidità, patrimonializzazione ed efficienza). Nella ricerca di strumenti finanziari destinati a risolvere le reali criticità del sistema imprenditoriale – creditizio, è oppor-tuno analizzare una serie di strumenti attualmente attivati in ambito europeo, ponendo particolare attenzione al Mi-

crocredito con le sue caratteristiche ed il suo impiego in Europa.Il microcredito è un particolare ambito della microfinanza che riguarda esclusivamente l’offerta di microprestiti. E’ indirizzato a soggetti che tipicamente non hanno acces-so al credito perché sono considerati “troppo rischiosi” e con una capacità debitoria troppo bassa, definiti sogget-ti non “bancabili” che sono quei soggetti considerati non idonei a fruire di servizi e/o prodotti finanziari del settore finanziario tradizionale, sulla base di diversi fattori quali ad esempio il reddito percepito, la situazione contrattuale e soprattutto, nel caso di richiesta di un prestito, la pos-sibilità di concedere garanzie formali; non hanno quindi accesso a fonti “tradizionali” di capitale. E’ importante sottolineare due caratteristiche del micro-credito: 1) i beneficiari del microcredito utilizzano i presti-ti per scopi “produttivi” (e non a scopo di mero consumo) infatti, se non fosse così, il microcredito aumenterebbe la loro posizione debitoria, con il rischio di sovra-indebitarli; 2) il microcredito deve essere indirizzato ai poveri “econo-micamente attivi” che dimostrino cioè di avere le capacità tecniche ed imprenditoriali per gestire autonomamente un’attività economica, che generi sufficiente cash-flow per restituire il prestito. La finalità del microcredito è la creazione e l’espansione di piccole attività generatrici di reddito e di microimprese. Il microcredito è quindi concepito come uno strumento che favorisce l’inclusione sociale, la creazione di occupa-zione, lo sviluppo di microimprese e lo sviluppo locale. Risulta quindi evidente assicurare maggiori chiarezza e trasparenza che consentano all’imprenditore, spesso poco in confidenza con le normali logiche aziendali, di poter accedere agli strumenti di finanziamento: tale necessità comporta che il rapporto tra impresa e sistema bancario sia oggi al centro di un rinnovato interesse da parte del comparto creditizio.

In copertina: dettaglio del logo della European Investe-ment Bank.

Infografica da uno dei video della European Investment Bank, http://www.eib.org/infocentre/videotheque/the-european-fund-for-strategic-investments.htm

Cambiamenti climatici, l’Accordo di Parigidi Isabella MartuscelliRISENUMERO VI | 2017LEGGE E LEGGI

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Abstract

The EU has always played a leading role in cli-mate change policy at international level in or-der to reach a global climate agreement.The Paris Agreement of December 2015, adopted at the Paris Conference on Climate Change (COP 21), launched a global action plan aimed at achieving global warming result-ing from climate change within 2°C with re-spect to preindustrial levels.This agreement has been ratified by almost all countries around the world and represents the first universal climate commitment as well as a legally binding act.In this document the signatory countries have undertaken various commitments to achieve by 2050, including enhancing the ability of gov-ernments to tackle climate change impacts, by intensifying their action presenting national plans to reduce emissions, helping developing countries to improve their adaption policies and cooperating in order to reduce the ad-verse effects of climate change in relation to losses and damages.Governments will meet every five years to review the progress achieved with respect to the goals set, while respecting the principles of transparency, solidarity and cooperation, inspi-rational of the Agreement.

