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SNA - IRPA

Il procedimento amministrativo a venti anni dalla legge n. 241 del 1990

Responsabile scientifico:

Aldo Sandulli

Coordinatori scientifici:

Martina Conticelli e Maurizia De Bellis

Componenti dell’Unità di ricerca:

Mariangela Benedetti, Martina Conticelli, Maurizia De Bellis,

Donatella Scicchitano, Susanna Screpanti

30 ottobre 2013

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PRESENTAZIONE……………………………………………………………………………5

CAPITOLO PRIMO

DAGLI ISTITUTI DI SEMPLIFICAZIONE ALLA MISURAZIONE DEGLI ONERI AMMINISTRATIVI

di Mariangela Benedetti

1. Premessa………..……………………………………………………………………8 2. Le tecniche di semplificazione.....….………………………………………………13 3. La semplificazione come processo di policy……..…….……………………..……18

3.1. L’individuazione del problema…….……………….………………………….20 3.2. La decisione ..…………………………………………………………………26 3.3. Il monitoraggio……..…………………………………………………………..30

4. Quali paradigmi per l’attuale politica di semplificazione?............…...……………31 5. L’amministrazione della semplificazione: una panoramica sulle regioni….………37 6. Le prospettive: la necessità di gestire le complicazioni della semplificazione….…43

CAPITOLO SECONDO

LA LIBERALIZZAZIONE DELLE ATTIVITÀ ECONOMICHE PRIVATE: DALLA

DIA ALLA SCIA

di Maurizia De Bellis

1. Introduzione…..……………………………………………………………………58 2. Caratteri e profili problematici della Scia………….………………………………61

2.1. L’ambito di applicazione……...………………………………………………61 2.2. La struttura dell’atto………...…………………………………………………65 2.3. I poteri della PA e la tutela del terzo……….….………………………………68

3. I modelli settoriali……..…………………………………………………………...72 3.1. Le attività industriali, commerciali e di prestazione di servizi………...………73 3.2. L’edilizia….……………………………………………………………………80

4. I dati….……………….…………………………………………………………….86 4.1. L’avvio di un’attività economica in Italia: i rapporti Doing Business..….……86 4.2. Il censimento delle autorizzazioni ministeriali………...………………………89 4.3. L’applicazione della Scia da parte delle Regioni nel settore dei servizi……….99

5. Conclusioni…..…...……………………………………………….………………110

3

 

CAPITOLO TERZO

LA CONFERENZA DEI SERVIZI

di Martina Conticelli

1. Il tema, i problemi e il metodo di indagine………………………………………112 2. L’assetto delineato dalla l.n. 241/1990 e i successivi interventi

normativi…………………………………………………………………………115 3. La reazione amministrativa e i problemi applicativi nella giurisprudenza………122 4. L’applicazione dell’istituto nei risultati delle precedenti ricerche……………… 133 5. La complessità normativa, tra differenziazione regionale e normative speciali…137 6. Il quadro dei problemi attuali…………………………………………………… 144 7. Considerazioni di sintesi…………………………………………………………147

CAPITOLO QUARTO

LA CERTEZZA DEI TEMPI PROCEDIMENTALI

di Susanna Screpanti

1. Introduzione ..…………………………………………………………………150 2. Il principio di certezza dei tempi procedimentali e i principi generali dell’azione

amministrativa……………………………………………………………………152 2.1. Il fattore tempo nella legge generale sul procedimento e l’ambito di

applicazione………………………………………………………………….153 2.2. L’art. 2 a venti anni dalla legge n. 241 del 1990…………………………….155

3. L’attuazione della disciplina generale e la prassi amministrativa sui tempi procedimentali……………………………………………………………………157 3.1. Il primo ciclo di attuazione amministrativa: dal 1990 al 2009………………158 3.2. Il nuovo ciclo di attuazione: dal 2009 ad oggi………………………………167

3.2.1. I nuovi regolamenti ministeriali…..…………………………………169 3.2.2. L’attuazione nelle Regioni…………………..………………………174 3.2.3. L’attuazione negli Enti locali…………………………………….185

4. Il fattore tempo come indicatore di trasparenza, qualità e performance della pubblica amministrazione…………..…………………………………………….186 4.1. Il tempo dei procedimenti come indicatore di trasparenza dell’azione

amministrativa……………………………………………………………….189 4.2. I tempi di erogazione dei servizi come indicatore e standard di qualità……194 4.3. Il rispetto e la riduzione dei tempi: obiettivo strategico e indicatore di performance amministrativa……….…………………………………………..…197

5. Il problema dei ritardi e le misure per la tempestività dei pagamenti…………….199 5.1. L’obbligo informativo e l’indicatore di tempestività dei pagamenti della Pubblica amministrazione………………………………………………..……….205

6. Innovazione tecnologica, amministrazione digitale e impatto sui tempi di procedimenti e servizi………………………...……………………………….….208

7. I profili patologici e il sistema di rimedi, responsabilità e sanzioni………………215 8. Considerazioni conclusive………………………….……………………………..221

4

 

CAPITOLO QUINTO

LA PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

di Donatella Scicchitano

1. Premessa………………………………………………………………………229 2. Gli strumenti di partecipazione ………………………………………………235 3. La diffusione delle ICT nelle amministrazioni e la partecipazione al

procedimento amministrativo elettronico…………………………………….261

4. Legge sul procedimento e partecipazione nelle Regioni ed Enti locali……………………………………………………………………..269

5. “Democrazia partecipativa” e governo del territorio. Alcune esperienze a livello regionale e locale……………………………………………………278

5.1L’esperienza toscana………………………………………………………288 6. Le consultazioni telematiche delle Autorità Indipendenti (AI) ……………. 294 7. Considerazioni conclusive……………………………………………………302

  Gli Autori………………………………………………………………………… 316

5

 

PRESENTAZIONE

La ricerca ha svolto un bilancio sull’attuazione della legge n. 241 del 1990, a più

di vent’anni dalla sua approvazione.

Com’è noto, questa legge nasce dall’ambizione intellettuale di un gruppo di

esperti, guidati da Mario Nigro, nell’ambito della Commissione di studio istituita dal

Ministro della Funzione pubblica Massimo Severo Giannini. Il progetto aspirava a

trasformare l’agire amministrativo – oscuro, autoritario e farraginoso – in un’attività

ispirata alla trasparenza, alla partecipazione e alla efficienza. Tale disciplina, quindi,

mirava a mutare radicalmente i rapporti tra amministrazione e cittadino.

Profondamente avversata all’inizio della sua attuazione, la legge n. 241 del 1990

divenne gradualmente parte del tessuto politico-sociale grazie all’impegno di alcuni

ministri della funzione pubblica, tra cui, in particolare, di Sabino Cassese.

I principi fondanti della legge n. 241 del 1990 sono oggi largamente condivisi

anche in ambito europeo e sono stati ripresi, nell’ambito del dibattito sulla

codificazione del procedimento amministrativo europeo, dalla Commissione di lavoro

istituita a tal fine presso il Parlamento europeo.

La legge n. 241 del 1990 è tra le normative maggiormente studiate e approfondite:

essa rappresenta uno dei terreni sui quali più si è esercitato il legislatore, il quale è

intervenuto con cadenza quasi annuale, dal 1990 sino ad oggi; su di essa il giudice si è

pronunciato con assiduità, elaborando importanti orientamenti giurisprudenziali; in

riferimento ad essa la scienza giuridica si è interrogata a lungo, sia sotto il profilo

dell’esegesi normativa, sia sotto il profilo delle applicazioni giurisprudenziali.

Tutto ciò avrebbe dovuto implicare che, nel corso di questi anni, anche lo stato di

attuazione della disciplina divenisse oggetto di approfondite riflessioni. Così non è

stato. Alcuni significativi tentativi furono svolti nella fase iniziale dell’attuazione della

nuova disciplina, nell’ambito dell’attività del Ministero della Funzione pubblica. Negli

anni immediatamente successivi, poi, si procedette a un primo censimento. In seguito,

tuttavia, questa strada fu abbandonata, dal momento che produceva risultati solo nel

medio periodo, a fronte di notevoli sforzi in termini di ricerca.

6

 

Come conseguenza, oggi si sa molto poco dello stato di attuazione dei

procedimenti, dei quali non esiste una mappatura. Le rilevazioni sul loro numero e sulla

loro durata, sinora condotte, si sono svolte in tempi diversi, con ricadute negative in

termini di attendibilità, completezza e comparabilità dei dati. Il progetto per una nuova

rilevazione è stato avviato, nella scorsa legislatura, dalla Unità per la semplificazione

(ora Struttura di missione - supporto al Ministro per la semplificazione normativa) e, in

questa legislatura, è stato proseguito dal Dipartimento della funzione pubblica. Tuttavia,

la banca dati informatica dei procedimenti non è ancora operativa.

La presente ricerca ha avuto l’obiettivo di colmare, almeno in parte, questo vuoto,

partendo dalla normativa e quindi dalle profonde modificazioni subite dalla legge n. 241

del 1990 nel corso degli ultimi due decenni, per poi concentrarsi sullo stato di

attuazione della disciplina, attraverso la raccolta e l’analisi di dati. L’obiettivo è stato

duplice: da un lato, indicare resistenze e difficoltà applicative; dall’altro, suggerire

possibili rimedi e elaborare riflessioni e proposte, per compiere ulteriori passi nella

direzione della semplificazione e dell’efficienza, ma anche delle garanzie del cittadino.

La ricerca si concentra, in particolare, su tre aree tematiche: la semplificazione (in

relazione alla quale vengono esaminati gli oneri amministrativi, la Scia e la conferenza

dei servizi), la certezza dei tempi procedimentali e la partecipazione.

Quanto al metodo, ciascuno dei contributi:

ü è volto a operare un bilancio dei venti anni di vigenza della legge

n. 241 del 1990, verificando quali obiettivi siano stati effettivamente perseguiti e

quali promesse siano state mantenute;

ü valuta i risultati nei rapporti tra amministrazioni e cittadini, tra

amministrazioni e imprese, e tra amministrazioni;

ü procede attraverso un’analisi a campione, per singoli

procedimenti o per gruppi e per singole amministrazioni (centrali, regionali,

locali);

ü tiene conto di aspetti generali, quali il rapporto tra procedimenti e

organizzazione e l’informatizzazione;

ü tiene conto della varietà dei tipi di procedimento, distinguendo –

in particolare – tra procedimenti generali e puntuali e tra procedimenti a

iniziativa di parte e d’ufficio;

7

 

ü è elaborato tenendo conto delle norme generali e di quelle

speciali. Per quanto riguarda le prime, si tiene conto non solo delle norme, ma

anche del modo in cui le amministrazioni e i giudici le hanno valorizzate (o non

lo hanno fatto) e interpretate.

Il taglio dei contributi risulta dunque pratico, concreto e propositivo. Dall’insieme

dei contributi emergono almeno due considerazioni trasversali: per un verso,

l’applicazione della legge n. 241 del 1990 ha comportato un eccesso di legislazione; per

l’altro, urge un accurato censimento svolto con metodi scientifici. Si tratta, in

quest’ultimo caso, di uno strumento che richiede notevoli sforzi – sia nella fase di start

up, che ai fini della sua manutenzione –, ma che risulta imprescindibile per la corretta

analisi dei singoli istituti nonché della vitalità della disciplina.

8

 

DAGLI ISTITUTI DI SEMPLIFICAZIONE ALLA MISURAZIONE DEGLI ONERI AMMINISTRATIVI

di Mariangela Benedetti

SOMMARIO: 1. Premessa. – 2. Le tecniche di semplificazione. – 3. La semplificazione come processo di policy. – 3.1. L’individuazione del problema. – 3.2. La decisione. – 3.3. Il monitoraggio. – 4. Quali paradigmi per l’attuale politica di semplificazione? – 5. L’amministrazione della semplificazione: una panoramica sulle regioni. – 6. Le prospettive: la necessità di gestire le complicazioni della semplificazione.

1. Premessa

Negli ultimi venti anni il tema della semplificazione è diventato una costante

dell’agenda politico-istituzionale del nostro Paese; con sempre maggior frequenza

studiosi1, associazioni di categoria2 e, più in generale, tutta la società civile riconoscono

nella semplificazione la leva strategica per modernizzare gli apparati pubblici e renderli

adeguati alle nuove esigenze del sistema produttivo, alla competizione dei mercati

internazionali e alle aspettative “di risultato” dell’amministrazione da parte dell’utenza

(cittadini e imprese).

Il punto di partenza è la consapevolezza che la complicazione burocratica

appesantisce il sistema amministrativo e, al contempo, costituisce un freno allo sviluppo

di un Paese poiché, tra gli altri, introduce vincoli ingiustificati all’azione privata e

imprenditoriale; allunga i tempi del procedimento e i costi (in capo ai privati e alle

stesse amministrazioni) dei provvedimenti; contribuisce all’instabilità e alla scarsa

chiarezza del quadro normativo; determina l’inefficiente allocazione delle risorse;

aumenta gli “interstizi” discrezionali nei quali possono proliferare comportamenti

corruttivi.                                                                                                                          

1 Vasta è la dottrina sul tema della semplificazione e sul suo contributo alla politica di modernizzazione della pubblica amministrazione. A titolo non esaustivo si ricorda, tra gli altri: Y. Mèny, V. Wright (a cura di), La riforma amministrativa in Europa, Bologna, Il Mulino, 1994; V. Lo Moro, A. Mancini (a cura di), Le procedure amministrative: analisi e tecniche di intervento, Bologna, Il Mulino, 1995. Più di recente, invece, si segnala: A. Natalini e G. Tiberi (a cura di) La tela di Penelope. Primo rapporto Astrid sulla semplificazione legislativa e burocratica, Bologna, Il Mulino, 2010; S. Cassese, La semplificazione amministrativa e l’orologio di Taylor, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1998, p. 699 ss; G. Vesperini, La semplificazione dei procedimenti amministrativi, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1998, p. 655 ss; L. Torchia, Tendenze recenti della semplificazione amministrativa, in Diritto amministrativo, 1998, p. 385 ss.; V. Cerulli Irelli, F. Luciani, La semplificazione dell’azione amministrativa, in Diritto amministrativo, 2000, p. 617 ss.; G. Vesperini, La riforma dei procedimenti amministrativi, in G. de Caprariis, G. Vesperini (a cura di), L’Italia da semplificare. Le regole e le procedure, Il Mulino, 1998.  

2 Si pensi, ad esempio, all’attenzione posta al tema della semplificazione da Confindustria che nel 1998 sponsorizza la pubblicazione dei più importanti volumi monografici sul tema e successivamente dedica attenzione alla politica attuata. Si pensi, ad esempio, al decalogo sulla semplificazione del 2004.  

9

 

La consapevolezza di tale complicazione burocratica, già nota agli studiosi del

diritto precedentemente alla legge sul procedimento amministrativo3, è stata per la

prima volta misurata dal censimento dei procedimenti amministrativi statali realizzato

dalla Commissione di studi sull’attuazione della legge 7 agosto 1990, n. 2414 che ha

evidenziato, nel dettaglio, le disfunzioni del sistema amministrativo italiano, nel senso

che ne dava M.S. Giannini oltre trenta anni fa5.

È dunque dagli anni Novanta del secolo appena trascorso che si è aperta la

stagione della semplificazione ed è diventata condivisa l’idea secondo cui, se adottata in

modo sistemico contro le cause della complicazione burocratica, la semplificazione

contribuisce alla riduzione del rischio amministrativo, aumenta la trasparenza

dell’azione amministrativa e diventa elemento trainante di una più ampia riforma della

pubblica amministrazione6.

Diversi sono stati i fattori che hanno contribuito ad assumere tale

consapevolezza. Tra questi si ricordano: il vincolo comunitario sempre più stringente

alla semplificazione espresso in termini sia di conformazione dell’azione amministrativa

                                                                                                                         3 Ad esempio la relazione presentata nel settembre del 1919 dalla Commissione centrale per la

riforma dei servizi pubblici indicava, tra i criteri generali che le amministrazioni pubbliche dovevano seguire per semplificare le attività amministrative, quello di migliorare sul piano tecnico le metodiche di lavoro. In particolare si raccomandava di abbreviare il percorso delle pratiche delle pratiche da un ufficio all’altro con la sostituzione del contatto personale al carteggio personale al carteggio ufficiale, attraverso l’istituzionalizzazione della conferenza tra funzionari come prassi abituale nella conduzione degli uffici, favorendo i contatti tra funzionari appartenenti ad amministrazioni diverse e responsabilizzando maggiormente gli impiegati (il testo è riportato da V. Lo Moro, A. Mancini, Le procedure amministrative, cit., p. 17). Sul tema della semplificazione e razionalizzazione delle procedure si ricorda, inoltre, l’attività della Commissione di studio e di diffusione della scienza e della tecnica delle amministrazione pubblica del 1958; il Rapporto sui principali problemi dello Stato dell’allora Ministro per la Funzione Pubblica M.S. Giannini (1979); l’indagine Formez sulla Rilevazione conoscitiva sullo stato degli uffici centrali e periferici della pubblica amministrazione (1979-1982) e il progetto Funzionalità ed efficienza della pubblica amministrazione (1985—1989).  

4 Cfr. Presidenza del Consiglio dei ministri, Dipartimento della funzione pubblica, I procedimenti amministrativi statali, Roma, 1994. Il censimento aveva messo in luce come le “attività amministrative fossero disperse in una moltitudine di procedimenti (iper-procedimentalizzazione), frammentati in un’eccessiva quantità di fasi e regolati da troppe disposizioni normative, spesso di fonte primaria che finivano per sovrapporsi tra di loro” (A. Natalini, Il tempo delle riforme amministrative, il Mulino,2006, p. 179). Secondo quanto riferito da Giulio Vesperini “il quadro che emerge da questa indagine è quello di un’amministrazione lenta; accentrata; sovraccarica di compiti; regolata da normative di legge antiquate, complicate e frammentarie; incapace di autoregolarsi; impegnata meno nella cura degli interessi della collettività e più nell’amministrare se stesso; operante tramite procedimenti complicati nei quali intervengono più uffici, spesso in sovrapposizione tra loro” (G. Vesperini, La semplificazione dei procedimenti amministrativi, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1998, p. 655).  

5 M.S. Giannini, Istituzioni di diritto amministrativo, Giuffrè, 1981.  6 S. Amorosino, La semplificazione amministrativa e le recenti modifiche normative alla

disciplina generale del procedimento, in Foro amministrativo-Tar, 2005, 2635 ss.  

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dei singoli Stati membri7, sia di razionalizzazione di specifici settori regolatori (ad

esempio le comunicazioni elettroniche, gli appalti, l’ambiente); l’impulso delle

organizzazioni internazionali ad utilizzare la semplificazione (normativa e

procedimentale) come leva della competitività del Paese; la necessità di razionalizzare,

anche tramite la riduzione dei costi, il «carro burocratico»8 diventato eccessivamente

pesante anche in ragione della farraginosità della «ruota» procedimentale; l’esigenza di

rendere effettivi i diritti dei privati nei confronti delle pubbliche amministrazioni.

Come noto, per rispondere a queste esigenze, il legislatore ha adottato la legge 7

agosto 1990, n. 241 che, nell’ambito della disciplina generale del procedimento

amministrativo, ha formalizzato la via italiana della semplificazione.

Si tratta, innanzitutto del riconoscimento della semplificazione quale principio

generale ordinante l’azione amministrativa, in ossequio ai principi di economicità e di

efficacia sanciti nell’articolo iniziale della legge; inoltre, essa individua i principali

strumenti con cui incidere sui procedimenti amministrativi, riducendoli, eliminandoli o

razionalizzandoli e impone, seppur indirettamente, l’accelerazione dell’azione

amministrativa tramite l’obbligo dei termini di conclusione del procedimento9.

Dal 1990 diversi sono stati gli interventi normativi generati dalla legge sul

procedimento amministrativo che hanno segnato il cammino, tutt’altro che lineare,

verso la strada della semplificazione.

È incontestabile, tuttavia, che i risultati ottenuti non sono stati, nel complesso,

all’altezza dei proclami e degli impegni politici assunti. Ad avviso di molti, infatti,

permangono ancora lacci alla pubblica amministrazione che ostacolano il benessere dei

cittadini e lo sviluppo delle imprese, ponendo l’Italia ancora agli ultimi posti, tra i Paesi

industrializzati, in quasi ogni graduatoria internazionale di competitività10.

                                                                                                                         7 In questa direzione le indicazioni fornite nel rapporto Mandelkern (Cfr. Mandelkern Group on

Better Regulation, Final Report, 13 November 2001, in particolare le pp. 32-39).  8 La metafora è di M.S. Giannini secondo cui le pubbliche amministrazioni sono raffigurabili

come un carro pesantissimo e faticosamente trainato da sei ruote che ne assicurano il movimento ossia le regole, i procedimenti, la formazione, la (ri)organizzazione, le dotazioni materiali e le risorse finanziarie.  

9 È stato notato che obbligando la previsione dei termini del procedimento impone alle amministrazioni la ricognizione dei rispettivi procedimenti e delle fasi, in cui ciascuno di essi si articola; tale ricognizione fornisce una necessaria base conoscitiva per eliminare le fasi non necessarie che fanno allungare ingiustificatamente i tempi del procedimento (G. Vesperini, La riforma dei procedimenti amministrativi, cit., p. 261).  

10 Il recente rapporto del World Bank Institute “Doing business 2013: Smarter Regulations for Small and Medium-Size Enterprises” segnala – al pari delle precedenti edizioni e di altri ranking di qualità del business environment – il ritardo dell’Italia nella competitività restando al 25° posto su 27 paesi dell’Unione europea. Sul complesso degli indicatori esaminati dalla Banca Mondiale, l’Italia è al

11

 

Diverse sono le argomentazioni a sostegno di questo giudizio negativo. Nel

1999, ad esempio, il Rapporto introduttivo sulle condizioni dell’amministrazione

pubblica a vent’anni dal rapporto Giannini denunciava “uno Stato che si occupa (male)

di troppe cose; che non sa quel che fa e come lo fa; con tanti procedimenti complicati,

lunghi, sovrapposti gli uni agli altri; uno Stato che il cittadino sente come ostile”11.

Analogamente, nel 2005 un’indagine realizzata dall’ISTAT, nell’ambito

dell’Osservatorio sulla modernizzazione delle pubbliche amministrazioni del

Dipartimento della funzione pubblica, confermava la parziale e non uniforme

applicazione degli istituti di semplificazione nel periodo compreso tra il 1990 e il

200412. Più di recente, un forum di consultazione permanente aperto a tutti i cittadini

(“Burocrazia diamoci un taglio”), attivato nel 2009 dal Dipartimento della funzione

pubblica, ha evidenziato, da un lato, la necessità di rendere effettive le norme di

semplificazione già esistenti (ad esempio in materia di PEC o di sportello unico attività

produttive); dall’altro di eliminare le complicazioni burocratiche che ancora

caratterizzano il rapporto tra cittadini e amministrazioni. Tra queste complicazioni

vengono segnalate lo scarso utilizzo di internet e delle nuove tecnologie, la richiesta di

informazioni già in possesso della pubblica amministrazione, l’eccessivo e ingiustificato

numero di amministrazioni da contattare per il rilascio di un titolo abilitativo, la

presenza di moduli poco chiari e differenziati tra amministrazioni (vedi tab. I).

Tab. I: Risultati di sintesi della consultazione “Burocrazia diamoci un taglio” aperta il 25

novembre 2009 e ancora in corso presso il Dipartimento della funzione pubblica. I dati sono aggiornati al 31 dicembre 2012 su un totale di 1979 contributi pervenuti13.

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     73° posto (era al 75° posto nel 2012); tra le principali cause della collocazione dell’Italia nel ranking vi sono la cronica lentezza della giustizia civile (enforcing contracts, 160° posto) e l’eccessiva complessità degli adempimenti fiscali (paying taxes, 131° posto) e di quelli per il rilascio dei permessi per costruire (dealing licenses, 103°posto). Cfr. The World Bank, International Finance Corporation, Doing Business 2013. Smarter Regulations for Small and Medium-Size Enterprises, 23.10.2012, disponibile su http://www.doingbusiness.org/~/media/GIAWB/Doing%20Business/Documents/Annual-Reports/English/DB13-full-report.pdf.  

11 Presidenza del Consiglio dei ministri, Dipartimento della funzione pubblica, Lo Stato dell’Amministrazione Pubblica a Venti anni dal Rapporto Giannini, p. 16.  

12 Presidenza del Consiglio dei ministri, Dipartimento della funzione pubblica, M. L. D’Autiliza, N. Zamaro (a cura di), Semplificazione e trasparenza. Lo stato di attuazione della Legge n. 241 del 1990, Edizioni Scientifiche Italiane, 2005.  

13 Questi dati sono forniti dal Dipartimento della funzione pubblica e saranno pubblicati nella relazione annuale al Parlamento sull’attività svolta nel corso del 2012.  

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Da ultimo, anche le associazioni imprenditoriali continuano a individuare nella

semplificazione la “madre di tutte le riforme”14 per il rilancio dell’economia e per il

percorso riformista del Paese. Secondo l’ultimo rapporto elaborato dal Centro Studi di

Confindustria, “liberare l’Italia dal piombo della burocrazia è la via maestra per

riportare il Paese su un alto sentiero di sviluppo” considerando che “una diminuzione

dell’1% dell’inefficienza della pubblica amministrazione è associata a un incremento

dello 0,9%del livello del PIL pro-capite e di 0,2 punti percentuali della quota dei

dipendenti in imprese a partecipazione estera sul totale dell’occupazione privata non-

agricola”15.

Alla luce di tali considerazioni, il presente contributo intende rispondere ad

alcune domande principali. A che punto è la semplificazione amministrativa in Italia?

Lungo quali direttrici fondamentali si articola oggi? Quali sono gli elementi di

continuità e quelli di discontinuità con la l. n. 241 o con le successive leggi che hanno

interessato la semplificazione? Quali sono i principali fattori critici che ancora rendono

difficile l’attività di semplificazione?

Per rispondere a tali domande è necessaria, da un lato, la ricognizione dello stato

delle cose, vale a dire quanto è stato fino ad ora effettivamente realizzato, ripercorrendo

seppur solo sinteticamente i principali eventi che hanno caratterizzato il percorso della

politica di semplificazione in Italia; dall’altro, l’esame dello stato dell’arte, ossia in che

modo, da chi e con quali strumenti è attuata oggi la semplificazione dedicando

particolare attenzione  alla misurazione degli oneri amministrativi (MOA), ultima – in                                                                                                                          

14 La definizione è del presidente di Confindustria Giorgio Squinzi che il 9 novembre 2012, in occasione dell’assemblea generale dell’Unione Industriali di Savona, ha affermato che “la riforma della P.A. è la madre di tutte le riforme, perché è quella che, insieme alla semplificazione normativa, più ci può aiutare a tornare a crescere” (http://www.confindustrialiguria.it/). Più nel dettaglio si veda Confindustria Centro Studi, Slegare l’Italia per liberare lo sviluppo da troppe norme e confuse, Scenari Economici n. 8/2010.  

15 Centro Studi Confindustria, La lunga crisi: ultima chiamata per l’Europa. Liberare l’Italia dal piombo burocratico, in Scenari Economici, n. 14/2012 disponibile alla pag. web a www.confindustria.it.  

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ordine di tempo – tra le tecniche adottate per migliorare l’efficienza e la qualità del

sistema amministrativo italiano. Da ultimo saranno esaminati alcuni dei nodi

problematici ancora affrontare nell’agenda della semplificazione italiana e, laddove

possibile, la strada già intrapresa per affrontarli.

2. Le tecniche di semplificazione

La semplificazione dell’azione amministrava viene per la prima volta codificata

nel capo IV della l. n. 241 del 1990 grazie alla sistematizzazione degli istituti più

caratteristici della semplificazione, alcuni dei quali già noti e sviluppati nelle

disposizioni speciali.

Come noto, si tratta di interventi tra loro profondamente diversi perché: 1.

presuppongono un diverso rapporto con le altre direttive di azione messe a punto – o

generate – dalla l. n. 241 del 1990, che sono contigue e in parte sovrapposte alla

semplificazione, ovvero la deregolamentazione e la deamministrativizzazione16; 2.

rispondono ad esigenze diverse che privilegiano, in alcuni casi, la posizione dei privati

cittadini, in altri, delle imprese, in altri ancora delle pubbliche amministrazioni a diverso

titolo coinvolte nell’emanazione del provvedimento finale; 3. sono direttamente efficaci

(pareri, valutazioni tecniche) oppure richiedono successivi interventi normativi di

attuazione (autocertificazioni, DIA).

Diverse sono le modalità con cui è possibile distinguere e classificare gli istituti

di semplificazione 17 . Con riferimento alle finalità perseguite, in particolare, gli

                                                                                                                         16 Su questi aspetti si veda G. Corso, Attività economica privata e deregulation, in Rivista

trimestrale di Diritto Pubblico, vol. 1998, p. 632 secondo cui “non è possibile costruire un comune paradigma – la semplificazione – di cui deregolazione, delegificazione, liberalizzazione e privatizzazione sarebbero manifestazioni o mezzi. Non solo perché si finirebbe per conglobare in un unico concetto fenomeni diversi […] ma perché anche la semplificazione costituisce un esito piuttosto limitato rispetto a tendenze imponenti come la deregolazione sicchè sarebbe riduttivo qualificare questa solo come un mezzo di semplificazione”.  

17 Secondo alcuni, ad esempio, gli strumenti di semplificazione possono essere distinti tra quelli che non incidono sulla struttura dei procedimenti amministrativi da quelli, invece, che hanno ad oggetto la sequenza interna alla catena procedimentale originaria. Mentre ai primi sono riconducibili le tecniche di decentramento, di esternalizzazione delle funzioni e di riorganizzazione tecnologica degli adempimenti procedurali; ai secondi appartengono le tecniche di eliminazione delle singole fasi o di adempimenti procedurali (Cfr. M. Clarich, La semplificazione dei procedimenti amministrativi, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1998, pp. 655 ss.). Secondo altri, gli istituti di semplificazione devono essere distinti in interventi che si muovono sul piano della liberalizzazione, interventi che interessano il procedimento in quanto tale e, infine, interventi che interessano la fonte normativa (Cfr.V. Cerulli Irelli, F. Luciani, La semplificazione dell’azione amministrativa, in Diritto amministrativo, 2000, pp. 617 ss.). Secondo altri, invece, le tecniche di semplificazione procedurale sono riconducibili a quelle di eliminazione, di riduzione, di razionalizzazione e di informatizzazione (Cfr. A. Natalini, Le semplificazioni amministrative, Bologna, Il Mulino, 2002). Secondo altri, ancora, le semplificazioni sarebbero

14

 

strumenti di semplificazione possono essere ricondotti a tre macro-categorie: quelli

finalizzati ad accorciare l’iter di lavorazione della pratica amministrativa (termine del

procedimento art. 2, pareri obbligatori art. 16 e valutazioni tecniche art. 17); quelli

orientati a ridurre gli adempimenti a carico del privato (autocertificazione art. 18) o

delle amministrazioni riconoscendo la progressiva sottrazione alla dimensione

autoritativa di una serie di atti, che sono stati sostituiti con il silenzio assenso (art. 20) o

con la denuncia di inizio attività (ora Segnalazione certificata di inizio di attività-SCIA

art. 19); quelli diretti a sviluppare un processo decisionale più razionale tramite la

modifica della forma del procedimento (art.14-conferenza dei servizi, art. 15-accordi di

programma).

Si tratta di tecniche che incidono sulle procedure muovendosi, da un lato, sul

crinale della soppressione della procedura con cui viene svolta l’azione amministrativa e

l’abrogazione delle norme che la prevedono e la regolano; dall’altro, su quello della

razionalizzazione del percorso in cui si snoda il procedimento rendendo più semplice e

veloce il rapporto tra cittadino e pubblica amministrazione. È evidente che la

razionalizzazione implica un’attività di reingegnerizzazione complessiva del

procedimento amministrativo tramite meccanismi diversi che ottimizzano l’assetto delle

competenze, accelerano i tempi dell’azione amministrativa, migliorano l’attività

istruttoria, unificano in un'unica procedura singoli segmenti tra loro funzionalmente

collegati, riuniscono in un unico consesso tutti i soggetti chiamati a partecipare ad un

procedimento ovvero sfoltiscono gli elementi procedimentali ritenuti superflui,

ridondanti o sproporzionati.

Le tecniche generali individuate dalla l. n. 241 del 1990 sono state ribadite,

rilanciate approfondite – ma anche notevolmente arricchite – dalle successive norme di

semplificazione adottate anche in attuazione delle disposizioni europee18.

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     riconducibili a quelle procedimentali, organizzative e a quelle che afferiscono i rapporti con gli utenti (Cfr. S. Battini, La semplificazione dei procedimenti amministrativi, in Giornale di diritto amministrativo, 1998, pp. 63 ss.).  

18  Ad arricchire ulteriormente la gamma degli istituti di semplificazione è intervenuta anche la normativa europea che, in particolare, con la direttiva servizi (2006/123/Ce) ha imposto agli Stati membri di attuare una generale e sistematica armonizzazione dei rispettivi regimi burocratici tramite l’istituzione di sportelli unici, l’attivazione di procedure elettroniche e la riduzione e lo snellimento dei regimi di autorizzazione. Si tratta di strumenti generali di razionalizzazione già noti all’ordinamento nazionale che al fine di snellire i rapporti tra pubblica amministrazione e utenza, in un caso (lo sportello unico) coniugano la semplificazione dei procedimenti e la unificazione verso il basso delle competenze ; nell’altro (informatizzazione) incidono sul modo stesso di concepire l’azione amministrativa imponendo

15

 

Nel solco tracciato dalla l. n. 241, infatti, diversi sono stati gli interventi

legislativi sia generali che di settore e le tecniche adottate per perseguire gli obiettivi di

snellimento dell’azione amministrativa.

Come noto, nell’ambito delle leggi generali, la legge 24 dicembre 1993, n. 53719,

ha avviato una semplificazione procedimentale per delegificazione ovvero tramite

l’eliminazione o la modifica di quelle procedure – preventivamente censite e indicate in

un apposito elenco allegato – che trovano origine, ieri in misura maggiore rispetto ad

oggi, nelle fonti di rango primario20.

Solo pochi anni più tardi la legge 15 marzo 1997, n. 59 ha introdotto la legge

annuale di semplificazione che, per la prima volta in modo unitario, ha collegato la

riforma dell’organizzazione alla razionalizzazione procedimentale21. Le due ultime

leggi annuali di semplificazione hanno, tuttavia, spostato il baricentro della

semplificazione affidandola principalmente agli interventi di codificazione (l. 29 luglio

2003, n. 229) e di riordino normativo introducendo il cd. taglia leggi (l. 28 novembre

2005, n. 246).

Come noto, l’adozione delle diverse tecniche di semplificazione è stata

caratterizzata da forti accelerazioni e brusche battute di arresto. Queste tecniche si sono

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     la reingegnerizzazione dei processi in ottica documentale per creare flussi digitali sicuri, trasparenti e agevoli da utilizzare.  

19 In base a questa legge la riforma dei procedimenti deve essere adottata con strumenti di accorpamento e di riduzione del numero delle fasi e di autorità intervenienti. L’art. 2 della l. 537/1993, infatti, stabilisce che la politica di semplificazione deve essere orientata agli obiettivi di: riduzione del numero delle fasi procedimentali, del numero delle amministrazioni intervenienti, della la previsione di atti di concerto e di intesa; di riduzione dei termini prescritti per la conclusione del procedimento; di riduzione del numero di procedimenti amministrativi e accorpamento dei procedimenti che si riferiscono alla medesima attività.  

20 La delegificazione dell’attività procedimentale è stata introdotta dall’art. 2 della legge n. 537/1993, con cui il Governo è stato autorizzato ad adottare cento regolamenti, del tipo indicato dall’art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, che contenessero la disciplina semplificata di altrettanti procedimenti amministrativi. È noto che la delegificazione, nasce come tecnica strumentale allo snellimento dei procedimenti amministrativi , al fine di rendere più agevole la modificazione e l’aggiornamento delle procedure prima regolate con fonte primaria. Tuttavia, la sola delegificazione implica la frammentazione della disciplina in più fonti di grado diverso, ponendo il rischio di complicare il quadro normativo sotto l’aspetto quantitativo e interpretativo e quindi di contrapporsi al concetto di semplificazione (sugli aspetti critici della delegificazione si veda A. Travi, La riforma del procedimento amministrativo nella legge n. 537/1993, in Le Regioni, vol. 5, 1994, p.1301 e ss). Per ovviare a tale problema e preservare la natura semplificante della delegificazione, è stato necessario introdurre tecniche di raccordo normativo, quali la redazione di testi unici misti prima, la codificazione poi, mirate alla raccolta, riordino e riassetto delle disposizioni regolamentari e legislative relative ad una determinata materia. Su questi aspetti si veda V. Cerulli Irelli, F. Luciani, La semplificazione, cit., p. 629.  

21  È stato rilevato che negli allegati alla l. n. 59 e alle leggi annuali di semplificazione adottate fino al 2000 sono stati censiti 247 procedimenti da delegificare e semplificare Cfr. S. Paparo, Per una semplificazione di risultato, in A. Natalini, G. Tiberi, La tela di Penelope, cit., p. 236.  

16

 

sviluppate in modo incrementale e spesso sulla spinta di reazioni a precedenti fallimenti

creando, in tal modo, una pletora di metodi che ancora oggi coesistono

nell’ordinamento. La loro adozione, infatti, non ha seguito un approccio lineare bensì un

andamento frammentato e ciclico che ha finito per delineare la politica di

semplificazione italiana come una stratificazione di strumenti che convivono tra loro e

che, “a seconda dei casi, vengono dettati da norme generali e norme di settore,

regolamenti di delegificazione, leggi statali e leggi regionali”22 ma anche decreti leggi

(presupponendo l’esistenza dei requisiti dei caratteri di necessità e urgenza) e atti di

indirizzo politico amministrativo.

Ma questi istituti hanno funzionato?

La misurazione dell’efficacia degli istituti di semplificazione risulta

particolarmente complessa. Non esiste, infatti, una metodologia unica da adottare per

tutti gli istituti, né parametri che indichino in modo univoco l’effettivo contributo

all’obiettivo semplificatorio. In ragione di tali considerazioni, la funzionalità delle

tecniche di semplificazione è stata principalmente verificata in modo induttivo tramite il

ricorso a due indici rilevatori principali – ossia la stabilità normativa e la dimensione del

contenzioso – la cui lettura, tuttavia, può condurre a risultati diversi. È evidente, infatti

che, il parametro della stabilità normativa, ovvero del numero di volte in cui viene

riscritto l’istituto di semplificazione (vedi tab. II in allegato), può indicare sia l’assenza

di una visione chiara e unitaria del legislatore, sia la manutenzione dell’istituto

necessaria a migliorarne la funzionalità, sia ancora l’intenzione di ampliarne l’ambito di

applicazione esaltando proprio la ratio che ne ha giustificato l’introduzione. Analoghe

considerazioni possono essere svolte con riferimento al parametro del contenzioso. Il

numero di volte in cui un istituto di semplificazione è citato in una controversia portata

all’attenzione di un giudice può indicare il mal funzionamento dell’istituto ma anche il

suo concreto ed effettivo utilizzo.

Questi indicatori, dunque, non forniscono tanto un parametro di misurazione

dell’efficienza delle tecniche utilizzate quanto, piuttosto, una chiave di lettura generale

della politica di semplificazione. Ad esempio, è evidente che il ripensamento del

legislatore crea molta incertezza, complica l’assetto delle fonti e rende più complesso

(nonché costoso) la comprensione e i margini di applicazione dell’istituto stesso. Questo                                                                                                                          

22 G. Vesperini, Semplificazione amministrativa (Ad Vocem), in S. Cassese (a cura di), Dizionario di Diritto Pubblico, Milano, Giuffrè, 2006.  

17

 

ripensamento rappresenta un limite significativo e un pregiudizio alla semplificazione

che si riflette sia sull’amministrazione che deve applicare le norme, sia sui cittadini che

devono rispettarla, sia, infine, sugli organi giurisdizionali chiamati alla verifica della

legittimità e della correttezza dell’agire delle pubbliche amministrazione23. Anche il

numero di volte in cui l’istituto di semplificazione è stato valutato dal giudice segnala la

probabile lacunosità del disposto normativo, l’incertezza interpretativa ovvero la

resistenza dell’amministrazione al cambiamento.

A ben vedere, oggi la situazione è in parte diversa.

Negli ultimi anni, infatti, una nuova tecnica, importata nel nostro ordinamento

dall’Unione europea, consente di analizzare gli effetti della semplificazione con un

approccio oggettivo e razionale. Si tratta della misurazione degli oneri amministrativi

(d’ora in poi MOA) che, grazie all’analisi statistica ed economica con cui viene

realizzata24, fornisce un nuovo strumento di diagnosi e di intervento della politica di

semplificazione.

Alla base di questa tecnica c’è la diffusa consapevolezza che il livello di

complicazione di un sistema amministrativo è un costo – misurabile in termini

quantitativi – che grava sull’utente (cittadino o impresa). Una volta individuato, questo

costo può essere ridotto dall’amministrazione agendo sull’organizzazione delle proprie

procedure o sull’articolazione dei rispettivi uffici. In questo modo, la strategia di

semplificazione amministrativa sposta il baricentro della sua attenzione dall’interno

all’esterno dell’amministrazione; all’analisi del modo in cui sono articolate le procedure

(fasi, tempi, soggetti), infatti, si sostituisce l’analisi degli obblighi informativi ovvero

dei costi sostenuti dall’utenza per ottenere o produrre informazioni necessari all’attività

della pubblica amministrazione. Questi costi diventano il parametro principale da

considerare per verificare se e come semplificare.

                                                                                                                         23  Ariste Police parla di processo involutivo facendo riferimento alla perdita della stabilità del

quadro normativo e della conseguente sostanziale certezza dei punti di riferimenti giuridici che si avrebbe avuto proprio a partire dal 1990.  Cfr. A. POLICE, Riflessioni sui tortuosi itinerari della semplificazione nell’amministrazione della complessità, in Economia e diritto, 2013 disponibile alla pag. web http://www.apertacontrada.it/.  

24  Le attività di misurazione sono coordinate dall’apposita task-force dell’Ufficio semplificazione del Dipartimento della funzione pubblica con l’assistenza tecnica dell’ISTAT.  

18

 

In sintesi la MOA è realizzata sulla base dello Standard cost model (d’ora in poi

SCM), una metodologia originariamente sviluppata nei Paesi Bassi25 e attualmente

adottata sia dai paesi dell’UE, che dalla Commissione europea26. Obiettivo dello SCM è

identificare i costi della regolazione inutili o eccessivi rispetto agli obiettivi di tutela

degli interessi pubblici che essa si prefigge. A tal fine, lo SCM prevede la raccolta di

informazioni estremamente dettagliate sui singoli adempimenti amministrativi e sui

costi che questi generano per i destinatari. Esprimendo il grado di complicazione

burocratica in termini quantitativi, lo SCM offre un parametro oggettivo per

l’impostazione e la verifica degli interventi di semplificazione.

È evidente che in ragione degli obiettivi che persegue, delle tecniche –

multidisciplinari – utilizzate per realizzarla e dei risultati che consente di perseguire, la

MOA rappresenta un nuovo punto di approdo della politica di semplificazione che, di

fronte alla crisi e alla crescente domanda di semplificazione posta con sempre maggiore

attenzione dalle associazioni imprenditoriali e dalla società civile, ha ricevuto – e sta

ancora ricevendo – particolare attenzione dalla politica italiana.

3. La semplificazione come processo di policy

Alla luce di quanto sin qui sinteticamente descritto, emerge un quadro

caratterizzato da una pluralità di strumenti che si sono stratificati nel tempo e che

                                                                                                                         25 Cfr. Manual for Conducting Standard Cost Model Measurements, Danish Commerce and

Companies Agency, giugno 2005. La metodologia è stata messa a punto partendo dall’originale SCM olandese soprattutto grazie alla sperimentazione tramite un progetto pilota attuato tra aprile e settembre 2005 in Olanda, Danimarca, Regno Unito e Repubblica Ceca (Cfr. Pilot Project on Administrative Burdens Final Report, documento per la Commissione Europea preparato da WiFo e CEPS); un contributo rilevante al perfezionamento del modello è stato apportato dagli esperti degli Stati membri, riuniti nello Standard Cost Model Network Steering Group. Lo SCM Network è una rete costituita nel 2003 dai Paesi che utilizzano lo SCM e che si occupa di diffondere metodologie, esperienze e best practices. Lo Steering Group di questa rete è stato fondato da quei paesi già impegnati a strutturare le proprie politiche di semplificazione attraverso la riduzione degli oneri amministrativi. Il sito http://www.administrative-burdens.com fornisce informazioni dettagliate sul network e sui Paesi che vi prendono parte.  

26 La Commissione europea ha proposto l’adozione dello SCM con una comunicazione dell’ottobre 2005 (Commissione delle comunità europee, Comunicazione della Commissione relativa a un metodo comune in ambito UE per la valutazione dei costi amministrativi imposti dalla legislazione, COM(2005) 518 definitivo, del 21 ottobre 2005), presentandone una versione adattata alle esigenze delle istituzioni europee (il c.d. “EU-SCM”) in allegato alle Impact Assessment Guideline dello stesso anno. L’EU-SCM è alla base del programma di riduzione degli oneri derivanti dalla legislazione comunitaria del gennaio 2007 (Commissione delle comunità europee, Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, Action Programme for Reducing Administrative Burdens in the European Union, COM (2007) 23 final, del 24 gennaio 2007).  

19

 

continuano a coesistere nel nostro ordinamento; se la l. n. 241 del 1990 ha fornito (e

fornisce tutt’ora) lo strumentario essenziale a disposizione delle scelte del regolatore, la

politica di semplificazione risulta ancora caratterizzata da una cronica debolezza

strategica causata dall’assenza di una sistematica visione unitaria.

Eppure oggi appare comunemente condivisa l’idea che, per essere al meglio

perseguita, la politica di semplificazione debba essere inquadrata all’interno di un

processo istituzionalizzato di policy che non può esaurirsi attraverso la sola adozione di

leggi o regolamenti ma richiede l’esercizio unitario di diverse funzioni pubbliche, quali

quelle di pianificazione, concertazione, valutazione, ecc. La scelta del giusto strumento

per semplificare il procedimento, infatti, è alquanto complessa: questa decisione

richiede di considerare una quantità di fattori di contesto tra loro diversi, ma prima

ancora di definire le finalità stessa della semplificazione che, ad esempio, può essere

volta a ridurre (o rendere proporzionali alla tutela del rischio) gli oneri a carico dei

destinatari, a contrarre i tempi di attesa necessari all’emanazione del provvedimento

finale ovvero ad alleviare il carico di lavoro che poggia sulle burocrazie.

È necessario, dunque, che l’amministrazione effettui una preliminare analisi di

gestione e progettazione delle procedure per identificare sia l’elemento, o più

verosimilmente gli elementi, che contribuiscono alla complicazione burocratica, sia la

qualità e le peculiarità del contesto amministrativo in cui il procedimento, e la

successiva modifica, vengono innestati.

Allo sviluppo di tale consapevolezza ha notevolmente contributo la riflessione

sul processo di policy della regolazione pubblica e sulla necessità di razionalizzarla con

metodi scientifici, sviluppata a partire dalla fine degli anni ’90 del secolo appena

trascorso dai governi in Europa, e più in generale nei paesi avanzati, anche sullo stimolo

svolto dalle principali organizzazioni internazionali, in primis l’OCSE27. Secondo tali

riflessioni, la politica pubblica è un ciclo articolato in diverse fasi che vanno

dall’identificazione del problema e dal suo inserimento in agenda alla formulazione

delle opzioni di regolazione, per arrivare alla fase di decisione politica e

all’implementazione che si conclude con la valutazione degli effetti, alla quale segue

l’eventuale avvio di una nuova policy o il miglioramento di quella in corso. La

suddivisione in fasi delle politiche pubbliche ha il pregio di scomporre la disciplina

                                                                                                                         27 Cfr. Ocse, The Oecd Report on Regulatory Reform System, Parigi, 1997.    

20

 

oggetto di decisione pubblica negli aspetti essenziali che la caratterizzano senza,

tuttavia, perdere la visione d’insieme poiché, al contrario, consente di cogliere le

caratteristiche generali e complessive del processo stesso28.

In ragione di queste considerazioni, di seguito viene proposta la ricostruzione

della politica di semplificazione e delle diverse tecniche da essa utilizzate seguendo

l’approccio del ciclo della regolazione. A tal fine saranno individuate le seguenti fasi:

l’individuazione del problema (chi prende la decisione di semplificare e sulla base di

quali informazioni); la formulazione della decisione (quale tecnica viene adottata);

l’attuazione e il monitoraggio (come viene attuata la misura scelta ed, eventualmente,

valutata nella sua attuazione concreta). In questa ricostruzione un ruolo di primo piano

viene sicuramente assunta dalla misurazione degli oneri amministrativi; ciò non in

ragione della prevalenza di questa tecnica di semplificazione rispetto alle altre

individuate e utilizzate dal legislatore che, come detto in precedenza, coesistono le une

alle altre; bensì dalla logica di risultato che contraddistingue la misurazione e che trova

nella pianificazione un suo elemento caratterizzante.

Si evidenzia, infine, che la ricostruzione dei singoli elementi che caratterizzano

le fasi del ciclo della regolazione della semplificazione risponde ad una mera scelta

stilistico-descrittiva di un fenomeno complesso e magmatico che solo artificialmente si

presenta come unitario; ciascuna delle fasi individuate, inoltre, presenta un diverso

grado di evoluzione e di complessità: alcune – come quella iniziale – hanno ricevuto

negli ultimi anni una straordinaria accelerazione a seguito della diffusione degli

strumenti di razionalizzazione delle scelte pubbliche; altre – come quella di

monitoraggio – sono ancora ad uno stadio embrionale fornendo, quindi, una visione

principalmente prospettica di quanto è necessario ulteriormente sviluppare.

3.1 L’individuazione del problema. Il momento di avvio della policy di

semplificazione descrive chi avvia i processi di semplificazione, come si identificano le

                                                                                                                         28 Su questi aspetti si vedano M. Howlett, M. Ramesh, Studying Public Policies. Policy Cycles

and Policy Subsystem, Oxford, Oxford University Press, 1995; G. Regonini, Capire le politiche pubbliche, Bologna, Il Mulino, 2001; M. De Benedetto, M. Martelli, N. Rangone, La qualità delle regole, Bologna, Il Mulino, 2011; A. La Spina, E. Espa, Analisi e valutazione delle politiche pubbliche, Bologna, Il Mulino, 2011; A. Lippi, La valutazione delle politiche pubbliche, Bologna, Il Mulino, 2007.  

21

 

aree prioritarie di intervento, quali pressioni ed esigenze portano a scegliere il campo in

cui intervenire.

In merito al profilo soggettivo (chi), è noto che la politica di semplificazione

negli ultimi ventidue anni ha spostato progressivamente il suo baricentro dal centro alla

periferia. Il sistema multilivello di governo che si è andato delineando, infatti, ha

evidenziato una complessità istituzionale tale da far perdere al legislatore statale il ruolo

di indiscusso decisore del processo di riforma che riusciva ad imporsi sul livello

regionale e locale. Questa complessità organizzativa e istituzionale si riflette anche nella

politica di semplificazione che oggi risulta solo in parte originata a livello statale

essendo, invece, sempre più sviluppata anche dall’ambito europeo e da quello regionale.

Si pensi ad esempio alla natura pervasiva e dettagliata della legislazione dell’Unione

europea, ormai competente a titolo esclusivo o concorrente ad adottare normative che

investono materie particolarmente rilevanti per le imprese (mercato interno, ambiente,

appalti, trasporti, energia, etc.). È stato rilevato29 che proprio in queste normative si

annida spesso una rilevante parte degli oneri e dei costi, in termini di adempimenti

amministrativi e regolativi, che frenano la competitività delle imprese europee, in settori

molto ampi (agricoltura, alimentazione, pesca, mercato interno, ambiente, appalti,

trasporti, energia, etc.).

Con sempre maggiore intensità, è aumentato anche il ruolo delle Regioni; ciò in

ragione dell’affidamento della potestà legislativa, in via generale o residuale, di materie

di cruciale importanza quali l’industria, il commercio, l’artigianato, il turismo e

l’agricoltura. Le Regioni, essendo diventate centri di disciplina dell’amministrazione

delle attività economiche e produttive, hanno avviato, seppur con diverso grado di

successo, autonome politiche di semplificazioni delle procedure amministrative oltre

che di riordino normativo (vedi tab. III in Appendice) e di misurazione degli oneri

amministrativi30. Come noto, nelle materie di competenza regionale, il legislatore statale

                                                                                                                         29  G. Tiberi, La qualità della regolazione in un sistema di governance multilivello tra Unione

europea, Stati membri e Regioni, in A. Natalini, G. Tiberi (a cura di), La tela, cit. p. 32.  30 La misurazione degli oneri amministrativi è stata adottata in Toscana che ad oggi ha realizzato,

anche in collaborazione con l’ufficio semplificazione della Dipartimento della funzione pubblica, la misurazione delle seguenti aree di regolazione di competenza regionale. 1. Somministrazione di alimenti e bevande; 2. Attività forestale; 3. Scarichi idrici e servizio idrico integrato; 4. Utilizzazione agronomica acque reflue; 5. Strutture ricettive turistiche; 6. Bandi comunitari in agricoltura ; 7. Cave e torbiere; 8. Acque minerali, di sorgente e termali; 9. Attività edilizia; 10. VIA. Anche l’Umbria ha avviato un’attività di misurazione degli oneri amministrativi dedicandosi a tre aree di specifica competenza regionale ovvero il commercio, l’artigianato e il turismo.  

22

 

può ora intervenire solo sugli aspetti procedimentali con norme dal carattere meramente

facoltizzante e autorizzatorio con valore di principio, limitandosi ad indicare, con

carattere non vincolante per l’autonomia delle Regioni, in via generale e non di

dettaglio, talune possibili modalità procedimentali che possono essere aggiunte a quelle

previste nei singoli ordinamenti regionali31.

Inoltre, con sempre maggiore frequenza rileva l’aspetto collaborativo inter-

istituzionale che con il ricorso a diverse tecniche consente – a livello ascendente e

discendente – la condivisione di decisioni sulle strategie di semplificazione e sulla

diffusione delle metodologie da seguire. Una chiara dimostrazione in tal senso è fornita

dall’esperienza della Commissione UE che, sulla base di quanto accaduto nel modello

federale statunitense, ha previsto l’istituzione di organismi indipendenti per assicurare la

consultazione e il coinvolgimento permanente delle amministrazioni nazionali. Si pensi,

in particolare, all’istituzione del gruppo di regolatori esperti nazionali (cd. High level

group of National Regulatory Experts) che sono consultati sulle strategie europee di

semplificazione al fine di facilitare la collaborazione tra gli Stati Membri e le Istituzioni

Europee nell’ambito delle misure di better regulation. Oppure, alla previsione di un

“single point of contact” (SPOC) che per ogni Paese membro è stato incaricato di

seguire l’attività di misurazione e riduzione degli oneri amministrativi promossa dalla

Commissione32. Tra il livello statale e quello regionale, invece, rilevano gli Accordi

come quello adottato in sede di Conferenza unificata nel marzo del 2007 per definire

principi, criteri e strumenti per il miglioramento della qualità della regolazione

nell’ambito dei rispettivi ordinamenti oppure nel 2012 per attuare le misure di

semplificazione contenute nel d.l. 9 febbraio 2012 n. 5, convertito in legge 4 aprile

2012, n. 35 (cd. Semplifica Italia)33.

                                                                                                                         31  G. Tiberi, La qualità della regolazione, cit., p. 32.  32  Molti dubbi sono stati sollevati sull’efficacia di questi strumenti nati e sviluppati in un contesto

– come quello statunitense – diverso da quello europeo o italiano. Per una dettagliata ricostruzione e analisi di questi aspetti si veda al riguardo L. Cavallo, Migliorare la qualità della regolazione nei sistemi di tipo federale: l’esperienza dell’Unfunded Mandates Reform Act, in A. Natalini, G. Tiberi, La tela, cit. pp. 465 ss.  

33 Cfr. Presidenza del Consiglio dei Ministri, Conferenza Unificata, Accordo in sede di Conferenza unificata concernente l’attuazione delle norme di semplificazione contenute nel decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5, recante “Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo”, convertito nella legge 4 aprile 2012, n. 35 sancito nella seduta del 10 maggio 2012.  

23

 

Con riferimento alla dimensione conoscitiva delle politiche di semplificazione,

ovvero a come l’amministrazione comprende i problemi e decide su quali procedure

intervenire, è possibile segnalare la coesistenza di una pluralità di approcci.

Come noto, la prima base informativa dei procedimenti è stata fornita dal

censimento introdotto in via obbligatoria dalla l. n. 537 del 199334, confermato alla fine

degli anni Novanta con le leggi Bassanini e rilanciato – seppur indirettamente – dalla

legge n. 69 del 200935.

Il censimento non solo consente di mappare il numero tutti i procedimenti

afferenti ad una determinata amministrazione ma rappresenta una formidabile base

conoscitiva per individuare gli aspetti problematici da semplificare. Tali aspetti

emergono dalla scomposizione dei singoli passaggi procedimentali, così come richiesti

dalle norme, in informazioni più elementari quali i soggetti coinvolti, i tempi, le

caratteristiche di ciascuna attività, i relativi input ed output36. Per agevolare la lettura di

queste informazioni è possibile fare ricorso anche a tecniche di rappresentazione grafica

tra cui i diagrammi di flusso o la cd. SAD (Systematic Activity Description)37. Il ricorso

a tale tecnica risulta particolarmente funzionale alle politiche di semplificazione poiché

                                                                                                                         34 Tale rilevazione ha consentito di individuare, in un elenco chiuso e tassativo, i procedimenti in

ordine ai quali il Governo ha potuto adottare regolamenti con effetto delegificante. Sulla stessa strada si è mossa anche la legge 15 marzo 1997, n. 59 che ha individuato, in allegato, centodieci procedimenti da delegificare e semplificare, a cui ne sono stati aggiunti altri dalle leggi annuali di semplificazione.  

35  Il censimento consente alle amministrazioni di lavorare sui rispettivi procedimenti in chiave di semplificazione, riduzione dei tempi (come richiesto dalla legge n. 69 del 2009) o, più in generale, per capire come migliorare la performance amministrativa rispetto ai servizi resi agli utenti. Ne rappresenta un esempio l’attività svolta dalla Regione Umbria nel 2012 che, in attuazione della legge regionale 16 settembre 2011, n. 8 “Semplificazione amministrativa e normativa dell’ordinamento regionale e degli Enti locali territoriali”, ha previsto l’istituzione di un repertorio dei procedimenti amministrativi; a tal fine, la Regione ha imposto la “ricognizione di tutti i procedimenti amministrativi, effettuata dai dirigenti mediante una procedura on line, con accesso certificato”. Il censimento ha consentito il “ridisegno dei processi dei procedimenti di erogazione, la dematerializzazione di alcuni atti dirigenziali e il miglioramento della regolazione. Al riguardo si veda Si veda E. M. Ranieri, Il repertorio dei procedimenti amministrativi: da “adempimento” a “servizio”, Atti della presentazione dell’esperienza umbra in occasione dell’incontro sulle esperienze regionali in materia di semplificazione procedimentale tenutosi al Forum PA il 28 maggio 2013.  

36 Si veda Dipartimento per la funzione pubblica, La semplificazione dei procedimenti amministrativi: proposte e realizzazioni, Luglio 1993.  

37  La tecnica della Systematic Activity Description (SAD) rappresenta un metodo di rappresentazione grafica alternativo ai più classici diagrammi di flusso o alle matrici utilizzate nei diagrammi cosiddetti di Gantt; rispetto a questi altri modelli, la SAD ha una struttura molto più semplice, composta solo da elementi di Attività e di Prodotto (input o output), ma prevede la possibilità di integrare la rappresentazione grafica con elementi variabili relativi a tempi, soggetti coinvolti, o ulteriori specifiche annotazioni. Mediante la SAD è anche possibile evidenziare elementi di complessità del processo, quale ad esempio la sussistenza di fasi in parallelo, o di prodotti molteplici di una stessa fase. Eventuali aspetti ciclici del processo sono inoltre facilmente individuabili nella rappresentazione, poiché si possono collegare fasi e prodotti successivi a momenti precedenti, qualora il procedimento lo richieda.  

24

 

consente una valutazione congiunta delle variabili qualitative e quantitative rilevanti al

fine di esprimere giudizi di preferenza. L’applicazione della tecnica SAD, ad esempio,

permette il raggruppamento delle operazioni in macrofasi descritte attraverso

l’indicazione dei soggetti responsabili delle attività e delle iniziative che attivano l’iter

procedimentale o le singole fasi e/o operazioni, la durata della procedura) e, infine, la

specificazione di ulteriori informazioni aggiuntive per una migliore comprensione dei

contenuti delle attività.

A partire dal 2008 la base conoscitiva dell’intervento di semplificazione è stata

integrata dall’analisi economica offerta dalla MOA. La misurazione, effettuata secondo

lo SCM consente, seppur a carattere indicativo38, la stima monetaria degli oneri

associati agli obblighi informativi39 imposti alle imprese o ai cittadini per adempiere

alla regolazione, vale a dire gli obblighi di reperire, produrre, conservare o inviare

informazioni a pubbliche amministrazioni o soggetti terzi (es. consumatori)40.

Nel dettaglio, lo SCM si fonda su tre fasi fondamentali. La prima consiste nella

mappatura della regolazione oggetto di misurazione, ossia nell’identificazione e

descrizione degli obblighi informativi che derivano dalla normativa rilevante (europea,

nazionale e regionale)41. La seconda fase ricostruisce, tramite interviste a imprese ed

esperti, i costi connessi ai singoli obblighi individuati dalla mappatura. Con riferimento                                                                                                                          

38 Lo SCM non prevede il ricorso a campioni statisticamente rappresentativi dell’universo di riferimento. Tuttavia, la tecnica adottata in Italia si basa su un numero di imprese dieci volte superiore a quello generalmente utilizzato negli altri Paesi (40-50 a fronte di 4-5). Su questi aspetti si veda il Rapporto sulla misurazione degli oneri amministrativi disponibile sulla pagina istituzionale della funzione pubblica http://www.funzionepubblica.gov.it/la-struttura/funzione-pubblica/attivita/politiche-di-semplificazione/misurazione-e-riduzione-oneri-amministrativi/attivita-realizzate/presentazione.aspx.  

39 Gli obblighi informativi, che in genere coincidono con interi procedimenti amministrativi, in sede di mappatura degli oneri sono classificati secondo il seguente elenco: I. Autorizzazioni, permessi, esenzioni. II. Domande di certificazioni o accreditamenti pubblici; procedure per il riconoscimento di strutture accreditate. III. Iscrizione in registri ed albi. IV. Dichiarazioni e notificazioni sull’attività svolta. V. Domande di aiuti pubblici. VI. Informazioni da fornire ai consumatori.  

40 Lo SCM riguarda un sottoinsieme del complesso dei costi che la regolazione impone alle imprese. In particolare, sono esclusi dal campo di applicazione gli oneri c.d. di “conformità sostanziale”, ossia i costi sostenuti dalle imprese per adeguare il proprio processo produttivo o i propri prodotti a quanto previsto dalla legislazione, e quelli fiscali (diritti, bolli, imposte, ecc.). La misurazione, inoltre, non riguarda i costi che, seppure aventi ad oggetto la produzione o trasmissione di informazioni, sarebbero sostenuti anche in assenza di un obbligo normativo (come nel caso degli oneri necessari a tenere una ordinata contabilità aziendale).  

41 L’oggetto dell’obbligo informativo è costituito da uno o più dati relativi alle informazioni richieste dalla normativa; tutte le attività poste in essere dall’impresa, dal reperimento dei dati sino alla conservazione degli stessi, costituiscono le attività amministrative elementari necessarie per completare l’adempimento dell’obbligo. Per ciascun obbligo vengono indicati la fonte normativa, l’amministrazione o le amministrazioni competenti, i soggetti obbligati, le modalità di adempimento e la frequenza con cui l’obbligo ricorre nell’attività d’impresa; ciascun obbligo identificato viene poi scomposto nelle singole attività amministrative necessarie per la produzione dell’informazione richiesta.  

25

 

agli obblighi gravanti sulle imprese, i parametri utilizzati per la loro stima sono i costi

interni (ad esempio il tempo necessario all’adempimento, il costo orario lordo del

personale impiegato e la quota di spese generali da attribuire all’attività esaminata) e i

costi esterni (ad esempio il ricorso a commercialisti o consulenti). La terza fase, infine,

consiste nella stima complessiva degli oneri amministrativi sulla base del costo

sostenuto da un’impresa “normalmente efficiente”, ossia da un’impresa con un grado di

efficienza medio rispetto al target di riferimento. Si tratta, in estrema sintesi, di

generalizzare i costi unitari individuati applicandoli all’universo del campione di

riferimento42 e moltiplicandoli per la frequenza degli adempimenti stessi43.

Alla luce della complessità metodologica richiesta dallo SCM, è necessario che

la misurazione degli oneri venga utilizzata in modo selettivo affinché non si traduca in

un inutile aggravio procedurale a carico dell’amministrazione. In quest’ottica, occorre

preliminarmente selezionare le aree di regolazione che presentano i maggiori costi ed

applicare lo SCM esclusivamente ad esse. La selezione, pertanto, deve avvenire in

modo condiviso tramite strumenti partecipativi – solitamente le consultazioni – che

fanno emergere le procedure e gli obblighi percepiti come più onerosi dai diretti

destinatari degli interventi di regolazione, dai rappresentanti dei principali stakeholders,

nonché dalle pubbliche amministrazioni coinvolte.

Esistono, poi, canali di pressione e di stimolo alla semplificazione ulteriori ed

esterni alla procedura di misurazione degli oneri. Tra essi, ad esempio, si segnala

l’importanza del fenomeno di benchmarking di buone pratiche sviluppate in altri

ordinamenti giuridici44 o da altre amministrazioni45; oppure il ruolo della pressione delle

istituzioni sovraordinate che, in base alla vincolatività della misura adottata, possono

                                                                                                                         42 Si tratta del numero di imprese o di cittadini su cui grava l’obbligo di rispettare

l’adempimento.  43 Per ricostruire nel dettaglio i passaggi procedurali dello SCM si veda Gruppo di Lavoro

Internazionale sugli Oneri Amministrativi, Lo Standard Cost Model Quadro di definizione e quantificazione degli oneri amministrativi a carico delle imprese, 2004 disponibile alla pag. web http://www.funzionepubblica.gov.it/media/263890/standard_cost_model_-_ver._ita_(10.05).pdf.  

44 Questo è il caso delle riforme portate avanti dal Ministero della Sanità in tema di oppiacei e terapia del dolore per le quali si sono seguite, seppur non con le stesse decisioni di apertura, le orme di paesi pionieri in questo ambito come il Regno Unito e l’Olanda.  

45 Questo è il caso del Registro unico dei controlli che alcune Regioni (Emilia Romagna con l.r. 19/2011, Lombardia con l. r. 31/2008, Toscana , da ultimo, con Convenzione tra ARTEA della Regione Toscana e la provincia di Firenze per la realizzazione del progetto di semplificazione amministrativa in agricoltura denominato RUC del 20.03.2012 )hanno istituito a distanza di poco tempo l’una all’altra con evidenti procedimenti di mimesi e osmosi.  

26

 

persino imporre alle istituzioni sotto-ordinate il settore regolatorio e la tecnica di

semplificazione da adottare46.

Inoltre, l’iniziativa di semplificazione può nascere dalla pressione delle parti

sociali, degli stakeholders di un determinato settore che riescono a far sentire la propria

richiesta di semplificazione attraverso canali diversi, ad esempio forme

istituzionalizzate di ascolto e coinvolgimento, contatti diretti più o meno formali con i

decisori istituzionali oppure strumenti di consultazione messi a disposizione

direttamente dalle amministrazioni per tutti i soggetti interessati (ad esempio Burocrazia

diamoci un taglio del Dipartimento della funzione pubblica) o per specifiche categorie

(ad esempio Semplifica PA per i dipendenti pubblici). Sul piano dei processi decisionali

inclusivi si muovono anche alcune Regioni. Significativa, ad esempio, l’esperienza della

Liguria che per “raccogliere le esigenze più sentite dalla comunità ligure” chiede “alle

imprese, agli enti locali, alle associazioni dei consumatori e ai cittadini di formulare

proposte e suggerimenti che aiutino l’amministrazione regionale ad individuare i punti

critici delle procedure, le necessità d’intervento, la determinazione di criteri di stima dei

miglioramenti ottenibili in termini di qualità ed efficacia”47.

3.2 La decisione. Una volta individuata la complicazione amministrativa, o

rilevato il costo degli oneri amministrativi di una specifica area di regolazione, è

necessario che l’amministrazione decida quale strumento (o quali strumenti) di

semplificazione adottare per rimuoverla.

La scelta della tecnica di semplificazione è alquanto complessa: occorre

innanzitutto definire le finalità stessa della semplificazione che, ad esempio, può essere

volta a ridurre (o rendere proporzionali alla tutela del rischio) gli oneri a carico dei

destinatari, a contrarre i tempi di attesa necessari all’emanazione del provvedimento

finale ovvero ad alleviare il carico di lavoro che poggia sulle burocrazie.

Inoltre, è necessario considerare una pluralità di fattori diversi. Se ne indicano

tre. Il primo è che non esiste una corrispondenza certa e univoca tra il problema rilevato

(complicazione) e la soluzione (semplificazione) da adottare. Lo stesso problema,

                                                                                                                         46 Questo è il caso delle semplificazioni relative alle procedure doganali, per le quali l’Agenzia

delle Dogane italiana si è trovata inserita in un processo rigidamente controllato dall’UE e definito nelle sue tappe e nei suoi contenuti dalla decisione 70/2008 del Parlamento e del Consiglio dell’Unione Europea.  

47 Si veda invio alla presentazione di proposte della Regione Liguria in www.regione.liguria.it.  

27

 

infatti, può essere affrontato con diverse soluzioni di semplificazione che possono

essere diversamente praticabili anche in termini di costi a carico dell’amministrazione

che deve adottarle. Il secondo fattore è che di fronte a una complicazione non esiste

un'unica opzione di semplificazione bensì un “pacchetto” di soluzioni possibili che

interessano aspetti diversi (normativi, organizzativi e quelli più propriamente

procedimentali) e che possono essere tra di loro diversamente combinati, cumulati e

graduati. Il terzo fattore è l’importanza della fase dell’implementazione. Una stessa

misura di semplificazione, infatti, può produrre effetti diversi in base al contesto

(organizzativo, istituzionale e finanziario) in cui la stessa viene innestata; pertanto, non

esistono “ricette di semplificazione” da applicare indistintamente a un analogo problema

burocratico.

In questa prospettiva, dunque, l’amministrazione dovrebbe effettuare una

preliminare analisi di gestione e progettazione delle procedure per identificare sia

l’elemento, o più verosimilmente gli elementi, che contribuiscono alla complicazione

burocratica, sia la qualità e le peculiarità del contesto amministrativo in cui il

procedimento, e la successiva modifica, vengono innestati.

Il contributo strategico della pianificazione ha trovato formale riconoscimento

dapprima nella legge annuale di semplificazione che, nell’intento del legislatore, doveva

fornire uno “strumento legislativo permanente che in via strutturale rispondesse al

problema della burocratizzazione della pubblica amministrativa”48; successivamente, in

ragione dell’orientamento prevalentemente normativo delle ultime due leggi di

semplificazione, nel “Piano di azione per la Semplificazione e la qualità della

regolazione” (PAS)49 e, da ultimo, nel “Piano di riduzione degli oneri amministrativi”50.

                                                                                                                         48 Senato della Repubblica, La Semplificazione normativa, p. 1.  49 Il Piano di Azione per la Semplificazione e la qualità della Regolazione è stato previsto

dall’Art. 1, co. 2, del Decreto Legge 10 marzo 2006, n. 4, convertito con modificazioni dalla legge 9 marzo 2006, n. 80, presentato dal Presidente del Consiglio dei Ministri e trasmesso alla Camera il 20 luglio 2007. Il modello del piano di azione è stato seguito anche in ambito regionale. Pur assumendo denominazioni diverse (Programma per la misurazione degli oneri, Agenda di semplificazione), i piani regionali mantengono le stesse caratteristiche di quello adottato in ambito statale. Cfr. Lombardia Semplice: Azzerare la Burocrazia, Migliorare le Istituzioni. Agenda di Governo 2011-2015 per la semplificazione e la modernizzazione del sistema Lombardia.  

50 In ambito statale sono stati realizzati dei Piani di riduzione degli oneri settoriali ovvero che hanno interessato alcune specifiche aree regolatorie, in particolare, il Piano per la riduzione degli oneri amministrativi del Ministero dell’Interno – Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile (Area Prevenzione Incendi) e il Piano di riduzione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali (Area Lavoro e Previdenza).  

28

 

Mentre il PAS ha natura generale poiché ha la finalità di ricondurre tutti gli

interventi di miglioramento della regolazione e delle procedure a un quadro unitario e

condiviso, individuando i principali obiettivi di semplificazione, le azioni da compiere, i

tempi necessari al loro conseguimento e i soggetti responsabili; nel piano di riduzione

gli interventi di semplificazione sono determinati a valle della esclusiva attività di

misurazione degli oneri amministrativi. La MOA consente di filtrare le normative di

settore, di individuare al loro interno le procedure a maggiore impatto e di calibrare gli

interventi sulla base di obiettivi (di riduzione) mirati e specifici (vedi in breve il grafico

di seguito).

Questionario Rilevazione Stime

Analisi della normativa vigente nell’ambito delle

aree di regolazione

Formulazione del questionario

per gli oneri informativi selezionati

Disegno del campione e

somministrazione del questionario

alle imprese

Calcolo e stima degli oneri

amministrativi

Mappatura Obblighi

Informativi

Verif ica della mappatura con le PA di settore

Selezione OI più rilevanti: confronto con le associazioni di categoria

Def inizione e validazione del contenuto e della forma del questionario: consultazioni con imprese ed esperti di settore

Expert assessmentPer le imprese con 0-4 addetti

Rilevazione telefonica e direttaPer le imprese con 5-249 addetti

Confronto con le associazioni di categoria e le amministrazioni pubbliche di settore

Scheda MOA

Proposte di semplificazione

Rap

port

i con

gli

stak

ehol

ders

È evidente che la MOA fornisce al decisore pubblico una base razionale anche

per scegliere gli interventi di semplificazione. Ad essere adottati, infatti, sono quegli

interventi che consentono di ridurre gli obblighi informativi più onerosi perché sono

eccessivi, ridondanti o inutili (si pensi alla eliminazione degli oneri documentali già in

possesso delle amministrazioni o la riduzione del numero di volte in cui è richiesto

dall’amministrazione di presentare un documento) o perché sono sproporzionati, cioè

richiesti in modo indifferenziato a tutti i destinatari della normativa a prescindere dalla

loro dimensione, attività o propensione al rischio.

Inoltre, la misurazione degli oneri consente di costruire una “strategia di

interventi” in considerazione del fatto che, a valle di un medesimo obbligo informativo,

e con riferimento ai molteplici adempimenti amministrativi che ad esso possono essere

associati, è possibile adottare e combinare tra loro differenti interventi di

29

 

semplificazione che richiedono diverse attività per la loro concreta realizzazione (vedi

tab. IV in allegato).

Al di fuori delle ipotesi di misurazione degli oneri, esistono ulteriori strade che

le amministrazioni percorrono per decidere quali misure di semplificazione adottare.

Una di queste è l’imitazione di decisioni assunte da altre amministrazioni; tale

strada è particolarmente diffusa al livello regionale, dove la numerosità delle

amministrazioni permette di comparare, adattare, emulare le soluzioni altrui e

diffondere, più velocemente, la cultura dell’innovazione e della tecnologia. Tale

procedimento può originarsi in maniera “spontanea” tra le amministrazioni regionali

(come accaduto ad esempio in occasione del registro unico dei controlli), oppure può

essere facilitato dall’istituzione di tavoli tecnici come quello adottato sulla base

dell’Accordo tra Stato, Regioni e autonomie locali in occasione dell’attuazione del

Semplifica Italia. Ulteriore strada è quella dell’estensione a nuovi ambiti regolatori di

soluzioni già conosciute e sperimentate altrove (ad esempio estensione nel settore

edilizio della SCIA e dello sportello unico). In questo caso è particolarmente importante

verificare il percorso di attuazione della misura di semplificazione poiché può accadere

che la tecnica non mantenga – nel nuovo contesto – la stessa efficacia semplificatoria

dimostrata nell'ambito in cui è stata inizialmente decisa e adottata.

Oppure, ancora, va considerata l’accettazione da parte di amministrazioni sotto-

ordinate di modelli di semplificazione decisi in ordinamenti sovraordinati. È questo il

caso della semplificazione delle dogane imposta dal livello europeo e ripreso

integralmente da quello nazionale.

Infine un’altra modalità per stabilire quali sono le alternative percorribili dalla

politica di semplificazione è riconducibile al procedimento di analisi di impatto della

regolazione (AIR). In questa ipotesi l'amministrazione privilegia l'analisi razionale dei

costi e dei benefici dei diversi possibili percorsi d’azione che sono sempre parametrati

alla cd. opzione zero, ovvero al mantenimento della disciplina esistente. In questa

direzione, ad esempio, si è mossa la regione Toscana che, in collaborazione con il

MIPA, ha realizzato due AIR, relative al settore artigianato e al settore farmacie prima

di semplificare le rispettive discipline regolatorie51.

                                                                                                                         51 Su questi aspetti si veda Regione Toscana, Supplemento al Bollettino Ufficiale n. 41 del

14.10.2009, Metodologie tecniche e modalità organizzative per lo svolgimento dell’analisi di impatto della regolazione e dell’analisi di fattibilità.  

30

 

3.3. Il monitoraggio. Una volta individuata, l’opzione di semplificazione deve

essere innestata all’interno del contesto istituzionale di riferimento. Questa fase risulta

particolarmente delicata poiché una cattiva implementazione rischia di vanificare

l’obiettivo semplificatorio e di razionalizzazione che l’amministrazione intende

perseguire. Per questo motivo nessuna misura di semplificazione dovrebbe essere

effettuata senza un’attenta e mirata progettazione della fase di implementazione che sia

in grado di fornire informazioni sullo stato di avanzamento delle misure adottate,

consentire di identificare tempestivamente eventuali anomalie e definire gli opportuni

interventi correttivi.

È evidente che il ricorso agli strumenti di controllo dell’attuazione risultano

diversamente efficaci in base al tipo di tecnica di semplificazione adottata. Infatti,

mentre l’assenza di una progettazione attuativa non sembra avere conseguenze

problematiche sulle tecniche di eliminazione, che dovrebbero di fatto “attuarsi da sole”

e sembrano in effetti caratterizzate da un certo grado di successo anche in assenza di

chiari piani di intervento; per le misure di riduzione, e soprattutto per quelle di

razionalizzazione, questo non può, invece, valere.

In questi ultimi casi, infatti, è possibile che da parte dei cittadini e delle imprese,

o delle stesse amministrazioni, debbano intervenire forme di apprendimento di nuove

procedure, di sostituzione di attività complesse con attività più semplici, che però non si

conoscono e che devono essere comunicate e segnalate accuratamente, oppure debbano

essere rimossi ostacoli e resistenze non preventivamente programmate, né

programmabili. Per queste misure, dunque, l’attività di monitoraggio rappresenta un

elemento essenziale a rendere effettivo ed efficace l’obbiettivo stesso di

semplificazione52.

                                                                                                                         52 Con riferimento al SUAP, ad esempio, è stato notato che uno dei limiti fondamentali alla

riforma è da rintracciare nel “venir meno del ruolo di “cabina di regia” dell’implementazione del nuovo strumento cooperativo (svolto fino al 2001-2002 dal Dipartimento della funzione pubblica e dal soppresso Osservatorio sulle semplificazioni, con la partecipazione attiva delle parti sociali, delle Regioni, degli Enti locali e dei rappresentanti di ciascun ministero); così come ha pesato il venir meno del ruolo (parimenti esercitato al Dipartimento della funzione pubblica con il sostegno dell’Osservatorio) di monitoraggio dello stato di attuazione dello sportello unico per valutarne l’efficacia, individuare gli eventuali ostacoli da rimuovere e verificarne l’adeguatezza dell’impianto normativo”. Cfr. F. Bassanini, B. Dente (a cura di), Gli sportelli unici per le attività produttive: fallimento o rilancio?, Passigli Editore, 2007, p.12.  

31

 

Si tratta, dunque, di introdurre strumenti che consentono di evidenziare, per

ciascuna misura adottata, le azioni necessarie per attuarle, l’impatto e i risultati attesi da

ciascuna azione, i costi e la tempistica di realizzazione. Anche in questa prospettiva un

contributo strategico è rappresentato dal “Piano di riduzione degli oneri amministrativi”.

Come noto, il Piano di riduzione, in linea al modello fornito dal PAS, delinea un

percorso di azioni misurabili (anche in termini di differenza tra condizioni di partenza e

risultati conseguiti) che, raggruppate in programmi – con precise cadenze temporali –

convergono verso un obiettivo strategico, il cui grado di raggiungimento sia a sua volta

valutabile.

Per ciascun intervento di semplificazione, infatti, il piano di riduzione è

accompagnato da un’attività di monitoraggio e valutazione tesa a verificare lo stato di

avanzamento delle attività, il rispetto dei tempi e l’effettivo raggiungimento degli

obiettivi prefissati. A tal fine, il Piano individua preventivamente un set di indicatori per

misurare lo stato di avanzamento delle attività (indicatori di realizzazione) ovvero gli

effetti delle azioni realizzate (indicatori di risultato).

Su questa linea, ad esempio, si segnala l’attività di programmazione adottata da

alcuni Ministeri nel 2009 a valle della misurazione degli oneri amministrativa curata dal

Dipartimento della funzione pubblica, ad esempio il “Piano per la riduzione degli oneri

amministrativi” adottato dal Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e

della Difesa Civile del Ministero dell’Interno con riferimento all’Area Prevenzione

Incendi, sono stati individuati degli indicatori di risultato per ciascuna attività di

semplificazione. Si tratta di un “indicatore di realizzazione” che esprime il “peso

relativo” rispetto alla concreta attuazione dell’intervento (dove la somma dei valori

delle azioni a ciascun intervento è pari a 100) e di un “indicatore di risultato” che,

laddove possibile, associa ciascuna attività a un valore obiettivo ossia il target da

raggiungere a regime (vedi tab. V in allegato).

4. Quali paradigmi per l’attuale politica di semplificazione?

Dalla ricostruzione appena svolta emerge con evidenza il quadro ancora

altamente frammentato delle politiche di semplificazione per la cui elaborazione ed

attuazione agiscono leve, spinte, logiche e fattori diversi, interni ed esterni

32

 

all’amministrazione, molto spesso di origine sovranazionale e che hanno tra di loro un

diverso grado di maturazione.

Nonostante le politiche di semplificazioni in Italia siano ancora alla ricerca di un

equilibrio soddisfacente e duraturo nel tempo, è fuori dubbio che oggi la

semplificazione stia vivendo un momento positivo e propositivo. In particolare,

l’adozione e la messa a regime della MOA non solo ha contribuito in modo

determinante alla formulazione e all’adozione di rilevanti semplificazioni in termini di

costi misurati ed eliminati ma ha innescato, o consolidato, un processo di

apprendimento presso le diverse amministrazioni coinvolte.

Questo processo di apprendimento, che si pone in stretta continuità con i

molteplici cambiamenti avviati o innescati proprio a partire dagli anni Novanta del

secolo appena, ruota intorno a tre direttrici fondamentali: il riconoscimento della

valenza economica della regolazione e del contributo svolto dalla prassi nella

complicazione burocratica del rapporto tra cittadino e amministrazione53, la necessità di

garantire la programmazione della semplificazione con un respiro almeno di medio

termine e un approccio trasversale che tenga insieme la leva normativa con quella

tecnologica e amministrativa; il ruolo fondamentale della condivisione delle politiche di

semplificazione. Di seguito se ne presenta una breve descrizione.

a. La necessità della programmazione. Diversi studi internazionali hanno messo

in evidenza che in molti Paesi le iniziative di semplificazione si siano trasformate in

veri e propri programmi di governo grazie all’utilizzo di strumenti quantitativi di

misurazione54.

Del resto è evidente che questi strumenti, come la MOA, impongono

all’amministrazione di adottare meccanismi stabili e duraturi che richiedono il concorso

di competenze specialistiche tra loro diverse che si avvalgono di strutture complesse

finendo, in tal modo, per alimentare il cd. paradosso della semplificazione ovvero che

per semplificare occorre adottare meccanismi che complicano.

                                                                                                                         53 F. Patroni Griffi, La semplificazione amministrativa, intervento al convegno "Il sistema

amministrativo a dieci anni dalla riforma Bassanini", 31 gennaio 2008 - Università di Roma 3.  54 Esistono numerosi lavori dell’OCSE su queste tematiche, tra cui rilevano il Rapporto OCSE

2003 “From Red Tape to Smart Tape” e gli studi del 2006 e 2007: “Cutting Red Tape: National Strategies for Administrative implification” e “Cutting red tape: Comparing administrative burdens across countries”. Più di recente si veda Cutting Red Tape - Why is Administrative Simplification so Complicated? - Looking beyond 2010.  

33

 

A prescindere dal rischio del paradosso della semplificazione, è indubbio che la

misurazione degli oneri abbia contribuito a far condividere ed accettare l’idea che la

politica di semplificazione possa essere al meglio perseguita quando inquadrata

all’interno di un processo istituzionalizzato di policy ovvero sia basata sulla raccolta

delle informazioni, sul richiamo dell’attenzione del pubblico, sulla formazione di un

consenso politico e, da ultimo, sull’elaborazione concreta del progetto di

semplificazione alla luce delle informazioni raccolte ed elaborate.

Questo approccio definito come case-by-case approach si contrappone al

generic approach basato sull’adozione di singoli atti normativi di contenuto generale

aventi l’ambizione di migliorare la regolazione amministrativa nei diversi settori

contemporaneamente, come accaduto in Italia con le politiche di semplificazione degli

anni Novanta55.

Pertanto, l’approccio “per casi” enfatizza la necessità della progettazione della

semplificazione come esercizio unitario di diverse funzioni pubbliche quali quelle di

pianificazione, concertazione, valutazione ecc. Ciò comporta l’abbandono della logica

di eccezionalità e sperimentazione della semplificazione a favore di un approccio

olistico, radicato all’interno delle politiche di qualità della regolazione e indirizzato al

raggiungimento di obiettivi quantitativi sul lungo termine attraverso un’attività di

pianificazione strategica, che dia omogeneità e coordinamento agli interventi.

b. L’attenzione alla prassi come fattore di complicazione. La misurazione degli

oneri ha aumentato la consapevolezza della valenza economica della regolazione

mettendo a fuoco gli effetti concreti delle regolazioni di settore (imprese coinvolte,

modalità di adempimento degli obblighi, ecc.). Più in generale, essa ha consentito di

evidenziare le principali caratteristiche del sistema di regolazione e della struttura dei

mercati, permettendo di identificarne alcuni nodi critici nel rapporto tra cittadini e

pubblica amministrazione. Tra questi, riveste una particolare rilevanza la prassi

amministrativa.

Infatti, la misurazione degli oneri ha fatto emergere che il costo sostenuto

dall’utente per richiedere e ottenere l’azione amministrativa è determinata solo in

                                                                                                                         55 La ricostruzione di questi due approcci è stata fatta da Bernardo Giorgio Mattarella; a tal fine

si veda B.G. Mattarella, La semplificazione per la ripresa economica, in G. Vesperini (a cura di), Che fine ha fatto la semplificazione amministrativa?, Università degli studi della Tuscia, 2006, p. 66.  

34

 

minima parte dalle norme; sempre più rilevante è il peso delle prassi operative che nel

tempo si sono consolidate e che, sovente, scavalcano le stesse regole. In questa

prospettiva la semplificazione procedimentale, seppur pensata e scritta nel migliore dei

modi dal legislatore, può essere vanificata dall’applicazione che in concreto ne viene

fatta dalle singole amministrazioni in cui si combinano diversamente vincoli

amministrativi, risorse umane e tecnologiche, abitudini cognitive e specifiche

esperienze professionali. La MOA, dunque, ha dimostrato di cogliere l’essenza delle

procedure evidenziando i problemi legati alle modalità concrete di adempimento dei

singoli obblighi da parte degli utenti che sovente si annidano tra i dati tecnici, i formuli

e i modulari (spesso disomogenei anche tra comuni appartenenti alla stessa provincia)

necessari alla presentazione delle richieste di autorizzazioni, ovvero tra le prassi

procedurali che richiedono informazioni o documentazione ulteriori rispetto a quanto

previsto dalla normativa.

La consapevolezza del peso degli oneri documentali e del contributo dato dalla

prassi nel definire il costo complessivo delle procedure oggetto di misurazione, ha

guidato anche il contenuto delle strategie di semplificazione che negli ultimi tempi

risultano principalmente orientate verso la strada dell’eliminazione e della riduzione. Si

è trattato, infatti, di privilegiare innanzitutto quelle tecniche in grado di ridurre gli oneri

documentali gravanti sui cittadini tramite la soppressione delle richieste inutili,

ridondanti o eccessive. In questa direzione, ad esempio, si sono mosse le

semplificazioni che hanno previsto l’unificazione di comunicazioni diverse (ad esempio

le comunicazioni contributive, retributive e fiscali unificate nel Documento tecnico per

la compilazione dei flussi delle denunce retributive e contributive individuali mensili -

Uniemens); oppure la riduzione del numero di adempimenti, ovvero del numero di

copie, richiesti in capo al privato; oppure l’eliminazione di richieste di informazioni che

possono essere acquisite d’ufficio (si pensi alla certificazione antimafia o al DURC); o

ancora la sostituzione di un adempimento (ad esempio richiesta di pareri di conformità)

con una dichiarazione sostitutiva di un tecnico abilitato.

c. Differenziazione e proporzionalità delle misure. La misurazione degli oneri

amministrativi ha fornito un ulteriore elemento conoscitivo utile a indirizzare le

politiche di semplificazione ovvero l’esistenza di una normativa i cui adempimenti

35

 

amministrativi non sono proporzionali in relazione alla dimensione, al settore di attività

delle imprese e, soprattutto, alle effettive esigenze di tutela degli interessi pubblici.

Così, ad esempio, si è avuto modo di verificare e misurare che la richiesta per il rilascio

di un titolo autorizzatorio per lo svolgimento di un’attività produttiva prevede stessi

oneri informativi e procedimentali a prescindere dalla dimensione dell’impresa

richiedente. Il dato è risultato particolarmente significativo poiché non solo delinea un

quadro normativo orientato principalmente agli adempimenti formali e burocratici,

piuttosto che a quelli sostanziali, ma anche adempimenti indifferenziati nei destinatari

che quindi gravano in modo sproporzionato sulle diverse categorie di utenti e in

particolare sulle piccole e medie imprese che rappresentano il principale tessuto

imprenditoriale nazionale. La semplificazione si realizza identificando ed esentando

quei gruppi di destinatari – a volte anche sostanziosi – inutilmente e

indiscriminatamente assoggettati agli obblighi informativi. In questa direzione è

ascrivibile la previsione di procedure agevolate per determinate categorie di soggetti, gli

operatori economici autorizzati (OEA), al momento di subire controlli doganali. Tali

soggetti, individuati in base alle loro credenziali ed alla proporzionalità ai rischi contro

la sicurezza generale, oltre a godere di diritti di precedenza rispetto ad altri operatori,

possono, fra l’altro, usufruire della cd. procedura domiciliata, grazie alla quale possono

subire il controllo doganale delle loro merci in transito presso il proprio domicilio,

secondo un calendario concordato in anticipo.

Ancora troppo poco rilevanti, invece, le strategie che prevedono la

reingegnerizzazione del procedimento in chiave tecnologica. Più sovente, infatti,

l’informatizzazione riguarda esclusivamente il rapporto cittadino-pubblica

amministrazione (ad esempio tramite la digitalizzazione della richiesta da inviare

all’amministrazione) lasciando a quest’ultima la decisione di gestire le informazioni che

riceve o tramite i consueti meccanismi cartacei (archiviazione e gestione della pratica)

oppure, nei contesti più avanzati, tramite software in grado di telematizzare e gestire on

line il flusso documentale. Un esempio di quest’ultimo tipo è fornito dal Modello Unico

(MUDE) in materia edilizia adottato dal Piemonte. Si tratta di uno strumento telematico

finalizzato a semplificare la redazione, da parte di cittadini e professionisti, di pratiche

edilizie da presentare ai Comuni, sia adottando una modulistica unificata concordata

quale modello ufficiale della Regione, sia introducendo la gestione digitale delle

36

 

pratiche ricevute. Il MUDE, infatti, prevede la progressiva dematerializzazione delle

pratiche edilizie – istanze, moduli e allegati – da presentare allo Sportello Unico

dell’edilizia56.

d. Il contributo delle consultazioni nel processo di semplificazione. Il terzo

aspetto che caratterizza l’attuale politica di semplificazione è il riconoscimento

fondamentale attribuito alle consultazioni. Come noto, l’impiego di procedure che

consentano l’inclusione degli stakeholders nei processi regolatori è raccomandato dai

principali organismi internazionali di cui fa parte l’Italia. La Commissione europea, nel

suo Libro bianco sulla governance (2001), ritiene che l’ampia partecipazione lungo tutto

il percorso di elaborazione delle misure regolatorie sia uno dei principi fondanti della

qualità della regolazione. Analogamente il rapporto Mandelkern, con riferimento alla

semplificazione amministrativa, aveva già nel 2002 raccomandato il coinvolgimento dei

destinatari delle regole da semplificare sia nella fase della definizione dei programmi di

semplificazione, sia in quella della loro realizzazione.

Anche in ragione di tali raccomandazioni, l’attuale politica di semplificazione si

sviluppa grazie ad un dialogo continuo con i diretti destinatari della norma, le

associazioni di categoria, i portatori di interesse, i cittadini e le amministrazioni

pubbliche. Al rafforzamento di tale dialogo ha contribuito sicuramente il ricorso

strutturale alla misurazione degli oneri amministrativi che richiede la partecipazione dei

diretti destinatari della norma in tutte le fasi in cui essa si articola.

Come stato evidenziato in precedenza, infatti, l’intero processo di misurazione si

basa sul coinvolgimento di diversi soggetti che hanno precisa contezza delle norme

analizzate e del modo in cui gli oneri, da queste dipesi, colpiscono le attività produttive.

