RIFORME NELLA BUFERA Geografia giudiziaria: un’operazione ... · che la disciplina costituzionale...
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GUIDA AL DIRITTO IL SOLE-24 ORE 8 N˚ 41 13 OTTOBRE 2012 L a normativa sulla revisione della geografia giu- diziaria, che prevede una delega al Governo, è contenuta nella legge 14 settembre 2011 n. 148: l’Oua sulla gravosa questione ha interpellato il prof. avv. Giuseppe Verde che ha predisposto un parere che segnala numerose illegittimità della legge. Ha rilevato che la disciplina costituzionale della delegazione legi- slativa prevede che ai sensi dell’articolo 72, comma 4, della Costituzione la legge delega è una di quelle leggi per le quali è richiesta «la procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della Camera». È in proposito sufficiente ricordare che la delega al Governo non può che essere contenuta in un atto norma- tivo primario del Parlamen- to. In questi casi si parla di riserva di legge formale nel senso che l’intervento dell’or- gano legislativo attraverso la legge, è finalizzato a control- lare l’azione dell’Esecutivo o ad assicurare un concorso del Parlamento rispetto al- l’esercizio dei poteri del Go- verno (per esempio legge de- lega e decreto legislativo). Ne consegue che la Costituzio- ne esclude che il Governo possa conferire a se stesso l’esercizio delegato della fun- zione legislativa, così come sarebbe inammissibile che la conversione del decreto legge avvenisse con un atto normativo proveniente dallo stesso organo costituzio- nale che ha adottato il provvedimento provvisorio di cui all’articolo 77 della Costituzione. Si può affermare che il Governo non può «autoattribuirsi la delega», e che «il divieto deve intendersi riferito non solo al decre- to legge ma anche alla legge di conversione». È evidente che quanto emerge dalla giurisprudenza costituzionale sulla natura della legge delega e sul rap- porto fra legge delega e decreti legislativi ha come suo presupposto fondamentale la distinzione dei ruoli che l’articolo 76 della Costituzione stabilisce per il Parla- mento e per il Governo. La delega che ha previsto la revisione della geografia giudiziaria, è frutto dell’approvazione di un maxi- emendamento - su cui il Governo ha posto la questio- ne di fiducia e presentato nel corso di un procedimen- to legislativo di conversione di un decreto legge - che nei fatti ha dato vita a una decisione parlamentare in contrasto con quanto disposto dagli articoli, 70, 72, 76 e 77 della Costituzione consentendo al Governo di es- sere - nella sostanza - contestualmente promotore e destinatario della delega ed esautorando il Parlamen- to della funzione assegnatagli dalla Costituzione. È da ricordare che l’articolo 72, quarto comma, della Costituzione pone una riser- va di legge d’assemblea: an- che l’approvazione di un di- segno di legge di delegazio- ne legislativa deve avvenire secondo una “procedura normale” che consenta l’esa- me e l’approvazione diretta della Camera. L’esame e l’ap- provazione secondo la pro- cedura normale impone un rinvio al primo comma del- l’articolo 72 che, a sua volta, prevede che «ogni disegno di legge è esaminato da una commissione e poi dalla Ca- mera stessa, che l’approva articolo per articolo e con votazione finale». Nel procedere alla ricostruzione dell’iter procedi- mentale relativo alla conversione del decreto legge n. 138 si percepisce che si è determinata una situazione particolare: nel contesto del procedimento di conver- sione in legge di un decreto legge il Governo ha presen- tato un maxi-emendamento con il quale ha riscritto il decreto legge n. 138, e ha parimenti approvato la dele- ga qui in discussione. Si registra, quindi, un attacco forte ad alcuni principi che presiedono al sistema delle fonti e ai rapporti fra Parlamento e Governo. In proposito va richiamata la Circolare del Presiden- te del Senato del 10 gennaio 1997 in tema di Istruttoria legislativa nelle Commissioni che ha affermato che Il tema della settimana N on