La finalità di agire con urgenza a livello globale al fine di contenere fino ad eliminare emissioni di carbonio in tutto il mondo, è oramai perseguita sia a livello eu-ropeo che internazionale, specie in considerazione che nel 2020 scadrà la seconda fase del protocollo di Kyoto.L’Accordo di Parigi rappresenta il primo Piano d’azio-ne universale e vincolante sotto il profilo giuridico sul clima mondiale per contrastare i cambiamenti clima-tici entro il 2050. Esso è stato firmato da 195 paesi1 durante la Confe-renza mondiale sul clima di Parigi (COP 21)2 del di-cembre 2015 ed è entrato in vigore il 4 novembre del 2016, dopo la firma di ratifica dell’UE.Nel Preambolo al Testo dell’Accordo, i Paesi sotto-scrittori, che hanno concordato i 29 articoli in qualità di Parti della Convenzione Quadro delle Nazioni Uni-te sui Cambiamenti Climatici (UNFCCC)3, enunciano tutta una serie di riconoscimenti e di obiettivi da rag-giungere per il contenimento delle emissioni a livello globale4. Si evidenzia infatti, nella Premessa del docu-mento, “l’esigenza di una risposta efficace e progressi-va all’urgente minaccia dei cambiamenti climatici che si basi sulle migliori conoscenze scientifiche a disposi-zione”…”riconoscendo altresì le esigenze specifiche e le circostanze speciali delle Parti che sono paesi in via di sviluppo, in particolare quelle che sono parti-colarmente vulnerabili agli effetti negativi dei cambia-menti climatici, come indicato dalla Convenzione”. Si prende altresì atto delle esigenze speciali dei paesi meno sviluppati in tema di finanziamenti e tecnolo-gia5 “riconoscendo che le Parti possono essere colpi-te dagli effetti negativi non soltanto dai cambiamenti climatici, ma anche dall’impatto delle misure adottate

1 Gli unici Paesi non firmatari sono soltanto la Siria e il Nicaragua.2 V. Art. 1 “Per Conferenza delle Parti si intende Conferenza delle Parti alla Convenzione”. Secondo la Convenzione, annualmente, i paesi membri devono tenere una Conferenza delle parti, detta “Cop” e quella di Parigi è stata la Cop 21.3 UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change), adottata a New York il 9 maggio 1992.4 V. Preambolo dell’Accordo: “Nel perseguimento dell’obiettivo della Convenzione, e guidate dai suoi principi, compreso il principio di equità e di responsabilità comuni ma differenziate e rispettive capacità, alla luce delle diverse circostanze nazionali…conformemente alla Piattaforma di Durban per una Azione Rafforzata istituita con la Decisione 1/CP.17 della Conferenza delle Parti della Convenzione in occasione della sua diciassettesima sessione”.5 V. art.10 ”Le Parti condividono una visione a lungo termine sull’importanza di realizzare appieno lo sviluppo e il trasferimento delle tecnologie al fine di migliorare la resilienza ai cambiamenti climatici e ridurre le emissioni di gas ad effetto serra”.

Isabella Martuscelli

Ricercatore di tecnica e pianificazione urbani-stica del Dipartimento di Architettura dell’Uni-versità degli Studi di Napoli Federico II),

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per farvi fronte” sottolineando, dunque, la differenza tra i paesi sviluppati e quelli in via di sviluppo.Il documento, all’art. 10, p.1 riconosce “l’importanza della tecnologia per l’attuazione delle azioni di mitigazione e adattamento… e gli sforzi compiuti per la diffusione e il dispiegamento delle tecnologie esistenti” proponendosi di rafforzare le attività di cooperazione in tale ambito.Si sottolinea nel documento “il rapporto intrinseco che le azioni, le misure di risposta e l’impatto dei cambiamenti climatici hanno con l’accesso equo allo sviluppo sosteni-bile e lo sradicamento della povertà, riconoscendo la pri-orità fondamentale di proteggere la sicurezza alimentare e porre fine alla fame nonchè le particolari vulnerabilità dei sistemi di produzione alimentare rispetto agli impatti negativi dei cambiamenti climatici”. E’ dato, altresì, un rico-noscimento alla priorità del lavoro e dell’occupazione, “in linea con le priorità di sviluppo definite a livello nazionale”.Alla luce di tali motivi, si riconosce, in parte premessa, che “i cambiamenti climatici sono preoccupazione comune dell’umanità (art. 7, p. 2)6 e che le Parti, al momento di in-traprendere azioni volte a contrastarli, debbano rispettare, promuovere e tener conto dei loro obblighi nei confron-ti dei diritti umani, del diritto alla salute, dei diritti delle popolazioni indigene, delle comunità locali, dei migranti, dei minori, delle persone con disabilità e dei popoli in si-tuazioni di vulnerabilità nonchè del diritto allo sviluppo” con una particolare attenzione anche alla parità tra i sessi e “all’emancipazione delle donne e all’equità intergenera-zionale”.L’Accordo, ponendosi in linea con la Convenzione, rico-nosce altresì l’importanza “della conservazione e miglio-ramento dei bacini e serbatoi di assorbimento di gas ad effetto serra”7, l’importanza “di assicurare l’integrità di tutti gli ecosistemi, inclusi gli oceani8, e la protezione del-la biodiversità”, in ossequio ad un doveroso principio di “giustizia climatica”, allorquando si si intraprendono azioni rispetto ai cambiamenti climatici 9.