In questo modo, i risultati quantitativi e qualitativi della misurazione risultano essere

costantemente valutati e validati. I principali soggetti coinvolti sono gli esperti di

settore, le associazioni imprenditoriali e le amministrazioni pubbliche. Gli esperti di

settore forniscono un fondamentale supporto all’attività di misurazione, in quanto

possono valutare meglio di altri, conoscendo la disciplina in esame e gli effetti sortiti da

                                                                                                                         56 Il progetto è stato avviato in Piemonte a seguito di una sperimentazione seguita dal Comune di

Torino. A oggi i comuni che hanno aderito all’iniziativa sono 67, di cui tre (Torino, Settimo e Vercelli) oggetto della presente mappatura. La dematerializzazione risulta già attiva per le richieste di rilascio di SCIA, Comunicazione inizio lavori (CIL) e DIA alternativa la permesso di costruire (ovvero Super-DIA). Il portale telematico non è invece ancora disponibile per l’istanza del rilascio del permesso a costruire; per quest’ultimo sono ancora necessari i moduli cartacei disponibili presso le amministrazioni locali.  

37

 

questa, l’effettiva rilevanza degli obblighi informativi individuati con la mappatura,

nonché la corretta, e quanto più possibile veritiera, definizione dei parametri di costo.

Le associazioni di imprese non solo possiedono una vasta conoscenza delle

problematiche legate all’adempimento delle attività amministrative originate da obblighi

informativi, ma sono soprattutto i principali beneficiari dell’eventuale riduzione degli

oneri amministrativi, in quanto portatori di interessi, o stakeholders; la consultazione

dei loro rappresentanti avviene in tutte le fasi del processo di misurazione, dalla verifica

della correttezza e completezza della mappatura alla leggibilità del questionario, nonché

nella fase di pianificazione delle ipotesi di riduzione, una volta terminata la

misurazione. Gli altri soggetti che dispongono di dettagliate conoscenze, relative alle

aree di regolazione oggetto d’indagine, sono le amministrazioni pubbliche deputate alla

cura dell’interesse tutelato dalla regolazione. Pertanto, la MOA garantisce la

consultazione degli stakeholders nella definizione preliminare delle aree di intervento

da misurare; durante la misurazione sia per validare la mappatura degli obblighi

informativi, sia per stimare i costi associati a ciascun di essi; ma anche in occasione

dell’individuazione delle misure di semplificazione da adottare per ridurre gli obblighi

rilevati. L’attività di misurazione ha dimostrato che consultare gli interessati consente di

poggiare l’attività di semplificazione amministrativa su basi empiriche e di costruirla in

modo che risponda ai bisogni da loro espressi. Gli obiettivi del coinvolgimento possono

essere molteplici: incrementare o migliorare le informazioni a disposizione dei decisori,

potenziare la legittimità democratica delle decisioni, o aumentare le probabilità che la

decisione sia effettivamente implementata, se l’implementazione richiede l’impegno di

categorie o attori sociali.

5. L’amministrazione della semplificazione: una panoramica sulle regioni

Se la politica di semplificazione può essere al meglio perseguita quando si

inquadra all’interno di un processo istituzionalizzato di policy, è evidente che è

necessario introdurre azioni di supporto, di formazione, di assistenza che, anche grazie a

progetti mirati e a percorsi di sperimentazione, facciano permeare e far accettare – in

modo stabile – la cultura della semplificazione sia all’interno dell’amministrazione, sia

all’esterno di essa, sia nei suoi rapporti con gli utenti finali (cittadini e imprese).

38

 

A tal fine, è essenziale verificare il grado e il tipo di coinvolgimento dei soggetti

istituzionali – politici e amministrativi – alla strategia di semplificazione; il loro

contributo, infatti, può diventare elemento cruciale per la buona riuscita della

istituzionalizzazione della politica di semplificazione.

In questa direzione si è mossa una recente ricerca promossa dal FormezPA che,

in occasione della verifica dello stato di attuazione a livello regionale della legge 18

giugno 2009, n. 69, ha evidenziato, anche in linea alle direttive OCSE57, che le politiche

di semplificazione hanno una maggiore possibilità di diventare sistema se concorrono

quattro elementi di carattere istituzionale-organizzativo, ossia: 1. “l’esistenza di una

leadership politica forte in grado di dare impulso, coerenza e continuità alle azioni di

semplificazione; 2. un sistema di governance interna, che renda possibile progettare e

realizzare un programma pluriennale di intervento a carattere trasversale, ad esempio,

attraverso l’introduzione di forme di coordinamento tra gli uffici o strutture che con

varie competenze intervengono sulle politiche di semplificazione; 3. un’unità operativa

dedicata alla semplificazione; 4. un sistema di governance esterna che consenta di

impostare su basi nuove i rapporti di collaborazione con i privati e gli utenti della

pubblica amministrazione”58.

È evidente che la necessità di coagulare, anche in ambito regionale e locale, la

politica di semplificazione intorno ad un’amministrazione stabile è mutuata

dall’esperienza nazionale che, come noto, da più di una decina di anni, ha adottato

diverse soluzioni politiche e amministrative che hanno determinato soluzioni

frammentate e periodiche oscillazioni sia nell’allocazione delle funzioni 59 , sia

                                                                                                                         57 Cfr. OCSE, Better Regulation in Europe: Italy 2012, 12.3.2012.  58 A. Calderozzi, Un modello organizzativo per le politiche di semplificazione, in FormezPA,

L’attuazione nelle Regioni e negli Enti Locali della Legge 69/2009, 2010, p. 59.  59 La ricostruzione dell’ evoluzione dell’ allocazione delle competenze in materia di

semplificazione evidenzia notevoli oscillazioni. Nella XIII legislatura le politiche di semplificazione hanno avuto una forte leadership incardinata nella Presidenza del Consiglio e nel ruolo del Ministro della Funzione Pubblica. Nel corso della XIV legislatura, invece, il potere di iniziativa sulla semplificazione e sul riassetto normativo è stato affidato ai singoli Ministeri nelle materie di loro competenza, fatti salvi i poteri di indirizzo e coordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri (art.1, comma 9, Legge n. 229/2003). Il problema del coordinamento tra i vari Ministeri è stato successivamente affrontato alla fine della XIV legislatura con la previsione del Comitato interministeriale per l'indirizzo e la guida strategica delle politiche di semplificazione e di qualità della regolazione (art. 1 del decreto-legge 10 gennaio 2006, n. 4, convertito con modificazioni dalla legge 9 marzo 2006, n. 80), istituito solo nella XV legislatura. Nell’ ultima legislatura le competenze vengono frammentate tra il Ministro per semplificazione normativa, cui sono affidate anche funzioni di coordinamento, indirizzo, promozione, mentre al Ministro per la pubblica Amministrazione e l’innovazione restano le funzioni in materia di semplificazione amministrativa. Dal dicembre del 2011, infine, le competenze in materia di semplificazione

39

 

nell’affidamento delle competenze tra le strutture amministrative appositamente

dedicate alla semplificazione 60.

Con riferimento esclusivo all’ambito regionale, va rilevato che le Regioni stanno

progressivamente ponendo attenzione al tema dell’amministrazione della

semplificazione sia con riferimento alla direzione politica sia a quella amministrativa.

Con riferimento al profilo politico, ad esempio, alcune Regioni hanno

individuato un responsabile politico specifico della semplificazione, quale ad esempio

un assessore dedicato che, in tal modo, diventa responsabile nei confronti degli utenti

elettori della buona gestione delle politiche di semplificazione che devono in concreto

essere intraprese dalla struttura amministrativa ad esso affidato. Più di frequente, il

responsabile politico risulta essere il Presidente della giunta che trattiene la delega alla

semplificazione per agire più facilmente sulla regia dei processi amministrativi afferenti

alle diverse direzioni; residuano invece le ipotesi in cui la delega alla semplificazione

viene affidata ad Assessori con competenze diverse (vedi tab. VI).

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     amministrativa e normativa sono state riunificate sotto la guida di un unico Ministro. A fianco del ruolo svolto dalla Presidenza del Consiglio spicca, tra i Ministeri di settori, il Ministero dello Sviluppo Economico che svolge un ruolo in materia di Sportello Unico, di attuazione dello Small Business Act e, più in generale, di promozione della semplificazione per le imprese.  

60 La legge n. 50 del 1999 istituisce il "Nucleo per la Semplificazione delle Norme e delle Procedure", composto da 25 esperti dotati di elevata professionalità e da una segreteria tecnica, con il compito di supportare gli uffici legislativi della Presidenza del Consiglio dei ministri e del Ministro per la funzione pubblica nell'attuazione dei processi di delegificazione, semplificazione e riordino. Il Nucleo è stato abolito dall'art. 11 della legge 6 luglio 2002, n. 137 che ha contestualmente previsto l'istituzione di un Ufficio per l'attività normativa ed amministrativa di semplificazione delle norme e delle procedure presso il Dipartimento della funzione pubblica e di un servizio dedicato all’AIR presso il DAGL, che sono ancora operativi, e un contingente di 18 esperti. Nel 2006, è istituita Commissione per la semplificazione e la qualità della regolazione a supporto del “Comitato Interministeriale per l’Indirizzo e la Guida Strategica delle Politiche di Semplificazione e di Qualità della Regolazione”. Con l’avvio della XVI legislatura la Commissione, viene soppressa e istituita l’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione collocata presso la Presidenza del Consiglio dei ministri (art. 1, c. 22-bis, D.L. 18 maggio 2006, n. 181, convertito con legge 17 luglio 2006, n. 233). L’Unità, che è composta da esperti e si avvale di una Segreteria Tecnica, è coordinata dal Capo del DAGL e presieduta dal Sottosegretario alla Presidenza, mentre le attività di semplificazione amministrativa e di misurazione degli oneri sono coordinate dall’Ufficio per la semplificazione del dipartimento della Funzione Pubblica. Con l’avvio della presente legislatura, l’Unità per la semplificazione è stata posta a supporto del Ministro per la semplificazione normativa, il quale poteva avvalersi anche della relativa segreteria tecnica, nonché di una apposita struttura di missione. Per quanto concerne la semplificazione amministrativa, l’'Ufficio per la semplificazione del Dipartimento della Funzione Pubblica, promuove e coordina le relative attività e quelle finalizzate a misurare e ridurre i costi amministrativi gravanti su imprese e cittadini attraverso interventi normativi, amministrativi, organizzativi e tecnologici; coordina i rapporti con le Regioni e gli enti locali ai fini dell'adozione di metodologie comuni e del coordinamento delle iniziative di semplificazione e la consultazione dei cittadini e delle imprese. A partire dal 2011 le strutture sono riunificate sotto la guida del Ministro per la PA e la semplificazione. L'Unità per la semplificazione è collocata presso il Dipartimento per le Riforme Istituzionali.

 

40

 

Tab. VI: leadership politica nelle Regioni. Individuazione delle strutture a cui è affidata la funzione semplificazione amministrativa

Abruzzo Assessorato Politiche agricole e di Sviluppo

rurale, forestale, Caccia e Pesca che ha la delega “Posizione di Staff decentramento e semplificazione.

Lombardia Assessorato all’Economia, Crescita e Semplificazione

Basilicata Non risulta una delega specifica. La politica di semplificazione viene guidata direttamente dalla Presidenza della giunta.

Marche Assessorato alle attività produttive

Campania Non risulta una delega specifica. La politica di semplificazione viene guidata direttamente dalla Presidenza della giunta.

Piemonte Assessore agli Affari istituzionali, controllo di gestione e trasparenza amministrativa, promozione della sicurezza e polizia locale, enti locali, rapporti con l’Università, Semplificazione

Calabria Non risulta una delega specifica. La politica di semplificazione viene guidata direttamente dalla Presidenza della giunta

Puglia Assessore Affari istituzionali e Semplificazione

Emilia Romagna

La delega alla semplificazione è stata affidata al Vicepresidente della Giunta regionale (con delega alle Finanze, Europa, cooperazione con il sistema delle autonomie, valorizzazione della montagna, regolazione dei servizi pubblici locali, semplificazione e trasparenza, politiche per la sicurezza). La legge regionale di semplificazione ( 7 dicembre 2011, n. 18) ha istituito il Tavolo permanente per la semplificazione.

Sicilia Assessorato alle Autonomie locali e alla Funzione Pubblica

Friuli Venezia Giulia

Assessorato alla Funzione pubblica, autonomie locali e coordinamento delle riforme

Toscana Delega all’attuazione della politica di e-government al Vice presidente della Giunta Regionale

Lazio

Assessorato alla Semplificazione, trasparenza e pari opportunità

Umbria Assessorato risorse e semplificazione

Liguria Non risulta una delega specifica. La politica di semplificazione viene guidata direttamente dalla Presidenza della giunta

Se il sostegno politico alla iniziativa di semplificazione è considerato

fondamentale per garantire l’avvio ed evitare il rallentamento o il blocco della policy, è

tuttavia evidente che esso rischia di essere soggetto al breve ciclo dell’attenzione

proprio della vita politica. Per questo è necessario individuare un responsabile

amministrativo che dia attuazione agli indirizzi politici anche tramite la progettazione e

la realizzazione di un programma pluriennale di intervento a carattere trasversale grazie

al coordinamento delle diverse direzioni interessate. L’esistenza di una rete

istituzionalizzata tra uffici rappresenta, dunque, una condizione essenziale sia per la

programmazione, sia per l’implementazione – in modo efficace e continuativo nel

tempo – delle politiche di semplificazione.

In realtà il panorama delle strutture amministrative dedicate appare ad oggi

particolarmente variegato. Ad esempio, “possono essere attivati gruppi di lavoro con

referenti di diversi dipartimenti, gruppi di miglioramento e ascolto organizzativo, con

41

 

l’obiettivo di coinvolgere attivamente il personale nel processo di rilevazione dei

problemi e di predisposizione e messa in atto dei miglioramenti, tavoli periodici per

condividere i progetti”61 (vedi Tab. VII).

Tab. VII: Strutture amministrative dedicate alla semplificazione previste in ambito regionale

Abruzzo Direzione Riforme Istituzionali - Enti Locali - Bilancio - Attività Sportive. Si parla di innovazione amministrativa ma non figura la semplificazione

Lombardia

Direzione regionale per la Semplificazione e la Digitalizzazione

Basilicata Ufficio Affari Legislativi e Qualità della Normazione

Marche

Direzione alla semplificazione ma è all’interno della direzione Artigianato e industria.

Campania Non individuabile dal sito della Regione Piemonte Direzione regionale affari istituzionali e Avvocatura Osservatorio sulla Riforma amministrativa: è affiancato da un Comitato tecnico ristretto costituito da otto dirigenti e funzionari

Calabria Task force regionale per la semplificazione regionale

Puglia Area di Coordinamento Organizzazione e riforma dell'amministrazione

Emilia Romagna

Direzione Affari Istituzionali e legislativi. Nucleo tecnico per la semplificazione delle norme e delle procedure

Sicilia Dipartimento regionale della Funzione Pubblica e del personale Task Force per la misurazione degli oneri amministrativi

Friuli V.G. Servizio regionale “Legislazione e semplificazione” per il Progetto Qualità

Toscana Osservatorio interregionale per la semplificazione

Lazio

Area semplificazione degli interventi per le PMI

Umbria Cabina di regia: Direttore generale + Comitato di Attuazione+Gruppo scientifico

Liguria

Settore Coordinamento legislativo e Processi di semplificazione

Veneto Non individuabile dal sito della Regione

Lombardia

Direzione regionale per la Semplificazione e la Digitalizzazione

Marche

Direzione alla semplificazione all’interno della direzione Artigianato e industria.

Abruzzo Direzione Riforme Istituzionali - Enti Locali - Bilancio - Attività Sportive. Si parla di innovazione amministrativa ma non figura la semplificazione

Lombardia

Direzione regionale per la Semplificazione e la Digitalizzazione

Da ultimo si segnala che l’adeguamento dei modelli organizzativi in modo

orientato alla semplificazione presuppone un’azione dal basso (bottom-up), grazie allo

sviluppo di una sensibilità diffusa verso un governo complessivo, unitario e condiviso

delle politiche di semplificazione.

Questo processo di diffusione è stato, in alcuni casi, promossa da una politica bi-

partisan e non ideologica, attenta ad assicurare un raccordo continuo e un’azione di

sistema per attuare le linee di lavoro e utilizzare gli strumenti per la semplificazione. È

questo il caso della Regione Emilia Romagna che con la l.r. 7 dicembre 2011, n. 18 ha

                                                                                                                         61 A. Calderozzi, Un modello organizzativo, cit. p. 61.  

42

 

adottato un sistema organizzativo stabile caratterizzato da tre livelli: il primo, di

indirizzo, è il “tavolo permanente per la semplificazione”62; il secondo, di supporto

tecnico, è il “nucleo per la semplificazione delle norme e delle procedure”63; il terzo, di

controllo, è la “sessione annuale dell’assemblea legislativa appositamente dedicata alla

semplificazione”.

In altri casi, invece, la modifica organizzativa necessaria ad attuare la politica di

semplificazione è stata accompagnata da un’intensa attività di tutorship ovvero di

supporto, di formazione e di sostegno. In particolare, rileva l’attività svolta negli ultimi

venti anni dal FormezPA nell’ambito dell’attuazione della politica regionale di coesione

economica e sociale dell’Unione europea. Infatti, il FormezPA ha avviato con le

Regioni dell’Obiettivo “Convergenza” (Puglia, Calabria, Campania, Sicilia, Basilicata)

una sistematica e proficua attività di consulenza per sostenere e coadiuvare il percorso

di semplificazione regionale adattandolo alle diverse condizioni istituzionali di partenza.

Lo svolgimento di tali attività ha favorito lo scambio di esperienze e buone pratiche e

ha, altresì, assicurato un confronto tra tutte le Regioni contribuendo all’innalzamento

complessivo dell’attenzione ai temi della semplificazione.

Anche con riferimento al processo di estensione della MOA, il FormezPA, su

indicazione del Dipartimento della funzione pubblica, ha promosso due progetti pilota.

Il primo, concluso nel 2008, ha previsto una prima sperimentazione della MOA presso

quattro regioni del centro-nord (Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia, Liguria e

Toscana). Il secondo, realizzato nell'ambito del Pon Governance e azioni di sistema

(FSE) e tuttora in corso, prevede una diffusione del metodo presso le regioni

dell'Obiettivo convergenza.

                                                                                                                         62 In base all’art. 4 della legge regionale il Tavolo definisce in via permanente gli ambiti oggetto

di intervento da proporre all’assemblea legislativa in occasione delle sessioni annuali di semplificazione, avvalendosi del supporto tecnico del nucleo. Ne fanno parte la Regione Emilia Romagna (vice presidente e sottosegretario alla Presidenza della Giunta), il consiglio delle autonomie locali e le associazioni degli enti locali (ANCI, UPI, UNCEM, Legautonomie); Unioncamere; il Tavolo imprenditoria; CGIL, CISL, UIL, UGL. Nel tavolo i soggetti coinvolti identificano i procedimenti amministrativi che presentano maggiori problemi e formulano proposte da proporre alla sessione assembleare per la semplificazione.  

63 Il Nucleo garantisce la rappresentanza tecnica delle autonomie locali. È costituito da: il sottosegretario alla presidenza della Giunta regionale con funzioni di coordinamento; la cui composizione e le modalità di funzionamento devono garantire la rappresentanza tecnica delle autonomie locali. Ne fanno parte i dirigenti e funzionari della Direzione Generale Centrale agli Affari Istituzionali e Legislativi della Giunta regionale, i funzionari regionali ai quali sono state conferite le Posizioni organizzative per la semplificazione e i dirigenti e funzionari degli enti locali individuati su proposta del Consiglio delle autonomie locali e delle Associazioni delle autonomie locali. A sua volta il Nucleo tecnico è suddiviso in Gruppi tecnici tematici.  

43

 

6. Le prospettive: la necessità di gestire le complicazioni della

semplificazione

Nonostante i diversi obiettivi perseguiti, anche in termini di riduzione degli oneri

gravanti sulle imprese, e la diffusa consapevolezza del ruolo della semplificazione come

uno dei modi con cui si realizza la più generale riforma dell’amministrazione, è fuori

dubbio che esistono ancora diversi profili problematici che, se non accuratamente

gestiti, finiscono per rappresentare ulteriori fattori di complicazione che possono finire

per vanificare gli obiettivi stessi della semplificazione.

Rispetto agli anni passati, tuttavia, appare oggi più matura la consapevolezza

della necessità di gestire tali aspetti di complessità, in alcuni casi ineliminabili poiché

dovuti alla struttura istituzionale del nostro ordinamento giuridico; è proprio tale

consapevolezza che rappresenta il “germe” necessario a rendere la semplificazione un

processo duraturo nel tempo in grado di riformare concretamente l’amministrazione

rendendola più semplice ed efficiente.

Di seguito sono individuate alcuni tra i più rilevanti aspetti di complessità e,

laddove possibile, le soluzioni fino ad ora adottate per farvi fronte.

Il primo fattore di complicazione è rappresentato dalla stratificazione di

competenze tra ambito nazionale, regionale e locale considerato che le procedure di

maggiore impatto per le imprese e i cittadini sono nella sfera di attribuzione delle

Regioni e degli Enti locali, o comunque sono svolte nell’ambito delle competenze

amministrative ad essi attribuite. Tale fattore di complicazione aumenta, da un lato, il

rischio di politiche di semplificazione regionali “a macchia di leopardo” che

contribuiscono inevitabilmente ad aggravare la complessità normativa e la

comprensione degli adempimenti che l’utente deve rispettare; dall’altro, la conflittualità

tra i livelli di governo non essendo sempre chiaro quale disciplina debba prevalere. Un

esempio del primo rischio è fornito dalla diversa modalità con cui le Regioni hanno

disciplinato i regimi autorizzatori in materia edilizia. La Regione Lombardia, ad

esempio, con la l.r. n. 12 del 2005 «legge per il governo del territorio» ha previsto un

ambito di applicazione della cd. super DIA - già avviata in fase sperimentale con la l.r.

n. 22 del 1999 – particolarmente estensiva. L’articolo 41, comma 1, della legge n. 12

del 2005, infatti, stabilisce il principio della “alternatività tra permesso a costruire e

super-DIA per tutte categorie di intervento”, ad eccezione delle seguenti due ipotesi

44

 

soggette unicamente a permesso a costruire: a) interventi edificatori relativi alla

realizzazione di nuovi fabbricati nelle aree destinate all'agricoltura (art. 60); b)i

mutamenti di destinazione d'uso di immobili, anche non comportanti la realizzazione di

opere edilizie, finalizzati alla creazione di luoghi di culto e luoghi destinati a centri

sociali (art. 52, c. 3-bis). Altre Regioni, invece, hanno provveduto a disciplinare la super

DIA in modo diverso.

Un esempio del secondo rischio, è invece fornito dalla disciplina legislativa della

regione Puglia avente ad oggetto il titolo autorizzatorio per l’avvio di impianti di

fotovoltaico. In questo caso la legge regionale n. 31 del 2008 ha esteso l’applicabilità

del regime semplificato della DIA agli impianti fotovoltaici con potenza nominale fino

a 1 MW derogando, in tal modo, alle previsioni fissate dal d.lgs. n. 387 del 2003. La

disposizione è stato dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale64. Infatti, la Corte

riconosce la necessità di riservare la scelta in merito all‘applicabilità della procedura

semplificata di DIA alla legislazione di principio dello Stato in materia di "produzione,

trasporto e distribuzione nazionale dell’energia", per via della chiamata in sussidiarietà

dello Stato, per esigenze di uniformità, di funzioni amministrative relative ai problemi

energetici di livello nazionale; ciò anche riguardo alla valutazione dell’entità delle

trasformazioni che l’installazione dell’impianto determina, ai fini dell’eventuale

adozione di procedure semplificate.

Per affrontare questa complicazione sono stati adottati appositi accordi in sede di

Conferenza Unificata per favorire, secondo il principio di leale collaborazione, il

coordinamento delle politiche di semplificazione a livello statale e regionale. In

particolare sono stati sanciti due accordi nel 2007 e nel 2011. Il primo, è rimasto

largamente inapplicato. Il secondo, finalizzato all’attuazione del d.l. n. 5 del 2012, ha

dato vita ad un’intensa attività svolta dal tavoli tecnici per l’istruttoria

dell’autorizzazione unica ambientale, delle nuove disposizioni in materia di sportello

unico per l’edilizia, delle linee guida sui controlli e per la realizzazione congiunta della

misurazione degli oneri amministrativi nell’area edilizia.

Il secondo fattore di complicazione è rappresentato dalla difficoltà di adottare in

modo sistematico una visione ciclica e olistica delle politiche di semplificazione che

                                                                                                                         64 Cfr. Corte Costituzionale , sentenza 26.03.2010 n. 119.  

45

 

consentirebbe di utilizzare più facilmente la leva organizzativa e tecnologica in aggiunta

a quella, ancora prevalente, normativa. Ne fornisce un esempio sia il fallimento del

sistema delle leggi annuali di semplificazione e del Piano nazionale di semplificazione

normativa, sia il ricorso sistematico alla decretazione d’urgenza che finisce per essere

privilegiata al normale iter parlamentare. In quest’ultima prospettiva, si consideri

quanto accaduto al disegno di legge “Disposizioni in materia di semplificazione dei

rapporti della Pubblica Amministrazione con cittadini e imprese e delega al Governo per

l'emanazione della Carta dei doveri delle amministrazioni pubbliche e per la

codificazione in materia di pubblica amministrazione" presentato alla Camera nel marzo

del 2010. A causa del ritardo accumulato al Senato nell’analisi del provvedimento, il

Governo, tra il 2010 e il 2011, ha preferito adottare, con decreti d’urgenza, alcune delle

disposizioni di rilievo contenute nell’originale disegno65 procedendo successivamente

allo stralcio dell’intero articolato.

In realtà, l’esperienza delle leggi annuali di semplificazione, a prescindere dai

risultati in concreto ottenuti, ha senza dubbio contribuito a rafforzare la consapevolezza

della necessità di concepire la semplificazione come un processo progressivo, ciclico e

dalla prospettiva integrata. In tal senso, forniscono esempi significativi non solo

l’attenzione ancora elevata sui piani di riduzione degli oneri amministrativi da ultimo

rilanciata dal disegno di legge n. 958 approvato dal Consiglio dei Ministri del 19 giugno

2013 ma anche alcune politiche regionali che seppur con denominazioni diverse

(Programma per la misurazione degli oneri, Agenda per la semplificazione, Programma

regionale di sviluppo), presentano la comune finalità programmatica e organizzativa.

Un terzo fattore di complicazione è rappresentato dalla scarsa attenzione che la

semplificazione amministrativa pone al dato normativo in entrata (cd. elemento flusso)

rispetto a quello esistente (cd. elemento stock). Bisogna tener conto, infatti, che anche

nei paesi nei quali la cultura della semplificazione» ha fatto maggiori progressi, sembra

invincibile la tendenza dei governi e dei parlamenti a reintrodurre quotidianamente

nuove regolazioni, nuove complicazioni burocratiche alimentando quello che è stato

acutamente definito effetto «tela di Penelope».

                                                                                                                         65 Tra l’altro, l’art. 5-bis dell’A.C. 3209-bis-A che prevedeva la riforma della conferenza dei

servizi, è confluito nell’art. 49 del d.l. n. 78 del 2010; l’art. 5-ter, in materia di VAS, è confluito nell’art. 5, c. 8, d.l. n. 70 del 2011; l’art. 1-quater, con differimento del termine di delega per il riassetto del sistema degli incentivi alle imprese, è confluito nella l. n. 129 del 2010.  

46

 

Per attuare la semplificazione amministrativa, dunque, non basta disboscare le

norme esistenti “attributive di poteri e di funzioni amministrative non necessari”66 ma

occorre introdurre strumenti che incidono anche sul dato in entrata. Di questo avviso è

anche la Commissione europea che nella Comunicazione “EU Regulatory Fitness”67 ha

indicato la necessità di adottare strumenti ad hoc per prevenire l’introduzione di nuove

complicazioni. In attuazione di tali raccomandazioni, l’articolo 7 della l. n. 180 del 2011

(cd. Statuto delle imprese) ha previsto l’obbligo per le pubbliche amministrazioni statali

di redigere l’elenco degli oneri informativi introdotti o eliminati con ciascun atto che

regoli il rapporto con i cittadini in relazione all’accesso ai servizi pubblici o alla

concessione di benefici68.

Inoltre, sviluppando i principi contenuti nello Statuto delle imprese, il d.l n. 5 del

2012 (cd. Semplifica Italia) ha previsto, sulla base di alcune esperienze internazionali, il

bilancio degli oneri. La disposizione prevede la stima, nell’ambito della relazione AIR,

degli oneri introdotti ed eliminati e vieta di introdurre nuovi oneri senza averne

eliminati altri di pari importo stimato (procedendo ad una compensazione degli oneri).

Sulla base delle attività svolte da ciascuna amministrazione statale, la Presidenza del

consiglio dei Ministri predispone un bilancio complessivo degli oneri amministrativi

introdotti ed eliminati con gli atti normativi approvati nel corso dell’anno precedente.

Un quarto fattore di complicazione, è rappresentato della mancanza di un'unica

cabina di regia a presidio della semplificazione. L’andamento ondivago del legislatore

con riferimento al governo della semplificazione 69 che ha delineato un quadro

estremamente frammentato della guida della politica di semplificazione che oggi si

delinea essenzialmente tra la Presidenza del Consiglio, il Dipartimento della funzione

pubblica e alcuni organismi ad hoc, le cui funzioni sono state ridisegnate nel tempo in

base alle specifiche esigenze e prospettive dei diversi governi in carica. Ad essi si

aggiungono le aspettative delle amministrazioni di settore, in particolare di alcuni

Ministeri interessati alla politica di semplificazione in ragione delle competenze                                                                                                                          

66 Cfr. A. POLICE, Riflessioni sui tortuosi itinerari, cit.  67 Cfr. Commissione UE COM 2012(747)final.  68 Il d.P.C.M. 14 novembre 2012 n. 252 contiene le linee guida per la stesura e la pubblicazione

degli elenchi degli oneri introdotti e eliminati. Le linee guida contengono uno schema standard da utilizzare per la redazione dell’elenco nonché una check list che aiuta le amministrazioni a prevenire l’introduzione di oneri.  

69 Per una dettagliata ricostruzione del problema dell’organizzazione politica e amministrativa e delle attribuzioni tramite le quali svolgere la politica di semplificazione si veda G. Vesperini, Il governo della semplificazione, in Giornale di diritto amministrativo, vol. 3, 2007, p. 263 ss.  

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amministrative ad essi attribuite (si pensi al ruolo del Ministero dello sviluppo

economico con riferimento allo sportello unico) che, non avendo uffici specificamente

dedicati, possono finire per contaminare le decisioni di semplificazione con interessi

ulteriori o diversi.

Un quinto fattore di complicazione è riconducibile alla scarsa cultura

dell’attuazione e del monitoraggio. Occorre, infatti, prestare maggiore attenzione alla

fase successiva all’adozione delle regole nella prospettiva di verificarne e valutarne gli

effetti e intervenire con eventuali revisioni o riforme. Del resto è necessario considerare

che molto spesso quella che per i cittadini è una semplificazione, per le amministrazioni

rappresenta un aggravio organizzativo e procedura la cui attuazione è da ostacolare70. In

assenza di attività dedicate al monitoraggio, il rischio maggiore è che le semplificazioni

diventano “slogan” al servizio della politica e dei programmi elettorali che rimangono

lettera morta (si pensi al caso di “Burocrazia zero”71) oppure vengono malamente

implementate (si pensi al caso dello Sportello unico). Risulta particolarmente

importante, dunque, curare innanzitutto l’aspetto dell’attuazione: è necessario che la

politica di semplificazione preveda un programma di indirizzo per le amministrazioni

che devono implementarla, anche in modo differenziato nei tempi e nelle modalità,

nonché indirizzare le amministrazioni, anche con programmi a passaggi progressivi, in

base alle diverse realtà di partenza. L’attività di monitoraggio, invece, consente di

verificare lo stato di attuazione e implementazione della politica di semplificazione in

                                                                                                                         70 Si pensi ad esempio al caso delle nuove norme sulle autocertificazioni che imponendo alle

amministrazioni di accettarle impongono loro anche un nuovo onere ossia quello di svolgere controlli a campione su di esse per garantirne l’attendibilità. Per fare ciò le amministrazioni hanno dovuto individuare unità di personale da formare e poi adibire ai controlli, assegnare risorse finanziare a tale attività, disciplinare procedure, stabilire rapporti con altre amministrazioni e così via. In sostanza le amministrazioni non vedono con favore questo tipo di semplificazioni perché sanno che se si elimina complessità del sistema, una parte di tale complessità rimane intatta e viene semplicemente spostata per così dire in un’altra zona del sistema stesso (G. Arena, Semplificare un processo complicato, in Semplificazione amministrativa e cittadini. La soddisfazione, le attese, le proposte, Formez, 2007, p. 15).  

71 L'art. 43 d.l. 78 del 2010, convertito nella l. n.183 del 2011 prevede che nel meridione possano essere istituite zone in cui i provvedimenti concernenti nuove iniziative produttive fatta eccezione per quelli di natura tributaria, di pubblica sicurezza e di incolumità pubblica, sono adottati in via esclusiva da un Commissario di Governo, che vi provvede, ove occorre, previe apposite conferenze di servizi ai sensi della legge n. 241 del 1990; i provvedimenti conclusivi di tali procedimenti si intendono senz'altro positivamente adottati entro 30 giorni dall'avvio del procedimento se un provvedimento espresso non è adottato entro tale termine. Tale previsione, seppure temporaneamente accantonata in considerazione della dichiarazione di illegittimità costituzionale ad opera della sentenza della Corte costituzionale n. 232/2011, è stata nuovamente introdotta con modifiche prima dall’articolo 14 della legge n. 183 del 2011 e, più recentemente, dall’articolo 37-bis del D.L. n. 179 del 2012. Ad oggi non risultano istituite zone a burocrazia zero. Su questi aspetti si veda M. Clarich, B.G. Mattarella, Leggi più amichevoli. Sei proposte per rilanciare la crescita, in Centro Studi Confindustria, Slegare l’Italia, cit., p. 62.  

48

 

itinere e di correggere le eventuali problematicità rilevate (caso SCIA e relative

autorizzazioni preliminari).

In questa direzione si inseriscono diverse iniziative curate dall’Ufficio

semplificazione del Dipartimento della funzione pubblica; basti per tutti l’esempio del

monitoraggio sulle misure di decertificazione adottate dai comuni nel 2012. In questo

caso il monitoraggio ha avuto ad oggetto la valutazione dell’efficacia della

semplificazione, ovvero del risultato realizzato, a circa un anno di attuazione della legge

12 novembre 2011, n. 183. Il monitoraggio è stato effettuato su un campione di

ottantotto comuni selezionato sulla base di due criteri: la collocazione geografica (Italia

nord-occidentale, nord-orientale, centrale, meridionale, insulare) e il numero di abitanti

( fino a 5.000, tra 5.001 a 20.000, tra 20.001 a 100.000, oltre 100.000). I certificati

sottoposti al monitoraggio sono stati esclusivamente quelli anagrafici e quelli di stato

civile; per questi certificati è stato chiesto ai comuni di indicare il numero di documenti

rilasciati durante un duplice periodo di osservazione ossia 1° gennaio – 30 aprile 2012 e

1°maggio – 30 ottobre 2012. A seguito delle risposte ottenute è stata evidenziata una

riduzione del 54% dei certificati anagrafici rilasciati nei primi quattro mesi del rispetto a

quelli rilasciati nello stesso periodo dell’anno precedente passando così da una media di

0,53 certificati per abitante nel 2011 (1 ogni 2 anni) a una media di 0,25 certificati per

abitante nel 2012 (1 ogni 4 anni). Per i certificati di stato civile, invece, la riduzione è

stata del 37%.

Un sesto elemento di complicazione è rappresentato dalla difficile convivenza

tra il principio della semplificazione e altri principi che caratterizzano l’azione

amministrativa, in particolare, la disciplina dei controlli sulle imprese e la concorrenza.

Con riferimento al tema dei controlli, la misurazione degli oneri amministrativi

ha consentito di ben evidenziare il ricorso sistematico del legislatore italiano agli

adempimenti burocratici e documentali considerati necessari alla tutela dell’interesse

pubblico. Il ricorso a questi adempimenti cela la sfiducia del legislatore e, più in

generale, dell’amministrazione verso le imprese determinando un rapporto tra

quest’ultime e la PA basato principalmente sul controllo ex ante (con il rilascio di titoli

autorizzatori) e sulle richieste di numerose informazioni necessarie all’amministrazione

per controllarne l’attività svolta. Questa prospettiva, che spiega lo scarso ricorso alle

tecniche di liberalizzazione nel nostro ordinamento giuridico, trova giustificazione

49

 

nell’idea che la semplificazione porti con se il rischio di compromissione dell’interesse

pubblico e quindi debba essere scarsamente utilizzata, o addirittura non applicata, in

determinati settori regolatori. In realtà questa prospettiva non tiene in debita

considerazione il tipo di obbligo che viene imposto alle imprese che, come ribadito, è

spesso di tipo documentale e non sostanziale. In questa prospettiva la semplificazione

consente di liberare risorse proprio a favore del controllo poiché consente alle

amministrazioni controllanti di dedicare maggiore attenzione ai profili sostanziali

piuttosto che a quelli formali e documentali. I controlli, infatti, dovrebbero essere

organizzati in base al principio di proporzionalità al rischio (risk-based approach72). La

valutazione dei rischi comporta l’individuazione e la quantificazione della capacità di

arrecare danno al bene giuridico tutelato e, nel caso in cui tale capacità esista, il calcolo

delle probabilità che il danno si verifichi. Nella fase di programmazione dei controlli il

principio di proporzionalità comporta il superamento del tradizionale paradigma

metodologico basato esclusivamente su tempistiche fisse e su selezioni casuali delle

imprese da controllare. L’attività ispettiva, infatti, dovrebbe essere programmata in

modo differenziato a seconda della rischiosità delle imprese oggetto di controllo

consentendo di impiegare le risorse (spesso scarse) dove possono essere maggiormente

efficaci. In questa direzione si è mosso il d.P.R. 1 agosto 2011, n. 151 in materia di

prevenzione incendi; il regolamento opera una sostanziale semplificazione degli

adempimenti amministrativi poiché, in base al principio di proporzionalità, le attività

sottoposte a controlli vengono diversificate in relazione alla dimensione, al settore in cui

opera l'impresa e all'effettiva esigenza di tutela degli interessi pubblici.

La sfida della semplificazione, dunque, diventa quella di coniugare il massimo di

semplicità per i cittadini e le imprese con l’indispensabile tutela dei fondamentali

interessi pubblici, sulla base del contemperamento tra obiettivi di garanzia e obiettivi di

snellezza dell’azione amministrativa.

                                                                                                                         72 Su questo tema si veda J. Black, R. Baldwin, When risk-based regulation aims low:

Approaches and challenges, in Regulation & Governance, vol. 6, 2012; J. Black, Forms and paradoxes of principles-based regulation, in Capital Markets Law Journal, Vol. 3, No. 4; L. Allio, L’analisi del rischio e il processo decisionale: una nuova frontiera per la better regulation?, in www.astrid.eu.  

50

 

Appendice Tab. I Modifiche normative nel periodo 1990-2013

Istituti indicati dalla Legge 241/1990

Conferenza dei servizi (artt. 14, 14 bis, 14 ter, quater, 14 quinquies l. 241/1990)

L. 24 dicembre 1993, n. 537 D.L. 12 maggio 1995, n. 163 L. 15 maggio 1997, n. 127 L. 16 giugno 1998, n. 191, L. 24 novembre 2000, n. 340, L. 11 febbraio 2005, n. 15, L. 18 giugno 2009, n. 69, D.L. 31 maggio 2010, n. 78, D.L. 13 maggio 2011, n. 70, D.L. 22 giugno 2012, n. 83, D.L. 18 ottobre 2012, n. 179.

Accordi tra amministrazioni(art. 15)

L. 11 febbraio 2005, n. 15, D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, D.L. 18 ottobre 2012, n. 179.

Pareri (art. 16) L. 15 maggio 1997, n. 127, O.P.C.M. 8 luglio 2004, n. 3361, L. 11 febbraio 2005, n. 15, L. 18 giugno 2009, n. 69.

Valutazioni tecniche (art. 17) L. 11 febbraio 2005, n. 15. Autocertificazione (art. 18) L. 11 febbraio 2005, n. 15,

D.L. 14 marzo 2005, n. 35, D.P.R. 2 agosto 2007, n. 157.

DIA (art. 19) D.P.R. 26 aprile 1992, n. 300, L. 24 dicembre 1993, n. 537, L. 11 febbraio 2005, n. 15, D.L. 14 marzo 2005, n. 35, L. 18 giugno 2009, n. 69, D.Lgs. 26 marzo 2010, n. 59, D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, D.L. 5 agosto 2010, n. 125, D.L. 31 maggio 2010, n. 78, D.L. 13 maggio 2011, n. 70, D.L. 13 agosto 2011, n. 138, D.L. 9 febbraio 2012, n. 5, D.L. 22 giugno 2012, n. 83.

Silenzio assenso (art. 20) D.P.R. 26 aprile 1992, n. 300, D.L. 30 novembre 2005, n. 245, D.L. 14 marzo 2005, n. 35, L. 11 febbraio 2005, n. 15, L. 18 giugno 2009, n. 69, D.L. 5 agosto 2010, n. 125, D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, D.Lgs. 15 novembre 2011, n. 195.

Istituti generati dalla 241/1990

Sportello unico (Sportello unico per le attività produttive, sportello unico per l’edilizia)

D.P.R. 20 ottobre1998, n. 447, D.L. 25 giugno 2008, n. 112, D.P.R. 7 settembre 2010, n. 160 (attività produttive), D.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82, D.L. 2006, n. 223, D.Lgs. 26 marzo 2010, n. 59, Legge 30 luglio 2010, n. 122,

Tab. III Norme regionali in materia di semplificazione

51

 

ABRUZZO.

L. R. 22-02-2012, n. 9 Semplificazione delle procedure in materia di trasporto pubblico locale. L.R. 18-02-2010, n. 5 Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento giuridico regionale agli obblighi derivanti dalla direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, nonché per la semplificazione e miglioramento dell’efficacia dell’azione amministrativa della Regione e degli Enti locali per le attività aventi rilevanza economica, e per la manutenzione normativa di leggi regionali di settore. L.R. 17-07-2001, n. 27 Norme concernenti la revisione contabile e finanziaria, la semplificazione e certificazione in materia di corsi di formazione professionale a decorrere dall'anno 1997. L.R. 27-03-1998, n. 21 Attività di monitoraggio, controllo, semplificazione e trasparenza nel settore delle OO.PP con istituzione del CE.RE MO.CO. e norme sulla partecipazione alle gare d'appalto della Regione Abruzzo.

BASILICATA L.R. 09-03-2009, n. 7 Modifiche ed integrazioni alla L.R. 22 ottobre 2007, n. 18 recante: “Nuove norme in materia di snellimento e semplificazione delle procedure relative al completamento del processo di ricostruzione edilizia nella Regione Basilicata". L.R. 22-10-2007, n. 18 Nuove norme in materia di snellimento e semplificazione delle procedure relative al completamento del processo di ricostruzione edilizia nella Regione Basilicata. L.R. 14-12-1998, n. 49 Semplificazione delle procedure ed accelerazione degli interventi relativi al completamento del processo di ricostruzione edilizia.

CAMPANIA L.R. 09-10-2012, n. 29 Legge di semplificazione del sistema normativo regionale - Abrogazione di disposizioni legislative e norme urgenti in materia di contenimento della spesa. L.R. 06-07-2012, n. 15 Misure per la semplificazione, il potenziamento e la modernizzazione del sistema integrato del welfare regionale e dei servizi per la non autosufficienza. L.R. 21-05-2012, n. 12 Disposizioni legislative per la semplificazione degli adempimenti amministrativi in agricoltura. L.R. 05-01-2011, n. 1 Modifiche alla legge regionale 28 dicembre 2009, n. 19 (Misure urgenti per il rilancio economico, per la riqualificazione del patrimonio esistente, per la prevenzione del rischio sismico e per la semplificazione amministrativa) e alla legge regionale 22 dicembre 2004, n. 16 (Norme sul governo del territorio). L.R. 28-12-2009, n. 19 Misure urgenti per il rilancio economico, per la riqualificazione del patrimonio esistente, per la prevenzione del rischio sismico e per la semplificazione amministrativa. L.R. 17-10-2005, n. 17 Disposizioni per la semplificazione del procedimento amministrativo. L.R. 07-04-2004, n. 7 Modifica della legge regionale 3 dicembre 2003, n. 20, articolo 10, comma 5: "Semplificazione dell'azione amministrativa nei comuni della Regione Campania impegnati nell'opera di ricostruzione conseguente agli eventi sismici del novembre 1980 e del febbraio 1981". L.R. 03-12-2003, n. 20 Semplificazione dell'azione amministrativa nei comuni della Regione Campania impegnati nell'opera di ricostruzione conseguente agli eventi sismici del novembre 1980 e del febbraio 1981. L.R. 30-08-1977, n. 51 Interventi per la valorizzazione agricola del territorio e norme per la semplificazione delle procedure.

EMILIA ROMAGNA

L.R. 12-12-2011, n. 19 Istituzione del Registro Unico dei Controlli (RUC) sulle imprese agricole ed agroalimentari regionali e semplificazione degli interventi amministrativi in agricoltura. L.R. 07-12-2011, n. 18 Misure per l'attuazione degli obiettivi di semplificazione del sistema amministrativo regionale e locale. Istituzione della sessione di semplificazione. L.R. 26-11-2010, n. 11 Disposizioni per la promozione della legalità e della semplificazione nel settore edile e delle costruzioni a committenza pubblica e privata. L.R. 23-04-2009, n. 2 Regolamento di semplificazione delle commissioni e di altri organismi collegiali operanti in materia sanitaria e sociale in attuazione dell’art. 8 della legge regionale 19 febbraio 2008, n. 4. L.R. 19-02-2008, n. 4 Disciplina degli accertamenti della disabilità - ulteriori misure di semplificazione ed altre disposizioni in materia sanitaria e sociale. L.R. 19-02-2008, n. 4 Disciplina degli accertamenti della disabilità - ulteriori misure di semplificazione ed altre disposizioni in materia sanitaria e social L.R. 19-02-2008, n. 4 Disciplina degli accertamenti della disabilità - ulteriori misure di semplificazione ed altre disposizioni in materia sanitaria e sociale L.R. 24-03-2004, n. 6 Riforma del sistema amministrativo regionale e locale. Unione europea e relazioni internazionali. Innovazione e semplificazione. Rapporti con l'università. L.R. 05-09-1994, n. 40 Norme per la semplificazione e l'accelerazione delle procedure di spesa. Modifiche alla L.R. 6 luglio 1977, n. 31 - Disciplina della contabilità della Regione Emilia-Romagna. L.R. 27-08-1983, n. 34 Delega di funzioni in materia di agricoltura e alimentazione - Norme per la formazione dei piani zonali di sviluppo agricolo, la consultazione e partecipazione, la semplificazione delle procedure.

FRIULI VENEZIA GIULIA

L.R. 11-11-2011, n. 14 Razionalizzazione e semplificazione dell'ordinamento locale in territorio montano. Istituzione delle Unioni dei Comuni montani. L.R. 23-06-2010, n. 11 Semplificazione del sistema normativo. Abrogazione di disposizioni legislative L.R. 18-08-2005, n. 21 Norme di semplificazione in materia di igiene, medicina del lavoro e sanità pubblica e altre disposizioni per il settore sanitario e sociale. L.R. 28-08-2001, n. 17 Norme di semplificazione in materia di gestione dei rifiuti agricoli. L.R. 12-02-2001, n. 3 Disposizioni in materia di sportello unico per le attività produttive e semplificazione di procedimenti amministrativi e del corpo legislativo regionale. L.R. 13-11-2000, n. 20 Norme urgenti per la semplificazione dei procedimenti amministrativi, per l'adeguamento delle leggi in materia forestale, nonché per favorire la gestione dei boschi e le attività forestali. L.R. 15-11-1999, n. 28 Norme urgenti per la semplificazione dei procedimenti in materia di lavoro, cooperazione ed artigianato. L.R. 26-04-1999, n. 11 Disposizioni di semplificazione amministrativa per il contenimento della spesa pubblica,

52

 

connesse alla manovra finanziaria per l'anno 1999 nonché disposizioni in materia di finanziamenti ad Enti locali e regionali ed ulteriori modifiche ed integrazioni a leggi regionali. L.R. 04-07-1997, n. 23 Norme urgenti per la semplificazione dei procedimenti amministrativi, in materia di autonomie locali e di organizzazione dell'Amministrazione regionale.

LAZIO L.R. 29-07-2011, n. 8 Disposizioni per favorire la qualità e la semplificazione della normativa regionale in materia di micro, piccola e media imprese

LIGURIA L.R. 27-06-2012, n. 22 Soppressione del Centro regionale per la ricerca e l'innovazione, interventi di semplificazione e razionalizzazione in materia di organi di enti regionali e modifiche di norme regionali in materia di diritto allo studio. L.R. 08-06-2011, n. 13 Norme sulla qualità della regolazione e sulla semplificazione amministrativa. L.R. 31-10-2006, n. 31 Terzo provvedimento di semplificazione dell'ordinamento regionale. L.R. 02-01-2003, n. 3 Riordino e semplificazione della normativa in materia di artigianato. L.R. 03-01-2001, n. 1 Secondo provvedimento di semplificazione dell'ordinamento regionale. L.R. 11-11-1999, n. 34 Legge di semplificazione dell'ordinamento regionale

LOMBARDIA L.R. 01-02-2012, n. 1 Riordino normativo in materia di procedimento amministrativo, diritto di accesso ai documenti amministrativi, semplificazione amministrativa, potere sostitutivo e potestà sanzionatoria. L.R. 09-03-2006, n. 7 Riordino e semplificazione della normativa regionale mediante testi unici. L.R. 01-02-2005, n. 1 Interventi di semplificazione - Abrogazione di leggi e regolamenti regionali - Legge di semplificazione 2004. L.R. 22-07-2002, n. 15 Legge di semplificazione 2001. Semplificazione legislativa mediante abrogazione di leggi regionali. Interventi di semplificazione amministrativa e delegificazione. L.R. 09-06-1997, n. 18 Riordino delle competenze e semplificazione delle procedure in materia di tutela dei beni ambientali e di piani paesistici. Subdeleghe agli enti locali.

MARCHE L.R. 29-04-2011, n. 7 Attuazione della Direttiva 2006/123/CE sui servizi nel mercato interno e altre

disposizioni per l'applicazione di norme dell'Unione Europea e per la semplificazione dell'azione amministrativa. Legge comunitaria regionale 2011. L.R. 12-05-2003, n. 7 Soppressione del Comitato regionale di controllo e delegificazione in materia di organismi regionali. Semplificazione del sistema normativo regionale e modificazioni di leggi regionali. L.R. 16-04-2003, n. 6 Semplificazione delle procedure di modifica ed integrazione agli allegati A, B e C alla L.R. 25 luglio 2001, n. 17 "Norme per la raccolta e la commercializzazione dei funghi epigei spontanei e conservati" e successive modificazioni. L.R. 18-04-2001, n. 10 Semplificazione del sistema normativo regionale mediante abrogazione di disposizioni normative. L.R. 23-11-1998, n. 41 Proroga dei termini previsti dall'articolo 1 della legge regionale 6 aprile 1998, n. 11 «Semplificazione degli adempimenti relativi ad utenze di acqua pubblica aventi ad oggetto piccole derivazioni». L.R. 06-04-1998, n. 11 Semplificazione degli adempimenti relativi ad utenze di acqua pubblica aventi ad oggetto piccole derivazioni.

L.R. 02-09-1997, n. 55 Semplificazione delle procedure dettate da leggi regionali di spesa. L.R. 20-01-1997, n. 14 Norme per la semplificazione delle procedure per la partecipazione delle imprese alle gare pubbliche. L.R. 21-12-1994, n. 48 Integrazione della L.R. 31 ottobre 1994, n. 44 contenente "Norme concernenti la democratizzazione e la semplificazione dell'attività amministrativa regionale". L.R. 31-10-1994, n. 44 Norme concernenti la democratizzazione e la semplificazione dell'attività Amministrativa regionale.

MOLISE L.R. 10-05-2010, n. 13 Norme sul riordino e sulla semplificazione normativa: Intervento annuale per l'abrogazione espressa di leggi e di regolamenti regionali e per l'adozione di testi unici. L.R. 18-10-2004, n. 22 Disposizioni temporanee per la semplificazione del procedimento di approvazione delle varianti al Piano regolatore generale del comune di San Giuliano di Puglia e dei relativi piani di attuazione.

PIEMONTE L.R. 25-06-2008, n. 15 Seconda legge regionale di abrogazione di leggi e semplificazione delle procedure.

L.R. 01-08-2005, n. 13 Legge regionale di semplificazione e disciplina dell'analisi d'impatto della regolamentazione. L.R. 21-11-1996, n. 87 Semplificazione delle procedure per l'esercizio delle funzioni riguardanti l'assistenza agli utenti di motori agricoli.

PUGLIA L.R. 01-02-2013, n. 2 Modifiche e integrazioni alla legge regionale 27 novembre 2009, n. 28 (Disposizioni per

la semplificazione delle procedure relative alle autorizzazioni, certificazioni e idoneità sanitarie) L.R. 22-10-2012, n. 28 Norme di semplificazione e coordinamento amministrativo in materia paesaggistica. L.R. 02-11-2011, n. 29 Semplificazione e qualità della normazione. L.R. 27-11-2009, n. 28 Disposizioni per la semplificazione delle procedure relative alle autorizzazioni, certificazioni e idoneità sanitarie. L.R. 04-09-2001, n. 25 Semplificazione adempimenti per il rilascio della concessione per l'estrazione e l'utilizzazione di acque sotterranee per le utenze minori. L.R. 13-08-1998, n. 28 Semplificazione del sistema normativo. Abrogazione di disposizioni legislative.

SARDEGNA L.R. 23-08-1995, n. 20 Semplificazione e razionalizzazione dell'ordinamento degli enti strumentali della

Regione e di altri enti pubblici e di diritto pubblico operanti nell'ambito regionale. L.R. 22-04-1987, n. 24 Norme di semplificazione e snellimento delle procedure e disposizioni varie in materia di lavori pubblici. L.R. 07-01-1975, n. 1 Norme per la semplificazione delle procedure amministrative e l'acceleramento della

53

 

spesa.

SICILIA L.R. 05-04-2011, n. 5 Disposizioni per la trasparenza, la semplificazione, l'efficienza, l'informatizzazione della pubblica amministrazione e l'agevolazione delle iniziative economiche. Disposizioni per il contrasto alla corruzione ed alla criminalità organizzata di stampo mafioso. Disposizioni per il riordino e la semplificazione della legislazione regionale. L.R. 09-08-2002, n. 8 Norme per la semplificazione amministrativa. L.R. 11-04-1981, n. 63 Integrazioni e modifiche della legge regionale 31 marzo 1972, n. 19, recante primi provvedimenti per la semplificazione delle procedure amministrative e per l'acceleramento della spesa. L.R. 10-08-1978, n. 35 Nuove norme in materia di lavori pubblici e per l'acceleramento e la semplificazione delle relative procedure. L.R. 05-07-1974, n. 21 Interpretazione autentica dell'art. 27 della legge regionale 26 maggio 1973, n. 21, recante nuove norme per la semplificazione delle procedure e per l'acceleramento della spesa. L.R. 26-05-1973, n. 21 Integrazioni e modifiche della legge regionale 31 marzo 1972, n. 19 e nuove norme per la semplificazione delle procedure amministrative e l'acceleramento della spesa. L.R. 31-03-1972, n. 19 Primi provvedimenti per la semplificazione delle procedure amministrative e per l'acceleramento della spesa.

TOSCANA L.R. 03-12-2012, n. 69 Legge di semplificazione dell'ordinamento regionale 2012.

L.R. 27-12-2010, n. 63 Disposizioni di attuazione degli articoli 12 e 14-bis della legge regionale 23 luglio 2009, n. 40 (Legge di semplificazione e riordino normativo 2009). L.R. 05-11-2009, n. 62 Semplificazione delle procedure di accertamento sanitario della condizione di disabilità. L.R. 23-07-2009, n. 40 Legge di semplificazione e riordino normativo 2009. L.R. 22-10-2008, n. 53 Norme in materia di artigianato e semplificazione degli adempimenti amministrativi a carico delle imprese artigiane L.R. 02-04-2002, n. 11 Semplificazione del sistema normativo regionale - anno 2002. Abrogazione di disposizioni normative. L.R. 10-12-2001, n. 59 Modifiche alla legge regionale 9 febbraio 1998, n. 11 (Norme per lo snellimento e la semplificazione dell'attività amministrativa in materia di agricoltura, foreste, caccia e pesca) e modifiche alla legge regionale 19 novembre 1999, n. 60 (Agenzia regionale Toscana per le erogazioni in agricoltura - A.R.T.E.A. - e norme per il funzionamento dei Centri autorizzati di assistenza agricola - C.A.A.). L.R. 08-03-2000, n. 23 Istituzione dell'anagrafe regionale delle aziende agricole, norme per la semplificazione dei procedimenti amministrativi ed altre norme in materia di agricoltura. L.R. 29-02-2000, n. 19 Semplificazione del sistema normativo regionale. Abrogazione di disposizioni normative. L.R. 10-03-1999, n. 12 Semplificazione del sistema normativo regionale. Abrogazione di disposizioni legislative. L.R. 09-02-1998, n. 11 Norme per lo snellimento e la semplificazione dell'attività amministrativa in materia di agricoltura, foreste, caccia e pesca. L.R. 22-01-1997, n. 7 Semplificazione delle procedure in materia di pubblicità dei prezzi e delle caratteristiche delle strutture turistiche ricettive e degli stabilimenti balneari. L.R. 25-01-1996, n. 4 Disposizione di semplificazione per la partecipazione delle imprese alle procedure di gara pubblica.

UMBRIA L.R. 06-12-2012, n. 22 Semplificazione legislativa mediante abrogazione di leggi e regolamenti regionali non

più applicabili. L.R. 16-09-2011, n. 8 Semplificazione amministrativa e normativa dell'ordinamento regionale e degli Enti locali territoriali. L.R. 16-02-2010, n. 12 Norme di riordino e semplificazione in materia di valutazione ambientale strategica e valutazione di impatto ambientale, in attuazione dell'articolo 35 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) e successive modificazioni ed integrazioni. L.R. 27-01-2010, n. 4 Semplificazione legislativa mediante abrogazione di leggi e regolamenti regionali non più applicabili. L.R. 09-07-2007, n. 23 Riforma del sistema amministrativo regionale e locale - Unione europea e relazioni internazionali - Innovazione e semplificazione. L.R. 04-12-2006, n. 16 Disciplina dei rapporti tra l'autonoma iniziativa dei cittadini e delle formazioni sociali e l'azione di Comuni, Province, Regione, altri Enti Locali e Autonomie funzionali in ordine allo svolgimento di attività di interesse generale secondo i principi di sussidiarietà e semplificazione. L.R. 16-07-2001, n. 16 Modificazioni ed integrazioni della legge regionale 15 novembre 1999, n. 30 (Semplificazione legislativa mediante abrogazione di leggi regionali recanti disposizioni non più applicabili) e ulteriori modificazioni ed integrazioni della legge regionale 18 novembre 1998, norme in materia di trasporto pubblico locale in attuazione del decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422). L.R. 15-11-1999, n. 30 Semplificazione legislativa mediante abrogazione di leggi regionali recanti disposizioni non più applicabili.

L.R. 05-10-2012, n. 28 Semplificazione del sistema normativo regionale. Abrogazione di leggi e regolamenti

regionali. L.R. 01-08-2011, n. 18 Modificazioni alla legge regionale 4 agosto 2009, n. 24 (Misure per la semplificazione delle procedure urbanistiche e la riqualificazione del patrimonio edilizio in Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste. Modificazioni alla legge regionale 6 aprile 1998, n. 11, e alla legge regionale 27 maggio 1994, n. 18). L.R. 04-08-2009 Misure per la semplificazione delle procedure urbanistiche e la riqualificazione del patrimonio edilizio in Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste. Modificazioni alla legge regionale 6 aprile 1998, n. 11, e alla legge

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regionale 27 maggio 1994, n. 18. L.R. 14-10-2005, n. 23 Disposizioni per la razionalizzazione e la semplificazione delle procedure autorizzative per la realizzazione e l'esercizio degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, destinati alla produzione di energia o di vettori energetici. L.R. 20-01-2005, n. 3 Interventi per la semplificazione e l'accelerazione delle procedure contabili relative all'esecuzione delle entrate e delle spese. L.R. 14-10-2002, n. 19 Semplificazione del sistema normativo regionale. Abrogazione di leggi e regolamenti regionali. L.R. 17-04-2001, n. 7 Semplificazione del sistema normativo regionale. Abrogazione di leggi e regolamenti regionali. L.R. 04-08-2000, n. 25 Semplificazione del sistema normativo regionale. Abrogazione di leggi e regolamenti regionali. L.R. 19-06-2000, n. 14 Disposizioni per la delegificazione e per la semplificazione di procedimenti amministrativi. L.R. 04-08-1995, n. 29 Semplificazione dei procedimenti amministrativi relativi al funzionamento dei presidi residenziali socio-assistenziali.

. VENETO L.R. 23-11-2012, n. 43 Modifiche all'articolo 8, commi 1 e 1-bis della legge regionale 16 agosto 2007, n. 23

"Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato alla legge finanziaria 2006 in materia di sociale, sanità e prevenzione" e disposizioni in materia sanitaria, sociale e socio-sanitaria. L.R. 07-08-2009, n. 16 Interventi straordinari nel settore agricolo per contrastare la crisi economica e finanziaria e per la semplificazione degli adempimenti amministrativi. L.R. 07-08-2009, n. 18 Modifiche alla legge regionale 16 agosto 2007, n. 23 "Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato alla legge finanziaria 2006 in materia di sociale, sanità e prevenzione" e alla legge regionale 14 settembre 1994, n. 56 "Norme e principi per il riordino del servizio sanitario regionale in attuazione del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 "Riordino della disciplina in materia sanitaria", così come modificato dal decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517". L.R. 25-07-2008, n. 9 Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato alla legge finanziaria 2007 in materia di foreste, usi civici, agricoltura, caccia e pesca. L.R. 26-06-2008, n. 3 Interpretazione autentica dell'articolo 2 della legge regionale 16 agosto 2007, n. 22 "Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato alla legge finanziaria 2006 in materia di personale, affari istituzionali, rapporti con gli enti locali", dell'articolo 96 della legge regionale 27 febbraio 2008, n. 1 "Legge finanziaria regionale per l'esercizio 2008" e modifiche alla legge regionale 10 gennaio 1997, n. 1 "Ordinamento delle funzioni e delle strutture della Regione" e successive modificazioni. L.R. 26-06-2008, n. 4 Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato alla legge finanziaria 2007 in materia di governo del territorio, parchi e protezione della natura, edilizia residenziale pubblica, mobilità e infrastrutture. L.R. 16-08-2007, n. 20 Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato alla legge finanziaria 2006 in materia di difesa del suolo, lavori pubblici e ambiente. L.R. 16-08-2007, n. 21 Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato alla legge finanziaria 2006 in materia di imprenditoria, flussi migratori, attività estrattive, acque minerali e termali, commercio, artigianato e industria. L.R. 16-08-2007, n. 22 Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato alla legge finanziaria 2006 in materia di personale, affari istituzionali, rapporti con gli enti locali. L.R. 16-08-2007, n. 23 Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato alla legge finanziaria 2006 in materia di sociale, sanità e prevenzione. L.R. 10-08-2006, n. 16 Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - Collegato alla legge finanziaria 2006 in materia di sport, turismo, formazione e cultura. L.R. 10-08-2006, n. 18 Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato alla legge finanziaria 2006 in materia di urbanistica, cartografia, pianificazione territoriale e paesaggistica, aree naturali protette, edilizia residenziale pubblica, viabilità, mobilità e trasporti a fune. L.R. 04-08-2006, n. 15 Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato alla legge finanziaria 2006 in materia di agricoltura, foreste, economia montana e caccia. L.R. 25-02-2005, n. 5 Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato alle leggi finanziarie 2003 e 2004 in materia di usi civici e foreste, pesca, agricoltura e bonifica. L.R. 25-02-2005, n. 6 Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato alla legge finanziaria 2004 in materia di personale, di enti locali e di enti strumentali. L.R. 25-02-2005, n. 7 Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato alla legge finanziaria 2004 in materia di miniere, acque minerali e termali, lavoro, artigianato, commercio e veneti nel mondo. L.R. 25-02-2005, n. 8 Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato alla legge finanziaria 2004 in materia di edilizia residenziale pubblica, viabilità, mobilità, urbanistica ed L.R. 28-12-2004, n. 38 Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato alla legge finanziaria 2004 in materia di navigazione a motore sui laghi, lavori pubblici, edilizia residenziale pubblica, difesa del suolo e ambiente. L.R. 24-12-2004, n. 35 Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato alla legge finanziaria 2004 in materia di diritti umani, turismo e sport. L.R. 21-05-2004, n. 12 Modifica alla legge regionale 1° agosto 2003, n. 16 "Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato alla legge finanziaria 2003 in materia di mobilità, viabilità, edilizia residenziale, urbanistica ed edilizia". L.R. 19-12-2003, n. 41 Disposizioni di riordino e semplificazione normativa -collegato alla legge finanziaria 2003 in materia di prevenzione, sanità, servizi sociali e sicurezza pubblica. L.R. 03-10-2003, n. 19 Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato alla legge finanziaria

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2003 in materia di artigianato, industria e commercio. L.R. 03-10-2003, n. 20 Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato alla legge finanziaria 2003 in materia di diritti umani, sport e turismo. L.R. 01-08-2003, n. 16 Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato alla legge finanziaria 2003 in materia di mobilità, viabilità, edilizia residenziale, urbanistica ed edilizia. L.R. 04-04-2003, n. 9 Disposizioni di riordino e semplificazione normativa collegato alla legge finanziaria 2003 riguardo alla rivista "Il Diritto della Regione", alla modifica della legge regionale 10 gennaio 1997, n. 1 e alla modifica della legge finanziaria regionale 2002. L.R. 16-08-2002, n. 25 Disposizioni di riordino e semplificazione normativa collegato alla legge finanziaria 2002 in materia di cultura. L.R. 16-08-2002, n. 26 Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato alla legge finanziaria 2002 in materia di cave e torbiere, commercio e immigrazione. L.R. 16-08-2002, n. 27 Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato alla legge finanziaria 2002 in materia di ambiente e difesa del suolo. L.R. 16-08-2002, n. 28 Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato alla legge finanziaria 2002 in materia di politiche sociali.

Tab. IV: Interventi di semplificazione nell’area Prevenzione Incendi differenziati in base agli obblighi informativi e ai relativi adempimenti amministrativi individuati in sede di misurazione degli oneri amministrativi.

Fonte: Piano per la riduzione degli oneri amministrativi del Ministero dell’Interno – Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile. Area Prevenzione Incendi

Intervento di semplificazione n. 1

Obbligo informativo di riferimento

Adempimento interessato

Descrizione dell’intervento di semplificazione

Attività necessarie alla concreta realizzazione dell’intervento

Richiesta di parere di conformità sul progetto

Presentazione dell’istanza

Prevenzione incendi on line73

a)Ideazione e realizzazione del sistema informativo di erogazione dei servizi di prevenzione incendi on line; b) Acquisizione ed installazione delle apparecchiature hardware presso tutti i comandi provinciali dei vigili del fuoco; c) Formazione dei referenti di tutte le sedi provinciali dei vigili del fuoco; d) Riorganizzazione dei processi interni per la gestione delle pratiche on line; e) Approvazione delle specifiche tecniche relative alla trasmissione dei dati per l'avvio on line di istanze; f) Evoluzione del sistema informativo di prevenzione incendi online; g) Analisi dell’andamento del primo periodo di applicazione per individuare eventuali criticità e conseguenti interventi correttivi; h) Predisposizione dello schema di DPR di modifica del DPR n. 37/1998; i) Contatti, riunioni e tavole rotonde con le associazioni di categoria e con gli intermediari per illustrare il funzionamento

Certificato di prevenzione incendi

Presentazione della domanda

Rinnovo del certificato prevenzione incendi

Presentazione istanza Compilazione e presentazione situazione non mutata

Istanza di deroga all’osservanza della normativa antincendi

Presentazione istanza

                                                                                                                         73 La misura di semplificazione consente all’utente di accedere per via telematico a un sistema dedicato per l’invio delle istanze relative ai procedimenti di prevenzione incendi riferite ad attività di impresa complete della relativa documentazione tecnica, nonché di ricevere, via PEC, tutte le comunicazioni del comando ivi compreso lo stesso certificato di prevenzione incendi e i relativi rinnovi. Cfr. Piano per la riduzione degli oneri amministrativi del Ministero dell’Interno – Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile. Area Prevenzione Incendi.  

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del sistema e diffonderne l’utilizzo; j) Pubblicizzazione dell’intervento tramite il portale www.vigilfuoco.it: k) Promozione del nuovo sistema presso gli SUAP e le amministrazioni regionali.

Intervento di semplificazione n. 2 Obbligo informativo di riferimento

Adempimento interessato

Descrizione dell’intervento di semplificazione

Attività necessarie alla concrea realizzazione dell’intervento

Richiesta di parere di conformità sul progetto

Compilazione scheda informativa

Snellimento della documentazione tecnica74

È sufficiente l’emanazione di un decreto del Ministro dell’Interno, di concerto con il Ministro per la Pubblica Amministrazione e l’innovazione, di modifica del DM che attualmente regola le modalità di presentazione e il contenuto delle domande per l'avvio dei procedimenti di prevenzione incendi (DM 4/5/98).

Certificato di prevenzione incendi

Stesura dichiarazione di corrispondenza in opera Stesura dichiarazione di conformità

Tab. V: Indicatori per il monitoraggio della politica di semplificazione Fonte: Piano per la riduzione degli oneri amministrativi del Ministero dell’Interno – Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile. Area Prevenzione Incendi75

Intervento di riduzione

Attività da realizzare per attuare l’intervento di semplificazione

Peso Indicatore di risultato

Prevenzione incendi on line

Ideazione e realizzazione software del progetto 20

Percentuale istanze presentate per via telematica (valore obiettivo=100%)

Acquisizione ed installazione hardware 20 Formazione referenti comando prov. VV.F. 10 Riorganizzazione dei processi interni 2 Approvazione delle specifiche tecniche 8 Evoluzione del sistema prevenzione incendi online per l’erogazione dei servizi sul portale telematico degli sportelli unici (art. 38 legge 133/08)

10

Analisi andamento primo periodo 5 Predisposizione dello schema di DPR per introdurre l’obbligo di presentazione telematica delle istanze

10

Contatti e riunioni con le associazioni di categoria e con gli intermediari

5

                                                                                                                         74 L’intervento prevede: 1 l’eliminazione della scheda informativa da allegare alla domanda di parere di conformità sui progetti e all’istanza di deroga all’osservanza della normativa antincendi (OI 1); 2. l’eliminazione della dichiarazione di corrispondenza in opera e una conseguente modifica, che non influisce sui costi professionali, del modello di certificazione (mod. CERT. REI.) in modo che esso espliciti la dichiarazione che la certificazione si basa sulle reali caratteristiche dell’elemento riscontrate in opera (OI 2); 3. la sostituzione della dichiarazione relativa agli impianti rilevanti ai fini della sicurezza antincendio con una semplice fotocopia della dichiarazione di conformità già resa dall’impresa a norma del DM 37/2008, da allegare alla domanda di sopralluogo. Cfr. Piano per la riduzione degli oneri amministrativi del Ministero dell’Interno – Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile. Area Prevenzione Incendi.  75 Per garantire la diffusione degli stati di avanzamento e dei risultati raggiunti, il Piano dell’area prevenzioni incendi aveva previsto la costituzione di un Tavolo di monitoraggio che avrebbe dovuto acquisire informazioni utili all’attività e individuare, e proporre, all’amministrazione responsabile, eventuali opportuni interventi correttivi. Tali informazioni avrebbero dovuto essere oggetto di pubblicazione sul sito istituzionale del Ministero dell’Interno.  

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Pubblicizzazione dell’intervento 5 Promozione del sistema presso i SUAP e le Regioni

5

Totale 100

 

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LA LIBERALIZZAZIONE DELLE ATTIVITÀ ECONOMICHE PRIVATE: DALLA DIA ALLA SCIA

di Maurizia De Bellis

SOMMARIO: 1. Introduzione. – 2. Caratteri e profili problematici della Scia. – 2.1. L’ambito di

applicazione. – 2.2. La struttura dell’atto. – 2.3. I poteri della PA e la tutela del terzo. – 3. I modelli settoriali. – 3.1. Le attività industriali, commerciali e di prestazione di servizi. – 3.1.1. La prima disciplina speciale nell’ambito del commercio: gli esercizi di vicinato. – 3.1.2. La Direttiva «servizi». – 3.1.3. Il recepimento nella legislazione statale. – 3.1.4. Il recepimento da parte delle Regioni: inquadramento e rinvio. – 3.2. L’edilizia. – 3.2.1. L’introduzione della Dia edilizia. – 3.2.2. Il Testo Unico dell’edilizia (d. P.R. 380/2001). – 3.2.3. Le difficoltà interpretative successive alla modifica della disciplina generale: i riflessi sulla Dia edilizia dell’introduzione della Scia. – 3.2.4. La moltiplicazione dei titoli abilitativi. – 4. I dati. – 4.1. L’avvio di un’attività economica in Italia. – 4.1.1. I Rapporti Doing Business a carattere generale. – 4.1.2. I Rapporti Doing Business country specific. – 4.1.3. Osservazioni di sintesi. – 4.2. Il censimento delle autorizzazioni ministeriali. – 4.2.1. Il Ministero dell’Interno. – 4.2.2. Il Ministero dello Sviluppo economico. – 4.2.3. Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. – 4.2.4. Il Ministero delle Politiche agricole e forestali. – 4.2.5. Il Ministero della Salute. – 4.2.6. Il Ministero dei Beni culturali. – 4.2.7. Osservazioni di sintesi. – 4.3. L’applicazione della Scia da parte delle Regioni nel settore dei servizi. – 5. Conclusioni.

1. Introduzione

Tra le finalità della legge n. 241 del 1990, vi era quella di ridurre «l’unilateralità

dell’azione amministrativa, cioè di quel potere delle amministrazioni di stampo

napoleonico, per cui esse producono effetti bilaterali, ma con provvedimenti

unilaterali»76. Ad un vero capovolgimento dell’unilateralità dell’azione amministrativa

mira l’art. 19 della legge n. 241 del 1990, che ha introdotto nel nostro ordinamento il

modello della «dichiarazione sostitutiva di autorizzazione», secondo la dizione utilizzata

dal progetto originariamente redatto dalla Commissione Nigro; dichiarazione la cui

denominazione è stata più volte modificata: dalla «denuncia» – termine utilizzato nel

testo originario – alla «dichiarazione di inizio attività» – a seguito delle modifiche

introdotte nel 2005, che però, com’è noto, lasciavano invariato l’acronimo «Dia» –,

all’attuale «segnalazione certificata di inizio attività» (Scia).

                                                                                                                         76 S. Cassese, La legge sul procedimento amministrativo e l’inizio della sua attuazione, in

Presidenza del Consiglio dei Ministri – Scuola superiore della pubblica amministrazione, «Annali, Anno Accademico 1990-1991», Roma, Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, 1991, pp. 182, p. 183.

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L’innovatività dell’art. 19 della legge n. 241 era ben chiara gli osservatori già al

momento dell’approvazione della legge. Con il parere relativo al primo testo del

disegno di legge, il Consiglio di Stato osservò che tale norma tendeva a «“liberalizzare”

[…] certe attività private la cui esplicazione risulta, nella normativa vigente,

condizionata al previo conseguimento del titolo abilitativo», sul presupposto che «le

abilitazioni richieste dalla normativa vigente, sono, in talune ipotesi, chiamate solo a

verificare – senza spazi di discrezionalità o con discrezionalità a tasso ridottissimo – la

conformità dell’attività, che il privato si propone di svolgere, alle prescrizioni della

sovraordinata normativa» e che ne conseguiva la «convertibilità, senza seri pregiudizi

per l’interesse pubblico, della disciplina oggi vigente in un assetto alternativo nel quale

l’ordinamento rinuncia ai previ controlli delle amministrazioni sostituendo ad essi solo

interventi amministrativi successivi rivolti a riscontrare (senza margini di

discrezionalità) se l’attività svolta dal privato è stata conforme alla normativa

sovraordinata e se chi l’ha realizzata era in possesso dei requisiti prescritti»77.

Benché l’introduzione della Dia nel nostro ordinamento costituisse una novità, è

possibile rintracciare precedenti di tale istituto nella legislazione postunitaria, all’interno

della quale, in alcuni casi, era previsto che il privato potesse avviare un’attività

economica dopo una semplice comunicazione preventiva all’amministrazione e che a

quest’ultima non spettasse autorizzare tale attività, ma solo vietarne l’inizio o la

prosecuzione, al ricorrere di determinati presupposti78. È solo in seguito, nel periodo tra

le due guerre mondiali, che si afferma il modello autoritario di amministrazione,

nell’ambito del quale la subordinazione di qualunque attività privata all’assenso

preventivo della pubblica amministrazione diviene la regola79. Con l’art. 19 della legge

n. 241, si intese invertire tale tendenza: riconoscere che il privato possa esercitare la sua

attività senza un assenso preventivo dell’amministrazione significa «spostare il punto di

equilibrio tra “libertà” del cittadino e “potere” dell’amministrazione»80.

Oltre alla finalità di incidere, nel senso appena indicato, sulla dialettica autorità-

libertà, potenziando quest’ultima, l’introduzione con la legge n. 241 di tale istituto

aveva poi lo scopo di favorire lo sviluppo economico. Proprio sull’obiettivo di rilanciare

                                                                                                                         77 Consiglio di Stato, Ad. Gen., parere 19 febbraio 1987, n. 7, par. 26. 78 Lo ricorda A. Travi, Dichiarazione di inizio attività, in Enciclopedia del diritto, 2008, p. 343. 79 Si v. E. Boscolo, I diritti soggettivi a regime amministrativo. L’art. 19 della L. 241/90 e altri

modelli di liberalizzazione, Padova, Cedam, 2001, in particolare p. 54 ss. 80 In tal senso A. Travi, Dichiarazione di inizio attività, cit., p. 343.

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l’economia e la competitività del Paese si sono concentrati gli interventi di riforma che,

nel passato ventennio, hanno modificato il funzionamento e i caratteri di tale

strumento81.

Quanto si è ridotto l’ambito di applicazione del modello basato sulle

autorizzazioni e quanto ha trovato applicazione il paradigma della dichiarazione

sostitutiva? Di conseguenza, in che misura la Dia, e ora la Scia, hanno modificato, nella

prassi, l’equilibrio tra autorità e libertà? Fino a che punto l’istituto della dichiarazione

sostitutiva di autorizzazione è riuscito nell’intento di favorire la competitività del nostro

sistema economico?

Il contributo si articola in tre parti.

Innanzitutto – in considerazione delle molteplici modifiche normative di cui è

stato oggetto, e che riflettono l’insoddisfazione e i tentativi di renderlo più efficace – è

stato necessario muovere da un esame della disciplina giuridica dell’istituto, che

costituisse la base per un’indagine di tipo empirico. La prima sezione, tuttavia, non ha

esclusivamente carattere ricognitivo, ma mira a mettere a fuoco i principali profili

problematici dell’istituto, relativi: al suo ambito di applicazione, progressivamente

ampliato, ma non senza ambiguità; alla struttura dell’atto, che si caratterizza oggi per

un’efficacia immediata (e non differita), ma anche per una moltiplicazione degli oneri

che ricadono sul privato; alla tutela del terzo, ancora lontana dal trovare una

sistemazione soddisfacente.

La seconda parte del presente contributo è dedicata alle discipline di settore: in

alcuni ambiti, come quello del commercio e quello dell’edilizia, tale istituto, per un

verso, mostra in misura maggiore le proprie potenzialità; per altro verso, alcuni

problemi già noti – soprattutto nell’ambito dell’edilizia – risultano maggiormente

evidenti ed emergono nuove difficoltà.

Nella terza parte, il contributo esamina tre insiemi di dati, utili a fornire un

bilancio circa l’effettiva applicazione dell’istituto.

In primo luogo, vengono analizzati i dati contenuti nei rapporti Doing Business,

relativi all’avvio di un’attività economica nel nostro Paese. La disciplina della Dia e,

ora, della Scia non sono certo gli unici elementi che concorrono a determinare i tempi e

i costi dell’avvio di determinate attività economiche in Italia. Tra le cause che                                                                                                                          

81 E. Boscolo, La segnalazione certificata di inizio attività: tra esigenze di semplificazione ed effettività dei controlli, in Riv. giur. dell'urbanistica, 2010, 580 ss., p. 581.

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influiscono sulla performance del nostro Paese, per esempio, vi sono gli oneri

amministrativi a carico degli amministrati (si v., rispettivamente, i contributi sui tempi e

sugli oneri amministrativi, in questa ricerca). Tuttavia, la disciplina della Dia e della

Scia mirano appunto ad incidere sull’avvio di determinate attività economiche da parte

dei privati, liberalizzandole; obiettivo che, soprattutto in un contesto economico

caratterizzato da una pesante recessione e dalla ricerca di strumenti atti a rilanciare la

crescita economica, si presenta di rilievo centrale. I dati che registrano l’andamento, nel

corso dell’ultimo decennio, delle procedure di avvio di un’attività economica in Italia,

quindi, possono costituire un elemento di cui tener conto, nel valutare l’efficacia

dell’istituto in esame, e consentono di operare un raffronto rispetto agli altri Paesi

europei.

Un secondo insieme di dati riguarda i procedimenti di autorizzazione di

competenza dei Ministeri. Nel corso della scorsa legislatura, l’Unità per la

semplificazione ha condotto un censimento di detti procedimenti, che consente di

ricostruire con un certo grado di precisione le attività tuttora sottoposte ad

autorizzazione e quelle che, invece, sono soggette a Scia.

Infine, si esaminano gli atti normativi regionali di attuazione della Direttiva

«servizi», al fine di verificare l’effettiva espansione dell’istituto della Scia a livello

regionale in relazione a tale specifico settore.

2. Caratteri e profili problematici della Scia

L’istituto introdotto con l’art. 19 della legge n. 241 del 1990, sul modello della

dichiarazione sostitutiva di autorizzazione già nota al diritto francese, è stato oggetto di

numerose modifiche che ne hanno interessato l’ambito di applicazione e la struttura, ma

che hanno coinvolto anche i poteri della PA, incidendo sulla tutela del terzo; modifiche

ispirate alle due opposte necessità di rendere tale strumento più efficiente e favorirne

l’effettiva applicazione, da un lato, e di non sacrificare la tutela dell’interesse pubblico

(nonché dell’eventuale interesse del terzo coinvolto), dall’altro, alla ricerca di una

difficile composizione ed equilibrio.

2.1. L’ambito di applicazione

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Già la formulazione dell’art. 19, come approvato con la legge n. 241 del 1990, si

distanziava, in maniera significativa, dal testo redatto dalla Commissione Nigro.

Quest’ultimo, all’interno del titolo IV, dedicato alla «semplificazione dell’azione

amministrativa», disciplinava, al punto 5, le «dichiarazioni sostitutive di

autorizzazioni», prevedendo che «In tutti i casi in cui l’esercizio di un’attività privata sia

subordinata ad autorizzazione, licenza, abilitazione, nulla osta, permesso o altro atto di

consenso comunque denominato, il cui rilascio dipenda esclusivamente

dall’accertamento dei presupposti e dei requisiti di legge, senza l’esperimento di prove a

ciò destinate, e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo per il rilascio

degli atti stessi, l’atto di consenso (l’autorizzazione) si intende sostituito(a) da una

denuncia di inizio attività da parte dell’interessato all’amministrazione competente,

attestante l’esistenza dei presupposti e dei requisiti di legge»82.

Secondo quanto previsto dal testo redatto dalla Commissione Nigro, la

dichiarazione sostitutiva aveva carattere generale: avrebbe dovuto trovare applicazione,

cioè, senza necessità di ulteriore specificazione, a tutte le attività che a) fossero prive di

carattere discrezionale, dipendendo «esclusivamente dall’accertamento dei presupposti e

dei requisiti di legge» e b) per le quali non fosse previsto un «limite o contingente

complessivo».

Due ulteriori precisazioni si rendono opportune. In primo luogo, in tale testo si

prevedeva che potessero essere individuati tramite d. P.C.M. gli atti di consenso cui tale

disposizione non avrebbe trovato applicazione, «per motivi di igiene, incolumità e

sicurezza pubblica». In secondo luogo, le concessioni edilizie erano in ogni caso escluse

dall’ambito di applicazione di detta norma.

Il testo originario dell’art. 19, quale approvato con la legge n. 241 del 1990,

presentava, com’è noto, un’impostazione ben diversa. Anziché quale istituto a portata

generale, infatti, la Dia era limitata ad alcuni casi specifici, da individuarsi tramite

regolamento governativo. Le caratteristiche di fondo dell’attività amministrativa

nell’ambito della quale tale istituto avrebbe dovuto trovare applicazione (assenza di

carattere discrezionale e di limiti o contingenti complessivi) erano invariate. Veniva

                                                                                                                         82 Si v. Schema del disegno di legge contenente «Disposizioni dirette a migliorare i rapporti fra

cittadino e pubblica amministrazione nello svolgimento dell’attività amministrativa», in F. Trimarchi (a cura di), Il procedimento tra riforma legislativa e trasformazioni dell’amministrazione, Milano, 1990, p. 177 ss.,

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aggiunto il limite della tutela dei valori storico-artistici e ambientali e del rispetto delle

norme a tutela del lavoratore.

Com’è stato osservato, il regolamento governativo attuativo di tale disposizione

(d.P.R. 26 aprile 1992, n. 300) limitò l’applicazione della Dia a ipotesi di rilevanza del

tutto marginale (era il caso, per esempio, della detenzione, commercio e allevamento dei

colombi viaggiatori, dell’esercizio di attività circensi o teatrali), dipendenti, in

definitiva, dall’assenso manifestato dai Ministeri interessati83.

Il meccanismo dell’individuazione tramite regolamento governativo delle attività

soggette a DIA viene abbandonato con la prima modifica al dettato dell’art. 19 della

legge n. 241, operato dalla legge n. 537 del 1993. In tal modo, la denuncia venne estesa

- secondo un modello che ricalcava il progetto originario della Commissione Nigro - ad

ogni attività subordinata ad un provvedimento a carattere vincolato, ad esclusione di

quelle per le quali era previsto un contingente complessivo. Vennero, inoltre,

espressamente escluse le autorizzazioni e gli atti di consenso in alcuni ambiti specifici:

quelle relative alle attività edilizie, alle cose di interesse artistico e storico, alla

protezione delle bellezze naturali e di interesse ambientale.

Lo strumento del regolamento governativo venne utilizzato ma, anche in questo

caso, secondo il modello originariamente prefigurato dalla Commissione Nigro: allo

scopo di individuare le aree di esclusione dall’applicazione della Dia. Tuttavia, il d. P.R.

9 maggio 1994, n. 411 elencò un numero estremamente elevato di casi di esclusione, il

cui criterio sembrava essere, più che quello del carattere discrezionale o meno

dell’attività, piuttosto quello dell’importanza economica e sociale dell’attività stessa84.

Per un verso, quindi, l’intervento legislativo del 1993 era informato all’intento di

potenziare la Dia, favorendone un’applicazione significativamente più ampia; per altro

verso, però, il regolamento del 1994 tradiva quest’intento, limitando a casi marginali

l’operatività dell’istituto85. In tal senso, è stato osservato che la vera affermazione

dell’istituto si deve al suo recepimento, in quegli anni, in leggi speciali, di significativo

rilievo sociale (ad esempio, in ragione della sua estensione alle opere edilizie minori:

infra, par. 3.2.).

                                                                                                                         83 Si v. A. Travi, Dichiarazione di inizio attività, cit., p. 347. 84 Si v. G. Vesperini, Le eccezioni al regime di liberalizzazione delle attività provate, in Gior.

Dir. Amm., 1996, p. 1106 ss. 85 Si v. A. Travi, Dichiarazione di inizio attività, cit., p. 347.

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Una complessiva riformulazione dell’istituto in esame – attraverso la

sostituzione integrale dell’art. 19 – si è avuta a quindici anni dall’entrata in vigore della

legge n. 241, ad opera del decreto legge n. 35 del 2005, convertito con legge n. 80 del

2005. Tale intervento di riforma ha inciso in profondità non solo sulla struttura

dell’istituto (che in tal modo aveva perso, come subito si vedrà (infra, par. 2.2.),

«l’essenzialità che ne costituiva la caratteristica fondamentale»86), ma anche sul suo

ambito di applicazione. La “dichiarazione di inizio attività” – questa la nuova

denominazione dell’istituto – continua, in linea di principio, a costituire un istituto di

portata generale.

Tuttavia, per un verso, nel nuovo testo della norma viene espunta la precisazione

– contenuta nel testo precedente – per la quale la Dia trova applicazione nelle ipotesi in

cui l’attività della PA si limiti ad un accertamento dei presupposti e dei requisiti di

legge, «senza l’esperimento di prove a ciò destinate che comportino valutazioni tecniche

discrezionali»: in ragione di tale espunzione, è stato osservato che la nuova

formulazione della norma non consente di escludere in via definitiva che essa si

riferisca ai soli provvedimenti vincolati87.

Per altro verso, viene inserito un elenco di eccezioni estremamente ampio,

nell’ambito delle quali vi è necessità di un provvedimento amministrativo espresso: si

tratta degli atti «rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla

pubblica sicurezza, all’immigrazione, all’amministrazione della giustizia,

all’amministrazione delle finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione

del gettito, anche derivante dal gioco, alla tutela della salute e della pubblica incolumità,

del patrimonio culturale e paesaggistico e dell’ambiente, nonché degli atti imposti dalla

normativa comunitaria». L’ampiezza e la rilevanza delle eccezioni ha determinato delle

incertezze tali da minare l’applicazione dell’istituto, riducendone l’impatto sull’attività

amministrativa e, in definitiva, facendo sì che esso abbia contribuito a modificare

l’equilibrio tra autorità e libertà in misura ben minore rispetto alle aspettative88.

                                                                                                                         86 Si v. T. Di Nitto, Il termine, il responsabile, la partecipazione, la D.I.A. e l’ambito di

applicazione della legge, in Gior. Dir. Amm., 2005, p. 498 ss., per quest’espressione p. 504. 87 Si v. N. Paolantonio e W. Giulietti, Commento all’art. 19, in M.A. Sandulli (a cura di), Il

codice dell'azione amministrativa, Milano, 2010, p. 771 ss., sul punto p. 756. 88 Si v. B.G. Mattarella, Le dieci ambiguità della legge n. 15 del 2005, in Gior. Dir. Amm., 2005,

p. 817 ss., sul punto p. 821.

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Com’è noto, con il decreto-legge n. 78 del 2010, convertito con la legge n. 122

del 2010, la Dia è stata sostituita dalla “segnalazione certificata di inizio attività” (Scia).

Con tale riforma (l’articolo 19 è stato sostituito in modo integrale) il legislatore è

intervenuto principalmente sulla struttura dell’atto e sui poteri di controllo

dell’amministrazione. Per quanto riguarda l’ambito di applicazione, invece, esso non si

discosta da quanto era stato previsto dalla disciplina del 2005: con tutte le incertezze che

caratterizzano, come si è visto, la formulazione a carattere generale della norma, cui si

accompagna un numero estremamente ampio di eccezioni; incertezza dell’ambito di

applicazione che «condanna [quest’istituto] all’insuccesso»89.

L’evoluzione appena esaminata si caratterizza per la transizione da un modello

incentrato sull’individuazione delle singole ipotesi di applicazione dell’istituto, tramite

regolamenti governativi (modello che caratterizzava l’originaria formulazione della

norma), all’affermazione della Dia come istituto a carattere generale e anzi, dopo il

2005, quale regola rispetto alle alternative costituite dall’autorizzazione espressa e il

silenzio-assenso. Tuttavia, il numero e la rilevanza delle eccezioni cui tale affermazione

si accompagna determinano un’incertezza da cui scaturisce un risultato opposto rispetto

a quello voluto dal legislatore.

Al fine di rivitalizzare l’istituto e di far sì che possa costituire un efficiente

strumento di liberalizzazione delle attività economiche, sembra da condividere la

proposta di ritornare, dall’attuale generic approach, ad un case by case approach alla

regolazione: ovvero, abbandonare l’impostazione basata su di una clausola generale a

carattere trasversale, dai contorni indefiniti, a favore di un approccio alla riforma

incentrato sulla precisa individuazione dei settori e dei singoli procedimenti in cui la

Scia trovi sicura applicazione90.

2.2. La struttura dell’atto

Gli incessanti interventi di riscrittura e di riforma che hanno interessato l’art. 19

non hanno riguardato solo l’ambito di applicazione di tale articolo, ma la stessa struttura

dell’istituto da esso disciplinato.

                                                                                                                         89 Si v. B.G. Mattarella, La Scia, ovvero dell'ostinazione del legislatore pigro, in Gior. Dir.

Amm., 2010, p. 1328 ss., sul punto p. 1330. 90 Si v. B.G. Mattarella, La Scia, ovvero dell'ostinazione del legislatore pigro, cit., p. 1330, e N.

Paolantonio e W. Giulietti, Commento all’art. 19, cit., p. 758.

66

 

Anche in questo caso, è utile ricordare quali fossero i caratteri originari

dell’istituto. Nel testo redatto dalla Commissione Nigro, si prevedeva che l’atto di

consenso «si intende[sse] sostituito da una denuncia di attività da parte dell’interessato

all’amministrazione competente, attestante l’esistenza dei presupposti e dei requisiti di

legge».

Il testo originario dell’art. 19 faceva proprio un modello differente. Diversa era

la formulazione utilizzata dal legislatore: la denuncia non «sostituiva» l’atto di assenso,

ma si disponeva che l’esercizio dell’attività privata potesse «essere intrapreso su

denuncia di inizio dell’attività stessa da parte dell’interessato». Soprattutto – in ciò

recependo le indicazioni fornite dal Consiglio di Stato, tramite il già citato parere –,

erano individuate due tipologie di Dia: in un primo insieme di casi, da stabilire tramite

regolamento governativo, si ammetteva che si potesse dare inizio all’attività

immediatamente dopo la presentazione della denuncia; in un secondo insieme di ipotesi,

invece, «in relazione alla complessità degli accertamenti richiesti», si prevedeva che

l’avvio dell’attività dovesse seguire il decorso di un certo termine (fissato per categorie

di atti nei medesimi regolamenti governativi).