si placa la battaglia dell’Oua contro le norme che hanno rivisto la geografia giudiziaria del nostro Paese. Ora l’attenzione è rivolta ai profili di illegittimità costituzionale presenti nella delega inserita nella legge 148/2011 e nell’iter di approvazione. L’articolo 77 della Costituzione dispone che il Governo non può «autoattribuirsi la delega». Non solo, il ricor- so combinato ai maxi-emendamenti - presentati direttamente in Aula - la questione della fiducia imposta sui testi, l’approva- zione di una modifica svincolata dall’impianto originario, fini- scono per incidere su altre norme fondamentali. Per il presi- dente Maurizio de Tilla l’incostituzionalità è palese. Geografia giudiziaria: un’operazione sbagliata con forti “ombre” di illegittimità costituzionale DI MAURIZIO DE TILLA - Presidente dell’Organismo unitario dell’avvocatura italiana EDITORIALE RIFORME NELLA BUFERA
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GUIDA AL DIRITTO IL SOLE-24 ORE 8 N˚ 41 13 OTTOBRE 2012
L a normativa sulla revisione della geografia giu-diziaria, che prevede una delega al Governo, ècontenuta nella legge 14 settembre 2011 n. 148:
l’Oua sulla gravosa questione ha interpellato il prof.avv. Giuseppe Verde che ha predisposto un parere chesegnala numerose illegittimità della legge. Ha rilevatoche la disciplina costituzionale della delegazione legi-slativa prevede che ai sensi dell’articolo 72, comma 4,della Costituzione la legge delega è una di quelle leggiper le quali è richiesta «la procedura normale di esamee di approvazione diretta da parte della Camera».
È in proposito sufficiente ricordare che la delega alGoverno non può che esserecontenuta in un atto norma-tivo primario del Parlamen-to. In questi casi si parla diriserva di legge formale nelsenso che l’intervento dell’or-gano legislativo attraverso lalegge, è finalizzato a control-lare l’azione dell’Esecutivo oad assicurare un concorsodel Parlamento rispetto al-l’esercizio dei poteri del Go-verno (per esempio legge de-lega e decreto legislativo). Neconsegue che la Costituzio-ne esclude che il Governopossa conferire a se stesso l’esercizio delegato della fun-zione legislativa, così come sarebbe inammissibile chela conversione del decreto legge avvenisse con un attonormativo proveniente dallo stesso organo costituzio-nale che ha adottato il provvedimento provvisorio dicui all’articolo 77 della Costituzione. Si può affermareche il Governo non può «autoattribuirsi la delega», eche «il divieto deve intendersi riferito non solo al decre-to legge ma anche alla legge di conversione».
È evidente che quanto emerge dalla giurisprudenzacostituzionale sulla natura della legge delega e sul rap-porto fra legge delega e decreti legislativi ha come suopresupposto fondamentale la distinzione dei ruoli chel’articolo 76 della Costituzione stabilisce per il Parla-mento e per il Governo.
La delega che ha previsto la revisione della geografiagiudiziaria, è frutto dell’approvazione di un maxi-emendamento - su cui il Governo ha posto la questio-ne di fiducia e presentato nel corso di un procedimen-to legislativo di conversione di un decreto legge - chenei fatti ha dato vita a una decisione parlamentare incontrasto con quanto disposto dagli articoli, 70, 72, 76e 77 della Costituzione consentendo al Governo di es-sere - nella sostanza - contestualmente promotore edestinatario della delega ed esautorando il Parlamen-to della funzione assegnatagli dalla Costituzione.
È da ricordare che l’articolo 72, quarto comma, dellaCostituzione pone una riser-va di legge d’assemblea: an-che l’approvazione di un di-segno di legge di delegazio-ne legislativa deve avveniresecondo una “proceduranormale” che consenta l’esa-me e l’approvazione direttadella Camera. L’esame e l’ap-provazione secondo la pro-cedura normale impone unrinvio al primo comma del-l’articolo 72 che, a sua volta,prevede che «ogni disegnodi legge è esaminato da unacommissione e poi dalla Ca-
mera stessa, che l’approva articolo per articolo e convotazione finale».