6 “I cambiamenti climatici rappresentano una minaccia globale urgente e potenzialmente irreversibile per le società umane e la biosfera che tutte le parti devono pertanto affrontare congiuntamente a livello internazionale”, V. “Verso un nuovo accordo internazionale sul clima a Parigi - Risoluzione del Parlamento europeo del 14 ottobre 2015 sul tema “Verso il raggiungimento a Parigi di un nuovo accordo internazionale sul clima” (2015/2112(INI))”.7 V. art. 5 dell’Accordo.8 “Secondo gli ultimi dati dell’Amministrazione nazionale degli oceani e dell’atmosfera degli Stati Uniti (NOAA), nel marzo 2015, per la prima volta dall’inizio delle rilevazioni, la concentrazione media globale mensile di biossido di carbonio nell’atmosfera ha superato le 400 parti per milione”, V. “Verso un nuovo accordo internazionale sul clima a Parigi - Risoluzione del Parlamento europeo del 14 ottobre 2015 sul tema “Verso il raggiungimento a Parigi di un nuovo accordo internazionale sul clima” (2015/2112(INI))”.9 Preambolo al Testo dell’Accordo di Parigi.

Nel documento è inoltre riconosciuta l’importanza dell’i-struzione e dell’informazione “nell’assumere le misure necessarie, ove opportuno, per migliorare l’istruzione, la formazione, la coscienza e la partecipazione pubblica e l’accesso del pubblico alle informazioni in materia di cam-biamenti climatici, riconoscendo l’importanza di tali passi per rafforzare le attività portate avanti in virtù del presen-te Accordo in materia di cambiamenti climatici” (art. 12).L’Accordo sollecita “l’impegno a tutti i livelli delle autorità pubbliche e dei diversi attori, in linea con le legislazioni nazionali delle Parti, nell’affrontare i cambiamenti clima-tici”10 ed, infine, sottolinea l’importanza di uno sviluppo sostenibile mediante “stili di vita sostenibili e schemi di consumo e produzione sostenibili” che veda i Paesi svilup-pati esercitare un ruolo guida nel contrastare ed affron-tare i cambiamenti climatici”11. E’ garantito, in tal modo, un supporto all’adattamento ai paesi in via di sviluppo da parte dell’UE e degli altri paesi sviluppati12, “…riconoscen-do che un maggior supporto alle Parti in via di sviluppo permetterà che le loro azioni siano maggiormente ambi-ziose” (art.4, p.5). “Le Parti che sono Paesi sviluppati rendono disponibili ri-sorse finanziarie per assistere le Parti che sono paesi in via di sviluppo sia per la mitigazione che per l’adattamento quale continuazione degli obblighi già esistenti per loro in virtù della Convenzione (art.9).Si legge all’art. 2 che l’Accordo ha la funzione di “intensi-ficare l’implementazione della Convenzione, incluso il suo obiettivo, e mira a rafforzare la risposta globale alla minac-cia del cambiamento climatico nel contesto dello sviluppo sostenibile e degli sforzi di sradicare la povertà”.Nell’attuare la Convenzione al fine di ridurre in modo si-gnificativo i rischi e gli impatti del cambiamento climatico, il documento individua la necessità di più linee di azioni quali la mitigazione e l’adattamento, anche tenendo conto del Quadro di Adattamento di Cancùn13, e cioè “a) il man-