Con le modifiche introdotte nel 1993, la formulazione della norma viene

modificata, riprendendo la proposta originariamente avanzata dalla Commissione Nigro

(«l’atto di consenso si intende sostituito da una denuncia di inizio attività»). L’attività

poteva essere iniziata immediatamente, appena inviata la denuncia volta ad informare

l’amministrazione del suo inizio – fermi restando i poteri dell’amministrazione di

verificare d’ufficio, entro sessanta giorni dalla denuncia, la sussistenza dei presupposti e

dei requisiti di legge ed eventualmente di vietare la prosecuzione dell’attività. Per la

prima volta, viene previsto che la Dia sia «accompagnata dall’autocertificazione

dell’esperimento di prove a ciò destinate».

Con la riforma del 2005, lo schema lineare di funzionamento della Dia è stato

sottoposto ad una trasformazione significativa. In base a tale disciplina, l’attività

oggetto della “dichiarazione di inizio attività” poteva essere iniziata solo una volta che

fossero decorsi trenta giorni dalla presentazione di quest’ultima; inoltre,

contestualmente all’inizio dell’attività, l’interessato doveva presentare

all’amministrazione una nuova comunicazione. In tal modo, si realizzava un

aggravamento degli adempimenti cui è tenuto l’interessato, che doveva presentare due

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dichiarazioni. Si prevedeva, inoltre, che la Dia fosse corredata «anche per mezzo di

autocertificazioni, delle certificazioni e delle attestazioni normativamente richieste». Le

agevolazioni per il privato, collegate al ricorso alla Dia, si assottigliano. Infine, vi è un

cambiamento di fondo nel funzionamento dell’istituto: mentre con la «denuncia» il

privato poteva avviare immediatamente l’attività, salvo il potere successivo della PA di

vietarne la prosecuzione entro sessanta giorni, con la «dichiarazione» il privato deve

attendere comunque che decorrano trenta giorni per poter avviare l’attività, e il potere

della PA diviene essenzialmente preventivo, dato che durante tali trenta giorni può

vietarne l’avvio.

Con la “segnalazione certificata di inizio attività”, la sequenza degli atti viene

modificata nuovamente, così come la tipologia del controllo svolto dalla pubblica

amministrazione. Una volta presentata la Scia, l’attività può essere immediatamente

iniziata dal privato; il controllo della PA, quindi, torna ad essere ex post.

Tuttavia, si assiste ad un notevole aggravio degli adempimenti per il privato, che

è tenuto a presentare una doppia serie di documenti, dovendo egli allegare le

«dichiarazioni sostitutive di certificazioni e dell’atto di notorietà per quanto riguarda

tutti gli stati, le qualità personali e i fatti previsti negli articoli 46 e 47 del testo unico di

cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, nonché, ove

espressamente previsto dalla normativa vigente, dalle attestazioni e asseverazioni di

tecnici abilitati, ovvero dalle dichiarazioni di conformità da parte dell’Agenzia delle

imprese di cui all’articolo 38, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,

convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, relative alla sussistenza

dei requisiti e dei presupposti di cui al primo periodo» e dovendo corredare tali

attestazioni e asseverazioni «dagli elaborati tecnici necessari per consentire le verifiche

di competenza dell’amministrazione». In tal modo, il privato viene gravato da «una

sorta di onere di istruttoria preventiva»91. Gli oneri a carico dei privati, quindi,

aumentano: mentre in precedenza era compito delle amministrazioni stesse acquisire

pareri e valutazioni tecniche ad altre amministrazioni, ora è il privato a dover chiedere, a

sue spese, consulenze, con un aggravio dei costi e, verosimilmente, con un ulteriore

effetto di dissuasione circa il ricorso a tale strumento92.

                                                                                                                         91 In tal senso, E. Boscolo, La segnalazione certificata di inizio attività: tra esigenze di

semplificazione ed effettività dei controlli, cit., p. 584. 92 Si v. B.G. Mattarella, La Scia, ovvero dell'ostinazione del legislatore pigro, cit., p. 1331.

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Pur nel permanere del carattere di fondo dell’istituto – dichiarazione di un

privato atta a sostituire un atto di autorizzazione dell’amministrazione – vi sono state

notevoli oscillazioni circa numerosi aspetti del suo funzionamento: l’efficacia

abilitativa, se immediata o differita; l’autosufficienza dell’atto dichiarativo, cui sembra

essersi sostituita l’introduzione di oneri sempre maggiori a carico del privato.

È da aggiungere, poi, come all’aggravio degli oneri si accompagnino misure

sanzionatorie prima assenti: il nuovo comma 6 dell’art. 19 prevede che «Ove il fatto non

costituisca più grave reato, chiunque, nelle dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni

che corredano la segnalazione di inizio attività, dichiara o attesta falsamente l’esistenza

dei requisiti o dei presupposti di cui al comma 1 è punito con la reclusione da uno a tre

anni». Viene, in tal modo, introdotto un regime speciale e particolarmente severo: l’art.

21 della legge n. 241, infatti, rinvia all’art. 483 c.p. (Falsità ideologica commessa da

privato in atto pubblico), che prevede una reclusione non inferiore a tre mesi e non

superiore a due anni.

Per un verso, è evidente che un effetto di maggiore semplificazione per il privato

si ha in presenza di un modello di dichiarazione o di segnalazione che abbia un’efficacia

immediata, e che preveda degli oneri per il privato ben più ridotti di quelli attuali. Per

altro verso, può ipotizzarsi che le oscillazioni prima illustrate e l’aumento degli oneri

siano collegati a quanto si è prima esposto (supra, par. 3.1.) circa l’ambito di

applicazione dell’istituto: che ad esso sia stata riconosciuta portata generale (seppur con

numerose eccezioni di cui si è detto) ha forse indotto il legislatore a controbilanciare

tale (fittizio) ampliamento dell’ambito di applicazione con oneri di documentazione

maggiori. Da questo punto di vista, un approccio più analitico – volto a distinguere i

singoli procedimenti all’interno dei quali possa trovare applicazione la Scia – potrebbe

consentire di ridurre anche gli oneri gravanti sul privato.

Per quanto attiene all’efficacia immediata o differita della dichiarazione, è da

ricordare che la (re)introduzione della prima è precedente, per determinate attività,

rispetto alla recente riscrittura dell’art. 19, in ragione del (per altri versi controverso)

recepimento della «Direttiva Servizi» ad opera del d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59.

2.3. I poteri della PA e la tutela del terzo

69

 

Il modello stesso della Dia e della Scia presuppone una trasformazione del ruolo

della PA che, da svolgere un controllo di tipo autorizzatorio, di verifica ex ante della

compatibilità di una data attività con l’interesse pubblico, passa ad esercitare un

controllo di tipo inibitorio. Laddove venga applicato l’istituto in esame, compito

dell’amministrazione è quello di verificare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti

richiesti dalla legge dichiarati dal privato; in caso di accertata carenza degli stessi,

l’amministrazione può vietare la prosecuzione dell’attività e ordinare la rimozione degli

effetti. È fatta salva la possibilità per il privato di conformare la propri attività alla

normativa vigente, entro il termine indicato dall’amministrazione.

Anche sotto il profilo della tipologia dei poteri esercitabili dalla PA, tuttavia,

l’art. 19 della legge n. 241 è stato oggetto di numerose modifiche nel corso del tempo.

Nella versione originaria dell’art. 19, non era previsto alcun termine per

l’esercizio, da parte della PA, di tale potere inibitorio. In tale contesto, il Consiglio di

Stato sostenne la tesi che l’amministrazione potesse procedere «in ogni tempo» alla

verifica della conformità alla normativa vigente delle attività private intraprese in base

alla Dia93.

È solo con le modifiche introdotte dalla legge n. 537 del 1993 che viene fissato

un termine di sessanta giorni, entro il quale la PA deve verificare la sussistenza dei

presupposti e dei requisiti di legge richiesti e può, se del caso, disporre il divieto di

prosecuzione dell’attività e la rimozione dei suoi effetti.

La definizione di tale termine come perentorio, da parte dell’Adunanza generale

n. 137 del 1994, determina delle conseguenze di estremo rilievo sotto il profilo della

tutela del terzo che sia stato leso dall’attività svolta dal privato; eventualità che a partire

dalla metà degli anni Novanta, con il recepimento dell’istituto all’interno di leggi

speciali e in particolare in materia di edilizia, diviene ben più frequente di quanto non

fosse in precedenza, quando l’ambito di applicazione dell’istituto era limitato a ipotesi

marginali (supra, par. 3.1.)94.

Laddove tale termine venga qualificato come perentorio, infatti, la sua scadenza

determina l’esaurimento, in capo all’amministrazione, del potere di adottare

provvedimenti inibitori e, conseguentemente, l’impossibilità di tutelare il terzo che sia

                                                                                                                         93 Cons. Stato, Ad. Gen., parere 6 febbraio 1992, n. 27. 94 Si v. A. Travi, Dichiarazione di inizio attività, cit., p. 350.

70

 

stato leso dall’attività del privato, perdurante l’inerzia dell’amministrazione 95 . In

particolare, sarebbe preclusa al privato l’azione avverso il silenzio-rifiuto, poiché il

giudice non potrebbe ordinare all’amministrazione di esercitare un potere di cui

l’amministrazione è ormai priva96. La giurisprudenza ha quindi cercato di configurare,

in capo all’amministrazione, un potere di intervento tardivo; le cui caratteristiche, però,

risultavano poco chiare97.

Al fine di fornire una soluzione rispetto a tali problematiche, l’intervento

riformatore del 2005 ha previsto che, anche decorso il termine di sessanta giorni,

l’amministrazione competente possa «assumere determinazioni in via di autotutela, ai

sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies». È chiaro che il potere previsto dall’art. 19

non si sostanzia nell’emanazione di un provvedimento di secondo grado: nel caso della

Dia (e, ora, della Scia), infatti, non vi è alcun provvedimento, ma solo un atto del

privato che è legittimato a esercitare un’attività direttamente dalla legge. La

disposizione introdotta nel 2005 va, invece, interpretata nel senso che l’amministrazione

competente può assumere determinazioni successive alla scadenza del termine per

l’esercizio del potere inibitorio seguendo il procedimento per l’esercizio dell’autotutela

e sulla base dei medesimi presupposti98.

Tale previsione non è stata abrogata con la riscrittura dell’art. 19 operata dal d.l.

n. 78 del 2010: il comma 3 dell’art. 19 continua a prevedere che «È fatto comunque

salvo il potere dell’amministrazione competente di assumere determinazioni in via di

autotutela, ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies». Tuttavia, è stata introdotta

una nuova disposizione, che limita il potere d’intervento tardivo dell’amministrazione:

il comma 4 del medesimo articolo precisa che, una volta decorso il termine di sessanta

giorni per l’esercizio del potere inibitorio, «all’amministrazione è consentito intervenire

solo in presenza del pericolo di un danno per il patrimonio artistico e culturale, per

l’ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o la difesa nazionale e previo

motivato accertamento dell’impossibilità di tutelare comunque tali interessi mediante

conformazione dell’attività dei privati alla normativa vigente». Il potere tardivo                                                                                                                          

95 Si v. M. Ramajoli, La S.C.I.A. e la tutela del terzo, in Dir. Proc. Amm., 2012, p.329 ss., sul punto p. 337.

96 Si v. A. Travi, Silenzio assenso, denuncia di inizio attività e tutela dei terzi interessati, in Dir. Proc. Amm., 2002, p. 16 ss.

97 Per un’analisi critica di tale tentativo, si v. M. Clarich, Termine del procedimento e potere amministrativo, Torino, 1995, p. 110 ss.

98 Si v. M. Ramajoli, La S.C.I.A. e la tutela del terzo, cit., p. 338.

71

 

d’intervento, quindi, sembrerebbe azionabile esclusivamente in presenza di interessi

qualificati e tipizzati; tuttavia, l’assenza di qualunque coordinamento con il potere di

autotutela richiamato al comma precedente non consente di ricostruire in termini certi i

limiti e le condizioni di esercizio di tale potere99.

Il problema della tutela del terzo è stato sempre più avvertito, nel corso degli

anni, come cruciale. Di recente, poi, si è registrata sul punto una forte contrapposizione

tra il Consiglio di Stato, che, con l’Adunanza Plenaria 29 luglio 2011, n. 15, ha

suggerito una pluralità di forme di tutela del terzo di fronte alla Scia, e il legislatore,

che, con il decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, ha indicato nell’azione avverso il

silenzio il rimedio da esperire a fronte dell’istituto qui in esame.

I termini del problema sono noti, e saranno qui richiamati al solo scopo di

indicare come tale profilo rappresenti uno dei problemi aperti della disciplina della Scia.

Il Codice del processo amministrativo contiene un unico, e insufficiente,

riferimento alla Scia: l’art. 133, comma 1, lett. a), n. 3, abrogando espressamente il

comma 5 dell’art. 19 della legge n. 241, conferma la giurisdizione esclusiva del giudice

amministrativo nelle controversie in materia. Non vi è, invece, alcuna indicazione circa

la tutela esperibile dal terzo che si ritenga leso dallo svolgimento dell’attività segnalata

e dal mancato esercizio del potere inibitorio. Il problema di fondo, nell’individuazione

di tale tutela, è che le azioni disciplinate dal codice assumono quale punto di riferimento

l’esistenza di un provvedimento amministrativo, assente nel caso della Scia.

Con l’Adunanza Plenaria prima citata, il Consiglio di Stato, muovendo dal

presupposto che la Dia «non è un provvedimento a formazione tacita» ma «costituisce

un atto privato volto a comunicare l’intenzione di intraprendere un’attività direttamente

ammessa dalla legge», esamina gli strumenti a disposizione del terzo, nella prospettiva

di poter garantire a quest’ultimo una tutela piena, immediata ed efficace. In particolare,

sulla base della configurazione del silenzio osservato dall’amministrazione nel termine

perentorio previsto per l’esercizio del potere inibitorio quale silenzio significativo

negativo100, il Consiglio di Stato ha indicato, quali rimedi idonei a configurare una

                                                                                                                         99 Ibidem. 100 Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria 29 luglio 2011, n. 15, punto 6.2. Si tratta di una

soluzione che riflette in larga parte le posizioni espresse da G. Greco, La Scia e la tutela dei terzi al vaglio dell’Adunanza Plenaria: ma perché, dopo il silenzio assenso e il silenzio inadempimento, non si può prendere in considerazione anche il silenzio diniego?, in Dir. Proc. Amm., 2011, p. 359 ss.

72

 

tutela del terzo di fronte alla Scia sia un’azione impugnatoria, sia un’azione di condanna

dell’amministrazione all’esercizio del potere inibitorio101.

È il caso di sottolineare che il Consiglio di Stato ha ritenuto invece inadeguata la

tutela che potrebbe essere garantita al privato attraverso l’esercizio dell’azione nei

confronti del silenzio rifiuto, disciplinata dall’art. 31 del Codice del processo

amministrativo, soluzione poi fatta propria dal legislatore. Tale rito non sarebbe

applicabile in riferimento all’esercizio del potere inibitorio, che, una volta decorso il

termine perentorio di legge, è definitivamente consumato. Laddove si ritenga che tale

rito possa essere esercitato per indurre l’esercizio del potere di autotutela da parte

dell’amministrazione, tuttavia, esso non condurrebbe ad una tutela piena per il terzo: il

potere di autotutela, per sua natura, è ampiamente discrezionale, e di conseguenza, il

giudice non potrebbe che «limitarsi ad una mera declaratoria dell’obbligo di provvedere,

senza poter predeterminare il contenuto del provvedimento da adottare»102.

L’opzione effettuata dal legislatore, prevedendo l’azione avverso il silenzio

rifiuto quale rimedio per la tutela del terzo che sia stato leso da un’attività conseguente a

Scia, non si sottrae alle critiche sopra riportate, sicché la tutela del terzo risulta tutt’ora

insoddisfacente e in attesa di una disciplina che tenga maggiormente conto delle

esigenze prima esposte.

3. I modelli settoriali

In alcuni settori, come il commercio e l’edilizia, la Dia è stata oggetto sin dagli

anni Novanta di una disciplina “speciale”: che, cioè, si rifaceva al paradigma dell’art. 19

della legge n. 241, ma con alcune significative differenze103. Nel corso degli ultimi anni,

si è assistito, nell’ambito delle attività commerciali e di prestazione di servizi, ad un

ampliamento del ricorso alla Scia, in ragione dell’influenza comunitaria, anche se i tratti

di specialità della disciplina appaiono attenuati104. Nel settore dell’edilizia, gli sviluppi

più recenti si sono caratterizzati per una difficoltà di coordinamento tra disciplina                                                                                                                          

101 Ivi, punti 6.3. e 6.4. 102 Ivi, punti 6.1.2. I passaggi che criticano la soluzione fondata su di un ricorso indirizzato

all’esercizio dei poteri di autotutela da parte della PA sono considerati la parte “nodale” della sentenza da A. Travi, La tutela del terzo nei confronti della d.i.a. (o della s.c.i.a.): il codice del processo amministrativo e la quadratura del cerchio, in Foro it., 2011, c. 518.

103 Lo ricorda A. Travi, Dichiarazione di inizio attività, cit., p. 350. 104 E. Boscolo, La segnalazione certificata di inizio attività, cit., p. 593 ss.

73

 

generale e disciplina speciale, sfociata in una moltiplicazione dei titoli abilitativi, tra i

quali figurano sia la Scia che, per alcune ipotesi, la vecchia Dia.

3.1. Le attività industriali, commerciali e di prestazione di servizi

Nell’ambito del commercio, una prima disciplina speciale della Dia risale agli

anni Novanta del secolo scorso, e aveva un ambito di applicazione estremamente

limitato: riguardava gli esercizi di vicinato, nel contesto del nuovo ordinamento del

commercio, regolato dal d. lgs. 31 marzo 1998, n. 114. Un impatto ben più ampio sulla

concreta attuazione dell’istituto alle attività industriali, commerciali e di prestazione di

servizi ha avuto, invece, l’applicazione della Direttiva 2006/123/Ce (c.d. Direttiva

«servizi»), che guarda con sfavore ai regimi di autorizzazione e impone agli Stati

membri la loro sostituzione.

3.1.1. La disciplina speciale relativa agli esercizi di vicinato

L’art. 7 del d. lgs. 31 marzo 1998, n. 114 subordinava gli esercizi di vicinato ad

una comunicazione preventiva al Comune competente per territorio, insieme alla quale

il cittadino doveva dichiarare di avere rispettato i regolamenti locali di polizia urbana,

annonaria e igienico-sanitaria, i regolamenti edilizi e le norme urbanistiche nonché

quelle relative alle destinazioni d’uso. Si trattava di un modello di Dia a efficacia

differita, dato che si prevedeva che l’attività di vendita al dettaglio potesse iniziare

decorsi trenta giorni dal ricevimento della comunicazione.

La disciplina in materia di commercio non prevedeva alcun termine per

l’esercizio dei poteri di verifica da parte della pubblica amministrazione, sicché si era

diffusa l’interpretazione per la quale in tale settore l’intervento pubblico potesse

realizzarsi in qualunque momento105.

Il modello di Dia in materia di commercio, quindi, si caratterizzava,

originariamente, per alcune peculiarità, relative agli obblighi di dichiarazione che

gravavano sul privato, all’efficacia differita (la disciplina generale vigente tra il 1995 e

                                                                                                                         105 Si v. A. Travi, Dichiarazione di inizio attività, cit., p. 350.

74

 

il 2005 prevedeva l’efficacia immediata), l’assenza di un termine per l’intervento

inibitorio della PA.

La norma in questione è stata abrogata dal d. lgs. 26 marzo 2010, n. 59, di

attuazione della direttiva servizi. Il decreto ha assoggettato gli esercizi di vicinato al

regime di Scia, lasciando fermi gli obblighi di dichiarazione previsti dalla normativa

previgente.

3.1.2. La Direttiva «servizi»

Una spinta significativa alla liberalizzazione delle attività economiche deriva

dall’ordinamento comunitario106 e in particolare, come si è anticipato, dalla “Direttiva

servizi”107. Di seguito, si dà conto delle principali previsioni della Direttiva, per il

profilo che qui rileva, ovvero quello delle autorizzazioni; successivamente, si esaminano

il recepimento realizzato a livello nazionale, ad opera del d. lgs. n. 59 del 2010, e il

ruolo delle Regioni, sotto il duplice profilo della partecipazione allo screening dei

regimi autorizzatori esistenti, richiesto dalla normativa comunitaria, e del processo di

attuazione della direttiva stessa. Infine, si esamineranno alcune disposizioni contenute

in numerosi decreti legge emanati nel contesto della crisi, e che incidono sulla

medesima materia coperta dal d. lgs. n. 59 del 2010, con alcune limitate innovazioni,

ma più di frequente con un effetto di duplicazione e stratificazione la cui efficacia

rimane dubbia.

Il legislatore comunitario muove dalla constatazione che una delle principali

difficoltà incontrate dalle imprese comunitarie nell’accesso alle attività di servizi e nel

loro esercizio «è rappresentato dalla complessità, dalla lunghezza e dall’incertezza

giuridica delle procedure amministrative»108. Di conseguenza, la Direttiva mira a

limitare i regimi di autorizzazione ai casi in cui essi sono indispensabili, al fine «di

eliminare i ritardi, i costi e gli effetti dissuasivi che derivano, ad esempio, da procedure

                                                                                                                         106 Si v. N. Longobardi, Attività economiche e semplificazione amministrativa. La «Direttiva

Bolkenstein» modello di semplificazione, in www.amministrazioneincammino.it. 107 Per un ampio commento sulla genesi della Direttiva, si v. G. Fonderico, Il Manuale della

Commissione per l’attuazione della direttiva servizi, in Giorn. dir. amm., 2008, p. 921 ss. Sulle caratteristiche di tale Direttiva, si v. G. Tiberi, L’Unione europea e la liberalizzazione dei servizi: la sfida della creazione di un «mercato interno dei servizi», in La regolazione intelligente. Un bilancio critico delle liberalizzazioni italiane, a cura di B.G. Mattarella e A. Natalini, Passigli editori, 2013 p. 87 ss. e L. Alla, La Direttiva 2006/123/Ce ed il nuovo quadro comunitario di riferimento per la liberalizzazione dei servizi nel mercato interno, 2009, disponibile all’indirizzo www.amministrazioneincammino.it.

108 Direttiva 2006/123/Ce, cons. 43.

75

 

non necessarie o eccessivamente complesse e onerose, dalla duplicazione delle

procedure, dalle complicazioni burocratiche nella presentazione di documenti,

dall’abuso di potere da parte delle autorità competenti, dai termini di risposta non

precisati o eccessivamente lunghi, dalla validità limitata dell’autorizzazione rilasciata o

da costi e sanzioni sproporzionati»109.

La Direttiva «servizi» ha «natura orizzontale»110: anziché individuare i servizi

cui applicare la direttiva, il legislatore comunitario ha optato per una tecnica opposta,

ovvero quella di elencare i servizi espressamente esclusi dall’ambito di applicazione

della direttiva (i servizi di interesse economico generale, i servizi finanziari, i servizi di

comunicazione elettronica e quelli audiovisivi, i servizi di trasporto, i servizi sanitari e

sociali, i giochi e le scommesse)111.

In base all’art. 9 della Direttiva 2006/123/Ce, gli Stati membri possono

subordinare l’accesso ad un’attività e il suo esercizio a un regime di autorizzazione

laddove ricorrano tre condizioni: tale regime non deve essere discriminatorio nei

confronti del prestatore; deve essere giustificato da un motivo imperativo di interesse

generale; l’obiettivo perseguito non potrebbe essere conseguito tramite una misura

meno restrittiva. Tra i motivi di interesse generale, il considerando 56 della direttiva

menziona la sanità pubblica, la tutela dei consumatori, la salute degli animali e la

protezione dell’ambiente urbano. Tuttavia, la disciplina comunitaria specifica che,

benché tali obiettivi possano giustificare l’applicazione di regimi di autorizzazione, ciò

debba avvenire nel rispetto dei principi di necessità e proporzionalità. La Direttiva,

inoltre, precisa le eccezioni atte a limitare la durata delle autorizzazioni e i criteri cui

devono uniformarsi le procedure di autorizzazione: esse non devono essere dissuasive;

non devono complicare o ritardare indebitamente la prestazione del servizio; devono

essere facilmente accessibili e «gli oneri che ne possono derivare per i richiedenti

devono essere ragionevoli e commisurati ai costi delle procedure di autorizzazione e

non essere superiori ai costi delle procedure»112.

La Direttiva prevede, poi, un’ipotesi assimilabile al silenzio assenso: l’art. 13,

par. 4, dispone che «[i]n mancanza di risposta entro il termine stabilito […]

                                                                                                                         109 Ibidem. 110 Si v. G. Tiberi, L’Unione europea e la liberalizzazione dei servizi: la sfida della creazione di

un «mercato interno dei servizi», cit., p. 91. 111 Direttiva 2006/123/Ce, art. 2. 112 Direttiva 2006/123/Ce, art. 13, comma 3.

76

 

l’autorizzazione si considera rilasciata. Secondo la disciplina comunitaria, quindi, il

silenzio assenso si configura come un «rimedio all’inerzia delle amministrazioni»113.

È poi il caso di precisare che, secondo la definizione di autorizzazione contenuta

nella direttiva, la disciplina della Dia – quale risultante dalle modifiche del 2005 –

rientrava tra tali atti. Ai sensi dell’art. 4, par. 6, costituisce regime di autorizzazione

«qualsiasi procedura che obbliga un prestatore o un destinatario a rivolgersi ad

un’autorità competente allo scopo di ottenere una decisione formale o una decisione

implicita relativa all’accesso ad un’attività di servizio o al suo esercizio». Il

considerando 39 precisa che «L’autorizzazione può essere concessa non solo in base ad

una decisione formale, ma anche in base ad una decisione implicita derivante, ad

esempio, dal silenzio dell’autorità competente o dal fatto che l’interessato debba

attendere l’avviso di ricevimento di una dichiarazione per iniziare l’attività o affinché

quest’ultima sia legittima».

La Direttiva ha imposto agli Stati membri di esaminare la propria legislazione

(nazionale, regionale e locale) e di presentare, entro il 28 dicembre 2009, una relazione

che operasse un censimento dei regimi di autorizzazione esistenti 114 . Una volta

completato il «censimento», gli Stati hanno dovuto valutare la conformità o meno di tali

regimi ai criteri comunitari, procedendo, a seconda dei casi, a una sostituzione dei

regimi contrastanti. Il processo di recepimento della Direttiva «servizi» si è

concretizzato, quindi, in un «dialogo serrato» 115 tra la Commissione e le

amministrazioni nazionali, tanto di livello statale che regionale e locale116.

È proprio nell’ambito di tale dibattito che è stato risolto il problema di come

qualificare la Dia di fronte alle istituzioni comunitarie, in presenza dell’ampia

definizione di regime autorizzatorio, sopra riportata. Si è concluso che solo la Dia ad

efficacia differita, che presuppone una decisione implicita della PA, ricade nella

definizione di regime autorizzatorio contenuta nella direttiva, e deve quindi essere                                                                                                                          

113 Si v. N. Longobardi, Attività economiche e semplificazione amministrativa. La «Direttiva Bolkenstein» modello di semplificazione, cit., p. 11.

114 Direttiva 2006/123/Ce, art. 9, par. 2. 115 Così G. Tiberi, L’Unione europea e la liberalizzazione dei servizi: la sfida della creazione di

un «mercato interno dei servizi», cit., p. 94. 116 Si v., rispettivamente, G. Fonderico, L’applicazione della direttiva «servizi» a livello

nazionale, », in La regolazione intelligente. Un bilancio critico delle liberalizzazioni italiane, a cura di B.G. Mattarella e A. Natalini, cit., p. 135 ss. e C. Apponi e L. Faina, Il recepimento della direttiva da parte delle Regioni, in op. ult. cit., p. 143 ss. Per un’analisi comparata della direttiva nei Paesi europei, G. Coppo e S. Dossi, L’applicazione della direttiva «Servizi» in Europa. Strutture di Governance in Francia, Regno Unito e Germania, in op. ult. Cit., p. 119 ss.

77

 

notificata alla Commissione e giustificata da motivi imperativi di interesse generale. La

Dia ad efficacia immediata, invece, non costituisce autorizzazione ai sensi della

direttiva e, pertanto, non deve essere né notificata né giustificata117.

3.1.3. Il recepimento nella legislazione statale

A livello nazionale, la Direttiva «servizi» è stata recepita con il d.lgs. 26 marzo

2010, n. 59118. In coerenza con i principi di fondo sanciti dalla direttiva119, il decreto

prevede che i regimi autorizzatori possono essere istituiti o mantenuti «solo se

giustificati da motivi imperativi di interesse generale, nel rispetto dei principi di non

discriminazione, di proporzionalità» (art. 14).

Il testo del decreto è diviso in due parti: la prima ha carattere «orizzontale», e

comprende le disposizioni che stabiliscono una disciplina generale applicabile ai

prestatori di servizi; la seconda è di tipo «verticale» e riguarda singoli settori120.

All’interno della prima parte si trovano le disposizioni generali in materia di

autorizzazioni e di Scia. L’art. 17 del d.lgs. n. 59 del 2010 – così come modificato dal

D.Lgs. 6 agosto 2012, n. 147, che ha operato il coordinamento reso necessario dalla

riscrittura dell’art. 19 della legge n. 241 ad opera del d.l. n. 78 del 2010, che ha

sostituito la Dia con la Scia – prevede che «Ai fini del rilascio del titolo autorizzatorio

riguardante l’accesso e l’esercizio delle attività di servizi di cui al presente decreto si

segue, ove non diversamente previsto, il procedimento di cui all’articolo 20 della legge

7 agosto 1990, n. 241. In tutti i casi diversi da quelli di cui all’articolo 14 per i quali le

norme vigenti, alla data di entrata in vigore del presente comma, prevedono regimi

autorizzatori o di dichiarazione di inizio attività, si applica l’articolo 19 della legge 7

agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni». In altri termini, nei casi in cui venga

mantenuto un regime di autorizzazione, giustificato da motivi imperativi di interesse

generale, si segue la procedura del silenzio assenso; tutte le altre ipotesi esistenti di

autorizzazione, non rispondenti ai criteri comunitari, nonché i casi di Dia, vengono

sostituiti dalla Scia, che diviene il regime generale per l’avvio di un’attività

commerciale.

                                                                                                                         117 Si v. C. Apponi e L. Faina, Il recepimento della direttiva da parte delle Regioni, cit., p. 147. 118 Per un commento, si v. E.L. Camilli, Il recepimento della direttiva servizi in Italia, in Giorn.

dir. amm., 2010, p. 1239 ss. 119 G. Fonderico, L’applicazione della direttiva «servizi» a livello nazionale, cit., p. 139. 120 E.L. Camilli, Il recepimento della direttiva servizi in Italia, cit., p. 1240.

78

 

Nella seconda parte, «verticale», del d.lgs. n. 59 del 2010, sono state previste

alcune ipotesi specifiche di Scia. Ad esempio, per la somministrazione di alimenti e

bevande è previsto un regime misto: l’avvio di tale attività è soggetto ad autorizzazione,

mentre il trasferimento di sede o della titolarità di tali esercizi è soggetto a Scia. È

subordinata a Scia anche l’attività di somministrazione di alimenti e bevande riservata a

particolari soggetti121.

È stata poi innovata la disciplina degli esercizi di vicinato, che, come si

ricorderà, il d. lgs. n. 114 del 1998 sottoponeva a comunicazione preventiva, cui

seguivano trenta giorni perché il privato potesse avviare l’attività in questione. La

sottoposizione a Scia implica l’efficacia immediata della comunicazione122.

Infine, sono state sottoposte a Scia anche le attività di facchinaggio, di

intermediazione commerciale e di affari, di agenzia e rappresentanza di commercio, di

mediazione marittima, di spedizione, di acconciatore ed estetista, di imprese di

lavanderia123.

3.1.4. Il recepimento da parte delle Regioni: inquadramento e rinvio

Come si è prima osservato (par. 3.1.2.), le Regioni hanno innanzitutto

partecipato in modo attivo al processo di censimento dei regimi autorizzatori esistenti.

In tale contesto, si è sviluppato un dibattito tra le Regioni sul regime giuridico più

opportuno cui sottoporre determinate attività, nell’ambito del quale non sono mancate

divergenze (mentre vi era consenso sulla liberalizzazione degli esercizi di vicinato – da

lungo tempo sottoposti ad un regime assimilabile alla Dia differita, come si è visto –, si

sono registrati disaccordi circa il regime cui sottoporre la somministrazione di alimenti

e bevande al grande pubblico) 124.

Il ruolo delle Regioni è stato, poi, estremamente incisivo sotto il profilo del

recepimento. Al riguardo, è opportuno ricordare che il d.lgs. n. 59 del 2010 delinea un

rapporto ben diverso tra disciplina statale e disciplina regionale per quanto riguarda la

parte prima, a carattere orizzontale, del decreto stesso, e per la parte seconda, di tipo

settoriale.

                                                                                                                         121 D. Lg. n. 59 del 2010, art. 64. 122 D. Lg. n. 59 del 2010, artt. 65-69. 123 D. Lg. n. 59 del 2010, artt. 72-79. 124 Per un’analisi nel dettaglio della partecipazione delle Regioni a tale processo, si v. C. Apponi

e L. Faina, Il recepimento della direttiva da parte delle Regioni, cit., in particolare p. 145 ss.

79

 

L’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 59 del 2010 specifica che le disposizioni della

Parte prima del decreto attengono alla tutela della concorrenza e costituiscono livelli

essenziali delle prestazioni ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettere e) ed m),

della Costituzione: rientrano, quindi, nella competenza esclusiva statale e non possono

essere derogate dalle Regioni125. Le regole dettate nella seconda parte del decreto, di

tipo verticale, sono invece adottate ai sensi dell’art. 117, quinto comma, Cost., che

consente l’intervento statale in funzione sostitutiva al fine di evitare l’inadempienza da

parte dello Stato italiano in sede comunitaria: l’art. 84 del d.lgs. n. 59 del 2010 detta, al

riguardo, una «clausola di cedevolezza», prevedendo che tali disposizioni statali (che,

come si ricorderà, riguardano l’attività di somministrazione di alimenti e bevande, gli

esercizi di vicinato, le attività di facchinaggio, di intermediazione commerciale e di

affari, di agenzia e rappresentanza di commercio, di mediazione marittima, di

spedizione, di acconciatore ed estetista, di imprese di lavanderia), si applicano fino a

quando non interviene la disciplina regionale di recepimento della direttiva126.

Molte Regioni hanno emanato leggi di attuazione della direttiva prima ancora

dell’approvazione del d.lgs. n. 59: è il caso dell’Abruzzo, dell’Emilia Romagna, del

Piemonte, della Puglia e dell’Umbria. Un numero particolarmente ridotto di Regioni,

invece, non ha ancora provveduto – al 28 Giugno 2013 – al recepimento: è il caso, ad

esempio, della Basilicata, del Lazio, del Molise e della Sardegna127. In altri due casi

(Calabria e Campania), il recepimento è solo apparente: i rispettivi regolamenti

regionali si limitano a operare una ricognizione dei principi generali della direttiva,

rinviando ad una successiva legge regionale – ancora da approvare – le modifiche alla

normativa esistente.

                                                                                                                         125 D.lgs. n. 59 del 2010, art. 1, comma 2: «Le disposizioni della Parte prima del presente decreto

sono adottate ai sensi dell’articolo 117, comma 2, lettere e) ed m), della Costituzione, al fine di garantire la libertà di concorrenza secondo condizioni di pari opportunità e il corretto ed uniforme funzionamento del mercato, nonché per assicurare ai consumatori finali un livello minimo e uniforme di condizioni di accessibilità ai servizi sul territorio nazionale».

126 D.lgs. n. 59 del 2010, art. 84: «In relazione a quanto disposto dall'articolo 117, quinto comma, della Costituzione e fatto salvo quanto previsto dagli articoli 16, comma 3, e 10, comma 3, della legge 4 febbraio 2005, n. 11, nella misura in cui incidono su materie di competenza esclusiva regionale e su materie di competenza concorrente, le disposizioni del presente decreto si applicano fino alla data di entrata in vigore della normativa di attuazione della direttiva 2006/123/CE, adottata da ciascuna regione e provincia autonoma nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dei principi fondamentali desumibili dal presente decreto».

127 Si v. http://www.direttivaservizi.eu/?page_id=55.

80

 

Il caso del Lazio si presenta peculiare in quanto tale Regione ha emanato, già nel

2010, una circolare volta a verificare gli ambiti di incompatibilità della normativa

regionale con le indicazioni comunitarie e ad indicare gli interventi più opportuni, ma

non ha ancora proceduto in tal senso128. Anche altre Regioni, coma la Liguria, la

Toscana e il Veneto, hanno, come primo intervento, emanato delle circolari di tal tipo; a

tale prima ricognizione, però, hanno fatto seguire dettagliate leggi regionali di

recepimento, sia a carattere generale che settoriale.

L’effettiva applicazione dell’istituto della Scia all’interno della normativa

regionale di recepimento della Direttiva «servizi» sarà esaminata nel dettaglio nella

terza parte di questo contributo (infra, par. 4.3).

3.2.L’edilizia

Nell’ambito dell’edilizia, la Dia è stata introdotta nel corso degli anni Novanta,

per poi essere inclusa all’interno del sistema dei titoli abilitativi delineato dal TU

Edilizia, contenuto nel D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380129. Tale impianto, modificato

prima ancora della sua entrata in vigore, è stato criticato per più profili. Negli ultimi

anni, tuttavia, le incertezze in materia si sono moltiplicate, in ragione, soprattutto, dello

scarso coordinamento tra disciplina generale e disciplina speciale e della

moltiplicazione dei titoli abilitativi. Di seguito, si ripercorre l’evoluzione normativa

dell’istituto, per poi mettere in luce i principali problemi aperti.

                                                                                                                         128 Regione Lazio, Circolare 22 luglio 2010, prot. n. 175/SP, Direttiva 2006/123/CE e d. lgs. 26

marzo 2010 n. 59. Indicazioni sulla prima applicazione delle disposizioni di interesse regionale in materia di Commercio, disponibile all’indirizzo http://www.osservatoriocommercio.lazio.it/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=74. Per un commento, si v. C. Cardoni, Il ruolo delle Regioni in materia di commercio, in Il commercio tra regolazione giuridica e rilancio economico, a cura di P. F. Lotito e O. Roselli, Giappichelli, 2012, p. ss., in particolare p. 138.

129 Sulla Dia edilizia, si v. P. Mantini, La semplificazione amministrativa in materia edilizia, in Riv. giur. edilizia, 1995, 791 ss.; P. Marzaro Gamba, L'individuazione degli interventi edilizi soggetti a denuncia di inizio: aspetti problematici, in Riv. giur. urbanistica, 1997, 255 ss.; P. Falcone, Denuncia di inizio attività: prime note, in Urb. e app., 1998, 5 ss; M.A. Sandulli, Denuncia di inizio attività, in Riv. giur. edilizia, 2004, 121 ss.; P. Marzaro Gamba, La denuncia di inizio attività edilizia, profili sistematici, sostanziali e processuali, Milano, 2005.

81

 

3.2.1.L’introduzione della Dia edilizia

La realizzazione di opere di trasformazione edilizia coinvolge una pluralità di

interessi, pubblici - urbanistici, paesaggistico-ambientali, culturali – e privati130. Proprio

al fine di comporre tali interessi, il ruolo della pubblica amministrazione in tale ambito è

centrale e si è a lungo identificato con un intervento di tipo autorizzatorio. Nel corso

degli anni Novanta del secolo scorso, anche in tale ambito si è assistito ad un

ripensamento del rapporto tra autorità e libertà, a favore dell’autonomia dei privati131.

L’introduzione della Denuncia di inizio attività nel settore edilizio costituisce uno dei

più significativi segnali di tale trasformazione.

La Dia per l’esecuzione di alcuni interventi edilizi è stata prevista, dapprima, dal

decreto legge n. 398 del 1993, convertito della legge n. 493 del 1993. Con l’art. 2 della

legge 23 dicembre 1996, n. 662 è stata per la prima volta posta in essere una nuova

disciplina della Dia (comma 60, che modificava l’art. 4 della legge n. 493 del 1993)132.

L’ambito di applicazione della Dia edilizia non veniva individuato in ragione del

tipo di procedimento o della natura dell’attività, ma sulla base del tipo di trasformazione

edilizia da realizzare (in generale, gli interventi edilizi minori) 133.

La principale differenza della Dia edilizia rispetto a quella disciplinata dall’art.

19 della legge n. 241 è sempre stata individuata nel suo carattere differito: era previsto,

cioè, un intervallo di trenta giorni tra dichiarazione e avvio della attività. Da tale

specificità (il modello generale, come si è visto nella prima parte di questo studio, si è

caratterizzato per una struttura analoga solo nella versione introdotta nel 2005), vi è chi

ha sostenuto come la diversa scansione temporale rispondesse, in ambito edilizio,

all’esistenza di uno specifico interesse all’uso del territorio, che imponeva la

conservazione di un esame preventivo da parte della PA134. In ambito edilizio, poi,

come si è primo accennato, la Dia ha posto con particolare urgenza problemi relativi

                                                                                                                         130 Sulla pluralità di interessi nell’urbanistica, si v. L. Casini, L’equilibrio degli interessi nel

governo del territorio, Giuffrè, Milano, 2005. 131 Si v. C. Cudia, La denuncia di inizio attività edile fra modello generale e modello speciale:

contraddizioni di una liberalizzazione apparente, in Dir. amm., 2003, p. 411 ss. 132 Per un primo commento, si v. P. Falcone, Denuncia di inizio attività: prime note, in Urb. e

app., 1998, 5 ss. 133 Si v. C. Cudia, La denuncia di inizio attività edile fra modello generale e modello speciale,

cit., p. 423. 134 Si v. E. Boscolo, La segnalazione certificata di inizio attività: tra esigenze di semplificazione

ed effettività dei controlli, cit., p. 594; in senso più critico, F. Liguori, I modelli settoriali: D.I.A. edilizia e procedure semplificate in tema di rifiuti, in M.A. Sandulli (a cura di), Il codice dell'azione amministrativa, cit., p. 771 ss., sul punto p.773.

82

 

alla tutela del terzo, come si è prima osservato (supra, par. 2.3., cui si rinvia anche in

relazione all’inquadramento della natura dell’istituto).

3.2.2. Il Testo Unico dell’edilizia (d. P.R. 380/2001)

Il testo originario del TU disciplinava la materia dei titoli abilitativi secondo un

sistema estremamente lineare, ispirato al principio di semplificazione135. Vi era, infatti,

una distinzione tra tre sole ipotesi: l’attività libera, il permesso di costruire e la Dia.

L’art. 6 del TU elenca gli interventi che possono essere eseguiti senza alcun titolo

abilitativo (ricadendo, quindi, nella prima ipotesi), mentre l’art. 10 enumera gli

interventi subordinati a permesso di costruire. Nell’ambito di tale impianto, la Dia

trovava applicazione, in via residuale, in tutte le ipotesi non espressamente ricondotte

nell’ambito dell’attività libera o del permesso di costruire.

Tuttavia, tale sistema è stato oggetto di modifiche significative prima ancora

della sua entrata in vigore (che venne differita al 30 giugno 2003), ad opera della legge

(c.d. obiettivo) del 21 dicembre 2001, n. 443, e del D.Lgs. 27 dicembre 2002, n. 301,

Modifiche ed integrazioni al D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante testo unico delle

disposizioni legislative e regolamentari in materia di edilizia136.

Le principali modifiche apportate all’impianto del codice sono due: da un lato,

pur mantenendo nominalmente la regola della residualità per la Dia, il comma 2 dell’art.

22 del TU identifica degli ulteriori interventi sottoposti a Dia, nell’ambito dei casi che il

testo originario del d. P.R. 380/2001 aveva sottoposto al permesso di costruire;

dall’altro, delinea la Dia come titolo alternativo al permesso per alcuni interventi (art.

22, comma 3).

Gli interventi correttivi al TU, quindi, sembrano ispirati all’intento di ampliare

l’ambito di applicazione della Dia; tuttavia, desta non poche perplessità la tecnica

normativa utilizzata, che rende molto più incerte le linee di demarcazione tra l’ambito di

applicazione tra i vari istituti.

Sono, infine, opportune due ulteriori precisazioni: da un lato, il TU fa sempre

salva la facoltà per il privato di chiedere il permesso di costruire, anche ove sia richiesta

                                                                                                                         135 Sul testo unico dell'edilizia, si v. B.G. Mattarella, Il testo unico come riordino normativo, in

La disciplina pubblica dell'attività edilizia e la sua codificazione, a cura di E. Ferrari, Milano, 2002, 197 ss.

136 Tali modifiche sono state in parte rese necessarie dal parere del Consiglio di Stato, che aveva rilevato, nella semplificazione in due soli titoli abilitativi operata dal testo unico, un eccesso di delega.

83

 

la Dia137; dall’altro, le leggi regionali possono modificare ulteriormente l’ambito di

applicazione, rispettivamente, del permesso di costruire e della Dia, nel rispetto dei

principi fondamentali della legislazione statale desumibili dalle disposizioni contenute

nel testo unico.138.

3.2.3. Le difficoltà interpretative successive alla modifica della disciplina generale: i

riflessi sulla Dia edilizia dell’introduzione della Scia

Com’è ormai noto, con il d.l. n 78 del 2010 la Dia è stata sostituita con la Scia.

Tale modifica della disciplina generale ha ingenerato numerose incertezze circa gli

effetti sulla disciplina speciale: non solo parte la scienza giuridica, ma anche il Centro

Studi della Camera dei Deputati ha ipotizzato che tale innovazione determinasse

l’abrogazione della disciplina speciale139.

Un esito di tal tipo veniva valutato in modo negativo per due ragioni. La prima

attiene, nello specifico, al settore dell’edilizia: si è prima osservato come la peculiarità

della Dia edilizia si identifichi con la sua efficacia differita; peculiarità a sua volta da

ricollegare alla tipologia degli interessi in gioco. La Scia, invece, ha configurato

nuovamente l’istituto previsto dall’art. 19 della legge n. 241 quale avente efficacia

immediata. Tale caratteristica non terrebbe conto della specificità del settore

dell’edilizi 140 . Un secondo ordine di critiche ha, invece, carattere generale (non

riguarda, cioè, il solo settore dell’edilizia): si osserva che proprio la duttilità dell’istituto

e la possibilità di declinarlo secondo modelli diversi nei vari settori siano all’origine del

suo successo. Come si è prima ricordato, negli anni Novanta l’applicazione dell’art. 19

della legge n. 241 è rimasta confinata a lungo ad alcune ipotesi di rilevanza minore,

mentre la rivitalizzazione dell’istituto si deve proprio alla sua applicazione al settore

dell’edilizia. Da tale punto di vista, si contesta quindi il rischio di eccessivo

                                                                                                                         137 TU Edilizia, art. 22, comma 7. 138 TU Edilizia, art. 10, comma 2: «Le regioni stabiliscono con legge quali mutamenti, connessi o

non connessi a trasformazioni fisiche, dell'uso di immobili o di loro parti, sono subordinati a permesso di costruire o a denuncia di inizio attività».

139 Si v. F. Liguori, I modelli settoriali: D.I.A. edilizia e procedure semplificate in tema di rifiuti, cit., p. 774.

140 W. Giulietti, Il controverso impatto della l. n. 122 del 2010 sulla DIA edilizia, in Giustamm.it.

84

 

“irrigidimento” dell’istituto, che potrebbe essere controproducente per la sua stessa

diffusione141.

A tali incertezze interpretative ha posto rimedio il legislatore, che, con il decreto

n. 138 del 2011, ha inserito il comma 6-bis all’interno dell’art. 19 della legge n. 241, il

quale prevede che «Nei casi di Scia in materia edilizia, il termine di sessanta giorni di

cui al primo periodo del comma 3 è ridotto a trenta giorni. Fatta salva l’applicazione

delle disposizioni di cui al comma 4 e al comma 6, restano altresì ferme le disposizioni

relative alla vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia, alle responsabilità e alle sanzioni

previste dal decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e dalle leggi

regionali».

In tal modo, viene, da un lato, introdotta una particolare ipotesi di Scia edilizia,

nell’ambito della quale l’esercizio del potere inibitorio della PA deve essere esercitato

nel termine ridotto di trenta giorni, anziché sessanta. Da tale punto di vista, vi è un

significativo allontanamento dal modello affermatosi con il TU edilizia: uno dei titoli

abilitativi, infatti, viene disciplinato all’interno della legge generale sul procedimento,

anziché nel TU che dovrebbe disciplinare in modo organico il settore. Si tratta, quindi,

di un «passo indietro sul fronte della semplificazione normativa»142. Dall’altro lato,

rimane ferma la disciplina della Dia alternativa al permesso di costruire, di cui all’art.

22, commi 3 e 4, del TU143.

3.2.4. La moltiplicazione dei titoli abilitativi

Il sistema dei titoli abilitativi delineato dal TU – incentrato sulla tripartizione in

tre categorie di interventi, da ricondurre all’attività libera, sottoposti a permesso di

costruire o sottoposti a Dia – risulta fortemente modificato, non solo per l’applicazione

in ambito edilizio della Scia (che però non si applica nei casi di Dia alternativa al

permesso di costruire), ma anche a seguito di una serie di interventi di semplificazione

contenuti nella decretazione d’urgenza successiva alla crisi (decreto legge n. 40 del

2010 – c.d. decreto « incentivi » –; decreto legge n. 70 del 2011 – c.d. decreto sviluppo

                                                                                                                         141 In tal senso, E. Boscolo, La segnalazione certificata di inizio attività: tra esigenze di

semplificazione ed effettività dei controlli, cit., p. 595. 142 E. Cavalieri, Il decreto «crescita», in Giorn. Dir. Amm., 2012, p. 1041 ss. 143 La non applicabilità della Scia alle ipotesi di Dia sostitutiva del permesso di costruire era stata

affermata già nella circolare del Ministro per la semplificazione, 16 settembre 2010, p. 4.

85

 

–; decreto legge n. 35 del 2012 – c.d. decreto semplificazione –; decreto legge n. 83 del

2012 – c.d. decreto crescita –).

In particolare, il decreto legge « incentivi» ha modificato l’articolo 6 TU,

dedicato all’attività libera, introducendo un nuovo titolo abilitativo, la Comunicazione

d’inizio lavori (Cil), cui sono stati sottoposti gli interventi di manutenzione

straordinaria, tradizionalmente sottoposti a Dia e ora a Scia. Il decreto «crescita» ha

ampliato le ipotesi soggette a Cil, includendo anche le modifiche interne di carattere

edilizio sulla superficie coperta dei fabbricati adibiti ad esercizio d’impresa, ovvero le

modifiche della destinazione d’uso dei locali adibiti ad esercizio d’impresa144. In alcune

ipotesi, poi, la Cil deve essere « asseverata »: l'interessato, unitamente alla

comunicazione di inizio dei lavori, deve trasmettere alla PA sia i dati identificativi

dell’impresa alla quale intende affidare la realizzazione dei lavori, che una relazione

tecnica a firma di un tecnico abilitato, il quale «assevera, sotto la propria responsabilità,

che i lavori sono conformi agli strumenti urbanistici approvati e ai regolamenti edilizi

vigenti e che per essi la normativa statale e regionale non prevede il rilascio di un titolo

abilitativo»145.

Le ipotesi di attività libera, di Cil e di Cil asseverata sono tutte disciplinate

all’interno dell’art. 6 del TU, che è, quindi, divenuto assai più complesso rispetto alla

sua iniziale formulazione146.

Il sistema dei titoli abilitativi inizialmente delineato dal TU (attività libera,

permesso di costruire, Dia, le ipotesi rientranti nei quali erano disciplinate in altrettante

disposizione del TU) è stato sostituito da una panoplia più articolata di strumenti. Si

registrano, infatti, sei ipotesi: l’attività libera; l’attività sottoposta a comunicazione

d’inizio lavori (Cil); l’attività soggetta a Cil «asseverata», ovvero accompagnata dalla

documentazione di cui sopra; l’attività soggetta a Scia (che ha sostituito la Dia),

disciplinata dall’art. 19, comma 6-bis della legge n. 241; le ipotesi di Dia alternativa al

permesso di costruire; l’attività soggetta a permesso di costruire.

Della stratificazione degli interventi normativi, nominalmente tutti ispirati alla

semplificazione, risulta quindi una complicazione del precedente assetto, sotto più

profili: innanzitutto, per l’aumento del numero dei titoli abilitativi (da tre a sei ipotesi);

                                                                                                                         144 Art. 6, comma 2, lett. e-bis. 145 Art. 6, comma 4. 146 E. Cavalieri, Il decreto «crescita», in Giorn. Dir. Amm., 2012, p. 1041 ss.

86

 

in secondo luogo, per la tecnica normativa utilizzata e le conseguenti difficoltà di

determinazione delle linee di demarcazione tra le varie ipotesi. Da quest’ultimo punto di

vista, risultano particolarmente preoccupanti tre sviluppi: la disciplina di uno dei titoli

abilitativi – la Scia – è contenuto nella legge generale sul procedimento, e non nel TU

(titolo abilitativo che presenta, comunque, un aspetto di specialità rispetto alla disciplina

generale, ovvero il dimezzamento dei termini per l’intervento inibitorio della PA); la

struttura piuttosto simmetrica del testo unico, in cui tre distinti articoli erano dedicati a

tre titoli abilitativi, già resa meno lineare in ragione delle modifiche apportate prima

ancora della sua entrata in vigore (soprattutto per l’ampliamento delle ipotesi di Dia, e

quindi l’affiancamento della tecnica dell’elencazione alla clausola di residualità), è resa

ancora più complessa dalle modifiche apportate all’art. 6, che disciplina ora, in commi

diversi, le tre distinte ipotesi dell’attività libera, della Cil e della Cil asseverata; infine,

la «sopravvivenza» dell’istituto della Dia nei casi in cui essa sostituisca il permesso di

costruire appare suscettibile di ingenerare ulteriore confusione negli operatori.

Gli effetti di tale complicazione sono fotografati dai dati più recenti dei rapporti

Doing Business, e che saranno discussi a breve (Infra, par. 4.1.), in base ai quali nel

2012 in Italia per ottenere un permesso edilizio sono necessari undici procedimenti, per

una durata complessiva di 234 giorni.

4. I dati

4.1. L’avvio di un’attività economica in Italia

4.1.1. I rapporti Doing Business a carattere generale

Nel 2013 la Banca mondiale, in collaborazione con l’International Finance

Corporation (Ifc), ha pubblicato il decimo rapporto Doing Business, che misura

l’impatto della regolamentazione sulle attività d’impresa in 185 Paesi (inizialmente,

oggetto del rapporto erano 133 Stati). In particolare, gli indicatori utilizzati nel rapporto

riguardano undici aree: l’avvio di un’attività di impresa, le autorizzazioni nel settore

edilizio, il servizio di energia elettrica, il diritto di proprietà, l’accesso al credito, la

protezione degli investitori, il pagamento delle tasse, il commercio transfrontaliero,

l’esecuzione dei contratti, l’insolvenza e l’occupazione. Le aree che rilevano ai fini del

presente studio sono le prime due.

87

 

Il trend generale registrato dal rapporto è che, in media, i Paesi monitorati hanno

snellito le rispettive regolamentazioni, nel periodo 2003-2012147. Tuttavia, l’Italia non è

tra i cinquanta Paesi che hanno in misura maggiore migliorato le rispettive performance,

sulla base degli undici indicatori presi in considerazione dal rapporto, dal 2005 in poi148.

In particolare, nel 2013, l’Italia si è classificata al 73° posto149, posizione che costituisce

un miglioramento rispetto al 2007, ma un peggioramento se si considera l’anno

precedente150. Inoltre, la performance del nostro Paese si distanzia in modo netto da

quella degli altri Paesi europei, la cui posizione, in media, si colloca al 40° posto.

Se si guarda ai due indicatori che in questa sede interessano maggiormente, i

risultati dell’Italia risultano ancora meno soddisfacenti. Il nostro Paese è 84° nella

classifica che riguarda l’avvio di un’attività commerciale o d’impresa: i procedimenti

richiesti a tal fine sono sei e il tempo necessario per completarli di sei giorni

lavorativi151. Vi è stato, però, un alleggerimento procedurale nel corso dell’ultimo

decennio, dato che entrambi gli indicatori si sono abbassati (nel 2004, le procedure

richieste erano nove e i giorni lavorativi ventitré)152.

Per quanto riguarda le autorizzazioni in ambito edilizio, l’Italia è al 103° posto, i

procedimenti necessari sono undici e i giorni lavorativi necessari per concluderli

duecentotrentaquattro153 (anche in questo caso, si registra un leggero miglioramento

rispetto al passato: nel 2007, i procedimenti erano diciassette e i giorni

duecentoottantaquattro154).

4.1.2. I rapporti country specific

I rapporti annuali Doing Business prendono in considerazione l’attività di

imprese di medio-piccole dimensioni, all’interno dei Comuni più estesi e sviluppati dei

Paesi oggetto di esame (nel caso del nostro Paese, i dati elaborati nel rapporto sono

                                                                                                                         147 Doing Business. Smarter Regulations for Small and Medium-Size Enterprises, 2012, p. v. 148 Doing Business, 2013, p. 9. L’analisi è stata svolta da tale data perché nel 2005 i Paesi che

partecipavano al rapporto erano già aumentati fino al numero di 174, undici in meno rispetto a quelli che si sono aggiunti successivamente, mentre nel 2003 il numero dei partecipanti era sensibilmente inferiore (133).

149 Doing Business, 2013, p. 3. 150 Nel 2007, l’Italia è risultata 82° e nel 2006 69°. 151 Doing Business, 2013, p. 172. 152 Doing Business in 2004. Understanding Regulation, p. 119. 153 Ibidem. 154 L’indicatore relativo alle autorizzazioni edilizie ha iniziato ad essere preso in considerazione

nei rapporti solo a partire dal 2007: si v. Doing Business 2007. How to reform, p. 81.

88

 

relativi alla città di Roma). Si tratta, quindi, di un’analisi che fornisce dei dati parziali.

Ulteriori indicazioni sull’attuale assetto del nostro Paese si ritrovano all’interno di un

rapporto country specific, relativo appunto all’Italia, pubblicato nel 2013, che prende in

considerazione cinque degli indicatori esaminati dalla relazione annuale, ma con

riguardo ad un campione più ampio di Comuni, selezionato in modo da rappresentare

aree geografiche e dimensioni diverse. Le città italiane analizzate sono state 13: Bari,

Bologna, Cagliari, Campobasso, Catanzaro, L’Aquila, Milano, Napoli, Padova,

Palermo, Potenza, Roma e Torino155.

I dati di maggiore interesse riguardano l’ottenimento dei permessi edilizi. Sia il

numero delle procedure che la durata per completarle varia significativamente

all’interno del campione di città considerato. A Cagliari, grazie al funzionamento del

Suap, sono sufficienti undici procedimenti; il numero sale a quindici a Napoli, dove

coinvolge tre enti diversi. Il lasso di tempo necessario per completare l’ottenimento di

tutti i permessi è di circa 5 mesi a Milano, di 10 a Catanzaro e a Palermo. Il ritardo

maggiore è proprio quello relativo all’ottenimento del permesso di costruzione da parte

del Comune: 6 mesi a Catanzaro e Palermo, la metà del tempo a Napoli, Campobasso e

Caserta, 30 giorni a Milano156.

In Italia, la best practice è rappresentata dal Comune di Milano, dove è stata

introdotta, tramite una legge regionale, la c.d. Super-DIA, dichiarazione sostitutiva del

permesso di costruire (supra, par. 3.2.)157. Proprio per tale ragione, un utilizzo più

ampio di un istituto modellato su quello di tale Comune (ma comunque da limitare ai

progetti edilizi più semplici e standardizzati) viene indicato tra le riforme da

intraprendere per snellire le procedure in materia edilizia158.

Infine, è da segnalare come sia stata registrata una chiara correlazione tra

permessi edilizi e PIL regionale: le città più ricche sono quelle con procedimenti relativi

all’ottenimento dei permessi edilizi più efficienti159. A riprova della correlazione tra

crescita economica e snellimento delle procedure per l’avvio delle attività economiche.

4.1.3. Osservazioni di sintesi

                                                                                                                         155 Doing Business in Italia 2013. Regolamentazioni più efficienti per le piccole e medie imprese. 156 Doing Business in 2004. Understanding Regulation, p. 119. 157 Doing Business Italia, 2013, p. 30. 158 Doing Business Italia, 2013, p. 32. 159 Doing Business Italia, 2013, p. 3.

89

 

I dati brevemente richiamati in queste pagine, quindi, mostrano come gli sforzi

di snellimento, nel nostro Paese, abbiano proceduto a rilento: la nostra posizione è

stabilmente ben meno efficiente di quella dei Paesi UE; in termini assoluti, essa non si è

modificata in modo significativo nel corso degli anni; l’Italia non è menzionata tra i

cinquanta Paesi che hanno avviato riforme maggiormente incisive in tal senso negli

ultimi dieci anni.

La Dia e la Scia sono istituti che, nelle intenzioni del legislatore, avrebbero

dovuto liberalizzare in modo significativo numerose attività; i progressi limitati che

questi dati mostrano mettono indirettamente in evidenza come tali strumenti abbiano

avuto un impatto limitato sulla prassi preesistente. I dati relativi all’edilizia, in

particolare, mostrano tale correlazione con notevole precisione.

 

4.2. Il censimento delle autorizzazioni ministeriali

Come si è accennato agli inizi, nel corso della scorsa legislatura l’Unità per la

semplificazione ha realizzato un censimento dei procedimenti di competenza dei

Ministeri, soggetti ad autorizzazione, a regime di Scia (con o senza asseverazione) o ad

una mera comunicazione 160.

L’attività svolta dall’Unità per la semplificazione è di estremo interesse sotto un

triplice profilo. Innanzitutto, essa fornisce dati attendibili circa i procedimenti di

competenza ministeriale tuttora sottoposti ad autorizzazione. In secondo luogo, tali dati

consentono di identificare quali di tali procedimenti siano stati liberalizzati nel corso

dell’ultimo ventennio. In terzo luogo, la medesima Unità ha identificato i procedimenti

privi di discrezionalità, proponendo che la relativa attività sia liberalizzata, tramite il

ricorso alla Scia (con o senza asseverazione) o attraverso un obbligo di mera

comunicazione.

Prima di esaminare i risultati di tale censimento, sono però necessarie due

avvertenze. In primo luogo, non tutti i Ministeri hanno partecipato al censimento, ma

solo sette (Difesa, Interno, Sviluppo economico, Infrastrutture e trasporti, Politiche

agricole e forestali, Salute, Beni culturali). In secondo luogo, dato che l’obiettivo della

presente indagine è quello di verificare in che misura, dopo la legge n. 241 del 1990, si

                                                                                                                         160 Tale censimento è stato condotto sotto la direzione di Carlo Notarmuzi. Si ringrazia Isabella

Salza per le interviste relative alla genesi di tale attività.

90

 

sia realizzata una liberalizzazione delle attività economiche, non si darà conto di quelle

isolate ipotesi – pur registrate nel censimento – in cui sono presenti regimi diversi dalle

autorizzazioni e simili, nella loro struttura, all’attuale Scia, che sono, però, anteriori al

1990161.

La tabella che segue fornisce un quadro di insieme del censimento svolto. Ministero Procedi

menti censiti Autorizz

azioni Attività

liberalizzate Pr

oposte

Difesa 34 34 0 0

Interno 97 95 2 1

Sviluppo economico 34 31 3 0

Infrastrutture e trasporti 53 52 1 0

Politiche agricole e forestali

43 31 12 0

Salute 74 68 6 0

Beni culturali 13 11 2 1

I dati sopra riportati restituiscono un quadro piuttosto diseguale dell’attuale

assetto. Il numero più elevato di procedimenti censiti sono quelli di competenza del

Ministero dell’Interno (97) e della Salute (74). Il numero dei procedimenti di

competenza di quattro ministeri (della Difesa, dello Sviluppo economico, delle

Infrastrutture e dei trasporti e delle Politiche agricole e forestali) è compreso tra 34 e 53.

Il numero meno elevato è quello dei procedimenti di competenza del Ministero dei beni

culturali (13).

Tuttavia, più che il numero assoluto dei procedimenti di competenza dei singoli

ministeri, colpisce la proporzione, piuttosto esigua, tra tale cifra e quella relativa ai

procedimenti liberalizzati. Appare opportuno soffermarsi su quest’ultimo aspetto e, in

particolare, esaminare in modo più analitico le attività che sono state sottoposte a Scia o                                                                                                                          

161 È il caso dell’iscrizione al registro delle imprese produttrici di uova, che avviene su semplice denuncia da parte di dette imprese, che possono iniziare immediatamente l’attività, fermo restando il potere di vigilanza sulla esistenza delle condizioni igienico-sanitarie dei centri avicoli immatricolati e di sospensione dell’attività in caso di infrazione delle norme di legge in capo all’autorità competente, disciplinato dall’art. 2 della legge 13 maggio 1966, n. 356, recante Norme sulla produzione avicola.

91

 

a mera comunicazione. L’ordine espositivo darà conto dei singoli ministeri, ad

eccezione del Ministero della Difesa: come risulta dalla tabella sopra riportata, tutte le

attività oggetto dei 34 procedimenti censiti sono sottoposte ad autorizzazione, in ragione

della loro particolare natura (è il caso, per esempio, dei procedimenti relativi agli

aeroporti militari o alle strade militari).

4.2.1. Il Ministero dell’Interno

Per quanto attiene al Ministero dell’Interno, appare innanzitutto opportuno

segnalare che il numero di autorizzazioni di competenza del Ministero (95) è più del

quadruplo del numero di procedimenti (23) che, secondo il d. P.R. n. 411 del 1994,

avrebbero dovuto essere escluse dal silenzio assenso e dalla Dia. È evidente, quindi, che

l’applicazione dell’istituto è stata ben più ridotta rispetto a quanto il legislatore, già con

l’elencazione contenuta nel regolamento del 1994, avesse prefigurato.

Le ipotesi di liberalizzazione sono due. Innanzitutto, l’apertura di un’agenzia di

affari, in precedenza sottoposta a un regime di licenza, è stata sottoposta a mera

comunicazione. Tale modifica è stata realizzata con l’art. 13, comma 1, lett. f), n. 1), del

decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5, recante Disposizioni urgenti in materia di

semplificazione e di sviluppo, convertito dalla legge 4 aprile 2012, n. 35, che ha

modificato l’art. 115 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (TULPS).

In secondo luogo, l’attività di produzione, riproduzione, vendita e noleggio di

materiale audiovisivo, in passato soggetta ad un avviso preventivo al Questore da parte

degli interessati, cui seguiva l’iscrizione in apposito registro, è stata liberalizzata con

l’abrogazione dell’art. 75 del TULPS, ad opera del D. Lgs. 31 marzo 1998, n. 112.

L’Unità per la semplificazione ha, poi, proposto di sottoporre a Scia le società

cooperative, le quali attualmente devono seguire il procedimento disciplinato dall’art.

19 della legge 31 gennaio 1992, n. 59, recante Nuove norme in materia di società

cooperative, per poter essere iscritte nel registro prefettizio delle cooperative.

4.2.2. Il Ministero dello Sviluppo economico

Anche nel caso del Ministero dello Sviluppo economico, colpisce l’esiguità del

numero di attività liberalizzate (3), rispetto al totale dei procedimenti di competenza del

Ministero (34); anche perché proprio nell’ambito di azione di tale ministero dovrebbe

92

 

trovare applicazione in misura maggiore l’istituto della Scia. Analogamente a quanto

osservato per il Ministero esaminato nel paragrafo precedente, il numero di

autorizzazioni che, a vent’anni dall’approvazione della legge n. 241, “residuano”, è

superiore rispetto al numero di procedimenti che il legislatore del 1994, con il d. P.R. n.

411 del 1994, aveva inteso escludere dall’ambito di applicazione della Dia (il totale dei

procedimenti degli allora Ministero dell’industria del commercio e dell’artigianato e del

commercio con l’estero era di 23).

Tra le attività che il censimento registra come liberalizzate vi è quella degli

organismi accreditati di valutazione della conformità tecnica, ai quali, in attuazione del

Regolamento 764/2008/Ce, del 9 luglio 2008, che stabilisce procedure relative

all’applicazione di determinate regole tecniche nazionali a prodotti legalmente

commercializzati in un altro Stato membro e che abroga la decisione n. 3052/95/CE, si

applica il principio di mutuo riconoscimento (art. 4). Pur costituendo un’ipotesi

significativa, essa si presenta meno rilevante per gli scopi del nostro studio: ovvero, al

fine di verificare l’applicazione della Scia.

A tale istituto sono ora state assoggettate due attività di competenza del Ministro

per lo Sviluppo economico: l’emissione di buoni pasto e l’istituzione e l’esercizio di un

magazzino generale (rispettivamente, in virtù dell’art. 285 del d.P.R. 5 ottobre 2010, n.

207 (Regolamento attuativo del Codice sugli appalti) e dell’art. 18, comma 1, D. Lgs. 6

agosto 2012, n. 147 (Disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 26

marzo 2010, n. 59, recante attuazione della direttiva 2006/123/CE, relativa ai servizi

nel mercato interno).

4.2.3. Il Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti

Nel caso del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, sono stati censiti 53

procedimenti (si noti che, sulla base del d. P.R. n. 411 del 1994, avrebbero dovuto

essere sottratte alla Dia solo cinque tipologie di attività: il trasporto di merci pericolose,

l’abilitazione al comando di navi, di imbarcazioni da diporto o alla condotta di motori

delle imbarcazioni da diporto, l’abilitazione al comando di navi da diporto,

l’abilitazione al comando di imbarcazioni, il rilascio e la duplicazione della patente di

guida di veicoli). Di questi, uno è stato liberalizzato. A norma del d.m. 16 ottobre 2009,

recante Disposizioni applicative in materia di formazione accelerata per il

93

 

conseguimento della Carta di qualificazione del conducente e riordino delle

disposizioni del decreto 7 febbraio 2007, le autoscuole che intendano svolgere corsi di

formazione per i conducenti professionali devono presentare una richiesta di nulla osta,

corredata da una serie di dichiarazioni relative al possesso dell’attrezzatura richiesta

dalle norme vigenti. Tale attività, quindi, risulta ora sottoposta ad un regime di Scia

senza asseverazione.

4.2.4. Il Ministero delle Politiche agricole e forestali

Il caso del Ministero per le politiche agricole e forestali si presenta peculiare: è

infatti l’ambito nel quale le autorizzazioni sono state sostituite con maggior frequenza

dalla Scia o anche da mere comunicazioni: 12 casi su 43 procedimenti, un quarto del

totale. Si potrebbe osservare, quindi, che tale Ministero costituisca la best practice, dal

punto di vista della liberalizzazione delle attività economiche di sua competenza.

Attività SCIA

Esercizio delle stazioni di fecondazione equina L. 15-1-1991, n. 30, Disciplina della riproduzione animale, art. 5

Iscrizione delle varietà vegetali di specie agricole nel registro nazionale

D.M. 14 gennaio 2004, Caratteri e condizioni da osservarsi ai fini della iscrizione delle varietà nel registro nazionale: recepimento direttiva 2003/90/CE del 6 ottobre 2003 della Commissione e direttiva 2003/91/CE del 6 ottobre 2003 della Commissione

Istituzione di centri di intermediazione, ove si esercita un'attività di commercializzazione delle uve destinate, in tutto o in parte, alla vinificazione

D.M. 30 giugno 1995, Disposizioni in materia di requisiti minimi e di controllo dei centri di intermediazione delle uve destinate, in tutto o in parte, alla vinificazione

Attività Mera comunicazione Preparazione di bevande di fantasia a base di vino e/o mosto162

Legge 20 febbraio 2006, n. 82, Disposizioni di attuazione della normativa comunitaria concernente l'Organizzazione comune di mercato (OCM) del vino, art. 5

Detenzione e confezionamento negli stabilimenti enologici e nelle cantine di prodotti non consentiti, qualora essi non si prestino alla sofisticazione o all'inquinamento dei prodotti vinicoli

Legge n. 82 del 2006, art. 7

Detenzione di vinacce destinate ad altri usi industriali, diversi dalla distillazione, ivi compresa

Legge n. 82 del 2006, art. 14, comma 4

                                                                                                                         162 Per bevande di fantasia si intende la preparazione di mosti di uve fresche mutizzati con alcol,

di vini liquorosi, di vini aromatizzati, di bevande aromatizzate a base di vino, di cocktail aromatizzati di prodotti vitivinicoli e di spumanti fatta in stabilimenti dai quali si estraggono mosti o vini nella cui preparazione non è consentito l'impiego di saccarosio, dell'acquavite di vino, dell'alcol e di tutti i prodotti consentiti dal regolamento (CEE) n. 1601/91.

94

 

l'estrazione dell'enocianina Comunicazione planimetria dei locali dello stabilimento vinicolo nella quale deve essere specificata la collocazione di tutti i recipienti fissi di capacità superiore a 10 ettolitri

Legge n. 82 del 2006, art. 15

Produzione e imbottigliamento di aceto Legge n. 82 del 2006, artt. 19 e 20 Ritiro sotto controllo dei sotto prodotti della vinificazione

D.M. 27 novembre 2008, Disposizioni di attuazione dei regolamenti (CE) n. 479/2008 del Consiglio e (CE) n. 555/2008 della Commissione per quanto riguarda l'applicazione della misura della distillazione dei sottoprodotti della vinificazione, art. 5

Iscrizione al Registro dei fabbricanti di fertilizzanti e iscrizione al Registro dei fertilizzanti

D. Lgs. 29 aprile 2010, n. 75, Riordino e revisione della disciplina in materia di fertilizzanti, a norma dell'articolo 13 della legge 7 luglio 2009, n. 88, art. 8

Soppressione dell’autorizzazione all’esercizio dei centri di imballaggio delle uova, nel caso di produttori aventi fino a 50 galline ovaiole

Art. 8 (Applicazione del regolamento (CE) n. 1028/2006 del Consiglio, del 19 giugno 2006, recante norme di commercializzazione applicabili alle uova) della legge 25 febbraio 2008, n. 34, Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee. (Legge comunitaria 2007)

Comunicazione preventiva da parte dei frantoi che utilizzano in etichetta e nei documenti di accompagnamento del prodotto le indicazioni “prima premitura a freddo” e/o “estratto a freddo”

D.M. 10 novembre 2009, Disposizioni nazionali relative alle norme di commercializzazione dell'olio di oliva, art. 8

Dalle tabelle sopra riportate emergono due dati. Il primo attiene alla predilezione

per la mera comunicazione (9 casi) piuttosto che la Scia (3 ipotesi). Il secondo attiene

alla probabile origine dei più incisivi interventi di liberalizzazione nell’ambito qui

esaminato, piuttosto che nei precedenti: in 8 casi su 12, il ricorso alla Scia o alla mera

comunicazione è contenuto in un atto di recepimento della normativa comunitaria in

materia (provvedimenti evidenziati in grassetto).

4.2.5. Il Ministero della Salute

Dei 74 procedimenti di competenza del Ministero della Salute, otto sono stati

oggetto di interventi di liberalizzazione. I procedimenti individuati nel 1994, quali

concernenti attività da sottrarre all’applicazione della Dia, erano 43.

Per quanto attiene i prodotti “fitosanitari”, il D.P.R. 23 aprile 2001, n. 290,

recante Regolamento di semplificazione dei procedimenti di autorizzazione alla

produzione, alla immissione in commercio e alla vendita di prodotti fitosanitari e

95

 

relativi coadiuvanti, ha sottoposto a regime di mera comunicazione l’impiego a scopo

sperimentale di coadiuvanti di prodotti fitosanitari non registrati o registrati per

applicazioni diverse da quelle per le quali il prodotto è stato registrato (art. 36), fermo

restando che le derrate alimentari provenienti dai trattamenti con tali coadiuvanti non

devono essere destinate alla alimentazione dell'uomo e degli animali, a meno di apposita

autorizzazione della Direzione generale per l’igiene e la sicurezza degli alimenti e la

nutrizione.

In relazione ai prodotti classificati come “alimentari”, vi sono tre ipotesi in cui è

stato previsto un regime differente da quello autorizzativo.

In primo luogo, un regime speciale, di notifica, è stato introdotto per gli alimenti

destinati ad un’alimentazione particolare (Adap), quali i prodotti dietetici e gli alimenti

per la prima infanzia, dal D.Lgs. 27 gennaio 1992, n. 111, recante Attuazione della

direttiva 89/398/CEE concernente i prodotti alimentari destinati ad una alimentazione

particolare. Il fabbricante informa il Ministero della Salute dell’intento di

commercializzare tale prodotto mediante la trasmissione di un modello dell’etichetta

utilizzata. Il fabbricante può immettere sul mercato il prodotto in questione

contestualmente alla trasmissione dell’etichetta, fermo restando il potere per il

Ministero di diffidare le imprese interessate a ritirare i prodotti dal commercio, nel caso

ravvisi un pericolo per la salute umane, e, in caso di mancata osservanza, di disporne il

sequestro. In tale ambito, quindi, si applica un regime assimilabile a quello della Scia.

In secondo luogo, un regime analogo è previsto dal D.Lgs. 21 maggio 2004, n.

169, recante Attuazione della direttiva 2002/46/CE relativa agli integratori alimentari,

per l’immissione in commercio di integratori alimentari. I produttori di integratori

alimentari devono trasmettere al Ministero della salute un modello dell’etichetta

utilizzata per il prodotto in questione, secondo la procedura di notifica prevista dal

D.Lgs. n. 111 del 1992 per i prodotti alimentari destinati ad una alimentazione

particolare. Anche in tal caso, la commercializzazione del prodotto segue la notifica

dell’etichetta utilizzata. Il Ministero della salute può poi, ove ne ravvisi la necessità,

chiedere documentazione a supporto della sicurezza d’uso del prodotto o degli effetti ad

esso attribuiti e, qualora ritenga che tali prodotti rappresentino un rischio per la salute,

disporne il divieto di commercializzazione. Un regime speciale è previsto per gli

integratori alimentari provenienti da Paesi terzi: in tal caso, l’immissione in commercio

96

 

è consentita solo alla scadenza dei novanta giorni dal ricevimento dell’etichetta, in

assenza di osservazioni da parte del Ministero della salute (art. 10).

In terzo luogo, in assenza di uno specifico quadro normativo comunitario in

materia, il medesimo regime giuridico è stato esteso anche ai prodotti addizionati di

vitamine e minerali (Circolare 6 marzo 2008, n. 4075, recante Alimenti soggetti alla

procedura di notifica dell’etichetta al Ministero della salute, con particolare

riferimento agli alimenti addizionati di vitamine o minerali o di talune sostanze di cui al

regolamento (CE) 1925/2006. Indicazioni sulle modalità della procedura di notifica).

Per altro verso, sono invece previste delle restrizioni per quanto riguarda i

congressi e in genere ogni manifestazione scientifica relativi a tematiche sanitarie

attinenti l’alimentazione della prima infanzia. Allo scopo di evitare che le imprese

interessate agli alimenti per la prima infanzia possano ricorrere a qualsiasi sistema

diretto e indiretto di contribuzione e sponsorizzazione nella organizzazione o

partecipazione a manifestazioni scientifiche di tal tipo, l’art. 13 del D.M. 9 aprile 2009,

n. 82, recante Regolamento concernente l’attuazione della direttiva 2006/141/CE per la

parte riguardante gli alimenti per lattanti e gli alimenti di proseguimento destinati alla

Comunità europea ed all'esportazione presso Paesi terzi, prevede che l’ente

organizzatore segnali tali manifestazioni al Ministero della salute almeno novanta giorni

prima del loro svolgimento e che il Ministero possa invitare l’ente organizzatore ad

apportare le necessarie variazioni o possa esprimersi negativamente.

Tra i procedimenti di competenza della Direzione generale della prevenzione

sanitaria, è stato recentemente abrogato163 il D.M. 21 dicembre 1990, n. 443, recante

Regolamento recante disposizioni tecniche concernenti apparecchiature per il

trattamento domestico di acque potabili, che sottoponeva ad autorizzazione gli

apparecchi per il trattamento dell’acqua destinata al consumo umano. L’attività di

commercializzazione di tali prodotti, quindi, è ora libera.

Anche uno dei procedimenti di competenza della Direzione generale della Sanità

animale e dei farmaci veterinari è stato oggetto di un intervento di liberalizzazione: si

                                                                                                                         163 L’abrogazione è avvenuta ad opera dell’art. 11 del D.M. 7-2-2012 n. 25, Disposizioni

tecniche concernenti apparecchiature finalizzate al trattamento dell’acqua destinata al consumo umano.

97

 

tratta delle operazioni di derattizzazione nelle aree protette, ora soggette a mera

comunicazione164.

4.2.6. Il Ministero dei beni culturali

Per quanto concerne il Ministero dei beni culturali, va innanzitutto ricordato che

sono stati censiti tredici procedimenti, laddove nel 1994 era stata identificata un’unica

area di attività di competenza di tale Ministero da sottrarre alla Dia: l’organizzazione di

mostre ed esposizioni nel territorio nazionale.

Due sono i casi che sono stati sottratti al regime di autorizzazione.

In primo luogo, l’art. 149 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice

dei beni culturali), ha previsto che siano esclusi dal regime dell’autorizzazione

paesaggistica alcuni interventi (appunto denominati «interventi non soggetti ad

autorizzazione»): a) gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di

consolidamento statico e di restauro conservativo che non alterino lo stato dei luoghi e

l’aspetto esteriore degli edifici; b) gli interventi inerenti l’esercizio dell’attività agro-

silvo-pastorale che non comportino alterazione permanente dello stato dei luoghi con

costruzioni edilizie ed altre opere civili, e sempre che si tratti di attività ed opere che

non alterino l'assetto idrogeologico del territorio; c) gli interventi per il taglio colturale,

la forestazione, la riforestazione, le opere di bonifica, antincendio e di conservazione

da eseguirsi nei boschi e nelle foreste, purché previsti ed autorizzati in base alla

normativa in materia.

In secondo luogo, l’apertura o l’ampliamento di sale cinematografiche è stata

parzialmente liberalizzata. Dapprima, l’art. 4 del decreto legislativo 8 gennaio 1998, n.

3, recante Riordino degli organi collegiali operanti presso la Presidenza del Consiglio

dei Ministri - Dipartimento dello spettacolo, a norma dell'articolo 11, comma 1, lettera

a), della L. 15 marzo 1997, n. 59, ha mantenuto la necessità dell’autorizzazione per le

sale con una capienza superiore ai milletrecento posti (al fine, quindi, di regolare il

fenomeno delle multisale) 165 . Successivamente, il regime di autorizzazione per

l’apertura delle sale cinematografiche è stato ulteriormente modificato dal D.Lgs. 22

                                                                                                                         164 O.M. 10 febbraio 2012, Norme sul divieto di utilizzo e di detenzione di esche o di bocconi

avvelenati. 165 Il decreto legislativo 8 gennaio 1998, n. 3 ha così modificato l’art. 31 della Legge 4 novembre

1965, n. 1213, Nuovo ordinamento dei provvedimenti a favore della cinematografia.

98

 

gennaio 2004, n. 28, recante Riforma della disciplina in materia di attività

cinematografiche, a norma dell'articolo 10 della L. 6 luglio 2002, n. 137 (c.d. decreto

Urbani). L’art. 22 di tale decreto ha attribuito alla Regioni la competenza a disciplinare

«le modalità di autorizzazione alla realizzazione, trasformazione ed adattamento di

immobili da destinare a sale ed arene cinematografiche»166. Rimane fermo l’obbligo per

le imprese di esercizio di comunicare al Ministero il rilascio delle autorizzazioni relative

alle singole sale cinematografiche167.

Quanto alle proposte, l’Unità per la semplificazione ha suggerito di eliminare

l’autorizzazione per l’esercizio di attività circense all’interno del territorio nazionale da

parte di imprese dei circhi equestri e dello spettacolo viaggiante di Paesi non facenti

parte dell’Unione europea, attualmente prevista dall’art. 7 del d. P.R. 21 aprile 1994, n.

394, recante Regolamento recante semplificazione dei procedimenti di concessione di

contributi a favore di attività teatrali di prosa, cinematografiche, musicali e di danza,

circensi e di spettacolo viaggiante, nonché dei procedimenti di autorizzazione per

l'esercizio di attività circensi e per parchi di divertimento.

4.2.7. Osservazioni di sintesi

I dati risultanti dal censimento dei procedimenti di competenza dei Ministeri

mettono in luce come l’autorizzazione sia stata sostituita da regimi più favorevoli

all’autonomia privata in un numero limitato di casi.

In particolare, risulta evidente come l’alveo delle attività tuttora soggette ad

autorizzazione sia ben più ampio rispetto al nucleo, individuato nel 1994, di attività da

sottrarre espressamente all’applicazione della Dia. Trova conferma, quindi, come le

successive riformulazioni dell’art. 19 della legge n. 241 del 1990, volte a darvi portata

generale, non abbiano sortito l’effetto sperato.                                                                                                                          

166 Per un commento in senso critico della disciplina dettata dal decreto Urbani, si v. L. Zanetti, L’autorizzazione per l’apertura di sale cinematografiche: brevi note sull’art. 22 del "decreto Urbani", in Aedon n. 1 del 2006, ad avviso del quale «il “decreto Urbani", e segnatamente dal suo art. 22, concretizza un ulteriore revirement, che in sostanza restaura il quadro anteriore alla parziale liberalizzazione effettuata nella XIII legislatura»

167 Sulla disciplina dettata dal decreto Urbani si è poi pronunciata la Corte costituzionale, con sentenza n. 285 del 2005, chiarendo che la materia delle autorizzazioni all’apertura di sale cinematografiche afferisce «alla materia del governo del territorio, di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.» e che «deve essere osservato come appaia del tutto evidente la mancanza di esigenze unitarie tali da far ritenere inadeguato il livello regionale di governo allo svolgimento della funzione amministrativa in questione. Ciò rende del tutto ingiustificata l'attrazione di tale funzione in favore di organi amministrativi dello Stato operata dalla disposizione impugnata».

99

 

Un secondo profilo significativo riguarda le differenze tra i vari Ministeri: gli

interventi di liberalizzazione più numerosi sono stati introdotti dal Ministero per le

politiche agricole e forestali, mentre risulta particolarmente deludente la performance

del Ministero dello Sviluppo economico, ovvero del soggetto nella cui competenza

ricadono gran parte delle attività che potrebbero transitare verso un regime di Scia.

Proprio l’esempio del Ministero per le politiche forestali suggerisce due ulteriori

conclusioni. In primo luogo, il ricorso alla mera comunicazione è ben più frequente che

non alla Scia: se ne potrebbe arguire che, in un’ottica di liberalizzazione di una data

attività economica, il legislatore preferisce una scelta più radicale (quella della

comunicazione), piuttosto che optare per un istituto, come la Scia, che ha dimostrato,

nella prassi, notevoli incertezze. Un secondo rilievo riguarda la genesi degli interventi

del Ministero per le politiche forestali, nella maggior parte dei casi contenuti in norme

di recepimento di atti comunitari. La semplificazione e la liberalizzazione dei

procedimenti, quindi, sembrano essere l’esito dell’influenza comunitaria, più che una

scelta autonoma del legislatore nazionale.

Infine, un ultimo dato che sembra accomunare i procedimenti dei Ministeri

esaminati riguarda non solo la scarsità degli interventi di liberalizzazione, sul piano

quantitativo, ma anche la loro concentrazione su attività di rilievo economico piuttosto

esiguo: emblematico è il caso delle due attività di competenza del Ministero dello

Sviluppo economico sottoposte a Scia, l’emissione di buoni pasto e l’istituzione e

l’esercizio di un magazzino generale.

4.3. L’applicazione della Scia all’interno della normativa regionale di recepimento

della Direttiva «servizi»

Il recepimento da parte delle Regioni della Direttiva «servizi» è ad uno stadio

piuttosto avanzato. Come si è prima osservato (supra, par. 3.1.4), al 28 Giugno 2013

solo quattro Regioni non hanno provveduto al recepimento (Basilicata, Lazio, Molise e

Sardegna), mentre in altri tre casi (Calabria, Campania e Sicilia), si è avuta una

attuazione meramente apparente (i rispettivi regolamenti regionali realizzano una

100

 

ricognizione dei principi generali della direttiva, ma rinviano ad una successiva legge

regionale – ancora da approvare – le modifiche alla normativa esistente)168.

Ma in che misura la Scia ha trovato applicazione nelle Regioni? Si tratta di

un’applicazione più o meno ampia rispetto a quanto previsto dalla disciplina nazionale

contenuta nella parte seconda del d.lgs. n. 59 del 2010 e riguardante, come si è visto,

l’attività di somministrazione di alimenti e bevande, gli esercizi di vicinato, le attività di

facchinaggio, di intermediazione commerciale e di affari, di agenzia e rappresentanza di

commercio, di mediazione marittima, di spedizione, di acconciatore ed estetista, di

imprese di lavanderia?

Innanzitutto, è il caso di osservare che il recepimento è avvenuto, nella maggior

parte dei casi, con un unico intervento normativo, a carattere trasversale (Abruzzo,

Calabria, Campania, Emilia Romagna, Friuli-Venezia Giulia, Liguria, Marche,

Piemonte, Puglia, Sicilia, Toscana, della Provincia di Trento, Umbria, Veneto e Val

d’Aosta), mentre alcune Regioni hanno emanato atti di ambito settoriale (è il caso di

Marche, Liguria, Lombardia, Toscana).

In due ipotesi è stato emanato un primo atto a carattere generale e ricognitivo,

seguito da un intervento di tipo settoriale: la Regione Puglia ha emanato una legge

regionale in cui ha previsto l’adozione di appositi regolamenti settoriali di recepimento,

di cui, finora, ne è stato emanato uno solo, relativo al commercio; la Provincia di

Trento, invece, ha emanato un Regolamento di carattere generale e una legge di tipo

settoriale, anch’essa relativa all’attività commerciale.

a) Attuazione tramite un unico intervento normativo per più materie

Regione Legge regionale Attività per le quali è stata prevista la Dia ad effetto immediato (prima del d.l. n. 78 del 2010) o a Scia (dopo il d.l. n. 78)

Abruzzo l.r. 18 febbraio 2010, n. 5 Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento giuridico regionale agli obblighi derivanti dalla

- vendita al dettaglio esercizi di vicinato - vendita tramite distributori automatici

                                                                                                                         168 Il metodo utilizzato per operare la ricognizione relativa all’uso della Scia nella normativa

regionale è stato basato sull’uso del motore di ricerca “Leggi d’Italia”. La ricerca si è svolta in due fasi. Un primo screening è stato realizzato inserendo, per gli atti normativi (leggi, regolamenti e circolari) di ciascuna regione del periodo 2010-2013, la parola chiave «direttiva 2006/123/CE». Tra gli atti così selezionati, è stata operata una seconda ricerca per parola chiave, inserendo «dichiarazione di inizia attività», «Dia», «segnalazione certificata di inizio attività» e «Scia».

101

 

direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, nonché per la semplificazione e miglioramento dell’efficacia dell’azione amministrativa della Regione e degli Enti locali per le attività aventi rilevanza economica, e per la manutenzione normativa di leggi regionali di settore;

-vendita al dettaglio per corrispondenza o tramite televisione o altri sistemi di comunicazione - esercizio dell’attività agrituristica - apertura di un’agenzia di viaggio

legge regionale 22 dicembre 2010, n. 59, Disposizioni per l'adempimento degli obblighi della Regione Abruzzo derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione Europea. Attuazione della direttiva 2006/123/CE, della direttiva 92/43/CEE e della direttiva 2006/7/CE- (Legge comunitaria regionale 2010).

- trasferimento di sede degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande al pubblico - attività di acconciatore e di estetista - attività di tintolavanderia

Calabria Reg. reg. 23-3-2010 n. 1, Regolamento recante disposizioni per l'attuazione della Direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno attuazione degli articoli 62 e 63, comma 1, della legge regionale 12 giugno 2009, n. 19 "Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e finanziario (collegato alla manovra di finanza regionale per l'anno 2009) - Art. 3, comma 4, della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8" e per la semplificazione amministrativa e di riordino dello sportello unico

Il reg. regionale sembra limitarsi a ricopiare i principi generali della direttiva, ma non modifica la normativa esistente sulla base di detti principi.

Campania Delib.G.R. 22-1-2010 n. 18 Regolamento di attuazione della Direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno; Delib.G.R. 26-11-2010 n. 816 Individuazione, ai sensi dell'art. 3 del regolamento n. 11/2010 "regolamento di attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno", dei procedimenti regionali incompatibili con le disposizioni cogenti della c.d. "direttiva servizi".

Si opera una ricognizione dei principi della direttiva e si delibera di provvedere con successivo disegno di legge ad abrogare esplicitamente le disposizioni in contrasto con la normativa comunitaria.

Emilia-

Romagna

l.r. 12 febbraio 2010, n. 4, Norme per l’attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno e altre norme per l’adeguamento all’ordinamento comunitario –legge comunitaria regionale per il 2010

- vendita al dettaglio esercizi di vicinato - vendita in spacci interni o tramite distributori automatici - avvio delle attività ricettive nelle strutture alberghiere e all’aria aperta - apertura di sede secondaria o filiale di agenzia di viaggio e turismo - attività in materia funeraria - attività economiche riguardanti gli

102

 

animali da compagnia

Friuli-

Venezia

Giulia

L.R. 9-8-2012 n. 15, Disposizioni per l'adempimento degli obblighi della Regione Friuli-Venezia Giulia derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee. Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno e adeguamento alla direttiva 2009/147/CE concernente la conservazione degli uccelli selvatici e alla direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche. Modifiche a leggi regionali in materia di attività commerciali, di somministrazione di alimenti e bevande e di gestione faunistico-venatoria (Legge comunitaria 2010)

- apertura, il trasferimento di sede, l'ampliamento e la concentrazione delle medie strutture aventi superficie di vendita non superiore a metri quadrati 400 - Vendita per corrispondenza o altri sistemi di comunicazione - Vendita diretta al domicilio dei consumatori o mediante contratti negoziati fuori dai locali commerciali

Liguria Circolare Liguria 1/7/2010 - Circolare per applicazione direttiva servizi ( bolkestein) e sua attuazione con decreto legislativo 26 marzo 2010 n. 59 "attuazione della direttiva 2006/123/ce relativa ai servizi nel mercato interno"- (g.u. n. 94 del 23 aprile 2010-supp. ordinario n. 75)

Verifica compatibilità del precedente regime (Legge regionale 2 gennaio 2007, n.1, Testo unico in materia di commercio) con la direttiva e con il decreto di attuazione. Conferma regime della comunicazione per il subingresso; sostituisce Dia a efficacia immediata a tutte le ipotesi disciplinate con Dia a efficacia differita (esercizi di vicinato, vendita al dettaglio in spacci interni, tramite distributori automatici, per corrispondenza, televisione o altri sistemi di comunicazione, al domicilio dei consumatori)

L.R. 13-6-2011 n. 14, Disposizioni di attuazione della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno.