Nel procedere alla ricostruzione dell’iter procedi-mentale relativo alla conversione del decreto legge n.138 si percepisce che si è determinata una situazioneparticolare: nel contesto del procedimento di conver-sione in legge di un decreto legge il Governo ha presen-tato un maxi-emendamento con il quale ha riscritto ildecreto legge n. 138, e ha parimenti approvato la dele-ga qui in discussione. Si registra, quindi, un attaccoforte ad alcuni principi che presiedono al sistema dellefonti e ai rapporti fra Parlamento e Governo.
In proposito va richiamata la Circolare del Presiden-te del Senato del 10 gennaio 1997 in tema di Istruttorialegislativa nelle Commissioni che ha affermato che
Il tema della settimana
N on si placa la battaglia dell’Oua contro le norme chehanno rivisto la geografia giudiziaria del nostro Paese.
Ora l’attenzione è rivolta ai profili di illegittimità costituzionalepresenti nella delega inserita nella legge 148/2011 e nell’iterdi approvazione. L’articolo 77 della Costituzione dispone che ilGoverno non può «autoattribuirsi la delega». Non solo, il ricor-so combinato ai maxi-emendamenti - presentati direttamentein Aula - la questione della fiducia imposta sui testi, l’approva-zione di una modifica svincolata dall’impianto originario, fini-scono per incidere su altre norme fondamentali. Per il presi-dente Maurizio de Tilla l’incostituzionalità è palese.
Geografia giudiziaria: un’operazione sbagliatacon forti “ombre” di illegittimità costituzionale
DI MAURIZIO DE TILLA - Presidente dell’Organismo unitario dell’avvocatura italiana
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GUIDA AL DIRITTO IL SOLE-24 ORE 9 N˚ 41 13 OTTOBRE 2012
«l’articolo 72 della Costituzione prescrive che ogni dise-gno di legge sia esaminato da una Commissione pri-ma di essere sottoposto al vaglio dell’Assemblea. Laprocedura in sede referente, insieme con l’attività con-sultiva a essa collegata, costituisce perciò la fase istrut-toria obbligatoria del procedimento legislativo. La Co-stituzione italiana disciplina, nelle loro grandi linee, idiversi procedimenti legislativi e pone limiti e regole,da specificarsi nei regolamenti parlamentari. Il rispet-to delle norme costituzionali, che dettano tali limiti eregole, è condizione di legittimità costituzionale degliatti approvati, come la Corte costituzionale ha afferma-to a partire dalla sentenza n. 9 del 1959, nella quale hastabilito la propria competenza di controllare se il pro-cesso formativo di una legge si ècompiuto in conformità alle normecon le quali la Costituzione diretta-mente regola tale procedimento(Corte costituzionale n. 22 del2012)».
Tale indicazione è confermata dalParere reso dal Comitato per la legi-slazione nella seduta dell’8 settem-bre 2011, nel quale è stata avanzatala condizione che «siano soppressele disposizioni di cui ai commi da 2 a5 - volte a conferire una delega al Go-verno in materia di riorganizzazionedella distribuzione sul territorio de-gli uffici giudiziari - in quanto nonappare corrispondente a un correttoutilizzo dello specifico strumento normativo rappre-sentato dal disegno di legge di conversione di un decre-to-legge l’inserimento al suo interno di una disposizio-ne di carattere sostanziale, in particolare se recantedisposizioni di delega, integrandosi in tal caso, comeprecisato in premessa, una violazione del limite di con-tenuto posto dal già citato articolo 15, comma 2, lett.a) della legge n. 400 del 1988».