10 V. art. 4, p.19 “Tutte le Parti si adoperano per formulare e comunicare la messa a punto di strategie di lungo termine a basse emissioni di gas ad effetto serra”.11 V. Artt. 4, p. 4, 4, p.5 e 9, p.3.12 V. art. 5, p. 2: “Le Parti sono incoraggiate ad agire per dare attuazione e sostenere, anche attraverso pagamenti basati sui risultati, il quadro esistente stabilito nelle decisioni e orientamenti pertinenti già convenuti in virtù della Convenzione per quanto riguarda: approcci regolatori e incentivi positivi per le attività relative alla riduzione delle emissioni derivanti dalla deforestazione e dal degrado delle foreste, e al ruolo della conservazione, gestione sostenibile delle foreste e aumento delle riserve di carbonio delle foreste nei paesi in sviluppo; e approcci regolatori alternativi, quali approcci congiunti di mitigazione e adattamento per la gestione integrale e sostenibile delle foreste, pur riaffermando l’importanza di incentivare, ove opportuno, i benefici non in termini di carbonio associati a tali iniziative.13 “La conferenza di Cancùn che si è tenuta il 10-14 settembre 2003, si è rivelata un fallimento. Diversi fattori vi hanno contribuito, in particolare la mancanza di volontà politica di

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tenere l’aumento della temperatura media globale ben al di sotto di 2 °C rispetto ai livelli preindustriali14, e prose-guire l’azione volta a limitare l’aumento di temperatura a 1,5° C rispetto ai livelli pre-industriali, riconoscendo che ciò potrebbe ridurre in modo significativo i rischi e gli effetti dei cambiamenti climatici;b) l’aumentare la capacità di adattamento agli effetti ne-gativi dei cambiamenti climatici e promuovere lo sviluppo resiliente al clima e a basse emissioni di gas ad effetto ser-ra, di modo che non minacci la produzione alimentare; c) il rendere i flussi finanziari coerenti con un percorso che conduca a uno sviluppo a basse emissioni di gas ad effetto serra e resiliente al clima”.La previsione dell’aumento medio della temperatura glo-bale entro i 2°C contenuta nell’Accordo di Parigi, sebbene non sia un risultato apprezzabile sotto il profilo di una

avvicinare le posizioni dei membri o ancora la controversia sulle cosiddette ‘questioni di Singapore’: vale a dire il commercio e gli investimenti, la politica in materia di concorrenza, la trasparenza degli appalti pubblici e la facilitazione degli scambi. Tuttavia, le questioni relative all’agricoltura (compresa l’iniziativa ‘cotone’ introdotta da quattro paesi africani) hanno costituito uno scoglio non trascurabile, ma è stato il rifiuto dei paesi in via di sviluppo a discutere in merito alle questioni di Singapore che ha deciso le sorti della conferenza”, v. www.europarl.eu, “Il Doha round e l’agricoltura-Note sintetiche sull’Unione europea”.14 “Secondo le conclusioni del quinto rapporto di valutazione dell’IPCC, a partire dal 2011 solo un bilancio globale del carbonio pari a 1010 gigatonne di CO2 è in grado di garantire buone probabilità di mantenere l’aumento della temperatura media globale al di sotto dei 2 °C rispetto ai livelli preindustriali… tutti i paesi devono contribuire e un intervento tardivo farà aumentare i costi e ridurrà le opzioni”, V. “Verso un nuovo accordo internazionale sul clima a Parigi - Risoluzione del Parlamento europeo del 14 ottobre 2015 sul tema “Verso il raggiungimento a Parigi di un nuovo accordo internazionale sul clima” (2015/2112(INI))”.