- trasferimento di attività di acconciatore, attività agrituristica, del pescaturismo e ittiturismo; attività in materia di strutture turistico-ricettive e balneari; Esercizio dell'attività di estetista

Marche legge regionale 29 aprile 2011, n. 7, Attuazione della Direttiva 2006/123/CE sui servizi nel mercato interno e altre disposizioni per l'applicazione di norme dell'Unione Europea e per la semplificazione dell'azione amministrativa. Legge comunitaria regionale 2011.

- attività in materia di turismo - attività di estetista e di acconciatore

Piemonte L.R. 30 dicembre 2009, n. 38, Disposizioni di attuazione della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai servizi del mercato interno

- esercizi di vicinato - vendita in spacci interni o tramite distributori automatici - esercizio di strutture ricettive turistiche all’aperto, di rifugi alpini, di attività di affittacamere o di alloggi vacanze, gestione di un’azienda alberghiera o di attività agrituristica

103

 

- apertura di un’agenzia di viaggi - attività di estetista, acconciatore e

lavanderia

Puglia L.R. 25-2-2010 n. 5, Norme in materia di lavori pubblici e disposizioni diverse, art. 14

Si prevede l’adozione di regolamenti regionali volti all’attuazione della Direttiva.

Sicilia Circolare 6 ottobre 2010, n. 4, Decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 - Attuazione della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai servizi di mercato interno

Si prevede che la “Clausola di cedevolezza” prevista dall’articolo 84, del d.lgs. n. 59/2010 trovi applicazione per la parte seconda, titolo II, del decreto, «laddove si declina una specifica normativa per la somministrazione di alimenti e bevande (art. 64); per gli esercizi di vicinato (art. 65); per gli spacci interni

(art. 66); per gli apparecchi automatici (art. 67); per la vendita per corrispondenza, televisione o altri sistemi di comunicazione (art. 68); per la vendita presso il domicilio dei consumatori (art. 69); per il commercio al dettaglio sulle aree pubbliche (art. 70); per i requisiti di accesso e di esercizio delle attività commerciali (art. 71); per l’attività di facchinaggio (art. 72); per l’attività di intermediazione commerciale e di affari (art. 73); per l’attività di agente e rappresentante di commercio (art. 74); per l’attività di mediatore marittimo (art. 75); per l’attività di spedizioniere (art. 76); per l’attività di acconciatore (art. 77); per l’attività di estetista (art. 78); per l’attività di tintolavanderia (art. 79).

Toscana Delibera della Giunta Regionale n. 638 del 5 luglio 2010, Circolare in ordine agli effetti delle disposizioni di cui alla direttiva 2006/123/CE del 12/12/2006, relativa ai servizi del mercato interno e al D.Lgs. 26/03/2010 n. 59 recante “Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi del mercato interno” sulle disposizioni di cui alla L.R. n. 28 del 7/2/2005 Codice del commercio

Conferma regime precedente alla direttiva e in linea con essa (l.r. 7.2.2005 n. 28, Codice del commercio. Testo Unico in materia di commercio in sede fissa, su aree pubbliche, somministrazioni di alimenti e bevande, vendita della stampa quotidiana e periodica e distribuzione di carburanti): Dia a efficacia immediata per: - apertura, trasferimento di sede, ampliamento di sede e subingresso degli esercizi di somministrazione di bevande e alimenti; - commercio al dettaglio in forma itinerante; - esercizi di vicinato

104

 

Trentino

Alto

Adige

Provincia autonoma di Trento, Regolamento del 24 dicembre 2009, n. 30-32/Leg. concernente l’attuazione della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno

- esercizio delle agenzie di viaggio e turismo; attività dei tassidermisti ed imbalsamatori; esercizio di attività agrituristica

Umbria legge regionale 16 febbraio 2010, n. 15, Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti alla Regione Umbria dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea - Attuazione della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno - Modificazioni ed integrazioni di leggi regionali.

- esercizio di attività ricettiva - attività di agenzia di viaggio e turismo - esercizio professioni turistiche - attività di fattoria didattica

Veneto Circolare n. 2026 del 3 agosto 2010, Legge regionale 21 settembre 2007. n.29 recante “Disciplina dell’esercizio dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande”. Adeguamento al Decreto Legislativo 26 marzo 2010n. 59 recante “Attuazione della Direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno”. Primi criteri di indirizzo e coordinamento normativo.

Conferma regime precedente alla direttiva e in linea con essa (L.R. 21-9-2007 n. 29, Disciplina dell’esercizio dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande): e attività di somministrazione di alimenti e bevande esercitate: a) al domicilio del consumatore; b) negli esercizi situati all’interno delle aree di servizio delle autostrade e delle stazioni dei mezzi di trasporto pubblico; c) negli esercizi in cui la somministrazione di alimenti e bevande è effettuata congiuntamente ad attività prevalente di intrattenimento e svago, in sale da ballo, sale da gioco, locali notturni, stabilimenti balneari ed esercizi similari, semprechè la superficie utilizzata per l'intrattenimento sia pari ad almeno i tre quarti della superficie complessiva a disposizione, esclusi i magazzini, i depositi, gli uffici e i servizi; non costituisce attività di intrattenimento e svago la semplice musica di accompagnamento e compagnia; d) nelle mense aziendali, come definite all'articolo 3, comma 1, lettera l); e) in via diretta a favore dei propri dipendenti da amministrazioni, enti o imprese pubbliche; f) negli esercizi posti all’interno degli impianti stradali di carburanti nei limiti fissati dalla vigente normativa regionale di settore; g) in scuole, in ospedali, in case di riposo, in comunità religiose, in stabilimenti militari, delle forze di polizia e del corpo nazionale dei vigili del fuoco, in strutture di accoglienza per immigrati o rifugiati; h) all'interno dei mezzi di trasporto pubblico; i) nei laboratori di ristorazione degli istituti

105

 

professionali alberghieri che realizzano esercitazioni speciali, aperte al pubblico, con finalità prettamente formative per gli allievi che vi partecipano, dirette a valorizzare la cucina e i prodotti tipici veneti; l) negli esercizi polifunzionali

L.R. 6-7-2012 n. 24, Disposizioni per l'adempimento degli obblighi della Regione del Veneto derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea. Attuazione della direttiva 1992/43/CEE, della direttiva 2009/147/CE, della direttiva 2006/123/CE e della direttiva 2000/29/CE (Legge regionale europea 2012)

- attività di estetista, di acconciatore, di tinto-lavanderia

Val

d’Aosta

L.R. 1 giugno 2010, n. 16, Disposizioni per l’adempimento degli obblighi della Regione autonoma Valle d’Aosta derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee. Attuazione della direttiva 2006/123/CE, relativa ai servizi nel mercato interno. Legge comunitaria regionale 2010;

- vendita nel territorio regionale della stampa quotidiana e periodica - avvio e per il trasferimento dell’esercizio in altra sede dell’attività di estetista - attività alberghiera - gestione case per ferie, ostelli per la gioventù, rifugi alpini, posti tappa escursionistici, attività di affittacamere e bed & breakfast - gestione complessi ricettivi all’aperto

b) Attuazione con atti normativi a carattere settoriale

Regione Atti Normativi Attività per le quali è stata prevista la Dia ad effetto immediato (prima del d.l. n. 78 del 2010) o a Scia (dopo il d.l. n. 78)

Marche L.R. 10-11-2009 n. 27 Testo Unico in materia di Commercio;

somministrazione al pubblico di alimenti e bevande; somministrazione di alimenti e bevande

mediante distributori automatici effettuata in modo non esclusivo

Liguria L.R. 5-4-2012 n. 10, Disciplina per l'esercizio delle attività produttive e riordino dello sportello unico

interventi urbanistico-edilizi relativi ad attività produttive

Lombardia a) L.r. 2 febbraio 2010, n. 6, Testo unico delle leggi regionali in materia di commercio e fiere. b) Delib.G.R. 22 dicembre 2010, n. 9/1062, Recepimento delle indicazioni in ordine all'applicazione delle disposizioni del D.Lgs. 59/2010«Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno» in materia di

Vendita al dettaglio per mezzo di apparecchi automatici; L'avvio delle attività non soggette a

programmazione, il trasferimento della gestione o della titolarità dell'esercizio di somministrazione di alimenti e bevande al pubblico ed il trasferimento di sede; b) avvio di attività alberghiera, di attività

ricettive all'aria aperta; di attività ricettiva non alberghiera

106

 

commercio e turismo;

c) Reg. reg. 28-11-2011 n. 6, Disciplina dell'attività di acconciatore in attuazione dell'art. 21-bis della legge regionale 16 dicembre 1989, n. 73 «Disciplina istituzionale dell'artigianato lombardo»;

d) L.R. 27-2-2012 n. 3 Disposizioni in materia di artigianato e commercio e attuazioni della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno. Modifiche alla legge regionale 30 aprile 2009, n. 8 (Disciplina della vendita da parte delle imprese artigiane di prodotti alimentari di propria produzione per il consumo immediato nei locali dell'azienda) e alla legge regionale 2 febbraio 2010, n. 6 (Testo unico delle leggi regionali in materia di commercio e fiere);

e) Delib.G.R. 26-10-2012 n. 9/4345, Applicazione dell'art. 31, comma 2 del D.L. 6 dicembre 2011, n. 201 convertito con legge 22 dicembre 2011, n. 214 e del decreto legislativo 6 agosto 2012, n. 147 concernenti le liberalizzazioni in materia di commercio

c) Avvio, sospensione, cessazione e subingresso dell'attività di acconciatore d) attività di estetista e di acconciatore e) esercizi di vicinato

Puglia Reg. reg. 11-3-2011 n. 3, Procedimenti amministrativi in materia di commercio: Attuazione della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai servizi di mercato interno.

- esercizi di vicinato - vendita in spacci interni, per mezzo di apparecchi automatici, per corrispondenza o tramite televisione o altri sistemi di comunicazione, al domicilio dei consumatori - chiusura, il trasferimento della gestione o della proprietà, la riduzione di superficie di un esercizio di vicinato, di una media e di una grande struttura, di un esercizio di somministrazione - chiusura, il trasferimento della gestione o della proprietà di una attività esercitata su area pubblica; - l'attività di somministrazione di alimenti e bevande esercitata: a) al domicilio del consumatore;

b) negli esercizi annessi ad alberghi, pensioni, locande o ad altri complessi ricettivi, limitatamente alle prestazioni

107

 

rese agli alloggiati;

c) negli esercizi posti nelle aree di servizio delle autostrade e nell'interno di stazioni ferroviarie, aeroportuali e marittime;

d) negli esercizi in cui la somministrazione al pubblico di alimenti e bevande viene svolta congiuntamente ad attività di intrattenimento, in sale da ballo, locali notturni, stabilimenti balneari, impianti sportivi e altri esercizi similari, qualora l'attività di intrattenimento sia prevalente;

e) nelle mense aziendali e negli spacci annessi ai circoli cooperativi e degli enti a carattere nazionale le cui finalità assistenziali sono riconosciute dal Ministero dell'interno;

f) in via diretta a favore dei propri dipendenti da amministrazioni, enti o imprese pubbliche;

g) nelle scuole, negli ospedali, nelle comunità religiose, in stabilimenti militari delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco;

h) nei mezzi di trasporto pubblico;

- trasferimento di un esercizio di somministrazione di alimenti e bevande in una zona esclusa dai vincoli di programmazione

- cambiamento merceologico all'interno del settore non alimentare di un esercizio di vicinato, di una media o grande struttura di vendita

- cambiamento merceologico all'interno del settore non alimentare di una attività su area pubblica

Toscana L.R. 5-4-2013 n. 13 Disposizioni in materia di commercio in sede fissa e di distribuzione di carburanti. Modifiche alla L.R. n. 28/2005 e alla L.R. n. 52/2012; L.R. 3-6-2013 n. 29 Norme in materia di attività di

- modifica, quantitativa o qualitativa, di settore merceologico di un centro commerciale -L'avvio, la sospensione volontaria, la

cessazione e l'ampliamento dei locali dell'attività di acconciatore

108

 

acconciatore.

Trentino

Alto Adige

Provincia di Trento, L.P. 30-7-2010 n. 17, Disciplina dell'attività commerciale

- esercizi di vicinato; - l'apertura, l'ampliamento della superficie

e il trasferimento di sede delle medie strutture di vendita; - attività commerciale riferita alle tabelle

speciali riservate ai titolari di farmacie, di rivendite di generi di monopolio e di impianti di distribuzione automatica di carburante; - apertura, l'ampliamento e il trasferimento

di sede delle rivendite di riviste e giornali; - commercio all’ingrosso

Al fine di comprendere le caratteristiche delle scelte regionali, è opportuno

richiamare brevemente il contenuto delle disposizioni contenute nell’atto statale di

recepimento, soggette alla c.d. «clausola di cedevolezza» (supra, par. 3.1.4.).

Per quanto riguarda il commercio, il d.lgs. n. 59 del 2010 prevede la Scia per gli

esercizi di vicinato e per alcune forme speciali di vendita (in spacci interni, tramite

apparecchi automatici, per corrispondenza, televisione o altri sistemi di comunicazione,

presso il domicilio del consumatore). Sono escluse dalla liberalizzazione, quindi, la

vendita in centri di medie-grandi dimensioni.

Più complessa la disciplina della somministrazione di bevande e alimenti, che

comprende – nella disciplina statale – una combinazione di due regimi: autorizzazione

per l’avvio dell’attività e Scia per il trasferimento di sede o della titolarità di tali

esercizi.

Ancora più complessa la situazione per quanto riguarda il settore del turismo.

L’art. 83 del decreto sottoponeva a Dia l’apertura, il trasferimento e le modifiche

concernenti l’operatività delle strutture turistico – ricettive. Tale disposizione era stata

sostituita dall’art. 16 del D.Lgs. 23 maggio 2011, n. 79, recante il Codice del turismo, di

tenore analogo (le medesime attività – essendo nel frattempo intervenuta la modifica

dell’art. 19 della legge n. 241 del 1990 – venivano assoggettate a Scia), dichiarato

illegittimo per violazione della competenza legislativa residuale delle Regioni in materia

di turismo, ex art. 117, quarto comma, Cost. dalla Corte costituzionale con sentenza n.

80 del 2012.

A fronte di tale assetto, sembra possibile indicare una bipartizione dei modelli

prescelti dalle Regioni nel recepire la Direttiva «servizi».

109

 

Tutte le Regioni hanno optato per la Scia per gli esercizi di vicinato e per le

forme speciali di vendita. Al di là di questa base comune, alcune Regioni (Abruzzo,

Marche, Puglia, Veneto) si sono discostate in misura minima rispetto alla traccia

proposta dal legislatore statale, mentre altre sembrano realizzare un modello di

attuazione ispirato ad una liberalizzazione ben più ampia.

All’interno di questo secondo gruppo, le differenze maggiori si registrano

soprattutto in relazione alla somministrazione di bevande e alimenti e al turismo, ma

anche, in alcuni casi, con riguardo agli esercizi commerciali di dimensioni più ampie.

Quanto alla prima area di intervento, va segnalato che la Lombardia e la Toscana

(quest’ultima, già prima del recepimento della direttiva) sottopongono a Scia anche

l’avvio di un’attività di somministrazione di alimenti e bevande.

Alcune Regioni procedono verso una liberalizzazione delle attività turistiche e

ricettive, seppur in misura differente. In Emilia Romagna, l’uso della Scia è limitato

all’avvio delle attività ricettive nelle strutture alberghiere e all’aria aperta e all’apertura

di sede secondaria o di filiale di agenzia di viaggio e turismo. Di impatto più ampio le

previsioni delle leggi della Liguria (che applica la Scia all’attività agrituristica, del

pescaturismo e ittiturismo, e all’attività in materia di strutture turistico-ricettive e

balneari), della Lombardia (avvio di attività alberghiera e di attività ricettive all'aria

aperta), del Piemonte (attività ricettiva non alberghiera; all’esercizio di strutture

ricettive turistiche all’aperto, di rifugi alpini, di attività di affittacamere o di alloggi

vacanze; alla gestione di un’azienda alberghiera o di attività agrituristica) e delle

Marche (con espressione ancor più ampia, la Scia si applica all’ «attività in materia di

turismo»).

Infine, in un numero particolarmente limitato di casi sono stati approvati

interventi volti ad avviare una prima liberalizzazione anche di esercizi commerciali di

dimensioni medie (il Friuli – Venezia Giulia e la Provincia di Trento prevedono la Scia

per l’apertura, il trasferimento di sede, l’ampliamento e la concentrazione delle medie

strutture169) e di alcune operazioni in centri commerciali (la Toscana ammette la Scia

per la modifica, quantitativa o qualitativa, del settore merceologico di un centro

commerciale).

                                                                                                                         169 Nel caso della prima Regione, la previsione è limitata alle strutture aventi superficie di

vendita non superiore a metri quadrati 400.

110

 

5. Conclusioni

A vent’anni dalla sua introduzione, il bilancio circa l’istituto regolato dall’art. 19

della legge n. 241 del 1990 è in chiaroscuro.

Le continue modifiche alla disciplina generale dell’istituto, che proprio

nell’insoddisfazione del legislatore per il funzionamento dello stesso trovano la loro

origine, lasciano aperti numerosi problemi: la delimitazione del suo ambito di

applicazione, in presenza di una regola di carattere generale che si accompagna a

numerose eccezioni, si caratterizza per l’incertezza; si sono moltiplicati gli oneri a

carico del privato; il problema della tutela del terzo non ha trovato ancora una soluzione

soddisfacente.

A tali ambiguità della disciplina generale fa da controcanto l’insoddisfacente

applicazione dell’istituto da parte delle amministrazioni centrali. Il censimento dei

procedimenti dei Ministeri, avviato dall’Unità per la semplificazione, mostra che il

numero di autorizzazioni sostituite da Scia è estremamente ridotto. Trova conferma,

quindi, la propensione dei Ministeri, registrata già negli anni Novanta del secolo scorso,

a conservare il proprio potere di autorizzazione.

Ben diverso il quadro relativo all’applicazione della Dia, e ora della Scia,

all’interno di settori specifici. Già negli anni Novanta si osservava come la Dia, limitata

ad ipotesi di importanza economica esigua dai regolamenti di attuazione emanati in

quegli anni, doveva il proprio successo all’applicazione nel settore dell’edilizia. Gli

sviluppi degli ultimi quindici anni confermano questa tendenza, anche se si registrano

dei cambiamenti significativi.

Attualmente, è soprattutto nell’ambito del commercio e dei servizi che la Scia

vede ampliare il proprio ambito di applicazione. Tale processo è l’esito del recepimento

della Direttiva «servizi»; tuttavia, i dati raccolti mostrano la volontà di alcune Regioni

(Emilia Romagna, Friuli – Venezia Giulia, Lombardia, Marche, Piemonte, Toscana e la

Provincia autonoma di Trento) di ampliare ulteriormente l’alveo delle attività

liberalizzate.

Nel settore dell’edilizia, invece, i numerosi interventi normativi degli ultimi anni

hanno condotto ad una moltiplicazione dei titoli abilitativi e ad una crescente incertezza

tra gli operatori. Gli effetti di tale complicazione emergono anche dai rapporti Doing

Business, che registrano un numero ancora estremamente alto di procedure per l’avvio

111

 

di un’attività economica e ancor più per il rilascio di un’autorizzazione in ambito

edilizio. In questo settore, un intervento di riordino appare non rinviabile.

L’analisi svolta e i dati raccolti suggeriscono come l’approccio settoriale sia di

gran lunga preferibile rispetto all’enunciazione di clausole generali che, da un lato, a

causa della loro ampiezza, inducono incertezze applicative di difficile superamento, e,

dall’altro, si accompagnano a oneri sempre maggiori per i privati. L’individuazione caso

per caso dei procedimenti da liberalizzare appare quindi il metodo più efficace, anche

per superare le resistenze a livello di amministrazioni centrali.

Se il settore del commercio mostra quale sia il metodo preferibile per un utilizzo

efficace dello strumento della Scia, il settore dell’edilizia mette in luce i limiti intrinseci

di tale istituto. Anche laddove venga operato un complessivo ripensamento dell’attuale

complesso e ridondante sistema dei titoli abilitativi, sarà opportuno interrogarsi su quale

sia il confine per l’applicazione di uno strumento che vien utilizzato quale rimedio ai

ritardi della PA nel prendere decisioni – o anche alla mancanza di volontà di assumersi

le responsabilità ad esse connesse – ; istituto che però, per sua stessa natura, non può

essere esteso ad attività complesse, che coinvolgano valutazioni discrezionali.

112

 

LA CONFERENZA DEI SERVIZI

di Martina Conticelli

Sommario: 1. Il tema, i problemi e il metodo di indagine. – 2. L’assetto delineato dalla l.n. 241/1990 e i

successivi interventi normativi. – 3. La reazione amministrativa e i problemi applicativi nella giurisprudenza. – 4. L’applicazione dell’istituto nei risultati delle precedenti ricerche. – 5. La complessità normativa, tra differenziazione regionale e normative speciali. – 6. quadro dei problemi attuali. – 7. Considerazioni di sintesi.

1. Il tema, i problemi e il metodo dell’indagine

La conferenza di servizi è forse il principale tra gli strumenti “tradizionali” di

semplificazione1. Oltre a questo inquadramento, la conferenza realizza ulteriori finalità,

dal momento che consente la migliore, in quanto contestuale, valutazione degli interessi

coinvolti2.

A vent’anni dall’approvazione della legge sul procedimento amministrativo,

l’istituto della conferenza di servizi ha mostrato diverse criticità. Nella sua attuazione

sono emersi diversi profili di complessità: l’organizzazione della conferenza ha richiesto

la definizione di regole, che ne hanno messo in discussione l’inquadramento giuridico;

la sua funzionalità ha richiesto la definizione dei meccanismi di svolgimento, che hanno

inciso sull’andamento corrente dell’attività amministrativa3.

La ricerca mira a ricostruire i principali aspetti problematici discussi in relazione

all’istituto della conferenza di servizi, dal 1990 sino ad oggi, prendendo ad esame sia                                                                                                                          

1 Il contributo della scienza giuridica al riguardo è sterminato. Oltre ai diversi contributi che si citeranno nel corso dell’analisi, per un quadro riassuntivo e completo, si v. S. Civitarese Matteucci, Conferenza di servizi, in Enc. Dir., Annali, vol. II, tomo II, Milano, Giuffrè, 2008, p. 271 ss. e letteratura ivi citata. Oltre ai numerosi commenti alle riforme della disciplina sul procedimento amministrativo, si cfr. per ricostruzioni critiche dell’istituto, e dei suoi molteplici mutamenti nel corso del tempo, F.G. SCOCA, L'analisi giuridica della conferenza di servizi, in Dir. amm., 1999, p. 271 ss., P. Bertini, La conferenza di servizi, in Dir. amm., 1997, p. 339 ss.; G. Cartei, Servizi (conferenza di), in Dig. disc. pubbl., Torino, Utet, vol. XIV, 1999, ad vocem; D’Orsogna, Conferenza di servizi e amministrazione della complessità, Torino, 2002; G. Gardini, La conferenza di servizi: la complicata esistenza di un istituto di semplificazione, in Le nuove regole dell’azione amministrativa, a cura di G. Sciullo, Bologna, 2006, p. ss.; P. Forte, La conferenza di servizi, Padova, Cedam, 2000; G. Soricelli, Contributo in tema di conferenza di servizi, Napoli, Jovene, 2000.

2 In tema, G. Vesperini, La semplificazione dei procedimenti amministrativi, in Riv. trim. dir. pubbl., 1998, p. 655 ss.; L. Torchia, La conferenza di servizi e l’accordo di programma ovvero della difficile semplificazione, in Giorn. Dir. Amm., 1997, p. 676 ss.

3 Si v. al riguardo, tra le ricerche più recenti, A. Natalini e G. Tiberi (a cura di), La tela di Penelope. Primo rapporto Astrid sulla semplificazione legislativa e burocratica, Bologna, 2010, su cui G. Vesperini. Le tendenze della semplificazione amministrativa (Note a margine di una recente ricerca); Formez, L’attuazione nelle regioni e negli enti locali della legge 69/2009, Roma 2011

113

 

quelli affrontati dalla scienza giuridica, sia quelli emersi in sede giurisprudenziale, ma

anche cercando di evidenziare quelli rilevati in sede di attuazione; a illustrare le diverse

reazioni del legislatore a fronte dei problemi riscontrati; a verificare lo stato attuale delle

soluzioni di riforma nella prassi applicativa.

Le domande alle quali si intende dare risposta per fornire una valutazione del

risultato in sede di utilizzo dell’istituto della conferenza di servizi sono le seguenti.

Nell’ambito di quali procedimenti si fa maggiormente ricorso alla conferenza di

servizi? Quali problemi si riscontrano? In che misura il legislatore ricorre alla

conferenza istruttoria e a quella decisoria? Anche nell’ambito della conferenza

decisoria, qual è il rapporto tra le due fasi e come sono delimitate? Quanto l’utilizzo

della conferenza è servito a semplificare l’attività amministrativa e quanto (e quando) ha

prodotto complicazioni? Qual è la durata effettiva delle conferenze, rispetto ai limiti

ordinari fissati in sede legislativa nonché con riferimento ai tempi massimi? In quali

casi la convocazione della conferenza ha rallentato l’attività amministrativa e il normale

corso procedimentale e, in tali casi, a quali ragioni è ascrivibile un simile risultato?

Quali aspetti del funzionamento della conferenza si sono rivelati maggiormente critici?

Come influisce il suo svolgimento sul normale esercizio della discrezionalità

amministrativa e sui poteri decisionali attribuiti alle amministrazioni?

Oltre ad argomentare plausibili risposte in ordine agli interrogativi citati, in

questa sede si intende verificare quanta parte – e quale - degli aspetti problematici che

emergeranno nel corso dell’analisi sia dovuta a difetti nella regolamentazione o ad una

eventuale lacunosità della disciplina e quanto - e in che misura – il risultato sia

imputabile ad una sorta di resistenza dell’amministrazione (o delle amministrazioni). In

altre parole, si intendono valutare e discutere le cd. conseguenze inattese della

semplificazione 4 , prima tra queste, quella della complicazione derivante dalla

regolamentazione (o iper-regolamentazione).

Una prima ipotesi di complicazione è puramente normativa: essa ha origine

nell’esistenza di diversi livelli di disciplina. Rispetto a quanto si dirà, può essere

opportuno verificare se – e in quale misura - alla differenziazione normativa può

corrispondere anche una differenziazione in termini di prassi applicativa. In caso di

risposta positiva si può valutare se – e in quale misura – la seconda dipenda dalla                                                                                                                          

4 In tal senso, Semplificazione e trasparenza. Lo stato di attuazione della legge n. 241 del 1990, Napoli, 2005, p. 40 ss. in particolare.

114

 

strutturazione normativa, ovvero dal diverso livello di efficienza delle amministrazioni

locali. Con riferimento alle possibili complicazioni normative, occorre tenere conto dei

rapporti tra discipline settoriali e normativa generale, nonché della differenziazione

regionale in sede legislativa.

Tali fattori hanno agito a tal punto che oggi sarebbe anche interessante

comprendere quante tipologie differenziate di conferenza di servizi esistano e quali

implicazioni questo abbia. Quanto al primo fattore, esso comporta una frammentazione

del quadro normativo, nonché la moltiplicazione di ipotesi derogatorie, che possono

incidere sul risultato applicativo5. Per quanto riguarda la differenziazione in sede

regionale, si può dire altrettanto, ma probabilmente il fenomeno produce esiti di minore

conflittualità.

Una seconda ipotesi di complicazione è quella che si riscontra nell’attuazione

concreta dell’istituto: essa proviene dalle voci di centro dell’amministrazione, ovvero

viene prodotta, come conseguenza non voluta, a seguito di interventi che potremmo

definire “di ritorno”, finalizzati cioè a risolvere le incertezze sollevate dall’applicazione

delle precedenti discipline. Diversamente rispetto ai casi dianzi citati, i primi tra gli

effetti di cui si discute, più che derivare dalla disciplina, o non trovare soluzioni nella

regolamentazione dell’istituto, possono aver avuto origine in sede di attuazione e

risultare direttamente collegati a tale fase. Tali difficoltà possono essere dovute

all’esistenza di vere e proprie prassi amministrative che si sviluppano anche contra

legem. Anche in riferimento a tali questioni, tuttavia, si può, discutere se, e in qualche

modo, la regolamentazione possa avere inciso sui risultati finali, e come l’intervento

normativo possa rappresentare eventualmente una possibile soluzione.

In base alle premesse di cui si è scritto, si procederà ora alla rapida illustrazione

delle principali misure adottate in sede legislativa in ambito nazionale; si illustreranno,

poi, le reazioni amministrative quali emergono dai problemi segnalati da parte della

scienza giuridica e della giurisprudenza; si presenterà, inoltre, lo stato dell’arte

relativamente agli studi empirici in materia; si discuterà, poi, la eventuale

complicazione derivante dalla differenziazione normativa in sede regionale e di

discipline speciali; si proporrà, dunque, una metodologia di indagine che consenta di far

emergere i problemi ancora non risolti; si fornirà, infine, una chiave di lettura dei                                                                                                                          

5 Già, con riferimento ai primi mutamenti e indirizzi, A. Sandulli, La semplificazione, in Riv. trim. dir. pubbl., 1999, p. 757 ss. in particolare p. 756 s.

115

 

risultati, si enunceranno alcune considerazioni conclusive, nonché si valuteranno

possibili indicazioni evolutive in una prospettiva de iure condendo.

2. L’assetto delineato dalla l.n. 241/1990 e i successivi interventi normativi

Nel 1990, l’art. 14 della versione originaria della legge n. 241 introduceva

l’istituto della conferenza di servizi nell’ambito della disciplina generale dell’attività

amministrativa.

Non si trattava di una particolare novità: lo strumento era, infatti, da tempo

conosciuto nella prassi delle amministrazioni e, per di più, era già utilizzato in diverse

discipline di settore6. La sua formalizzazione, tuttavia, era suscettibile di produrre

rilevanti conseguenze all’interno del corrente svolgimento del procedimento.

Nella sostanza, il legislatore del 1990 decideva di sostituire il meccanismo della

collegialità all’articolazione procedimentale per fasi, sia che si trattasse di conferenza

decisoria, sia che si trattasse di conferenza istruttoria.

Quanto alle modalità di definizione della conferenza, la formulazione iniziale

risultava piuttosto scarna. Alla base di questa scelta, si collocava probabilmente una

motivazione di fondo: il legislatore di quegli anni e di quella riforma prefigurava un

quadro applicativo nell’ambito del quale la relativa informalità della regolamentazione

sullo svolgimento della conferenza avrebbe favorito una forte collaborazione tra le

amministrazioni.

L’esperienza dell’applicazione dell’istituto nell’ambito dell’attività

amministrativa ha dimostrato il contrario. Se, in un primo momento, la conferenza ha

tardato ad essere diffusamente utilizzata, dalla fine degli anni Novanta del secolo scorso

in poi, a fronte del maggiore ricorso a tale strumento, soprattutto nelle realtà locali, la

conferenza ha mostrato tutti i suoi aspetti di criticità, richiedendo correzioni e

integrazioni della relativa disciplina.

                                                                                                                         6 Com’è noto, si tratta della l. 29 ottobre 1987, n. 441, Conversione in legge, con modificazioni,

del decreto-legge 31 agosto 1987, n. 361, recante disposizioni urgenti in materia di smaltimento dei rifiuti; della l. 29 maggio 1989, n. 205, di Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 1 aprile 1989, n. 121, recante interventi infrastrutturali nelle aree interessate dai campionati mondiali di calcio del 1990; nonché della l. 5 giugno 1990, n. 135, recante Piano degli interventi urgenti in materia di prevenzione e di lotta all’AIDS.

116

 

Per questo motivo, la discussione dell’istituto della conferenza di servizi e della

sua evoluzione nella prassi amministrativa – dalla quale peraltro, l’istituto ha avuto

proprio origine – non può prescindere da una preliminare rassegna delle singole

modifiche introdotte a seguito dei numerosi interventi del legislatore: dal 1990 sino ad

oggi, secondo una tendenza che non accenna a trovare arresto neanche nel momento in

cui si scrive, quest’ultimo ha trasformato la disciplina dell’istituto in diverse occasioni,

adeguandola ai problemi che sono andati emergendo, nei diversi “cicli di applicazione

della l. n. 241/1990”7.

I principali interventi che hanno fatto seguito a quello originario, per quanto

riguarda la disciplina generale, hanno investito il funzionamento della conferenza, i

meccanismi decisionali, nonché l’individuazione di interessi particolari destinati ad

assumere una posizione qualificata nell’ambito del funzionamento dei meccanismi di

presenza e di manifestazione del dissenso.

Nel corso del tempo, il legislatore ha inciso su alcuni ambiti specifici, quali

l’operatività della conferenza di servizi, le regole decisionali, i metodi di risoluzione

dello stallo decisionale, sia attraverso meccanismi sostitutivi, sia attraverso meccanismi

automatici di interpretazione delle assenze o di valutazione delle ipotesi di dissenso.

Questi ultimi profili, tuttavia, si sono rivelati progressivamente più problematici,

richiedendo continue rivisitazioni: ciò perché l’incapacità di decidere, per un verso, e le

assenze o i dissensi pretestuosi, per l’altro, hanno agito in senso contrario rispetto alla

semplificazione che si voleva realizzata dal meccanismo di coordinamento ipotizzato al

tempo della formalizzazione dello strumento della conferenza di servizi. Se le prime

modifiche possono esprimere un certo successo nell’applicazione dell’istituto, e se è

vero che l’attenzione del legislatore verso la disciplina del procedimento amministrativo

in generale non è mai calata nell’ultimo ventennio, tuttavia, ad un certo punto la frenesia

normativa è divenuta tale da dubitare della lettura dei risultati in chiave di

semplificazione.

Nella rapidissima ricostruzione che si svilupperà ora, le misure di riforma sono

raggruppate per profili problematici. In relazione all’evoluzione di ciascuno di essi si

tenterà di mettere in luce le principali trasformazioni al fine di lasciar emergere le

questioni irrisolte, nonché i profili che hanno autoalimentato la complessità.

                                                                                                                         7 In questi termini in Istat, p. 43.

117

 

Una prima serie di interventi mira ad affermare l’operatività dello strumento

della conferenza, con misure che incidono sull’ambito di applicazione, ma anche sul suo

funzionamento.

Quanto al primo profilo, nel 1997 si allarga l’ambito di applicazione della

conferenza, estendendo l’operatività dell’istituto ai casi di procedimenti collegati8. Lo

stesso intervento, poi, prevede l’obbligo di ricorso alla conferenza in una serie di casi9.

Anche la riforma del 2000 amplia l’ambito di applicazione dell’istituto, sancendo,

questa volta, l’obbligatorietà della conferenza in caso di necessità di intese, nulla osta

concerti o assensi, che siano stati richiesti e non siano pervenuti all’amministrazione

procedente entro quindici giorni10. Si prevede, poi, nella stessa sede, un’ulteriore ipotesi

di convocazione della conferenza, che avviene su richiesta del privato, da parte

dell’amministrazione competente all’adozione dell’atto finale.

Ulteriori misure riguardano più specificamente il funzionamento della

conferenza. Con le modifiche apportate nel 1993, si disciplina un meccanismo di

risoluzione dell’eventuale stallo decisionale, causato dal mancato raggiungimento

dell’unanimità nel corso della riunione. Il comma 2 bis, art. 14, l.n. 241/1990, introdotto

con l’art. 2, l. 24 dicembre 1993, n. 537, prevede l’intervento del Presidente del

Consiglio dei Ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, nei casi in cui la

conferenza non raggiunga l’unanimità.

In seguito, il legislatore concentra l’attenzione proprio sulla regola decisionale.

Nel 1997 inizia ad emergere il problema dell’evasione dalle riunioni: il

legislatore risolve la questione, considerando acquisito l’assenso di chi non abbia preso

parte alla conferenza, salva contraria comunicazione da inviare all’amministrazione

procedente entro venti giorni dalla riunione ovvero dalla data di ricevimento delle

comunicazioni in ordine a quanto ivi determinato. Si prevede, poi, che in caso di

dissenso motivato espresso, l’amministrazione procedente possa, comunque, assumere

le proprie determinazioni, previa comunicazione al Presidente del Consiglio dei ministri

ovvero al presidente della regione e ai sindaci, a seconda dei diversi livelli di governo

coinvolti. La determinazione è destinata a divenire esecutiva qualora i soggetti citati non

                                                                                                                         8 Ai sensi del comma 4 bis, art. 14, l.n. 241/1990, aggiunto dall’art. 17, l.n. 14 maggio 1997, n.

127. 9 Si v. al riguardo, l’art. 14 bis, introdotto con l’art. 17, l. n. 127/1997. 10 Si v. al riguardo, il nuovo comma 2, art. 14, l. n. 241/1990 come modificato dalla l. 24

novembre 2000, n. 340.

118

 

ne chiedano la sospensione entro il termine di trenta giorni dalla data della

comunicazione.

Ad evitare l’applicazione indiscriminata del meccanismo ora descritto, il

legislatore qualifica in maniera particolare la posizione in capo alle amministrazioni

preposte alla tutela ambientale, paesaggistico territoriale, del patrimonio storico-artistico

nonché alla tutela della salute dei cittadini, richiedendo, qualora il dissenso riguardi

questi ultimi interessi, che si pronunci il Presidente del Consiglio dei ministri con una

propria determinazione, previa deliberazione del Consiglio stesso.

Nel 2000, infine, si sostituisce il meccanismo decisionale dell’unanimità con

quello dell’adozione delle delibere a maggioranza dei presenti11. Si precisa, inoltre, che

ogni amministrazione possa prendere parte alla conferenza attraverso un unico

rappresentante, che è legittimato ad esprimere in maniera vincolante la volontà

dell’ente12. Anche questa disposizione, nata con finalità semplificatorie, ha avuto, in

realtà, implicazioni di segno contrario, richiedendo, come si vedrà, la convocazione e lo

svolgimento di riunioni preliminari ed ulteriori.

Il nuovo comma 9 dell’art. 14 ter, inoltre, stabilisce che il provvedimento finale

conforme alla determinazione conclusiva favorevole sostituisce a tutti gli effetti ogni

atto di competenza dei partecipanti alla conferenza. Ad evitare comportamenti

puramente ostruzionistici, interviene, poi, l’art. 14 quater, che prescrive

l’inammissibilità del dissenso non congruamente motivato, non connesso alle questioni

trattate e non finalizzato ad indicare le eventuali modifiche e gli interventi necessari ai

fini dell’assenso. Una simile previsione comporta come conseguenza la possibilità per

l’amministrazione procedente di assumere comunque al termine della conferenza una

determinazione immediatamente esecutiva. I commi 3-4 dell’art. 14 quater, nuovamente

modificati, disciplinano in forma leggermente differente i meccanismi di risoluzione di

eventuali conflitti.

Anche quest’ultima riforma, che ha origine ancora una volta nell’intenzione di

evitare situazioni di stallo, comporta il rafforzamento delle problematiche connesse alla

posizione delle amministrazioni assenti, dissenzienti, nonché della rappresentatività dei

partecipanti alla conferenza. Le disposizioni introdotte, infatti, spostano inevitabilmente

il baricentro dell’attenzione sulle modalità di risoluzione dei conflitti.                                                                                                                          

11 Si v. il testo dell’art. 14 ter, comma 1, l.n. 241/1990, come modificato dalla l. n. 340/2000. 12 Si v. l’art. 14 ter, comma 6, l. n. 241/1990.

119

 

Il secondo gruppo di interventi si concentra in misura particolare sui profili

dell’inerzia e dei dissensi, avviando un’altra stagione di riforma della conferenza. Le

nuove misure aprono la strada all’emergere di problematiche analoghe, quanto alla

provenienza, ma ben più complesse nelle loro implicazioni pratiche.

Con legge 11 febbraio 2005, n. 15, si interviene ancora sul profilo decisionale,

sostituendo al criterio della maggioranza, l’ulteriore criterio della prevalenza delle

posizioni espresse in seno alla conferenza. Al dissenso qualificato in caso di interessi

sensibili, si aggiunge in quella fase un rafforzamento della posizione riconosciuta alle

regioni e agli enti locali, prevedendo, per il caso di dissenso riguardante una delle

materie di propria competenza, una determinazione sostitutiva rimessa

dall’amministrazione procedente alla Conferenza Stato-Regioni, se il conflitto

coinvolga un’amministrazione statale e una regionale o tra amministrazioni regionali,

ovvero alla Conferenza unificata qualora il conflitto sorga tra una regione o provincia

autonoma e un ente locale13.

Nel 2010 e nel corso dell’ultimo anno si operano ulteriori interventi.

Il legislatore si concentra ancora sul problema relativo all’inerzia, quando non

addirittura all’ostruzionismo amministrativo, nonché sulla risoluzione dei dissensi. Con

riferimento a quest’ultimo profilo, la nuova formulazione dell’art. 14 quater, comma 3,

l. 241/1990, introdotta con l’art. 49 del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, che aveva

disciplinato un’ipotesi di esercizio del potere sostitutivo da parte del Consiglio dei

ministri sulla quale si è pronunciata di recente anche la Corte Costituzionale14.

I meccanismi di risoluzione dei conflitti non sono scevri di implicazioni pratiche

e lasciano emergere nuove conflittualità: basti pensare che, già nell’esperienza della

disciplina precedente, la possibilità di rimessione di determinate questioni alla

Presidenza del Consiglio dei Ministri aveva comportato «difformità di comportamento,

incertezze interpretative, carenze documentali» tra le amministrazione remittenti. Di

qui, l’approvazione di nuove Linee guida operative per la rimessione al Consiglio dei

                                                                                                                         13 In tema, in prospettiva critica, si cfr. R. Bin, Dissensi in conferenza di servizi e incauto

deferimento della decisione alle “Conferenze” intergovernative: le incongruenze della legge 15/2005, in Le Regioni, 2006, p. 339 ss.; A. Vacca, Il dissenso in seno alla conferenza di servizi ed il ruolo attribuito alle conferenze intergovernative dalla L. 15/05. Commento dell’art. 14quater, L. 241/90 in www.LexItalia.it 6/2005; In tema, con particolare riferimento alla cooperazione si v. anche G. Marchetti, Strumenti e modalità di cooperazione tra regione ed enti locali, Centro studi sul federalismo, Research Paper, giugno 2010.p. 15.

14 Si v. Corte cost., sentenza 2-11 luglio 2012, n. 179.

120

 

Ministri (Legge 7 agosto 1990, n. 241, 14-­‐quater, comma 3)15 da parte della Presidenza

del Consiglio dei ministri.

Il legislatore, interviene ora, nuovamente, per un verso, estendendo

ulteriormente l’ambito di operatività della conferenza, e, per l’altro, operando ancora

correzioni ai meccanismi di composizione del dissenso. Alle luce delle ultime

modifiche l’istituto sembra destinato ad assumere un rilievo ancor più accentuato

nell’ambito dello svolgimento del procedimento amministrativo informatico16, nonché

una configurazione ulteriore, a seguito delle modifiche introdotte in sede di conversione

al d.l. 18 ottobre 2012, n. 179, per adeguare la soluzione del dissenso a quanto

affermato pochi mesi prima dalla Corte costituzionale17.

Quanto al primo profilo, l’intervento prevede che «nell'ambito delle attività di

sperimentazione di cui all'articolo 12, comma 1, del decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5,

convertito, con modificazioni, dalla legge 4 aprile 2012, n. 35, che proseguono fino al

31 dicembre 2013, possono essere individuate «zone a burocrazia zero», non soggette a

vincolo paesaggistico-territoriale o del patrimonio storico-artistico. [2.] Nelle zone di

cui al comma 1 i soggetti sperimentatori possono individuare e rendere pubblici i casi in

cui il rilascio delle autorizzazioni di competenza necessarie alla data di entrata in vigore

della legge di conversione del presente decreto sono sostituite da una comunicazione

dell'interessato allo sportello unico per le attività produttive. Nei rimanenti casi per le

nuove iniziative produttive, avviate successivamente alla data di entrata in vigore della

legge di conversione del presente decreto, i procedimenti amministrativi sono conclusi

con l'adozione del provvedimento conclusivo previa apposita conferenza di servizi

telematica ed aperta a tutti gli interessati, anche con modalità asincrona. I provvedimenti

conclusivi di tali procedimenti si intendono senz'altro positivamente adottati entro trenta

giorni dall'avvio del procedimento se un provvedimento espresso non è adottato entro

tale termine.

Per quanto riguarda, invece, il secondo ordine di modifiche, si fa riferimento in

particolare, al nuovo art. 33 octies del d.l., relativo al superamento del dissenso espresso

in sede di conferenza di servizi. Nella formulazione attuale, dunque il comma 3 dell’art.

                                                                                                                         15 In ordine alla precedente disciplina, si v., invece, “Linee guida operative per la rimessione al

Consiglio dei Ministri. Legge 7 agosto 1990, n. 241, artt. 14, 14-­‐bis, 14-­‐ter, 14-­‐quater” (G.U. 2 gennaio 2003, n. 1),

16 Su cui si v. ora l’art. 37-bis, rubricato Zone a burocrazia zero. 17 Come convertito con l. 17 dicembre 2012, n. 221.

121

 

14 quater della l.n. 241/1990 prevede che se «il motivato dissenso è espresso da una

Regione o da una Provincia autonoma in una delle materie di propria competenza, ai

fini del raggiungimento dell’intesa, entro trenta giorni dalla data di rimessione della

questione alla delibera del Consiglio dei Ministri, viene indetta una riunione dalla

Presidenza del Consiglio dei Ministri con la partecipazione della Regione o della

Provincia autonoma, degli enti locali e delle amministrazioni interessate, attraverso un

unico rappresentante legittimato, dall'organo competente, ad esprimere in modo

vincolante la volontà dell'amministrazione sulle decisioni di competenza. In tale

riunione i partecipanti debbono formulare le specifiche indicazioni necessarie alla

individuazione di una soluzione condivisa, anche volta a modificare il progetto

originario. Se l'intesa non è raggiunta nel termine di ulteriori trenta giorni, è indetta una

seconda riunione dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri con le medesime modalità

della prima, per concordare interventi di mediazione, valutando anche le soluzioni

progettuali alternative a quella originaria. Ove non sia comunque raggiunta l’intesa, in

un ulteriore termine di trenta giorni, le trattative, con le medesime modalità delle

precedenti fasi, sono finalizzate a risolvere e comunque a individuare i punti di

dissenso. Se all’esito delle predette trattative l’intesa non è raggiunta, la deliberazione

del Consiglio dei Ministri può essere comunque adottata con la partecipazione dei

Presidenti delle Regioni o delle Province autonome interessate ».

Alle misure descritte si aggiunge, da ultimo, quanto previsto con il d.d.l.

semplificazione approvato dal Consiglio dei Ministri in data 19 giugno, in merito

all’istituzione del cd. “tutor d’impresa”, una figura destinata a garantire l’osservanza

delle migliori prassi amministrative e delle disposizioni in materia di semplificazione, e,

quindi, anche in riferimento allo svolgimento delle conferenze. Il possibile ruolo chiave

del tutor era stato sottolineato dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato, in

sede di segnalazione degli interventi per la promozione della concorrenza, per l’anno

201318: ora esso si affianca alle imprese e alle amministrazioni, con tutta probabilità al

responsabile del procedimento, con l’intento di facilitare ciò che dovrebbe risultare

                                                                                                                         18 Si v. Agcm, AS988 - Proposte di riforma concorrenziale ai fini della legge annuale per il

mercato e la concorrenza anno 2013, 2 ottobre 2012, disponibile al seguente indirizzo url: http://www.agcm.it/component/domino/open/C12563290035806C/B9A4E1C96C74079FC1257A92004816B7.html

122

 

semplice – o già semplificato - in relazione all’andamento delle pratiche

amministrative19.

3. La reazione amministrativa e i problemi applicativi nella giurisprudenza

Tra le diverse questioni problematiche che ha sollevato la conferenza di servizi,

dal momento della sua istituzione sino ad oggi, alcune hanno un carattere più teorico

anche se – come è stato sottolineato, non sono prive di rilevanza anche sotto il profilo

pratico20; altre sono più strettamente collegate al suo funzionamento concreto.

Rispetto ad un’indagine che si era svolta a quasi dieci anni dall’approvazione

della disciplina sul procedimento amministrativo21, la situazione appare ora abbastanza

modificata, per l’incidenza e la misura del grado di conflittualità giurisdizionale

mostrato dallo strumento della conferenza dei servizi.

Da quella ricerca emergevano risultati significativi relativamente alla

semplificazione del procedimento in generale, nonché alla conferenza di servizi nel caso

più specifico. L’indagine aveva, tuttavia, ad oggetto, il periodo compreso tra il mese di

settembre 1990 e il mese di ottobre 1998. Ne risultava che i casi in cui si discuteva di

semplificazione, nei primi anni di attuazione della legge n. 241/1990 rappresentavano

una ridotta percentuale rispetto al totale, pari all’8 per cento: meno dell’ 1 per cento la

quota dei conflitti relativi alla conferenza dei servizi. Quanto al casus belli,

principalmente le problematiche affrontate riguardavano la natura della conferenza, la

rappresentatività dei soggetti, il potere di adottare atti che confluiscono nella decisione

finale, l’imputabilità dell’esito finale alla conferenza, il meccanismo sostitutivo di

decisione, il criterio maggioritario22.

Nell’interpretazione di tali risultati, si rilevava l’incidenza delle modifiche

legislative, già nei primi otto anni di attuazione della legge 241/1990 adottate con                                                                                                                          

19 Nella prospettiva segnalata dell’Agcm, la finalità è quella di «individuare un punto di contatto tra imprese e amministrazione nel corso dei procedimenti amministrativi al fine di trasformare il ruolo della p.a. da mero controllore a “facilitatore” con compiti di assistenza delle imprese».

20 Si v., in tal senso S. Civitarese Matteucci, op. cit., p. 287. 21 Si v. al riguardo, per i risultati dell’indagine statistica, M. Conticelli e S. Quintili, La

giurisprudenza sul procedimento amministrativo: indagine statistica, in Riv. trim. dir. pubbl., 1999, p. 781 ss. Le fonti di riferimento utilizzate erano il Repertorio della Giurisprudenza italiana, Torino Utet, e le seguenti riviste giuridiche: I tribunali amministrativi regionali, Roma Italedi, e Il Consiglio di Stato, Roma Italedi.

22 Si v., al riguardo A. Sandulli, La semplificazione, in Riv. trim. dir. pubbl. 1999, p. 757 ss. in particolare, per quanto riguarda la conferenza, p. 765 ss.

123

 

cadenza biennale, nonché la frammentazione del quadro normativo e la “presenza di

disposizioni derogatorie [che] hanno notevolmente inciso sulla valenza degli

orientamenti giurisprudenziali intervenuti in ordine all’art. 14 della l.n. 241/1990».

Si trattava, tuttavia, allora, come si avrà modo di confermare grazie ai primi

studi empirici in materia di una fase di scarso utilizzo dello strumento della conferenza,

che avrebbe iniziato ad essere applicato in maniera diffusa solo a partire dalla fine degli

anni Novanta del secolo scorso.

Diviene allora importante procedere ad una verifica che fornisca informazioni

sulla giurisprudenza in materia di conferenza di servizi, proprio a partire da quella data.

La disamina acquisisce particolare rilievo: se, infatti, tale istituto è concepito in chiave

essenzialmente semplificatoria, l’incidenza sullo svolgimento regolare del procedimento

amministrativo dei conflitti sollevati in sede giurisdizionale è il primo tra gli indici di

cui occorre tenere conto, come massima espressione del suo mal funzionamento. A tal

fine, si intende procedere, dapprima, alla quantificazione numerica dei casi

giurisdizionali in cui si sono affrontate questioni legate all’applicazione della

conferenza di servizi. Tale quantificazione può condurre a risultati comunque

significativi, anche se di difficile valutazione, tenendo conto che, per comprendere la

reale incidenza dei procedimenti più controversi sull’andamento regolare dell’attività

amministrativa, occorrerebbe avere a disposizione il numero complessivo dei

procedimenti.

Per questi motivi, la rassegna include pronunce che affrontano diversi aspetti,

anche quando le relative soluzioni non siano oggetto, in alcuni casi, di consolidamento

giurisprudenziale. Più che la soluzione adottata di volta in volta dal giudice, cui

comunque si fa richiamo, interessa, infatti, in questa sede e in questa fase della ricerca,

comprendere quanti e quali aspetti della disciplina relativa alla conferenza di servizi

nella sua attuazione si sono rivelati di difficile applicazione, tanto da sollevare conflitti

in sede giurisdizionale.

L’indagine giurisprudenziale, tuttavia, ha un valore limitato poiché essa non

consente di rilevare la reale incidenza di quei problemi che possono emergere nel corso

dello svolgimento del procedimento amministrativo, rallentando l’attività e in qualche

modo inficiandone il complessivo risultato, senza, tuttavia, acquisire una rilevanza

all’esterno.

124

 

Si procede, dapprima alla valutazione dei risultati sotto il profilo meramente

quantitativo; si tornerà poi sulla valutazione dei profili presi in considerazione in sede di

risoluzione del conflitto.

La ricerca è stata svolta sulle banche dati De Jure e Jus Explorer, della casa

editrice Giuffrè. Il periodo di osservazione è compreso tra il 1 gennaio 1999 e il 31

dicembre 2012. Si procede, ad una ricerca per anno, dapprima testuale e poi per voci,

relativamente alla conferenza dei servizi e al procedimento amministrativo in generale.

Dalla ricerca sulla banca dati di giurisprudenza De Jure, si ottengono i seguenti

risultati: la conferenza di servizi è citata in 4123 casi. L’evoluzione è la seguente: 27

decisioni nel 1999; 11 decisioni nel corso del 2000; 53 nel corso del 2001; 74 nel corso

del 2002; 75 nel 2003; 139 nel corso del 2004; 199 nel 2005; 189 nel 2006; 189 nel

2007; 240 nel 2008; 274 nel 2009; 815 nel 2010; 976 nel 2011; 862 nel 2012.

Fonte: rilevazione da De Jure, ricerca testuale “conferenza dei servizi”

Diversamente, si contano 142 risultati dal 1999 al mese di dicembre 2012,

svolgendo una ricerca per voce Procedimento amministrativo e sottovoce Conferenza di

servizi. In questo caso, l’andamento è il seguente: 1 decisione nel 1999; 3 nel 2000; 4

nel 2001; 5 nel 2002; 7 nel 2003; 6 nel 2004; 18 nel 2005; 6 nel 2006; 11 nel 2007; 15

125

 

nel 2008; 9 nel 2009; 21 nel 2010; 23 nel 2011; 18 nel 2012. Anche questo tipo di

ricerca, che si basa sulla rielaborazione svolta dai redattori della banca dati, conferma il

picco di decisioni del 2010.

L’andamento è, infatti, quello delineato nella figura che segue.

Fonte: rilevazione Jus Explorer ricerca per voce Procedimento amministrativo-Conferenza dei servizi

Un totale di 10902 sono, invece, i risultati della ricerca testuale per “procedimento amministrativo”. Essi sviluppano questa sequenza evolutiva: 88 nel 1999; 171 nel 2000; 327 nel 2001; 569 nel 2002; 586 nel 2003; 716 nel 2004; 873 nel 2005; 957 nel 2006; 993 nel 2007; 932 nel 2008; 1098 nel 2009; 1165 nel 2010; 1196 nel 2011; 1131 nel 2012.

126

 

Fonte: rilevazione Jus Explorer ricerca testuale Procedimento amministrativo

Un risultato pari 894 decisioni emerge dalla ricerca per voce Procedimento amministrativo. Le decisioni ammontano a: 14 nel 1999; 10 nel 2000; 23 nel 2001; 33 nel 2002; 33 nel 2003; 49 nel 2004; 64 nel 2005; 57 nel 2006; 70 nel 2007; 82 nel 2008; 91 nel 2009; 114 nel 2010; 128 nel 2011; 126 nel 2012.

Fonte: rilevazione Jus Explorer ricerca per voce Procedimento amministrativo

127

 

Effettuando la ricerca sulla voce Procedimento amministrativo si hanno i seguenti

risultati: delle 3871 decisioni, 53 sono state adottate nel 1999; 55 nel 2000; 115 nel

2001; 244 nel 2002; 233 nel 2003; 283 nel 2004; 337 nel 2005; 386 nel 2006; 338 nel

2007; 324 nel 2008; 362 nel 2009; 389 nel 2010; 403 nel 2011; 349 nel 2012.

Se con riferimento al periodo compreso tra il 2001 e il 2004 la conferenza di servizi

sembra richiedere un numero di decisioni meno che proporzionale rispetto

all’andamento del procedimento amministrativo, la situazione appare completamente

rovesciata in riferimento all’anno 2010, quando la conferenza di servizi registra un

picco di decisioni, che non appare confermato in misura proporzionale rispetto alle

decisioni in materia di procedimento amministrativo. Questo indica il maggiore – se pur

relativo – ricorso alla sede giurisdizionale per risolvere i conflitti originati in sede di

conferenza dei servizi, almeno in riferimento agli ultimi tre anni. A cosa il risultato sia

dovuto non è chiaro; se questo sia imputabile alla sua maggiore applicazione, e, quindi

paradossalmente alla maggiore ‘fortuna’ dell’istituto, oppure ad una sua maggiore

problematicità è tutto da verificare. L’andamento del risultato, comunque, è

schematizzato nel grafico che segue.

128

 

Fonte: rielaborazione su rilevazione da banche dati De Jure/Jus Explorer

Si procede ora ad una rapida rassegna puramente esemplificativa delle principali

questioni trattate in sede giurisdizionale. Si concentra l’attenzione sui problemi emersi

nel biennio 2010-2012, quello cioè nel quale maggiormente si è posto in discussione il

funzionamento della conferenza dei servizi nelle sedi giurisdizionali.

Tra i principali profili emersi si segnalano quelli riguardanti la natura giuridica

della conferenza, la distinzione del carattere istruttorio o decisorio della stessa – e le

relative implicazioni in termini di atto da impugnare -, le implicazioni e i caratteri del

dissenso non espresso o espresso al di fuori della riunione. Questioni più minute

riguardano le modalità di convocazione della conferenza, la verbalizzazione, nonché la

doppia rappresentanza nella sede conferenziale.

Per quanto riguarda gli aspetti più teorici, si fa riferimento alle discussioni

relative alla qualificazione in ordine alla natura giuridica della conferenza, tra

meccanismo procedimentale e organismo collegiale23, che ha trovato complessivamente

un assestamento nella qualifica della conferenza come modulo organizzatorio e

procedimentale, più che come organo collegiale24. Si tratta di una questione che si è

riproposta a più riprese all’attenzione dei giudici, soprattutto in risposta ai continui

mutamenti subiti dalle regole decisionali.

Tra le questioni teoriche, suscettibili di implicazioni pratiche notevoli, sempre in

relazione alla natura giuridica dell’istituto, vi è quella relativa alla indicazione del

carattere istruttorio o decisorio delle conferenze. Tale aspetto si è posto in più occasioni

all’attenzione dei giudici e anche in riferimento a diverse tipologie di procedimenti:

esso, quindi, ha in gran parte origine nelle normative settoriali relative all’istituto della

conferenza di servizi.

Ad esempio, con riferimento alla disciplina delle autorizzazioni per la

realizzazione di impianti da energie rinnovabili, l’art. 12, d. lgs. 29 dicembre 2003, n.

387, prevede il rilascio da parte della regione o della provincia di un’ “autorizzazione

unica”: il provvedimento «sostituisce tutti i pareri e le autorizzazioni altrimenti

necessari e in cui confluiscono, con il meccanismo della conferenza di servizi, anche le

                                                                                                                         23 In tema Corte cost. 31 gennaio 1991, m. 37. 24 In tal senso, già Cfr. Corte cost., 8 febbraio 1993, n. 62; 10 marzo 1996, n. 79 .

129

 

valutazioni di carattere paesaggistico e quelle relative all’esistenza di vincoli di carattere

storico - artistico»25.

Le sue implicazioni si riversano sul carattere della determinazione finale, ma

anche sulla necessità della presenza di determinate amministrazioni, nonché sull’atto da

impugnare, soprattutto in caso di esiti negativi della conferenza.

Proprio l’incertezza, a seconda dei tipi di conferenze, sulla necessità di una

determinazione finale da parte dell’amministrazione procedente, successiva rispetto alla

determinazione conclusiva della conferenza, è un aspetto ulteriore di particolare

complessità. Che derivi o meno dal carattere istruttorio o decisorio, tale profilo è stato

sinora risolto con pronunce di segno diverso, a seconda, però, prevalentemente dei

procedimenti presi di volta in volta in considerazione.

Da questo aspetto derivano, infatti, conseguenze differenti sulla qualifica

dell’atto finale della conferenza di servizi e sulla sua eventuale natura

endoprocedimentale, nonché sul possibile effetto lesivo della sfera giuridica del

destinatario26.

Diverse pronunce riguardano, poi, le implicazioni del dissenso espresso al di

fuori della conferenza27.

In altri casi, ci si è interrogati sulla possibilità di convocare una conferenza

preliminare e sulle categorie di soggetti cui estendere l’invito. Al riguardo, si è ritenuto,

ad esempio, che la preliminare convocazione dei Dirigenti dei settori competenti,

nell’ambito di una conferenza che si conclude con un’ordinanza di cessazione

dell'attività commerciale fatta salva la possibilità di convocare successivamente una

nuova Conferenza di servizi cui invitare anche le altre amministrazioni, in caso di

ammissibilità della istanza ex art. 4, d.P.R. n. 447/1998, possa rispondere pienamente

alla finalità di evitare inutili aggravi ad altre amministrazioni, quando non vi siano i

presupposti per considerare ammissibili le questioni sulle quali sarebbero chiamate a

pronunciarsi28.

                                                                                                                         25 Per una delle ultime pronunce al riguardo, si v. Tar Milano, Lombardia, I, 16 novembre 2012,

n. 2777. In quella sede, dal rinvio operato dal d.m. attuativo dell’art. 12, per la risoluzione dei conflitti all’art. 14 quater della l.n. 241/1990, il giudice deduce la natura decisoria della conferenza.

26 Si cfr. Tar Bari, Puglia, III, 30 ottobre 2012, n. 1862. 27 Si v. ad esempio Tar Lecce Puglia, I, 10 ottobre 2012, n. 1657. 28 Cons. St., V, 5 novembre 2012, n. 5590.

130

 

Con riguardo al procedimento di cui all’art. 5, d.P.R. n. 447/1998, si prevede che

l’esito della conferenza possa configurare un’ipotesi eccezionale di proposta di variante

allo strumento urbanistico, comunque non vincolante, in presenza di taluni presupposti,

sulla quale debba poi pronunciarsi, tuttavia, il Consiglio comunale (entro sessanta

giorni). In caso di esito negativo della conferenza, però è considerato normale che la

procedura avviata non abbia ulteriore sviluppo, venendo a mancare l'atto di impulso

necessario, oltre che strumentale, alle determinazioni di competenza del Consiglio

comunale29.

Sulla rilevanza di determinazioni successive rispetto a quelle espresse in sede di

conferenza, poi, la giurisprudenza ha affermato che non possa considerarsi produttiva di

alcun «effetto sanante la convalida da parte della Regione degli atti della conferenza di

servizi indetta dalla Provincia per la realizzazione e gestione di un impianto di

produzione di energia elettrica alimentato da fonti rinnovabili, ai sensi dell'art. 12 d.lg.

29 dicembre 2003, n. 387, con conseguente illegittimità dell'autorizzazione unica

rilasciata dalla Regione in quanto tale ente non può porre rimedio ad un vizio che incide

sull'intero procedimento, che non appartiene alla sua competenza, ma a quella dell'intera

conferenza di servizi»30. In questo caso, si è data particolare rilevanza alla presenza

congiunta di tutte le amministrazioni invitate, quasi a privilegiare la valenza collegiale

dell’istituto e della sua capacità di far emergere una volontà ultronea rispetto alle

determinazioni delle singole amministrazioni. In questo caso, il giudice, infatti, ha

specificato anche che la conferenza di servizi « è per legge la sede propria e esclusiva

(senza alcuna "confluenza" parcellizzante il confronto) in cui le amministrazioni

interessate devono manifestare l'assenso o il dissenso rispetto al rilascio del domandato

titolo abilitativo regionale alla realizzazione dell'intervento. Il procedimento dell'art. 12

del d.lg. n. 387 del 2003 è infatti "unico", nel senso di unitario ed assorbente le altre,

generali, modalità di verifica degli interessi pubblici incisi, da cui consegue che le

valutazioni in ordine ai diversi interessi pubblici coinvolti devono essere espresse in

sede di conferenza di servizi, essendo l'interazione tra le varie istanze il "valore

aggiunto" proprio della conferenza di servizi, secondo quanto si è sopra detto.

L'effettiva partecipazione di tutte le amministrazioni interessate, nel rispetto del

                                                                                                                         29 Si v. ex multis, T.A.R. Napoli Campania, VIII, 5 settembre 2012, n. 3749. 30 Consiglio di Stato, VI, 1 agosto 2012, n. 4400.

131

 

principio generale di leale collaborazione è, pertanto, condizione imprescindibile per la

legittimità dei lavori della conferenza, e del provvedimento che ne costituisce l'esito».

Inoltre, si è affermato che la Conferenza di servizi trova «il proprio senso nella

partecipazione integrata di tutti i componenti necessari in tutte le fasi dei propri lavori,

fino al provvedimento finale, di spettanza dell'amministrazione che ha indetto la

conferenza e ne ha assunto la conduzione, alla quale è rimessa la responsabilità di

rendere la decisione finale derivante dalla valutazione collegiale (Cons. Stato, sez. VI,

18 aprile 2011, n. 2378)».

Diverse pronunce hanno ad oggetto il dissenso costruttivo: in più casi, si

specifica infatti che «il dissenso espresso da un'Amministrazione, che partecipa ad una

Conferenza di servizi, deve rispondere ai principi di imparzialità e buon andamento

dell'azione amministrativa, predicati dall'art. 97 cost., non potendo limitarsi ad una mera

sterile opposizione al progetto in esame, ma deve essere "costruttivo", nel senso che

deve essere congruamente motivato, non può riferirsi a questioni connesse che non

costituiscono oggetto della Conferenza e deve recare le specifiche indicazioni delle

modifiche progettuali necessarie ai fini dell'assenso, il che del resto è conforme non solo

all'esigenza dell'effettivo perseguimento degli obiettivi di semplificazione e di

accelerazione dell'azione amministrativa, ma anche nell'ottica dell'altro principio di

leale collaborazione cui pure devono essere improntati i rapporti tra le varie pubbliche

amministrazioni»31.

Ne deriva, in alcune occasioni, che il parere reso illegittimamente, in quanto non

costruttivo e non finalizzato a indicare gli interventi e in progetti necessari per acquisire

l’assenso, acquisisce rilevanza quando abbia l’effetto di interrompere la procedura,

anche se trattasi di atto endoprocedimentale.

Sempre in materia di conferenza istruttoria, in alcuni casi, si è affermato che

l’indizione «è rimessa alla valutazione discrezionale dell'Amministrazione procedente la

quale tuttavia, una volta acquisito il parere favorevole, non può arbitrariamente

discostarsene, ancorché in ragione del sopravvenuto parere negativo di un'Autorità, che

aveva disertato la riunione»32.

Ulteriori pronunce hanno riguardato le concrete modalità di svolgimento della

conferenza. In proposito, in alcune circostanze si è affermato che la conferenza di                                                                                                                          

31 Così in Tar Roma, Lazio, II, 19 luglio 2012, n. 6617 32 Così in Tar Campobasso Molise sez. I, 27 luglio 2012, n. 412.

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servizi «costituisce un modulo procedimentale e non postula una sorta di riunione in

sede fisica dei soggetti interessati, con la conseguenza che ciò che rileva è unicamente

la circostanza, sussistente nella fattispecie, che i pareri e gli atti richiamati siano

pervenuti all'Amministrazione procedente nell'ambito di tale procedimento»33.

Per quanto riguarda il novero dei soggetti effettivamente chiamati a pronunciarsi

nell’ambito della conferenza di natura decisoria, in alcuni casi si è affermato che possa

risultare «impropria l'acquisizione di pareri non vincolanti di altre Amministrazioni od

organi tecnici, al fine di non sovrapporre le funzioni di amministrazione attiva proprie

di tale modello procedimentale con quelle consultive, del tutto estranee. Infatti, la

partecipazione alla Conferenza indetta ai sensi dell'art. 12, d.lg. n. 387 del 2003 deve

intendersi riservata alle sole Autorità amministrative direttamente interessate al

provvedimento da emanare»34, salvo però precisare che «stante il carattere meramente

esemplificativo e non tassativo dell'elencazione contenuta nel comma 2 dell'art. 14, l. n.

241 del 1990 (nonché nell'Allegato 1 del d.m. 10 settembre 2010), può non essere del

tutto esclusa la possibilità per l'Amministrazione procedente, nella fattispecie la

Regione Puglia, di poter invitare alla Conferenza di servizi anche amministrazioni od

organi tecnici, quale l'A.r.p.a., non titolari di competenze decisorie in materia di

realizzazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, sussistendo sul

punto un ineludibile profilo di discrezionalità amministrativa, seppure da esercitarsi nei

limiti di ragionevolezza e proporzionalità, al fine di non snaturare lo strumento

decisorio della Conferenza di servizi di cui all'art. 12 comma 4, d.lg. n. 387 del 2003».

Ulteriori pronunce hanno ad oggetto il criterio delle opinioni prevalenti, anche

con riferimento alla presenza di un rappresentante di un’amministrazione che abbia

preso parte alla conferenza e non si sia pronunciato e del quale si considera acquisito

l’assenso.

Dalla rapida disamina si può rilevare come, in effetti, tra le questioni che

maggiormente hanno sinora impegnato i giudici, più che quelle relative al

funzionamento della conferenza, sono state oggetto di discussione quelle riferite alla

non chiara definizione del carattere della conferenza, seguite dalla non chiara

individuazione della determinazione finale, della eventuale caratterizzazione dei pareri e

                                                                                                                         33 Si v. Tar Roma Lazio sez. III, 20 settembre 2012, n. 7965. 34 In questi termini in Tar Bari Puglia, I, 10 luglio 2012, n. 1397.

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forse, in misura minore rispetto a quanto appena rilevato, delle questioni derivanti dal

dissenso espresso al di fuori della conferenza. Di questi elementi ovviamente occorre

tenere conto nel prosieguo dell’indagine.

4. L’applicazione dell’istituto nei risultati delle precedenti ricerche

Nel delineare il quadro dei problemi applicativi relativi alla conferenza di

servizi, appare opportuno richiamare brevemente gli esiti di indagini che, dal momento

della sua approvazione ad oggi, in varia misura hanno avuto ad oggetto la legge n.

241/1990 e sono state mirate a valutarne la sua applicazione concreta.

Le rilevazioni sul numero e sulla durata dei procedimenti sinora condotte si sono

svolte in tempi diversi, con ricadute negative in termini di attendibilità, completezza e

comparabilità dei dati35. Il progetto per una nuova rilevazione è stato avviato, nella

scorsa legislatura, dalla Unità per la semplificazione (ora Struttura di missione -

supporto al Ministro per la semplificazione normativa) e, in questa legislatura,

proseguito dal Dipartimento della funzione pubblica. Tuttavia, la banca dati informatica

dei procedimenti non è ancora operativa.

Tra le indagini più complete, alcune hanno fornito una valutazione complessiva

dei risultati della legge, dando anche l’avvio ad ulteriori interventi normativi36.

Altre sono state mirate a discutere aspetti più specifici della disciplina, come

quello della semplificazione, oggetto della ricerca svolta dall’Istat per conto del

Dipartimento della Funzione Pubblica, con riferimento al periodo compreso tra il 1990 e

il 2004.

In altri casi, le indagini si sono concentrate sulla regolamentazione della

conferenza in sede regionale, come è avvenuto per la ricerca svolta dal Formez, la cui

analisi, tuttavia, si ferma alle modifiche apportate con l. n. 15/200537.

Altre ancora hanno avuto ad oggetto proprio l’istituto della conferenza, e si sono

rivolte ad osservazioni campionarie più definite ma non assolutamente più limitate: si                                                                                                                          

35 Al riguardo, si v. il Capitolo su I procedimenti di B.G. Mattarella, in L. Torchia (a cura di), Il sistema amministrativo italiano nel XXI secolo, Bologna, 2011, p. 249 ss., in particolare.

36 Si v. al riguardo la Relazione presentata dalla Commissione presieduta da S., Cassese, pubblicata in Foro it., 1992, III, c. 138 ss.

37 Si v. Formez, La semplificazione tra Stato, regioni e autonomie locali. Il caso della legge 241, Quaderno n. 50, Roma, 2006, e, con particolare riferimento all’oggetto del presente lavoro, Conferenza di Servizi, a cura di C. Iuvone, ivi, p. 79 ss.

134

 

tratta, in particolare, della ricerca svolta dal Laboratorio di Politiche (LaPo) e del Corep

nell’ambito dell’osservatorio sulla riforma amministrativa della Regione Piemonte.

Le riflessioni che si sviluppano in questa sede si concentrano sui risultati delle

ricerche dell’Istat e del Lapo-Corep, che, oltre ad essere le più recenti, hanno

maggiormente focalizzato l’attenzione sulla prassi applicativa, con particolare

riferimento alla conferenza di servizi.

Nella ricerca svolta dall’Istat emerge il profilo del lento percorso

dell’applicazione dell’istituto, che si snoda attraverso le diverse fasi di intervento del

legislatore.

La ricostruzione evolutiva dell’istituto è considerata necessaria, dal momento

che la conferenza di servizi ha avuto un’applicazione incrementale. L’indagine

statistica, svolta attraverso la somministrazione di un questionario, evidenzia che il

punto di svolta nell’applicazione dell’istituto sembra collocarsi a margine degli

interventi del 1997. Le differenze nell’applicazione dell’istituto sono sia quantitative sia

qualitative. Sotto il profilo quantitativo, fino al 1997 solo il 9% delle amministrazioni

interrogate risulta aver convocato almeno una volta una conferenza di servizi; nel 2000

la quota sale al 41%, ed arriva al 59,6% nel 2003. Sotto il profilo quantitativo, come si è

scritto, la conferenza subisce rivisitazioni continue da parte del legislatore che, in parte,

reagisce ai problemi che emergono, e, in altra parte, e al contempo, interviene anche in

più occasioni ad estendere l’ambito di applicazione38.

Dalla ricerca emerge anche un ulteriore dato, relativo al maggior utilizzo della

conferenza di servizi da parte delle amministrazioni locali rispetto a quelle centrali39. Il

risultato può essere ascritto, secondo alcuni, alla variazione di competenze verificatasi a

partire dal 2001 in poi, con la riforma del titolo V della Costituzione40.

Inoltre, sono significativi i risultati relativi alle domande sullo scopo della

convocazione della conferenza, dal momento che nella gran parte dei casi, le

amministrazioni dichiarano di avervi fatto ricorso per coordinare i rapporti tra istituzioni

poste a diversi livelli di governo: in misura molto minore ciò avviene nell’ambito di                                                                                                                          

38 In particolare, con le due riforme del 1993 e del 1997 si ridisegnava l’istituto introducendo la regola della maggioranza nell’adozione delle deliberazioni, e si estendeva la sua applicazione nell’ipotesi di «esame contestuale di interessi coinvolti in più procedimenti amministrativi reciprocamente connessi, riguardanti medesime attività o risultati».

39 In tal senso Istat, op. cit., p. 58. 40 Si v. C. Tubertini, La nuova disciplina della conferenza di servizi: un primo bilancio di

approvazione, in Giorn. dir. amm., 2007, p. 558.

135

 

procedimenti che si sviluppano all’interno di una amministrazione, ovvero per

coordinare l’attività di amministrazioni diverse poste allo stesso livello di governo41.

Di diverso approccio l’indagine condotta per la Lapo-Corep, in collaborazione

con la Regione Piemonte, Osservatorio sulla riforma amministrativa42. Nel contributo si

svolge un’analisi empirica sulla conferenza di servizi, con particolare riferimento alle

concrete modalità di funzionamento in riferimento ad alcuni settori di competenza

regionale. Il lavoro di ricerca si basa sull’analisi dei verbali relativamente ad alcune

specifiche procedure considerato l’arco di un triennio (2005-2008), nonché sulle

interviste svolte con diversi funzionari amministrativi.

Ne emergono conferme rispetto ai profili sinora segnalati. Le principali questioni

che rilevano sono quelle connesse ai meccanismi decisionali, all’assenza alle

conferenze, alle forme di manifestazione e alla composizione del dissenso. Nonostante

il periodo preso in considerazione, una prima difformità rispetto al quadro normativo,

evidente già in quella circostanza, è rappresentata dal fatto che in diversi casi le singole

amministrazioni prendono parte alla conferenza attraverso più rappresentanti, anche se,

agli effetti, la doppia partecipazione è poi conteggiata come unica presenza43.

L’indagine discute con particolare enfasi della composizione della riunione, sia

in riferimento ai soggetti invitati, come risultanti dalle lettere di invito alle conferenze,

sia in relazione a quelli effettivamente presenti alle sedute, come risultanti dai fogli

presenze. Ne deriva un quadro composito e, com’è naturale, estremamente variabile

relativamente alle quote degli invitati e dei soggetti presenti, che, tuttavia, secondo gli

autori della ricerca, non trova corrispondenza nella complessità del progetto di cui si

discute.

Particolarmente significativi, ai fini della presente indagine, sono i risultati in

termini di divario tra soggetti invitati e soggetti presenti. I dati cui si fa riferimento

evidenziano un forte scarto, dal momento che «nel 10% dei casi la quota dei presenti è

superiore al 75% dei soggetti invitati mentre nella maggior parte dei casi (53%) il

numero dei presenti varia tra il 26 ed il 50% dei soggetti invitati»44.

                                                                                                                         41 Si v. Istat, op. cit., p. 96. 42 Si v. L. Bobbio, D. Barella e M. Sartoni, La Conferenza di servizi: analisi empirica ed

esperienze a confronto, 2009. 43 Si v. LaPo-Corep, op. cit., p. 22-23, e, amplius, p. 30. 44 Si v. ult. op. cit., p. 25.

136

 

Il contributo sviluppa poi un’indagine per tipologia di soggetti invitati:

quest’ulteriore parte – e i suoi risultati – non interessano in questa sede, data la

specificità dei risultati in relazione alle tipologie di procedimenti prese in

considerazione, ma può risultare utile in chiave metodologica, ai fini della ricerca che si

intende svolgere.

Assume, invece, interesse la circostanza per la quale «alcuni dei soggetti che non

intervengono alla conferenza inviano comunque -attraverso note scritte - pareri, nulla

osta o comunicazioni, sia prima che dopo lo svolgimento della seduta di conferenza In

questo modo il numero dei soggetti effettivamente coinvolto nel procedimento tende ad

aumentare»45. Lo studio rileva, tuttavia, quanto, attraverso i pareri, i nulla osta o le

comunicazioni, la partecipazione complessiva assuma una rilevanza ben maggiore di

quanto non avvenga invece attraverso la presenza fisica alle riunioni.

Altri risultati della ricerca meritano di essere segnalati: si rileva, in particolare,

l’andamento reale della conferenza, che non si esaurisce quasi mai in un'unica seduta,

richiedendone in media almeno due, delle quali solitamente la prima assume un

carattere preparatorio (esplorativo, nei casi esaminati); si discute, inoltre, del flusso

documentale, che risulta consistente46.

Con particolare riferimento a queste profilo, la ricerca evidenzia come il

differente comportamento tra amministrazioni in termini di pronuncia, mancata

pronuncia o pronuncia plurima ovvero pronuncia successiva rispetto alla seduta, spesso

non determini implicazioni sui tempi normativi. Si discutono poi alcuni casi di

applicazione del meccanismo del silenzio e si rileva che raramente si è verificato nei

casi oggetto di studio, che le amministrazioni assenti, che non abbiano inviato pareri,

abbiano poi presentato ricorso47.

Su quest’ultimo aspetto in particolare, si intende soffermarsi nel prosieguo

dell’indagine, anche alla luce della prima ricognizione giurisprudenziale svolta nel

precedente paragrafo. Occorre infatti comprendere quanto la prassi amministrativa

possa incidere anche sull’eventuale fase giurisdizionale e quanto di questo sia dovuto ad

eventuali lacunosità del dettato normativo, con conseguenti implicazioni in termini di

complicazioni del buon esito dell’iter procedurale complessivamente inteso.

                                                                                                                         45 Si v. ult op. cit., p. 27-28. 46 Si v. L. Bobbio, D. Barella e M. Sartoni, op. cit., p. 39. 47 Si v. L. Bobbio, D. Barella e M. Sartoni, op. cit., p. 41.

137

 

A tal fine, in questa sede si è svolta un’analoga ricerca sul campo. In particolare,

si sono esaminati un centinaio di verbali di conferenze di servizi. L’analisi si è svolta

sui primi risultati che fornisce la ricerca “conferenza di servizi verbali” sul motore di

ricerca google. La scelta è stata necessitata dalla non facile reperibilità di dati continui e

completi relativamente a singoli procedimenti. Si è deciso, quindi, di aprire i primi

verbali forniti dal motore di ricerca, indifferentemente, per non inficiare i risultati

dell’indagine che, necessariamente deve essere condotta a campione.

Ne emerge un quadro molto simile a quello delineato dall’indagine Lapo Corep,

pure se con riferimento ad un periodo precedente all’ultimo quinquennio.

In particolare, risultano analoghe le percentuali relative alla partecipazione:

analoghe le considerazioni in termini di maggiore flusso documentale derivante dalla

conferenza. In diversi casi, emergono pratiche amministrative che si considera, in questa

sede, rappresentino una deviazione dal modello dell’analisi contestuale degli interessi.

Ciò accade, ad esempio, con particolare riferimento al caso, non infrequente, di

acquisizione di consenso per le vie brevi, salvo invio differito della relativa

documentazione. Il flusso documentale, infatti, non solo sostituisce la presenza, ma

riproduce anche il modulo procedimentale, più che quello collegiale, incidendo sulla

valutazione contestuale degli interessi e dei fatti, dal momento che la documentazione

viene acquisita in un momento successivo. Quanto il fenomeno sia diffuso è difficile a

dirsi, tuttavia, dal momento che manca sempre il dato relativo all’andamento

complessivo e corrente delle conferenze dei servizi.

5. La complessità normativa, tra differenziazione regionale e normative speciali

Tra gli elementi principali della formulazione originaria dell’istituto della

conferenza di servizi nel testo licenziato dal legislatore del 1990 emergono la previsione

di un modello unitario di conferenza, nonché – come si è avuto modo di rilevare - la

scarna enunciazione normativa, che rinviava ad uno svolgimento piuttosto informale e

semplificato dei lavori della conferenza.

Rispetto a tale indicazione sono emerse nel corso del tempo dissonanze: in parte,

queste ultime sono dovute alla crescente differenziazione in sede legislativa, sia in

termini di rapporti tra discipline speciali e discipline generali, sia in termini si

138

 

differenziazione in sede regionale; in altra parte, esse rispondono, come si è anticipato,

alla divergenza tra il quadro applicativo e il dettato normativo.

Si intendono in questa parte esaminare le differenziazioni emergenti sia in sede

di discipline speciali, sia nella legislazione regionale.

Per quanto riguarda il primo profilo, si prendano in considerazione, in via

esemplificativa, le ipotesi di convocazione della conferenza di servizi, che rientrano

nella normativa generale. L’attuale formulazione della l. n. 241/1990 fa riferimento, in

particolare a: l’opportunità di esame contestuale dei diversi interessi coinvolti (art. 14,

comma 1); l’acquisizione di intese, concerti, nulla osta, assensi (art. 14, comma 2); il

dissenso di una delle amministrazioni interpellate (art. 14, comma 2); quando sia

consentito all’amministrazione procedente provvedere anche in assenza di

determinazione di altra p.a. (art. 14, comma 2); l’opportunità di esame contestuale dei

diversi interessi coinvolti in più procedimenti connessi riguardanti medesime attività e

risultati (art. 14, comma 3).

Diversamente è regolata la conferenza di servizi nell’ambito del procedimento

per il rilascio del permesso di costruire. In questo caso, oltre alla convocazione della

conferenza di servizi, il procedimento è caratterizzato dalla riunione di diverse

competenze nell’ambito dello sportello unico per l’edilizia o per le attività produttive.

Lo sportello unico per l’edilizia (art. 1-bis) «costituisce l’unico punto di accesso per il

privato interessato in relazione a tutte le vicende amministrative riguardanti il titolo

abilitativo e l’intervento edilizio oggetto dello stesso, che fornisce una risposta

tempestiva in luogo di tutte le pubbliche amministrazioni, comunque coinvolte».

Le ipotesi di convocazione della conferenza di servizi in relazione al permesso

di costruire ex art. 5, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, cd. testo unico per l’edilizia, sono

specifiche, ma la normativa fa riferimento alla normativa generale in relazione a più

profili. Lo sportello unico acquisisce altresì presso le amministrazioni competenti,

anche mediante conferenza di servizi ai sensi degli articoli 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater

e 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, gli atti di

assenso, comunque denominati, delle amministrazioni, preposte alla tutela ambientale,

paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico,alla tutela della salute e della

pubblica incolumità. Ai fini del rilascio del permesso di costruire, lo sportello unico per

l’edilizia acquisisce direttamente o tramite conferenza di servizi ai sensi degli articoli

139

 

14, 14-bis, 14-ter, 14-quater e 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, e

successive modificazioni, gli atti di assenso, comunque denominati, necessari ai fini

della realizzazione dell’intervento edilizio. Diversi gli assensi previsti48.

Una valutazione diversa emerge dai risultati in termini di differenziazione

sperimentata a livello regionale. In base all’art. 29, l. n. 241/1990, le regioni e gli enti

locali, nell'ambito delle rispettive competenze, disciplinano il procedimento

amministrativo tenendo conto del fatto che le disposizioni della l. n. 241/1990 relative

agli obblighi per la pubblica amministrazione di garantire la partecipazione

dell'interessato al procedimento, di individuarne un responsabile, di concluderlo entro il

termine prefissato e di assicurare l'accesso alla documentazione amministrativa, nonché

quelle relative alla durata massima dei procedimenti la dichiarazione di inizio attività e

il silenzio assenso, costituiscono livelli essenziali delle prestazioni.

Rispetto a quanto scritto, nel disciplinare i procedimenti amministrativi di loro

competenza, le regioni e gli enti locali non possono stabilire garanzie inferiori a quelle

assicurate ai privati dalla disciplina statale, ma possono prevedere livelli ulteriori di

tutela, operando quindi in melius. La regioni possono, quindi, discostarsi dal modello

statale se, tenuto conto della disciplina esclusiva, introducono forme più avanzate di

semplificazione. La diversità delle discipline in materia di semplificazione trova

                                                                                                                         48 a) il parere della azienda sanitaria locale (ASL), nel caso in cui non possa essere sostituito da

una dichiarazione ai sensi dell’articolo 20, comma 1; b) il parere dei vigili del fuoco, ove necessario, in ordine al rispetto della normativa antincendio; c) le autorizzazioni e le certificazioni del competente ufficio tecnico della regione, per le costruzioni in zone sismiche di cui agli articoli 61, 62 e 94; d) l’assenso dell’amministrazione militare per le costruzioni nelle zone di salvaguardia contigue ad opere di difesa dello Stato o a stabilimenti militari, di cui all’articolo 333 del codice dell’ordinamento militare, di cui al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66; e) l’autorizzazione del direttore della circoscrizione doganale in caso di costruzione, spostamento e modifica di edifici nelle zone di salvaguardia in prossimità della linea doganale e nel mare territoriale, ai sensi e per gli effetti dell’articolo 19 del decreto legislativo 8 novembre 1990, n. 374; f) l’autorizzazione dell’autorità competente per le costruzioni su terreni confinanti con il demanio marittimo, ai sensi e per gli effetti dell’articolo 55 del codice della navigazione; g) gli atti di assenso, comunque denominati, previsti per gli interventi edilizi su immobili vincolati ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, fermo restando che, in caso di dissenso manifestato dall’amministrazione preposta alla tutela dei beni culturali, si procede ai sensi del medesimo codice; h) il parere vincolante della Commissione per la salvaguardia di Venezia, ai sensi e per gli effetti dell’articolo 6 della legge 16 aprile 1973, n. 171, e successive modificazioni, salvi i casi in cui vi sia stato l’adeguamento al piano comprensoriale previsto dall’articolo 5 della stessa legge, per l’attività edilizia nella laguna veneta nonché nel territorio dei centri storici di Chioggia e di Sottomarina e nelle isole di Pellestrina, Lido e Sant’Erasmo; i) il parere dell’autorità competente in materia di assetti e vincoli idrogeologici;l) gli assensi in materia di servitù viarie, ferroviarie, portuali e aeroportuali; m) il nulla osta dell’autorità competente ai sensi dell’articolo 13 della legge 6 dicembre 1991, n. 394, in materia di aree naturali protette

140

 

ovviamente riscontro anche sul funzionamento dell’istituto della conferenza di servizi,

come avviene, ad esempio, nel caso di riduzione di termini procedimentali.

E’ opportuno verificare come le regioni abbiano disciplinato nelle

regolamentazioni generali, l’istituto della conferenza di servizi. Al riguardo, alcune

regioni hanno introdotto un semplice rinvio alla disciplina statale; altre hanno introdotto

norme specifiche. Nella maggior parte dei casi, il legislatore regionale si limita a fare

rinvio alle disposizioni della l. n. 241/199049. In altri, si aggiungono dettagli normativi

sul concreto operare della conferenza.

La tendenza a riprodurre semplicemente le disposizioni generali è stata presa in

considerazione e discussa anche da parte della scienza giuridica: tuttavia, a tale

atteggiamento è corrisposto, soprattutto negli ultimi anni, un orientamento di segno

contrario, dal momento che in molte realtà regionali il legislatore è pervenuto, da

ultimo, ad una definizione più dettagliata degli aspetti procedurali per conferire

maggiore certezza e trasparenza all’istituto.

Esempi in questo senso sono le discipline approvate dalla Toscana, dalla Valle

d’Aosta, dalla Liguria.

Molto puntuale risulta la disciplina approvata dalla Regione Toscana, che dedica

alla conferenza, alla sua convocazione, alle modalità di funzionamento, all’espressione

e al significato dei dissensi, nonché alla disciplina transitoria, un intero Capo della l.r.

23 luglio 2009, n. 40, Legge di semplificazione e riordino normativo 2009, agli artt. da

21 a 34.

Considerazioni sostanzialmente analoghe a quelle della Toscana possono

svolgersi per la disciplina regionale approvata dalla Valle d’Aosta50, la quale risulta

abbastanza dettagliata, con qualche specificazione più puntuale in materia di modalità di

convocazione e svolgimento della conferenza.

Diversi sono gli atti cui occorre far riferimento per ricostruire la disciplina

regionale ligure: oltre alla l.r. 25 novembre 2009, n. 56, recante Norme in materia di

procedimento amministrativo e diritto di accesso ai documenti amministrativi, la

Regione ha approvato il Regolamento 17 maggio 2011, n. 2, recante Regolamento di

                                                                                                                         49 Al riguardo, si v. A. Cusmano, Tendenze e problemi nell’attuazione da parte delle regioni

della 241/1990, in Regione e governo locale, 1992, p. 446 ss. 50 L. r. 6 agosto 2007, n. 19, recante Nuove disposizioni in materia di procedimento

amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, art. 22- 29.

141

 

attuazione della legge regionale 25 novembre 2009, n.56 (Norme in materia di

procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi).

Tra le normative più semplificate, si possono prendere ad esempio quelle della

regione Lombardia, della regione Sicilia e del Friuli Venezia Giulia.

Abbastanza scarna la normativa predisposta dalla Regione Lombardia, la quale

nel rinviare in generale alle norme della l. n. 241/1990, esclude dall’applicazione delle

disposizioni le conferenze istruttorie, che, in quanto finalizzate all’esame contestuale di

più interessi coinvolti in un unico procedimento o in procedimenti connessi, e «non

obbligatorie, si svolgono secondo procedure semplificate, anche per via telematica,

stabilite nella prima riunione di ciascuna conferenza»51.

Ancor più scarno l’art. 3 della l.r. Sicilia, 5 aprile 2011, n. 5, che si limita a far

rinvio alle disposizioni stabilite dalla l.n. 241/1990 in generale, e in particolare a quelle

relative tutela degli interessi protetti (riproducendone in parte il disposto).

In altri casi, poi, che vengono a determinare una scelta di mezzo, la

regolamentazione regionale appare puntuale, ma non sembra andare oltre la materiale

riproduzione dei principali aspetti ora disciplinati con l. n. 241/1990 nell’evoluzione

sperimentata nel corso degli anni. Sembra essere questo l’esempio della disciplina

approvata dal Friuli Venezia Giulia52, che appare sostanzialmente ricalcare, nei suoi 6

articoli dedicati alla conferenza, il testo vigente in ambito nazionale.

Di particolare interesse la disciplina regionale Umbra. L’intero capo VII della

l.r. 16 settembre 2011, n. 8, recante Semplificazione amministrativa e normativa

dell’ordinamento regionale e degli Enti locali territoriali, e, in particolare, gli artt. da

30 a 39, disciplinano in maniera dettagliata l’istituto. Gli artt. 30-36, l.r. Umbria n.

8/2011, regolano le conferenze di servizi c.d. “esterne”, quelle cioè «promosse dalla

Regione, dalle agenzie, dagli enti strumentali regionali e dagli altri organismi comunque

denominati, controllati da quest’ultima, nonché dagli enti locali territoriali; (ovvero)

nell’ambito delle quali sono coinvolte differenti amministrazioni; (ovvero) relative a più

procedimenti funzionalmente collegati e diretti all’adozione di una decisione

“pluristrutturata”, ovverosia destinata a sostituire le determinazione delle differenti

                                                                                                                         51 L.r. Lombardia 1 febbraio 2012, n. 1, recante Riordino normativo in materia di procedimento

amministrativo, diritto di accesso ai documenti amministrativi, semplificazione amministrativa, potere sostitutivo e potestà sanzionatoria (art. 13).

52 La l. r. Friuli Venezia Giulia, 20 marzo 2000, n. 7, recante Testo unico delle norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso.

142

 

amministrazioni partecipanti». Per queste conferenze, in particolare, l’art. 36 disciplina

il dissenso e l’assenso condizionato.

Diversamente, rientrano nella categoria delle conferenze interne quelle indette

dal responsabile del procedimento, per acquisire pareri, intese, concerti, nulla osta o altri

atti comunque denominati da parte di altre strutture organizzative della Regione e quelle

promosse per determinare la posizione unitaria della Regione da esprimere nelle

conferenze di servizi “esterne” convocate da altre amministrazioni procedenti, nelle

quali siano interessati più procedimenti amministrativi regionali.