Il prof. Giuseppe Verde ha anche rilevato che la dele-ga al Governo per la riorganizzazione della distribuzio-ne sul territorio degli uffici giudiziari è stata approvatain prima lettura al Senato della Repubblica il 7 settem-bre durante l’iter del procedimento di conversione inlegge del decreto legge n. 138 del 2011. Il procedimen-to legislativo di conversione si è poi concluso con lasuccessiva deliberazione della Camera dei Deputati.
Entrambi i passaggi parlamentari sono stati caratte-rizzati dal fatto che il Governo ha posto la questione difiducia.
In Senato, il Governo ha presentato l’emendamento1900 interamente sostitutivo dell’articolo unico del di-segno di legge n. 2887, sul quale il Governo ha posto laquestione di fiducia. L’emendamento governativo stra-volge il testo del decreto legge originario, introducen-do la delega e modificato il titolo dell’originario dise-gno di legge.
Alla Camera dei Deputati la questione di fiducia haconsentito un’approvazione rapidissima senza incide-re sul testo esitato il 7 settembre dal Senato della Re-pubblica.
Segnatamente, riguardo alla questione della legitti-mità di delegare l’esercizio della funzione legislativaattraverso l’approvazione di maxiemendamenti, il Pre-
sidente Ciampi in occasione del suomessaggio di rinvio alla Camere del-la legge delega sulla riforma dell’or-dinamento giudiziario (16 dicem-bre 2004) ritenne opportuno richia-mare l’attenzione del Parlamentosu un modo di legiferare - invalso datempo - che non appare coerentecon la ratio delle norme costituzio-nali che disciplinano il procedimen-to legislativo e, segnatamente, conl’articolo 72 della Costituzione, se-condo cui ogni legge deve essere ap-provata «articolo per articolo e conuna votazione finale».
Credo che sia di tutta evidenzal’assenza nel procedimento legislati-
vo seguito in Senato di una qualsiasi fase o momentoche possa rispondere alla «procedura normale di esa-me e approvazione» di cui all’articolo 72, comma 4,della Costituzione.
Si può concordare con chi avverte che il ricorso com-binato ai maxi-emendamenti - presentati direttamen-te in aula - e alla questione di fiducia finisca per incide-re su altre norme costituzionali o, addirittura, su altreparti dello stesso articolo 72, quali l’indefettibilità delprevio esame in Commissione.
Va, inoltre, affrontato un’ulteriore questione. È costi-tuzionale l’approvazione di un emendamento svinco-lato dal testo originario del provvedimento d’urgenza,che stravolga il corpo normativo del decreto?
Il prof. Verde ha rilevato che se si tiene conto delpreambolo del decreto legge n. 138 del 2011 emergecon tutta evidenza che la delega per la riorganizzazio-ne della distribuzione sul territorio degli uffici giudizia-ri è del tutto estranea rispetto al testo del decreto legge
Credo che siadi tutta evidenza l’assenza
nel procedimento legislativoseguito in Senatodi una qualsiasifase o momento
che possa risponderealla «procedura normale
di esame ed approvazione»di cui all’articolo 72,
comma 4, della Costituzione
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GUIDA AL DIRITTO IL SOLE-24 ORE 10 N˚ 41 13 OTTOBRE 2012
originario e si tratta di disposizioni (quelle di cui alcomma 2 dell’articolo 1 della legge n. 148 del 2011) deltutto disomogenee rispetto al contenuto del decretooriginario.
È evidente che il Governo, attraverso il maxi-emen-damento su cui ha posto la fiducia, tenta un aggira-mento degli articoli 76 e 77 della Costituzione con l’in-tento manifesto di utilizzare una procedura parlamen-tare particolare (la conversione in legge del decretolegge) per raggiungere finalità prive di qualsiasi riferi-mento all’urgenza del provvedere e che avrebbero do-vuto realizzarsi attraverso il procedimento legislativoordinario.