sostanziale diminuzione del riscaldamento globale e, quin-di, dei cambiamenti climatici, è importante in quanto ha coinvolto tutti i paesi del mondo nel senso della riduzio-ne delle emissioni, puntando sulle energie rinnovabili ed il nucleare.L’articolo 4, in riferimento all’obiettivo prefissato all’ar-ticolo 2, dichiara che “le Parti tendono a raggiungere il picco globale di emissioni di gas ad effetto serra al più presto possibile” così “da raggiungere un equilibrio tra le fonti di emissioni antropogeniche e gli assorbimenti di gas ad effetto serra nella seconda metà del corrente secolo”15.Per raggiungere tale fine “ciascuna Parte prepara, comuni-ca e mantiene la sequenza di contributi determinati a livel-lo nazionale che intende conseguire16. Le Parti perseguono misure nazionali di mitigazione, al fine di raggiungere gli obiettivi dei contributi anzidetti”(art.4, p.2).A tal fine, ogni paese si impegna ad attuare processi di pianificazione in tema di adattamento e azioni di raffor-zamento dei relativi piani e politiche come “a) la realizza-zione di misure, programmi e/o sforzi di adattamento; b) il processo di formulazione e attuazione dei piani di adatta-mento nazionali; c) la valutazione degli effetti dei cambia-menti climatici e la vulnerabilità nei suoi confronti, al fine di definire azioni prioritarie, determinate a livello naziona-le, tenendo conto delle popolazioni, luoghi ed ecosistemi vulnerabili; d) il controllo e la valutazione dei piani, delle politiche, dei programmi e delle azioni di adattamento e gli insegnamenti che ne derivano; e) una resilienza maggiore dei sistemi socioeconomici e ecologici, anche attraverso la diversificazione economica e la gestione sostenibile delle

15 “Su una base di equità, e nel contesto dello sviluppo sostenibile e degli sforzi tesi a sradicare la povertà (art.4, p.1).16 V. art. 4, p.12 “I contributi determinati a livello nazionale comunicati dalle Parti sono registrati in un registro pubblico conservato dal Segretariato.

Per simbolizzare l’Unione Energetica, la Commissione ha prodotto una grafica delle interconnessioni dell’UE. © European Union , 2015 / Source: EC - Audiovisual Service

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risorse naturali17”Sotto il profilo del coordinamento dei risultati tra i vari paesi, “Ciascuna Parte comunica il contributo determinato a livello nazionale ogni cinque anni” (art. 4, p.9) 18

Si legge sempre all’art. 4 “La Conferenza delle Parti, che agisce come riunione delle Parti all’Accordo di Parigi, valu-ta in occasione della sua prima sessione scadenze comuni per i contributi determinati a livello nazionale (art. 4, p.10) e le Parti sono responsabili dei loro contributi determinati a livello nazionale. Nel calcolare le emissioni e gli assorbi-menti antropogenici che corrispondono ai loro contributi determinati a livello nazionale, le Parti promuovono l’inte-grità ambientale, la trasparenza, la precisione, la comple-tezza, la comparabilità e la coerenza, e assicurano che si evitino doppi conteggi, conformemente agli orientamenti adottati dalla Conferenza delle Parti che agisce come riu-nione delle Parti all’Accordo di Parigi” (art. 4, p.13) 19.Il documento tiene espressamente in conto che i Paesi in via di sviluppo20 arriveranno più in ritardo a realizzare gli obiettivi in questione “delle Parti le cui economie sono le 17 V. Art. 7, p.9.18 V. art. 4, p. 9: “Ciascuna Parte comunica il contributo determinato a livello nazionale ogni cinque anni conformemente alla decisione 1/CP.21 e a ogni altra decisione pertinente della Conferenza delle Parti che agisce come riunione delle Parti all’Accordo di Parigi, e che tiene conto dei risultati del bilancio globale di cui all’Articolo 14”.V. art. 4, p.14: “Nel quadro dei loro contributi determinati a livello nazionale, al momento di riconoscere e attuare le azioni di mitigazione rispetto alle emissioni e assorbimenti antropogenici, le Parti tengono conto, ove opportuno, dei metodi esistenti e degli orientamenti adottati in ambito della Convenzione, alla luce delle disposizioni del paragrafo 13 del presente Articolo”.19 V. art. 14, p.1 dell’Accordo: “1. La Conferenza delle Parti che agisce come riunione delle Parti all’Accordo di Parigi verifica periodicamente l’attuazione del presente Accordo al fine di valutare i progressi collettivi compiuti verso la realizzazione dello scopo del presente Accordo e dei suoi obiettivi a lungo termine (qui di seguito “bilancio globale”). Tale verifica è comprensiva e facilitativa, considera mitigazione, adattamento e mezzi di attuazione e sostegno, e tiene altresì conto dell’equità e delle migliori conoscenze scientifiche a disposizione.2. La Conferenza delle Parti tiene il suo primo bilancio globale nel 2023 e, periodicamente, ogni cinque anni successivi, tranne che stabilisca diversamente. 3. Il bilancio globale offre indicazioni alle Parti per aggiornare e migliorare, in maniera determinata a livello nazionale, le misure e il sostegno conformi alle disposizioni pertinenti del presente Accordo, oltre che il rafforzamento della cooperazione internazionale in materia di azioni per il clima”.20 Il Parlamento europeo, nella Risoluzione del Parlamento del 14 ottobre 2015 sul tema “Verso il raggiungimento a Parigi di un nuovo accordo internazionale sul clima” (2015/2112(INI)) “segnala che i paesi che non dispongono delle capacità necessarie per elaborare i loro contributi nazionali possono avvalersi di meccanismi di sostegno quali il Fondo mondiale per l’ambiente, il Programma delle Nazioni Unite per lo sviluppo o l’Alleanza mondiale contro i cambiamenti climatici, oltre che del sostegno dell’Unione”.