Per quanto riguarda le conferenze cd. interne, in attuazione dell’art. art. 35,

comma 4, e dell’art. 37, l.r. 8/2011, con deliberazione n. 1661 del 19 dicembre 2012, la

Giunta regionale ha approvato la disciplina di organizzazione e funzionamento53. Le

regole ivi dettate forniscono le modalità operative per tutte le conferenze di servizi

interne e per le strutture regionali chiamate a partecipare ai procedimenti di valutazione

di impatto ambientale, nonché forniscono le linee guida per gli Enti Locali per

procedimenti amministrativi inerenti le materie ad essi conferite dalla Regione.

Diversamente sono tratte le questioni relative alla conferenza dei servizi

nell’ambito dell’ordinamento giuridico della regione Abruzzo. Allo stato attuale,

sembrano confermate le osservazioni riportate nella citata ricerca Formez svolta nel

corso del 2006, in base ai quale la Regione non avrebbe adottato una propria disciplina

generale sul procedimento amministrativo (e, quindi, neanche relativamente alla

conferenza di servizi). Dalla ricerca svolta sulla banca dati Leggi regionali d’Italia,

risulta comunque che l’istituto è stato regolato, con riferimento al periodo che intercorre

dal 2006 ad oggi, solamente nella discipline regionali speciali, con particolare

riferimento, ad esempio, alla materia del commercio54, alle procedure espropriative55 , ai

rifiuti56.

                                                                                                                         53 Disponibile al seguente link:

http://www.semplificazioneamministrativa.regione.umbria.it/documents/11411/a22a747b-3e4a-4c9d-9ce9-603ccd3e3240

54 Si v., ad esempio, l’art. 6, l.r. 12 maggio 2010, n. 17, recante Modifiche alla L.R. 16 luglio 2008, n. 11 “Nuove norme in materia di Commercio” e disposizioni per favorire il superamento della crisi nel settore del commercio.

55 Si v. l’art. 9, l.r. 3 marzo 2010, n. 7, recante Disposizioni regionali in materia di espropriazione per pubblica utilità.

56 Si v., ad esempio, l’art. 2, l.r. 19 dicembre 2007, n. 45, recante Norme per la gestione integrata dei rifiuti.

143

 

Parzialmente diverso rispetto all’ordinamento precedente, è quello della Regione

Basilicata, nell’ambito del quale la normativa generale sul procedimento amministrativo

risale al 1992. Dal 2006 in poi, e quindi dall’ultimo censimento svolto dal Formez,

anche in questo caso, però la conferenza di servizi appare essere stata disciplinata

solamente dalle normative speciali, con particolare riferimento alle materie dell’energia

da fonti rinnovabili57 e ad alcuni aspetti del commercio58.

Da una sommaria analisi di alcuni tra gli esempi di normativa regionale si

deduce che la regolamentazione dell’istituto può variare, pur muovendosi nell’ambito

ovviamente dei confini dettati dal legislatore nazionale, da un massimo di definizione,

che corrisponde a discipline che individuano anche le forme e le modalità di

convocazione della conferenza, il suo svolgimento in forma telematica o in

videoconferenza, le forme e le modalità di presentazione della documentazione, ad una

specificazione minima, in cui il legislatore fa rinvio alla normativa statale oppure ne

riproduce il contenuto.

Per valutare le diverse scelte compiute sarebbe opportuno discutere una

questione che assume particolare rilevanza, relativamente ai rispettivi esiti: se abbiano,

in altre parole, avuto più successo forme regolamentari di specificità e di dettaglio,

ovvero siano risultate di più semplice applicazione e dunque di minore problematicità

soluzioni opposte. La differenziazione temporale tra le diverse discipline, tuttavia, si

ritiene non consenta una simile valutazione, dal momento che variano nel tempo i fattori

di contesto che potrebbero indurre ad una risultato piuttosto che ad un altro.

Il dato, tuttavia, consente di trarre due ordini di conclusioni: la scelta di rinvio o

la soluzione di regolamentazione puntuale può essere, per un verso, indice della

caratterizzazione in senso più o meno virtuoso, delle singole amministrazioni regionali,

ma può anche rappresentare, per l’altro, il risultato della non chiara modalità di

attuazione della disciplina sul procedimento amministrativo, in termini di necessità di

specificazioni applicative o meno.

                                                                                                                         

57 Si vc. Al riguardo, l’art. 13 l.r. Basilicata 26 aprile 2012, n. 8, recante Disposizioni in materia di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, nonché la l.r. 19 gennaio 2010, n. 1, recante Norme in materia di energia e Piano di Indirizzo Energetico Ambientale Regionale D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 – L.R. n. 9/2007.

58 Si v. l’art. 9m, ad esempio, della L.R. 30-09-2008, n. 23, recante Modifiche ed integrazioni alla L.R. 20 luglio 1999, n. 19 concernente disciplina del commercio al dettaglio su aree private in sede fissa e su aree pubbliche.

144

 

6. Il quadro dei problemi attuali

Le ricerche sull’attuazione dell’istituto, basate sull’analisi di campioni di

conferenze – ma anche, pur se in misura minore - gli studi basati sull’esame della

giurisprudenza, rivelano tutti le molte resistenze e le ritrosie delle amministrazioni: tali

atteggiamenti si riscontrano, sotto il profilo soggettivo, nei comportamenti di diverse

amministrazioni, anche se tra le stesse realtà amministrative alcune potrebbero risultare

più o meno cooperative, in relazione a tipologie specifiche di procedimenti59; la

mancata cooperazione si traduce, da un punto di vista sostanziale, nella mancata

comparizione in sede di conferenza e nei conseguenti, eventuali, comportamenti

ostruzionistici, in sede di manifestazione del dissenso.

Se la riluttanza amministrativa si esprime attraverso l’evasione della conferenza,

e la conseguente espressione del proprio dissenso, occorre valutare quali strumenti

fornisce il quadro normativo per la risoluzione di tali ipotesi conflittuali.

Si tratta di circostanze note al legislatore, che è intervenuto a più riprese a

scongiurare l’effetto paralizzante di simili comportamenti, agli effetti dei quali ha

tentato di porre rimedio nel corso del tempo60.

Tracciare un quadro delle problematiche attuali non è semplice: per un verso,

infatti, le ricerche che si sono citate, oltre a far riferimento a periodi precedenti, si

fondano anche sull’analisi di alcuni tipi di procedimento; per l’altro, nel corso del 2010

e da ultimo nel 2012 sono intervenute ulteriori modifiche legislative. Se gli interventi

approvati nel corso dell’ultimo anno sono difficilmente valutabili sotto il profilo del

loro impatto, diversamente, è possibile invece, sviluppare un’analisi rivolta a

comprendere gli effetti delle modifiche introdotte nel 2010.

In questa sede, oltre all’analisi dei verbali delle conferenze, si è proceduto alla

conduzione di interviste con alcuni funzionari amministrativi61, che hanno confermato il

quadro delineato.                                                                                                                          

59 Pere esempio, per il rilascio del permesso di costruire, le soprintendenze beni culturali (da Intervista con Isabella Salza). Il dato della frequente assenza delle soprintendenze è confermato nella ricerca svolta dal Lapo-Corep, L. Bobbio, D. Barella e M. Sartoni, La Conferenza di servizi: analisi empirica ed esperienze a confronto, 2009, p. 38-39.

60 Si v., ad esempio, al riguardo, per citare una delle ultime riforme, l’art. 14 ter, comma 2, l. n. 241/1990, come modificato dal d.l. 31 maggio 2010, n. 78, come modificato dalla relativa legge di conversione.

145

 

Per comprendere quanto effettivamente esse abbiano operato sull’istituto della

conferenza di servizi, tuttavia, è necessario, anche in prospettiva de iure condendo,

procedere ad una mappatura delle problematiche, nonché ad un’indagine in chiave

applicativa.

In particolare, potrebbe risultare utile sottoporre un questionario ai responsabili

dei procedimenti gestiti dallo Sportello unico per le attività produttive (Suap), ovvero ad

altre amministrazioni.

Quanto all’oggetto del questionario, e agli interrogativi di interesse, in

particolare, si fa riferimento alle ragioni per le quali principalmente è stata convocata la

conferenza, alla frequenza delle convocazioni, al numero e alla percentuale dei casi in

cui è convocata rispetto ai procedimenti complessivamente gestiti dal Suap. Altri

interrogativi riguardano la frequenza della conferenza preliminare e le principali

problematiche che lo strumento solleva.

Un secondo ordine di interrogativi riguarda le problematiche riscontrate in sede

di conferenza di servizi: al riguardo, interessa comprendere quali problemi siano stati

riscontrati nella gestione della conferenza di servizi in generale, come essi si siano

modificati nel corso del tempo, se e quali interventi del legislatore possano – o meno -

aver facilitato il superamento delle problematiche e di quali, eventualmente.

Nell’ambito di quest’ordine di domande, rileva poi comprendere quali problemi siano in

particolare emersi nella gestione della conferenza di servizi nell’ambito del

procedimento per il rilascio del permesso di costruire, rispetto ad altri procedimenti

gestiti dal Suap, con riferimento, ad esempio, alle attività economiche in generale, quali

percentuali di incidenza abbiano avuto questi problemi62.

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     61 Sinora, sono state svolte le seguenti interviste: Cons. Silvia Paparo – Ufficio per la

semplificazione amministrativa; Dott.ssa Isabella Salza - Ufficio per la semplificazione amministrativa 62 Il questionario potrebbe avere la seguente struttura:

146

 

In terzo luogo, una specifica serie di interrogativi riguarda una delle

problematiche più frequentemente riscontrate nell’ambito della gestione della

conferenza di servizi63: ci si chiede in quanti casi le amministrazioni non si siano

presentate, quali amministrazioni siano solitamente, o siano state, più restie a

presentarsi, quali siano le motivazioni alla base della ritrosia e quali ragioni abbiano

addotto le amministrazioni in caso di assenza alla conferenza. Infine, da ultimo ci si

chiede in che modo le problematiche riscontrate in sede di conferenza hanno inciso

sull’iter procedimentale. Ad alcuni di questi interrogativi, come si è scritto, si è cercato

di fornire prime risposte attraverso un’indagine campionaria, svolta procedendo, nelle

more dell’indagine attraverso somministrazione di questionari, con una ricerca sui

verbali delle conferenze disponibili su internet.

Nel corso della ricerca si è già tentato di seguire una simile strada, per verificare

la consistenza delle considerazioni cui si è giunti in questo contributo. Gli esiti, tuttavia,

sono stati insoddisfacenti. Ai primi tentativi svolti nel corso del periodo di ricerca,

infatti, non hanno fatto seguito risultati concreti: ciò deriva, in alcuni casi, dal fatto che

non sia stato possibile reperire numeri telefonici sui siti web dei Suap, in altri, al fatto

che non si sia riuscito a stabilire un contatto telefonico chiamando i numeri disponibili,

o per mancata risposta, ovvero in quanto l’utenza risultava occupata.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      

PROPOSTA DI QUESTIONARIO Conferenza Per quali ragioni principalmente è stata convocata la conferenza dei servizi? Con quale

frequenza? Quante conferenze? Quale l’incidenza percentuale rispetto ai procedimenti complessivamente gestiti? Conferenza preliminare Quale frequenza? Quali problemi? Quali problemi avete riscontrato nella gestione della

conferenza di servizi in generale? Come si sono modificati questi problemi nel corso del tempo? Gli interventi del legislatore hanno facilitato il superamento delle problematiche? Quali? Quali problemi sono emersi nella gestione della conferenza di servizi nell’ambito del

procedimento per il rilascio del permesso di costruire? E con riferimento alle attività economiche in generale?

Quali percentuali di incidenza hanno avuto questi problemi? In quanti casi le amministrazioni non si sono presentate? Quali amministrazioni sono più restie

a presentarsi? Potete individuare motivazioni alla ritrosia? Quali ragioni hanno addotto le amministrazioni in caso di assenza alla conferenza?

In che modo le problematiche riscontrate in sede di conferenza hanno inciso sull’iter procedimentale?

In quanti casi si è fatto ricorso all’intervento della Presidenza del Consiglio e agli altri meccanismi?

63 Una ricerca in tal senso è stata svolta da L. Bobbio, D. Barella e M. Sartoni, La Conferenza di

servizi: analisi empirica ed esperienze a confronto, 2009. Al riguardo, si v. anche, sebbene più datata, Semplificazione e trasparenza. Lo stato di attuazione della Legge n. 241 del 1990, Napoli, 2005.

147

 

I tentativi svolti, per un verso, confermano la necessità di disporre di dati

comparabili, e, per l’altro, sono indicativi di una cultura amministrativa e di un

atteggiamento delle pubbliche amministrazioni che, al di là delle disposizioni in materia

di trasparenza e partecipazione, tuttavia, non contemplano ordinariamente la possibilità

di fornire dati sulla propria attività.

Né di maggiore utilità sono state le informazioni pubblicate sul web, dal

momento che raramente esse presentano i caratteri della completezza tanto da

consentire una tracciabilità dei dati relativi ai procedimenti soprattutto all’utente

esterno, non direttamente coinvolto.

Potrebbero risultare maggiormente utili, in quest’ottica, le informazioni

pubblicate sul sito della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per il

coordinamento amministrativo (Dica), relativamente alla remissione alla delibera del

Consiglio dei Ministri ex art.14-quater, comma 3, legge n.241/1990 64. I dati ivi

disponibili, tuttavia, oltre a riguardare solo l’arco temporale degli anni 2012 e 2013,

ancora una volta, non possono essere valutati pienamente, in mancanza di informazioni

relativamente agli esiti complessivi delle conferenze.

7. Considerazioni di sintesi

Il funzionamento della conferenza di servizi ha richiesto un inevitabile anche se,

come è stato rilevato, fisiologico aumento della complessità. Gli effetti

dell’applicazione della legge n. 241/1990 devono quindi essere valutati alla luce della

condotta delle amministrazioni e dei giudici, chiedendosi se le reazioni alla l. n.

241/1990 abbiano determinato un maggiore o minore formalismo. Si è anche posto in

dubbio il fatto che i risultati siano dovuti alla non corretta applicazione della disciplina

ovvero a lacune normative.

Dall’analisi che si è svolta si presume che delle due ipotesi, la prima sia quella

più probabile. I risultati della ricerca fanno emergere il dato relativo alla difficoltà di

decidere: in presenza di interessi profondamente differenti, e a fronte dell’attività

dell’amministrazione procedente, le altre amministrazioni reagiscono secondo propri

tempi, quando non anche agiscono con ritardo o restano inerti.                                                                                                                          

64 Si v, il seguente indirizzo url: http://www.governo.it/Presidenza/DICA/art_14_quater_legge_241_1990/presentazione.html

148

 

Un ulteriore profilo di cui occorre tenere conto in sede di valutazioni, infatti, è

quanto lo strumento della conferenza si sia trasformato in funzione di limitazione della

discrezionalità. Al riguardo, si può anche discutere, entrando nel merito delle soluzioni

sinora adottate, con particolare riferimento ai meccanismi di semplificazione che

possono operare all’interno della conferenza, della coerenza delle scelte sui meccanismi

di risoluzione dei conflitti, che, animati dalla necessità di comporre i diversi interessi

giungendo comunque ad una determinazione, finiscono per chiedere una rivisitazione

dei tradizionali meccanismi decisionali rimessi in ultima istanza alle conferenza

intergovernative, andando ad incidere sui confini tra politica e amministrazione nonché

sul rispetto delle autonomie territoriali, e provocando quindi una prevaricazione delle

sedi politiche e centrali di decisione, rispetto a determinazioni che dovrebbero aver

luogo nelle sedi amministrative, con conseguenze, non da ultimo, sulla prevalenza delle

esigenze di semplificazione rispetto a quelle relative alla migliore determinazione in

ordine agli interessi coinvolti65.

In considerazione di ciò, c’è da chiedersi se gli aspetti sui quali potrebbe

risultare nuovamente opportuno l’intervento del legislatore, possano essere ancora oggi

quelli volti a chiarire i meccanismi di superamento del dissenso, a disciplinare il

superamento delle assenso e delle ritrosie amministrative, facendo in modo che la

conferenza risulti effettivamente un luogo di efficace rappresentazione degli interessi e

di loro effettiva composizione (soprattutto in relazione alla configurazione decisoria

dell’istituto)66.

A fronte di ciò, restano ancora alcune riflessioni sull’opportunità di ulteriori

interventi. Se la complicazione in sede normativa è necessaria ad una semplificazione

amministrativa, occorre, però, comprendere fino a che punto possa - e debba - spingersi

il legislatore nella disciplina dei dettagli, per evitare che le misura adottate siano

piuttosto produttrici di nuove complicazioni (sia normative - il che forse non sarebbe un

male di per sé - ma anche amministrative) e fino a che punto abbia ancora un senso che

                                                                                                                         65 Ne riferisce criticamente, da ultimo F. Cortese, Il coordinamento amministrativo. Dinamiche e

interpretazioni, Milano, 2012, in particolare p. 55. 66 Nel rapido report a cura dell’ufficio legislativo della regione Puglia, tali tendenze risultano

confermate: si v. Evoluzione e realtà della conferenza di servizi, (a cura del Servizio Legislativo della Giunta della Regione Puglia). In tema si v. anche, Semplificazione - La riforma della conferenza di servizi e la segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), pubblicata sul sito di Confindustria Roma, in data 13 giugno 2011.

149

 

questo avvenga, non tanto in ambito statale67, ma in sede di approvazione della

normativa di carattere generale.

Ciò che appare sicuramente indifferibile, ai fini di ogni eventuale ulteriore

provvedimento legislativo, invece, è un intervento volto alla valutazione del

funzionamento reale delle conferenze, nonché alla misurazione degli aspetti

problematici e della loro incidenza sul corrente andamento dell’attività amministrativa.

                                                                                                                         67 Per una discussione su questo profilo, si v. comunque, M. Santini, Conferenza di servizi e

Titolo V della parte seconda della costituzione; analisi e prospettive, in www.federalismi.it, 27 maggio 2004.

150

 

LA CERTEZZA DEI TEMPI PROCEDIMENTALI

di Susanna Screpanti

SOMMARIO: 1. Introduzione. – 2. Il principio di certezza dei tempi procedimentali e i principi generali dell’azione amministrativa. – 2.1. Il fattore tempo nella legge generale sul procedimento e l’ambito di applicazione. – 2.2. L’art. 2 dopo venti anni dalla legge n. 241/1990. – 3. L’attuazione della disciplina generale e la prassi amministrativa sui tempi procedimentali. – 3.1. Il primo ciclo di attuazione amministrativa: dal 1990 al 2009. – 3.2. Il nuovo ciclo di attuazione: dal 2009 ad oggi. – 3.2.1. I nuovi regolamenti ministeriali. – 3.2.2. L’attuazione nelle Regioni. – 3.2.3. L’attuazione negli Enti locali. 4. Il fattore tempo come indicatore di trasparenza, qualità e performance della pubblica amministrazione. – 4.1. Il tempo dei procedimenti come indicatore di trasparenza dell’azione amministrativa. 4.2. I tempi di erogazione dei servizi come indicatore e standard di qualità. - 4.3. Il rispetto e la riduzione dei tempi: obiettivo strategico e indicatore di performance amministrativa. - 5. Il problema dei ritardi e le misure per la tempestività dei pagamenti della pubblica amministrazione. – 5.1. L’indicatore di tempestività e l’obbligo informativo sui pagamenti della pubblica amministrazione. - 6. Innovazione tecnologica, amministrazione digitale e impatto sui tempi di procedimenti e servizi. 7. I profili patologici e il sistema di rimedi, responsabilità e sanzioni. – 8. Considerazioni conclusive.

1. Introduzione

La previsione di termini certi per la conclusione dei procedimenti amministrativi o

per l’erogazione di servizi pubblici, l’effettivo rispetto degli stessi, la progressiva

riduzione, laddove possibile, dei tempi procedimentali e, infine, la pubblicazione e il

monitoraggio dei dati sulla tempistica procedurale costituiscono azioni fondamentali per

garantire la certezza, l’effettività, l’efficacia e la trasparenza dell’azione amministrativa

nonché la tutela delle correlate situazioni giuridiche di cittadini, imprese e investitori, i

quali spesso si confrontano con tempi burocratici lunghi e incerti nei settori di

competenza delle amministrazioni pubbliche più disparate.

Dopo una breve analisi dei principi e dei contenuti essenziali della disciplina

generale e delle relative riforme, il contributo mira ad analizzare lo stato di attuazione

dell’art. 2 della l. n. 241/1990, al fine di verificare il grado di certezza e, laddove

possibile di effettività, dei termini e dei tempi procedurali previsti sia a livello centrale,

con focus sui Ministeri, sia a livello regionale e locale, partendo dai regolamenti

attuativi, laddove adottati, e dai dati empirici raccolti in precedenti e/o recenti ricerche o

disponibili nei siti web istituzionali delle amministrazioni pubbliche.

L’analisi sui tempi procedimentali è poi svolta in connessione con un set di

norme, contenute in leggi diverse dalla l. n. 241/1990, ma ad essa complementari, in cui

151

 

il fattore tempo dei procedimenti amministrativi risulta rilevante e funzionale per

l’attuazione concreta di alcuni principi generali dell’azione amministrativa, quali la

semplificazione, la trasparenza e l’efficienza della pubblica amministrazione. In questa

prospettiva, il contributo analizza gli obblighi della pubblica amministrazione di

pubblicare, principalmente online, e monitorare dati, documenti e informazioni sui

tempi procedimentali, sui tempi medi di erogazione dei servizi pubblici, sui tempi medi

di pagamento dei debiti verso i privati.

L’attuazione corretta di tali obblighi può costituire peraltro un’occasione che le

pubbliche amministrazioni non dovrebbero perdere per meglio garantire tempi certi ai

cittadini e alle imprese, conoscere meglio le disfunzioni procedurali interne e ragionare

in modo strategico sui tempi effettivi della propria azione, soprattutto al fine di ridurre i

tempi burocratici troppo lunghi, determinare e far circolare best practices e standard di

qualità, nonché valutare la performance organizzativa e individuale. In tale contesto, la

certezza dei tempi viene analizzata per la valenza specifica che assume quale indicatore

di trasparenza, qualità e performance amministrativa.

Il problema dei ritardi nei pagamenti della pubblica amministrazione verso i

fornitori privati costituisce un esempio pratico, rappresentativo del significativo impatto

sociale ed economico che l’incertezza dei tempi procedimentali ha per l’economia e la

società civile, ed è stato, dunque, selezionato come specifico campo d’indagine. In

particolare, dopo aver esaminato il contesto italiano e le misure recentemente adottate

per rimediare all’incertezza e alla lentezza dei pagamenti delle pubbliche

amministrazioni, che contribuiscono a creare debito pubblico e a frenare la ripresa del

Paese, si analizza la portata e lo stato di attuazione dell’indicatore di tempestività e

dell’obbligo informativo sui tempi medi di pagamento nelle transazioni commerciali.

Molti altri sarebbero i campi di indagine in cui la certezza dei tempi

procedimentali gioca un ruolo importante non solo per la garanzia dei cittadini e delle

imprese, ma anche per lo sviluppo e la crescita del Paese. Si pensi al settore delle opere

pubbliche, in cui l’incertezza e la lunghezza dei tempi di finanziamento, progettazione,

approvazione e realizzazione, ad esempio delle infrastrutture strategiche, bloccano la

152

 

crescita del Paese sia in termini economici, sia di coesione territoriale e sociale e

disincentivano gli investimenti privati, nazionali ed internazionali1.

Infine, dopo l’esame dell’impatto delle nuove tecnologie dell’informazione e delle

comunicazioni (TIC) sull’azione amministrativa e, in particolare, sulla tempistica

procedurale, la ricerca si conclude con l’analisi del sistema di rimedi, responsabilità e

sanzioni attualmente previsto per garantire e tutelare i privati di fronte ai comportamenti

patologici – ritardo e inerzia – della pubblica amministrazione e per incentivare

quest’ultima a dare effettività al processo di attuazione dell’art. 2 della legge sul

procedimento amministrativo.

2. Il principio di certezza dei tempi procedimentali e i principi generali

dell’azione amministrativa

Grazie all’art. 2 della l. n. 241/1990, la certezza dei tempi dei procedimenti

amministrativi e delle prestazioni pubbliche ha assunto la dignità di un vero e proprio

principio generale dell’azione amministrativa, funzionale a garantire la prevedibilità dei

termini dell’attività delle pubbliche amministrazioni e la stabilità delle situazioni

giuridiche soggettive di cittadini, imprese e investitori che però, nella pratica, si trovano

spesso a confrontarsi con tempi burocratici incerti e lunghi.

La garanzia di termini e tempi procedurali certi costituisce, inoltre, una

condizione necessaria per l’attuazione concreta di ulteriori principi generali di matrice

nazionale, anche di rango costituzionale, quale il principio del buon andamento:

un’azione amministrativa tempestiva può contribuire, infatti, non solo alla garanzia

delle situazioni giuridiche dei privati, ma anche all’efficacia, all’efficienza e

all’economicità dell’organizzazione amministrativa stessa.

La garanzia e l’attuazione del principio di certezza dei termini e dei tempi

procedurali non può prescindere peraltro dal principio di matrice europea di

ragionevolezza dell’attività amministrativa, in particolare nelle declinazioni della

ragionevolezza del termine e della ragionevole durata del procedimento.

La certezza dei tempi dei procedimenti amministrativi e di erogazione dei servizi

pubblici è, inoltre, sempre più strettamente connessa a vere e proprie politiche                                                                                                                          

1 La complessità e l’articolazione della questione della tempistica procedurale relativa alle opere pubbliche suggerisce una trattazione a parte e un approfondimento specifico per ciascuna fase (progettazione, approvazione, finanziamento, realizzazione) che esula, dunque, da questo contributo.  

153

 

legislative e amministrative, improntate a garantire la pubblicità, la trasparenza e la

semplificazione amministrativa.

Nell’ottica di garantire la massima pubblicità e trasparenza dell’azione

amministrativa, il legislatore ha previsto, specialmente dopo il 2009, diverse misure che

hanno imposto alle pubbliche amministrazioni obblighi di pubblicazione di dati,

informazioni e documenti sui termini e i tempi medi di conclusione dei procedimenti e

di erogazione dei servizi o i dati sui tempi di pagamento delle transazioni commerciali

(v. § 4 e 5).

La questione dei tempi procedimentali è peraltro legata da un relazione biunivoca

con il principio di semplificazione amministrativa. Se da una parte, il taglio o la

riduzione progressiva dei termini e dei tempi procedurali costituisce una misura di

semplificazione dell’azione amministrativa (come testimoniato dalla ratio espressa dal

legislatore), dall’altra, l’adozione di apposite e ulteriori misure di semplificazione (si

pensi al Suap o alla Scia) contribuisce a snellire l’attività amministrativa, riducendone i

tempi.  

2.1. Il fattore tempo nella legge generale sul procedimento e l’ambito di

applicazione

Prima del 1990, l’amministrazione pubblica godeva di piena discrezionalità nell’

an e nel quando del potere amministrativo e le norme che fissavano la durata del

procedimento avevano essenzialmente un carattere eccezionale e settoriale. In questo

contesto, l’attenzione della dottrina e della giurisprudenza era concentrata non tanto sul

rispetto dei tempi dell’azione amministrativa, quanto sull’incidenza del termine

sull’efficacia dell’atto, nonché sulle conseguenze dell’inerzia da parte della pubblica

amministrazione, che doveva provvedere solo se diffidata.

Con la l. n. 241/1990 si ha una svolta epocale nei rapporti tra amministrazione

pubblica e cittadino: si stabilisce una disciplina generale ed organica del procedimento

amministrativo che fa venir meno la discrezionalità amministrativa nell’ an e nel

quando dell’azione amministrativa e impone la previsione di termini certi per la

conclusione dei procedimenti amministrativi2.

                                                                                                                         2 S. Cassese, La disciplina legislativa del procedimento amministrativo. Una analisi comparata,

in Il Foro italiano, 1993; M. Clarich, Termine del procedimento e potere amministrativo, Torino, 1995;

154

 

Oltre ai termini massimi di conclusione dei procedimenti amministrativi,

disciplinati nell’art. 2, il fattore tempo rileva nella disciplina generale per la scansione

temporale delle fasi procedurali di alcuni istituti (ad es: preavviso di rigetto e

conferenza dei servizi) o per alcune specifiche attività, quali l’attività consultiva (art.

16) o anche per la disciplina delle conseguenze del ritardo dell’amministrazione nella

conclusione del procedimento (art. 2 bis).

Infine, la legge 241 si occupa dei tempi procedimentali nell’art. 29, in cui si

disciplina l’ambito di applicazione e, in particolare, il rapporto tra legge generale sul

procedimento, leggi regionali e potestà regolamentare degli Enti locali. Le Regioni e gli

Enti locali, in base ai propri ordinamenti, possono infatti fissare termini di conclusione

dei procedimenti differenti rispetto a quelli previsti nella disciplina generale statale.

Tuttavia, l’articolo 10 della legge n. 69 del 2009, modificando l’articolo 29 della n. 241

del 1990, ha aggiunto il comma 2 bis, in cui si stabilisce che gli obblighi per la pubblica

amministrazione di concludere il procedimento entro il termine prefissato attengono ai

livelli essenziali delle prestazioni di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera m),

della Costituzione.

Le amministrazioni regionali e locali devono, dunque, adeguarsi alla normativa

generale statale per quanto riguarda la definizione e la riduzione dei tempi dei

procedimenti e, pur potendo prevedere termini diversi e maggiormente favorevoli per

imprese e cittadini, devono:

→ emanare regolamenti che fissino termini certi di conclusione di

procedimenti, la cui inosservanza diviene elemento di valutazione dei

dirigenti e obbligo per le pubbliche amministrazioni di risarcire il danno

ingiusto cagionato al cittadino;

→ informare gli utenti sui tempi e i responsabili dei procedimenti;

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     B.G. Mattarella, Pubblica amministrazione: i termini stanno per scadere, nelMerito.com, 11 giugno 2010; A. Sandulli, Il procedimento amministrativo, in S. Cassese, Trattato di diritto amministrativo, vo. II, Milano, 2003; Id. Il procedimento amministrativo e la teoria del Big Rip, in Giornale di diritto amministrativo 11/2009; L. Torchia, L’amministrazione italiana (ri)entra nello spazio-tempo: le regole sul termine e sul responsabile del procedimento, in Reg. gov. Loc., 1992, 345 ss. B. Carotti, La riduzione dei termini procedimentali, ASTRID, 2010; F. Merusi, La certezza dell'azione amministrativa tra tempo e spazio, in Tempo, spazio e certezza dell'azione amministrativa, Atti del XLVIII Convegno di studi di scienza dell'amministrazione, Milano, Giuffré, 2003, 23; M. Lipari, I tempi del procedimento amministrativo: certezza dei rapporti, interesse pubblico e tutela del cittadino, in Dir. Amm., 2003, 291-385. R. Greco, La riforma della legge 241/1990: in particolare le novità sui termini di conclusione del procedimento e la nuova disciplina della conferenza di servizi, in Giust. Amm. 2009.  

155

 

→ progettare ed implementare soluzioni innovative orientate alla

semplificazione dell’iter procedimentale e alla riduzione dei tempi dei

procedimenti.

La legge n. 241/1990 costituisce, dunque, una normativa di principio e di

orientamento per l’azione amministrativa di tutte le amministrazioni pubbliche, sebbene

spesso vi siano eccezioni e alcuni termini procedimentali siano disciplinati in specifiche

leggi settoriali, ad esempio sui procedimenti tributari e in materia di giochi pubblici.

Una disciplina speciale riguarda peraltro tutti i procedimenti di verifica o

autorizzativi concernenti i beni storici, architettonici, culturali, archeologici, artistici e

paesaggistici (d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42) e quelli in materia ambientale. Tali ipotesi

eccezionali non consentono comunque di poter parlare di una vera e propria fuga dalla

legge n. 241/1990 che rimane dunque la normativa di riferimento dei procedimenti

amministrativi, in tema di tempistica procedurale   e di certezza temporale dell’azione

amministrativa.

2.2. L’art. 2 dopo venti anni dalla legge n. 241/1990

L’art. 2 costituisce il cardine della disciplina sui tempi procedimentali, sotto il

profilo dei termini di conclusione dei procedimenti amministrativi delle amministrazioni

nazionali, regionali e locali. Sebbene dal 1990 ad oggi, l’art. 2 sia stato interessato da

numerose riforme che, per aggiunte successive, si sono stratificate nel tempo, i capisaldi

della disciplina sono rimasti immutati e orientati alla garanzia della certezza dei tempi:

-­‐ obbligo di conclusione del procedimento con un provvedimento espresso;

-­‐ predeterminazione della durata massima dei singoli procedimenti in specifiche

previsioni normative o regolamentari (ad oggi, termini non superiori a 90 giorni o a 180

giorni in casi eccezionali e motivati);

-­‐ previsione di un termine residuale (ad oggi, pari a 30 giorni);

-­‐ pubblicità delle determinazioni adottate;

-­‐ rimedi e sanzioni in caso di comportamenti patologici della pubblica

amministrazione.

Le riforme alla versione originaria dell’art. 2, concentrate principalmente in tre

anni di snodo (2005, 2009 e 2012), hanno introdotto diverse novità, giustificate da una

156

 

generale ratio di semplificazione amministrativa, come indicato dallo stesso legislatore

secondo il seguente schema3.

Riforme Ratio Principali novità

Legge n. 15/2005 Modifiche ed integrazioni alla L. 7 agosto 1990, n. 241, concernenti norme generali sull'azione amministrativa + Legge n. 80/2005 Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 14 marzo 2005, n. 35, recante disposizioni urgenti nell'ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale. Deleghe al Governo per la modifica del codice di procedura civile in materia di processo di cassazione e di arbitrato nonché per la riforma organica della disciplina delle procedure concorsuali

Semplificazione amministrativa

1) Il ricorso avverso il silenzio può essere proposto anche senza necessità di diffida all'amministrazione inadempiente fin tanto che perdura l'inadempimento e comunque non oltre un anno dalla scadenza dei termini. 2) È fatta salva la ri-proponibilità dell'istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti.

Legge n. 69/2009 Disposizioni per lo sviluppo economico,la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile.

Certezza dei tempi di conclusione del procedimento

1) Abbreviazione del termine residuale a trenta giorni. 2) Adozione dei regolamenti attuativi con DPCM. 3) Riduzione dei tempi procedimentali (non superiori a 90 giorni). 4) Termini non superiori a 180 giorni solo in casi eccezionali e motivati. 5) Previsione espressa

                                                                                                                         3 È opportuno ricordare il d. l. n. 163/1995 con cui non si modifica l’art. 2, ma lo si integra,

perché la versione originaria dell’art. 2 trascurava il profilo patologico.  

157

 

della risarcibilità del danno da mero ritardo. 6) Ritardo come fonte di responsabilità dirigenziale

D.L. n. 5/2012 conv. in legge n. 35 /2012 Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo.

Semplificazione amministrativa

1) Trasmissione alla Corte dei conti delle sentenze di condanna passate in giudicato che accolgono il ricorso avverso il silenzio. 2) Previsione di poteri sostitutivi in caso di inerzia. 3) La mancata o tardiva emanazione del provvedimento costituisce elemento di valutazione della performance individuale, nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente.

La buona riuscita della disciplina sui tempi, sotto il profilo della certezza e

riduzione della tempistica procedurale, non si misura tanto sulle novità introdotte

progressivamente dalle differenti riforme legislative, quanto sull’effettività del processo

di attuazione concretamente posto in essere dalle singole amministrazioni pubbliche,

nonché sulla soddisfazione o percezione dei cittadini, imprese e investitori in relazione

alla tempestività dell’azione amministrativa e conseguente certezza delle proprie

situazioni giuridiche soggettive. In tale prospettiva, è rilevante e interessante indagare i

caratteri del processo attuativo dell’art. 2 al fine di verificarne luci e ombre.

3. L’attuazione della disciplina generale e la prassi amministrativa sui

tempi procedimentali

L’analisi dell’attuazione dell’art. 2 della l. n. 241/1990 e della relativa prassi

amministrativa è affrontata nei seguenti paragrafi seguendo un metodo principalmente

158

 

cronologico, con una periodizzazione bifasica: dal 1990 al 2009 e dal 2009 ad oggi4,

considerando l’adozione della legge n. 69/2009 quale punto di svolta rispetto

all’originaria versione dell’art. 2, sia per i contenuti innovativi, sia per la spinta

propulsiva ad un nuovo processo attuativo.

Nel primo periodo si esamina, in particolare, un ventennio di applicazione della

disciplina generale sui tempi e i termini procedimentali, confrontando i risultati delle

amministrazioni centrali, regionali e locali e dedicando un’attenzione specifica allo

snodo della riforma legislativa del 2005.

Nel secondo periodo, che va dall’entrata in vigore della legge n. 69 sino ad oggi,

si esamina l’inizio di un nuovo ciclo di attuazione amministrativa che sta impegnando

tuttora le amministrazioni centrali, regionali e locali, in stretto collegamento, peraltro,

con innovative politiche e misure di semplificazione amministrativa, previste, da ultimo,

nel d. l. n. 5/20125.

3.1. Il primo ciclo di attuazione amministrativa: dal 1990 al 2009

L’adozione dell’art. 2 della legge n. 241 ha determinato, sin dal 1990, un

importante effetto di certezza sui tempi dei procedimenti, obbligando le singole

amministrazioni a stabilire termini certi di conclusione dei rispettivi procedimenti e

prevedendo ex lege un termine residuale di trenta giorni (poi novanta e oggi di nuovo

trenta)6.

La garanzia effettiva della certezza dei termini di conclusione dei procedimenti, e

quindi della loro durata complessiva, è rimessa ai regolamenti attuativi dell’art. 27, la

cui adozione ha impegnato le pubbliche amministrazioni centrali, regionali e locali

                                                                                                                         4 I dati analizzati nel paragrafo 3 e ss. sono tratti sia dai siti istituzionali delle amministrazioni

pubbliche, sia da precedenti ricerche che hanno riguardato in via diretta o indiretta il tema dei tempi procedimentali. Si ringrazia, inoltre, la dott.ssa Carmen Iuvone per il cortese interessamento alla ricerca e per la preziosa discussione relativa all’attuazione della legge sul procedimento in ambito regionale e locale.  

5 Su cui si v. M. Clarich, Il Decreto“Semplifica Italia”, in Giornale diritto amministrativo, 2012, 7, 691; R. Goso, Il decreto legge semplificazioni - nuove regole in tema di conclusione del procedimento amministrativo, in Urbanistica e appalti, 2012, 6, 645.  

6 La scelta di prevedere un unico termine finale per ogni procedimento, piuttosto che una pluralità di termini per ciascuna fase procedurale, costituisce una misura di semplificazione amministrativa che vale peraltro anche per i procedimenti complessi in cui intervengono più amministrazioni che devono concludere o partecipare a intese, accordi e conferenze di servizi.  

7 Per espressa indicazione del Consiglio di Stato (parere 22 novembre 1991), i regolamenti attuativi andavano adottati in base alla procedura di cui all’art. 17 l. n. 400, per garantire omogeneità e pubblicità in relazione alle situazioni giuridiche soggettive private.  

159

 

soprattutto nei cinque anni successivi all’entrata in vigore della legge 241 8 . In

particolare, le pubbliche amministrazioni sono state chiamate a svolgere un significativo

lavoro preparatorio di censimento dei procedimenti di rispettiva competenza e di

determinazione di termini diversi a seconda delle specifiche esigenze organizzative e

funzionali interne.

I primi risultati positivi sul piano attuativo sono stati realizzati nei primi anni dalle

amministrazioni centrali ministeriali, anche grazie al significativo ruolo di impulso,

assistenza, coordinamento e controllo da parte del Consiglio di Stato 9 e del

Dipartimento della funzione pubblica (DFP), in particolare, della Commissione di

studio per l’attuazione della legge 241 (1991 – 1992), istituita presso lo stesso

Dipartimento, sotto la Presidenza di Sabino Cassese10.

Il processo di attuazione nelle Regioni e nelle amministrazioni locali è risultato,

invece, piuttosto arretrato o perché il contenuto risultava appiattito sulla disciplina

statale, o a causa dei numerosi casi di sospensione, deroga e innalzamento fino a sei

volte del termine di conclusione del procedimento rispetto alla disciplina generale.

                                                                                                                         8 Per un’analisi sul primo ciclo di attuazione dell’art. 2 l. n. 241/1990 si v. Relazione al

Parlamento del Ministro per la funzione pubblica sull’attuazione della legge 7 agosto 1990, n. 241, in Atti parlamentari, X legislatura, Doc. XXVII, n. 7, 1991; Relazione conclusiva sull'attività della Commissione di studio per l'attuazione della legge sul procedimento amministrativo e sull’accesso ai documenti amministrativi (l. n. 241/1990) in Foro it., 1992, III, 138; E. Cardi, Il procedimento amministrativo, in Enciclopedia giuridica, XXIV, 1995; Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento funzione pubblica, La semplificazione dei procedimenti amministrativi: proposte e realizzazioni, 1993; Id., I Procedimenti amministrativi statali, 1994; Id., L’attuazione della legge 7 agosto 1990 e la semplificazione dei procedimenti amministrativi, Roma, 1994; Id., Semplificazione e trasparenza. Lo stato di attuazione della l. n. 241/1990, 2005; ISTAT, Statistiche delle amministrazioni pubbliche, 2003; Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministro per le Riforme e le Innovazioni nella Pubblica Amministrazione, Misure di semplificazione nel rapporto tra cittadini, PA e imprese, 2006; Presidenza del consiglio dei ministri, Piano di azione per la semplificazione e la qualità della regolazione, dicembre, 2007; F. Patroni Griffi, La l. 7 agosto 1990, n. 241 a due anni dall’entrata in vigore. Termini e responsabile del procedimento; partecipazione procedimentale, in Foro it., 1993, III, 65; S. Cassese, Passato, presente e futuro della legge sul procedimento amministrativo, in Nuova rass., 1994, 2397; G. Vesperini, L’attuazione della legge sul procedimento amministrativo, in Giornale di diritto amministrativo, 1995, 2, 251; T. Di Nitto, A. Sandulli, a cura di, I procedimenti amministrativi: un bilancio quantitativo e qualitativo, Note e commenti sul sistema amministrativo italiano 2003-2004, vol. 1: Rapporti settoriali, Formez, 2004; L. Torchia, a cura di, Il sistema amministrativo italiano, Il Mulino, 2009.  

9 Cons. St. Adunanza Plenaria, parere 23 gennaio 1992 n. 10.  10 Su iniziativa dello stesso Cassese, in veste di Ministro per la funzione pubblica, è stata adottata

la legge 24 dicembre 1993, n. 537 in cui si prevedono (art. 2) specifiche disposizioni per la semplificazione e l’accelerazione dei procedimenti amministrativi quali, ad esempio, la riduzione dei termini di conclusione dei procedimenti, compresi quelli che coinvolgono più amministrazioni e l’uniformazione dei tempi di conclusione dei procedimenti dello stesso tipo, che si svolgono presso diverse amministrazioni, ovvero presso diversi uffici della medesima amministrazione.  

160

 

Sebbene l’adozione dei regolamenti sulla fissazione dei termini procedurali risulti

in diversi studi (ad esempio Istat, 2003) quale esempio di pronta applicazione della

legge n. 241/1990 - insieme all’individuazione del responsabile del procedimento

amministrativo e all’adozione dei regolamenti sul diritto di accesso - nel complesso, il

processo è stato graduale, con un’accelerazione da metà degli anni Novanta, e anche

piuttosto disomogeneo e frammentato a livello territoriale, sia in senso soggettivo

(amministrazioni centrali e locali), sia in senso geografico (Nord, Centro e Sud).

Lo sfasamento temporale tra l’adozione dell’art. 2 (nel 1990) e la sua attuazione

concreta (soprattutto a partire dal 1994) può essere in parte imputabile alla rigidità

dell’organizzazione amministrativa di fronte alla nuova disciplina del procedimento e

alla concezione che si aveva del termine procedimentale nei primi anni Novanta11. Si

riteneva, infatti, che il termine avesse una valenza prettamente interna, rilevante solo per

l’organizzazione dell’attività amministrativa, tanto che i termini potevano essere fissati

dalle amministrazioni con semplici atti amministrativi generali e persino con circolari

interne12. Nei pochi casi di adozione dei regolamenti attuativi dell’art. 2, i termini

previsti risultavano peraltro piuttosto lunghi, benché adeguati alla realtà normativa e

applicativa dell’epoca.

L’adozione dei regolamenti attuativi ha conosciuto una forte accelerazione nel

periodo compreso tra il 1994 e il 1998 per poi gradualmente rallentare nel periodo

compreso tra il 1999 e il 2004. Una tale dinamica è riconducibile al progressivo

processo di adeguamento organizzativo alle regole della legge sul procedimento

amministrativo, peraltro agevolato dal ricorso sempre più pregnante a nuovi strumenti

informatici, che hanno comportato un cambiamento migliorativo della tempistica

procedurale, e dalle successive leggi finanziarie che chiedevano alla PA una riduzione

della spesa pubblica recuperando efficienza e trasparenza nell’azione amministrativa,

soprattutto.

                                                                                                                         11 La Commissione appositamente costituita con D.P.C.M. del 14 febbraio 1991 presso il

Dipartimento della Funzione Pubblica ha messo in evidenza le notevoli difficoltà nell’attuazione della legge n. 241 nei primi anni Novanta.  

12 Alla circolare del Ministro della Funzione Pubblica dell’8 gennaio 1991, n. 60397-7/463 si contrappone nello stesso anno il parere del Consiglio di Stato, Adunanza plenaria 21 novembre 1991, n. 141, in base al quale la fissazione dei termini da parte delle amministrazioni è esercizio di una potestà normativa di natura generale e astratta, prevista da una norma di principio dell’ordinamento e deve quindi estrinsecarsi nelle forme garantite della normazione erga omnes. Da allora, di conseguenza, i termini dovevano essere fissati dalle amministrazioni con veri e propri regolamenti a norma della l. n. 400/88, con validità esterna e generale.  

161

 

Nel complesso, alla fine del 2004, si osserva che su un totale di 1.035

amministrazioni osservate, il 69,4 per cento delle amministrazioni pubbliche, centrali e

locali, ha adottato il regolamento sulla fissazione dei termini, per un totale, quindi, di

718 amministrazioni adempienti.

Sono soprattutto le amministrazioni locali a risultare adempienti (71,4%), mentre

il 55,8% delle amministrazioni centrali risulta inadempiente in relazione all’emanazione

del regolamento attuativo, in controtendenza rispetto ai risultati positivi dei primissimi

anni di attuazione.

In base alla ripartizione geografica di appartenenza dell’amministrazione

pubblica, risulta che nel complesso le amministrazioni inadempienti sono relativamente

più frequenti nelle aree del Mezzogiorno (39,4 per cento) e del Centro (37,8 per cento),

mentre i 4/5 di quelle localizzate nelle Regioni settentrionali hanno dichiarato di aver

adempiuto all’adozione di questo istituto. Le amministrazioni del Nord sono state

relativamente più celeri nell’attuazione all’art. 2 poiché si sono attivate nel periodo

1993-1997 (36,1%), mentre le amministrazioni del Centro e del Mezzogiorno si sono

mosse soprattutto nel quadriennio successivo. Inoltre, è stato rilevato che, nello stesso

periodo di maggior attivismo delle zone centrali e meridionali, la quota di

amministrazioni localizzate nelle Regioni settentrionali che hanno attuato la norma sulla

fissazione dei termini è comunque superiore (32,5 per cento).

TAB. 1. Riepilogo adozione del regolamento sulla fissazione dei termini per anno di emanazione, per sotto-settore istituzionale e ripartizione geografica (valori percentuali)

Fonte: ISTAT (2003)

162

 

Il 34% delle amministrazioni che ha adottato il regolamento attuativo sulla

fissazione dei termini (244), ha provveduto anche all’aggiornamento dello stesso,

soprattutto a partire dal 1997-1998, con il culmine nel periodo 2001-2004. In senso

contrario al trend riscontrato nell’adozione dei regolamenti attuativi, le amministrazioni

centrali sono risultate le più attive nell’opera di aggiornamento dei regolamenti (47,1%),

rispetto alle amministrazioni locali (33,3%).

Infine, incrociando i dati sull’aggiornamento del regolamento e la ripartizione

geografica di appartenenza dell’amministrazione, si osserva che anche in questo caso le

amministrazioni del Nord si sono mosse più frequentemente (15,8 per cento) nel

periodo compreso tra il 1997 e il 2000, mentre quelle localizzate nelle Regioni centrali

si sono mosse più tardi, ma più massicciamente (28,8 per cento nel periodo 2001-2004).

Le amministrazioni del Mezzogiorno seguono gli stessi andamenti dei quelle del

Centro, ma in proporzioni più contenute.

TAB. 2. Riepilogo aggiornamento del regolamento sulla fissazione dei termini, per anno, per sotto-settore istituzionale e ripartizione geografica (valori percentuali)

Fonte: ISTAT (2003)

Per lo stesso periodo sinora considerato (1990-2004), non ci sono dati specifici o

aggregati sulla durata effettiva di procedimenti o sulla consistenza delle violazioni dei

termini stabiliti dalla norma o dai regolamenti, ma alcuni dati significativi e di sintesi

sulla durata e i tempi medi dei procedimenti amministrativi sono stati raccolti ed

elaborati in una ricerca sul sistema amministrativo italiano, con specifico riguardo alle

amministrazioni centrali dello Stato13.

                                                                                                                         13 Si v. L. Torchia, a cura di, Il sistema amministrativo italiano, Il Mulino, 2009, p. 249 e ss.  

163

 

A tal proposito, si rileva che nel decennio 1994-2004, i termini previsti per la

conclusione dei procedimenti sono stati decisamente lunghi, “conclusione che non

deriva tanto dal dato assoluto, cioè dalla media di 176 giorni del 1994 e di 137 giorni

del 2004, quanto dalla facilità con cui l’amministrazione ha abbreviato i termini

evidentemente definiti con eccessiva generosità o prudenza”.

In generale, il decennio preso in considerazione appare caratterizzato da un’opera

di progressiva riduzione dei termini, soprattutto dei procedimenti più lunghi con durata

superiore ad un anno, che risultano complessivamente diminuiti, passando dal 10 al

5,19% del totale. Circa un terzo dei procedimenti ha un termine compreso tra uno e tre

mesi, oltre un quarto un termine compreso tra tre e sei mesi.

Per quanto riguarda i singoli tipi di procedimento, nel 1994, il termine medio era

di 166 giorni per le autorizzazioni, 223 giorni per le concessioni e 233 giorni per i

contratti. Rispetto al 1994, si registra una progressiva riduzione dei termini

procedimentali medi di tutte le amministrazioni statali, sebbene rimangano notevoli

disparità nella durata media dei procedimenti delle varie amministrazioni: da un minimo

di 61 giorni (Ministero del commercio internazionale) a un massimo di 186 giorni

(Ministero delle Giustizia). In sede centrale, l’oscillazione dei termini è compresa tra 30

e 298 giorni, mentre in sede periferica si registra una maggiore oscillazione dei termini,

compresi tra 60 e 720 giorni.

Ai fini della riduzione dei tempi procedimentali, ulteriori margini di manovra

sono stati recuperati tagliando la tempistica dell’attività di auto-amministrazione e/o

endo-procedimentale, poiché spesso i tempi dei procedimenti strumentali risultano

maggiori dei procedimenti finali (179 giorni contro 169 nel 1994) o facendo un corretto

ed effettivo uso di alcuni strumenti di semplificazione, quali ad esempio la conferenza

di servizi, che consentono risparmi di tempo.

Il fatto poi che si siano registrati tempi diversi per lo stesso tipo di procedimento

di amministrazioni diverse (ad esempio, il procedimento di riconoscimento delle

persone giuridiche private è concluso da un'amministrazione in 120 giorni, da un'altra in

270, da una terza in 730) o addirittura di uffici diversi della stessa amministrazione (ad

esempio, un procedimento di gestione del personale può durare in un caso, 500 giorni,

in altro caso 1500), suggerisce l’opportunità che gli uffici pubblici s’impegnino a

dialogare tra loro, scambiandosi le migliori pratiche ed esperienze acquisite per il

164

 

rispetto e il taglio dei tempi e adottando criteri comuni per la definizione della migliore

tempistica procedurale.

Quanto alla durata media dei procedimenti regionali, si rileva la medesima

tendenza generale dei procedimenti delle amministrazioni statali, anche se è

notevolmente variabile in relazione ai tipi di procedimento: da pochi giorni per alcune

autorizzazioni a molti mesi per l’adozione di sanzioni amministrative o regolamenti.

A seguito del periodo analizzato (1990-2004), non si riscontrano particolari novità

sull’attuazione dell’art. 2, connesse o comunque stimolate dalle riforme del 2005 della

legge n. 241/1990. Nel biennio 2005-2007, sembra dunque in fase di esaurimento la

spinta non solo a dare attuazione all’art. 2, mediante l’adozione e l’aggiornamento dei

regolamenti attuativi, ma anche a rendere più tempestiva l’azione amministrativa

mediante la riduzione o il ripensamento dei tempi e dei termini procedimentali.

Nuovo impulso è stato dato dal Governo con l’adozione di un «Piano di azione

per la semplificazione e la qualità della regolazione» (PAS), in cui una parte importante

è dedicata proprio alla tempistica dei procedimenti amministrativi14. In tale prospettiva,

si prevedono diverse misure:

1. un generale adeguamento dei regolamenti di attuazione della legge n. 241

del 1990 e la pubblicazione delle informazioni sui procedimenti e

sull’organizzazione nei siti web delle singole amministrazioni;

2. la necessità di una misurazione basata su diversi profili: a)

l’individuazione delle best practices relative ad esperienze già in corso di

misurazione dei tempi procedimentali e loro diffusione presso le altre

amministrazioni; b) l’avvio di attività sperimentali, prettamente tecnologiche, per

la misurazione dei tempi medi di conclusione dei procedimenti, con l’ausilio dei

relativi servizi di controllo interno, anche avvalendosi dei sistemi di protocollo

informatico; c) la predisposizione delle linee guida sulla misurazione dei tempi

procedimentali. L’introduzione dei sistemi di misurazione è funzionale, in

prospettiva, all’avvio di interventi di riduzione dei termini procedimentali, ulteriori

rispetto a quelli previsti negli specifici programmi di riduzione di cui al punto

seguente;

                                                                                                                         14 Il PAS è stato adottato dal Consiglio dei Ministri il 15 giugno 2007 sulla base dell’attività

prevista dalla direttiva annuale del Presidente del Consiglio dei Ministri del 12 marzo 2007.  

165

 

3. l’adozione di programmi di riduzione dei termini procedimentali con lo

scopo di ridurre i termini procedimentali di almeno il 10%, non solo attraverso

l’adozione del nuovo regolamento di attuazione dell’art. 2 della l. n. 241/1990, ma

anche tramite l’incremento dell’efficienza, l’uso di tecnologie, l’innovazione

organizzativa e l’accorpamento dei procedimenti. I programmi devono riguardare

essenzialmente le misure di riduzione che possono essere disposte in via

amministrativa, anche attraverso il coordinamento con le altre amministrazioni

interessate al procedimento.

La maggior parte dei Ministeri ha provveduto a predisporre e inviare al

Dipartimento della funzione pubblica (DFP) il programma di riduzione, previsto nel

PAS, ad esclusione di:

-­‐ Ministero dei trasporti,

-­‐ Ministero dello sviluppo economico,

-­‐ Ministero del lavoro e della previdenza sociale,

-­‐ Ministero delle politiche agricole.

Il Ministero delle comunicazioni e il Ministero della solidarietà sociale non hanno

inviato il programma, ma si sono impegnati nella fase di elaborazione del regolamento

di attuazione a darne seguito.

Da un confronto tra le tabelle dei regolamenti attuativi adottati negli anni Novanta

ed i programmi di riduzione dei tempi pervenuti all’Unità di semplificazione del DFP, è

stato possibile riscontrare una riduzione generalizzata dei termini, in media, pari a

14,89%, passando da un termine medio pari a 146,4 giorni (vecchio termine) a un

termine medio di 124,6 giorni (termine medio nuovo). In particolare, i Ministeri hanno

ridotto i termini nella misura illustrata nella seguente tabella:

TAB. 3. - Interventi per la riduzione dei termini procedimentali

Ministero Termine medio

vecchio (gg)

Termine

medio nuovo

(gg)

Tasso di riduzione

termine medio (%)

Ambiente 169 141 15,97%

Pubblica Istruzione 119 106 11%

Affari Esteri 121,6 87,6 27,96%

166

 

Commercio Internazionale 71,5 61,1 14,5%

Beni Culturali 159 109,07 45,77%

Università e Ricerca 127 112 11,80%

Interno 161,9 140,4 13,28%

Infrastrutture 171,84 153,83 10,47%

Economia e Finanze n.p. 80 n.p.

Giustizia 204 186,5 9,6%

Difesa 172 151 12,20%

Salute 134 122 9,1%

Media 146,4 124,6 14.89%

Fonte: PAS – Presidenza del Consiglio dei Ministri (nel calcolo della media, non si è tenuto conto dei dati forniti dal MEF)

L’obiettivo del PAS di riduzione del 10% dei termini procedurali è stato raggiunto

essenzialmente attraverso la predisposizione di un nuovo regolamento di attuazione

dell’art. 2 della l. n. 241/1990 e in molti casi la riduzione è stata superiore all’obiettivo,

se si guarda ad esempio ai risultati del MIBAC e del MAE che, con il nuovo

regolamento, hanno ridotto in misura consistente il termine di 27 procedimenti. Nel

caso del Ministero dell’Università e della ricerca, il termine medio si è abbassato per

effetto della soppressione di alcuni procedimenti, non essendovi state riduzioni nei

termini previsti (al contrario, sono stati aumentati i termini di tre procedimenti). Il

Ministero dell’Interno ha ridotto con il nuovo regolamento il termine di 76 procedimenti

e ha innalzato quello di 14 procedimenti (con il precedente regolamento, i procedimenti

che avevano un termine inferiore o uguale a 90 giorni erano 229, con il nuovo

regolamento sono 319; i procedimenti con un termine superiore a 180 giorni, invece,

passano da 143 a 112).

Oltre alle riduzioni dei termini realizzate con la predisposizione del nuovo

regolamento, alcune amministrazioni hanno programmato nuove azioni finalizzate ad

una ulteriore riduzione dei termini, connesse ad esempio allo sviluppo di processi di

informatizzazione (si pensi al MAE con il sistema informativo SIMAE), la

reingegnerizzazione dei procedimenti o dando seguito a sanzioni per l’inosservanza dei

termini procedimentali.

167

 

L’attuazione del PAS, con riferimento alla finalità di riduzione del 10% di termini

procedimentali, ha rilanciato e rafforzato la volontà di agire sulla tempistica

procedurale, in un’ottica di semplificazione, trasparenza e maggiore efficienza

dell’azione amministrativa, sebbene solo a livello statale. Tale iniziativa governativa ha

preceduto e indubbiamente ha inciso sull’adozione della legge n. 69/2009 che ha

sostanzialmente riformato l’art. 2 e stimolato un nuovo ciclo di attuazione

amministrativa sui tempi e termini procedimentali.

3.2. Il nuovo ciclo di attuazione: dal 2009 ad oggi

In linea con gli obiettivi del PAS, la legge n. 69 del 2009 ha apportato importanti

modifiche alla legge n. 241 del 1990, con il fine di ridurre i termini di conclusione dei

procedimenti ed assicurare l’effettività del loro rispetto da parte delle amministrazioni

pubbliche15. In particolare, l’articolo 7, sostituendo integralmente l’art. 2 della legge n.

241 del 1990, stabilisce che i procedimenti amministrativi di competenza delle

amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali devono concludersi entro trenta

giorni a meno che disposizioni di legge o di regolamento prevedano un termine diverso.

Per l’adozione dei regolamenti di definizione dei termini e dei responsabili viene

disciplinata una nuova procedura: con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei

ministri, adottati ai sensi dell’art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su

proposta dei Ministri competenti e di concerto con i Ministri per la pubblica

amministrazione e l’innovazione e per la semplificazione, sono individuati i termini di

conclusione dei procedimenti di competenza delle amministrazioni statali. Gli enti

pubblici nazionali stabiliscono, secondo i propri ordinamenti, i termini entro cui devono

essere conclusi i procedimenti di rispettiva competenza.

L’altra novità introdotta dalla legge n. 69 del 2009 è che, in entrambi i casi, i

termini fissati dalle amministrazioni non possono comunque essere superiori ai novanta

giorni o al massimo centottanta giorni. Quest’ultima ipotesi (termine massimo di 180

giorni) deve essere motivata ed è possibile esclusivamente e tassativamente quando

emergano rilevanti profili di sostenibilità dell’organizzazione amministrativa, di

                                                                                                                         15 Si v. il decreto 12 gennaio 2010 del Ministro della pubblica amministrazione e

dell'innovazione, adottato di concerto con il Ministro della semplificazione amministrativa, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 1° aprile 2010, n. 76, con il quale sono state approvate le linee di indirizzo per l'attuazione dell'articolo 7 della legge 18 giugno 2009, n. 69.  

168

 

contemperamento degli interessi pubblici tutelati oppure occorrano valutazioni

eccezionali sulla complessità del procedimento.

Secondo la disciplina del 2009, il processo attuativo avrebbe dovuto concludersi

entro un anno dall’entrata in vigore della nuova normativa, ovvero entro il 4 luglio

2010. Al proposito, il primo dato da rilevare è il mancato rispetto di tale termine da

parte delle amministrazioni centrali, nonché regionali e locali, per le quali la disciplina

del nuovo art. 2 rappresenta “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni

concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio

nazionale” ai sensi delle lett. m) comma 2 art. 111 Cost.

Nei paragrafi successici si approfondisce l’analisi del processo attuativo del

novellato art. 2 che, in generale, può dirsi ancora incompleto e caratterizzato da una

certa omogeneità per le esperienze delle amministrazioni centrali; da eterogeneità nelle

scelte regionali e, infine, da una spiccata frammentarietà nel caso degli Enti locali.

Un ulteriore tema interessante è quello della riduzione dei termini procedimentali,

peraltro sempre più pregnante e strettamente collegato ad una politica pubblica di

semplificazione amministrativa. Basti pensare al recente art. 3 d. l. n. 5/201216, in base

al quale è stato avviato il nuovo programma triennale 2013-2015 per la misurazione e la

riduzione dei tempi dei procedimenti amministrativi e degli oneri gravanti su imprese e

cittadini nell’ottica di garantire tempi certi per le pratiche amministrative17. Ad aprile

                                                                                                                         16 Si v. i commi 3 sexies – speties, secondo cui, “con decreto del Presidente del Consiglio dei

Ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, previa intesa in sede di Conferenza unificata, è adottato, nel quadro delle indicazioni e delle raccomandazioni dei competenti organismi dell'Unione europea, il programma 2012-2015 per la misurazione e la riduzione dei tempi dei procedimenti amministrativi e degli oneri regolatori gravanti su imprese e su cittadini, ivi inclusi gli oneri amministrativi. Il programma è ispirato al principio della proporzionalità degli oneri alla tutela degli interessi pubblici, tiene conto dei risultati delle attività di misurazione e di riduzione già realizzate e individua le aree di regolazione, i tempi e le metodologie di intervento nonché gli strumenti di verifica dei risultati, assicurando la consultazione dei cittadini, delle imprese e delle loro associazioni. Per la riduzione degli oneri nelle materie di competenza regionale si provvede ai sensi dell'articolo 20-ter della legge 15 marzo 1997, n. 59, e dei successivi accordi attuativi. Per l'attuazione del programma di cui al comma 3-sexies si applicano le disposizioni di cui ai commi da 2 a 7 dell'articolo 25 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e successive modificazioni. Entro il 31 gennaio di ciascun anno, il Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione rende comunicazioni alle Camere sullo sviluppo e sui risultati delle politiche di semplificazione nell'anno precedente, con particolare riguardo all'attuazione del presente decreto e dei programmi”.  

17 I. Salza, L’attuazione delle regole in materia di attività produttive e le prospettive di riforma del quadro normativo, in Relazione annuale al Parlamento e al Governo sui livelli e la qualità dei servizi erogati dalle pubbliche amministrazioni centrali e locali alle imprese e ai cittadini 2012; CNEL, Relazione annuale al Parlamento e al Governo sui livelli e la qualità dei servizi erogati dalle pubbliche amministrazioni centrali e locali alle imprese e ai cittadini, 13 dicembre 2012.  

169

 

del 2012, è stato siglato un Accordo inter-istituzionale tra il Governo, in particolare, i

Ministri dello sviluppo economico e per la PA e la semplificazione, le Regioni, le

Province autonome e le autonomie locali, per l’attuazione coordinata delle misure di

semplificazione previste dal d. l. n. 5/201218.

Si è proceduto, inoltre, alla creazione di un apposito Tavolo istituzionale in cui

siedono i rappresentanti dei suddetti soggetti con il compito di individuare i

procedimenti prioritari da sottoporre a misure di semplificazione, anche attraverso la

consultazione degli stakeholders19. Nell’accordo sono, altresì, definiti i criteri secondo i

quali il Tavolo deve procedere alla ricognizione delle procedure da semplificare ed

esprimere le sue valutazioni al riguardo, che saranno propedeutiche all’adozione dei

regolamenti delegificanti tesi alla “razionalizzazione” dei procedimenti inerenti

l’esercizio dell’attività d’impresa20.

3.2.1. I nuovi regolamenti ministeriali

I regolamenti attuativi dell’art. 2, così come novellato nel 2009, sono stati adottati

mediante Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (D.P.C.M.) da otto Ministeri

su tredici, a partire dal dicembre del 2010, comunque in ritardo rispetto al termine

legislativo previsto per l’attuazione (4 luglio 2010).

I cinque Ministeri che risultano inadempienti, nel momento in cui si scrive, sono:

-­‐ il Ministero della giustizia;

-­‐ il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali;

-­‐ il Ministero dell’ambiente, tutela del territorio e del mare;

-­‐ il Ministero della Salute;

-­‐ il Ministero dell’istruzione, università e ricerca.

                                                                                                                         18 L’Accordo è stato sottoscritto in seno alla Conferenza unificata e prevede l’attuazione

coordinata degli articoli 3, 12 e 14 del decreto legge n. 5/2012 relativi, rispettivamente, alla riduzione degli oneri amministrativi, semplificazioni procedimentali per l’esercizio delle attività economiche, semplificazione dei controlli sulle imprese.  

19 Per raccogliere indicazioni per la sua attuazione è stata lanciata la consultazione telematica "SemplificaPA".  

20 I criteri che il Tavolo dovrà seguire per fare le sue valutazioni sono: la presenza di ostacoli alla regolare conclusione dei procedimenti ovvero la difformità dei tempi rispetto a quelli di altri Paesi dell’Unione europea, la possibilità di miglioramento della relativa disciplina, la frequenza e l’intensità del mancato rispetto dei termini di conclusione, l’ingiustificata previsione di oneri amministrativi per i cittadini e le imprese, l’esistenza di soluzioni tecnologico informatiche particolarmente atte a rafforzare lʹ interoperabilità tra amministrazioni e lʹ interconnessione tra i procedimenti.  

170

 

In assenza dei nuovi regolamenti attuativi, le vigenti disposizioni regolamentari

che contengono termini procedimentali superiori a novanta giorni cessano di avere

effetto e si applica, fino a nuova determinazione, il termine residuale di trenta giorni

previsto dall’art. 2 della l. n. 241, che vale anche per i procedimenti per i quali non sia

stato fissato alcun termine. Continuano, invece, ad applicarsi le disposizioni

regolamentari che prevedono termini non superiori a novanta giorni.

Gli altri Ministeri hanno adempiuto l’obbligo di legge di individuazione dei

termini procedimentali, adottando due distinti regolamenti, che sono da rivedere e

aggiornare con cadenza almeno biennale: uno per i procedimenti con termini non

superiori a novanta giorni ed uno per i procedimenti con termini superiori a novanta

giorni, ma inferiori a centottanta.

Nel caso dei regolamenti con termini superiori a novanta giorni, solo poche

amministrazioni hanno motivato la scelta di termini superiori ai novanta giorni (ad

esempio il Ministero Infrastrutture e Trasporti e il Ministero dell’Interno)21, mentre altre

non hanno motivato per nulla la scelta del termine superiore (ad esempio il Ministero

dello Sviluppo Economico), o si sono limitate a fare una breve nota sul procedimento o

a richiamare genericamente le esigenze di sostenibilità dell’organizzazione

amministrativa, di contemperamento degli interessi pubblici tutelati e/o la complessità

del procedimento amministrativo. Il  Ministero per i beni e le attività culturali non ha,

invece, adottato alcun regolamento sui procedimenti con termini superiori a novanta

giorni, nonostante sia stato tra i primi apparati ministeriali ad aver adottato il

regolamento attuativo sui termini non superiori a novanta giorni.

Quanto ai regolamenti sui termini procedimentali fino a novanta giorni, è

possibile rilevare che i Ministeri hanno generalmente previsto il termine massimo

consentito dalla legge (90 g.) per ogni procedimento, prevedendo termini ridotti soltanto

per alcuni procedimenti specifici.

                                                                                                                         21 Il termine massimo di 180 giorni può essere superato, ai sensi di legge, solo per i procedimenti

di acquisto della cittadinanza italiana e di quelli riguardanti l’immigrazione. In particolare, per l’acquisto e la concessione della cittadinanza italiana è stato previsto il termine massimo di 730 giorni, considerata la complessità del procedimento, che richiede accertamenti sia con autorità straniere che nazionali. In tal senso di v. il D.P.C.M. n. 58/2013, Regolamento di attuazione dell'articolo 2, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, riguardante i termini di conclusione dei procedimenti amministrativi di competenza del Ministero dell'interno di durata superiore a novanta giorni, che peraltro conferma il termine già vigente in base alle precedenti disposizioni legislative e regolamentari.  

171

 

Dall’analisi dei termini procedimentali previsti nei nuovi regolamenti ministeriali

non è agevole ricostruire l’evoluzione della tempistica e comprendere soprattutto se vi è

stata un’effettiva riduzione dei tempi. Ciò è dovuto fondamentalmente all’asimmetria

tra le strutture e le tipologie procedimentali esistenti negli anni Novanta e quelle attuali.

In tale prospettiva, è comunque interessante e andrebbe replicata dagli altri Ministeri,

quantomeno nel momento di revisione e aggiornamento dei rispettivi regolamenti,

l’esperienza del MISE, il cui regolamento attuativo dell’art. 2 ha il pregio di indicare

non solo la classificazione dei procedimenti, la fonte normativa, l’unità organica

responsabile, ma anche i termini di conclusione previgenti e quelli nuovi per ciascun

tipo di procedimento, con l’indicazione della decorrenza del termine e dei casi di

procedimenti di nuova istituzione.

I dati che consentono un confronto tra i termini previgenti e quelli attuali per

ciascuna tipologia procedimentale è importante non solo per un corretto adeguamento

all’art. 2, ma anche per realizzare, laddove possibile, una riduzione dei tempi

procedimentali precedentemente previsti. L’indicazione precisa dei termini, vecchi e

nuovi, di conclusione per ciascuna tipologia procedimentale dovrebbe, inoltre, essere

arricchita, anche se non previsto dalla legge, dai dati sui valori medi di durata e/o sulla

durata effettiva dei procedimenti, anche al fine di individuare le concrete disfunzioni

amministrative su cui ragionare in termini strategici per termini e tempi procedimentali

sempre più certi e sempre più brevi, con un impatto progressivamente migliorativo per

quei procedimenti che maggiormente incidono sulle situazioni giuridiche soggettive di

cittadini e imprese.

È opportuno, dunque, che tutte le amministrazioni centrali concludano anzitutto

l’iter di adozione dei regolamenti attuativi dell’art. 2, ma è necessario poi procedere al

monitoraggio, all’aggiornamento e all’eventuale arricchimento dei dati come sopra

indicato. Tale azione peraltro deve essere realizzata in stretta connessione con gli

obblighi di pubblicazione e monitoraggio dei tempi procedimentali, che devono essere

pubblicati in modo omogeneo sul sito web istituzionale di ciascuna amministrazione

(non solo Ministeri), nell’apposita sezione denominata «Amministrazione trasparente»

(si v. § 4 e ss.).

Nella seguente tabella sono riportati gli attuali regolamenti attuativi ministeriali

(esclusi quelli senza portafoglio), adottati con Decreto del Presidente del Consiglio dei

172

 

Ministri, a cui sono stati abbinati quelli adottati, con decreto ministeriale, nel corso del

precedente ciclo di attuazione (prima metà degli anni Novanta), considerando

naturalmente le riforme e gli accorpamenti che negli anni hanno interessato gli apparati

ministeriali22.

TAB. 5 – Regolamenti attuativi dei Ministeri Amministrazione Regolamenti attuativi

precedenti Regolamenti attuativi

attuali

Ministero Affari Esteri

D.M. 3 marzo 1995, n. 171 D.M. 5 gennaio 2004, n. 57

D.P.C.M. 8 settembre 2011, n. 178, per i procedimenti di durata non superiore a novanta giorni D.P.C.M. 3 marzo 2011, n. 90, per i procedimenti con termini superiori a novanta giorni

Ministero Interno

D.M. 2 febbraio 1993, n. 284

D.P.C.M. 10 ottobre 2012, n. 214 sui termini di conclusione dei procedimenti fino a novanta giorni

D.P.C.M. 21 marzo 2013, n. 58, per i procedimenti di durata superiore a novanta giorni

Ministero Difesa

D.M. 16 settembre 1993, n. 603

Attuato con il codice dell’ordinamento militare

                                                                                                                         22 Quanto all’attuazione da parte di altri enti statali, è opportuno ricordare il D.P.C.M. 17

novembre 2010, n. 246, per il Dipartimento per la digitalizzazione della pubblica amministrazione e l'innovazione; la Delibera 4 novembre 2010, n. 3/2010/Del, per la Corte dei conti; il Reg. 18 marzo 2011, per l'ACI; la Delibera 24 maggio 2011, n. 35/2011 per l'Agenzia spaziale italiana; il D.P.C.M. 30 giugno 2011, n. 163, per l'Istituto nazionale di statistica; il Provv. 26 settembre 2012, per l'Agenzia del demanio. Con riferimento alle Autorità indipendenti, l’art. 2, comma 5 prevede che “fatto salvo quanto previsto da specifiche disposizioni normative, le autorità di garanzia e di vigilanza disciplinano, in conformità ai propri ordinamenti, i termini di conclusione dei procedimenti di rispettiva competenza”. In proposito, si deve richiamare, la delibera della Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB) 28 novembre 2012, n. 18388 (Gazz. Uff., 28 dicembre 2012, n. 301) e la deliberazione dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (AGCOM) di aprile 2012, n. 223 (Gazz. Uff., 15 giugno 2012, n. 138).  La CONSOB ha peraltro avviato una consultazione pubblica sulla proposta di regolamento in materia in cui si prevede di dimezzare i tempi dei procedimenti sanzionatori con l’obiettivo di migliorare l’efficacia deterrente delle sanzioni e di ridurre l’incertezza sull’esito dei procedimenti. Il dimezzamento dei tempi è reso possibile principalmente grazie ad una semplificazione procedurale e organizzativa, in quanto l’istruttoria è accentrata presso l’Ufficio sanzioni amministrative che può avvalersi delle divisioni operative. I tempi vengono ridotti dagli attuali 360 giorni per i soggetti residenti in Italia e dagli attuali 540 per quelli residenti all’estero a 180 giorni come termine massimo di conclusione del procedimento, valido in tutti i casi.  

173

 

Ministero Economia e Finanze

D.M. 23 marzo 1992, n. 304 D.M. 14 dicembre, n. 602 D.M. 19 ottobre 1994, n. 678 D.M. 5 agosto 1997, n. 325 D.M. 8 giugno 1993, n. 299 D.M. 1 settembre 1993, n. 475 D.M. 11 settembre 2000, n. 289

D.P.C.M. 30 giugno 2011, n. 147 per i procedimenti con termini non superiori a novanta giorni Con 5 distinte tabelle sui termini dei procedimenti amministrativi di competenza di:

1. Ministero dell'economia e delle finanze; 2. Scuola superiore dell'economia e delle finanze; 3. Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato; 4. Guardia di finanza; 5. Fondi previdenziali e assistenziali del personale della Guardia di finanza.

D.P.C.M. 5 maggio 2011, n. 109 per i procedimenti con termini superiori a novanta giorni con 9 tabelle sui termini relativi ai procedimenti di:

1. Ministero dell'economia e delle finanze; 2. Scuola superiore dell'economia e delle finanze; 3. Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato; 4. Agenzia delle entrate; 5. Agenzia del territorio; 6. Agenzia delle dogane; 7. Fondo di Previdenza per il Personale del Ministero delle Finanze; 8. Guardia di finanza; 9. Fondi previdenziali e assistenziali del personale della Guardia di finanza.

Ministero dello Sviluppo economico

D.M. 26 marzo 1993, n. 329 D.M. 11 aprile 1994, n. 454 D.M. 28 dicembre 1994, D.M. 10 gennaio 2001, n. 9

D.P.C.M. 22 dicembre 2010, n. 273 per i procedimenti con termini non superiori a novanta giorni

D.P.C.M. 22 dicembre 2010, n. 272 per i procedimenti con termini superiori a novanta giorni

Ministero

Infrastrutture e trasporti

D.M. 30 marzo 1994, n. 765 D.M. 14 febbraio 1994, n. 543 D.M. 18 aprile 1994, n. 594 D.M. 8 ottobre 1997, n. 524

D.P.C.M. 11 novembre 2011, n. 225 per i procedimenti con termini non superiori ai novanta giorni

174

 

D.P.C.M. 28 novembre 2000, n. 454

D.P.C.M. 3 marzo 2011, n. 72 per i procedimenti con termini superiori ai novanta giorni

Ministero Politiche agricole,

alimentari e forestali

D.M. 25 maggio 1992, n. 376

NO

Ministero Ambiente, tutela

territorio e mare

D.M. 16 giugno 1994, n. 527

NO

Ministero Lavoro e Politiche sociali

D.M. 12 gennaio 1995, n. 227

D.P.C.M. 22 dicembre 2010, n. 275, per i procedimenti con termini non superiori a novanta giorni (con specifica distinzione tra amministrazione centrale e periferica)

D.P.C.M. 18 febbraio 2011, n. 46, per i procedimenti con termini superiori a novanta giorni

Ministero Salute

D.M. 18 novembre 1998, n. 514

NO

Ministero Istruzione, Università, Ricerca

D.M. 14 giugno 1994, n. 774 D.M. 6 aprile 1995, n. 190

NO

Ministero Beni e Attività culturali

D.M. 13 giugno 1994, n. 495

D.P.C.M. 22 dicembre 2010, n. 271  per i procedimenti con termini non superiori a novanta giorni

Non risulta adottato il regolamento per i procedimenti con termini superiori a novanta giorni

Ministero Giustizia

D.M. 20 novembre 1995, n. 540

NO

3.2.2. L’attuazione nelle Regioni

L’analisi del processo attuativo della disciplina generale sui tempi procedimentali

non può prescindere dall’esame del processo di adeguamento da parte delle Regioni, la

maggior parte delle quali ha adottato sin all’inizio degli anni Novanta specifiche leggi

regionali di applicazione della legge n. 241/90, non avendo tuttavia previsto ulteriori

175

 

integrazioni e/o modifiche alla luce delle successive riforme del 2005 (l. n. 15/2005 e l.

n. 80/2005). Si deve rilevare, inoltre, che la maggior parte delle disposizioni sulla

determinazione dei tempi procedimentali regionali è contenuta in specifiche normative

settoriali23.

A seguito dell’adozione della legge n. 69/2009, le Regioni e gli Enti locali hanno

considerato non perentorio il termine per l’adeguamento alle nuove previsioni generali

(un anno dalla data di entrata in vigore della legge statale), dando inizio in ritardo al

processo attuativo o rimanendo del tutto inerti al riguardo24. Solo alcune Regioni,

dunque, hanno adottato o aggiornato la normativa regionale e adeguato i relativi tempi

procedimentali alla nuova disciplina della legge n. 69 del 2009.

Le esperienze regionali sono, peraltro, molto disomogenee nel percorso attuativo:

la Regione Toscana oltre a essere stata tempestiva nell’adeguamento normativo, nel

2009 ha adottato una legge regionale già particolarmente avanzata nei contenuti (si

pensi all’introduzione dell’indennizzo da ritardo), così come la Regione Umbria che ha

adottato nel 2011 una legge regionale con una specifica attenzione alla tempistica

procedurale (anche in questo caso si prevede, ad esempio, l’indennizzo automatico in

caso di mero ritardo).

Ci sono, tuttavia, Regioni che non risulta abbiano legiferato in modo sistematico

la materia (Molise) o aggiornato la normativa (Basilicata e Lazio) o sono ancora in fase

di approvazione di specifici progetti di legge (Abruzzo).

Alcune Regioni sono peraltro ancora in fase di censimento e classificazione dei

procedimenti regionali e/o stanno costruendo delle banche dati per ciascun

procedimento con la relativa tempistica, a prescindere da una disciplina normativa

                                                                                                                         23 Per l’analisi del processo di attuazione regionale si v.  F. Ferrara, A. Natalini, a cura di, Nuove

politiche di semplificazione: i fabbisogni delle regioni, Rapporto finale dell’indagine Formez, 2008; F. Ferrara, L’attuazione nelle Regioni e negli enti locali della legge n. 69/2009, Quaderno Formez n. 32, 2012; Formez, Le nuove politiche di semplificazione. Un’indagine nelle Regioni, 2008; Formez, Linee guida per la misurazione dei tempi e oneri amministrativi nelle Regioni, 2009; G. Vesperini, La semplificazione amministrativa nelle regioni, in Quaderni Formez, n. 23, 2004; L.   Faina, I tempi del procedimento, in F. Peta e A. d’Ambrosio, a cura di, La semplificazione tra Stato, Regioni e Autonomie locali. Il caso della legge 241, in Quaderni Formez, n. 50, 2006, p. 61-79; A. Caldarozzi, F. Sarpi, Il programma di riduzione dei tempi e degli oneri dei procedimenti, in F. Ferrara, A. Natalini, a cura di, La riduzione degli oneri amministrativi nelle Regioni: sistemi di analisi e valutazione, Formez, 2008; A. Caldarozzi, La semplificazione amministrativa nelle regioni e nei comuni: a che punto siamo, in Astrid.eu.  

24 A differenza delle amministrazioni statali, il mancato adeguamento alla norma statale non viene risolto con la sostituzione della determinazione legislativa (termine residuale 30 giorni) a quella regolamentare.  

176

 

generale. La fase di ricognizione ed elaborazione dei tempi dei procedimenti

amministrativi, anche se utile al fine di ragionare in modo strategico sulla tempistica

procedimentale, non dovrebbe però essere considerata esaustiva, ma dovrebbe piuttosto

essere prodromica all’adozione di specifici provvedimenti normativi o regolamentari

che consentano non solo il necessario adeguamento alla disciplina legislativa statale

generale, ma anche la creazione di certezza per le situazioni giuridiche soggettive dei

cittadini e delle imprese.

È possibile rintracciare una generale tendenza a dare concreta attuazione alle

disposizioni legislative statali o regionali con l’adozione di specifici regolamenti

attuativi (ad esempio, Liguria, Piemonte, Toscana, Sicilia) soprattutto a partire dal 2011

e, contestualmente, una maggiore sensibilità da parte delle Regioni sul tema della

riduzione della tempistica procedurale.

Un impulso significativo alla realizzazione di attività finalizzate a dare certezza

alle imprese e ai cittadini sui termini di conclusione dei procedimenti e sugli

adempimenti necessari può essere connesso a una serie di progetti sviluppati a livello

centrale, quali ad esempio il progetto realizzato all’interno del PON 2007–2013

«Governance e Azioni di Sistema» dal Dipartimento degli Affari Regionali e dal

Dipartimento della Funzione Pubblica, attraverso Formez PA: il progetto «Regioni

Semplici - Regioni (da) semplificare per le imprese e i cittadini».

In particolare, sono stati messi a disposizione di dirigenti e funzionari delle

amministrazioni delle Regioni c.d. Obiettivo convergenza (compresi gli Enti locali di

tali Regioni), alcuni modelli operativi per effettuare la rilevazione dei tempi

procedimentali e per adeguare la normativa alla disciplina introdotta in materia dalla

legge n. 69/2009, nell’ottica di un’opera di progressiva misurazione e riduzione dei

tempi burocratici25.

                                                                                                                         25 Sulla metodologia per la misurazione e riduzione dei tempi burocratici dei procedimenti

regionali, si v. A. Caldarozzi, F. Sarpi, Il programma di riduzione dei tempi e degli oneri dei procedimenti, in F. Ferrara, A. Natalini, a cura di, La riduzione degli oneri amministrativi nelle Regioni: sistemi di analisi e valutazione, Formez, 2008. La soluzione più adeguata in relazione alle finalità del progetto (è rappresentata dalla tecnica denominata “Systematic activity description” (SAD), la quale consente:

a) di identificare in modo autonomo rispetto alle operazioni i relativi input e output; b) di identificare gli attori responsabili delle singole operazioni; c) di associare a ciascuna operazione l’indicazione del relativo tempo di realizzazione; d) di associare a ciascuna operazione informazioni aggiuntive relative, ad esempio, alle criticità

di attuazione. e) di aggregare le operazioni omogenee in macro-fasi.

177

 

TAB. 6 – Ricognizione sullo stato di attuazione nelle Regioni italiane Regione Riferimenti normativi

Leggi Regionali (L.R.) Disposizioni rilevanti sui

tempi Attuazione

Abruzzo

Progetto di legge

regionale n. 426/12 Legge organica in

materia di procedimento amministrativo, sviluppo dell’amministrazione digitale e semplificazione del sistema amministrativo regionale e locale

Art. 7 Obbligo di adozione del provvedimento espresso

-­‐ Art. 8

Certezza dei termini di conclusione del procedimento

Art. 9 Riduzione dei termini vigenti non previsti in leggi o regolamenti regionali Art. 10 Sospensione e interruzione dei termini per provvedere

Art. 11 Responsabilità per mancata o tardiva emanazione del provvedimento amministrativo Art. 12 Responsabile della correttezza e della celerità del procedimento

Art. 13 Indennizzo per il ritardo nella conclusione dei procedimenti Art.14 Procedura per la corresponsione dell’indennizzo da parte della Regione Abruzzo

Basilicata

L.R. n. 12/92

Art. 2 Termini del procedimento amministrativo

Regolamento approvato con delib. CR n. 1565/95 Prime norme sullo snellimento e sulla

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     Il SAD, quindi, restituisce una rappresentazione completa del procedimento in termini di

responsabilità e tempi di realizzazione, restituendo informazioni immediate circa i nodi decisionali e le attività critiche, potranno, dunque, essere più facilmente separate dalle attività a minore valore aggiunto.  

178

 

trasparenza dell’attività amministrativa

Calabria

L.R. 4 settembre 2001, n. 19 Norme sul procedimento amministrativo, la pubblicità degli atti ed il diritto di accesso. Disciplina della pubblicazione del Bollettino Ufficiale della Regione Calabria

Art. 19 Termini per la conclusione del procedimento

Ci sono stati studi per l’adeguamento alla l. n. 69/2009

Art. 21 Decorrenza e sospensione dei termini Art. 22 Proroga dei termini

Campania

L.R. 17 ottobre 2005, n. 17 Disposizioni per la semplificazione del procedimento amministrativo.

Art. 1 Termine a

provvedere per le commissioni consiliari

-

Emilia-

Romagna

L.R. 6 settembre 1993, n. 32 Norme per la disciplina del procedimento amministrativo e del diritto di accesso

Art. 16 Termini per la conclusione dei procedimenti

-

Art. 17 Decorrenza e sospensione dei termini

Art. 18 Proroga dei termini

Art. 19 Procedimenti aventi ad oggetto benefici finanziari

L.R. 18/2011 Misure per l’attuazione degli obiettivi di semplificazione del sistema amministrativo regionale e locale. Istituzione della sessione di semplificazione (in parte attuazione 69/2009)

Art. 6 Certezza dei tempi di conclusione dei procedimenti, responsabilità e trasparenza dell’azione amministrativa

Friuli-Venezia

Giulia

L.R. 20-3-2000 n. 7 Testo unico delle norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso

Art. 5 Termine del procedimento

-

Art. 6 Decorrenza e scadenza del termine

Art. 7 Sospensione del termine

179

 

Lazio

L.R. 22-10-1993 n. 57 Norme generali per lo svolgimento del procedimento amministrativo, l’esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi e la migliore funzionalità dell’attività amministrativa. Come modificata dalla L.R. 22-7-2002 n. 22 Modifiche alle leggi regionali 22 ottobre 1993, n. 57 “Norme generali per lo svolgimento del procedimento amministrativo, l’esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi e la migliore funzionalità dell’attività amministrativa” e 18 febbraio 2002, n. 6 “Disciplina del sistema organizzativo della Giunta e Consiglio e disposizioni relative alla dirigenza ed al personale regionale

Art. 3 Obbligo di provvedere

Banca dati informatica con schede dettagliate sui procedimenti regionali che includono i termini previsti dalle norme che scandiscono le singole fasi procedimentali

Art. 4 Termine del procedimento

Liguria

L.R. 25 novembre 2009 n. 56 Norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi

Art. 7 Termini del procedimento

Regolamento n.2/2011 di attuazione della legge regionale n.56/2009, Norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi. I procedimenti non rientranti nel Regolamento sono stati oggetto di successiva rilevazione tramite l’atto ricognitivo approvato con DGR n.1622 del 22/12/201126.

Art. 8 Sospensione dei termini

L.R. 8 giugno 2011, n. 13 Norme sulla qualità della regolazione e sulla semplificazione amministrativa

Art. 15 Finalità della semplificazione amministrativa (comma 1 lett. b): ridurre i tempi burocratici)

                                                                                                                         26 I 723 procedimenti ricompresi nel Regolamento costituiscono, all'incirca, l'80% di tutti i

procedimenti amministrativi di competenza della Giunta regionale. I 177 procedimenti ricompresi nell'atto ricognitivo costituiscono, all'incirca, il 20% di tutti i procedimenti amministrativi di competenza della Giunta regionale. La ricognizione di tutti i procedimenti di competenza della Giunta costituisce un importante strumento di trasparenza e ha costituito l'occasione per effettuare la rivalutazione e la razionalizzazione dei procedimenti a fini di semplificazione amministrativa e di contenimento della loro durata. Ove possibile si è proceduto alla riduzione dei termini e alla semplificazione amministrativa.  

180

 

Lombardia

L.R. 1-2-2012 n. 1 Riordino normativo in materia di procedimento amministrativo, diritto di accesso ai documenti amministrativi, semplificazione amministrativa, potere sostitutivo e potestà sanzionatoria.

Articolo 4 Dovere di adozione del provvedimento

Sul sito internet – sezione Amministrazione trasparente, Attività e procedimenti - Censimento dei procedimenti con scheda dettagliata e termini di conclusione di ciascun procedimento e relativa giorno di decorrenza

Articolo 5 Termini per provvedere

Articolo 6 Sospensione e interruzione dei termini per provvedere

Marche

Proposta di legge regionale della Giunta recante “Legge di innovazione e semplificazione amministrativa” (Delibera 936/2012)

Art. 20 Riduzione dei termini dei procedimenti

-

Art. 21 Potere sostitutivo Art. 25 Indennizzo per il ritardo nella conclusione dei procedimenti

Molise

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Piemonte

L.R. 04-07-2005, n. 7 Nuove disposizioni in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.

Art. 6 Termini

La Giunta regionale ha approvato le deliberazioni con le quali si sono adeguati i procedimenti, che non hanno termini già prefissati, alle nuove disposizioni contenute nella l. n. 69/2009. Ogni deliberazione è corredata da due allegati con termini fino a 90 o fino a 180 giorni

Art. 7 Sospensione dei termini

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Puglia

L.R. 20 giugno 2008 n. 15 Principi e linee guida in materia di trasparenza dell’attività amministrativa nella Regione Puglia

Art. 3 Diritti di cittadinanza Amministrativa (tra cui partecipazione ai procedimenti amministrativi e conclusione dei medesimi in tempi prestabiliti)

-

Sardegna

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Sicilia

legge regionale 30 aprile 1991, n. 10 Disposizioni per i procedimenti amministrativi, il diritto di accesso ai documenti amministrativi e la migliore funzionalità dell’attività amministrativa Come modificata L.R. 5 aprile 2011, n. 5 Disposizioni per la trasparenza, la semplificazione, l’efficienza, l’informatizzazione della pubblica amministrazione e l’agevolazione delle iniziative economiche. Disposizioni per il contrasto alla corruzione ed alla criminalità organizzata di stampo mafioso. Disposizioni per il riordino e la semplificazione della legislazione regionale

Art. 2 Tempi di conclusione del procedimento (termini più favorevoli al cittadino di quelli nazionali nell’ottica dei LEP). Solo deroghe migliorative

Nel 2012, il Presidente della Regione ha approvato, con decreto, i regolamenti con i tempi di conclusione dei procedimenti amministrativi per ciascun Dipartimento regionale, pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana e consultabili online27

Toscana

L.R. 23 luglio 2009, n. 40, Legge di semplificazione e riordino normativo come modificata dalla

Art. 11-bis Responsabile della correttezza e della celerità del procedimento e poteri

Delibera Giunta regionale 804 del 26-09-2011 allegato A: elenco

                                                                                                                         27 Ad esempio, il Dipartimento Regionale delle Attività Produttive con Decreto presidenziale n.

31 del 11 aprile 2012 ha provveduto alla ricognizione dei procedimenti amministrativi di competenza, elaborando due tabelle allegate al regolamento, ove sono stati inseriti rispettivamente i procedimenti con termine di conclusione compreso tra i 31 e i 60 giorni (111 procedimenti) e quelli con termine di conclusione compreso tra i 61 e 150 giorni (60 procedimenti). Nelle tabelle è presente una serie di informazioni allegate al regolamento, quali: il servizio responsabile; la fonte normativa di riferimento; la natura giuridica dell'iniziativa se di ufficio o di parte; il tipo di provvedimento finale che conclude la procedura. È peraltro compresa la relazione con cui si motiva per ciascun procedimento amministrativo in merito alle ragioni che rendono necessaria la fissazione di un termine di conclusione superiore a 60 giorni. L'attività di ricognizione e mappatura sarà oggetto di revisione ed aggiornamento con cadenza biennale come l'attività di aggiornamento dei procedimenti inclusi nel regolamento.  