Si tratta di una deprecabile prassi parlamentare san-zionata in più sedi. È del febbraio del2011 la lettera del Presidente Napoli-tano ai Presidenti delle Camere e alPresidente del Consiglio, nella qualeil “garante della Costituzione” ha as-sunto una posizione netta circa l’ap-provazione di leggi di conversioneche riscrivono i decreti legge: «Moltedi queste disposizioni aggiunte in se-de di conversione sono estranee al-l’oggetto quando non alla stessa ma-teria del decreto, eterogenee e di as-sai dubbia coerenza con i principi ele norme della Costituzione... È appe-na il caso di ricordare che questo mo-do di procedere, come ho avuto mo-do in diverse occasioni di far presen-te fin dall’inizio del settennato ai Presidenti delle Came-re e ai Governi che si sono succeduti a partire dal 2006,si pone in contrasto con i principi sanciti dall’articolo77 della Costituzione e dall’articolo 15, comma 3, dellalegge di attuazione costituzionale n. 400 del 1988, rece-piti dalle stesse norme dei regolamenti parlamentari.L’inserimento nei decreti di disposizioni non stretta-mente attinenti ai loro contenuti, eterogenee e spessoprive dei requisiti di straordinaria necessità e urgenza,elude il vaglio preventivo spettante al Presidente dellaRepubblica in sede di emanazione dei decreti legge.Inoltre l’eterogeneità e l’ampiezza delle materie nonconsentono a tutte le Commissioni competenti di svol-gere l’esame referente richiesto dal primo comma del-l’articolo 72 della Costituzione, e costringono la discus-sione da parte di entrambe le Camere nel termine tassa-tivo di 60 giorni. Si aggiunga che il frequente ricorso allaposizione della questione di fiducia realizza una ulterio-re pesante compressione del ruolo del Parlamento».
È da aggiungere che dopo la sentenza della Cortecostituzionale n. 22 del 2012 la legge n. 148 del 2011può essere definita tout court come illegittima.
La Corte ha infatti dichiarato l’illegittimità costitu-zionale di disposizioni che si sono aggiunte al decretolegge durante la fase parlamentare della conversione.Il giudice della legge ha ritenuto illegittimo «l’inseri-mento di norme eterogenee all’oggetto o alla finalitàdel decreto» e ciò perché, così facendo, il Parlamentospezza il legame logico-giuridico tra la valutazione fat-ta dal Governo dell’urgenza del provvedere e «i provve-dimenti provvisori con forza di legge».
In definitiva, i giudici costituzionali escludonoche il Parlamento possa utilizzare un procedimento
legislativo di conversione in leggeal posto di un altro procedimentolegislativo.
Il procedimento di conversione ri-torna a essere considerato come“residuale” rispetto al procedimen-to legislativo ordinario nel quale ilGoverno è “attore” ma non domi-nus.
È di tutta evidenza che l’articolo1, comma 2, della legge n. 148 del2011 nel prevedere la delega recauna disposizione del tutto estraneaal contenuto del decreto legge n.138 del 2011. I lavori preparatori del-la legge di conversione confermanoancora una volta che, fino al mo-
mento della presentazione del maxi-emendamentodel Governo, non vi era stato alcun coinvolgimentodella Commissione Giustizia del Senato della Repub-blica, ciò a significare che la materia oggetto del decre-to legge originario era del tutto estranea rispetto allariorganizzazione sul territorio degli uffici giudiziari.
In conclusione, e in sintonia con quanto stabilitodalla Corte costituzionale nella sentenza n. 22 del2012, si può affermare che il comma 2 dell’articolo 1della legge n. 148 del 2011, inserito nel corso del proce-dimento di conversione del Dl n. 138 del 2011, è deltutto estraneo alla materia e alle finalità del medesi-mo, e si deve ammettere che le stesse sono costituzio-nalmente illegittime, per violazione dell’articolo 77, se-condo comma, della Costituzione. n
Per saperne di più:
www.oua.it
Dopo la sentenzadella Consultan. 22 del 2012
la legge può essere definitatout court
come illegittima.La Corte ha infatti bocciato
le disposizioniche si aggiungono ai Dl
durante la fase parlamentaredella conversione
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