più colpite dall’impatto delle misure di risposta, in parti-colare quelle Parti che sono paesi in via di sviluppo” (art. 4, p. 15) 21.E’ dato un esplicito riconoscimento a tutti quegli approcci tesi alla promozione della capacità di mitigazione e adat-tamento anche mediante un’incrementata “partecipazio-ne del settore pubblico e di quello privato nell’attuazione dei contributi determinati a livello nazionale” (art. 6, p. 8), nell’ambito “dell’obiettivo sulla temperatura di cui all’Ar-ticolo 2” (art.7, p.1).A tal fine le parti si impegnano a “scambiare informazioni, buone pratiche, esperienze e lezioni apprese, anche, lad-dove appropriato, se queste si riferiscono alla scienza, alla pianificazione, alle politiche e alla messa in atto di azioni di adattamento” nonchè a “rafforzare le conoscenze scienti-fiche sul clima, inclusa la ricerca, la osservazione sistema-tica del sistema climatico e sistemi di allerta precoce, in modo da supportare iservizi metereologici e agevolare la presa di decisioni” (art. 7, p.7).Per quel che concerne e azioni tese ad evitare le perdite e ridurre al minimo il rischio di danni relativi ai cambiamenti climatici, l’Accordo ribadisce l’importanza del ruolo dello sviluppo sostenibile (art. 8, p.1) e conferisce al “Mecca-nismo Internazionale di Varsavia22 per le perdite e i danni causati dagli impatti dei cambiamenti climatici” il ruolo di azione e sostegno in tal senso, sottoponendolo all’autorità e direzione della Conferenza delle Parti (art. 8, p. 2).Infine, i paesi hanno deciso di “riunirsi ogni cinque anni per stabilire obiettivi più ambiziosi in base alle conoscenze scientifiche, riferire agli altri Stati membri e all’opinione pubblica cosa stanno facendo per raggiungere gli obiettivi fissati, segnalare i progressi compiuti verso l’obiettivo a lungo termine attraverso un solido sistema basato sulla trasparenza e la responsabilità”23.

In copertina: Cerimonia della firma del Paris Climate Agreement. © European Union , 2016 / Source: EC - Au-diovisual Service / Photo: Dominick Reuter

21 Le Parti che sono paesi in via di sviluppo continuano a migliorare i loro sforzi di mitigazione, e sono incoraggiate a intraprendere, con il passare del tempo, obiettivi di riduzione o limitazione delle emissioni che coprono tutti i settori dell’economia, alla luce delle diverse circostanze nazionali (art. 4, p.4).22 “Warsaw International Mechanism for Loss and Damage”, Meccanismo creato alla Conferenza delle Parti (COP19) della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC), che si è tenuta a Varsavia dall’11 al 23 novembre 2013.23 V. “Azione per il clima”, Commissione europea, www.ec.europa.eu/clima/policies, 21/08/2017.

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Università degli Studi di Napoli Federico II