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L.R. 14-3-2013 n. 9 Norme sul procedimento amministrativo, per la semplificazione e la trasparenza dell’attività amministrativa

sostitutivi dei procedimenti amministrativi regionali con termine di conclusione entro i trenta giorni (rivolto a soggetti privati); allegato B: elenco dei procedimenti amministrativi regionali con termine di conclusione superiore ai trenta giorni con indicazione delle specifiche motivazioni (rivolto a soggetti privati); -allegato C: elenco dei procedimenti amministrativi con termini rivolti agli enti locali, agli enti, agenzie e aziende dipendenti dalla Regione; allegato D: elenco dei procedimenti amministrativi con termini disciplinati da fonte statale o comunitaria

11- ter Pubblicità Art. 11-quater Procedimento per l’esercizio dei poteri sostitutivi Art. 12 Certezza dei termini di conclusione del procedimento Art. 13 Riduzione dei termini vigenti non previsti in leggi o regolamenti regionali Art. 13-bis Termine del procedimento e mancata presentazione di documentazione Art. 14 Sospensione dei termini di conclusione dei procedimenti Art. 14-bis Pareri e valutazioni tecniche Art. 15 Ulteriore riduzione dei termini. Art. 16 Indennizzo per il ritardo nella conclusione dei procedimenti e Art. 17 procedura per la corresponsione dell’indennizzo (non sostituisce il danno da ritardo)

Trentino

Alto/Adige

L.R. 31-07-1993, n. 13 Norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi

Art. 3 Conclusione del procedimento

-

Art. 4 Proroga dei termini per domande ed istanze

Umbria

L.R. 16-9-2011 n. 8 Semplificazione amministrativa e normativa dell’ordinamento regionale e degli Enti locali territoriali

Art. 20 Termini del procedimento

Deliberazione Giunta regionale n. 522 del 2012, Regolamento interno - Termini di

Art. 21 Riduzione dei termini correlata al possesso di determinate certificazioni

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Art. 22 Decorrenza dei termini

conclusione dei procedimenti amministrativi aventi durata superiore a trenta giorni + tabella con procedimenti

Art. 23 Indennizzo da ritardo

Valle d’Aosta

L.R. 6-8-2007 n. 19 Nuove disposizioni in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi come modificato dalla L.R. 23 maggio 2011, n. 12

Art. 3 Conclusione del procedimento

-

Art. 4 Decorrenza dei termini Art. 5 Sospensione dei termini

Veneto

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Nell’ambito del “Progetto di semplificazione” stabilito con DGR n. 1599 dell’11 ottobre 2011, Deliberazione n. 574 del 3 aprile 2012

Ricognizione dei termini di conclusione dei procedimenti amministrativi regionali

Resta ferma la vigenza del termine di 90 giorni, indicato in via generale dalla DGR n. 1787 del 2010, relativamente ai procedimenti per i quali non risulti espressamente stabilito da legge statale, da legge regionale o dal provvedimento regionale un termine diverso28

                                                                                                                         28 La Giunta regionale con Deliberazione n. 574 del 3 aprile 2012 ha aggiornato la ricognizione

dei procedimenti amministrativi di competenza regionale e i relativi termini. La DGR n. 400 del 2000 è l'ultimo dei provvedimenti che ha definito in modo sistematico l'articolazione dei procedimenti amministrativi regionali, inclusi i termini degli stessi. Con DGR n. 1787 del 2010, in attuazione dell'articolo 7 della Legge n. 69 del 2009, è intervenuta stabilendo in via generale il termine di 90 giorni per la conclusione dei procedimenti amministrativi di competenza regionale per i quali non risulti espressamente stabilito, da legge statale, legge regionale o da precedente deliberazione della Giunta regionale, un termine diverso. Con successivi provvedimenti (in particolare DDGR n. 3203/2010, n.

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3.2.3. L’attuazione negli Enti locali

Mancano dati aggregati o di sintesi sull’attuazione e la prassi ammnistrativa degli

Enti locali (Comuni e Province) in materia di tempi e termini procedimentali, ma si ha

evidenza dello stretto collegamento del tema della riduzione dei tempi procedimentali

con le politiche sulla semplificazione amministrativa, soprattutto grazie ad alcuni studi

effettuati dall’ANCI29.

Nonostante l’assenza di dati complessivi e trasversali, è possibile comunque

analizzare due interessanti esperienze, di segno opposto, legate alla tempistica

procedimentale dei Comuni: l’una rappresentativa di una criticità procedurale, che

funge peraltro da benchmark internazionale su cui viene valutato il sistema Paese; l’altra

valutata positivamente in termini di soddisfazione dei cittadini nazionali in virtù della

certezza e della drastica riduzione dei tempi procedimentali che è stata realizzata.

Con riferimento alla prima esperienza, la tempistica procedurale è presa

specificamente in considerazione nel rapporto Doing Business 2013 della Banca

Mondiale, in cui l’Italia risulta complessivamente al venticinquesimo posto sui 27 Paesi

UE, ma al centotreesimo posto per la tempistica relativa alla procedura di rilascio del

permesso costruire30. In particolare, i giorni mediamente necessari sono 234 e sono di

gran lunga superiori a quelli europei (97 giorni in Germania; 99 nel Regno Unito; 184 in

Francia e de gli altri maggiori partner) e negli Stati Uniti, in cui sono richiesti soltanto                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      71/2011, n. 981/2011), si è inoltre prevista, per taluni procedimenti amministrativi, a fronte di una specifica ed espressa giustificazione, una durata compresa tra 91 e 180 giorni. Con DGR n. 1599 del 2011, ha provveduto ad avviare l'attività di aggiornamento della ricognizione dei procedimenti amministrativi regionali, invitando, conformemente a quanto stabilito con la citata DGR n. 2 del 2012, ciascun dirigente regionale a valutare, per ciascun procedimento di rispettiva afferenza, l'eventuale riduzione del termine di durata degli stessi. Ad esito della suddetta attività ricognitiva risultano censiti 1084 procedimenti di competenza regionale Per 296 procedimenti (pari al 27% del totale) è stato possibile ridurre il termine procedimentale rispetto a quello di 90 giorni fissato in via generale dalla DGR n. 1787 del 2010. In caso di mancato rispetto dei termini del procedimento, il privato potrà rivolgersi al competente Segretario regionale perché, entro un termine pari alla metà di quello originariamente previsto, concluda il procedimento attraverso le strutture competenti o con la nomina di un commissario.  

29 Cittalia, Fondazione ANCI ricerche, La semplificazione amministrativa nei Comuni italiani e Cittalia, Fondazione ANCI Ricerche, Politiche di semplificazione amministrativa. Indagine sullo stato di attuazione presso le amministrazioni comunali, Rapporto finale, 2008.  

30 È opportuno ricordare il decreto legge n. 70/2011, convertito con legge n. 106/2011, che ha introdotto una modifica al Testo Unico sull'edilizia in base al quale è possibile presentare l'istanza e la documentazione per via telematica allo sportello unico per l'edilizia, che provvederà a trasmetterla alle amministrazioni interessate. Ciò dovrebbe avere un impatto positivo in termini di semplificazione amministrativa anche in virtù della possibile riduzione dei tempi.  

185

 

27 giorni. La tempistica procedurale è peraltro molto disomogenea in termini geografici,

differenziandosi di molto da città a città: a Catanzaro e a Palermo sono necessari oltre 6

mesi, mentre occorre la metà del tempo a Napoli, Campobasso e Potenza, e appena 30

giorni a Milano. Gli Enti locali sono chiamati, dunque, ad intervenire non solo per dare

mera attuazione a misure di tipo legislativo, ma soprattutto per eliminare la lunghezza e

l’incertezza dei tempi procedurali che, con riferimento alla procedura di rilascio del

permesso di costruire, costituiscono una criticità rilevata a livello internazionale che

blocca lo sviluppo del Paese.

Se l’edilizia costituisce una materia problematica, oggetto peraltro di misure di

semplificazione che hanno tra gli obiettivi anche la riduzione dei tempi burocratici31,

una recente iniziativa che ha prodotto risultati positivi sulla tempistica riguarda il

procedimento per il cambio di residenza. Si tratta di un procedimento completamente

semplificato che attualmente, in particolare dal 9 maggio 2012, può risolversi in un solo

giorno, a decorrere da quando viene fatta la dichiarazione anagrafica32. I controlli sulla

sussistenza effettiva dei requisiti, a cui è subordinata la registrazione, devono essere

effettuati nei 45 giorni successivi e se il termine decorre senza risposta da parte

dell’amministrazione, quanto dichiarato si considera conforme alla situazione di fatto in

essere alla data della dichiarazione. In precedenza, invece, i cittadini erano costretti ad

attendere alcuni mesi, sopportando su di sé tutti i conseguenti disagi.

4. Il fattore tempo come indicatore di trasparenza, qualità e

performance della pubblica amministrazione

L’analisi sulla certezza dei tempi procedimentali non può prescindere dall’esame

di alcune recenti norme contenute in leggi ulteriori rispetto alla l. n. 241/1990, ma ad

essa complementari, in quanto il fattore tempo è rilevante sia per i procedimenti                                                                                                                          

31 Nel c.d. “Decreto Fare”, si prevede in materia di edilizia una riduzione dei termini per il rilascio del permesso a costruire nei comuni con più di 100.000 abitanti ad eccezione dei progetti particolarmente complessi da realizzare. Si semplifica, inoltre, la realizzazione di varianti ai permessi a costruire che non costituiscono variazioni essenziali, assoggettandole alla SCIA.  

32 Si v. l’art. 5 del d. l. 9 febbraio 2012, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 aprile 2012, n. 35 sul cambio di residenza in tempo reale. Per l’attuazione di tale previsione normativa, si v. il regolamento di attuazione contenuto nel D.P.R. 30 luglio 2012 , n. 154 che modifica il regolamento anagrafico della popolazione residente (DPR 30 maggio 1989 n. 223). Sulle modalità di applicazione, si v., inoltre, la Circolare n. 9/2012 del Ministero dell'Interno - Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali. Oltre alla modalità attualmente prevista (dichiarazione resa in Comune), è possibile inviare per via telematica la dichiarazione sottoscritta con firma digitale o inviarla sottoscritta con firma autografa (allegando la fotocopia del documento di identità) per posta, via fax o e-mail.  

186

 

amministrativi, sia per l’erogazione dei servizi pubblici e risulta funzionale

all’attuazione concreta di alcuni principi generali dell’azione amministrativa, quali la

semplificazione, la trasparenza e l’efficienza della pubblica amministrazione, nonché la

legalità/liceità dell’azione amministrativa, in termini di anti-corruzione.

In tale prospettiva, l’art. 2 della l. n. 241/1990 e le relative disposizioni attuative

devono essere analizzate con metodo sistematico, considerando un eterogeneo set di

leggi:  

→ il decreto legislativo n. 150 del 2009, Attuazione della legge 4 marzo

2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di

efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni;

→ la legge n. 190/2012, Disposizioni per la prevenzione e la repressione

della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione, in cui la trasparenza

costituisce una misura fondamentale per prevenire la corruzione;

→ il decreto legislativo n. 33/2013, Riordino della disciplina riguardante

gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle

pubbliche amministrazioni 33 (Testo Unico sulla trasparenza), con cui s’intende

riordinare e razionalizzare gli obblighi di trasparenza e pubblicità a carico delle

pubbliche amministrazioni, standardizzando le modalità attuative, nonché rafforzare il

principio della trasparenza quale strumento fondamentale per la prevenzione della

corruzione34;

→ il decreto legge n. 101/2013 Disposizioni urgenti per il perseguimento di

obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni che, tra le misure per

l'efficientamento e la razionalizzazione delle pubbliche amministrazioni, prevede una                                                                                                                          

33 Per la specificazione delle disposizioni normative si v. la circolare n. 2/2013 della Presidenza del Consiglio dei ministri, Dipartimento della funzione pubblica del 19 luglio 2013. É interessante notare che la circolare è rivolta non solo alle pubblica amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2 del D.lgs. 165/2001, agli enti pubblici economici e non economici e alle autorità indipendenti, ma anche alle società a partecipazione pubblica e agli altri enti di diritto privato in controllo pubblico. Gli adempimenti attuativi per le regioni e gli enti locali, nonché per i soggetti pubblici e privati sottoposti al loro controllo devono essere definiti attraverso intese raggiunte in sede di Conferenza unificata (dal 3 luglio 2013 sono stati avviati i lavori in sede tecnica per il raggiungimento delle intese), ferma restando l’efficacia generale del provvedimento dall’entrata in vigore. Per un primo commento al testo Unico, si v. Savino M., La nuova disciplina della trasparenza amministrativa, in Giornale di diritto amministrativo, 8-9, 2013, 795, ss. che si sofferma anche sul peculiare rapporto tra obblighi di pubblicazione e diritto di accesso.  

34 Tali norme statali sono rilevanti ai sensi dell’art. 117 Costituzione, secondo comma, lettere m) e r), in quanto costituiscono livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche (statali, regionali e locali) a fini di trasparenza, prevenzione, contrasto della corruzione e della cattiva amministrazione e rappresentano, inoltre, esercizio della funzione di coordinamento informativo, statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale.  

187

 

netta distinzione di competenze in materia di trasparenza, qualità e performance

dell’attività amministrativa e di erogazione dei servizi pubblici. In particolare, l’art. 5

prevede che la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle

amministrazioni pubbliche (CIVIT) si concentri sui compiti di trasparenza e di

prevenzione della corruzione nelle pubbliche amministrazioni, mentre sono trasferite

all'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) le

funzioni in materia di misurazione e valutazione della performance35. Sono, invece,

trasferite al Dipartimento della funzione pubblica (DFP) le funzioni in materia di qualità

dei servizi pubblici36.

Se da una parte, è importante delineare il perimetro delle rispettive funzioni,

dall’altra appare opportuno che la frammentazione delle competenze che ne deriva sia

adeguatamente compensata da un efficace coordinamento tra le differenti autorità

pubbliche nell’esercizio dei relativi poteri di valutazione e controllo e di ogni altro

potere ad esse, o eventualmente ad altre autorità pubbliche, attribuito dalla legge.

Come si vedrà nei paragrafi successivi, la rilevanza effettiva e/o potenziale del

fattore tempo quale indicatore di trasparenza, qualità e performance della pubblica

amministrazione si evince analizzando in modo sistematico non solo le leggi

menzionate, ma anche gli strumenti di programmazione strategica amministrativa che

ciascuna amministrazione deve adottare in attuazione di tali norme:

1. il Programma triennale per la trasparenza e l'integrità 37, attualmente

previsto come apposita sezione del Piano di cui al punto seguente;

2. il Piano triennale della prevenzione della corruzione, da adottare sulla

base di un piano nazionale anticorruzione, che ha la funzione di fornire una valutazione

                                                                                                                         35 La CiVIT ha già trasmesso, a settembre 2013, all’ARAN un elenco delle iniziative e dei

procedimenti in corso al 31 agosto 2013 in corso nell’ambito della performance, dando conto del livello di attuazione dei piani e relazioni sulla performance della CiVIT e degli OIV, nonché i rapporti sul monitoraggio del ciclo delle performance.  

36 La CiVIT ha già trasmesso, a settembre 2013, l’elenco delle iniziative e delle procedure in corso nell’ambito della qualità dei servizi pubblici.  

37 Previsto dal d.lgs. n. 150/2009 come modificato dal d.lgs. 33/2013. Si v. anche CiVIT, delibera n. 105/2010, Linee guida per la predisposizione del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità; delibera n. 2/2012, Linee guida per il miglioramento della predisposizione e dell’aggiornamento del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità e delibera n. 50/2013 Linee guida per l’aggiornamento del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità 2014-2016. Il collegamento fra il Piano triennale di prevenzione della corruzione e il Programma triennale per la trasparenza e l’integrità è assicurato dal Responsabile della trasparenza le cui funzioni, secondo quanto previsto dall’art. 43, c. 1, del d.lgs. n. 33/2013, sono svolte, di norma, dal Responsabile per la prevenzione della corruzione, di cui all’art. 1, c. 7, della legge n. 190/2012.  

188

 

del diverso livello di esposizione degli uffici al rischio di corruzione e di indicare gli

interventi organizzativi volti a prevenire il medesimo rischio38;

3. il Piano triennale della performance che individua gli indirizzi e gli

obiettivi strategici ed operativi e definisce, con riferimento agli obiettivi finali ed

intermedi ed alle risorse, gli indicatori per la misurazione e la valutazione della

performance dell'amministrazione, nonché gli obiettivi assegnati al personale

dirigenziale ed i relativi indicatori e la relazione sulla performance che deve

evidenziare, con riferimento all’anno precedente, i risultati organizzativi e individuali

raggiunti rispetto agli obiettivi programmati nonché in relazione alle risorse disponibili,

con evidenziazione di eventuali scostamenti39.

4.1. Il tempo dei procedimenti come indicatore di trasparenza dell’azione

amministrativa

Recenti disposizioni normative hanno previsto una serie di obblighi di

informazione che ciascuna amministrazione deve rispettare, pubblicando sul proprio sito

web, in un’apposita sezione denominata “Valutazione, trasparenza e merito” (oggi,

Amministrazione trasparente), una serie di dati, informazioni e documenti relativi

all'organizzazione e all'attività amministrativa, inclusi quelli sui tempi procedimentali.

Gli obblighi di pubblicazione sono funzionali a garantire la massima trasparenza

dell’azione amministrativa, intesa come accessibilità totale delle informazioni delle

pubbliche amministrazioni in quanto, se attuati, consentono una sorta di controllo

diffuso sull’organizzazione e l’attività amministrativa. A tali obblighi infatti

corrisponde il diritto all’accesso civico, ovvero il diritto di chiunque di richiedere i

medesimi, nei casi in cui sia stata omessa la loro pubblicazione, naturalmente nel

rispetto della disciplina in materia di protezione dei dati personali 40.

                                                                                                                         38 Si v. la delibera n. 72/2013 del 11 settembre 2013, con cui la CiVIT – Autorità Nazionale

Anticorruzione ha approvato in via definitiva il Piano Nazionale Anticorruzione (PNA).  39 Si v. la delibera CiVIT, quale Autorità Nazionale Anticorruzione, n. 6/2013, Linee guida

relative al ciclo di gestione della performance per l’annualità 2013.  40 Non c’è alcuna limitazione alla legittimazione soggettiva del richiedente e la richiesta,

gratuita, non deve essere motivata. La richiesta di accesso civica deve essere rivolta al responsabile della trasparenza dell’amministrazione che ha omesso la pubblicazione (il responsabile della trasparenza di norma coincide con il responsabile della prevenzione della corruzione). L’amministrazione inadempiente, entro 30 giorni, procede alla pubblicazione nel sito del documento, del dato o dell’informazione e alla contestuale trasmissione al richiedente ovvero comunica al medesimo l’avvenuta pubblicazione indicando il collegamento ipertestuale. In caso di inadempimento, è previsto che operi il potere sostitutivo secondo

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In particolare, il D.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 prevede che le amministrazioni

pubblichino, secondo quanto indicato dalla Delibera CiVIT n. 105/2010 e dalle Linee

guida del Garante per la Privacy del 2 marzo 2011, le seguenti informazioni:

→ dati informativi sull'organizzazione e i procedimenti, tra cui

l’elenco delle tipologie di procedimento svolte da ciascun ufficio di livello

dirigenziale non generale;

→ il termine per la conclusione di ciascun procedimento ed ogni

altro termine procedimentale;

→ il nome del responsabile del procedimento e l'unità organizzativa

responsabile dell'istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale,

nonché dell'adozione del provvedimento finale e le scadenze e modalità di

adempimento dei procedimenti individuati ai sensi degli articoli 2 e 4 della

legge n. 241 del 199041.

Sulla base di un’analisi a campione svolta dalla CiVIT sui siti istituzionali dei

Ministeri per verificarne il livello di compliance e valutarne la qualità rispetto ad alcuni

dati particolarmente significativi, è emerso, in convergenza con le valutazioni degli

Organismi Indipendenti di Valutazione (OIV) che gli inadempimenti più evidenti

riguardano proprio gli obblighi relativi alla pubblicazione dei tempi dei procedimenti e

dei tempi medi di pagamento che non sono affatto pubblicati o sono pubblicati in forma

largamente incompleta e non aggiornata. La CiVIT rileva al riguardo che, se le norme

relative ai tempi di pagamento sono relativamente recenti, il principio del termine del

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     le modalità previste all’art. 2, comma 9 bis l. n. 241/1990, per cui il richiedente può rivolgersi all’organo di governo individuato nell’ambito delle figure apicali o, in mancanza, al dirigente generale, al dirigente preposto all’ufficio o al funzionario di più elevato livello nell’amministrazione  

41 È richiamato peraltro il D. Lgs. 82/2005 Codice dell’amministrazione digitale, art. 54 (in vigore dal 20 ottobre 2012), in base al quale i siti delle pubbliche amministrazioni devono contenere necessariamente i seguenti dati pubblici: a) l'organigramma, l'articolazione degli uffici, le attribuzioni e l'organizzazione di ciascun ufficio anche di livello dirigenziale non generale, i nomi dei dirigenti responsabili dei singoli uffici, nonché il settore dell'ordinamento giuridico riferibile all'attività da essi svolta, corredati dai documenti anche normativi di riferimento; b) l'elenco delle tipologie di procedimento svolte da ciascun ufficio di livello dirigenziale non generale, il termine per la conclusione di ciascun procedimento ed ogni altro termine procedimentale, il nome del responsabile e l'unità organizzativa responsabile dell'istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché dell'adozione del provvedimento finale, come individuati ai sensi degli articoli 2, 4 e 5 della legge 7 agosto 1990, n. 241; c) le scadenze e le modalità di adempimento dei procedimenti individuati ai sensi degli articoli 2 e 4 della legge 7 agosto 1990, n. 241  

190

 

procedimento e l’obbligo delle amministrazioni di verificarne il rispetto esistono da

oltre venti anni, a tutela di un forte interesse all’informazione da parte dei cittadini42.

L’attuazione degli obblighi di pubblicazione dei dati sui tempi procedimentali,

sebbene ancora non completa, ha dato vita ad una mera attività di ricognizione e di

caricamento online dei dati esistenti sui tempi procedurali previsti dalle differenti

norme. Da una parte, tale operazione, quando portata a compimento, ha indubbi

vantaggi nell’ottica di garantire la trasparenza verso i cittadini e le imprese e di

consentire alla PA di avere contezza di alcuni dati rilevanti sulla tempistica

amministrativa. Dall’altra, però, occorre un passaggio ulteriore al fine di rendere

l’azione amministrativa non solo più trasparente, ma anche più efficiente: la

pubblicazione dei dati procedurali dovrebbe preludere ad un’azione di monitoraggio

periodico e di successiva pubblicazione di dati sui tempi procedimentali, non solo

previsti, ma anche effettivi.

In tal senso sembra orientata la legislazione recente. In particolare, la l. n.

190/2012 (art. 1 comma 28) prevede che le amministrazioni provvedano al

monitoraggio periodico del rispetto dei tempi procedimentali e alla tempestiva

eliminazione delle anomalie e pubblichino i risultati del monitoraggio nel sito web

istituzionale.

In questa norma, dunque, ciò che rileva non è tanto l’obbligo di pubblicazione dei

dati sui termini procedurali di conclusione dei procedimenti amministrativi - obbligo

che potrebbe essere adempiuto pubblicando i regolamenti sulla fissazione dei termini

procedimentali – quanto i risultati di un’attività di monitoraggio sul rispetto dei termini

procedurali. Il monitoraggio dei tempi procedimentali arricchisce l’attività richiesta alle

pubbliche amministrazioni che oltre alla ricognizione, alla raccolta e alla pubblicazione

dei dati, si devono occupare di controllare regolarmente il rispetto della tempistica

procedurale dandone contro sui siti istituzionali.

                                                                                                                         42 Si v. in proposito CIVIT, Per una semplificazione della trasparenza. Esiti della consultazione

sugli obblighi di pubblicazione previsti in materia di trasparenza ed integrità , Dicembre 2012; CIVIT, Relazione sulla performance delle amministrazioni centrali anno 2011, Dicembre 2012; CIVIT, Rapporto sulla trasparenza negli enti pubblici nazionali, Dicembre 2012; CIVIT, Rapporto sulla trasparenza nei Ministeri, Agosto 2012; CIVIT, Sintesi sulla legislazione di adeguamento da parte delle Regioni ai principi del d. lgs. n. 150 del 2009, giugno 2011.  

191

 

La ratio anti-corruzione della legge in esame spiega perché gli obblighi di

pubblicazione e contestuale monitoraggio riguardano solo alcune tipologie procedurali,

maggiormente esposte al rischio corruttivo:

-­‐ i procedimenti di autorizzazione o concessione;

-­‐ i procedimenti di scelta del contraente per l'affidamento di lavori, forniture e

servizi, anche con riferimento alla modalità di selezione prescelta ai sensi del codice dei

contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture;

-­‐ i procedimenti di concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi,

ausili finanziari, nonché attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a

persone ed enti pubblici e privati;

-­‐ i concorsi e le prove selettive per l'assunzione del personale e progressioni di

carriera.

Nella stessa direzione si muove il decreto legislativo n. 33/2013, adottato al fine

di unificare in un unico testo normativo l’intera disciplina in materia di obblighi di

trasparenza e pubblicità, in base al quale le pubbliche amministrazioni e gli enti privati a

controllo pubblico devono raccogliere e pubblicare i dati sulla tempistica dei

procedimenti amministrativi, organizzarli, aggiornarli e monitorarli periodicamente. In

base a tale decreto, oltre al monitoraggio periodico dei tempi procedimentali, si prevede

anche la pubblicazione dei risultati di tale monitoraggio, specialmente quello effettuato

ai sensi dell'articolo 1, comma 28, della legge 6 novembre 2012, n. 190.

Il decreto peraltro obbliga ciascuna amministrazione a predisporre sul proprio sito

web un’apposita sezione denominata «Amministrazione trasparente» (in sostituzione

della sezione Trasparenza, valutazione emerito), divisa in apposite sotto-sezioni

omogenee tra loro, al fine di una pubblicazione uniforme di tutti i dati e le informazioni

comprese quelle sull’organizzazione e l’attività amministrativa. L’omogeneità

nell’organizzazione dei dati da pubblicare agevola la trasparenza amministrativa e

consente un raffronto tra amministrazioni e, all’interno della stessa amministrazione, tra

organi interni.

192

 

I dati relativi alla tempistica procedurale, inclusi quelli sui risultati del

monitoraggio periodico dei tempi procedimentali, devono essere inclusi nella sotto-

sezione «Attività e procedimenti», come riportato nella seguente tabella43.

Attività e procedimenti

Dati aggregati attività amministrativa

Tipologie di procedimento Monitoraggio dei tempi procedimentali Dichiarazioni sostitutive e acquisizione d’ufficio dei dati

Con riferimento agli obblighi di pubblicazione dei dati aggregati relativi

all'attività amministrativa, si prevede che le pubbliche amministrazioni organizzino, a

fini conoscitivi e statistici, i dati in forma aggregata - per settori di attività, per

competenza degli organi e degli uffici, per tipologia di procedimenti - li pubblichino e

poi li tengano costantemente aggiornati.

Le tipologie procedimentali devono essere pubblicate in formato tabellare e per

ciascuna tipologia deve essere indicato il termine previsto dalla normativa per la

conclusione del procedimento e ogni altro termine rilevante, nonché il nome del

soggetto a cui è attribuito, in caso di inerzia, il potere sostitutivo e le modalità per

attivare tale potere, con indicazione dei recapiti telefonici e delle caselle di posta

elettronica istituzionali.

Gli adempimenti sulla trasparenza, il monitoraggio e l’aggiornamento dei dati,

specialmente quelli sui tempi procedurali, devono essere curati in maniera tempestiva e

funzionale alle esigenze dei cittadini e delle imprese che peraltro hanno a disposizione

una serie di strumenti per rimediare e far sanzionare l’inosservanza del termine di

conclusione del procedimento, quale da ultimo l’ipotesi dell’indennizzo da ritardo (v. §

7).

                                                                                                                         43 L'elenco dei contenuti indicati per ogni sotto-sezione sono da considerarsi i contenuti minimi,

ma possono essere comunque inseriti altri contenuti, riconducibili all'argomento ritenuti utili per garantire un maggior livello di trasparenza. Eventuali ulteriori contenuti da pubblicare ai fini di trasparenza e non riconducibili a nessuna delle sotto-sezioni indicate devono essere pubblicati nella sotto-sezione "Altri contenuti". Nel caso in cui sia necessario pubblicare nella sezione "Amministrazione trasparente" informazioni, documenti o dati che sono già pubblicati in altre parti del sito, è possibile inserire, all'interno della sezione "Amministrazione trasparente", un collegamento ipertestuale ai contenuti stessi, in modo da evitare duplicazione di informazioni all'interno del sito dell'amministrazione. L'utente deve comunque poter accedere ai contenuti di interesse dalla sezione "Amministrazione trasparente" senza dover effettuare operazioni aggiuntive.  

193

 

In base ad un recente monitoraggio a campione effettuato sullo stato di attuazione

degli obblighi di trasparenza da parte dei Comuni più importanti, risulta che circa il

30% degli enti non ha ancora adeguato il proprio sito ed utilizza ancora la sezione

«Trasparenza, valutazione e merito». Il 70% degli enti (sulla stessa linea le Regioni e

alcune esperienze provinciali44) sono stati adempienti, ma di questa percentuale solo il

30% ha strutturato le sezioni così come indicato nell’allegato a del d.lgs. n. 33/201345.

Occorre agire per una celere e corretta attuazione degli obblighi di pubblicazione

dei dati, specialmente quelli sui tempi dei procedimenti amministrativi, sul sistema delle

responsabilità e dei poteri sostitutivi in caso di inosservanza, non solo per una maggiore

trasparenza dell’azione amministrativa rispetto ai cittadini, alle imprese e agli

investitori, ma anche per una più efficace accountability dei dipendenti, funzionari e

dirigenti pubblici, i quali hanno l’occasione di trasformare un obbligo di legge in

un’opportunità di razionalizzare e rendere più efficiente l’azione amministrativa,

analizzando l’attività svolta, individuando i mal funzionamenti, tagliando i tempi

laddove possibile, anche grazie all’uso di nuove tecnologie e digitali e strumenti

informatici.

4.2. I tempi di erogazione dei servizi come indicatore e standard di qualità

Le pubbliche amministrazioni sono obbligate a pubblicare informazioni, dati e

documenti relativi ai servizi erogati46, in particolare:

-­‐ le informazioni sulla dimensione della qualità dei servizi erogati;                                                                                                                          

44 Si pensi alla Provincia di Roma che già dal 2009 ha pubblicato i dati relativi ai tempi medi di conclusione dei procedimenti ed erogazione dei servizi, mettendoli poi a confronto. Nel 2011, oltre il 96,17% dei procedimenti censiti, per cui è previsto da norme legislative o regolamentari un termine di conclusione, sono stati conclusi entro tale termine, conseguendo un miglioramento rispetto alla performance rilevata nell’anno 2010, imputabile sia ad un processo di miglioramento delle procedure legato alla Delibera del Consiglio n. 42/2010 Regolamento per la disciplina dei procedimenti amministrativi, sia alle innovazioni organizzative e procedurali che, messe in atto dalle strutture competenti anche con l’ausilio delle nuove tecnologie, consentono di razionalizzare e velocizzare l’intero iter procedimentale.  

45 Si v. la circolare n. 2/2013 del 19 luglio 2013 della Presidenza del Consiglio dei Ministrati – Dipartimento della funzione pubblica. Per la verifica dell’effettività degli adempimenti in materia di trasparenza per l’anno 2013, la CiVIT si avvale delle attestazioni degli Organismi Indipendenti di Valutazione (OIV) o delle strutture che svolgono funzioni analoghe, che agiscono in collaborazione con i Responsabili della trasparenza, i quali sono tenuti a fornire tutte le informazioni necessarie a esaminare l’effettività e la qualità dei dati pubblicati. In tal senso si v. CiVIT, delibera 71/2013, Attestazioni OIV sull’assolvimento di specifici obblighi di pubblicazione per l’anno 2013 e attività di vigilanza e controllo della Commissione, del 1 agosto 2013.  

46 Ai sensi dei principi di cui all'articolo 11 del Decreto legislativo n. 150 del 2009 e delle indicazioni di cui alla Delibera CiVIT n. 88 del 24 giugno 2010.  

194

 

-­‐ la carta della qualità dei servizi del soggetto erogatore del servizio;

-­‐ i tempi medi di definizione dei procedimenti e di erogazione dei servizi con

riferimento all’esercizio finanziario precedente (articolo 23, comma 5, lettera b) della

legge n. 69/2009);

-­‐ i dati relativi alle buone prassi in ordine ai tempi per l’adozione dei

provvedimenti e per l’erogazione dei servizi al pubblico (articolo 23, commi 1 e 2, della

legge n. 69/2009).

La pubblicazione di tali dati rileva non solo ai fini della trasparenza in materia di

servizi pubblici, in quanto la tempestività della prestazione pubblica erogata e i tempi di

risposta ai cittadini e alle imprese diventano parametro e standard di qualità e

performance dei servizi delle pubbliche amministrazioni centrali, regionali e locali47.

Con il d.lgs. n. 33/2013 (art. 32) si prevede, inoltre, che le pubbliche

amministrazioni individuino i servizi erogati agli utenti e pubblichino:

a. i costi contabilizzati, evidenziando quelli effettivamente sostenuti

e quelli imputati al personale per ogni servizio erogato e il relativo

andamento nel tempo;

b. i tempi medi di erogazione dei servizi (per ogni servizio erogato)

agli utenti, sia finali che intermedi, con riferimento all'esercizio finanziario

precedente. (da pubblicare ogni anno e in formato tabellare).

Inoltre, il fattore tempo rileva anche con specifico riferimento alle prestazioni

sanitarie perché l’art. 41, comma 6 stabilisce che gli enti, le aziende e le strutture

pubbliche e private che erogano prestazioni per conto del Servizio sanitario sono tenuti

ad indicare nel proprio sito, in un’apposita sezione denominata «Liste di attesa», i tempi

di attesa previsti e i tempi medi effettivi di attesa per ciascuna tipologia di prestazione

erogata48. Ciò consentirebbe ai cittadini di conoscere in anticipo la struttura che può

                                                                                                                         47 Con riferimento alle regioni, la CiVIT, Sintesi sulla legislazione di adeguamento da parte

delle Regioni ai principi del d. lgs. n. 150 del 2009, giugno 2011, rileva che generalmente non sono presenti previsioni specifiche in merito alla definizione degli standard di qualità e alle carte dei servizi. In alcuni casi, la qualità è menzionata tra le finalità della legge. In un caso (Sicilia) si prevede che i dati relativi al rispetto dei termini di conclusione del procedimento e all’ammontare delle somme corrisposte a titolo di risarcimento del danno costituiscono parametri di valutazione della performance e della qualità dei servizi.  

48 Su un’analisi a campione effettuata sui siti istituzionali di cinque Aziende sanitarie (Asl Bergamo; Asl 2 Liguria; Usl 5 Pisa; Asl Salerno; Azienda sanitaria Prov. R. Calabria) e riportata in Il Sole 24 Ore del 16 settembre 2013, Ministeri ed enti locali si aprono alla trasparenza, p. 11, emerge che nessuna delle cinque realtà esaminate ha pubblicato i tempi previsti per ciascuna prestazione e solo l’Asl di Bergamo ha pubblicato i tempi medi per ogni prestazione nelle singole strutture, divisi per classi e

195

 

erogare più velocemente la prestazione sanitaria d’interesse e accorciare, dunque, i

tempi di attesa in un settore delicato e fondamentale quale quello della salute dell’uomo.

I dati devono poi essere raccolti in un’apposita sotto-sezione sui servizi erogati,

strutturata secondo il seguente schema.

Servizi erogati

Carta dei servizi e standard di qualità Costi contabilizzati Tempi medi di erogazione dei servizi Liste di attesa

In tale contesto, è particolarmente interessante il decreto del MISE del 28 maggio

2012 con cui si individuano i servizi e i relativi standard qualitativi del Ministero,

nonché l'organo a cui notificare la diffida del ricorrente ai sensi dell'articolo 3 del

decreto legislativo n. 198 del 2009. I servizi erogati, con indicazione dei responsabili,

delle dimensioni della qualità adottate, degli indicatori e dei valori standard, nonché i

risultati del monitoraggio ed i successivi aggiornamenti ed implementazioni sono

pubblicati sul sito web del Ministero e comunicati alla CiVIT entro il 31 gennaio di ogni

anno.

In tale decreto, la tempestività nell’erogazione dei servizi costituisce una delle

dimensioni fondamentali che deve essere garantita insieme all’accessibilità, l’efficacia e

la trasparenza. Il fattore tempo rileva, in particolare, come indicatore e standard di

qualità, nell’ottica di stabilire uno specifico target di tempo per ciascun servizio. Ad

esempio, il MISE individua i seguenti servizi alle imprese e, per ciascun servizio,

stabilisce la differente rilevanza e misurazione del tempo49.

1. Servizio assistenza e supporto alle imprese in materia di lotta alla

contraffazione,

-­‐ indicatore di qualità: tempo di risposta alla richiesta assistenza;

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     percentuali. Nel caso della Asl di Savona, invece, si rimanda ai dati della Regione, senza alcuna articolazione per struttura. Nel caso della Usl 5 di Pisa, esiste solo il titolo, ma ancora non sono stati inseriti i contenuti. Nel caso, infine, di Reggio Calabria, mancano del tutto sia i dati sui tempi previsti, sia quelli sui tempi effettivi.  

49 Nel rapporto individuale sull’avvio del ciclo delle performance 2012 del MISE, la CiVIT ha rilevato che “risulta positiva l’individuazione dell’elenco delle principali tipologie di procedimento, del termine per la conclusione di ciascun procedimento ed ogni altro termine procedimentale, del nome del responsabile del procedimento e l’unità organizzativa responsabile dell’istruttoria, nonché dell’adozione del procedimento finale. Per alcuni di questi procedimenti potrebbero essere adottati standard di tempestività migliorativi rispetto ai termini procedimentali di legge".  

196

 

-­‐ modalità di misurazione (formula): tempo tra la data di ricezione richiesta

assistenza e quella di risposta;

-­‐ standard di qualità: 1 settimana.

2. Servizio procedura di concessione dei brevetti per invenzione industriale,

-­‐ indicatore di qualità n. 1: Tempo di trasmissione delle domande all’ufficio

europeo per la ricerca di anteriorità;

-­‐ modalità di misurazione (formula): Tempo intercorrente tra la ricezione delle

domande e la trasmissione all’EPO;

-­‐ standard di qualità: 5 mesi.

-­‐ Indicatore di qualità n. 2: Tempo di concessione del brevetto;

-­‐ modalità di misurazione (formula): Tempo intercorrente tra la ricezione della

domanda di brevetto e la concessione o rigetto del brevetto;

-­‐ standard di qualità: 24 mesi.

3. Servizio riconoscimento qualifiche professionali.

-­‐ Indicatore di qualità: tempo tra la presentazione della richiesta completa di tutta

la documentazione e l’emanazione del decreto direttoriale di riconoscimento;

-­‐ modalità di misurazione (formula): Provvedimenti emanati entro i termini di

legge (120 giorni dal completamento della documentazione presentata)/n. totale delle

richieste di riconoscimento titoli (con esclusione delle richieste di riconoscimento per le

quali la documentazione richiesta non è stata fornita in maniera completa a seguito di

richiesta di integrazione);

-­‐ standard di qualità (target): 100%.

Il caso del MISE mette in evidenza l’importanza del fattore tempo come

indicatore e standard di qualità dei servizi erogati o che s’intendono erogare e si pone in

linea con le recenti evoluzioni legislative sugli obblighi informativi da pubblicare online

sui siti istituzionali. Le altre amministrazioni non risultano sinora aver pubblicato dati,

informazioni o documenti specifici sui servizi erogati, con uno specifico rilievo e/o

focus sulla tempistica di erogazione dei servizi pubblici e sull’effettiva adozione della

tempestività delle prestazioni pubbliche quale indicatore e/o standard di qualità.

4.3. Il rispetto e la riduzione dei tempi: obiettivo strategico e indicatore di

performance amministrativa

197

 

In base alla recenti norme, le amministrazioni pubbliche sono tenute a raccogliere

e pubblicare dati sull’organizzazione e l’attività amministrativa, inclusi quelli sui tempi

(anche in valori di media) di conclusione dei procedimenti amministrativi, di

erogazione dei servizi pubblici e, come si vedrà nel paragrafo successivo, sui tempi

medi di pagamento. Le amministrazioni sono, inoltre, tenute ad aggiornare i dati e a

monitorarli periodicamente, pubblicando peraltro i risultati di tali attività sul sito web

istituzionale.

Le amministrazioni devono, dunque, innanzitutto effettuare una ricognizione dei

tempi previsti nelle norme di legge o nei regolamenti per la conclusione di ciascuna

tipologia procedimentale o per l’erogazione delle prestazioni inerenti i servizi pubblici.

Tale attività implica una fase di censimento e di analisi dei processi interni che ancora

in molte amministrazioni non è terminata o quanto meno non se ne dà rilevanza esterna.

Occorre però rilevare l’assenza quasi totale di dati sui tempi effettivi dei

procedimenti e di erogazione dei servizi e sugli scostamenti rispetto ai tempi previsti

nelle diverse fonti normative o regolamentari. L’obbligo di monitoraggio periodico dei

tempi e la pubblicazione dei relativi risultati dovrebbe essere l’occasione per sopperire a

tale mancanza, misurare i tempi effettivi, rimediare alle eventuali anomalie esistenti e

agire per una eventuale riduzione della tempistica.

La raccolta, la messa a sistema, la pubblicazione e il monitoraggio dei dati sui

tempi procedimentali – sia quelli previsti, sia quelli effettivi – può risultare funzionale

non solo alla trasparenza dell’azione amministrativa, ma anche all’efficienza e alla

produttività dell’organizzazione amministrativa in un’ottica di semplificazione per i

cittadini e le imprese.

Il rigoroso rispetto dei tempi procedimentali e di erogazione dei servizi, nonché la

riduzione dei tempi stessi, laddove possibile, dovrebbe, infatti, diventare un obiettivo

strategico delle pubbliche amministrazioni e un indicatore di performance organizzativa

e individuale,   utile per la valutazione delle strutture pubbliche e del rendimento del

personale dipendente.

In questa prospettiva, il fattore tempo dovrebbe assumere un rilievo significativo

nel ciclo di gestione della performance, nel piano triennale delle performance e nel

sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa e individuale. In

parte, ciò avviene già, poiché il fattore tempo è considerato ai fini del contenimento e

198

 

della riduzione dei costi ed ha uno specifico rilievo in termini di efficiente impiego delle

risorse pubbliche e di ottimizzazione dei tempi dei procedimenti amministrativi.

Nell’ambito del sistema di valutazione delle performance delle strutture pubbliche

e del personale dipendente, il fattore tempo potrebbe rilevare non solo in connessione

con l’uso efficiente delle risorse pubbliche. Si potrebbe considerare un sistema di premi

e sanzioni che, sulla base dei dati raccolti e pubblicati, incentivi, ad esempio,

l’allineamento tra tempi teorici e tempi reali delle procedure; tempi (medi) per

l’istruttoria e tempi (medi) per l’adozione del provvedimento e/o la riduzione dei tempi

già previsti in disposizioni normative. Altri indicatori di produttività ed efficienza, legati

al fattore tempo, potrebbero essere individuati e sulla base di tali indicatori e dei risultati

ottenuti e pubblicati si potrebbe controllare e valutare più efficacemente la performance

amministrativa della struttura e/o dei dipendenti pubblici responsabili.

5. Il problema dei ritardi e le misure per la tempestività dei pagamenti

della pubblica amministrazione

In base a recenti studi50, risulta che in Italia i tempi di pagamento della pubblica

amministrazione verso i fornitori di beni e servizi sono più lunghi che nel settore privato

e superano di molto la media europea, pari a circa 65 giorni di ritardo51. L’Italia

rappresenta il fanalino di coda, insieme alla Grecia, perché la pubblica amministrazione

paga i fornitori in media in 180 giorni (90 giorni di ritardo, rispetto ai 90 giorni previsti

dal contratto), con picchi differenti a seconda delle aree geografiche e dei settori

considerati (500 - 600 giorni in alcune Regioni, soprattutto nel Sud e specialmente nel

settore sanitario).

Il problema del ritardo nei pagamenti è particolarmente grave perché ha

contribuito nel tempo alla formazione di un significativo stock di debiti della pubblica

amministrazione verso i privati, recentemente stimato dalla Banca d’Italia per un

importo pari a 91 miliardi di euro a fine 2011, su un campione di 4200 imprese con più

                                                                                                                         50 Prometeia – Intesa-SanPaolo; Rapporto Intrum Justitia Indagine European Payment Index

2012.  51 Il panorama europeo è piuttosto eterogeneo: ci sono paesi in cui la PA è puntuale nei

pagamenti (Finlandia, Svezia e Norvegia) o che in occasione della crisi hanno migliorato i termini di pagamento a favore delle imprese (Germania), o si sono dotati di una normativa per contenere i tempi di pagamento (Francia e Spagna). Fanno meglio dell’Italia in termini di pagamento dei propri fornitori anche Ungheria, Lituania, Romania, Bulgaria.  

199

 

di 20 addetti. Circa la metà dell’importo di tali debiti è peraltro da attribuire alle Regioni

e alle ASL e si concentra specialmente nei settori della sanità, dell’edilizia, dei lavori

pubblici, delle costruzioni e dell’ICT.

Il problema dei ritardati pagamenti incide significativamente sull’attività delle

imprese e sulle prestazioni ai cittadini, contribuendo ad alimentare una crisi economica

e di competitività del tessuto imprenditoriale e sociale italiano, particolarmente rilevante

in una contingenza economica quale quella in cui si trova attualmente l’Italia. Sono

specialmente le piccole e medie imprese (PMI) che soffrono il fenomeno delle

insolvenze e dei ritardati pagamenti della PA, in termini di liquidità disponibile e

investimenti realizzabili. Secondo uno studio I-Com, il costo sostenuto dalle imprese

per mancata liquidità a causa del ritardo nei pagamenti ammonta a oltre 1,9 miliardi di

euro l’anno.

Nel solo settore dei lavori pubblici, la dimensione finanziaria dei ritardi di

pagamento della PA è stimata in circa 19 miliardi di euro e i tempi medi di pagamento

risultano di circa otto mesi, con punte di oltre tre anni, peraltro in costante crescita52.

Tali ritardi verso le imprese di costruzione sono per due terzi imputabili agli Enti locali,

principalmente Comuni, Province, Regioni e ASL e causati dai vincoli del Patto di

Stabilità Interno.

Dalle dimensioni del fenomeno dei ritardi nei pagamenti della PA, è evidente che

il tema della tempestività e della celerità delle procedure di pagamento della PA per

l’acquisto di beni e servizi è centrale non solo per un’efficiente azione amministrativa,

ma anche per un’adeguata politica economica ed industriale del Paese e per la tutela

delle situazioni giuridiche soggettive di cittadini, imprese e investitori.

È interessante, dunque, analizzare le misure adottate per rimediare, da una parte,

al problema dello smaltimento dei debiti pregressi della PA causati dai ritardati

pagamenti accumulati nel tempo e, dall’altra, le misure previste per accelerare i tempi

dei futuri pagamenti.

Sul versante delle misure adottate per risolvere il problema dello stock di debito

pregresso, accumulato soprattutto a causa dei ritardi nei pagamenti, il Governo è

intervenuto inizialmente con quattro decreti ministeriali, di cui due, adottati dal Ministro

dell’economia e delle finanze, concernono la certificazione di crediti scaduti,

                                                                                                                         52 Elaborazioni ANCE su documenti ufficiali, riportati in Il Sole 24 Ore del 24 gennaio 2013.  

200

 

rispettivamente, nei confronti delle amministrazioni centrali, inclusi gli enti pubblici

nazionali, le Regioni e gli Enti locali (compresi gli enti del Servizio sanitario) 53.

I problemi di tempistica nei pagamenti pubblici risultano legati soprattutto alla

procedura di certificazione dei crediti delle imprese verso la PA, condizione necessaria

per rendere un credito certo, liquido ed esigibile. Al fine di agevolare il processo di

certificazione dei crediti, di registrazione delle successive operazioni e di verifica da

parte del sistema bancario, è stata istituita un’apposita piattaforma telematica,

predisposta dalla Ragioneria Generale dello Stato e operativa dal 18 ottobre 2012, alla

quale le pubbliche amministrazioni devono registrarsi.

A febbraio 2012, risultano iscritte solo 1.227 amministrazioni, di cui 900 Comuni

del Centro Nord e solo 70 enti del servizio sanitario nazionale54. Dalla relazione del

Garante delle Micro e delle PMI, risulta inoltre una scarsa attività di certificazione che

ha riguardato solo 71 casi per un ammontare di 2,9 milioni di euro, a fronte di 467

istanze presentate per 45 milioni, con cinque casi in cui è stata chiesta la nomina di un

commissario ad acta.

È possibile rilevare, dunque, un ritardo da parte delle amministrazioni pubbliche

sia nella ricognizione dei debiti, sia nella registrazione alla piattaforma informatica,

anche perché non sono state previste specifiche sanzioni, con la conseguenza che

l’introduzione della piattaforma elettronica non ha consentito di accelerare le procedure

di certificazione dei crediti verso la PA55.

Per rimediare a tale situazione di scarsa e tempestiva attuazione, è stato adottato il

decreto legge 8 aprile 2013, n. 35, Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti

scaduti della pubblica amministrazione56, in cui si prevedono specifiche misure per il

                                                                                                                         53 I decreti ministeriali del 22 maggio 2012 (Enti statali) e del 25 giugno 2012 (Regioni, Enti

locali e enti del S.S.N.), attuativi dell’articolo 9 del decreto-legge n. 185/2008 e s.m.i., sono entrati in vigore a luglio 2012. Sul tema si v. anche Degni M., Ferro P., I tempi e le procedure dei pagamenti delle amministrazioni pubbliche, Relazione annuale al Parlamento e al Governo sui livelli e la qualità dei servizi erogati dalle pubbliche amministrazioni centrali e locali alle imprese e ai cittadini, CNEL, Roma, novembre 2011.  

54 Si v. i decreti ministeriali del MEF del 22 maggio 2012 e del 25 giugno 2012. È stato inoltre creato un apposito sito web consultabile all’indirizzo http://certificazionecrediti.mef.gov.it/CertificazioneCredito/home.xhtml.  

55 Secondo i dati resi noti l’11 febbraio 2013 dal Ministro dello Sviluppo Economico, tre milioni di euro sono stati certificati con la piattaforma elettronica messa a disposizione dalla Consip a partire dall’ottobre 2012.  

56 Convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, l. 6 giugno 2013, n. 64.  

201

 

pagamento dei debiti della pubblica amministrazione maturati al 31 dicembre 2012 ed in

materia di certificazione dei crediti.

In particolare, l’art. 7 (Ricognizione dei debiti contratti dalle pubbliche

amministrazioni) impone alle amministrazioni pubbliche - ai fini della certificazione

delle somme dovute per somministrazioni, forniture e appalti - di registrarsi sulla

piattaforma elettronica per la gestione telematica del rilascio delle certificazioni e la

mancata registrazione è rilevante ai fini della misurazione e della valutazione della

performance individuale dei dirigenti responsabili e comporta responsabilità

dirigenziale e disciplinare. I dirigenti responsabili sono assoggettati, altresì, ad una

sanzione pecuniaria pari a 100 euro per ogni giorno di ritardo nella registrazione sulla

piattaforma elettronica 57 . Si stabilisce così un forte incentivo a provvedere alla

registrazione nella piattaforma informatica, in quanto fase propedeutica alla

certificazione e, infatti, al 3 maggio 2013, ovvero a due settimane dopo la scadenza del

termine perentorio - gli enti registrati risultano:

-­‐ 5.000 Comuni su 8.082 (il 62%) e 75 Unioni di Comuni;

-­‐ 89 Province su 107 (83%);

-­‐ 18 Regioni e Province autonome su 22 (82%);

-­‐ 1.100 amministrazioni centrali di cui 6 provveditorati interregionali alle opere

pubbliche su 11;

-­‐ 85 ASL.

Le pubbliche amministrazioni debitrici devono, inoltre, comunicare a partire dal

1° giugno 2013 ed entro il termine del 15 settembre 2013, utilizzando la piattaforma

elettronica, l'elenco completo dei debiti certi, liquidi ed esigibili, maturati alla data del

31 dicembre 2012, con l'indicazione dei dati identificativi del creditore58. Il mancato

adempimento da parte delle pubbliche amministrazioni debitrici rileva ai fini della

misurazione e della valutazione della performance individuale dei dirigenti responsabili

e comporta responsabilità dirigenziale e disciplinare.

                                                                                                                         57 100 euro di sanzione per i responsabili finanziari degli Enti locali che non sono riusciti ad

accreditare il proprio ente alla piattaforma elettronica dell'Economia per la certificazione dei debiti nei confronti dei fornitori.  

58 Il termine del 15 settembre per la comunicazione completa dei crediti certi, liquidi ed esigibili (maturati al 31 dicembre 2012 e non ancora estinti) non risulta essere stato rispettato soprattutto da Regioni ed Enti locali, in ritardo nel comunicare i dati sulla piattaforma elettronica del Tesoro che consente la gestione telematica del rilascio delle certificazioni. Il censimento dei debiti commerciali della PA risulta, dunque, incompleto.  

202

 

In caso di omessa, incompleta o erronea comunicazione da parte

dell'amministrazione pubblica di uno o più debiti, il creditore può, inoltre, richiedere

all'amministrazione stessa di correggere o integrare la comunicazione del debito e,

decorsi 15 giorni dalla data di ricevimento della richiesta senza che l'amministrazione

abbia provveduto ovvero espresso un motivato diniego, il creditore può presentare

istanza di nomina di un Commissario ad acta, mediante la piattaforma elettronica59.

Il meccanismo descritto risulta oggi funzionante, anche se sarà interessante

verificare non solo il rispetto dei molteplici termini perentori stabiliti ex lege, ma anche

l’effettiva attuazione del sistema sanzionatorio previsto in caso non si garantisca la

tempestività della procedura di ricognizione dei debiti, registrazione sulla piattaforma e

certificazione dei crediti60.

Ulteriori misure in tema di tempi dei pagamenti della PA sono state adottate

nell’ordinamento nazionale in attuazione della normativa europea nell’ottica di ridurre i

tempi delle future transazioni commerciali con le imprese e di evitare un ulteriore

accumulo di debito pubblico. In particolare, l’Italia ha adottato il d.lgs. 9 novembre

2012, n. 192 (che modifica il decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231), con cui ha dato

attuazione alla Direttiva 2011/7/UE (che ha sostituito la precedente Direttiva

2000/35/CE), relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento che si applica, a partire dal

1 gennaio 2013, alle transazioni commerciali della PA61. Si deve rilevare che, a livello

nazionale, è stata adottata un’importante circolare del MISE del 23 gennaio 2013 che

include i settori dell’edilizia e dei lavori pubblici, tra i più colpiti dai ritardati pagamenti

                                                                                                                         59 Con la legge di conversione del decreto-legge n. 35 (l. n. 64/2013) si è previsto anche che

entro il 5 luglio 2013 le pubbliche amministrazioni devono pubblicare sul proprio sito internet l'elenco completo, per ordine cronologico di emissione della fattura o della richiesta equivalente di pagamento, dei debiti per i quali è stata effettuata comunicazione, indicando l'importo e la data prevista di pagamento comunicata al creditore. La mancata pubblicazione è rilevante ai fini della misurazione e della valutazione della performance individuale dei dirigenti responsabili e comporta responsabilità dirigenziale e disciplinare. I dirigenti responsabili sono assoggettati altresì ad una sanzione pecuniaria pari a 100 euro per ogni giorno di ritardo nella certificazione del credito.  

60 Sui risultati delle misure adottate per lo smaltimento dei debiti pregressi della PA verso i fornitori, accumulati anche a causa dei ritardati pagamenti, si v. la Relazione sui debiti delle pubbliche amministrazioni, allegato alla Nota di aggiornamento al Documento di Economia e Finanza, 2013.  

61 All’esito di un difficoltoso iter per il recepimento della direttiva europea, l’Italia ha preferito non riconoscere la retroattività delle norme con i nuovi termini di pagamento, in virtù dei potenziali effetti negativi sulla finanza pubblica dovuti alla prevedibile difficoltà delle amministrazioni pubbliche di pagare nei termini previsti a livello europeo e rispettare contestualmente gli stringenti vincoli previsti nel Patto di stabilità e crescita europeo (PSC) e nel Patto di Stabilità Interro (PSI) con riferimento a regioni ed enti locali.  

203

 

delle pubbliche amministrazioni, nell’ambito di applicazione della nuova normativa

nazionale62.

La nuova disciplina sui tempi di pagamento delle transazioni commerciali tra

imprese e PA è particolarmente rigorosa e impone alla pubblica amministrazione

l’obbligo di pagare i fornitori entro 30 giorni dalla data di ricevimento della fattura (o di

richiesta di pagamento equivalente), oppure dalla data di ricevimento delle merci o di

prestazione dei servizi, oppure dall’accettazione o dalla verifica delle merci o dei servizi

(procedura che non può superare i trenta giorni di tempo, salvo diverso accordo espresso

e purché ciò non sia gravemente iniquo per il creditore).

I termini legali sono raddoppiati (60 giorni) per «enti pubblici che forniscono

assistenza sanitaria e che siano stati debitamente riconosciuti a tale fine» (ASL e

ospedali) e imprese pubbliche tenute al rispetto dei requisiti di trasparenza delle

relazioni finanziarie. Nel settore sanitario, è possibile pagare a 60 giorni sulla base di

provate giustificazioni notificate alla Commissione europea.

Inoltre, le amministrazioni pubbliche possono stabilire, in modo espresso e con

clausola da provare per iscritto, termini superiori a trenta giorni solo «quando ciò sia

giustificato dalla natura o dall’oggetto del contratto o dalle circostanze esistenti al

momento della sua conclusione». In nessun caso, però, è consentito alle

amministrazioni pubbliche di concordare termini superiori a sessanta giorni, limite

massimo consentito dalla direttiva europea.

In caso di inadempimento, il soggetto pubblico che non ha rispettato la nuova

tempistica dovrà pagare interessi di mora pari a 8% da calcolare sul tasso fisso BCE, per

cui è molto importante che le amministrazioni pubbliche diano effettiva attuazione alle

norme per evitare, da un lato, di incrementare la spesa pubblica per interessi e,

dall’altro, di allungare i tempi di pagamento che andrebbero a formare nuovo debito

pubblico da aggiungere al pregresso.

Se l’impianto normativo è incoraggiante quantomeno per l’obiettivo, peraltro

imposto dall’Unione europea, di ridurre la tempistica dei pagamenti della PA e alcuni

risultati postivi siano stati effettivamente ottenuti per lo smaltimento del debito

                                                                                                                         62  In particolare, il MISE ha chiarito che la nuova tempistica per le transazioni commerciali della

PA si applica ai contratti pubblici relativi a tutti i settori produttivi, inclusi i lavori pubblici, stipulati a decorrere dal 1 gennaio 2013. Le norme contenute nel d.lgs. n. 192/2012 si devono peraltro ritenere prevalenti su quelle in tema di tempi e sanzioni contenute nel codice degli appalti pubblici, salve le norme del codice civile e delle leggi speciali, più favorevoli per il creditore.  

204

 

pregresso, accumulato a causa dei ritardi amministrativi, non è altrettanto incoraggiante

il processo di attuazione della direttiva europea sulla tempistica dei pagamenti futuri.

Si pensi alla Regione Lazio che, quindici giorni dopo la pubblicazione sulla

«Gazzetta Ufficiale» del d.lgs. n. 192/2012, ha pubblicato sul bollettino regionale un

decreto commissariale, con cui è stato stabilito che per il 2013, le fatture ai fornitori di

beni e servizi di Asl e ospedali della Regione Lazio vanno liquidate entro 120 giorni,

con la rinuncia peraltro da parte delle imprese degli interessi maturati.

L’ANCE rileva, inoltre, che la direttiva europea rimane ancora in larga misura

disattesa nel settore dei lavori pubblici: i tempi di pagamento registrati sui nuovi

contratti sono fino a due o tre volte superiori a quelli fissati dall’Unione Europea.

Inoltre, si registra una riduzione dei bandi di gara o, in alcuni casi, la rinuncia a

sottoscrivere nuovi contratti dopo la pubblicazione di bandi, perché le amministrazioni

aggiudicatrici non sono in grado di rispettare i tempi previsti dalla normativa europea il

più delle volte per la mancanza delle risorse o per i vincoli del patto di Stabilità. In

spregio dello spirito e degli obblighi della normativa europea e nazionale, alcune

amministrazioni prevedono nei bandi o nei capitolati di gara termini di pagamento

superiori ai 60 giorni o la possibilità di dilazione dei tempi per l’emissione degli stati di

avanzamento lavori o ancora tassi di mora differenti da quello previsto

obbligatoriamente dalla norma (maggiorazione automatica dell’8%)63.

Tali evidenze caratterizzano in senso negativo il processo attuativo della

normativa nazionale ed europea. La realtà e la prassi amministrativa sono, dunque,

ancora ben lungi da una corretta e tempestiva attuazione degli obblighi di legge e sono,

invece, caratterizzate da molteplici situazioni dilatorie, derogatorie e/o speciali, al limite

del vessatorio, motivate per lo più dalla logica emergenziale e dalla scarsezza di risorse.

Sebbene siano evidenti e in parte plausibili le difficoltà pratiche di allinearsi alla nuova

stringente e rigorosa tempistica, occorre puntare su un processo di attuazione basato su

interventi strutturali e lungimiranti per rimediare e prevenire le cause dei ritardi che

hanno formato o che possano incrementare l’attuale stock dei debiti della PA verso i

privati.

                                                                                                                         63 Si v. ANCE, Attuazione della nuova direttiva europea sui ritardi di pagamento in Italia, in cui

si rileva peraltro che nel primo semestre 2013 è stato raggiunto il più alto livello dei ritardi di pagamento nel settore dei lavori pubblici, con un tempo medio di pagamento pari a 235 giorni. Si v. anche Pagamenti Pa sempre in ritardo, in Il Sole24Ore del 23 settembre 2013, 9.  

205

 

5.1. L’indicatore di tempestività e l’obbligo informativo sui pagamenti della

pubblica amministrazione

In base alla l. n. 69/2009, l’amministrazione pubblica oltre a dover dar conto della

tempistica seguita per ciascun procedimento, deve anche determinare e pubblicare, con

cadenza annuale, nel proprio sito internet o con altre forme idonee, un indicatore dei

propri tempi medi di pagamento relativi agli acquisti di beni, servizi e forniture,

denominato «indicatore di tempestività dei pagamenti». Tale indicatore è legato alla

«gestione economico finanziaria», piuttosto che al tema dell’organizzazione e

dell’attività amministrativa.

Per la specificazione dell’indicatore, il legislatore ha previsto l’adozione di un

apposito decreto interministeriale ancora da adottare, per cui la maggior parte delle

amministrazioni pubbliche non ha ancora dato seguito alla disposizione legislativa64. In

attesa del provvedimento attuativo, la CiVIT ha istituto un Tavolo tecnico di

approfondimento e di confronto, con lo scopo di offrire alle amministrazioni pubbliche

gli strumenti idonei alla realizzazione di quanto richiesto dalle norme, convocando i

Responsabili della trasparenza di tutti i Ministeri ed un rappresentante del Dipartimento

della Funzione pubblica (DFP), con il compito di effettuare una ricognizione ed

un’istruttoria sulle principali problematiche per l’elaborazione dell’indicatore e per

sollecitare il DFP all’adozione del decreto attuativo.

Il decreto legge 18 ottobre 2012, n. 179, Ulteriori misure urgenti per la crescita

del Paese65, ha recepito la proposta avanzata dai partecipanti al Tavolo tecnico di

avvalersi delle funzionalità del sistema informativo SICOGE (sistema di contabilità

generale), tramite cui la Ragioneria Generale dello Stato66 gestisce in modo integrato la

contabilità economica e finanziaria delle amministrazioni pubbliche. Tale sistema potrà                                                                                                                          

64 L’art. 5, comma 6, stabilisce che con decreto del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza unificata, sono definite le modalità di attuazione dell’obbligo informativo, avuto riguardo all’individuazione dei tempi medi ponderati di pagamento con riferimento, in particolare, alle tipologie contrattuali, ai termini contrattualmente stabiliti e all’importo dei pagamenti.  

65 Convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, l. 17 dicembre 2012, n. 221.  66 Si v. l’art. 15 pagamenti elettronici comma 3, in cui si prevede che “al fine di dare piena

attuazione a quanto previsto in materia di pubblicazione dell'indicatore di tempestività dei pagamenti relativi agli acquisti di beni, servizi e forniture dall'articolo 23, comma 5, lettera a), della legge 18 giugno 2009, n. 69, secondo le modalità di attuazione che saranno stabilite con il decreto di cui al comma 6 del medesimo articolo, tutte le amministrazioni centrali dello Stato, incluse le articolazioni periferiche, si avvalgono delle funzionalità messe a disposizione dal sistema informativo SICOGE”.  

206

 

essere ora utilizzato anche ai fini della elaborazione dei dati relativi ai tempi medi di

pagamento per acquisti di beni, servizi e forniture.

Con il recente d.lgs. n. 33/2013, è stato ribadito l’obbligo di pubblicazione, nella

sezione «Amministrazione trasparente», dei tempi di pagamento dell’amministrazione,

prevedendo all’art. 33 che le pubbliche amministrazioni pubblichino, con cadenza

annuale, un indicatore dei propri tempi medi di pagamento relativi agli acquisti di beni,

servizi e forniture, denominato: «indicatore di tempestività dei pagamenti, secondo la

seguente tabella che mira a rendere omogenea la pubblicazione e, dunque, la fruibilità

dei dati in materia.

Pagamenti dell’amministrazione

Indicatore di tempestività dei

pagamenti

IBAN e pagamenti informatici

Con riferimento all’attuazione concreta dell’obbligo informativo in esame, la

CiVIT ha rilevato che non risultano ancora adottate le disposizioni di attuazione per i

tempi medi di pagamento. Per i Ministeri, si rileva un totale inadempimento

dell’obbligo di pubblicazione dell’indicatore, imputabili alla scarsa attitudine e

all’assenza di prassi in materia. Un benchmark potrebbe essere fornito dall’esperienza

della stessa CiVIT che ha utilizzato come descrizione dell’indicatore sia la media

aritmetica dei tempi di pagamento (tempo intercorso tra la ricezione della fattura e

l'emissione del relativo mandato), sia la media pesata dei tempi di pagamento (tempo

intercorso tra la ricezione della fattura e l'emissione del relativo mandato) pesata in

modo direttamente proporzionale all'importo dei mandati.

Nell’ambito dei lavori presso il CNEL per la predisposizione della prima

Relazione annuale al Parlamento e al Governo sul livello e la qualità dei servizi erogati

dalle amministrazioni pubbliche a imprese e cittadini, sono stati individuati una serie di

indicatori di comportamento e finanziari la cui adozione potrebbe integrare quelli

207

 

individuati dalla CIVIT. In particolare, per quanto attiene i ritardi di pagamento, sono

stati suggeriti indicatori riguardanti: il tempo medio di pagamento rispetto alla data

della fattura o stato di avanzamento dei lavori; gli adempimenti dei responsabili della

spesa nei vari passaggi anche temporali della procedura di spesa e dei controlli; il grado

di soddisfazione delle imprese che forniscono beni e servizi alle pubbliche

amministrazioni nei confronti dei comportamenti delle stesse. Inoltre, si è proposto di

inserire il pagamento dei fornitori quale elemento vincolante per valutare -­‐ nell’ambito

dei meccanismi di benchmark previsti dal decreto sul fisco regionale -­‐ la virtuosità o

meno delle Regioni e, quindi, per definire meccanismi sanzionatori o premiali nella

distribuzione delle risorse.

L’elaborazione e la pubblicazione di un indicatore di tempestività dei pagamenti,

a cui sarebbe auspicabile si associassero anche i dati su fatture, mandati, tempi effettivi

di pagamento, certificazione dei crediti, potrebbe essere utile non sono al fine di

garantire la massima trasparenza dell’azione amministrativa nei confronti degli utenti,

ma anche a raccogliere le informazioni necessarie per elaborare una strategia tale da

monitorare e ridurre i tempi medi di pagamento della PA e dare impulso ad un effettivo

sistema di controlli e responsabilità dei dipendenti pubblici sull’efficacia dell’azione

amministrativa e sul buon uso delle risorse pubbliche.

In ambito regionale, si ha evidenza di alcune esperienze virtuose. La Regione

Piemonte e la Regione Toscana, ad esempio, hanno attuato quanto previsto dalla l. n.

69/2009 per garantire la tempestività dei pagamenti delle somme dovute per

somministrazioni, forniture ed appalti, provvedendo anzitutto a monitorare

periodicamente i tempi di pagamento delle transazioni commerciali e determinando i

criteri ed i termini del monitoraggio. Ciò ha consentito di constatare i principali fattori

di ritardi e di intervenire sugli stessi, laddove imputabili a comportamenti scorretti

dell’amministrazione, con un generale miglioramento delle performance in termini di

riduzione della tempistica ed eliminazione della cause di ritardo. I tempi sono peraltro

migliorati più velocemente a seguito dell’utilizzo di apposite banche dati e della messa a

regime di nuove procedure telematiche e all'addestramento del personale al loro uso.

6. Innovazione tecnologica, amministrazione digitale e impatto sui

tempi di procedimenti e servizi

208

 

L’innovazione tecnologica e, in particolare, l’uso delle   tecnologie

dell'informazione e delle comunicazioni (TIC) sono una leva fondamentale non solo per

lo sviluppo del Paese, in linea con l’Agenda digitale europea e l’Agenda digitale

italiana, ma anche per l’ammodernamento ed un efficiente funzionamento del settore

pubblico. L’introduzione e l’utilizzo da parte delle pubbliche amministrazioni di nuove

tecnologie, informatiche e digitali e, in definitiva, la digitalizzazione della pubblica

amministrazione consente o può agevolare risparmi di spesa pubblica, aumento di

produttività del lavoro e tagli dei tempi burocratici legati ai procedimenti amministrativi

(interni e finali) e all’erogazione e qualità dei servizi pubblici. L’impatto delle TIC è

positivo non solo in termini di tempi e costi di procedimenti e servizi, ma anche di

incremento della trasparenza dei dati e di semplificazione nei rapporti tra la pubblica

amministrazione ed il privato e tra le stesse pubbliche amministrazioni.

In tale prospettiva, è interessante analizzare l’art. 2 della l. n. 241/1990 in

connessione con le disposizioni contenute nel codice dell’amministrazione digitale

(CAD), in base al quale lo Stato, le Regioni e le autonomie locali devono assicurare la

disponibilità, la gestione, l'accesso, la trasmissione, la conservazione e la fruibilità

dell'informazione in modalità digitale e devono organizzarsi e agire a tale fine,

utilizzando con le modalità più appropriate le TIC per la realizzazione degli obiettivi di

efficienza, efficacia, economicità, imparzialità, trasparenza, semplificazione e

partecipazione nel rispetto dei principi di uguaglianza e di non discriminazione, nonché

per la garanzia dei diritti dei cittadini e delle imprese67.

Si deve però riscontrare un netto ritardo sia sul versante dell’alfabetizzazione della

popolazione nell’utilizzo di servizi digitali, sia nel processo di digitalizzazione della PA

italiana, in parte imputabile alla scarsa diffusione della banda larga e alla lentezza negli

investimenti per le infrastrutture di rete, comprese le reti di nuova generazione, che

consentirebbero servizi digitali innovativi e veloci.

In particolare, secondo il Digital Agenda Scoreboard 2013 - Italy della

Commissione europea, nel 2012, solo il 19% della popolazione italiana ha fatto uso di

internet per servizi di e-Government, molto lontano dalla media europea (44%), a

                                                                                                                         67 Si v. in particolare , l’art. 1 e l’art. 12 del d.lgs. 7.3.2005, n. 82 e s.m.e.  Si v. anche il d. l. 18

ottobre 2012, n. 179, Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese" (c.d. decreto crescita 2), convertito con l. 17 dicembre 2012, n. 221, con cui è stato dato rafforzato il sistema digitale previsto nel CAD ed è stato dato un forte impulso al documento elettronico e al domicilio digitale,   per cittadini e imprese, nonché alle misure in tema di sanità e giustizia digitale.  

209

 

differenza delle imprese italiane, l’84% delle quali usa internet per entrare in contatto

con le autorità pubbliche (la media europea è dell’87%).

Quanto alla digitalizzazione della PA, negli ultimi dieci anni l’Italia ha compiuto

progressi significativi sul fronte della digitalizzazione dei processi interni e dei rapporti

tra la pubblica amministrazione, da un parte, e i cittadini e le imprese, dall’altra.    

Si ha contezza dell’ampia diffusione delle tecnologie digitali nelle PA, e in

particolare la quasi totale digitalizzazione di scuole e Università, seguite da PA centrale

e Enti locali, leggendo la Nota di aggiornamento del Documento di Economia e

Finanza 2013, in cui si ripercorrono gli esiti di un monitoraggio sullo stato di attuazione

del CAD, che ha visto coinvolte 1.497 Amministrazioni.

Nello stesso senso, sono interessanti i dati raccolti in una recente indagine Istat

(2013), concentrata sulle amministrazioni locali,   in cui si riscontra un giudizio

sostanzialmente positivo sull’impatto delle nuove tecnologie sull’attività e

l’organizzazione amministrativa68.

Per alcune attività quali la gestione del protocollo, della contabilità, dei

pagamenti, dei tributi e, per i soli Comuni, dell’anagrafe e stato civile, risulta una buona

informatizzazione in rete, rispettivamente l’80,4%, il 77%, il 71,6% e il 70,5% e un

buon livello di integrazione tra diversi applicativi delle diverse attività gestionali di una

stessa amministrazione locale. Altre attività, quali la gestione del provveditorato, dei

contratti e delle gare di appalto risultano, invece, poco informatizzate in rete.

In generale, l’Istat riscontra una lenta crescita nell’utilizzo delle TIC (come

riportato nel seguente grafico, relativo ai dati 2012, in valori %) prendendo a

riferimento: PEC; utilizzo di internet tramite VoIP; e-procurement; Open Source; e-

learning e Cloud-comupting.

                                                                                                                         68 Le tecnologie dell’informazione e della comunicazione nella pubblica amministrazione locale

(anno 2012).   In tale indagine si rileva che, nel 2012, gran parte delle amministrazioni locali più grandi risultano dotate di uno specifico ufficio dedicato alle TIC: 21 Regioni e Province Autonome su 22; 80 Comuni su 100, con più di 60.000 abitanti, contro 6 Comuni ogni 100 tra quelli fino a 5000 abitanti. I principali ostacoli all’uso delle tecnologie sono stati individuati nella carenza di staff qualificato (59%); nell’elevata spesa per l’uso delle TIC (53,8%); nella mancanza di integrazione tra applicazioni (30,5%) e nella rigidità organizzativa al cambiamento da parte degli uffici pubblici (20,6%). L’Istat rileva, inoltre, che nonostante l'utilizzo capillare di tecnologie in banda larga, non tutte le amministrazioni usufruiscono di una velocità di connessione adeguata (ovvero almeno uguale o superiore a 2 Mbps): mentre le Regioni e le Province si collegano a una velocità contrattualmente in banda larga, tra i Comuni ciò avviene nel 75% dei casi. In particolare per i Comuni di alcune Regioni la discrasia tra tecnologia e velocità in banda larga si manifesta a livelli molto superiori alla media nazionale. La Toscana è la Regione con la percentuale maggiore di Comuni con reti locali wireless.  

210

 

Istat, 2013

Anche se rimangono differenze sostanziali tra enti di diversa ampiezza

demografica, la crescente informatizzazione e il graduale utilizzo delle TIC consentono

non solo una maggiore offerta di servizi online, ma anche una progressiva riduzione dei

costi e dei tempi amministrativi.

Per quanto riguarda la disponibilità di servizi offerti online tramite sito web, nel

2012, il 90,5% delle amministrazioni ha dichiarato di consentire agli utenti l’accesso a

servizi di visualizzazione e/o acquisizione delle informazioni; il 75,9% (contro il 67,8%

del 2009) la possibilità di scaricare modulistica; il 36,7% (15,6% nel 2009) di inoltrarla

online e il 19,1% (7,6% nel 2009) di avviare e concludere per via telematica l’intero iter

relativo al servizio richiesto. Risulta, inoltre, che il 16,3% delle amministrazioni locali

(sulla stessa linea le Regioni) consente a cittadini e imprese di effettuare pagamenti

online (il 13% nel 2009), con diversa nel Nord-est (23,3%) e nei Comuni con oltre

60.000 abitanti (40,1%).

Analizzando l’offerta per specifica tipologia di servizio (si v. il seguente grafico),

risulta che le amministrazioni locali offrono online soprattutto i servizi relativi

all’imposta comunale sugli immobili (76,7% contro il 60,6% del 2009), alla tassa per lo

smaltimento dei rifiuti solidi urbani (61,9% contro il 53,1% del 2009) e ai certificati

anagrafici (57,2%), mentre tra i servizi meno presenti nell’offerta online si annovera la

211

 

scelta del medico di base (3,9%), la richiesta di esenzione dal ticket (5,9%) e il

pagamento dei parcheggi (8,2%).

Istat, 2013

Quanto ai benefici dichiarati dalle amministrazioni locali legati all'utilizzo delle

TIC, risulta che, per l’anno 2012, l’uso delle nuove tecnologie ha migliorato

l'organizzazione interna e la durata dei procedimenti, aumentando peraltro le

informazioni disponibili. In particolare, il 13% del totale delle amministrazioni locali ha

rilevato che l’impatto sulla tempistica procedurale è molto positivo; il 49% ha giudicato

l’impatto abbastanza positivo, mentre il 30% poco positivo e solo il 6% circa per nulla

positivo.

Stabilito che esiste un trend crescente nella diffusione delle TIC nel settore

pubblico che ha un impatto positivo sulla tempistica procedurale, soprattutto in termini

di riduzione dei tempi e con riferimento ad alcuni servizi offerti al pubblico, occorre

evidenziare l’importanza di due strumenti informatici che giocano o possono svolgere

un ruolo sempre più rilevante in termini di trasparenza e efficienza dell’organizzazione

e dell’attività amministrativa: l’uso del sito web istituzionale e delle banche dati

informatiche.

212

 

Il sito web costituisce senz’altro la sede istituzionale per la pubblicazione di dati,

documenti e informazioni, che può consentire la costruzione progressiva di

un’importante base dati, compresi quelli sui tempi procedimentali, funzionale ad una

successiva verifica dell’obiettivo strategico della tempestività dell’azione

amministrativa.

Il sito web istituzionale migliora, inoltre, la possibilità per l’utenza (famiglie,

imprese e istituzioni) di interagire con le pubbliche amministrazioni, ad esempio

scaricando la modulistica per via telematica e inoltrando online istanze e/o documenti,

con un impatto positivo sui tempi di conclusione dell'intero iter procedurale e/o del

servizio richiesto.

Gli esiti della classificazione dei procedimenti amministrativi e di un corretto

censimento dei termini di conclusione dei procedimenti e di erogazione dei servizi, in

attuazione degli obblighi di pubblicazione sul sito web (analizzati nei paragrafi

precedenti) dovrebbero poi confluire in apposite banche dati informatiche,

possibilmente con l’inclusione di dati aggiuntivi sulla durata effettiva delle attività e i

tempi di adozione dei provvedimenti e di erogazione delle prestazioni.

La raccolta sistematica in apposite banche dati avrebbe il pregio di consentire alle

amministrazioni pubbliche di conoscere meglio i termini e i tempi interni, individuando

duplicazioni, sovrapposizioni e disfunzioni operative che molto spesso si traducono in

ritardi ed inefficienze.

In proposito, esiste già il progetto di costituire e alimentare una banca dati sui

procedimenti amministrativi delle amministrazioni statali presso il Dipartimento della

funzione pubblica che renderà i dati accessibili anche sul proprio sito istituzionale (in

nuce la bussola della tasparenza)69. In base a tale progetto, la mancata comunicazione o

aggiornamento dei dati è rilevante ai fini della misurazione e valutazione della

performance individuale dei dirigenti. Il progetto della banca dati sui procedimenti                                                                                                                          

69 Si consideri “La Bussola della Trasparenza” un’iniziativa online http://www.magellanopa.it/bussola/ della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, che consente alle pubbliche amministrazioni e ai cittadini l’analisi ed il monitoraggio della trasparenza dei siti web istituzionali. Questa iniziativa è in linea con i principi dell'open governement e mira a rafforzare la trasparenza e l’accountability delle amministrazioni, nonché la partecipazione diretta dei cittadini a un processo di ottimizzazione della qualità delle informazioni online e dei servizi digitali. La “bussola della trasparenza” dei siti web istituzionali della pubblica amministrazione (esito del monitoraggio al 3 aprile 2013) in relazione: 1) all’indicatore di tempestività dei pagamenti, nonché tempi medi di definizione dei procedimenti e di erogazione dei servizi con riferimento all'esercizio finanziario precedente e 2) Buone prassi in ordine ai tempi per l'adozione dei provvedimenti e per l'erogazione dei servizi al pubblico.  

213

 

amministrativi consiste nella creazione di un portale unitario dove rintracciare tutti i

tempi di conclusione dei procedimenti, previsti nelle leggi, atti con forza di legge,

regolamenti attuativi ed eventuali termini di sub-procedimenti, potendo visualizzare

automaticamente le stesse informazioni in un’apposita sezione dei siti istituzionali delle

amministrazioni.

Gli obiettivi sono essenzialmente quello di garantire maggiore trasparenza e

certezza a favore di privati, abbinata alla possibilità di segnalazione da parte degli utenti

del mancato rispetto del termine, e quello di costituire una base informativa per

costruire una strategia di riduzione dei termini procedimentali e far convergere i tempi

su standard virtuosi, oppure utilizzare le differenze come fattori di valutazione delle

performance delle PA (confrontabilità tra i termini di procedure analoghe di diverse

amministrazioni; classificazione per tipologia procedimentale e confronti tra

amministrazioni con comparazione dei tempi dei procedimenti comuni; standard per

procedimenti comuni alle diverse amministrazioni; eventuale comparazione dei termini

tra le sedi territoriali di amministrazioni statali ed eventuale definizione di diversi pesi

tra tempi dei procedimenti di autoamministrazione e procedimenti di servizio;

pubblicazione di statistiche sui termini – amministrazioni virtuose vs. amministrazioni

meno virtuose; analisi e controllo dei procedimenti che interessano più

amministrazioni).

Sarebbe auspicabile che il progetto si connettesse, in modo ordinato e coordinato,

con i dati già raccolti e/o con altre iniziative in corso in modo tale da realizzare quel

“coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione

statale, regionale e locale” di cui alla lett. r) dell’art., 117 secondo comma della

Costituzione, peraltro utile anche per i processi di valutazione e benchmarching delle

performance amministrative.

In tal senso, tra le iniziative avviate, è particolarmente interessante quella

dell’Istat sul nuovo “Sistema informativo statistico sulla pubblica amministrazione”70,

                                                                                                                         70 Si v. ISTAT, Il nuovo sistema informativo statistico sulla pubblica amministrazione, 2013. Il

nuovo Sistema Informativo statistico della PA rappresenta un contributo significativo alla conoscenza della Pubblica Amministrazione. Si tratta del primo passo di un progetto triennale, condotto in collaborazione con il CNEL, che prevede di mettere a disposizione dell'utenza, entro il 2013, un repertorio completo e dettagliato di dati e indicatori sulle risorse, le attività, i prodotti e i servizi resi dalle amministrazioni pubbliche nei vari settori di intervento. Va sottolineato che il Sistema Informativo Statistico fornisce dati statistici, destinati ad essere utilizzati esclusivamente per finalità statistiche. PA-PubblicaAmministrazione.Stat considera le amministrazioni pubbliche definite tali dalle regole del

214

 

nonché il Sistema Pubblico di Connettività (SPC)71 che consiste in un insieme di

infrastrutture tecnologiche e di regole tecniche con lo scopo di “federare” le

infrastrutture TIC delle pubbliche amministrazioni al fine di realizzare servizi integrati

mediante regole e servizi condivisi. Tale integrazione permette di risparmiare sui costi e

sui tempi e di realizzare i servizi finali centrati sull’utente, evitando richieste continue di

dati da parte delle amministrazioni, oltre che duplicazioni di informazioni e controlli.

Le Regioni, attraverso i progetti di e-gov, stanno realizzando portali regionali

contenenti banche dati sui procedimenti amministrativi, che consentono di conoscere la

normativa, scaricare la modulistica, conoscere l’iter procedimentale, i tempi e i vari

adempimenti. Sarebbe auspicabile che anche le Regioni e gli Enti locali comunicassero i

dati sui procedimenti amministrativi ad una struttura che funga da focal point (ad

esempio, ANCI per i Comuni, UPI per le Province) per la raccolta, l’aggregazione e il

confronto dei dati comunicati dai singoli enti territoriali, con specifica attenzione alla

tempistica procedurale.

7. I profili patologici e il sistema di rimedi, responsabilità e sanzioni

La previsione normativa e regolamentare di termini per la conclusione di specifici

procedimenti è una condizione necessaria, ma non sufficiente, per garantire la certezza

dei tempi procedurali e la tempestività dell’azione amministrativa a favore dei cittadini,

delle imprese e degli investitori. Occorre, infatti, che le pubbliche amministrazioni

agiscano effettivamente e concretamente nel rispetto della tempistica procedurale,

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     Sistema Europeo dei conti nazionali (Sec95), al quale si fa riferimento anche per l'elaborazione dei conti economici nazionali. Il campo di osservazione coincide quindi con l'elenco ufficiale delle amministrazioni pubbliche, aggiornato annualmente dall'Istat e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale. Il Sistema si caratterizza per due aspetti: 1. un elevato dettaglio delle informazioni archiviate, che si spinge - laddove possibile - fino al livello di singola amministrazione, in modo da soddisfare, tra le altre, la generale domanda di trasparenza; 2. una ampia disponibilità di misure relative, cioè di indicatori statistici in grado di favorire - tanto più se costruiti a livello micro - una valutazione comparativa dell'attività delle amministrazioni, utile per la definizione degli interventi necessari alla razionalizzazione e al recupero di efficienza della PA. In questa prospettiva, il Sistema mette a disposizione dell'utenza oltre 60 indicatori economico-finanziari, costruiti sulla base dei dati sulle entrate e le spese delle amministrazioni e sul loro personale. Gli indicatori selezionati sono il risultato di un'intensa e proficua attività di collaborazione svolta con il CNEL, contitolare del progetto, il Dipartimento della Funzione pubblica, le amministrazioni locali e le Camere di commercio, in una logica di condivisione delle scelte che l'Istat ha posto alla base del progetto a garanzia dell'utilità dell'informazione prodotta. Per le principali tipologie amministrative pubbliche (Regioni, Province, Comuni, Università, ASL, Aziende ospedaliere, Camere di Commercio) gli indicatori sono disponibili a livello di singola amministrazione.  

71 Si v. l’art. 73 del Codice dell’amministrazione digitale e per maggiori informazioni sul piano attuativo si v. l’indirizzo http://www.digitpa.gov.it/spc.  

215

 

dando un’efficace attuazione alle disposizioni normative sul tema. Nella prassi, però, le

pubbliche amministrazioni hanno spesso adottato il provvedimento amministrativo in

ritardo o sono rimaste inerti, violando dunque, l’obbligo di provvedere in modo

espresso entro i termini prestabiliti.

Il ritardo e l’inerzia della pubblica amministrazione sono comportamenti

patologici che non determinano soltanto l’incertezza dell’azione amministrativa e delle

situazioni giuridiche soggettive correlate, ma contribuiscono ad allungare i tempi

procedurali, a cui si aggiungono i tempi del contenzioso eventualmente instaurato

davanti al giudice amministrativo, con un possibile onere o vero e proprio danno

economico per i privati.

I ritardi e i silenzi dell’amministrazione pubblica costituiscono peraltro ostacoli

burocratici che potrebbero essere un sintomo o comunque un’occasione di corruzione.

Tale profilo patologico è stato preso in considerazione con la legge anti-corruzione in

cui si prevede, infatti, che il responsabile della prevenzione della corruzione nominato

in ciascuna amministrazione debba monitorare il rispetto dei termini procedimentali.

Il legislatore è intervenuto, dunque, per tutelare i privati contro le violazioni delle

norme sulla tempistica procedurale e garantire l’effettività dei termini e dei tempi

amministrativi mediante un sistema composto ed eterogeneo di rimedi, responsabilità e

sanzioni che fungesse da efficace deterrente contro il ritardo e l’inerzia delle

amministrazioni pubbliche. La panoplia di strumenti escogitati per indurre

l’amministrazione a rispettare i termini di conclusione dei procedimenti è stata via via

incrementata e progressivamente inasprita, soprattutto a partire dal 2009, per rimediare

alla costante scarsa applicazione pratica della norma e ai frequenti comportamenti

patologici delle amministrazioni pubbliche.

Di fronte all’inerzia della pubblica amministrazione, il legislatore ha sviluppato la

disciplina sul silenzio, distinguendo il silenzio inadempimento dalle ipotesi di silenzio

significativo, in cui una specifica previsione normativa attribuisce al comportamento

inerte della PA il significato di un provvedimento di accoglimento o di rigetto,

direttamente impugnabili davanti al giudice amministrativo. Con riferimento al silenzio-

inadempimento, la formulazione originale dell’art. 2 non prevedeva una vera e propria

sanzione, ma un complesso meccanismo basato su una diffida del privato alla pubblica

amministrazione ad adempiere che doveva necessariamente precedere il ricorso davanti

216

 

al giudice amministrativo per ottenere il provvedimento richiesto, anche attraverso la

nomina di un commissario ad acta.    

Attualmente, la tutela in materia di silenzio dell'amministrazione è disciplinata nel

codice del processo amministrativo in cui è prevista un’apposita azione giurisdizionale

(art. 31)  che non deve essere preceduta da alcuna diffida del privato e che può essere

proposta fintanto che perdura l’inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla

scadenza del termine di conclusione del procedimento. In particolare, decorsi i termini

per la conclusione del procedimento amministrativo e negli altri casi previsti dalla

legge, chi vi ha interesse può chiedere al giudice l’accertamento dell’obbligo

dell’amministrazione di provvedere (sentenza di condanna al rilascio di un

provvedimento) ed il giudice può pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa dedotta in

giudizio purché però si tratti di attività vincolata o risulti che non residuano ulteriori

margini di esercizio della discrezionalità amministrativa e non sono necessari

adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall’amministrazione. È comunque

salva la ri-proponibilità dell’istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i

presupposti.

Con il decreto “semplifica Italia”, sono state inserite nell’art. 2 della l. n.

241/1990 due novità in caso di silenzio della pubblica amministrazione 72 . Con

riferimento all’azione giurisdizionale, si prevede che le sentenze passate in giudicato

che accolgono il ricorso avverso il silenzio inadempimento dell'amministrazione siano

trasmesse, in via telematica, alla Corte dei conti ai fini della valutazione di un eventuale

responsabilità per danno erariale (in realtà il danno erariale sembra più facilmente

configurabile nel caso di accoglimento di un’azione volta a ottenere il risarcimento del

danno da ritardo).

La seconda novità consiste nell’obbligo per le amministrazioni pubbliche di

individuare, nell'ambito delle figure apicali, un soggetto titolare di uno specifico potere

sostitutivo da esercitare in caso di inerzia amministrativa. Peraltro, il legislatore ha

disciplinato direttamente le conseguenze in caso di una mancata attuazione della norma,

prevedendo che il potere sostitutivo si consideri attribuito ex lege al dirigente generale

                                                                                                                         72 Si v. l’art. 2, commi da 8 e 9 quinquies come inseriti dal D.L. 9 febbraio 2012, n. 5, modificato

dalla legge di conversione 4 aprile 2012, n. 35 e s.m.e. Per un commento alle novità introdotte con tale decreto si v. M. Clarich, Il Decreto “Semplifica Italia”, in Giornale diritto amministrativo, 2012, 7, 691.  

217

 

o, in mancanza, al dirigente preposto all'ufficio o, in via subordinata, al funzionario di

più elevato livello presente nell'amministrazione.

In alternativa al rimedio giurisdizionale avverso il silenzio, il privato ha dunque la

possibilità di rivolgersi al responsabile individuato dalla legge o dall’amministrazione,

titolare del potere sostitutivo, affinché questi, entro un termine pari alla metà di quello

originariamente previsto, concluda il procedimento attraverso le strutture competenti o

con la nomina di un commissario ad acta. In tale contesto, la tutela del privato è

facilitata dall’obbligo di trasparenza, imposto dalla legge a ciascuna amministrazione, di

pubblicare sul sito internet istituzionale e per ciascun procedimento, in formato tabellare

e con collegamento ben visibile nella homepage, l'indicazione del soggetto a cui è

attribuito il potere sostitutivo e a cui l'interessato può rivolgersi.

Consultando i siti istituzionali delle amministrazioni statali, regionali e locali, è

possibile registrare una positiva, progressiva e celere attuazione di tale adempimento, in

quanto una buona parte delle amministrazioni pubbliche ha provveduto a individuare il

responsabile titolare del potere sostituivo e a darne evidenza sul sito in un’apposita

sezione, spesso con un apposito indirizzo web a cui rivolgere le istanze.   È ancora

prematuro, ma sarà interessante raccogliere dati sull’esperienza concreta, che peraltro

potrebbe anche dimostrare la ritrosia dei privati ad attivare il potere sostitutivo.

In caso di accertato ritardo, il titolare del potere sostituivo deve comunicare senza

indugio il nominativo del responsabile, ai fini della valutazione dell'avvio del

procedimento disciplinare, secondo le disposizioni del proprio ordinamento e dei

contratti collettivi nazionali di lavoro e, in caso di mancata ottemperanza, assume la sua

medesima responsabilità oltre a quella propria.

L’individuazione del responsabile del potere sostituivo consente non solo un

rimedio alternativo e meno dispendioso per il privato rispetto all’azione giurisdizionale,

ma potrebbe contribuire a migliorare la conoscenza e a sollecitare l’efficienza e

l’efficacia della tempistica procedurale, in virtù dell’obbligo di comunicare all'organo di

governo competente i procedimenti, suddivisi per tipologia e strutture amministrative

competenti, nei quali non è stato rispettato il termine di conclusione previsto dalla legge

o dai regolamenti.

L’ordinamento giuridico prevede rimedi non solo in caso di inerzia della pubblica

amministrazione, ma anche in caso di tardiva emanazione del provvedimento. È ormai

218

 

pacifica la possibilità per il privato di chiedere al giudice amministrativo il risarcimento

del danno da ritardo, imputabile sia alle amministrazioni pubbliche, sia ai soggetti

privati che svolgono attività amministrativa (art. 2 bis l. n. 241/1990). La risarcibilità

del danno ingiusto da mero ritardo, cagionato in conseguenza della semplice

inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, rende

evidente come ormai nel nostro ordinamento giuridico il fattore tempo è considerato un

bene della vita in sé.

Il decreto legge n. 69/2013 (c.d. decreto del Fare)73 modifica l’art. 2 bis della l. n.

241/1990, aggiungendo un rimedio che incrementa le possibilità di ristoro del privato e

mira a completare la panoplia degli strumenti che dovrebbero fungere da incentivo per

la pubblica amministrazione a rispettare la certezza dei termini di conclusione dei

procedimenti. In un’ottica di semplificazione amministrativa, il legislatore prevede, in

particolare, un indennizzo monetario forfetario da corrispondere in caso di semplice

inosservanza del termine di conclusione del procedimento amministrativo iniziato ad

istanza di parte, per il quale sussiste l'obbligo di pronunziarsi da parte della pubblica

amministrazione o di soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrative (ad

esclusione delle ipotesi di silenzio qualificato e dei concorsi pubblici).

In caso di ritardo, la pubblica amministrazione procedente o quella responsabile

del ritardo e i gestori di pubblici servizi devono corrispondere all'interessato, a titolo di

indennizzo, una somma pari a 30 euro per ogni giorno di ritardo con decorrenza dalla

data di scadenza del termine del procedimento, fino a un massimo di 2.000 euro.

Peraltro, le somme corrisposte o da corrispondere a titolo di indennizzo sono detratte

dal risarcimento che può essere chiesto parallelamente, in quanto la richiesta di

indennizzo e di risarcimento per il mero ritardo non sono tra loro alternative.

Si parla di un indennizzo automatico, ma al fine di ottenerlo il soggetto interessato

(colui che ha avviato il procedimento) è tenuto ad azionare il potere sostitutivo nel

termine perentorio di venti giorni dalla scadenza del termine di conclusione del

procedimento74 e il titolare del potere sostitutivo deve concludere il procedimento nella

                                                                                                                         73 Convertito con modificazioni con L. 9 agosto 2013, n. 98. Si v. in particolare l’art. 28,

Indennizzo da ritardo nella conclusione del procedimento, in vigore dal 21 agosto 2013.  74 Nella comunicazione di avvio del procedimento e nelle informazioni sul procedimento

pubblicate ai sensi dell'articolo 35 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, devono essere indicati i termini di conclusione del procedimento, il soggetto responsabile, titolare del potere sostitutivo, e come

219

 

metà del tempo originariamente previsto oppure deve liquidare l’indennizzo nel range

stabilito dal legislatore. Nel caso in cui anche il responsabile del potere sostitutivo non

provveda ad emanare il provvedimento o a liquidare l’indennizzo, l’interessato può

rivolgersi al giudice amministrativo potendo proporre ricorso avverso il silenzio o

richiedendo un decreto ingiuntivo ai sensi del codice del processo amministrativo.

La pronuncia di condanna a carico dell'amministrazione è comunicata alla Corte

dei conti al fine del controllo di gestione sulla pubblica amministrazione, al Procuratore

regionale della Corte dei Conti per le valutazioni di competenza, nonché al titolare

dell'azione disciplinare verso i dipendenti pubblici interessati dal procedimento

amministrativo.

La novità dell’indennizzo in caso di inosservanza dei termini di conclusione dei

procedimenti è relativa, non solo perché riprende una proposta già avanzata negli anni

Novanta con la legge Bassanini n. 59/1997, ma anche perché l’indennizzo è previsto in

via sperimentale solo per i procedimenti amministrativi che interessano nuove iniziative

economiche (avvio ed esercizio dell’attività di impresa) iniziate successivamente

all’entrata in vigore del decreto75. La nuova previsione normativa è peraltro già

presente in alcune esperienze regionali, in particolare Umbria e Toscana, in cui si

prevede l’ipotesi di un indennizzo automatico in caso di ritardo nella conclusione dei

procedimenti amministrativi regionali, da corrispondere all’interessato che ne faccia

semplice richiesta e salvo comunque il diritto al risarcimento del danno da ritardo da

chiedere al giudice amministrativo76.

A completamento dei rimedi disponibili sia per garantire il privato contro l’inerzia

e i ritardi amministrativi, sia per incentivare la pubblica amministrazione alla

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     esercitare il diritto all'indennizzo. Nel caso di procedure complesse, è tenuta a pagare l’indennizzo il soggetto pubblico responsabile del ritardo.  

75 Entro 18 mesi dall’entrata in vigore del Decreto, si stabilirà, inoltre, sulla base della prima sperimentazione, con un apposito decreto del Presidente del Consiglio, sentite le Regioni e i Comuni, se confermare, rimodulare, o abbandonare il nuovo strumento indennitario o, eventualmente, a estendere anche gradualmente l’indennizzo a diversi procedimenti amministrativi.  

76  Nel caso delle L.R. n. 40/2009, (artt. 16 e 17), la Regione Toscana prevede che l’indennizzo per il mero ritardo è di 100 euro per ogni dieci giorni, fino a un massimo di 1.000 euro e deve essere richiesto con istanza scritta al responsabile della correttezza e della celerità del procedimento. Nel caso, invece, della l. r. n. 8/2011 (art. 23), la Regione Umbria stabilisce che l’indennizzo sia pari a 70 euro per ogni giorno di ritardo, fino a un massimo di 2.000 euro e l’istanza debba essere presentata a pena di decadenza entro 60 giorni dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento amministrativo alla Direzione regionale competente in materia di risorse umane, finanziarie e strumentali. Il rimedio dell’indennizzo automatico è peraltro previsto anche nei progetti di legge della Regione Abruzzo e della Regione Marche relativi ai procedimenti amministrativi di competenza.  

220

 

trasparenza, all’efficienza e alla garanzia di certezza dei tempi procedurali è prevista

l’azione collettiva per l'efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di servizi

pubblici (c.d. class action pubblica)77, nonché un impianto eterogeneo di responsabilità.

In particolare, il nuovo comma 9 dell’art. 2 della l. n. 241/1990, come novellato

dal decreto “Semplifica Italia”, prevede che la mancata o tardiva emanazione del

provvedimento costituisca un elemento di valutazione della performance individuale

(con sanzioni che possono incidere sulla retribuzione), nonché di responsabilità

disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente.

Oltre a tali ipotesi di responsabilità, applicabili anche in caso di violazione degli

obblighi di trasparenza, si deve aggiungere quella dirigenziale e, nei casi più gravi,

quella penale per il reato di rifiuto o omissione di atti d’ufficio (ex art. 328 c.p.).

8. Considerazioni conclusive

L'imprevedibilità, la lunghezza e l’incertezza dei tempi procedimentali

costituiscono un serio problema per i soggetti privati, per i quali il tempo è un bene

della vita prezioso e limitato. Le pubbliche amministrazioni devono agire, dunque, con

l’obiettivo di dare certezza, in termini di tempo, ai diritti dei cittadini, alle attività delle

imprese e agli investitori, nazionali o stranieri, che devono programmare e realizzare

investimenti nel nostro Paese.

La garanzia della certezza dei tempi procedimentali non rileva solo per le

situazioni giuridiche dei singoli, ma per l’intero sistema Paese, in quanto tempi certi e

brevi dell’azione amministrativa possono contribuire a ridurre i costi e gli sprechi e a

rendere maggiormente moderno e competitivo il sistema amministrativo italiano.

Dall’analisi svolta risulta che l’impianto normativo generale sulla tempistica

procedurale è passato attraverso numerose riforme legislative, stratificate nel tempo, ma

è ormai completo e corredato da una serie di obblighi informativi sui termini e i tempi

procedimentali e da una panoplia di strumenti sanzionatori che impongono e/o

incentivano le amministrazioni pubbliche a rispettare tempi certi. Inoltre, la garanzia di

certezza e la riduzione dei tempi costituiscono sempre di più una parte integrante di una

più ampia politica di trasparenza e semplificazione e strategia di modernizzazione delle

                                                                                                                         77 Si v. D. lgs. 20 dicembre 2009, n. 198 Attuazione dell'articolo 4 della legge 4 marzo 2009, n.

15, in materia di ricorso per l'efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici.  

221

 

amministrazioni pubbliche, peraltro in stretta connessione con l’obiettivo di lottare

contro la corruzione nel settore pubblico.

Il quadro normativo senza una corretta e tempestiva attuazione amministrativa,

anche dal punto di vista della prassi, rimane però lettera morta, con buona pace della

certezza dei tempi procedimentali. L’analisi svolta ha messo in luce che, a più di venti

anni dall’adozione della legge n. 241/1990, occorre ancora un intenso lavoro sul piano

del processo di attuazione, compiuto solo parzialmente e in modo peraltro disomogeneo

tra amministrazioni pubbliche anche dello stesso livello.

L’incompiutezza del processo attuativo anzitutto testimonia che la forza

propulsiva della legge sul procedimento, specialmente come modificata dalla l. n.

69/2009, debba ancora esaurirsi e, in secondo luogo, innesca una superfetazione

legislativa, in quanto il legislatore è dovuto intervenire a più riprese e in modo

successivo per rimediare alle criticità e alle inerzie degli apparati pubblici e alla  

disomogeneità e frammentazione nelle esperienze applicative. Le principali criticità in

materia di tempi procedimentali si sono verificate, infatti, a causa di una generale

resistenza e scarsa reattività delle pubbliche amministrazioni alle riforme sulla

tempistica procedurale che implicassero una trasformazione o un cambiamento

nell’organizzazione amministrativa o nell’esercizio dell’attività amministrativa.

Ad oggi, è possibile parlare di certezza dei tempi procedimentali più che altro in

termini legislativi, anche se molte Regioni ancora devono affrontare il tema in modo

organico e sistematico. Sul versante attuativo, la garanzia di tempi procedurali certi ha

conosciuto fasi alterne di accelerazione e rallentamento ed è un risultato che ancora

molte amministrazioni pubbliche devono realizzare, sebbene vi siano comunque alcune

esperienze virtuose.

È necessario, dunque, che tutte le amministrazioni pubbliche concludano in tempi

rapidi il percorso di attuazione con la previsione di termini e tempi procedimentali certi

e ragionevoli, che garantiscano la certezza delle situazioni giuridiche soggettive dei

privati, ai quali ormai deve essere anche garantita la trasparenza sulla tempistica

procedurale.

È opportuno però rilevare che la previsione normativa o regolamentare di termini

o tempi certi per la conclusione dei procedimenti amministrativi non equivale

necessariamente ad un’effettiva garanzia di certezza dell’azione amministrativa e delle

222

 

correlate situazioni giuridiche soggettive. Si deve fare molto di più: si deve agire

anzitutto a livello amministrativo per un’adeguata determinazione di buone regole e

prassi, criteri e parametri al fine di individuare, misurare e ridurre i tempi

procedimentali per ciascuna tipologia procedurale, in base ad esempio alle risorse

disponibili e all’impatto maggiore dei procedimenti sulle situazioni giuridiche di

cittadini e imprese.

La quasi totale mancanza di dati sui tempi effettivi dei procedimenti

amministrativi e di erogazione dei servizi pubblici mette in evidenza peraltro come la

pubblica amministrazione sia chiamata ad un duplice sforzo: non solo adottare i

regolamenti attuativi, ma anche confrontare, misurare, monitorare, valutare i tempi

procedurali effettivamente realizzati, con l’obiettivo strategico di rispettare e ridurre i

termini procedimentali e di garantire l’effettiva certezza dei tempi previsti dalle norme o

nei regolamenti.

La garanzia di certezza e di riduzione dei tempi procedimentali richiede non solo

una buona programmazione dell’attività e una funzionalizzazione dell’organizzazione

amministrativa in tal senso, ma anche, e forse soprattutto, un forte commitment politico-

amministrativo che dia la priorità istituzionale a far rispettare, misurare e tagliare i

tempi procedurali, quantomeno nei settori che incidono maggiormente sulla vita dei

cittadini e delle imprese, quali ad esempio l’edilizia, il fisco, l’ambiente, la salute, il

lavoro, il welfare, i beni culturali, le infrastrutture, gli appalti78.

Il processo attuativo in materia di tempi procedimentali deve, dunque, essere

completato, arricchito, in connessione con le politiche e le misure di trasparenza,

semplificazione amministrativa, anti-corruzione, e deve essere poi seguìto da un

costante processo di monitoraggio e verifica dei tempi effettivi, anche con l’ausilio di

misure e strumenti che, sfruttando l’innovazione tecnologica, consentano

un’amministrazione più semplice e digitale.

In definitiva, è “tempo di non aspettare altro tempo” per una celere, completa ed

effettiva attuazione dell’art. 2 della legge n. 241/1990, funzionale non solo di una più

                                                                                                                         78 Su un nuovo programma di riforma di ammodernamento della PA che coinvolga la

misurazione e la riduzione degli oneri e dei tempi burocratici, si v. ASTRID e Istituto dell’Enciclopedia Treccani, Ammodernamento della Pubblica Amministrazione, crescita e competitività del Paese, luglio 2013, in cui  per la riduzione dei termini si propone il target di una riduzione media di almeno il 25% dei termini di conclusione dei procedimenti.  

223

 

efficace azione amministrativa, ma anche ad una migliore garanzia dei cittadini, delle

imprese e degli investitori.

Per far ciò occorre anzitutto una visione strategica, d’insieme e prospettica, con

un orizzonte temporale di medio-lungo termine, non solo dei vertici politici, ma

soprattutto dei vertici e dei dipendenti degli apparati amministrativi, che non sia ispirata

dalla logica di evitare le sanzioni e le responsabilità attualmente previste, ma quella di

rendere il miglior servizio possibile ai cittadini e al Paese, secondo una rinnovata cultura

amministrativa.

224

 

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228

 

LA PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO di Donatella Scicchitano

SOMMARIO: 1. Premessa. - 2. Gli strumenti di partecipazione. - 3. La diffusione delle ICT nelle amministrazioni e la partecipazione al procedimento amministrativo elettronico. - 4. Legge sul procedimento e partecipazione nelle Regioni ed Enti locali. - 5. ”Democrazia partecipativa” e governo del territorio. Alcune esperienze a livello regionale e locale. – 1. L’esperienza toscana. - 6. Le consultazioni telematiche delle Autorità Indipendenti (AI). - 7. Considerazioni conclusive.

1. Premessa

La legge 7 agosto del 1990 n. 241 costituisce il momento “positivo” di un nuovo

modo di intendere i rapporti tra cittadino e potere pubblico ispirato ad una duplice

finalità quella della “democratizzazione” e “semplificazione” 1 che si è andata

sostituendo alla tradizionale dicotomia tra pubblica amministrazione - amministrati.

La storia del pensiero sul procedimento è legata ai nomi di grandi giuristi2 che

ne hanno valorizzato talvolta gli aspetti formali, quelli sostanziali e lo stretto

collegamento con il processo amministrativo, ma soprattutto, per quel che rileva in

questa sede, hanno messo in evidenza il “superamento del vincolo unilaterale tra legge

ed atto amministrativo”, nonostante le giustificate preoccupazioni avanzate da taluno3.

Ne è derivato che l’interesse pubblico non poteva essere compiutamente definito

nell’astratta previsione di legge, ma è determinato nel procedimento come risultato

dell’esercizio di un potere “partecipato”, nell’accezione di Benvenuti, e della co-

determinazione degli interessi 4 , nell’ottica in cui sostanzialmente si esaurisce la

disciplina statunitense (Administrative Procedure Act 1946), di cui peraltro il modello

italiano ripete la struttura snella e l’impostazione per principi.

In questo contesto si colloca, quindi, l’istituto della partecipazione, disciplinato

dal Capo III della legge sul procedimento amministrativo, che consiste nella possibilità                                                                                                                          

1 Relazione illustrativa del Disegno di Legge presentato alla Camera dei Deputati il 19 novembre 1987, n.1913.  

2 M. NIGRO, Il nodo della partecipazione, in Riv. trim dir. pubbl, 1980; A. M. SANDULLI, Il procedimento amministrativo, Milano, 1940. F. BENVENUTI, Funzione amministrativa, procedimento, processo, in Riv. Trim dir. pubbl, 1952, 126 ss.; M. S. GIANNINI, Diritto amministrativo, Milano, 1993, II; S. CASSESE, La partecipazione dei privati alle decisioni pubbliche. Saggio di diritto comparato, in Riv. Trim, dir. pubb., 2007, 13 ss..  

3 G. CORSO, Il principio di tipicità, in Codice dell’azione amministrativa (a cura di M. A. Sandulli), Milano, 2010.  

4 Prospettiva condivisa, sebbene con parziali differenze, da Benvenuti, Nigro e Cassese.  

229

 

riconosciuta a soggetti pubblici e privati di intervenire nel procedimento mediante la

presentazione di memorie e documenti attinenti all’oggetto dello stesso e l’esercizio

dell’accesso partecipativo.

Prima della legge del 1990, la partecipazione era stata prevista, seppure in

misura embrionale dalla Legge di abolizione del contenzioso amministrativo5 e da

singole disposizioni relative ad alcuni tipi di procedimenti, tuttavia, solo con la legge sul

procedimento amministrativo ha ottenuto riconoscimento quale principio generale.

Il principio della partecipazione trova riscontro anche a livello europeo,

nell’art.41 della Carta di Nizza, oggi vincolante in base all’art. 6, p.1 del Trattato di

Lisbona, che prevede “il diritto di ogni individuo di essere ascoltato prima che nei suoi

confronti venga ad essere adottato un provvedimento che gli rechi pregiudizio”, mentre

a livello costituzionale non esiste un riferimento esplicito che lo legittimi costituendo

declinazione dei principi di buon andamento ed imparzialità contenuti nell’art. 97 Cost6.

L’istituto della partecipazione ha suscitato molti dubbi ermeneutici con

riferimento alla sua funzione e alla natura della posizione giuridica soggettiva

legittimante la partecipazione.

Con riferimento alla sua funzione è stato inteso dapprima secondo una visione

garantistica, evidenziandone la finalità di tutela anticipata della posizione giuridica del

soggetto che interviene nel procedimento 7 . In questo modo l’intervento nel

procedimento e il contraddittorio che ne derivano sono intesi in un’accezione

“paragiurisdizionale”8.

Un diverso orientamento interpreta l’istituto in chiave collaborativa e quindi

destinato all’acquisizione dei fatti ed individuazione degli interessi che

l’amministrazione è tenuta a valutare nel procedimento, mirando a garantire il

raggiungimento della completezza della fase istruttoria.

                                                                                                                         5 Art. 3 co.1, della L. 20 marzo 1865, n.2248.  6 M. C. ROMANO, Modelli partecipativi tra garanzia ed efficienza. L’ascendenza pretoria delle

scelte legislative sul procedimento, Amministrazione in cammino, 2012.  7 Sull’argomento v. F. PATRONI GRIFFI, Valori e principi tra procedimento amministrativo e

responsabilizzazione dei poteri pubblici (con un’attenzione in più per invalidità non invalidante del provvedimento, efficienza e trasparenza, danno da ritardo), in Relazione al convegno “La disciplina dell’azione amministrativa a vent’anni dalla legge n. 241 del 1990”, Roma, Palazzo Spada, 12 gennaio 2011; R. CHIEPPA, Mario Nigro e la disciplina del procedimento amministrativo,in Riv. trim. dir. pubbl., 2010, 03, 667.  

8 Formulazione impiegata nel testo elaborato dalla “Commissione Nigro”.  

230

 

Infine, un’altra prospettiva9, oltre al ruolo “giustiziale” e di “funzione giuridica

preventiva” già descritte, coglie il “carattere politico” della partecipazione inteso come

strumento di rappresentanza democratica degli interessi. Quest’ultima consente di

mettere in evidenza lo stretto legame intercorrente tra l’intervento e la democrazia

partecipativa che trova fondamento nel principio democratico di cui all’art. 1 Cost. e

consente ai cittadini in quanto singoli e ai rappresentanti delle formazioni sociali di

incidere sulla gestione dei pubblici poteri.

Ad ogni modo le distinzioni in termini di funzione del contraddittorio

partecipativo non vanno intese come contrapposte ovvero alternative bensì come

proiezioni di un medesimo istituto osservato da punti di vista diversi10.

In ordine alla seconda delle questioni, sulla qualificazione delle pretese

partecipative11, la difficoltà si spiega per l’impossibilità di determinare a priori i

connotati dell’interesse dell’interveniente prima dell’esercizio del potere da parte della

pubblica amministrazione e quindi di stabilire come la situazione giuridica soggettiva de

quo verrà incisa. Le diverse prospettive (diritto soggettivo12, interesse legittimo13,

interesse procedimentale14) si fondano solo sulle possibili conseguenze e sul potenziale

pregiudizio che potrà derivare a seguito dell’esercizio del potere.

A circa venti anni dalla legge sul procedimento i dibattiti intorno a tali questioni

ermeneutiche possono ritenersi ormai sopiti, ma l’istituto della partecipazione

                                                                                                                         9 La tesi relativa alle tre funzioni della partecipazioni è stato evidenziato da S. CASSESE, La

partecipazione dei privati alle decisioni pubbliche. Saggio di diritto comparato, in Riv. Trim, dir. pubb., 2007, 13 ss.  

10 Sull’argomento v. F. PATRONI GRIFFI, Valori e principi tra procedimento amministrativo e responsabilizzazione dei poteri pubblici (con un’attenzione in più per invalidità non invalidante del provvedimento, efficienza e trasparenza, danno da ritardo), in Relazione al convegno “La disciplina dell’azione amministrativa a vent’anni dalla legge n.241 del 1990”, Roma, Palazzo Spada, 12 gennaio 2011.  

11 Sul punto G. FERRARI, Art. 7, in Codice dell’azione amministrativa e delle responsabilità, (a cura di Bartolini, Fantini, Ferrari), Roma, 2010.  

12 Questa tesi si basa in particolare sulla qualificazione che a dette pretese l’art.10 della l. 241/1990 assegna. In questo senso, fra gli altri: E. DELFINO, L. PACCIONE, Basi per il diritto soggettivo di partecipazione nel procedimento amministrativo, in Foro It., 1992, V, 382. e A. ZITO, Le pretese partecipative del privato nel procedimento amministrativo, Milano, 1996.  

13 G. PASTORI, Attività amministrativa e tutela giurisdizionale, in Le riforme della L. 7 agosto 1990, n.241 tra garanzia della legalità ed amministrazione di risultato (a cura di L. Perfetti), Padova, 2008.  

14 Secondo questa teoria nella pretesa partecipativa è ravvisabile un mero interesse procedimentale che nasce e si esaurisce nell’ambito del procedimento e non si riferiscono direttamente a beni della vita ma a “fatti procedimentali che a loro volta investono beni della vita”. Questa categoria si contrappone a quella che considera l’interesse a partecipare come interesse sostanziale avente ad oggetto un bene della vita. Il primo è strumentale al secondo. In questo senso tra gli altri v. M. S. GIANNINI, Diritto amministrativo, Milano, 1993, II, 77.  

231

 

costituisce un terreno in parte conquistato e in parte da conquistare nonostante i

numerosi passi avanti compiuti a seguito dei numerosi interventi normativi.

La legge n.241 dal momento della sua entrata in vigore ha subito molte riforme

normative cui sono derivati importanti mutamenti istituzionali nella direzione generale

di un riconoscimento, tanto sotto il profilo formale che sostanziale, di una maggiore

apertura della pubblica amministrazione al coinvolgimento degli interessati alla

adozione delle decisioni secondo schemi semplificati e concordati. Ne è derivato il

superamento, anche se non completamente, del modello autoritativo del pubblico potere

in favore di soluzioni adottate su base paritaria tra i singoli e la PA.

La partecipazione procedimentale, che è l’istituto che meglio scolpisce l’idea del

passaggio dallo stato di suddito a cittadino nei rapporti con il potere, trova, dunque,

attuazione nella legge sul procedimento amministrativo tramite alcuni strumenti come:

la comunicazione di avvio del procedimento, i diritti dei partecipanti (comprensivo del

diritto di accesso ai documenti del procedimento), il preavviso di rigetto e gli accordi

con la PA.

Si tratta di istituti che hanno inteso conformare l’azione amministrativa ai

principi di economicità, efficacia, trasparenza e imparzialità.

Il diritto dell’Unione Europea ha condizionato molto il percorso giuridico del

procedimento amministrativo stimolando una maggiore apertura in questo senso. Si

pensi a titolo esemplificativo alla disciplina nel settore degli appalti oppure a quella

relativa alla tutela dell’ambiente15.

Tuttavia le recenti riforme subite dalla legge sul procedimento nell’accogliere

una concezione sostanzialistica dell’invalidità del provvedimento rispetto ad alcune

violazioni procedimentali (art. 21 octies) incidono sull’istituto della partecipazione

rischiando di vanificare l’efficacia delle garanzie procedimentali conquistate16.

                                                                                                                         15 Ad esempio il regolamento n.1367 del 2006 ha applicato agli organismi comunitari le

disposizioni della Convenzione di Aarhus, relative tra l’altro all’accesso alle informazioni ambientali e alla partecipazione del pubblico ai piani e ai programmi ambientali. Sul punto si v. E. CHITI, La dimensione funzionale del procedimento, in AA. VV., Le amministrazioni pubbliche tra conservazione e riforme, Milano, 2008, 211 ss.  

16 G. FARINA, L’art. 21 octies della nuova legge 241/1990: la codificazione della mera irregolarità del provvedimento amministrativo, www.lexitalia.it, 2005, 09; P. AMOVILLI, La comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza (art. 10-bis l. 241/90) tra partecipazione, deflazione del contenzioso e nuovi modelli di contradditorio “ad armi pari”, www.giustizia-amministrativa.it, 2009, 11.  

232

 

Lo scopo della ricerca è stato esaminare il livello di attuazione degli istituti di

partecipazione procedimentale a circa venti anni dalla legge sul procedimento

amministrativo chiarendo quali delle promesse della l. 241/1990 sono state realizzate, a

livello formale e sostanziale, e quali ancora necessitano di attuazione. Nel corso

dell’indagine si è tentato di rispondere ad alcuni interrogativi in tema di partecipazione

e “democrazia partecipativa”17; quest’ultima costituisce una categoria che orienta

l’istituto alle procedure di partecipazione popolare piuttosto che a quella degli interessi

costituiti e che ha trovato a livello comparatistico un ampio riscontro18.

In Italia queste esperienze sono in via di progressiva diffusione sia a livello

comunale che regionale. In particolare la Regione Toscana, con una legge generale sulla

promozione della partecipazione ed attraverso l’adesione al Protocollo d’intesa Regione

– Enti locali, ha suscitato esperienze partecipative su scala locale.

Gli interrogativi posti alla base della presente ricerca possono così riassumersi:

quali sono i procedimenti in cui l’istituto della partecipazione trova maggiore

attuazione? La partecipazione ha un riscontro effettivo sul provvedimento finale? Chi

sono i soggetti che generalmente partecipano? In che modo oggi avviene

prevalentemente? Quali sono gli strumenti più utilizzati? La partecipazione ha in

concreto una funzione deflattiva del contenzioso? In quali procedimenti è più evidente

lo scopo deflattivo? C’è una corrispondenza tra i soggetti che partecipano al

procedimento e chi invece è legittimato alla tutela giurisdizionale? Il fatto che alcuni

procedimenti si svolgano mediante l’ausilio di strumenti di natura telematica, in tutto o

in parte, facilita la partecipazione ovvero la rende più complicata/discriminatoria? Come

si conciliano le esigenze di partecipazione democratica e di trasparenza con i principi di

economicità e celerità dell’attività amministrativa? In che rapporto oggi la

partecipazione ai procedimenti amministrativi, alla luce delle nuove esperienze

riscontrate, si colloca nei confronti della l. 241/1990?

Per rispondere a tali quesiti, preliminarmente, si è inteso passare in rassegna gli

interventi di riforma della materia in modo da descrivere lo stato della normativa                                                                                                                          

17 Sui rapporti tra democrazia partecipativa e democrazia rappresentativa v: U. ALLEGRETTI, Procedura, procedimento, processo. Un’ottica di democrazia partecipativa, in Dir. Amm., 2007, 04, 779:“La democrazia partecipativa non dovrebbe essere intesa come concorrente della democrazia rappresentativa ma tradursi in un reciproco arricchirsi della società e delle istituzioni”.  

18 Per la distinzione tra democrazia partecipativa e partecipazione si v. U. ALLEGRETTI, Basi giuridiche della democrazia partecipativa in Italia: alcuni orientamenti, in Democrazia e diritto, 2006, 3, 151 ss.  

233

 

vigente, anche di settore, al fine di chiarire il livello formale di attuazione dell’istituto;

successivamente sono stati esaminati alcuni papers, rapporti e ricerche compiute da

Osservatori ed Enti di ricerca sul concreto svolgimento dei procedimenti amministrativi

e, in particolare, della partecipazione agli stessi. Sulla base dei dati registrati, anche

mediante ricerche trasversali, sono state effettuate le opportune valutazioni e confronti

in relazione alle premesse della l. 241/1990.

E’ bene chiarire fin da subito che i dati disponibili in ordine ai procedimenti

amministrativi presentono diversi limiti di attendibilità. L’elevato grado di incertezza e

approssimazione si spiega per più ragioni: non esiste, infatti, una mappatura recente che

definisca il livello di attuazione degli istituti di partecipazione nelle varie

amministrazioni pubbliche ovvero che compia una comparazione del diverso loro livello

di attuazione nei differenti procedimenti amministrativi19. Ne è derivato, pertanto, un

quadro di indagine non sempre aggiornato che si è tuttavia tentato di attualizzare

attraverso interviste e l’esame della giurisprudenza più recente. Le esperienze di

democrazia partecipativa e delle consultazioni telematiche, hanno, invece, consentito di

definire un quadro più aggiornato perché il reperimento dei dati è risultato più agevole.

Va, inoltre, evidenziato come l’indagine specifica sulla partecipazione e sui

procedimenti partecipativi presenta complicazioni peculiari in quanto non esiste un

modello certo di valutazione degli stessi né in generale né in relazione ad un dispositivo

di legge sperimentale. Pertanto, l’attività valutativa è essa stessa sperimentale.

Poste tali premesse, la ricerca quindi si è sviluppata ripercorrendo i profili

normativi degli istituti previsti dalla 241/1990, arricchiti dalle riflessioni fornite dalla

dottrina e dalla giurisprudenza per poi accedere al dato esperienziale, esprimendo infine

le dovute considerazione sulla base dei dati disponibili reperiti. E’ stata dedicata

un’apposita sezione al procedimento amministrativo elettronico ed esaminate le

esperienze regionali e locali sulla partecipazione. In particolare hanno costituito oggetto

di approfondimento e di studio i casi di democrazia partecipativa, con riferimento al

governo del territorio, ai bilanci partecipativi e ad altri settori, di alcune Regioni

(Toscana, Emilia-Romagna, Lazio ecc.) ed Enti locali. Un’ultima sezione è stata

                                                                                                                         19 L’ultima indagine su ampia scala è stata pubblicata nel 2005 e compiuta dalla Presidenza del

Consiglio dei ministri- Dipartimento della funzione pubblica –Ufficio per l’innovazione delle pubbliche amministrazioni, Semplificazione e trasparenza. Lo studio di attuazione della legge n.241 del 1990, M. L. D’Autilia e N. Zamaro (a cura), Roma Edizioni Scientifiche italiane, 2005.  

234

 

destinata all’esame delle consultazioni telematiche nei procedimenti regolatori di alcune

Autorità Indipendenti cui hanno fatto seguito le opportune conclusioni di chiusura del

lavoro.

2. Gli strumenti di partecipazione

Gli strumenti di partecipazione contemplati dalla legge sul procedimento

amministrativo sono disciplinati dal Capo III della l. 241/1990 a cui corrispondono in

particolare la comunicazione di avvio del procedimento amministrativo, l’intervento,

l’accesso endoprocedimentale, il preavviso di rigetto e gli accordi con la PA. Talvolta è

inserito in questa categoria anche l’istituto della conferenza di servizi, in quanto

meccanismo dedito alla partecipazione di una peculiare categoria di soggetti interessati

al procedimento amministrativo vale a dire le Pubbliche amministrazioni, anche se è più

comunemente noto come strumento di semplificazione. Peraltro, la duplice

considerazione di strumento di semplificazione e partecipazione accomuna anche

l’istituto degli accordi tra privati e PA, sebbene inserito nel testo normativo della legge

sul procedimento amministrativo tra gli strumenti di partecipazione. Queste peculiarità

si spiegano per l’osmosi esistente tra partecipazione e semplificazione che costituiscono

le due anime della l. 241/1990.

La l. 241 del 1990 è stata oggetto di numerosi interventi normativi negli ultimi

anni che per certi versi hanno promosso ed incentivato la partecipazione amministrativa

dando attuazione ai principi costituzionali di imparzialità e buon andamento a cui deve

conformarsi l’attività amministrativa, mentre sotto altri profili ne hanno determinato una

battuta d’arresto, dando prevalenza alle esigenze di celerità ed economicità dell’attività

amministrativa20.

                                                                                                                         20 Ad esempio in particolare gli artt. 11 e 21 octies della L. 241/1990. Sulla riforma del 2005 la

dottrina è copiosa: ex multis M. GARGANO, Attività amministrativa e moduli consensuali: gli accordi tra p.a. e privati, in Giur. merito 2006, 12, 2581 ss.; G. MASTRODONATO, La motivazione del provvedimento nella riforma del 2005, www.lexitalia.it, 2005, 10. G. FARINA, L’art. 21 octies della nuova legge 241/1990: la codificazione della mera irregolarità del provvedimento amministrativo, www.lexitalia.it, 2005, 09; D. CHINELLO, Portata e limiti della partecipazione al procedimento amministrativo dopo la legge n. 15/2005, www.lexitalia.it, 2005, 05; V. FERA, Il principio del giusto procedimento alla luce della legge 15 del 2005, www.giustamm.it, 3, 2005.  

235

 

I. La comunicazione di avvio del procedimento è disciplinata dagli artt. 7- 8

della l. 241/1990 che ne individuano rispettivamente i destinatari, le modalità e i

contenuti della stessa.

Tale strumento ha lo scopo di informare i soggetti interessati al procedimento

del suo avvio in modo da sollecitarne la partecipazione e consentire il confronto tra le

posizioni antagoniste e contemporaneamente l’arricchimento del campo cognitivo

dell’amministrazione21.

Per questa ragione l’art.7 della l. 241/1990 individua come destinatari non solo i

soggetti nei cui confronti il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti o

che per legge devono intervenire ma anche soggetti diversi dai destinatari purché

ricorrano due presupposti: siano “individuati o facilmente individuabili” e “possano

subire un pregiudizio dal provvedimento finale”22.

Tali requisiti si spiegano alla luce delle esigenze di celerità e non aggravamento

del procedimento23 con cui la partecipazione deve essere contemperata in modo da

evitare che l’azione amministrativa possa essere compromessa, subire ritardi e costi

eccessivi a causa di indagini lunghe e dispendiose.

Il legislatore ha poi definito in modo tassativo il contenuto della comunicazione

di avvio del procedimento amministrativo consistente in elementi informativi (quali

l’amministrazione competente, l’oggetto del procedimento, l’ufficio e la persona del

responsabile del procedimento e l’ufficio in cui si può prendere visione degli atti) idonei

a consentire e sollecitare la partecipazione degli interessati. Ne ha poi esteso il

contenuto, in attuazione dell’obbligo di clare loqui posto dall’art. 2 della l. 241/1990, a

seguito della riforma del 2005, prescrivendo anche l’indicazione della data entro cui

deve concludersi il procedimento ed i rimedi esperibili in caso di inerzia

                                                                                                                         21 R. GAROFOLI, G. FERRARI, Manuale di diritto amministrativo, Roma, 2012, 589 ss.  22 La giurisprudenza ha interpretato questi requisiti precisando che debba trattarsi di soggetti

individuati o facilmente individuabili con la normale diligenza e che la valutazione circa la possibilità di subire un pregiudizio debba essere compiuta ex ante e in concreto, e riguardare un pregiudizio giuridicamente apprezzabile, con esclusione di riflessi indiretti, meramente economici. Ex multis T.A.R. Veneto, sez. II, 9 febbraio 2007, n.365.  

23 Ai sensi dell'art. 1, comma 2, della L. 7 agosto 1990, n. 241, la pubblica amministrazione «non può aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell'istruttoria». La disposizione, come è noto, è stata lasciata inalterata dalla riforma sull'«azione amministrativa» operata dalla L. 11 febbraio 2005, n. 15. Sul punto v. S. TARULLO, Il divieto di aggravamento del procedimento amministrativo quale dovere codificato di correttezza amministrativa, in Dir. amm., 2008, 02, 437.  

236

 

dell’amministrazione, nonché, nei procedimenti ad iniziativa di parte, la data di

presentazione della relativa istanza.

In assenza di indicazioni sui tempi della comunicazione, si ritiene che essa debba

essere compiuta in modo tale da consentire agli interessati di presentare le relative

osservazioni, al fine di evitare che l’intervento assolva ad un ruolo meramente formale,

privo di una reale incidenza sull’istruttoria. Quanto alle modalità, l’art. 8 della l.

241/1990 prescrive che la comunicazione di avvio del procedimento debba essere

personale, ossia rivolta ad ogni singolo destinatario, in forma scritta, ovvero con le

forme di pubblicità idonee stabilite dalla Pubblica amministrazione in ragione del

numero dei destinatari.

Nell’ottica dell’assolvimento dei principi di celerità e speditezza, la

comunicazione può essere effettuata anche mediante procedure informatiche, in accordo

a quanto stabilito dall’art. 3 bis della l. 241/1990 che incentiva l’uso della telematica da

parte della pubblica amministrazione anche nei rapporti con i privati. Pertanto la

comunicazione è compiuta mediante raccomandata con avviso di ricevimento,

notificazione, telegramma, telefax e anche via e- mail.

Tralasciando i casi in cui l’obbligo di comunicazione dell’avvio del

procedimento è escluso per disposizione di legge24, è stata oggetto di discussione la sua

applicazione in materia di espropriazione. A tal proposito, si sono a lungo contrapposti

diversi indirizzi giurisprudenziali, quello tuttavia prevalente ha ritenuto opportuna

l’applicazione generale dell’obbligo di comunicazione al fine di assicurare le finalità

collaborative e difensive sottese alla partecipazione; ciò, come è stato precisato25, vale

anche per i procedimenti espropriativi a dichiarazione di pubblica utilità implicita.

                                                                                                                         24 Vale a dire per procedimenti cautelari e per quelli per i quali sussistono ragioni di

impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità. Mentre nel primo caso la deroga legislativa pur consentendo l’adozione dei provvedimenti cautelari anche prima dell’effettuazione della comunicazione posticipa soltanto temporalmente tale obbligo, nel secondo caso invece lo fa venir meno del tutto. Tra le fattispecie escluse ci sono le ordinanze di necessità ed urgenza emesse dal sindaco quale ufficiale di governo di cui agli artt. 50 e 54 D.Lgs. n.267/2000, che presuppongono una situazione di urgenza e necessità, accertata e qualificata, al fine di prevenire gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini. A queste fattispecie si aggiungono i procedimenti previsti dall’art. 13 della l. 241/1990 che riguardano l’ambito di applicazione dell’intero Capo III sulla partecipazione e per cui restano ferme le particolari leggi che li regolano. V. in proposito M. DE BENEDETTO, Istruttoria amministrativa, Diritto on line, 2012; M. CLARICH, Garanzia del contraddittorio nel procedimento, in Dir. amm., 2004, 01, 59.  

25 Quest’ultima ha stabilito l’obbligo, anche in riferimento a tali tipologie di procedimenti espropriativi, della comunicazione di avvio del procedimento, da esplicarsi, prima dell’approvazione del progetto definitivo, secondo la sequenza deposito atti- ricevimento di osservazioni- decisioni sulle stesse. Cons. Stato, Ad. Plen., 15 settembre 1999, n. 14.  

237

 

Più di recente il Consiglio di Stato26, tornando sul punto, ha evidenziato che in

caso di approvazione di progetti di opere pubbliche in cui sia esclusa la partecipazione

del privato alle determinazioni relative alle scelte progettuali discrezionali, il

proprietario espropriando verrebbe formalmente reso edotto di detta approvazione

soltanto al momento dello spossessamento del bene, impedendosi quindi qualsiasi

apporto di elementi di valutazione da parte degli interessati. Si è, inoltre, escluso che

all'assenza della comunicazione di cui all’art. 7 della legge n. 241/1990 possa sopperire

l'art. 21 octies della medesima legge.

Gli istituti introdotti dalla l. 241/1990 a garanzia del cittadino hanno favorito

l’aumento del contenzioso giurisdizionale, sempre più frequenti, infatti, sono state le

impugnazioni aventi ad oggetto la violazione delle disposizioni in essa contemplate.

L’aumento complessivo dei ricorsi induce a ritenere che anche il cittadino comune abbia

preso maggiore consapevolezza delle garanzie procedimentali che l’ordinamento gli

assicura. Il dato interessante è che il contenzioso non sembra in fase di recessione: si

consideri che mentre in relazione ai primi nove anni 1990-1998, sono state poco più di

1600 le decisioni emesse a seguito dell’invocazione in giudizio di disposizioni della l.

241/1990, dal 1999 al 2003 sono state più di 1850. Particolare attenzione desta il dato

concernente la comunicazione di avvio del procedimento, il contenzioso ad essa relativo

è persino raddoppiato tra il 1999 e il 200327. Al di là dei dati quantitativi la rilevanza

dell’intervento giurisprudenziale è ricavabile dalla trasformazione ad integrazione dei

vari istituti introdotti dalla legge sul procedimento che ha provveduto a riempirli di

contenuto.

Per i casi di comunicazione carente e di omissione totale della comunicazione è

ormai prevalsa la tesi secondo cui il raggiungimento dello scopo, quale meccanismo

sanante, preclude l’illegittimità del provvedimento28. Questa lettura sostanziale piuttosto

che meramente formale dell’art. 7 della l. 241/1990 è stata codificata dal Legislatore nel

co. 2 dell’art. 21 octies della l. 241/1990 in forza del quale, quindi, la mancata

comunicazione dell’avvio del procedimento non inficia il provvedimento

amministrativo, qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del

                                                                                                                         26 Cons. Stato, sez. IV, 31 dicembre 2010, n. 9612.  27 FORMEZ, I procedimenti amministrativi: un bilancio quantitativo e qualitativo, (a cura di) T.

Di Nitto e A. Sandulli, Roma, 2004, 32 ss.  28 T.A.R. Puglia, Lecce, sez. II, 23 giugno 2010, n.1583.  

238

 

provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. A

differenza del co. 1 della medesima disposizione, più in generale sui vizi formali e

procedimentali del provvedimento, il Legislatore non limita l’operatività della regola

alla sola attività vincolata e pone a carico della PA l’onere probatorio della non

incidenza del vizio sul contenuto del provvedimento. Al di fuori di tali ipotesi,

l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento determina l’illegittimità del

provvedimento per violazione di legge29.

Tale disposizione si spiega in base alle finalità sottese alla prescrizione

normativa in esame destinata a sollecitare la partecipazione dei soggetti interessati per

assolvere ad esigenze di natura difensiva e collaborativa, ampliando, in questo modo, il

campo cognitivo dell’amministrazione per l’esercizio della relativa azione sulla base di

una istruttoria completa. Alla luce di tali novità appare ormai evidente il mutamento

dell’oggetto del giudizio amministrativo, non più esclusivamente sull’atto

amministrativo ma sul rapporto30.

Per l’importanza che la legge sul procedimento amministrativo assegna alla

comunicazione di avvio e nonostante l’assenza di criteri univoci che consentano di

distinguere i diversi ed autonomi procedimenti dalle singole fasi, l’orientamento

giurisprudenziale oggi prevalente è incline a ritenere che l’amministrazione procedente

abbia l’obbligo di effettuare la comunicazione per tutte le fasi in cui il procedimento

può eventualmente articolarsi (c.d. sub procedimenti) in modo da consentire al cittadino

interessato di poter utilizzare in maniera più sollecita ed adeguata gli strumenti di

partecipazione31. Medesime considerazioni valgono per l’esercizio dell’autotutela, per

cui dottrina e giurisprudenza sono concordi nel ritenere, in base al criterio del c.d.

contrarius actus, che l’amministrazione debba utilizzare le stesse modalità

procedimentali e forme con le quali è stato adottato il provvedimento oggetto di

riesame, garantendo pertanto la partecipazione dei soggetti interessati.

                                                                                                                         

29 M. VAGLI, La comunicazione di avvio del procedimento negli atti vincolati tra evoluzione giurisprudenziale e novità legislative, www.lexitalia.it, 2005, 04.  

30 R. GAROFOLI, G. FERRARI, Manuale di diritto amministrativo, Roma, 2012, 1095 ss.  31 Una conferma di questo orientamento è stata riscontrata a livello normativo nell’art.146 del

Codice dei beni culturali e del paesaggio (D.lgs. 22 gennaio 2004, n.42) che ha introdotto un innovativo modello autorizzatorio, garantendo le istanze partecipative dei soggetti interessati anche nella fase di competenza della sopraintendenza, prevedendo espressamente l’obbligo di comunicazione di avvio sub procedimento, eliminando tra l’altro il potere di annullamento ministeriale. Vedi R. GAROFOLI, G. FERRARI, Manuale di diritto amministrativo, Roma, 2012, 596.  

239

 

II. I soggetti che partecipano al procedimento hanno le facoltà e i diritti stabiliti

dall’art. 10 della l. 241/1990 che si sostanziano, come è noto, nell’accesso

endoprocedimentale32, ossia nel diritto di prendere visione degli atti del procedimento,

salvo i casi previsti dall’art. 24 della medesima legge, e nel diritto di presentare

memorie scritte e documenti pertinenti all’oggetto del giudizio da cui deriva l’obbligo

dell’amministrazione di valutarli e, ove vengano disattesi, di darne conto nella

motivazione del provvedimento.

I destinatari della comunicazione di avvio del procedimento non costituiscono

gli unici soggetti legittimati alla partecipazione amministrativa essendo riconosciuta la

facoltà di intervenire anche ai soggetti indicati dall’art. 9 della l. 241/1990 ossia a

“qualunque soggetto portatore di interessi pubblici o privati, nonché portatori di

interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio

dal provvedimento”

Tale disposizione ha lo scopo di confermare e rafforzare le finalità collaborative

sottese all’istituto della partecipazione riconoscendo la legittimazione procedimentale

dei portatori di interessi diffusi, anche se il riferimento alle associazioni e ai comitati

sembra piuttosto evocare la categoria degli interessi collettivi33.

L’individuazione dei soggetti legittimati alla partecipazione consente di

affrontare la vexata quaestio della correlazione tra i legittimati al procedimento e i

legittimati al processo34.

In particolare la tutela degli interessi diffusi nel procedimento e processo

amministrativo è stata fonte di un tradizionale dibattito dottrinale e giurisprudenziale

che non ha ottenuto una soluzione esaustiva da parte del Legislatore, sia con riferimento                                                                                                                          

32 L’accesso endoprocedimentale costituisce un’anticipazione del più generale diritto di accesso regolato dal successivo art. 22 della l. n.241/1990.  

33 In termini di definizione occorre distinguere gli interessi collettivi dagli interessi diffusi: i primi sono quegli interessi che fanno capo ad un gruppo organizzato, onde il carattere della personalità e differenziazione necessari per qualificarli come legittimi e per aprire la via della tutela davanti al giudice amministrativo potrebbe più facilmente essere rinvenuto sostituendo al tradizionale soggetto atomisticamente inteso, il gruppo, soggetto al quale gli interessi sono comunque riferibili”. Sono invece interessi diffusi quelli che appartengono allo stesso modo ad una pluralità di soggetti più o meno determinata e che hanno per oggetto beni non suscettibili di appropriazione e godimento esclusivo. Si distinguono dagli interessi collettivi da un punto di vista soggettivo, in quanto appartengono ad una pluralità di soggetti, da un punto di vista oggettiva, in quanto non sono suscettibili di fruizione differenziata, v. E CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2012, 332.  

34 Sul punto ampiamente: D. LOPOMO, La tutela degli interessi diffusi nella più recente evoluzione normativa e giurisprudenziale con particolare riferimento alle associazioni di consumatori, in Foro amm. Tar, 2010, 04, 1511 ss.; R. LEONARDI, La legittimazione processuale delle associazioni ambientaliste: alcune questioni ancora giurisprudenziali, in Riv. Giur. Edilizia, 2011, 01, 3.  

240

 

alle associazioni ambientaliste sia con riferimento alle associazioni dei consumatori. Le

medesime problematiche in ordine alla corrispondenza tra legittimazione

procedimentale e processuale si sono poi riproposte con riferimento all’AGCM, a

seguito del recente intervento legislativo sulla legge n. 287/1990, che ha introdotto l’art.

21 bis35.

Come si è detto, il sistema di gestione dell’interesse pubblico è passato “da un

modello di rapporto decisionale con gli interessati inteso in senso verticale ad un

modello di tipo collaborativo e associativo” 36 . Ciò è avvenuto attraverso il

coinvolgimento degli interessi sopra-individuali, nel procedimento quanto nel processo,

delle associazioni, soggetti privati, portatori di istanze collettive.

In questo modo l’esercizio del pubblico potere ha assunto la fisionomia di una

procedura decisionale multilivello, concordata e partecipata da cittadini e associazioni

che fanno entrare nel procedimento valori sociali attraverso la loro soggettivizzazione in

enti esponenziali.

Sotto il profilo giurisdizionale si è posto il problema della giustiziabilità degli

interessi diffusi in quanto a differenza degli interessi collettivi non fanno capo ad enti

esponenziali. Pertanto, ci si è chiesto se potesse essere riconosciuta in capo ad

un’organizzazione a tutela del consumatore ovvero della salubrità dell’ambiente una

posizione qualificata e differenziata legittimante istanze imputabili ad una collettività

indistinta. Si tratta di interrogativi connessi alla dimensione soggettiva della tutela

giurisdizionale amministrativa costruita intorno alla figura dell’interesse legittimo37.

La situazione viene affrontata a livello normativo e giurisprudenziale ma non

completamente risolta.

Nel primo caso è la legge a stabilire se un’organizzazione possa fare valere in

via giurisdizionale le istanze di una collettività indifferenziata senza perciò fare alcun

                                                                                                                         35 Articolo aggiunto dall'articolo 35, comma 1, del D.L. 6 dicembre 2011, n. 201. V.

sull’argomento: R. GIOVAGNOLI, Atti amministrativi e tutela della concorrenza. Il potere di legittimazione a ricorrere dell’AGCM nell’art. 21 bis legge .287/1990, Testo scritto della relazione al convegno tenutosi presso l’Università degli studi di Milano il 27 settembre 2012, www.giustizia-amministrativa.it.  

36 D. LOPOMO, La tutela degli interessi diffusi nella più recente evoluzione normativa e giurisprudenziale con particolare riferimento alle associazioni di consumatori, in Foro amm. Tar, 2010, 04, 1511 ss.  

37 Quale situazione giuridica di tipo materiale, qualificata, personale e differenziata, riferibile ad un soggetto preciso che perciò solo diviene legittimato all’impugnazione dell’atto amministrativo. Per un esame della questione v. R. GAROFOLI, G. FERRARI, Manuale di diritto amministrativo, Roma, 2012, 1736 ss.  

241

 

riferimento alla qualificazione della situazione giuridica soggettiva legittimante la tutela

giurisdizionale.

In particolare, in tema di tutela della salubrità dell’ambiente gli artt. 13- 18 co.5

della l. n. 349/198638, istitutiva del Ministero dell’Ambiente, hanno riconosciuto alle

associazioni di protezione ambientale la legittimazione ad impugnare davanti al Giudice

amministrativo i provvedimenti ritenuti illegittimi e lesivi dell’ambiente, circoscrivendo

tuttavia tale potere alle sole associazioni iscritte in appositi elenchi39.

Ad essi vanno aggiunti gli orientamenti giurisprudenziali 40 che estendono

l’accesso alla tutela giurisdizionale ad associazioni non iscritte purché ricorrano alcuni

presupposti che il giudice ha il compito di verificare per l’ammissibilità del ricorso.

Si tratta di criteri concorrenti e attinenti al collegamento che un’associazione può

avere con un determinato ambiente41 ovvero alla complementarità tra partecipazione

procedimentale e legittimazione processuale; in sostanza la partecipazione al

procedimento dell’attore collettivo42 determinerebbe la qualificazione e differenziazione

dell’interesse diffuso in capo all’organizzazione e di conseguenza la legittimazione ad

impugnare l’atto che lo conclude43. In questo modo risulta particolarmente valorizzata la

funzione deflattiva del giudizio dell’istituto della partecipazione.

                                                                                                                         38 L’art. 13 co.1: “Le associazioni di protezione ambientale a carattere nazionale e quelle

presenti in almeno cinque regioni sono individuate con decreto del Ministro dell’ambiente sulla base delle finalità programmatiche e dell’ordinamento interno democratico previsti dallo statuto, nonché della continuità dell’azione e della sua rilevanza esterna, previo parere del Consiglio nazionale per l’ambiente da esprimere entro novanta giorni dalla richiesta”. L’art.18 co.5 :”Le associazioni individuate in base all’art. 13 della presente legge possono intervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi”.  

39 Va aggiunto il riferimento all’art. 146 co. 13, d.lgs. 22 gennaio 2004, n.42 (Codice dei beni culturali ed ambientali) che ha riconosciuto alle associazioni ambientaliste portatrici di interessi diffusi individuate in base all’art. 13, l. 8 luglio 1986, n.349, anche la legittimazione ad impugnare l’autorizzazione paesaggistica.  

40 In questo senso: Ad. Plen. Cons. Stato, 19 ottobre 1979, n.24: aveva, infatti, ritenuto tutelabili davanti al giudice amministrativo gli interessi degli appartenenti ad una comunità insediata in un determinato ambiente qualora vengano incisi da un provvedimento amministrativo e ha affermato l’azionabilità di tale tutela anche da parte di un’associazione, pur se non riconosciuta, che abbia come finalità la tutela di quell’ambiente. Vedi anche: T.A.R. Liguria, 18 marzo 2004, n.267.  

41 Cons. Stato, 29 aprile 1980, n. 473:“A fronte di provvedimenti amministrativi afferenti valori ambientali, sono riconoscibili posizioni di interesse legittimo unicamente in capo a quei soggetti i quali col determinato ambientale di volta in volta inciso presentino ben precisi e consistenti collegamenti”.  

42 In base all’art. 9 della L. 241/1990 e in materia ambientale all’art. 309 del D.lgs. 152/2006.  43 Cons. Stato, 15 aprile 1980, n.407. In questo senso v. anche Cons. Stato, 2 ottobre 2006,

n.5760. Contra: Cons. Stato, 25 giugno 2008, n. 3234, in cui si evidenzia come la legittimazione riconosciuta dall’art. 9 della l. 241/1990 ai portatori di interessi diffusi lascia impregiudicata e non fa scaturire automaticamente la legittimazione processuale di tali soggetti. Per un’attenta ricostruzione giurisprudenziale v. D. FURLAN, La legittimazione dei Comitati e delle Associazioni che si propongono

242

 

Questa tesi, volta ad estendere l’accesso alla tutela giurisdizionale anche alle

associazioni non riconosciute, ha trovato riscontro nel diritto europeo44 e nel principio

di sussidiarietà orizzontale come emerge dall’art. 118 c.4 Cost., a seguito della modifica

del titolo V operata dalla Legge Cost. 3/2001 che sancisce un percorso di autonomia

correlato più propriamente alla società civile e al suo sviluppo democratico volontario.

In particolare, tra gli interventi normativi di livello sovranazionale il principale è

costituito dalla Direttiva 1985/377 del 27 giugno 1985 concernente la valutazione

dell’impatto ambientale di progetti pubblici e privati determinati, poi modificata dalla

Direttiva 2003/35, in attuazione degli accordi derivanti dalla Convenzione di Aarhus45,

che ha sancito il diritto del “pubblico di ricevere informazione in ordine a processi

decisionali in materia ambientale46, il diritto del “pubblico interessato” di partecipare a

tali procedure e di accedere alla tutela giurisdizionale per contestare la legittimità di atti

ed omissioni soggetti alle disposizioni sulla partecipazione del pubblico previste dalla

direttiva47.

Tuttavia, la tesi della complementarietà tra legittimazione processuale e

procedimentale viene smentita dal legislatore nel Testo unico ambientale, D.lgs. 3 aprile

2006, n.152. La partecipazione al procedimento, pertanto, non sarebbe idonea a fare

assumere alla situazione di cui sono portatori gli enti esponenziali, la natura giuridica di

interesse legittimo e dunque di una situazione giuridica qualificata e differenziata che li

legittimi al ricorso giurisdizionale. Negli artt. 309 e 310 del D.lgs. 152 del 2006 si

ripropone, pertanto, il modello originario delle legittimazioni processuali.

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     di tutelare l’ambiente a impugnare con ricorso al Giudice amministrativo provvedimenti lesivi di interessi ambientali, www.eco-magazine.it.  

44 Si pensi agli artt. 1 n. 2 e 10 bis della Direttiva europea 85/337/CE come modificata dalla direttiva 2003/35/CE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privato e che riconosce alle associazioni ambientaliste la legittimazione a ricorrere contro i provvedimenti che autorizzano progetti con impatto ambientale. Ulteriori contrasti si sono rintracciati con la direttiva 2003/4/CE sull' actio ad exhibendum ed infine con la Convenzione di Aarhus del 25 giugno 1998, ratificata dall'Italia con L. del 16 marzo 2001, n. 108. Sul punto v. F. R. MAELLARO, La legittimazione al ricorso in materia urbanistica, in Giur. merito, 2012,7- 8,1492; E. FASOLI, Associazioni ambientaliste e procedimento amministrativo in Italia alla luce degli obblighi della convenzione Unece di Aarhus del 1998 in Riv. giur. ambiente, 2012, 3- 4, 331.  

45 Firmata il 25 giugno del 1998, sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale. Convenzione che attua il principio della Dichiarazione sull’ambiente e lo sviluppo approvata alla conferenza delle Nazioni Unite di Rio de Janeiro nel 1992.  

46 Art. 6 co. 2.  47 Artt. 6 co. 4 -10 bis.  

243

 

Viene codificato il ruolo che l’art. 309 riconosce in capo alle sole associazioni

riconosciute di presentare al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio denunce

e osservazioni concernenti qualsiasi caso di danno ambientale al fine di orientare ed

incentivare un’attività di prevenzione e tutela dell’ambiente. In base all’art. 310, le

medesime possono: impugnare, dinanzi al giudice amministrativo in giurisdizione

esclusiva48, atti e provvedimenti adottati in violazione della sesta parte del decreto per

ottenerne l’annullamento, agire avverso il silenzio inadempimento del Ministero

dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare nonché per ottenere il risarcimento

del danno subito a causa del ritardo nell’attivazione, da parte del medesimo Ministero,

delle misure necessarie di precauzione, prevenzione o contenimento del danno

ambientale49.

Il codice nulla dispone con riferimento alle associazioni ambientaliste non

riconosciute ma in possesso dei requisiti di rappresentatività né tanto meno scioglie la

questione della legittimazione processuale delle sole associazioni a livello nazionale a

sacrificio di quelle a livello locale50. Ciò in palese contrasto con i principi ispiratori del

codice stesso e dei principi costituzionali ed europei, in particolare il principio di

sussidiarietà51.

Ancora l’art. 311 del Codice attribuisce esclusivamente in capo al Ministero

dell’ambiente la legittimazione per chiedere il risarcimento del danno ambientale in

favore dello Stato.

L’esame della normativa a circa venti anni della legge 241/1990, riguardante sia

in generale la tutela dell’ambiente sia in particolare i poteri delle associazioni di

protezione ambientale riconosciute dal Ministero, rende evidente il progressivo e

crescente riconoscimento, in sede legislativa, del ruolo delle associazioni con finalità di

tutela dell’ambiente52. Nonostante dunque le discontinuità riscontrate tra il percorso

                                                                                                                         48 Art. 133 co. 1 lett. s), c.p.a.  49 R. GAROFOLI, G. FERRARI, Manuale di diritto amministrativo, Roma, 2012, 1742 ss.  50 Va infatti segnalato l’orientamento giurisprudenziale che con riferimento alle Associazioni

ambientaliste rinnega la legittimazione processuale alle loro articolazioni locali per riconoscerlo esclusivamente alla struttura nazionale. Non mancano, peraltro, sentenze di segno contrario e i due indirizzi opposti sembrano convivere tuttora. Cfr. Cons. Stato 19 ottobre 2007, n 5453; Cons. stato 21 ottobre 1996, n.1379.  

51 R. LEONARDI La legittimazione processuale delle associazioni ambientaliste: alcune questioni ancora giurisprudenziali, in Riv. Giur. Edilizia, 2011, 01, 3.  

52 Si v. la l. 6 dicembre 1991, n.394 (Legge quadro sulle aree protette); l’art .17 co. 46 della l. 15 maggio 1997 n.127 (Misure urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo); D.Lgs. n.39 del 14 febbraio 1997 poi sostituito dal D.Lgs. n.195 del 19 agosto

244

 

tracciato dal legislatore nazionale e quello comunitario e dalla giurisprudenza, sembra

tuttavia prevalere oggi l’orientamento, in origine minoritario, favorevole ad attribuire la

legittimazione a impugnare atti lesivi dell’ambiente anche ad associazioni non

legittimate ex lege, purchè siano accertati specifici indici di rappresentatività e di

vicinitas con l’interesse che si assume leso, escludendo l’automaticità tra legittimazione

procedimentale e processuale53. Resta preclusa tale legittimazione ai comitati istituiti

temporaneamente con scopo preciso e limitato in quanto non costituiscono portatori in

modo continuativo di interessi diffusi radicati nel territorio54.

A seguito di alcune interviste compiute ad alcune associazioni a tutela

dell’ambiente e in base alla giurisprudenza consultata è emerso che l’intervento

procedimentale di tale categoria di portatori di interessi diffusi trova effettiva

applicazione soprattutto nei procedimenti di natura precettiva/regolatoria (per i settori

relativi alla tutela dell’ambiente, all’urbanistica ecc) sebbene non sempre riescano ad

influenzare la decisione finale della PA.

Questa scarsa influenza si spiega poichè il coinvolgimento delle associazioni

portatrici di interessi diffusi avviene in ritardo e non in una fase preliminare di

definizione del provvedimento. Ne consegue una predilezione da parte delle stesse per

metodologie di dialogo deliberativo disciplinate da alcune leggi regionali come la

Regione Toscana e Regione Emilia Romagna, che sono state esaminate nelle successive

sezioni del presente lavoro, in quanto in grado di garantire “fasi procedimentali

strutturate, informazioni accurate, analisi delle alternative, tempi certi, obblighi di

risposta argomentata”.

Quanto alla legittimazione processuale, dai dati rilevati è emerso che le

associazioni propongono con scarsa frequenza ricorso al Giudice amministrativo.

La tematica della legittimazione ad agire delle associazioni dei consumatori non

ha trovato riscontri in giurisprudenza analoghi a quelli in materia di ambiente e al di là

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     2005 di attuazione della direttiva 2003/4 sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale; l’art. 9 co. 3 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n.267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) articolo poi abrogato dal Codice dei beni culturali e del paesaggio; art. 146 co.12 del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n.42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio). Per questa ricostruzione normativa si v. D. FURLAN, La legittimazione dei Comitati e delle Associazioni che si propongono di tutelare l’ambiente a impugnare con ricorso al Giudice amministrativo provvedimenti lesivi di interessi ambientali, www.eco-magazine.it.  

53 Ex multis v. Cons. Giust. Amm. Sicilia, sez. giurisd, 16 ottobre 2012, 933; Cons. Stato 23 maggio 2011, n.3107; Cons. Stato, sez. VI, 13 settembre 2010, 6554, T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 15 luglio 2010, 2995; T.A:R:, Trentino Alto Adige, 9 luglio 2008, 164.  

54 T.A.R. Toscana, 1 gennaio 2011, n.567.  

245

 

dell’esplicito riferimento normativo contenuto nella disciplina di settore. Questo si

spiega per il più forte impatto sul corpo sociale che il valore della salubrità

dell’ambiente ha per la sua correlazione con la tutela della salute55 e con altri valori che

contribuiscono a creare una “nozione allargata”56 di ambiente.

Gli sviluppi giurisprudenziali e normativi non permettono di riconoscere una

generale legittimazione ad agire delle associazioni dei consumatori dinnanzi al giudice

amministrativo.

Manca, infatti, nel Codice del consumo una disposizione assimilabile all’art. 18

co. 5 della l. 349/1986 che riconosca una generale legittimazione ad agire delle

associazioni dei consumatori davanti al Tribunale amministrativo57. La disciplina del

Codice del consumo prevista dagli artt. 139-140 è orientata ad ammettere una tutela più

efficace degli interessi superindividuali davanti al giudice ordinario, attraverso vari

strumenti: azione inibitoria, misure “idonea a correggere o eliminare gli effetti dannosi

delle violazione accertate”, pubblicazione della sentenza. In questo quadro è stata

inserita la class action, di cui all’art. 140 bis, destinata ad ottenere il risarcimento del

danno subito da una pluralità di consumatori58.

Prima della riforma del 2009 sia la tutela inibitoria che la class action potevano

essere attivate direttamente da enti esponenziali, associazioni la cui rappresentatività era

presunta in quanto iscritte nell’elenco tenuto presso il Ministero dello Sviluppo

Economico, comitati e associazioni privi del requisito dell’iscrizione ma dotati di

rappresentatività in concreto, vale a dire adeguatamente rappresentativi degli interessi

collettivi fatti valere, da verificarsi caso per caso59.

L’estensione degli effetti della sentenza collettiva era garantita dal meccanismo

dell’adesione all’azione. Al contempo era sempre ammesso l’intervento di consumatori

o utenti che volessero proporre domande aventi il medesimo oggetto.

                                                                                                                         55 Cass. Civ., sez. III, 25 settembre 1996, n.5650.  56 Comprensiva della tutela del patrimonio anche culturale, storico e artistico del Paese. In questo

senso: Cons. Stato 9 ottobre 2002, n. 5365.  57 Sul punto v. D. LOPOMO, La tutela degli interessi diffusi nella più recente evoluzione

normativa e giurisprudenziale con particolare riferimento alle associazioni di consumatori, in Foro amm. Tar, 2010, 04, 1511 ss.  

58 Introdotta dall’art. 2, comma 446, l. n.244 del 24 dicembre 2007 (Legge finanziaria 2008) che ha inserito l’art. 140 bis nel D.Lgs. 6 settembre 2005, n.206 (Codice del consumo). Tale disposizione è stata oggetto di varie modifiche.  

59 Art. 140 bis co.2 del Codice del consumo.  

246

 

Dopo la riformulazione dell’art. 140 bis, l’azione collettiva può essere proposta

sia da un consumatore/utente danneggiato nei suoi diritti (chiamato tecnicamente dalla

norma "componente della classe"), che da un’associazione o un comitato a cui il

soggetto leso decida di dare mandato. A differenza della versione precedente

dell'articolo e' stata quindi eliminata la legittimazione diretta ad agire di associazioni dei

consumatori e comitati, che pertanto potranno esser parte del giudizio solo su esplicito

mandato di un consumatore, introducendo in questo modo uno strumento processuale

più vicino al modello della class action dell’ordinamento federale statunitense60.

L'azione di classe di cui all’art. 140 bis ha, dunque, per oggetto la tutela di diritti

individuali omogenei dei consumatori e degli utenti ed è destinata all'accertamento della

responsabilità, alla condanna al risarcimento del danno e alle restituzioni in favore degli

utenti consumatori61.

Per quanto riguarda la tutela davanti al giudice amministrativo il D.lgs. 198/2009

ha introdotto la class action pubblica62. Si tratta di uno strumento di azione, individuale

o collettiva, avverso le inefficienze delle amministrazioni e dei concessionari di servizi

pubblici 63 . Questo meccanismo di garanzia del buon andamento dell’azione

amministrativa consente ai “titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per

una pluralità di utenti e consumatori”64, di agire in giudizio, previa diffida, per la

violazione di standard di qualità, economicità e tempestività da parte di una Pubblica

amministrazione o di un concessionario di pubblico servizio nell’erogazione di un

servizio al fine di ripristinare il suo corretto svolgimento. Il ricorso non consente di

ottenere un risarcimento del danno subito ma, piuttosto, ha lo scopo di ordinare alla

Pubblica amministrazione di porre rimedio all’inerzia. Per la tutela azionata dagli enti

                                                                                                                         60 Sul punto v. ampiamente R. GAROFOLI, G. FERRARI, Manuale di diritto amministrativo,

Roma, 2012, 1755 ss.  61 Secondo la nuova formulazione dell’art. 140 bis introdotta dal Decreto Liberalizzazioni (d.l.

1/2012). Tale decreto, inoltre, accanto alla tutela civile, ha introdotto una tutela amministrativa dei consumatori, inserendo nel codice del consumo l’art.37 bis (Tutela amministrativa contro le clausole vessatorie), il quale conferisce all’Autorità garante della concorrenza e del mercato, sentite le associazioni di categoria rappresentative a livello nazionale e le camere di commercio interessate o loro unioni, d’ufficio o su denuncia, il potere di dichiarare la vessatorietà delle clausole inserite nei contratti tra professionisti e consumatori che si concludono mediante adesione a condizioni generali di contratto o con la sottoscrizione di moduli, modelli o formulari.  

62 La disciplina della class action pubblica non è stata trasfusa nel Codice del processo amministrativo sulla base della considerazione che come il codice di procedura civile non disciplina azioni collettive. V. Relazione di accompagnamento al Codice del processo amministrativo.  

63 R. GAROFOLI, G. FERRARI, Manuale di diritto amministrativo, Roma, 2012, 1764 ss.  64 Art. 1 co. 1 del D.Lgs. 198 del 2009.  

247

 

esponenziali, la valutazione relativa alla legittimazione è stata quella della

rappresentatività dell'ente desunto dall'indicazione, tra i fini statutari, della protezione

dell'interesse oggetto di tutela giurisdizionale65 per evitare di far trasmodare l'azione

esercitata in generico controllo dell'operato dell'amministrazione66.

Dall’analisi complessiva appena compiuta emerge che la giurisprudenza tende

ad escludere la giustiziabilità degli interessi diffusi negando ad essi un valore autonomo

trasformandoli volta per volta in interessi collettivi riferibili a formazioni sociali munite

di struttura organizzativa.

Le considerazioni appena compiute trovano un’ulteriore conferma nella materia

della concorrenza ed in particolare con riferimento al recente intervento normativo che

ha introdotto l’art. 21 bis alla legge 287/1990 che attribuisce all’AGCM il potere di

impugnare “gli atti amministrativi generali, i regolamenti e i provvedimenti di qualsiasi

pubblica amministrazione che violino le norme a tutela della concorrenza e del

mercato”. La disposizione ha posto seri dubbi interpretativi in ordine alla qualificazione

di tale potere, al suo inserimento in un contesto di tutela giurisdizionale amministrativa

caratterizzato da una dimensione soggettiva67 e numerose implicazioni di carattere non

solo teorico ma anche pratico68. Nonostante le posizioni diverse assunte dalla dottrina si

è ritenuta condivisibile la prospettiva maggiormente compatibile con il sistema

costituzionale che qualifica l’AGCM come ente esponenziale di un interesse particolare

                                                                                                                         65 V. in tal senso Cons. Stato, sez. III, 26 ottobre 2009, n. 2549: «Appare priva del requisito dello

stabile collegamento territoriale l'associazione che non sia formata da commercianti del quartiere interessato dal provvedimento amministrativo impugnato, dal momento che affinché possa dirsi trasformato l'interesse diffuso in interesse collettivo, così divenendo interesse legittimo tutelabile in giudizio è necessario che: 1) l'ente dimostri la sua rappresentatività rispetto all'interesse che intende proteggere, il quale deve essere desunto dal fatto che deve trattarsi di un ente il cui statuto preveda come fine istituzionale la protezione di un dato interesse diffuso o collettivo; 2) che l'ente sia in grado, per la sua organizzazione e struttura, di realizzare le proprie finalità ed essere dotato di stabilità, nel senso che deve svolgere all'esterno la propria attività in via continuativa; 3) che sussista uno stabile collegamento territoriale tra l'area di afferenza dell'attività dell'ente e la zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso (vicinitas)».  

66 D. ZONNO, Class action pubblica: nuove forme di tutela dell'interesse diffuso?, in Giur. merito, 2010, 10, 2362.  

67 Si pongono, pertanto, le seguenti alternative: la tesi che intende riconoscere con tale attribuzione una speciale forma di legittimazione al ricorso scollegata dalla titolarità di una posizione giuridicamente qualificata e differenziata; e quella che qualifichi la concorrenza come interesse legittimo, una sorta di interesse collettivo di cui l’AGCM diventerebbe una specie di ente esponenziale secondo un modello già noto con riferimento agli interessi diffusi.  

68 Ad esempio la compatibilità di tale disposizione con l’art. 103 Cost; l’ambito di applicazione della medesima quale eccezione al regola. La questione è stata affrontata da: R. GIOVAGNOLI, Atti amministrativi e tutela della concorrenza. Il potere di legittimazione a ricorrere dell’AGCM nell’art. 21 bis legge n.287/1990, Testo scritto della relazione al convegno tenutosi presso l’Università degli studi di Milano il 27 settembre 2012, www.giustizia-amministrativa.it.  

248

 

e differenziato69 che come nel caso delle associazione ambientaliste e dei consumatori

risulta dotato dei necessari requisiti di rappresentatività e destinazione alla tutela di

interessi diffusi. Anche in questo caso, pertanto, si ammetterebbe la trasformazione

dell’interesse diffuso della tutela della concorrenza in interesse collettivo nel momento

in cui il legislatore ne affida la cura all’AGCM che, quale ente esponenziale, ne

assumerebbe la legittimazione ad agire per la sua tutela.

La differenza rispetto, tuttavia, agli altri enti esponenziali sta nel fatto che si

tratta di un soggetto pubblico qualificato70. A sostegno di questo orientamento vi è la

constatazione della difficoltà del privato di fare valere in giudizio la lesione del mercato

quando essa non si traduca in una lesione particolare della propria sfera giuridica non

potendo vantare una posizione differenziata da coloro i quali condividono il medesimo

interesse71.

Per concludere la disamina degli istituti di partecipazione è necessario procedere

all’esame del preavviso di rigetto e degli accordi.

III. Il preavviso di rigetto previsto dall’art. 10 bis della l. 241/1990 è stato

introdotto dalla riforma del 2005, che ha codificato un orientamento già affermato in

giurisprudenza secondo cui l’amministrazione ha un potere dovere di attivarsi allo

scopo di istaurare un contraddittorio endoprocedimentale con i privati interessati sulle

ragioni che ostano all’accoglimento della domanda, nel rispetto dei principi di buon

                                                                                                                         69 In questo senso tra gli altri: M. A. SANDULLI e R. GIOVAGNOLI.  70 A sostegno di questa tesi è richiamato l’orientamento dottrinale (G. GRECO, Il modello

comunitario della procedura di infrazione e il deficit di sindacato di legittimità dell’azione amministrativa in Italia, in Riv. it. dir. pubbl. comun., 2010), che propone l’introduzione nell’ordinamento interno di uno strumento di sindacato sulla legittimità dell’azione amministrativa analogo alla procedura di infrazione prevista a livello comunitario per Commissione nei confronti degli Stati membri. In quest’ottica viene richiamato l’obbligo di leale cooperazione di cui all’art. 120 comma 2. Cost. In questo senso: M. A. SANDULLI, Introduzione a un dibattito sul nuovo potere di legittimazione al ricorso dell’Agcm nell’art. 21 bis l. n.287 del 1990. Il testo costituisce la rielaborazione dell’Introduzione all’ Incontro di studio su “Il nuovo potere di legittimazione al ricorso dell’AGCM nell’art. 21 bis l. n. 287 del 1990”, svoltosi in collaborazione tra l’AGCM e la Cattedra di Giustizia amministrativa della Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Roma Tre presso l’Auditorium dell’AGCM il 31 maggio 2012, federalismi.it n. 12/2012; In senso opposto F. CINTIOLI, Osservazioni sul ricorso giurisdizionale dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (art. 21 bis della legge n. 287 del 1990), in www.giustamm.it, il quale sostiene che la norma configuri un’ipotesi di giurisdizione oggettiva in quanto l’autorità potrebbe e dovrebbe attivarsi a tutela di un interesse generale al rispetto delle regole e non di un interesse particolare.  

71 La medesima legittimazione a ricorrere avverso atti adottati da altre amministrazioni è stata prevista dall’art. 37 del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito con modificazioni, a favore della neo istituita Autorità di regolazione dei trasporti, in ordine agli atti di comuni e regioni, con particolare riferimento al servizio taxi, adottati in violazione dei principi individuati dallo stesso art. 37.  

249

 

andamento di cui all’art. 97 Cost. e di leale collaborazione, economicità ed efficienza.

Inoltre, consente di realizzare quella parità di parti nel contraddittorio con il privato,

superando le asimmetrie sotto il profilo decisionale, nonostante le eventuali

osservazioni e memorie presentate dal privato sulle ragioni ostative all’accoglimento

dell’istanza che non importano alcun effetto conformativo sul potere decisionale della

pubblica amministrazione, ma solo un obbligo di motivazione. Il preavviso di rigetto ha

un ambito operativo ristretto, essendo esclusi dalla sua applicazione sia i procedimenti

di cui all’art. 13 della l. 241/1990, che le procedure concorsuali e i procedimenti in

materia previdenziale ed assistenziale sorti a seguito di istanza di parte e gestiti da enti

previdenziali. Discussa è poi l’applicazione alle procedure avviate ad istanza di parte e

destinate ad ottenere l’erogazione di contributi pubblici.

Le questioni maggiormente dibattute con riferimento al preavviso di rigetto,

attengono all’applicabilità di tale istituto ai procedimenti avviati con segnalazione

certificata di inizio attività e la compatibilità di tale strumento di partecipazione con le

ipotesi di inerzia provvedimentale. Il primo dei problemi individuati è stato risolto in

senso negativo, dal momento che non si tratta di procedimenti ad istanza di parte. In

questi casi, tuttavia, non si verifica alcuna riduzione delle garanzie procedimentali

essendo piuttosto assicurate dalla disciplina speciale (art. 23 d.P.R 6 giugno 2001,

n.380). La questione sulla compatibilità del preavviso di rigetto con le ipotesi di silenzio

significativo è stata risolta in senso positivo cioè dunque affermando la piena operatività

di tale strumento sebbene comporti effetti diversi sull’iter procedimentale a seconda che

ricorra un’ipotesi di silenzio-assenso ovvero silenzio rigetto72.

Il preavviso di rigetto ha ridisegnato l’intera scansione temporale del

procedimento. Il legislatore ha stabilito che tale comunicazione debba essere compiuta

prima dell’adozione del provvedimento negativo e quindi della scadenza del termini di

conclusione del procedimento amministrativo. Tale strumento sostituisce un atto

endoprocedimentale e dunque non immediatamente impugnabile che si colloca tra

l’istruttoria e la fase decisoria. Inoltre interrompe i termini per la conclusione del

procedimento che inizieranno a decorrere dalla data di presentazione delle eventuali

osservazioni o, in mancanza, dalla scadenza del termine per l’esercizio di tale diritto (10

                                                                                                                         72 P. AMOVILLI, La comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza (art. 10-bis

l. 241/90) tra partecipazione, deflazione del contenzioso e nuovi modelli di contradditorio “ad armi pari”, www.giustizia-amministrativa.it, 2009, 11.  

250

 

giorni dal ricevimento della comunicazione). Ne deriva una più evidente interazione tra

l’istituto della partecipazione e i principi di celerità e speditezza dell’attività

amministrativa. Tale assunto trova ulteriore conferma nell’ultimo periodo aggiunto dalla

l. 180/2011 (Statuto delle imprese), per cui non possono essere addotti come motivi

ostativi le inadempienze ed i ritardi attribuibili all’amministrazione73.

Di fatto, a seguito della comunicazione dei motivi ostativi, si apre una nuova

fase istruttoria nel corso della quale l’istanza iniziale può essere riformulata sulla base

dei motivi comunicati dall’amministrazione procedente come ostativi e determinanti

l’esito negativo del procedimento.

Quanto agli effetti dell’omissione del preavviso di rigetto, anche in questo caso

la giurisprudenza74 ha preferito un’interpretazione sostanzialistica escludendo pertanto

che da essa possa derivare automaticamente la caducazione del provvedimento finale,

facendo salvo lo stesso ogni qualvolta il privato abbia oltremodo potuto conoscere i

motivi ostativi ed esercitare pertanto le proprie facoltà partecipative. In assenza di un

rinvio espresso anche a questo strumento di partecipazione è discussa l’applicazione del

meccanismo sanante di cui alla seconda parte del comma 2 dell’art. 21 octies della l.

241/1990. Parte della giurisprudenza75, ha ritenuto estensibile tale regola all’istituto in

esame, ponendo in risalto la sua funzione comunicativa, partecipativa e sollecitatoria del

contraddittorio con il privato, comune alla comunicazione di avvio del procedimento.

IV. Concludendo questa prima sezione dedicata all’esame degli strumenti di

partecipazione non ci si può esimere dalla trattazione dell’istituto degli accordi

disciplinati dall’art. 11 della l. 241/1990 e affrontare le tematiche ad esso connesse.

                                                                                                                         73 R. GAROFOLI, G. FERRARI, Manuale di diritto amministrativo, Roma, 2012, 608 ss.  74 Ex multis v. Tar Lazio, sez. I, 10 luglio 2007, n. 6230, Assicurazioni generali s.p.a. e Nuova

tirrena s.p.a. c. Agcm, in cui si afferma che in ossequio all’esigenza di far prevalere questioni di sostanza su profili meramente formali nonché in virtù del principio di buon andamento dell’amministrazione e dei suoi corollari (conservazione degli atti, strumentalità delle forme, raggiungimento dello scopo ed economicità dell’azione amministrativa), l’omissione del preavviso di rigetto di cui all’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 è inidonea a fondare una pronuncia di annullamento nei casi in cui: a) l’interessato sia comunque venuto a conoscenza aliunde dell’esistenza di un procedimento che lo riguardasse; b) il procedimento abbia natura vincolata; c) il privato non abbia dimostrato in giudizio che la sua partecipazione avrebbe potuto portare a diverso esito.  

75 Cost. Stato, sez. IV, 12 sttembre 2007, n. 4828.  

251

 

L’esercizio consensuale della potestà amministrativa prima della l. 241 del 1990

era già stata utilizzato nella normativa di settore76, tuttavia esso ha trovato una

istituzionalizzazione con la legge sul procedimento amministrativo. Gli accordi si

distinguono dai contratti di diritto comune stipulati dalla Pubblica amministrazione in

quanto, in quest’ultimo caso, la pubblica amministrazione agisce jure privatorum ed è

equiparata ad un soggetto di diritto privato, sebbene sia prevista una procedura

amministrativa di evidenza pubblica destina ad assicurare il controllo sul perseguimento

dell’interesse pubblico che “funzionalizza”77 l’intera attività amministrativa e sulla

scelta del miglior contraente. Gli accordi costituiscono manifestazione della capacità di

diritto pubblico della pubblica amministrazione che si concretizza in un modo

consensuale di esercizio del potere amministrativo, tradizionalmente esercitato in via

unilaterale78.

L’amministrazione può concludere con i privati due categorie di accordi,

integrativi del contenuto del provvedimento amministrativo o sostitutivi dello stesso.

I primi hanno lo scopo di favorire la formulazione di una soluzione concordata

del contenuto discrezionale del provvedimento, senza sostituirlo. Pertanto il

procedimento amministrativo si concluderà con un provvedimento amministrativo e la

pubblica amministrazione sarà tenuta ad adottarlo con il contenuto stabilito nell’accordo

integrativo endoprocedimentale.

Gli accordi sostitutivi consistono in uno schema consensuale tra privati e

pubblica amministrazione che va a sostituire il provvedimento finale. Esempio ne è la

cessione volontaria in tema di esproprio.

A seguito dell’intervento normativo operato dalla l. 15 del 2005, l’ambito di

applicazione oggettivo degli accordi endoprocedimentali e di quelli sostitutivi coincide;

entrambi incidono sull’esercizio del potere discrezionale dell’amministrazione, resta

esclusa invece l’attività interamente vincolata.

Prima, infatti, di tale riforma, gli accordi sostitutivi trovavano attuazione nelle

sole ipotesi stabilite espressamente dalla legge. Dopo la riforma anche questi sono stati

                                                                                                                         76 Si pensi all’accordo alternativo al provvedimento ablatorio di cui alla’art. 26 della L. 16

giugno 1865, n.2359 e all’art. 12, L. 22 ottobre 1971, n.865, poi trasfuso nel T.U.: 327/2001; nonché agli accordi collettivi in materia di pubblico impiego.  

77 M. GARGANO, Attività amministrativa e moduli consensuali: gli accordi tra p.a. e privati, in Giur. merito 2006, 12, 2581.  

78 R. GAROFOLI, G. FERRARI, Manuale di diritto amministrativo, Roma, 2012, 991 ss.  

252

 

resi atipici. sebbene, vada chiarito, che trattasi di una atipicità differente rispetto a quella

stabilita dal codice civile, in quanto inevitabilmente correlata ai requisiti di tipicità e

nominatività dei provvedimenti di base79.

L’accordo si inserisce all’interno di un procedimento amministrativo già in corso

e l’iniziativa in ordine alla sua conclusione può provenire tanto da un privato, che

presenti per iscritto osservazioni o proposte ai sensi dell’art. 10 della l. 241 del 1990,

che dalla stessa pubblica amministrazione procedente. L’accordo, inoltre, non può

essere adottato in pregiudizio dei terzi così come il provvedimento non può pregiudicare

direttamente i diritti di soggetti non coinvolti nel procedimento80.

Come per gli altri strumenti procedimentali, vale anche per gli accordi quanto

stabilito dall’art. 13 della l. 241/1990 per cui non trovano applicazione nei procedimenti

amministrativi finalizzati all’adozione di atti normativi, amministrativi generali, di

pianificazione né di programmazione.

Per tali procedimenti, come è evidente, gli accordi (ad esempio convenzioni

urbanistiche) potranno avere luogo solo se espressamente previsti dalla disciplina di

settore e secondo le regole particolari da questa previste (si pensi alle convenzioni di

lottizzazione81).

La disciplina degli accordi non è compiutamente definita dall’art. 11 che si

limita a fare un generico rinvio ai principi del Codice civile in materia di obbligazioni e

contratti in quanto compatibili e salvo deroga espressa. L’inciso “ove non diversamente

previsto” fa intendere che la deroga possa provenire dal Legislatore ovvero dalle stesse

                                                                                                                         79 T.A.R. Campania, Napoli, sez. VIII,05 settembre 2012: “La base normativa della previsione

degli strumenti consensuali per il perseguimento di finalità perequative va individuata nel combinato disposto degli artt. 1 comma 1 bis e 11, l. n. 241 del 1990. Invero, il legislatore ha optato per una piena ed assoluta fungibilità dello strumento consensuale rispetto a quello autoritativo, sul presupposto della maggiore idoneità del primo al perseguimento degli obiettivi di pubblico interesse. Essendo venuta meno la previgente riserva alla legge dei casi in cui alle Amministrazioni è consentito ricorrere ad accordi in sostituzione di provvedimenti autoritativi, tale possibilità deve ritenersi sempre e comunque sussistente (salvi i casi di espresso divieto normativo); col che non è stato affatto introdotto il principio della atipicità degli strumenti consensuali in contrapposizione a quello di tipicità e nominatività dei provvedimenti, in quanto lo strumento convenzionale deve pur sempre prendere il posto di un provvedimento autoritativo individuato fra quelli tipici disciplinati dalla legge: a garanzia del rispetto di tale limite, l'art. 11 citato prevede l'obbligo di una determinazione amministrativa che anticipi e legittimi il ricorso allo strumento dell'accordo”.  

80 R. GAROFOLI, G. FERRARI, Manuale di diritto amministrativo, Roma, 2012, 991 ss.  81 Gli strumenti attuativi delle decisioni pianificatorie, a differenza di queste ultime e quindi

degli atti di programmazione e pianificazione che hanno un contenuto altamente discrezionale e per i quali non è immaginabile una partecipazione dei privati, presentano una scarsa discrezionalità, in quanto legati al rispetto delle scelte operata a monte nel piano regolatore. Pertanto, in questi casi, gli accordi potranno ben essere utilizzati. In questo senso v. Cons. Stato sez. IV, 26 giugno 2000, n.3600.  

253

 

parti. E’ richiesta la forma scritta ab substantiam in deroga al principio della libertà

delle forme; questo si spiega sulla base del principio di legalità dell’azione

amministrativa e di controllo sulla stessa in modo che sia sempre più rispondente

all’interesse pubblico perseguito. Gli accordi devono essere conclusi al fine di realizzare

l’interesse pubblico previa determinazione dell’organo che sarebbe competente

all’adozione del provvedimento. Tale interesse incide anche nella fase esecutiva

dell’accordo: è, infatti, riconosciuta alla pubblica amministrazione la facoltà di recesso

in caso di sopravvenute ragioni di interesse pubblico contro la corresponsione di un

indennizzo.

Al fine di garantite l’imparzialità e la massima trasparenza dell’attività

amministrativa, il co. 47 dell’art.1 della citata l. n. 190 del 2012 aggiunge al comma 2

dell’art. 11 della legge sul procedimento la disposizione secondo cui agli accordi

sostitutivi o integrativi del provvedimento si applica la disciplina sulla motivazione di

cui all’art. 3. Pertanto, tali accordi devono essere motivati con l’indicazione dei

presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione

dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria.

Infine, in base all’art. 133 co.1 lett. a n. 2 del Codice del processo

amministrativo, D.lgs. 2 luglio 2010, n.104, le controversie in materie di formazione,

conclusione ed esecuzione degli accordi sono riservate alla giurisdizione esclusiva del

giudice amministrativo.

La questione più ampiamente dibattuta in materia di accordi riguarda la loro

natura giuridica ossia la qualificazione come contratti di diritto comune ad oggetto

pubblico82, contratti di diritto pubblico ovvero riconoscendogli una natura mista che

ammette la commistione tra aspetti pubblicistici e privatisti nell’ambito degli accordi.

                                                                                                                         82 Gli accordi avrebbero la natura di contratti di diritto comune ad oggetto pubblico e si

collocano nell’ambito dell’esercizio da parte della pubblica amministrazione dell’autonomia negoziale seppure con taluni elementi di specialità. Questo orientamento trova fondamento oltre che in alcune pronunce giurisprudenziali: nel dato normativo in particolare sul richiamo dell’art. 11 ai “principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti” che, nonostante le limitazioni aggiunte: “in quanto compatibili” e “ove non diversamente previsto”, può considerarsi un rinvio di carattere generale; nel comma 1bis dell’art.1 della legge sul procedimento amministrativo inserito dalla l. 15 del 2005 secondo il quale “la pubblica amministrazione nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente”. Ed infine a sostegno della tesi privatistica si pone il co. 4 bis dell’art.11 in virtù del quale la conclusione dell’accordo deve essere preceduta da una determinazione della pubblica amministrazione procedente che sembra evocare la delibera a contrarre della procedura ad evidenza pubblica. La sent. 204 del 2004 ha condiviso la lettura in chiave privatistica degli accordi affermando la natura intrinsecamente contrattuale, salvo poi precisare che si tratterebbe di una forma di esercizio indiretto del potere amministrativo. v. Cons. Stato, sez V, 13

254

 

La vexata quaestio sulla natura giuridica degli accordi tra P.A. e privato si

spiega per l'estrema difficoltà di conciliare, a livello concettuale, “le nozioni di autorità

e di consenso”, che costituiscono manifestazioni dei concetti, diametralmente opposti,

di “potestà pubblica autoritativa e di autonomia privata” 83 . Mentre, infatti, la

consensualità implica di per sé una bilateralità e pariteticità nella composizione degli

interessi contrapposti, il potere amministrativo autoritativo si caratterizza per

l’unilateralità e la supremazia ad esso connaturata. Si tratta, dunque, di caratteristiche

contrastanti e difficilmente conciliabili. Tali difficoltà sono state progressivamente

superate, pervenendo alla considerazione che il potere amministrativo non debba

necessariamente esplicarsi in un atto unilaterale, ma possa trovare realizzazione anche

mediante un atto bilaterale (accordi e convenzioni). La tesi prevalente valorizza la

connotazione pubblicistica degli accordi qualificandoli come contratti di diritto pubblico

ovvero provvedimenti concordati costituenti esercizio consensuale del potere

amministrativo e fondati sul principio della sua inesauribilità84.

Come esempi di accordi vanno, dunque, considerati la cessione volontaria85, la

convenzione di lottizzazione86 e gli accordi bonari87 .

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     marzo 2000, n.1327 con riferimento alle concessioni contratto. Sull’argomento: M. GARGANO, Attività amministrativa e moduli consensuali: gli accordi tra p.a. e privati, in Giur. merito 2006, 12, 2581; R. GAROFOLI, G. FERRARI, Manuale di diritto amministrativo, Roma, 2012, 991 ss.  

83 M. GARGANO, Attività amministrativa e moduli consensuali: gli accordi tra p.a. e privati, in Giur. merito 2006, 12, 2581.  

84 Questa teoria, prevalente si fonda su alcuni assunti che vengono tratti dallo stesso art. 11 della l. 241/1990 oltre che dalla giurisprudenza. Un primo spunto attiene alla terminologia utilizzata: si tratta di accordi anziché contratti. Si evidenzia che gli accordi in quanto sostitutivi del provvedimento amministrativo ovvero in grado di integrarne il contenuto non possono non partecipare della sua stessa natura. Si evidenzia, inoltre, che l’accordo sostitutivo risulta assoggettato agli stessi controlli ai quali sarebbe sottoposto il provvedimento. Sotto un profilo normativo poi il rinvio generale al diritto comune attiene esclusivamente ai principi del diritto civile in quanto compatibile, salvo espressa deroga e non alle norme puntuali del diritto civile. Inoltre la disciplina del recesso di cui all’art. 11 risulta assimilabile più facilmente alla disciplina della revoca dei provvedimenti ex art. 21 quincquies che non al recesso di cui all’art. 21 sexies della l. 241/1990. Argomenti a sostegno di questa tesi sono dedotti dalla Corte cost. 6 luglio 2004, n.204 e 191/2006. Sul tema della recesso dagli accordi: E. MAURO, Osservazioni in tema di revoca del provvedimento amministrativo e di recesso dagli accordi procedimentali, in Foro amm. Tar, 2004, 02, 554; R. GAROFOLI, G. FERRARI, Manuale di diritto amministrativo, Roma, 2012, 991.  

85 E’ previsto dall’art. 20 TU espr. (D.Lgs. n.325 del 2001) una volta comunicato all’espropriando la determinazione dell’indennità di esproprio questi può condividerla irrevocabilmente e depositare la documentazione attestante, in questo modo concludendo con l’amministrazione procedente un accordo ex art. 11 della l. 241/1990 avente ad oggetto la cessione del bene espropriato.  

86 L’art. 28 della l. n.765/1967 disciplina la convenzione di lottizzazione che rappresenta lo strumento urbanistico di esecuzione dei piani regolatori generali e dei programmi di fabbricazione. V. Cons. Stato sez. IV,1 aprile 2011 n. 2040 sulla qualificazione delle convenzioni di lottizzazione come accordi sostitutivi: “La convenzione di lottizzazione ha natura giuridica di accordo sostitutivo di provvedimento ai sensi dell'art. 11, l. 7 agosto 1990 n. 241, e da essa discende, come conseguenza obbligata, la sua non modificabilità in caso di mancato coinvolgimento di tutti i loro originari firmatari; la

255

 

Si differenziano dagli accordi esaminati di cui all’art. 11 della l. 241/1990 gli

accordi tra amministrazione, disciplinati dall’art. 15 della l. 241/199088. Si tratta di

strumenti destinati a concordare lo svolgimento di attività in comune per realizzare

momenti di raccordo e semplificazione. Tale norma fa espresso richiamo ai commi 2- 3-

5- dell’art. 11 della l. 241/1990, mentre perplessità sono derivate dal mancato richiamo

al co. 4, relativo al diritto di recesso della PA per sopravvenute ragioni di interesse

pubblico.

I sostenitori della tesi che riconosce la natura pubblicistica agli accordi hanno

interpretato l’assenza del rinvio nel senso del riconoscimento di un illimitato potere di

recesso senza i limiti dei motivi sopravvenuti e l’obbligo di corresponsione

dell’indennizzo. Per il resto vale quanto sostenuto in materia di accordi. Un esempio di

accordi tra amministrazioni sono le conferenze di servizi le quali sono previste come

accordi sostitutivi di parti del procedimento caratterizzate dalla sussistenza di un

interesse pubblico prevalente.

Va ricordato, inoltre, che con riferimento agli accordi organizzativi, l’art. 6 D.L.

179/2012 ha disposto che a decorrere dal 1° gennaio 2013, siano sottoscritti con firma

digitale o con firma elettronica avanzata o con altra firma elettronica qualificata, a pena

di nullità. Dall’attuazione di tali novità non devono derivare nuovi o maggiori oneri a

carico del bilancio dello Stato dovendosi provvedere nell’ambito delle risorse umane,

strumentali, finanziarie previste dalla legislazione vigente.

Si differenziano dagli accordi tra amministrazioni gli accordi di programma

disciplinati dall’art. 34 TU Enti locali in quanto presentano un maggiore grado di

specificità in ordine all’oggetto dell’accordo, ai soggetti e al procedimento.

Da un’indagine compiuta dall’Istat nell’ambito dell’Osservatorio sulla

modernizzazione delle pubbliche amministrazioni del Dipartimento della funzione

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     possibilità per la p.a. di sciogliersi dall'accordo per sopravvenuti motivi di pubblico interesse e di regolare unilateralmente ed autoritativamente i rapporti e le attività oggetto della convenzione e, infine, l' attribuzione delle relative controversie alla giurisdizione del G.a.”  

87 Gli accordi bonari disciplinati originariamente dall’art. 31 bis L. 109/1994 per i soli appalti di lavori pubblici trasfusi poi con alcune innovazioni nell’art. 240 del D.Lgs. 163/2006. Costituiscono una peculiare categoria di accordo amministrativo che si sostanzia in una forma di definizione precontenziosa e transattiva delle controversie di natura economica aventi ad oggetto diritti soggettivi che possono sorgere nel corso dell’esecuzione di contratti pubblici.  

88 Esistono numerose figure di accordi tra pubbliche amministrazioni, ad esempio all’interno del TUEL sono disciplinati: gli accordi di programma, le convenzioni, i consorzi e l’esercizio associato di funzioni e servizi da parte dei comuni.  

256

 

pubblica89 risulta che il numero di amministrazioni che dichiarano di aver fatto ricorso

ad accordi al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale è

piuttosto limitato (99 amministrazioni, pari al 9,6 della totalità), ed è solo di poco

superiore il numero di amministrazioni che hanno fatto ricorso ad accordi sostitutivi di

provvedimenti (119 unità, pari all’11,5%).Tuttavia è necessario, nella valutazione di tali

dati, considerare l’ambito operativo degli accordi sostitutivi prima dell’intervento

normativo del 2005 che, a differenza di quelli integrativi del contenuto del

provvedimento, non avevano applicazione generale ma solo nei casi stabiliti dalla legge.

Dalla medesima indagine è emerso che circa il 58% delle unità delle

amministrazioni locali, situate nel Centro e nel Settentrione ha concluso accordi con

altre amministrazioni per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di

interesse comune90.

                                                                                                                         89 Presidenza del Consiglio dei ministri- Dipartimento della funzione pubblica– ufficio per

l’innovazione delle pubbliche amministrazioni, Semplificazione e trasparenza. Lo studio di attuazione della legge n.241 del 1990, a cura di M. L. D’Autilia e N. Zamaro, Roma Edizioni Scientifiche italiane, 2005, 58.  

90 Presidenza del Consiglio dei ministri- Dipartimento della funzione pubblica– ufficio per l’innovazione delle pubbliche amministrazioni, Semplificazione e trasparenza. Lo studio di attuazione della legge n.241 del 1990, a cura di M. L. D’AUTILIA e N. ZAMARO, Roma Edizioni Scientifiche italiane, 2005, 162.  

257

 

Grafico elaborato dall’Istat91

In ordine al periodo in cui tali accordi sono stati conclusi si registra una

maggiore attività nel periodo compreso tra il 2001 e il 2003 per entrambe le categorie di

accordi, mentre negli anni compresi tra il 1997 e il 2000 le quote si attestano al 3,1%

per gli accordi integrativi e al 3,6 % per quelli sostitutivi. Infine solo l’1,3% delle

amministrazioni dichiara di aver concluso accordi prima del 1997 nei due casi. Per

entrambe le tipologie di accordo considerate, inoltre, non si osservano comportamenti

differenti tra le amministrazioni. Nel contempo si riscontra una progressione crescente

delle quote relative alle amministrazioni locali, mentre esiguo è il numero di

amministrazioni centrali che dichiara di avere definito accordi dei due tipi considerati92.

Grafico elaborato dall’Istat93

                                                                                                                         9191 Presidenza del Consiglio dei ministri- Dipartimento della funzione pubblica– ufficio per

l’innovazione delle pubbliche amministrazioni, Semplificazione e trasparenza. Lo studio di attuazione della legge n.241 del 1990, a cura di M.. L. D’AUTILIA e N. ZAMARO, Roma Edizioni Scientifiche italiane, 2005.  

92 Presidenza del Consiglio dei ministri- Dipartimento della funzione pubblica– ufficio per l’innovazione delle pubbliche amministrazioni, Semplificazione e trasparenza. Lo studio di attuazione della legge n.241 del 1990, a cura di M. L. D’Autilia e N. Zamaro, Roma Edizioni Scientifiche italiane, 2005, 83- 84.  

93 Presidenza del Consiglio dei ministri- Dipartimento della funzione pubblica– ufficio per l’innovazione delle pubbliche amministrazioni, Semplificazione e trasparenza. Lo studio di attuazione

258

 

Dal punto di vista territoriale si osservano valori analoghi a quelli rilevati per la

totalità delle amministrazioni solo per le unità del Centro, che risulta abbiano fatto

ricorso ad accordi integrativi del contenuto discrezionale del provvedimento nell’8,9%

dei casi e ad accordi sostitutivi nell’11,3% dei casi. Superiori sono i valori registrati per

le amministrazioni del Nord che hanno definito accordi del primo tipo (12,4%) e accordi

sostitutivi (13,2%). Infine, le amministrazioni situate nel meridione presentano valori

inferiori a quello complessivo per entrambe le tipologie di accordo considerate

(rispettivamente il 6,8% e il 9,8%). Le quote registrate per le amministrazioni del Nord

manifestano una, seppure contenuta, crescita al passare del tempo con riferimento ai

periodi considerati e dopo il 2000, in modo particolare nel Centro, una sorta di arresto94.

In assenza di un aggiornamento dei dati non è stato possibile operare un

confronto della situazione attuale con quella appena descritta. In attesa di un’indagine di

ampio respiro che consenta di disporre di dati più precisi, l’esame della giurisprudenza

ha dimostrato un lieve incremento dell’utilizzo di questi strumenti consensuali

nell’ultimo decennio, soprattutto, con riferimento al settore urbanistico.

In chiusura di questa sezione dedicata agli strumenti di partecipazione è bene

ricordare come tra i principi che sovraintendono l’attività procedimentale vi siano la

pubblicità e la trasparenza. Per una selezione resasi opportuna delle tematiche da

affrontare nel presente lavoro, sono state escluse dalla trattazione quelle inerenti

l’accesso ai documenti amministrativi che richiedono, per essere esaustivamente

affrontate, un intero lavoro ad esse dedicato, soprattutto alla luce dei recenti interventi

normativi (D.lgs. n.33 del 2013). In questa sede tuttavia si ritiene opportuno evidenziare

come l’obbligo previsto per le amministrazioni di informare i cittadini-utenti in ordine

alle proprie funzioni, ai propri servizi, alle modalità di erogazione degli stessi è

strettamente collegato alle garanzie di esercizio della partecipazione e del diritto di

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     della legge n.241 del 1990, a cura di M. L. D’Autilia e N. Zamaro, Roma Edizioni Scientifiche italiane, 2005.  

94 Presidenza del Consiglio dei ministri- Dipartimento della funzione pubblica– ufficio per l’innovazione delle pubbliche amministrazioni, Semplificazione e trasparenza. Lo studio di attuazione della legge n.241 del 1990, a cura di M. L. D’Autila e N. Zamaro, Roma Edizioni Scientifiche italiane, 2005, 64- 85.  

259

 

accesso ai documenti amministrativi95. Pertanto, il rispetto del principio di trasparenza

si traduce in ovvi benefici per la partecipazione, entrambi, peraltro, posti alla base delle

attività degli URP, Uffici per la relazione con il pubblico. Si chiarirà nella sezione

successiva, dedicata al procedimento elettronico, come tali principi trovino attuazione

attraverso l’utilizzo delle ICT.

Gli uffici per le relazioni con il pubblico sono stati previsti dall’art.12 del D.lgs.

3 febbraio del 1993, n.29 e le loro funzioni sono state ridefinite con interventi normativi

successivi.

Dai dati esaminati si registra un graduale e costante andamento positivo degli

URP.

Per avere un’idea della crescita delle strutture per l’informazione ai cittadini, si

consideri che la prima indagine compiuta dal Dipartimento per la funzione pubblica

aveva accertato già al luglio 1995 un numero pari a 1284 Urp96. La distribuzione

territoriale degli uffici esistenti evidenzia un dato interessante che mostra come i

Comuni del sud del Paese siano particolarmente sensibili alla loro istituzione. Tali dati

evidenziano un cambiamento rispetto al passato (1995) in cui si indicava una tendenza

opposta rispetto a quella appena riferita. Nessun cambiamento invece si registra in

ordine al tipo di attività svolta dagli uffici concernente principalmente l’informazione

sulle strutture e sull’attività delle amministrazioni in cui sono incardinati. Inferiore,

invece, risulta l’attività relativa ai servizi attinenti alla partecipazione procedimentale e

all’accesso ai documenti, nonché alla cosiddetta funzione di ascolto, destinati alla

predisposizione di strumenti volti a valutare il gradimento degli utenti rispetto

all’attività prestata97.

Va infine precisato che è sempre in crescita il numero degli sportelli in rete e che

collaborano nell’ambito del recente Progetto Urp degli Urp98.

                                                                                                                         95 In base al comma 2 dell’art. 22, l. n. 241/1990, nel testo oggi vigente, l’accesso ai documenti

amministrativi costituisce principio generale dell’attività amministrativa, volto a favorire la partecipazione e ad assicurare l’imparzialità e la trasparenza.  

96 FORMEZ, I procedimenti amministrativi: un bilancio quantitativo e qualitativo, (a cura di) T. Di Nitto e A. Sandulli, Roma, 2004, 71 ss.  

97 FORMEZ, I procedimenti amministrativi: un bilancio quantitativo e qualitativo, (a cura di) T. Di Nitto e A. Sandulli, Roma, 2004, 71 ss.  

98 Di cui al sito www.urpgov.it .  

260

 

3. La diffusione delle ICT nelle amministrazioni e la partecipazione al

procedimento amministrativo elettronico

La partecipazione dei cittadini alle attività della pubblica amministrazione

attraverso l'utilizzo delle Tecnologie dell'Informazione e della Comunicazione (ICT),

definita e- Participation, costituisce una qualificante garanzia delle politiche nazionali

di e- Government99.

Essa consente da un lato di migliorare l’accesso ai servizi (e- inclusion) e

dall’altro di facilitare, in un'ottica di apertura e trasparenza, la valutazione dall'esterno

dell'azione di governo, sia a livello nazionale che locale100.

La normativa relativa al procedimento amministrativo e quella relativa all’uso

delle tecnologie dell’innovazione e della comunicazione hanno avuto un notevole

sviluppo a partire dai primi anni ’90. Agli inizi del terzo millennio, il quadro normativo,

sia in tema di procedimento amministrativo cartaceo che sull’utilizzo delle tecnologie

informatiche nell’esercizio dell’azione amministrativa, si presentava sufficientemente

sviluppato, sebbene in quest’ultimo caso, la disciplina appariva piuttosto frammentata e

disarticolata con riferimento al rapporto tra atto e procedimento. In verità, l’uso delle

tecnologie informatiche è avvenuto tenendo in scarsa considerazione il procedimento

amministrativo quale processo unico, informatizzato e destinato all’adozione del

provvedimento finale, concentrandosi piuttosto su singole fasi del procedimento

amministrativo101.

Fino a poco tempo fa, pertanto, la tecnologia è stata limitata ad un uso di

                                                                                                                         99 “Le politiche italiane in materia di e- Government costituiscono l’attuazione a livello nazionale

di quelle europee. L’attuale quadro è stato determinato nel 2000 dal Consiglio europeo, riunito a Lisbona con l’obiettivo, per l’Europa, di: “diventare l’economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo”, la cui ultima evoluzione è la Strategia “2010”. Tutto ciò è considerato nell’ambito degli “obiettivi di Lisbona”, che sono tre: realizzare uno spazio unico europeo dell’informazione; rafforzare l’innovazione e gli investimenti nella ricerca sulle ICT; realizzare una società dell’informazione e dei media basta sull’inclusione. L’e- Government rientra tra i sotto- obiettivi del terzo punto, anche se tocca in parte il secondo: Presidenza del Consiglio dei Ministri- Dipartimento della funzione pubblica, E- Government e organizzazione nelle amministrazioni pubbliche. Analisi di caso sulle leve e le condizioni organizzative per l’efficacia dell’e- Government, 2013, p.13.  

100 Su questo tema si ricordano le numerose esperienze locali, soprattutto a livello comunale, di utilizzo delle tecnologie ICT per favorire la partecipazione dei cittadini alla vita democratica e le decisioni dell'amministrazione su temi quali: gli urban center, la pianificazione strategica, l'utilizzo del suolo e i PRG, il bilancio partecipato.

101 Ministero per l’Innovazione e le Tecnologie, Linee guida per la promozione della cittadinanza digitale: e-democracy, Roma, 2004.  

261

 

carattere strumentale destinato alla facilitazione e semplificazione di alcune fasi in cui il

procedimento amministrativo si articola, dando per presupposta la trattazione cartacea.

Far assumere alle ICT un ruolo centrale nel procedimento amministrativo

costituisce un’esigenza fondamentale per la semplificazione e democratizzazione

dell’attività amministrativa che richiede più ampiamente la ristrutturazione

organizzativa della stessa in termini di informatizzazione.

Se la decisione, dunque, sull’utilizzo delle ICT, sia nell’an che sul quando,

rientra nell’autonomia organizzativa dei soggetti pubblici e, in base al principio di

sussidiarietà, dovrebbe rientrare nella competenza degli Enti locali e Regioni, nel

quomodo deve essere uniformemente garantita. Usare tecnologie diversificate sarebbe

d’ostacolo al dialogo tra i vari soggetti coinvolti102.

Si registrano molti progressi nell’impiego dell’ICT sia in termini di servizi

erogati che di infrastrutture; “secondo l’ISTAT l’Italia si colloca al di sopra della media

europea in termini di disponibilità di servizi pubblici in rete, sebbene con un’offerta non

omogenea per qualità e completezza. Il CNIPA, Centro Nazionale per l’Informatica

nella Pubblica Amministrazione, oggi DigitPA103, ha contribuito alla definizione dei

processi di e- Government nelle amministrazioni pubbliche ed ha raccolto ed elaborato

le linee di programma future (contenute nel piano triennale ICT) della PA centrale del

dicembre 2007, in cui sono anche indicate le azioni multilivello rivolte a Regioni ed Enti

locali”104.

Con l’attuazione del D.Lgs n.82/2005 “Codice della PA digitale”, ribadita con la

direttiva del Ministro per le Riforme e le Innovazioni nella Pubblica Amministrazione

verso il sistema nazionale di e-Government- Linee strategiche (marzo 2007), si è

proposto un percorso di innovazione che è innanzitutto organizzativa prima ancora che

tecnologica: proprio quest’ultima può rappresentare “una risorsa strategica per la

realizzazione degli obiettivi di sviluppo economico e sociale del territorio propri delle

                                                                                                                         102 C. NOTARMUZI, “Il procedimento amministrativo informatico”, www.astrid-online.it.

Dello stesso Autore vedi anche: DigitPA: la terza riorganizzazione dell’informatica pubblica, in Giornale di diritto amministrativo, n. 10/2010, p. 1014 ss. e L’Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l’innovazione, in Giornale di diritto amministrativo, 2011, 6, 610 ss.  

103 DigitPA- Ente nazionale per la digitalizzazione della pubblica amministrazione, in attuazione di quanto disposto dal d.lgs. n.177 del 1 dicembre 2009.  

104 Presidenza del Consiglio dei ministri- Dipartimento della Funzione pubblica, E- Government e organizzazione nelle amministrazioni pubbliche. Analisi di caso sulle leve e le condizioni organizzative per l’efficacia dell’e- Government, 2013, 7.  

262

 

PA locali e regionali”105.

I dati rilevati da una recente ricerca Formez- Istituto Piepoli106 ha dimostrato che

il 62% degli italiani non ha mai utilizzato un sito web della Pubblica Amministrazione,

mentre solo il 38% degli intervistati ha dichiarato di utilizzare internet per informarsi o

accedere ai servizi delle PA. La maggior parte di essi si pone nella fascia di età 18-34

anni ed ha un elevato livello di istruzione. L'accesso ai siti web pubblici è

principalmente dettato dall'esigenza di utilizzare un servizio erogato dalla PA ed i

servizi web più conosciuti sono quelli riguardanti i tributi locali (ICI/IMU), i certificati

anagrafici e catastali, le iscrizioni scolastiche, i concorsi pubblici e le prenotazioni delle

visite mediche. Il risparmio di tempo è il principale vantaggio riconosciuto da coloro

che utilizzano internet per entrare in contatto con la PA, ma ancora elevato è il numero

di cittadini che non utilizzano i servizi internet della PA, preferendo recarsi di persona

agli uffici pubblici.

Dai risultati di un’indagine condotta dal Formez107, è emerso che le Regioni

italiane, in ordine al sistema di informatizzazione dei procedimenti e più nello specifico

all’adeguamento ai dettami del Codice dell’amministrazione digitale, in quasi tutti i casi

esaminati, hanno realizzato “portali regionali contenenti banche dati sui procedimenti

amministrativi nelle quali viene indicata la normativa, la modulistica scaricabile on-line,

lo stato dell’iter procedimentale, i tempi e gli adempimenti previsti, mentre le rimanenti

Regioni hanno previsto nei loro programmi strumenti adeguati per l’utilizzo dei sistemi

informativi (Fig. 3.1). I servizi offerti sono in prevalenza di tipo informativo e solo in

limitati casi (quattro Regioni) di tipo interattivo” 108. Sono, tuttavia, state riscontrate

                                                                                                                         105 Presidenza del Consiglio dei ministri- Dipartimento della Funzione pubblica, E- Government

e organizzazione nelle amministrazioni pubbliche. Analisi di caso sulle leve e le condizioni organizzative per l’efficacia dell’e- Government, 2013, 7.  

106 L'indagine, mirante a comprendere la percezione generale da parte dei cittadini del grado di digitalizzazione e informatizzazione delle Pubbliche Amministrazioni e dei servizi da esse erogati, è stata effettuata attraverso 1439 interviste a campione rappresentativo della popolazione italiana per i caratteri di sesso, età, area geografica e ampiezza centri. V. Indagine cittadini nuovo CAD –.Agenda digitale presentata il 13 marzo 2013 a Roma.  

107 L’indagine, conclusa alla fine del 2007, è stata condotta su dodici amministrazioni regionali: Piemonte, Lombardia, Friuli Venezia Giulia, Emilia Romagna, Toscana, Umbria, Marche, Abruzzo, Lazio, Puglia, Campania, Basilicata. FORMEZ, Nuove politiche di semplificazione: i fabbisogni delle Regioni, A. Natalini, F. Ferrara (a cura), 2008.  

108 Ciò avviene attraverso: a) l’introduzione di forme certificate e semplificate di rendicontazione degli incentivi; b) l’ invio telematico delle istanze e dei relativi allegati. Inoltre, la stessa regione, con riferimento ai procedimenti amministrativi di formazione dei decreti del Presidente della regione, ha automatizzato l’intero percorso, sostituendo i documenti ufficiali cartacei con i corrispondenti digitali. V.

263

 

esperienze avanzate di innovazioni tecnologiche applicate alla pubblica amministrazione

nella Regione Toscana (Rete Regionale dei Suap109) e Friuli- Venezia Giulia. In

quest’ultima Regione è prevista la semplificazione dei procedimenti, in particolare degli

adempimenti a carico delle imprese che riguardano i procedimenti contributivi.

Fig. 3.1. Il livello di informatizzazione dei procedimenti amministrativi nelle amministrazioni regionali110

Quanto alle moderne forme di comunicazione e coinvolgimento degli

stakeholders l’indagine condotta dal Formez nel 2007 ha esaminato le modalità di

interazione tra questi e la Regione in ordine alla formulazione delle politiche e dei

processi di semplificazione. Ne è derivato un quadro piuttosto limitato di casi in cui è

stata prevista la costituzione di organismi di consultazione con Enti locali e categorie

economiche e sociali dedicati alla semplificazione (Fig. 3.2). Non è questa la sede per

approfondire queste fattispecie, è però opportuno evidenziare come sia fortemente

sottoutilizzato il ricorso allo strumento telematico quale forma bidirezionale di

comunicazione tra pubblica amministrazione e cittadino, aspetto questo che, se

adeguatamente incentivato, costituirebbe un forte input allo sviluppo della cultura alla

partecipazione democratica dei cittadini (e- democracy) alle decisioni pubbliche. In

prevalenza, le Regioni preferiscono quali strumenti di consultazione i Tavoli di

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     A. CALDAROZZI, La semplificazione amministrativa nelle regioni e nei comuni:a che punto siamo, www.astrid.eu.

109 Si tratta di una piattaforma di servizi telematici a supporto della cooperazione tra le amministrazioni a cui hanno aderito, o stanno aderendo, la maggior parte delle amministrazioni locali. La piattaforma della Rete comprende gli strumenti tecnologici per la misurazione dei tempi effettivi di conclusione dei procedimenti e un servizio che offre ai Suap news, modulistica e consulenza specialistica on-line.  

110 V. A. CALDAROZZI, La semplificazione amministrativa nelle regioni e nei comuni:a che punto siamo, www.astrid.eu.

264

 

concertazione e gli Osservatori regionali111.

Fig. 3.2. La presenza di forme di consultazione con gli stakeholders112

Le amministrazioni comunali, probabilmente condizionate dalla diffusione,

propria degli anni ’90, di approcci di tipo aziendalistico hanno concentrato la loro

azione sulla gestionali e informatizzazione dei processi di lavoro, apportando

cambiamenti che hanno permesso di migliorare le performance organizzative. Da una

ricerca compiuta dall’Anci 113 risulta un elevato livello di informatizzazione delle

procedure: circa il 98% dei Comuni campione di indagine ha dimostrato di possedere

una qualche forma di protocollo informatico114.

Sebbene i valori siano rincuoranti non sempre ad essi corrisponde un

adeguamento a standard prestazionali, e ciò per il carattere frammentato degli interventi

e la scarsa operatività del sistema informativo. Strumenti come la firma digitale e la

                                                                                                                         111 “Nel primo caso, i Tavoli (Regione Toscana) sono strutturati in modo tale che i temi in

discussione sono preceduti da un’istruttoria tecnica elaborata dai tavoli settoriali o da gruppi di lavoro fra tecnici dell’amministrazione e tecnici indicati dalle associazioni partecipanti al Tavolo. Nel secondo caso (Regione Piemonte), l’Osservatorio amministrativo regionale, che rappresenta una struttura stabile all’interno della regione, è composto da un Comitato tecnico, di cui fanno parte rappresentati della Regione e delle Autonomie locali, e da rappresentanti della società civile, delle categorie economico-produttive, del Terzo settore, dell’autonomia universitaria e scolastica. La sua funzione è quella di promuovere azioni di semplificazione”. Il Friuli-Venezia Giulia, invece, introducendo un sistema telematico di partecipazione per cittadini ed imprese consente l’invio on-line di proposte di semplificazione e miglioramento di leggi e procedure. V. A .CALDAROZZI, La semplificazione amministrativa nelle regioni e nei comuni:a che punto siamo, 2010, www.astrid.eu.

112 V. A .CALDAROZZI, La semplificazione amministrativa nelle regioni e nei comuni:a che punto siamo, 2010, www.astrid.eu.

113 La ricerca ha interessato comuni con più di 10000 abitanti distribuiti su tutto il territorio nazionale, ben 43 amministrazioni. Vedi. CITTALIA, Fondazione Anci ricerche- Dipartimento della funzione pubblica, La semplificazione amministrativa nei Comuni italiani, A. Caldarozzi e P. Testa (a cura), nell’ambito del progetto “La diffusione delle innovazioni nel sistema delle amministrazioni locali”.  

114 Più della metà di essi ha impiantato sistemi di controllo di gestione integrati e nella stragrande maggioranza dei casi (81%) prevedono il monitoraggio di indicatori di processo. Quasi la metà dei comuni (45% complessivo che sale al 56% per le città sopra i 100000 mila abitanti) ha la possibilità di ricevere e-mail certificate dall’esterno.  

265

 

PEC risultano premesse imprescindibili per l’immediata e diretta comunicazione tra

utenti e PA115. Tra le positività si segnala un’alta percentuale pari all’83% in cui l’utente

ha la possibilità di scaricare la modulistica direttamente dal sito istituzionale e ricevere

informazioni dal comune sui servizi offerti; inoltre quasi 3 amministrazioni su 4 (73%)

hanno comunicato ai propri cittadini quali sono gli adempimenti necessari per la

presentazione e l’accesso alle pratiche che li riguardano. Questo è un segnale di apertura

e di superamento del pregiudizio di una amministrazione chiusa e distante dagli

amministrati116.

Le conseguenze operative di questo scenario indicano come i risultati possibili

dei processi di e- Government siano legati soprattutto alla capacità delle pubbliche

amministrazioni di innovarsi nell’organizzazione prima ancora di procedere alla

digitalizzazione.

L’informatizzazione del procedimento amministrativo può assumere due livelli

di intensità: come strumento di “supporto” allo svolgimento del procedimento

amministrativo, consentendo alle ICT di gestire le medesime operazioni che si svolgono

con modalità cartacee, oppure in termini di “cooperazione applicativa”, in questo modo

l’intero procedimento è svolto secondo modalità telematiche e direttamente dai sistemi

informatici delle pubbliche amministrazioni. Ne consegue che, in tali casi, non sono gli

operatori della pubblica amministrazione a procedere allo scambio di dati e documenti

necessari per lo svolgimento del procedimento ma sono gli stessi elaboratori a

procedervi. Valgono in questo caso due principi: innanzitutto è necessario che le

pubbliche amministrazioni collaborino tra loro per integrare i procedimenti di rispettiva

competenza al fine di agevolare gli adempimenti di cittadini e imprese e rendere più

efficienti i procedimenti amministrativi attraverso meccanismi di cooperazione; in

secondo luogo, allo scambio di dati e documenti informatici compiuto mediante

tecnologie del sistema si deve riconoscere, ai fini procedimentali, il medesimo effetto di

un normale invio documentale, senza la previa stipula di accordi o convenzioni tra

                                                                                                                         115 Altrettanto confortanti sono i dati relativi all’adozione dei regolamenti interni per

l’applicazione della L. 241/1990 (69%) e all’individuazione per ciascuna categoria di procedimenti, dell’unità organizzativa responsabile dell’istruttoria e di ogni altro adempimento procedurale, nonché dell’azione del provvedimento finale (88% dei comuni).

116 CITTALIA, Fondazione Anci ricerche- Dipartimento della funzione pubblica, La semplificazione amministrativa nei Comuni italiani, A. Caldarozzi e P. Testa (a cura), nell’ambito del progetto “La diffusione delle innovazioni nel sistema delle amministrazioni locali”, 17.  

266

 

amministrazioni117.

Il codice dell’amministrazione digitale (CAD) ha codificato questi principi118 e

disciplinato il procedimento elettronico per fasi: iniziativa, istruttoria e fase decisoria.

Ogni fase si distingue a seconda che l’informatizzazione avvenga come forma di

supporto o di cooperazione applicativa. In quest’ultimo caso le procedure assicurano

meglio l’esattezza dei dati che sono trattati nel rispetto del principio della privacy e

riservatezza, della salvaguardia della discrezionalità della Pa che rischia di essere

compromessa119.

E’ da evidenziare che con le modifiche introdotte al Codice

dell'Amministrazione Digitale dal Decreto legislativo 30 dicembre 2010, n. 235120 e con

il Decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150121, riguardo alle fasi del ciclo di gestione

della perfomance, il Legislatore ha valorizzato l’importanza del coinvolgimento degli

utenti e dei destinatari del provvedimento nelle decisioni della PA attraverso l’uso delle

ICT con le amministrazioni, al fine di migliorare i rapporti tra le stesse e gli

amministrati. “La telematizzazione e l’automatizzazione dell’azione amministrativa

sono, infatti, ‘le nuove tecniche’ di un’amministrazione pubblica che non solo deve

operare nella realtà di una società globalizzata dominata dalle leggi del mercato e del

‘fattore tempo’, ma deve ‘rispondere’ anche alla ‘centralità nuova’ del privato nel suo

rapporto con la pubblica amministrazione”122 . Ignorare queste prescrizioni non è

possibile dal momento che le disposizioni normative prevedono termini stringenti per

l’adeguamento e importanti sanzioni per gli Enti inadempienti.

                                                                                                                         117 Sul punto v. C. NOTARMUZI, “Il procedimento amministrativo informatico”, www.astrid-

online.it.  118 In particolare si vedano l’art. 12 co.2 relativamente all’organizzazione dei rapporti tra le

amministrazioni, art. 15 co.2 con riferimento alla semplificazione dei procedimenti e delle attività, l’art. 50 co. 1 per quanto concerne la fruibilità dei dati ed infine l’art. 76 del CAD per quanto riguarda lo scambio documentale.  

119 C. NOTARMUZI, “Il procedimento amministrativo informatico” in www.astrid-online.it.  120 Sancendo il diritto all'uso delle tecnologie nelle comunicazioni con le amministrazioni e

quello alla partecipazione del cittadino al procedimento amministrativo, riconosce di fatto l'importanza del coinvolgimento dei cittadini nella vita politica e amministrativa.  

121 Si stabilisce che uno degli ambiti d'intervento del sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa ha per oggetto proprio il miglioramento qualitativo e quantitativo delle relazioni con i cittadini, i soggetti interessati, gli utenti e destinatari dei servizi erogati dalla pubblica amministrazione, da realizzare attraverso lo sviluppo di forme di partecipazione e collaborazione (art. 8, lettera e). Uguale attenzione deve essere data ad agevolare un'adeguata partecipazione dei cittadini e degli stakeholder al fine di contribuire a una corretta individuazione degli obiettivi strategici dei servizi pubblici (Delibere CIVIT n. 89/2010121 e n.105/2010121).

122 Introduzione a A. MASUCCI, Procedimento amministrativo e nuove tecnologie. Il procedimento amministrativo elettronico ad istanza di parte. Torino, 2011 p. 12.  

267

 

La partecipazione al procedimento informatico123 è disciplinata dal combinato

disposto del Capo III della Legge 7 agosto 1990, n. 241 con gli artt. 3 e 4 del Codice

dell'amministrazione digitale, Decreto Legislativo 7 marzo 2005, n. 82, Decreto Crescita

2.0, Decreto Legge 18 Ottobre 2012 e dal Decreto del Presidente del Consiglio dei

Ministri 27 settembre 2012.

In base all’art. 41 del CAD le pubbliche amministrazioni gestiscono i

procedimenti amministrativi utilizzando le tecnologie dell’informazione e

comunicazione secondo quanto stabilito dalla normativa vigente. L’amministrazione

titolare del procedimento raccoglie in un fascicolo informatico gli atti, i documenti e i

dati del procedimento medesimo da chiunque formati. Al momento della comunicazione

di avvio del procedimento, deve informare i destinatari della facoltà di esercitare in

forma telematica i diritti riconosciuti dalla legge, specificando le modalità di accesso

telematico ai documenti e i recapiti telematici del responsabile del procedimento. Le

richieste, così come ogni altro atto e documento, devono essere formate e inviate

secondo le modalità previste dall’art. 65 del Decreto Legislativo 7 marzo 2005, n. 82, in

modo da consentire l’identificazione dell’autore attraverso firma digitale, PEC, carta di

identità elettronica, carta nazionale dei servizi, accesso da portale con autenticazione,

ecc.124. Le amministrazioni, inoltre, devono pubblicare sul proprio sito istituzionale il

registro dei processi automatizzati rivolti al pubblico, attivati (es. cambio di indirizzo

online, prenotazione tessera elettorale, pratiche edilizie online, ecc.). La pubblicazione

deve permettere al cittadino la verifica a distanza dell’avanzamento delle pratiche che lo

riguardano.

                                                                                                                         123 A riguardo risulta utile fare riferimento al sito web www.lineaamica.gov.it nella pagina

“Conosco i diritti” del Portale degli italiani, prevede una nuova sezione dedicata alla “Cittadinanza digitale”. Nella sezione sono pubblicate delle schede descrittive sui nuovi “diritti digitali” di cittadini ed imprese introdotti dal Codice dell’Amministrazione digitale (CAD), relativi all’utilizzo delle nuove tecnologie nel rapporto con la Pubblica Amministrazione e sugli strumenti che ne rendono possibile l’esercizio. In ogni scheda, liberamente consultabile è possibile trovare la descrizione del diritto o dello strumento digitale, indicazioni su cosa puoi fare, approfondimenti e riferimenti normativi, le domande e risposte sull’argomento. Per il monitoraggio dell’attività del servizio linea amica www.funzionepubblica.gov.it/lazione-del-ministro/servizi-per-il-cittadino/linea-amica/dossier-sullattivita-di-linea-amica.aspx.

124 C. NOTARMUZI, “Il procedimento amministrativo informatico”, www.astrid-online.it: “Occorre tuttavia precisare le differenze esistenti tra strumenti di identificazione quali la CIE/CNS –pin/password e gli strumenti di sottoscrizione quali le firme digitali. Si tratta di due mezzi nettamente distinti: mentre CIE/CNS servono ad accedere ai servizi erogati on line dalle amministrazioni, e quindi non per sottoscrivere i documenti, le firme digitali sono strumenti di sottoscrizione e non di accesso”.  

268

 

Chi è interessato al procedimento amministrativo può inviare telematicamente

richieste di accesso, nei limiti stabiliti dalla legge, agli atti amministrativi, memorie

scritte e documenti, che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare e l’utente (es. un

cambio di residenza) può verificare online, in maniera riservata, lo stato di avanzamento

della pratica 125 . L’amministrazione deve rendere possibile agli interessati al

procedimento l’accesso endoprocedimentale mediante forma telematica ed indicarne le

modalità (modalità di accesso telematico, recapiti telematici del responsabile del

procedimento, ecc.) nella comunicazione di avvio del procedimento.

Avviandoci alle considerazioni conclusive di questa sezione è evidente che

l'interazione con gli utenti rappresenti un supporto prezioso ai decision maker pubblici,

sia in fase di progettazione che di correzione o ripensamento delle politiche pubbliche e

dei servizi al cittadino. L'adozione degli strumenti e delle logiche di open policy, cioè

caratterizzate da una forte interazione tra pari, devono diventare parte integrante delle

modalità con cui la pubblica amministrazione si rivolge agli utenti. Diventa oggi

prioritario, pertanto, che i siti e i servizi web delle pubbliche amministrazioni si dotino

di strumenti destinati ad aumentare la partecipazione degli utenti attraverso l'interazione

tra pubblica amministrazione e cittadini.

Al fine di evitare che le iniziative di e- Participation da strumenti di

semplificazione e democratizzazione dell’attività amministrativa si trasformino invece

in un limite all’accessibilità della partecipazione, devono essere accompagnate da

specifiche azioni allo scopo di: facilitare la partecipazione delle persone più

svantaggiate, con attenzione ai loro deficit specifici (sensoriali, motori, cognitivi, ecc.) e

all’adozione di soluzione più adeguate, ridurre il divario digitale attraverso misure volte

a favorire l'accesso gratuito alla rete Internet, promuovere il dialogo tra cittadini e

istituzioni già a partire dalla fase di avvio della progettazione attivando strumenti di

discussione e confronto online (forum pubblici, indagini e consultazioni online, chat

tematiche, ecc.). Gli strumenti di e-Participation dovrebbero essere integrate all'interno

dei siti istituzionali attraverso un "linguaggio naturale", semplificato ed accessibile in

                                                                                                                         125 L’art. 4 del Codice dell’Amministrazione Digitale prevede espressamente che i privati

(cittadini-imprese) possano esercitare il loro diritto alla partecipazione al procedimento amministrativo e di accesso ai relativi documenti anche mediante l’uso delle tecnologie telematiche.  

269

 

modo da rendere comprensibili i contenuti informativi online e la partecipazione al

processo decisionale126.

Nelle prospettive de iure condendo si auspica una riconfigurazione dei servizi

web mediante l’introduzione di strumenti che garantiscano la sincronia nella interattività

tra utenti e Pa, assicurando nelle procedure il feedback agli interlocutori e soluzioni

adeguate a tutelare la privacy e la protezione dei dati dei cittadini, esplicitandone i

principi nel sito web.

4. Legge sul procedimento e partecipazione nelle Regioni ed Enti locali

Una volta ricostruiti attraverso l’esame della normativa, dei principali

orientamenti giurisprudenziali e della dottrina sulla materia e misurato, sulla base dei

dati disponibili, il livello di attuazione degli istituti di partecipazione, è necessario

definire l’ambito di applicazione degli stessi quale risulta dal combinato disposto degli

artt. 29 e 13 della legge 241/1990 come riformati dal Legislatore.

L’art.10 della legge 69/2009 ha interamente riscritto l’art. 29 riguardante

l’ambito di applicazione della l. 241/1990 mediante la modifica del co.1 e l’aggiunta dei

commi 2 bis - 2 quincquies. A seguito della novella, risulta una maggiore specificazione

dell’ambito di applicazione soggettivo in relazione a tutte e a singoli gruppi di

disposizioni.

La legge sul procedimento si applica non soltanto alle amministrazioni statali e

agli enti pubblici nazionali, ma anche alle società con totale o prevalente capitale

pubblico limitatamente all’esercizio delle funzioni amministrative. In secondo luogo, le

disposizioni suscettibili di applicazione a tutte le amministrazioni pubbliche, incluse le

Regioni e gli Enti locali, sono individuate secondo una duplice tecnica; da un lato

indicando le norme direttamente applicabili a tutte le amministrazioni pubbliche127,

dall’altro specificando le norme qualificabili quali livelli essenziali di prestazioni (LEP)

                                                                                                                         126 Linee guida per i siti web della PA previste dall’art. 4 della Direttiva 8/09 del Ministro per la

pubblica amministrazione e l’innovazione. Anno 2010.  127 Vale a dire quelle in materia di risarcimento del danno ingiusto in caso di mancato rispetto del

termine di conclusione del procedimento (art.2 bis), accordi con e tra amministrazioni (artt. 11 e 15), ricorso giurisdizionale avverso il diniego di accesso agli atti (art. 25 co. 5, 5 bis e 6), disciplina del provvedimento amministrativo (tutto il capo IV bis).  

270

 

ai fini dell’applicabilità diretta anche da parte di Regioni e ed Enti locali128 (tra cui sono

richiamate le norme sulla partecipazione al procedimento amministrativo del Capo III,

artt. 7-13).

Ne deriva che gran parte delle disposizioni della legge sul procedimento

amministrativo sono vincolanti anche oltre l’ambito strettamente statale, a conferma

dell’assunto che la legge sul procedimento amministrativo reca i principi generali

dell’azione amministrativa.

Resta fermo, tuttavia, che in base al co. 2 dell’art.29 della l. 241/1990, in

attuazione dell’art. 117 co.6 Cost.129, Regioni ed Enti locali possono regolare in modo

autonomo la propria azione amministrativa, fermo restando il rispetto del sistema

costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa così

come definite dai principi stabiliti nella l. 241/1990.

Tuttavia, in forza del comma 2 quater del novellato art. 29, Regioni ed Enti

locali, nel disciplinare i procedimenti amministrativi di loro competenza non possono

stabilire garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati dalle disposizioni attinenti ai

livelli essenziali delle prestazioni di cui ai commi 2 bis e 2 ter, ma possono prevedere

livelli ulteriori di tutela.

Infine il nuovo comma 2 quincquies contiene la consueta clausola di

applicazione alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome, le quali adeguano

la propria legislazione secondo i rispettivi statuti.

Con le modifiche descritte il Legislatore ha ricondotto la definizione dell’ambito

di applicazione delle disposizioni sull’accesso ai documenti all’interno del medesimo

                                                                                                                         128 La L. 69/2009 introducendo i nuovi commi 2 bis e 2 ter, ha disposto che sono riconducibili

all’interno dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali da garantirsi in maniera uniforme su tutto il territorio nazionale, come previsto dall’art.117 della Cost., secondo comma, lettera m, le disposizioni concernenti: gli obblighi per la pubblica amministrazione di garantire la partecipazione dell’interessato al procedimento, di individuarne un responsabile, di concludere il procedimento entro il termine fissato, nonché di assicurare l’accesso alla documentazione amministrativa; la durata massima dei procedimenti; la dichiarazione di inizio attività (poi divenuta scia) e il silenzio assenso e la conferenza di servizi, salva la possibilità di individuare, con intese in sede di conferenza unificata casi ulteriori in cui tali disposizioni non si applicano. L’attinenza con i Lep comporta l’applicabilità delle relative disposizioni a tutte le amministrazioni e l’affermazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato. Sulla punto v. R. GAROFOLI, G. FERRARI, Manuale di diritto amministrativo, Roma, 2012, 565 ss  

129 “I Comuni, le Province e le città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”.  

271

 

art. 29, in precedenza definito in via autonoma nel corpo dell’art. 22, in apertura del

capo dedicato all’accesso130.

Quanto poi in particolare al Capo III della l. 241/1990 relativo, dunque, agli

istituti di partecipazione, l’art. 13 della l. 241/1990 ne esclude in particolare

l’applicazione all’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti

normativi, amministrativi generali, di pianificazione e programmazione; il co. 2 prevede

che “dette disposizioni non si applicano altresì ai procedimenti tributari”. Per questi

procedimenti restano ferme le norme particolari a garanzia del contraddittorio e si

pongono in rapporto di specialità con la disciplina generale dell’istruttoria.

L’ambito di applicazione dell’art. 13 della l. 241/1990 coincide non a caso con

quello della dispensa contemplata dall’art. 3 co. 2 della stessa legge relativa agli atti

amministrativi generali. Entrambe le deroghe ravvisano la propria ratio negli effetti

peculiari di questa tipologia di atti che, in quanto applicabili ad un numero

indeterminato né determinabile di situazioni giuridiche soggettive, non risultano

immediatamente lesive di posizioni soggettive. Sono sempre più numerosi e rilevanti,

tuttavia, i casi in cui l’obbligo di motivazione e l’istituto della partecipazione sono

previsti anche per gli atti a contenuto generale e ciò per l’immediata e concreta lesività

dell’atto nonostante sia qualificato astratto. I settori individuati dalla giurisprudenza a

tale riguardo sono quello dell’urbanistica, del diritto dell’ambiente, economia ecc. in cui

l’istituto della partecipazione più che strumentale al controllo giurisdizionale risulta

funzionale ad assicurare la democraticità delle procedure ed un elevato grado di

legittimazione alla scelta compiuta dall’amministrazione; si pensi, ad esempio, alle

consultazioni telematiche previste per i procedimenti regolatori delle Autorità

indipendenti per la cui trattazione si rinvia al paragrafo 6. La motivazione, invece, degli

atti di pianificazione ovvero di carattere generale può costituire il luogo di emersione e

di controllo degli effettivi criteri seguiti dall’autorità decidente nella selezione degli

interessi ritenuti rilevanti nella scelta finale valorizzandone l’apporto partecipativo131.

                                                                                                                         130 In particolare la legge n.69 ha soppresso la parte dell’art.22 co.2 della l. 241/1990 in cui si

prevedeva che le norme in materia di accesso attengono ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale ai sensi dell’art. 117 co.2 lett. m della Cost. e che le Regioni potevano prevedere esclusivamente livelli di accesso ulteriori rispetto a quelli già previsti dallo Stato.  

131 Sul punto v. M. COCCONI, L’obbligo di motivazione degli atti amministrativi generali, in Riv., trim. dir. Pubbl., 2009, 03, 707. Sull’importanza del contraddittorio nei procedimenti normativi delle A.I. v. M. CLARICH, Garanzia del contraddittorio nel procedimento, in Dir. Amm., 2004, 01, 59.

272

 

Dal quadro descritto emerge che l’istituto della partecipazione si muove spesso

su binari paralleli ed autonomi rispetto alla l. 241 del 1990 operando anche in settori

esclusi dall’applicazione del capo III. Ciò avviene attraverso una legge regionale

generale (ovvero provinciale 132 ) di attuazione della legge sul procedimento

amministrativo133 ovvero un’apposita legge regionale sulla partecipazione come nei casi

della Toscana134, Emilia Romagna135 ed Umbria136, adottate allo scopo di promuovere e

migliorare il coinvolgimento delle comunità locali nei processi decisionali per la

gestione della cosa pubblica137 o, ancora, tramite una peculiare disciplina di settore.

Questo si spiega per la riscontrata inadeguatezza della l. 241/1990 che contiene

una disciplina valida solo per l’adozione di atti individuali in quanto la partecipazione è

riservata a coloro che hanno un interesse specifico e non costituisce uno strumento di

partecipazione dei cittadini alle decisioni di interresse generale138.

L’attuazione della l. 241 da parte delle amministrazioni e dei suoi istituti è

misurabile anche sulla base degli adempimenti normativi da esse poste in essere oltre

che dal dato effettivamente riscontrato di utilizzo degli istituti di partecipazione. Diverse

disposizioni della legge sul procedimento demandano alle amministrazioni il compito di

provvedere alla elaborazione di regolamenti e atti generali.

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     Sull’istruttoria amministrativa v. M. DE BENEDETTO, Istruttoria amministrativa, in Diritto on line, 2012.  

132 Trento, L. prov. 30 novembre 1992, n.23 “Legge provinciale sull’attività amministrativa”; Bolzano, L. prov. 22 ottobre 1993, n.17 “Disciplina del procedimento amministrativo e del diritto di accesso ai documenti amministrativi.  

133 Basilicata, L.R. 23 aprile 1992, n.12; Calabria L.R. 4 settembre 2001, n.19; Emilia Romagna L.R. 6 settembre 1993, n.32; Friuli Venezia Giulia, L.R. 20 marzo 2000, n.7, Lazio L.R. 22 ottobre 1993, n.57; Liguria, L.R. 25 novembre 2009, n.56; Lombardia, L.R. 1 febbraio 2012, n.1; Marche, L.R. 31 ottobre 1994, n.44, Piemonte L. R. 4 luglio 2005, n. 7; Sardegna, L.R. 22 agosto 1990, n.40; Sicilia, L.R 30 aprile 1991, n.10; Toscana, L.R. 23 luglio 2009, n.40; Trentino Alto Adige, L.R. 31 luglio 1993, n.13; Umbria L.R.16 settembre 2011, n.8; Valle d’Aosta, L.R. 6 agosto 2007, n.19.  

134 Toscana, L.R. 27 dicembre 2007, n.69 “Norme sulla promozione della partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali” il cui termine di abrogazione previsto per il 31 dicembre 2012 è stato prorogato al 31 marzo 2013 dalla L.R. 10 dicembre 2012, n.72.  

135 Emilia Romagna, L. R. 9 febbraio 2010, n.3 “Norme per la definizione, riordino e promozione delle procedure di consultazione e partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali”.  

136 Umbria, L.R. 4 dicembre 2006, n.16 “Disciplina dei rapporti tra l’autonoma iniziativa dei cittadini e delle formazioni sociali e l’azione di comuni, province, Regione, altri enti locali e autonomie funzionali in ordine allo svolgimento di attività di interesse generale secondo i principi di sussidiarietà e semplificazione”.  

137 Sul punto v.: A. CELOTTO, M. A. SANDULLI, Legge n. 241 del 1990 e competenze regionali:un"nodo di gordio", in Foro amm. Cds, 2005, 06, 1946.  

138 A.A. V.V., Il sistema amministrativo italiano, L. Torchia (a cura), 2009, Bologna, 261- 262.  

273

 

Da un’indagine del Dipartimento della funzione pubblica139 su un campione di

1035 amministrazioni e, per quanto riguarda le Amministrazioni centrali dello stato,

sull’analisi diretta dei regolamenti da esse adottate, è emerso che molte amministrazioni

ancora non hanno provveduto a darvi attuazione, precisamente il 32 %, tra le

Amministrazioni centrali il 20%. “I regolamenti nelle amministrazioni centrali hanno

per lo più una struttura comune in quanto redatti sulla base di uno schema elaborato in

un parere del Consiglio di Stato del 1992. In linea di massima, quelli delle

amministrazioni preposte a funzioni di ordine (come il Ministero dell’interno e della

difesa) sono più analitici di quelli delle altre amministrazioni”140.

Come è noto, la legge 241/1990 è stata la prima e fondamentale legge di

semplificazione, quest’ultima, dunque, si realizza attraverso l’applicazione degli istituti

in essa disciplinati.

Dall’esame dei risultati statistici pertanto è emerso che gli Enti locali abbiano

recepito con maggiore determinazione rispetto alle Amministrazioni centrali i principi

enunciati nella l. 241/1990. In particolare evidenziano di essersi dotati di quegli

strumenti che rendono più di altri effettivo l’esercizio dei diritti di partecipazione e di

informazione da parte dei cittadini. Tali, infatti, possono essere considerati i regolamenti

destinati a definire le modalità di partecipazione degli utenti al procedimento

amministrativo, quelli che stabiliscono le condizioni dell’accesso alle informazioni e

agli atti e gli istituti che il Legislatore ha predisposto per garantire la trasparenza del

procedimento in termini di verificabilità dell’azione amministrativa141.

L’accentuata attività svolta dalle amministrazioni locali in materia di

partecipazione al procedimento, pari al 71,4% e di diritto di accesso pari all’89,1%,

registrata142 va inoltre ricondotta alla considerazione che tali istituti costituiscono

contenuto obbligatorio degli Statuti secondo quanto indicato dagli artt. 8 ss. del D.Lgs

n.267/2000.

                                                                                                                         139 Presidenza del Consiglio dei ministri- Dipartimento della funzione pubblica– ufficio per

l’innovazione delle pubbliche amministrazioni, Semplificazione e trasparenza. Lo studio di attuazione della legge n.241 del 1990, M. L. D’Autilia e N. Zamaro (a cura), Roma Edizioni Scientifiche italiane, 2005.  

140 A.A. V.V., Il sistema amministrativo italiano, L. Torchia (a cura), 2009, Bologna, 264  141 A.A. V.V., Il sistema amministrativo italiano, L. Torchia (a cura), 2009, Bologna, 261- 262  142 Presidenza del Consiglio dei ministri- Dipartimento della funzione pubblica– ufficio per

l’innovazione delle pubbliche amministrazioni, Semplificazione e trasparenza. Lo studio di attuazione della legge n.241 del 1990, M. L. D’Autilia e N. Zamaro (a cura), Roma Edizioni Scientifiche italiane, 2005, 56.  

274

 

Tuttavia, mentre in genere per gli istituti di semplificazione quali la denuncia di

inizio attività, il silenzio assenso, si è riscontrato un maggiore utilizzo da parte delle

amministrazioni locali piuttosto che dalle amministrazioni centrali, per quanto riguarda

gli accordi le rilevazioni conducono a risultati opposti, essendosene riscontrata una

diffusione minore nelle amministrazioni locali a confronto con le centrali143.

Infine, la giurisprudenza ha dato un’attuazione progressiva alla legge, ma risente

ovviamente della struttura delle varie disposizioni e della loro idoneità a generare

contenzioso. Molti istituti, come il diritto di accesso, devono il loro successo

all’attivismo dei giudici, mentre altri (come gli accordi tra amministrazioni e privati)

sono rimasti poco utilizzati a causa della loro struttura o dell’inadeguatezza delle

amministrazioni.

Nel periodo compreso tra il 1991 e il 1994, prevalgono le sentenze di

accoglimento, poi quelle di rigetto. Questo dato deriva dal progressivo adeguamento

delle amministrazioni alle previsioni legislative. Le norme più invocate dai ricorrenti e

utilizzate dai giudici sono quelle sulla partecipazione, in particolare sulla

comunicazione di avvio del procedimento, e quelle sul diritto di accesso; in misura

minore quelle relative al termine del procedimento e alla motivazione del

provvedimento144.

Riguardo alle discipline regionali, che hanno attuato la legge 241/1990, e quindi

all’istituto della partecipazione si è proceduto ad una ricognizione delle leggi che recano

una disciplina organica del procedimento amministrativo e della partecipazione.

Da tale ricognizione, riportata nelle tab.4.1 e 4.2, suddivise per Regioni a Statuto

speciale e a Statuto ordinario, si evince che: le prime hanno tutte una legge generale

sull’attività amministrativa, invece, dieci delle quindici Regioni a statuto ordinario

hanno una legge specifica sul procedimento. I diversi Legislatori regionali sono

intervenuti nella materia a partire dal 1991 (Sardegna) fino al 2002 (Calabria) ma poche

                                                                                                                         143 Presidenza del Consiglio dei ministri- Dipartimento della funzione pubblica– ufficio per

l’innovazione delle pubbliche amministrazioni, Semplificazione e trasparenza. Lo studio di attuazione della legge n.241 del 1990, M. L. D’Autilia e N. Zamaro (a cura), Roma Edizioni Scientifiche italiane, 2005, 59.  

144 M. CONTICELLI e S. QUINTILI, La giurisprudenza sul procedimento amministrativo: indagine statistica, in Riv. Trim. dir. pubb., 1999, 781.  

275

 

(Friuli- Venezia Giulia, Piemonte) hanno poi adeguato la disciplina tenendo conto anche

delle modifiche subite dalla legge statale145.

Per quanto riguarda le cinque regioni (Abruzzo, Campania, Molise, Puglia,

Veneto) che non hanno una legge sull’attività amministrativa ad hoc, non è escluso

abbiano invece qualche disciplina attinente al procedimento ma riguardante settori

specifici146.

Solo tre di queste regioni si sono dotate di una legge specifica sulla

partecipazione: Emilia Romagna, Toscana e Umbria che sono state evidenziate nei

quadri sintetici proposti.

Tab. 4.1 Leggi regionali di attuazione della legge 7 agosto 1990, n.241

REGIONI A STATUTO SPECIALE

LEGGI DI ATTUAZIONE DELLA LEGGE 7 AGOSTO 1990 N.241

FRIULI VENEZIA GIULIA

L. R. 20 marzo 2000, n.7, “Testo unico delle norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso” che ha abrogato la L.R. 28 agosto 1992, n.29” Norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi dell' Amministrazione regionale, degli Enti regionali e degli Enti strumentali della Regione Friuli - Venezia Giulia” e la L.R.18 maggio 1993, n. 25 “Disciplina del diritto di accesso ai documenti amministrativi della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia”.

SARDEGNA L.R. 22 agosto 1990, n.40, “Norme sui rapporti tra i cittadini e l’amministrazione della Regione Sardegna nello svolgimento dell’attività amministrativa”.

SICILIA L.R 30 aprile 1991, n.10, Disposizioni per i procedimenti amministrativi, il diritto di accesso ai documenti amministrativi e la migliore funzionalità dell' attività amministrativa.

TRENTINO -ALTO ADIGE

L.R. 31 luglio 1993, n.13, “Norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”.

VALLE D’AOSTA

L.R. 6 agosto 2007, n.19, “Nuove disposizioni in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi” che ha abrogato la Legge regionale 2 luglio 1999, n. 18 “Nuove disposizioni in materia di procedimento amministrativo, di diritto di accesso ai documenti amministrativi e di dichiarazioni sostitutive. Abrogazione della legge regionale 6 settembre 1991, n. 59”.

Tab. 4.2 Leggi regionali di attuazione della legge 7 agosto 1990, n.241

                                                                                                                         145 FORMEZ. Quaderno- La semplificazione tra stato, regioni e autonomie locali. Il caso della

legge 241, Roma, 2006, 34 ss.  146 M. TRANI (a cura) Alcuni profili riguardanti la legge generale sul procedimento

amministrativo: L’impatto sulla legislazione regionale; la conferenza dei servizi, Osservatorio Legislativo Interregionale, Bari, 9 e 10 giugno 2005.  

276

 

REGIONI A STATUTO ORDINARIO

LEGGI DI ATTUAZIONE DELLA LEGGE 7 AGOSTO 1990 N.241

ABRUZZO.

La Regione Abruzzo non ha una legge regionale di attuazione

BASILICATA L.R. 23 aprile 1992, n.12, Prime norme sullo snellimento e sulla trasparenza dell’attività amministrativa”.

CAMPANIA La Regione Campania non ha una legge regionale di attuazione. CALABRIA L.R. 4 settembre 2001, n.19, “Norme sul procedimento amministrativo, la pubblicità degli atti ed

il diritto di accesso. Disciplina della pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione Calabria”.

EMILIA ROMAGNA

L.R. 6 settembre 1993, n. 32, “Norme per la disciplina del procedimento amministrativo e del diritto di accesso”. L.R. 9 febbraio 2010, n.3, “Norme per la definizione, riordino e promozione delle procedure di consultazione e partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali”.

LAZIO L.R. 22 ottobre 1993, n.57, “Norme generali per lo svolgimento del procedimento amministrativo, l’esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi e la migliore funzionalità dell’attività amministrativa”.

LIGURIA L.R. 25 novembre 2009, n.56, “Norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi” che ha abrogato la L.R. 6 giugno 1991, n.8 “Norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”.

LOMBARDIA L.R. 1 febbraio 2012, n.1, ”Riordino normativo in materia di procedimento amministrativo, diritto di accesso ai documenti amministrativi, semplificazione amministrativa, potere sostitutivo e potestà sanzionatoria” che ha abrogato la L.R. 30 dicembre 1999, n.30 “Norme in materia di procedimento amministrativo, di diritto di accesso ai documenti amministrativi e di pubblicità degli atti”.

MARCHE L.R. 31 ottobre 1994, n.44, “Norme concernenti la democratizzazione e la semplificazione dell' attività Amministrativa regionale”.

MOLISE La Regione Molise non ha una legge regionale di attuazione PIEMONTE L . R . 4 l u g l i o 2 0 0 5 n . 7 , “ Nuove disposizioni in materia di procedimento amministrativo e

di diritto di accesso ai documenti amministrativi” che ha abrogato L.R. 25 luglio 1994, n. 27 “Norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.

PUGLIA La Regione Puglia non ha una legge regionale di attuazione TOSCANA L.R. 23 luglio 2009, n.40, “Norme sul procedimento amministrativo, per la semplificazione e la

trasparenza dell’attività amministrativa”, il cui titolo è stato modificato in questo modo dalla L.R. 14 marzo 2013, n.9 “Modifiche alla legge regionale L.R. 23 luglio 2009, n.40 (Legge di semplificazione e riordino normativo 2009) ed che ha abrogato la L.R. 20 gennaio 1995, n.9 Disposizioni in materia di procedimento amministrativo. L.R. 27 dicembre 2007, n.69, “Norme sulla promozione della partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali” il cui termine di abrogazione previsto per il 31 dicembre 2012 è stato prorogato al 31 marzo 2013 dalla L.R. 10 dicembre 2012, n.72 “Proroga del termine di abrogazione della legge regionale 27 dicembre 2007, n. 69 (Norme sulla promozione della partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali). L.R. 2 agosto 2013, n.46, “Dibattito pubblico regionale e promozione della partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali”.

UMBRIA L.R. 16 settembre 2011, n.8, “Semplificazione amministrativa e normativa dell'ordinamento regionale e degli Enti locali territoriali”. L.R. 9 agosto 1991, n.21, “Prime norme sul procedimento amministrativo”. è stata abrogata dall’art. 144, comma 3, L.R. 16 settembre 2011, n. 8 tuttavia le disposizioni continuano ad applicarsi sino all'entrata in vigore, del regolamento regionale di cui all'articolo 20, comma 3, della L.R. 8/2011, in quanto compatibili con la stessa legge. L.R. 4 dicembre 2006, n.16 “Disciplina dei rapporti tra l’autonoma iniziativa dei cittadini e delle formazioni sociali e l’azione di comuni, province, Regione, altri enti locali e autonomie funzionali in ordine allo svolgimento di attività di interesse generale secondo i principi di sussidiarietà e

277

 

semplificazione”. VENETO La Regione Veneto non ha una legge regionale di attuazione

Le leggi indicate tendono in linea di massima ad uniformarsi ai principi della l.

241/1990, tuttavia con lievi scostamenti, omettendo, in alcuni casi, di legiferare su

importanti istituti di semplificazione147.

Dagli studi del Formez148 è emerso che anche nel caso sia stata adottata una

legge generale sul procedimento amministrativo quasi mai le Regioni hanno adottato un

regolamento di attuazione relativa a singoli procedimenti. Con riferimento al diritto di

accesso in prevalenza le Regioni hanno disciplinato la materia dopo la l. 241/1990 ma

non sempre a seguito della riforma del 2005.

Per gli Enti locali la situazione normativa è confortante, da un’indagine

compiuta dall’Anci 149 rispetto all’adozione dei regolamenti di attuazione della l.

241/1990, questi sono stati adottati nel 55% dei casi esaminati, con una differenziazione

ricollegabile alla dimensione del comune. Sono infatti stati adottati in misura maggiore

nei comuni con oltre 100000 abitanti e in quelli con oltre 500000 abitanti, mentre

percentuali più basse sono state rilevate nei comuni di dimensioni minori.

Il dato, tuttavia, dimostra un ritardo delle amministrazioni nell’adozione dei

regolamenti. Un’analisi a campione compiuta di recente150 ha dimostrato che non ci

sono significative variazioni in relazione all’area geografica di appartenenza e che i

regolamenti in alcuni casi si limitano alla pedissequa riproposizione del contenuti della

legge n.241, eventualmente aggiungendovi norme organizzative e di controllo, altri

contengono una disciplina più specifica dei termini, del responsabile e della

partecipazione degli interessati.

Anche a livello locale, di riflesso ad iniziative normative regionali, sono state

riscontrate esperienze ulteriori di coinvolgimento dei cittadini nei processi decisionali e

nei procedimenti delle pubbliche amministrazioni aventi ad oggetto opere di recupero e                                                                                                                          

147 Come la conferenza di servizi, la dichiarazione di inizio attività ed il silenzio assenso o li hanno disciplinati in modo molto timido. Vedi FORMEZ- Quaderno, La semplificazione tra stato, regioni e autonomie locali, il caso della legge 241, 2006, 49.  

148 FORMEZ- Quaderno, La semplificazione tra stato, regioni e autonomie locali, il caso della legge 241, 2006; FORMEZ, - Nuove politiche di semplificazione: i fabbisogni delle Regioni, A. Natalini, F. Ferrara, 2008.  

149 CITTALIA, Fondazione Anci ricerche- Dipartimento della funzione pubblica, La semplificazione amministrativa nei Comuni italiani, A. Caldarozzi e P. Testa (a cura), nell’ambito del progetto “La diffusione delle innovazioni nel sistema delle amministrazioni locali”,18.  

150 A.A.V.V., Il sistema amministrativo italiano, a cura di L. Torchia, 2009, Bologna, 266.  

278

 

riqualificazione dei luoghi e immobili pubblici, smaltimento dei rifiuti, controllo

dell’inquinamento, bilancio partecipativo attraverso strumenti di democrazia

partecipativa di cui si dirà nel paragrafo successivo.

5. “Democrazia partecipativa” e governo del territorio. Alcune esperienze a

livello regionale e locale

Come è stato già detto, le disposizioni della legge sul procedimento

amministrativo hanno trovato attuazione a livello regionale in due tempi: attraverso

un’applicazione diretta ed integrale nelle more dell’adozione di una normativa generale

sul procedimento amministrativo da parte del Legislatore regionale, ovvero come

disciplina di principio.

Qualora il Legislatore regionale abbia adottato una normativa sul procedimento

vi ha provveduto in due modi diversi ossia riproducendo integralmente i contenuti della

l. 241/1990, opzione peraltro più frequentemente accolta dalle Regioni italiane, oppure

derogando ai livelli minimi di tutela posti a livello nazionale e accrescendo le garanzie

procedimentali per la popolazione interessata.

Per far ciò, esercitando il potere discrezionale riconosciutogli, si è avvalso di due

tecniche distinte ma anche complementari e consequenziali in quanto l’una per la verità

implica di conseguenza anche l’altra. Da un lato gli interventi in deroga hanno

riguardato la rielaborazione degli standards procedimentali di tutela posti dalla l.

241/1990 nella direzione di un loro accrescimento; dall’altro, tali interventi hanno inciso

sulle strutture procedimentali piuttosto che sulle garanzie in sé, allo scopo di una

facilitazione delle procedure di assunzione delle decisioni. Gli effetti che ne sono

derivati sono quindi equivalenti in entrambi i casi e valutabili nell’ottica di una

valorizzazione della “democrazia di prossimità” nei flussi decisionali, garantendo un

miglioramento almeno potenziale del rapporto amministrazione- cittadino attraverso lo

sviluppo di pratiche partecipative151.

                                                                                                                         151 G. SGUEO, Modelli procedimentali di partecipazione alle procedure di regolazione generale

su scala regionale, in "Quaderni regionali", Santarcangelo di Romagna, III, 2009.  

279

 

Nonostante con frequenza nella legislazione regionali si parli di partecipazione,

tuttavia, non sempre si fa riferimento ad una partecipazione procedimentale strettamente

intesa.

Il termine, come è stato efficacemente riscontrato152, può attenere anche a

garanzie diverse da quella procedimentale, come nel caso della partecipazione politica

ed economica, tuttavia la ricerca in questa sede è chiaramente concentrata sulla

partecipazione endoprocedimentale. E’ bene evidenziare che esistono “zone grigie” in

cui la sovrapposizione tra partecipazione procedimentale e politica appare inevitabile.

La famiglia dei dispositivi di democrazia partecipativa, di cui, peraltro, la

dottrina italiana se ne è poco occupata, risulta particolarmente composita e opera quasi

sempre nell’ambito del governo del territorio153 e con una disciplina ricca di variabili154.

                                                                                                                         152 Il carattere polivalente del termine partecipazione è stato evidenziato da M. D’ALBERTI, La

“visione” e la “voce”: le garanzie di partecipazione ai procedimenti amministrativi, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, I, 2000, 1 ss., in cui l’Autore individua cinque forme di partecipazione: quella istituzionale, coincidente con la partecipazione politica, la partecipazione all’attività convenzionale che pongono in essere le pubbliche amministrazioni, la partecipazione ai servizi pubblici in funzione di “controllo” sulla qualità delle prestazioni rese; la partecipazione alle decisioni pubbliche di cui sono investiti quei soggetti cui la pubblica amministrazione delega l’esercizio di determinate funzioni, mantenendo un ruolo di vigilanza ed infine la partecipazione procedimentale vera e propria.  

153 Sono state registrate da un recente studio (G. SGUEO, Modelli procedimentali di partecipazione alle procedure di regolazione generale su scala regionale, in "Quaderni regionali", Santarcangelo di Romagna, III, 2009, 6 ss.) ben dodici soluzioni originali di partecipazione ascrivibili alle due tipologie di intervento in deroga cui s’è detto prima. Si tratta dei “Laboratori di pianificazione partecipata” previsti dalla L.R. Campania n.13 del 2008; dei “fora” di consultazione e in misura minoritaria dell’“Osservatorio per la programmazione territoriale” entrambi regolati dalla L.R. della Regione Lombardia n.12 del 2005; degli “organismi consultivi” e dei “laboratori di partecipazione” cui fa riferimento la legge regionale della Calabria n.19 del 2002; del “comitato permanete per l’internazionalizzazione” della Regione Lazio, operante a partire dal 2008 secondo quanto previsto dalla L.R. n.5 dello stesso anno; dei “comitati consultivi” e della “Consulta regionale della sanità”, istituiti presso la Regione Sicilia; dell’”Autorità indipendente” preposta alla partecipazione procedimentale istituita presso la Regione Toscana con l. 69 del 2007. Peculiari sono a anche i modelli di istruttoria pubblica istaurati dalle Regioni Sardegna ed Emilia Romagna, con riferimento alla pianificazione territoriale e funzione generale e le procedure di partecipazione previste per la formazione del bilancio e di altri documenti di programmazione economica-finanziaria operanti nella regione Lazio a partire dal 2006.  

154 Sono state individuate undici variabili con relative ai modelli di intervento (che possono essere a composizione mista pubblico- privato, prevedere organismi semi/ indipendenti o istruttorie peculiari) alla circoscrizione dei modelli a specifiche fattispecie di regolazione (mono- funzione o pluri- funzione), all’applicazione facoltativa ovvero obbligatoria, alla vincolavità degli esiti delle consultazioni, alle finalità e funzioni affidate a ciascun modello (che comprendono a seconda dei casi la consultazione degli interessati oppure anche la consulenza presso gli organi di vertice politici e eventualmente il monitoraggio sul sistema amministrativo) e alle proporzioni tra queste (quale tra le funzioni cioè prevale), al bacino di utenza interessato (se localizzato all’interno della comunità territoriale interessata ovvero se estesa anche a tutti i portatori di interessi residenti nella Regione ovvero anche a coloro che si trovano al di fuori di essa). Per un esame approfondito v. G. SGUEO, Modelli procedimentali di partecipazione alle procedure di regolazione generale su scala regionale, in "Quaderni regionali", Santarcangelo di Romagna, III, 2009, 26 ss.  

280

 

Tali strumenti condividono l’apertura all’intervento nel processo deliberativo dei

singoli cittadini con l’obiettivo di rendere possibile un’influenza sulle decisioni finali.

Legittimato ad agire è chiunque, a differenza di quanto previsto dalla legge sul

procedimento che lo limita ai titolari di interessi giuridicamente tutelati. Quindi i

cittadini o stranieri che abbiano un collegamento con l’ordinamento considerato, le

istituzioni rappresentative e gli apparati burocratici possono intervenire.

La partecipazione è basata sull’argomentazione o sul dialogo aperto e non su

prese di posizioni predefinite ed è garantita un’efficacia sui risultati del processo.

Queste forme di democrazia diretta trovano una giustificazione costituzionale negli artt.

1- 2- 3- 43- 46- 49 e 118 co.4 Cost. Trattasi di principi autoapplicativi ed elastici nella

loro attuazione, caratteristica che deve essere rispettata nel loro impiego155. Per molti

decenni la democrazia partecipativa ha avuto scarsi riscontri normativi e pratici, finché

forme episodiche e per di più di carattere consultivo sono state introdotte a livello

regionale e locale, probabilmente dovute all’influenza delle esperienze straniere, allo

scopo di porre rimedio alle difficoltà della democrazia rappresentativa che presenta

diversi profili di criticità.

Merita forse un apprezzamento specifico l’esempio francese, nato nel contesto

della particolare ideologia “repubblicana” e dal sistema di accentramento e di

robustezza dell’amministrazione, in cui le procedure di “démocratie de proximité” e gli

stessi bilanci partecipativi, assieme all’originale esperienza del “débat public”156, svolti

tuttora in un contesto accentrato, stanno mutando in maniera consistente il clima

complessivo. In particolare alla procedura del “dibattito pubblico” partecipa tutta la

popolazione senza alcuna limitazione ed è avviato nella fase iniziale del progetto al fine

di valutare insieme alla popolazione l’opportunità dello stesso, le possibili soluzioni

alternative ed assumere attraverso il dialogo e l’ascolto, decisioni ponderate e

condivise157.

                                                                                                                         155 U. ALLEGRETTI, Il cammino accidentato di un principio costituzionale: quaranta anni di

pratiche partecipative in Italia, in Associazione italiana dei costituzionalisti, 1, 2011, 4.  156 La procedura del “dibattito pubblico” è stata, per la prima volta, disciplinata nella legge 2

febbraio 1995 e poi modificata con l’approvazione della legge 27 febbraio 2002 riguardante proprio la “democrazia di prossimità”. Detta legge ha, fra l’altro, previsto la trasformazione della precedente “Commissione nazionale sul dibattito pubblico” in una Autorità amministrativa indipendente con funzioni più estese.  

157 Y. MANSILLON, L’esperienza del “débat pubblic” in Francia, in Democrazia e diritto, 3, 2006, 101 ss.  

281

 

Va tuttavia evidenziato che di fatto le risultanze che scaturiscono dalle

esperienze partecipative, anche quelle più importanti e più riuscite, non hanno mai un

potere giuridicamente vincolante158.

In Italia è difficile negare che in materia di opere pubbliche e di governo del

territorio se ne senta il bisogno proprio anche a livello di interventi statali. Il caso TAV

Val di Susa ne costituisce un esempio così come il sottoattraversamento TAV dell’area

urbana fiorentina159.

La diffusione di tali strumenti a livello regionale e locale è avvenuta in modo

piuttosto eterogeneo. Da un lato non tutte le legislazioni regionali presentano il

medesimo grado di sviluppo nella disciplina del procedimento amministrativo e

dall’altro non tutte fanno ricorso a soluzioni gestionali sulla partecipazione ulteriori

rispetto al modello nazionale e quindi a strumenti di democrazia partecipativa.

I rapporti tra i diversi livelli di governo hanno complicato ulteriormente questa

situazione, tant’è che in molte Regioni è anche difficile parlare di procedure

amministrative in quanto, molte competenze gestionali sono state trasferite

all’autonomia degli Enti locali. Quelle che riguardano la regione sono considerate,

infatti, procedure amministrative sui generis160.

Come si è detto l’ambito di operatività di tali strumenti è individuato soprattutto

nel settore del governo del territorio, sebbene si registrino numerose esperienze in

settori diversi quali la sanità e bilancio161. Si tratta di procedure di carattere generale

destinate ad un numero indistinto di soggetti e che, proprio per tale ragione, richiedono

una maggiore democraticità.

I. Il governo del territorio, come è noto, costituisce una materia attribuita alla

competenza concorrente delle Regioni ex art. 117 co.3 Cost., che si caratterizza per la

                                                                                                                         158 L. BOBBIO, Dilemmi della democrazia partecipativa, in Democrazia e diritto, 4, 2006, 14 ss.  159 U. ALLEGRETTI, Democrazia partecipativa e processi di democratizzazione, relazione

generale al convegno “La democrazia partecipativa in Italia e in Europa: esperienze e prospettive”, del 2-3 aprile 2009 presso l’ Università degli studi di Firenze. C. LUCCHI, Firenze e la Tav, un discorso da riaprire, www.democraziakmzero.org.  

160 Si v. Presidenza del Consiglio dei ministri- Dipartimento della funzione pubblica– Ufficio per l’innovazione delle pubbliche amministrazioni, Semplificazione e trasparenza. Lo studio di attuazione della legge n.241 del 1990, M. L. D’Autilia e N. Zamaro (a cura), Roma Edizioni Scientifiche italiane, 2005, 33.  

161 Come nel caso delle esperienze delle Regioni Sicilia e Lazio.  

282

 

necessità di soddisfare varie e diversificate esigenze 162 . Secondo consolidata

giurisprudenza l’attività amministrativa nell’ambito del governo del territorio è

connotata da un elevatissimo potere discrezionale e costituisce apprezzamento di merito

sottratto al sindacato di legittimità, salvo nel caso di errori di fatto o di parametri

abnormemente illogici. L’attività di pianificazione giustifica l’attenuazione delle

garanzie procedimentali in ordine all’obbligo di motivazione e alla disciplina sulla

partecipazione secondo quanto stabilito dagli artt. 3- 13 della l. 241/1990. Va, tuttavia,

tenuto presente che la pianificazione, pur costituendo un’attività generale, produce

importanti effetti in capo ai soggetti interessati, a titolo collettivo ed individuale. Il

numero delle persone coinvolte, l’eterogeneità degli interessi (ambientale, economici,

sociali) di cui sono portatrici e naturalmente, l’elevato livello di conflittualità tra questi

e con l’interesse pubblico perseguito, richiedono il coinvolgimento degli amministrati

nelle decisioni pubbliche163. Spesso la possibilità di addivenire a decisioni dipende dalla

capacità di superare il conflitto sottostante facendo ricorso a strumenti e decisioni di

emergenza come le ordinanze d’urgenza ovvero attraverso l’ampliamento dei

meccanismi di partecipazione che consentono di gestire e regolare il conflitto. Il sistema

è poi complicato dall’intreccio di interessi pubblici eterogenei e facenti capo a

pubbliche amministrazioni diverse che richiedo altresì composizione e

coordinamento164.

La rimodulazione del rapporto tra attori pubblici e privati nell’ambito

dell’attività pianificatoria in un’ottica di un’”urbanistica consensuale165” comporta,

                                                                                                                         162 In particolare “l’interesse nazionale alla realizzazione delle opere strategiche, l’interesse

regionale ad intervenire sulla localizzazione puntuale delle opere, l’interesse pubblico alla distribuzione delle funzioni sul territorio e i diritti dei privati a misure di perequazione e compensazione; il necessario ma difficile equilibrio tra conservazione e godimento collettivo del territorio e l’utilizzazione del territorio come una risorsa che può anche essere consumata o trasformata AA.VV., Lezioni di diritto amministrativo progredito, L. Torchia (a cura), Bologna, 2010, 38.  

163 Si pensi in particolare alla sindrome Nimby (acronimo per “not in my back yard”) ossia quell’atteggiamento di protesta della comunità locale contro opere di interesse pubblico che comportano benefici per la collettività nazionale ma che hanno, o si teme possano avere, effetti negativi sui territori in cui verranno costruite (ad esempio grandi vie di comunicazione, cave, sviluppi insediativi o industriali, discariche, depositi di sostanze pericolose, centrali elettriche ecc.). Sul punto, AA.VV., Lezioni di diritto amministrativo progredito, L. Torchia (a cura), Bologna, 2010, 38.  

164A tale proposito si fa spesso ricorso a strumenti di raccordo e cooperazione previsti già nella l. 241/1990, come la conferenza di servizi e gli accordi tra pubblica amministrazioni, ovvero meccanismi peculiari offerti dalla legislazione regionale in materia di governo del territorio, come la conferenza di pianificazione e gli accordi di pianificazione. Sul punto vedi AA.VV., Lezioni di diritto amministrativo progredito, L. Torchia (a cura), Bologna, 2010, 48.  

165 S. MORO, Gli accordi ‘a monte’ delle prescrizioni urbanistiche: spunti di riflessione, in Riv. Giur. di Urbanistica, 3-4/ 2010, 453.  

283

 

pertanto, il superamento del principio della formale gerarchia dei piani fino

all’affermazione del nuovo principio sostanziale della prevalenza della scelta che di

volta in volta si rivela esaustiva dell’interesse prevalente. Ne deriva una disciplina

urbanistica flessibile e in continua evoluzione in parallelo al complesso intreccio con gli

interessi sottostanti166.

In questo contesto si collocano dunque accanto alle procedure di pianificazione

tradizionali soluzioni originali e difformi rispetto al tracciato di cui alla l. 241/1990

ossia “i laboratori di pianificazione partecipata”(LPP) disciplinati dalla Regione

Campania, i “fora” per le consultazioni regolati della Regione Lombardia sul governo

del territorio, gli organismi consultivi e i laboratori di partecipazione della Ragione

Calabria167.

I LPP perseguono un duplice obiettivo: realizzare una piattaforma di

cooperazione, ove confluiscano informazioni, basi concettuali e competenze tecniche,

redigere e diffondere proposte, poi accorpate in draft preliminari, del Piano territoriale

regionale. I punti di forza dei LPP risiedono nella natura poliedrica dei saperi che vi

convergono e nella incidenza diretta sul PTR. La logica seguita è quella tipica della

partecipazione verticale ascendente o bottom-up mediante la quale si raccolgono le

opinioni delle parti interessate e vengono successivamente trasmesse presso organismi

preposti all’assunzione della decisione finale. Questi laboratori si collocano presso uno

o più comuni e le loro attività si svolgono all’interno degli enti ove sono collocati. Il

capitale fisico e finanziario per lo svolgimento della stessa vengono attinti dall’esterno.

Molto simili ai LPP sono i “fora” previsti dalla Regione Lombardia che con i

primi condividono finalità e procedure. In particolare hanno lo scopo di facilitare

l’acquisizione delle diverse opinioni delle comunità interessate per l’adozione di una

decisione finale largamente condivisa. Quanto alle procedure, risultano particolarmente

flessibili, senza regole predeterminate per il loro svolgimento, se non quelle imposte

dall’iter procedimentale nel cui ambito si collocano questi moduli. A differenza dei

LPP, i fora sono in grado di influenzare il procedimento in quanto si inseriscono

operativamente in una fase intermedia dello stesso che porta alla formazione del piano

                                                                                                                         166 P. STELLA RICHTER, I principi del diritto urbanistico, Milano, 2006, 65 ss.  167 Rispettivamente: L.R. Campania n.13 del 2008, L.R. Lombardia n.12 del 2005, L.R. Calabria

n.19 del 2002. La descrizione di queste fattispecie è stata condotta in modo approfondito da G. SGUEO, Modelli procedimentali di partecipazione alle procedure di regolazione generale su scala regionale, in "Quaderni regionali", Santarcangelo di Romagna, III, 2009, 8 ss. cui si rinvia.  

284

 

sul governo del territorio, mentre i primi si collocano ad una estremità del percorso

procedimentale. Sono, inoltre, caratterizzati da una più intensa e numerosa

partecipazione da parte dei soggetti interessati. Quanto, infine, agli organismi consultivi

(OC) previsti dalla legge della Regione Calabria, come i LPP campani ed i “fora”

lombardi, costituiscono moduli procedimentali a partecipazione mista cui si demanda il

coordinamento e la gestione dei conflitti tra gli interessi privati coinvolti dall’intervento

regolatorio. E’ ammessa la partecipazione allargata di interessati istituzionali e non. Gli

OC costituiscono il canale di accesso preferenziale per le parti portatrici di interessi

diffusi, quelli ambientali che istaurano un dialogo costruttivo con i rappresentanti

istituzionali. Attraverso questi meccanismi ne risulta facilitata la composizione tra

interesse pubblico alla realizzazione dell’intervento sul territorio e le principali

associazioni portatrici di interessi economici e sociali168.

II. Quelli fin qui descritti costituiscono strumenti di partecipazione operanti

esclusivamente con riferimento al governo del territorio, tuttavia come si accennava

esistono altre piattaforme consultive che cooperano con le amministrazione al fine di

garantire una maggiore democraticità delle procedure e che trovano applicazione in

settori diversi169. Di rilievo sono le soluzione adottate dalle Regioni Emilia Romagna e

Lazio in merito alla partecipazione alle procedure regolatorie generali attraverso

l’introduzione di più articolate garanzie entro le procedure amministrative piuttosto che

mediante la creazione di strutture apposite con finalità partecipative.

Nello specifico l’esperienza della prima ricalca quella della Regione Toscana di

cui si dirà a breve. Lo statuto emiliano e la legislazione ordinaria, infatti, propongono

una disciplina articolata di istruttoria relativamente alla predisposizione di atti normativi

e amministrativi generali o di inchieste, affidando la gestione di ulteriori inchieste

conoscitive ad alcuni organismi collegiali permanenti o speciali, collocati direttamente

presso il Consiglio regionale170.

                                                                                                                         168 La descrizione di queste fattispecie è stata condotta in modo approfondito da G. SGUEO,

Modelli procedimentali di partecipazione alle procedure di regolazione generale su scala regionale, in "Quaderni regionali", Santarcangelo di Romagna, III, 2009, 9 ss. cui si rinvia.  

169 E’ il caso dei comitati consultivi per la sanità della Regione Sicilia, il comitato permanente per l’internazionalizzazione, istituito dalla Regione Lazio nel 2008 ed infine l’Autorità toscana per la consultazione operante dal 2007 cui si dedicherà un apposito approfondimento nella successiva sezione.  

170 G. SGUEO, Modelli procedimentali di partecipazione alle procedure di regolazione generale su scala regionale, in "Quaderni regionali", Santarcangelo di Romagna, III, 2009, 20 ss.  

285

 

La crescita delle pratiche partecipative sviluppatesi negli ultimi 10 anni ha

condotto la Regione Emilia Romagna, già nel febbraio del 2010 ad assumere un ruolo di

guida e a regolare attraverso un’apposita legge regionale (l.r. 3/2010) strumenti più

idonei adeguati alle pratiche partecipative.

La Regione ha ritenuto, inoltre, di affidare ad una struttura unitaria la raccolta

delle esperienze del territorio. Mediante l’Osservatorio della partecipazione, infatti,

predisposto dall’ERVET, è possibile conoscere e monitorare il contesto sociale, i

processi partecipativi e proporre un confronto tra i diversi attori regionali171.

Il livello territoriale dei processi partecipativi rilevanti è prevalentemente

comunale (70% dei casi) segue il livello intercomunale (14% dei casi), il livello

provinciale (10%dei casi) ed il livello regionale (4% dei casi). Le esperienze già attivate

nella Regione e monitorate dall’Osservatorio si riferiscono in ordine decrescente di

prevalenza a tematiche ambientali, sociali, relativi alle reti di città, conoscenza e

trasparenza nella pubblica amministrazione. Il coinvolgimento dei soggetti è per lo più

concentrato sui temi dell’ambiente (Agenda 21 Locale), delle reti di città (in particolare

laboratori di riqualificazione urbana) ed empowerment sui temi sociali. Nel 68 % dei

casi è possibile riscontrare la compresenza di tutte le tipologie di soggetti, formalizzate

e non, di cui il 15,6% dei casi monitorati donne172.

III. Quanto, invece, alla Regione Lazio, significativo è il percorso inaugurato a

partire dal 2005173 di ”economia partecipata” che introduce all’interno delle procedure

di formazione del bilancio regionale e dei principali documenti sul governo economico

della Regione una serie di garanzie di natura partecipativa174. Il caso non ha precedenti a

livello regionale né nazionale. La partecipazione avviene su tre livelli: è prevista una

fase di informazione, di consultazione e di monitoraggio; allo scopo sono utilizzati sia

                                                                                                                         171 Le esperienze monitorate dall’Osservatorio dal 1998 a fine mese di maggio del 2011, nel

territorio regionale emiliano sono 243 di cui 40,7% concluse e il 57,6% ancora in corso con una tendenziale evoluzione registrata nell’intervallo compreso tra il 1998 e il 2003 e registrando due picchi, nel 2005 (14,8%) e nel 2010 (15,6%) che costituisce anche l’anno con il maggior numero di progetti conclusi (29,1 %). Il 2003 rappresenta un anno di rottura, a fronte di una crescita di progetti di avvio, non si registra alcun progetto concluso.  

172 ERVET- Osservatorio della partecipazione, Rapporto delle attività, Emilia Romagna, luglio 2011  

173 V. L.R. n.25 del 2001 e reg. n.4 del 2006.  174 In particolare v. A. L. PECORIELLO e F. RISPOLI, Pratiche di democrazia partecipativa in

Italia, in Democrazia e diritto, 3, 2006, 124 ss.; C. CELLAMARE e R. TROISI, Percorsi di economia partecipata nella regione Lazio, in Democrazia e diritto, 4, 2006 80 ss.  

286

 

gli strumenti tradizionali sia strumenti di natura informatica. A conclusione della

consultazione si redige il documento della partecipazione che raccoglie ed armonizza

tutte le proposte pervenute, inizia così il monitoraggio indiretto che avviene attraverso

la pubblicazione dei dati sul sito internet della Regione seguendo la formazione dei

documenti normativi. L’esperienza ha prodotto ottimi risultati contando in tutte le

occasioni un numero consistente di interventi e contribuendo a trasformare la gestione

economica regionale in un insieme di procedure altamente condivise175.

La partecipazione al Bilancio partecipato del 2010176 ha costituito un valore

indicativo del percorso intrapreso in continua crescita ed evoluzione. In ordine al

processo del 2009 denominato “Metti la tua voce al bilancio”, sono stati 12.580 i

cittadini che si sono espressi nel corso della procedura di consultazione, attraverso

57.010 preferenze nei 20 ambiti di bilancio presenti. A totalizzare il maggiore numero

di voti è stato l’ambito della “green economy” vale a dire delle energie rinnovabili,

seguito dalla raccolta differenziata dei rifiuti e trasporto pubblico. Non prive di

attenzione, sebbene in misura inferiore, sono stati i temi dell’istruzione e welfare.

Di rilievo è stato anche il livello di diffusione del bilancio partecipato all’interno

delle amministrazioni regionali che ha superato le 100 amministrazioni comunali. I

soggetti che hanno partecipato in misura maggiore sono gli appartenenti alle fasce di età

più giovane che si sono dimostrate particolarmente attive e interessate, in particolare

con età inferiore ai 30 anni che sono risultati oltre un terzo del totale177. I cittadini

hanno, inoltre, premiato la novità del voto elettronico178.

A livello degli Enti locali, in ordine ai bilanci partecipativi si distinguono due

generazioni, l’una sviluppatesi nel 1994 con caratteri nettamente autoctoni come nel

                                                                                                                         175 Il successo del progetto ha dato vita a tre ulteriori iniziative: lo stanziamento di un fondo

destinato ad incentivare l’attuazione di processi partecipativi sul Bilancio anche a livello comunale, sulla scorta dell’esperienza positiva sperimentata presso la Regione, una nuova forma di partecipazione, il sondaggio partecipato; la terza si è concretizzata in un convegno internazionale nel 2005 avente lo scopo di confrontare l’iniziativa della Regione Lazio con quella di altri Paesi europei ed extra europei. C. CELLAMARE e R. TROISI, Percorsi di economia partecipata nella regione Lazio, in Democrazia e diritto, 4, 2006, 89- 90 ss.  

176 I dati riportati risultano dal testo del Bilancio Partecipato 2010 consultabile sul sito della Regione Lazio.  

177 Si registra una maggioranza di uomini pari al 66,31% in confronto al 36,68% delle donne.  178 Circa l’81% dei cittadini della Regione ha espresso la propria preferenza attraverso 293

postazioni di voto elettronico E- Poll, distribuite nei municipi romani e nei 67 comuni delle cinque province che hanno aderito al nuovo sistema di voto. Il resto dei partecipanti ha provveduto ad esprimere la propria preferenza attraverso il sito web. In tutto si sono tenuti 20 incontri pubblici con la cittadinanza per spiegare il bilancio regionale e rispondere alle domande poste dai cittadini.  

287

 

caso del Comune di Grottammare nelle Marche. Tra il 2002 e 2004 nascono e si

affermano i bilanci partecipativi di Piave Emanuele, vicino Milano (meglio noto con

l’appellativo “Piave Alegre”), di altri comuni del circondario Milanese ed di un

municipio Romano. Quelli della seconda generazione vanno dal 2005 in poi e

riguardano città medio- grandi del territorio emiliano (Modena, Reggio, Parma). Infine

una terza generazione risulta strettamente collegate ad altri percorsi di partecipazione

(in ordine al recupero di spazi urbani, problemi di immigrazione e giovani). In

quest’ultima rientrano le esperienze dei comuni della regione Lazio. Altri esperimenti di

democrazia deliberativa hanno riguardato Torino, ove si sono create giurie civiche179.

In conclusione, si può affermare che il fenomeno delle democrazie partecipative,

destinato ad accrescere l’interazione tra amministrazioni regionali e comunità

interessate attraverso modelli di governance partecipata, è in aumento. Il panorama

attuale è, tuttavia, ancora frammentario in ordine alle soluzioni adottate, alle modalità

operative e ai risultati ottenuti. Nonostante siano stati compiuti numerosi passi avanti, si

registra ancora troppo ampia la distanza tra le istituzioni e i cittadini che incontra la

resistenza di una organizzazione istituzionale deficitaria per molti aspetti e ancora

troppo accentratrice nella gestione delle competenze pubbliche attribuite. Questa rigidità

istituzionale risulta poco propensa ai cambiamenti e a creare un dialogo con la

popolazione. Si riscontra, come si è detto, una evoluzione sia a livello normativo che

nella prassi verso un’apertura alla costruzione di un dialogo ma i dati dimostrano la

scarsa efficacia dei nuovi strumenti adottati dovuta a vari fattori: la limitata capacità dei

nuovi interlocutori di incidere sulle scelte della pubblica amministrazione, dovuta ad un

livello puramente consultivo di partecipazione, e la scarsa maturità culturale dei contesti

politici e istituzionali in cui si innestano tali forme partecipative. Queste considerazioni

vanno confrontate e integrate con i percorsi di e-democracy ancora in via di sviluppo.

5.1 L’esperienza toscana

                                                                                                                         179 V. ampiamente sull’argomento U. ALLEGRETTI, Il cammino accidentato di un principio

costituzionale: quaranta anni di pratiche partecipative in Italia, in Associazione italiana dei costituzionalisti, 1, 2011, 7.  

288

 

Nel contesto delle democrazie partecipative si colloca l’esperienza della Regione

Toscana che merita una trattazione separata per il riconosciuto valore simbolico della

stessa oltre che per la sua compiutezza.

Il 27 dicembre 2007 il Consiglio regionale della Toscana ha approvato la Legge

n. 69 “Norme sulla promozione della partecipazione alla elaborazione delle politiche

regionali e locali”. La prima legge italiana sul tema fu il frutto di un lungo periodo di

studio del tutto particolare che ha coinvolto ampi strati della società regionale a più

riprese, oltre che gli addetti ai lavori.

I contenuti del testo sono sia di ordine regolativo che propulsivo. Le modalità

con cui è stata elaborata e naturalmente l’oggetto hanno carattere fortemente

sperimentale. Ciò è riconosciuto in primis dalla stessa legge che all’art. 26 co.1

prevedeva per il 31 dicembre 2012 la sua abrogazione. Tale termine è stato oggetto di

proroga fino al 31 marzo 2013 ad opera della legge regionale 10 dicembre 2012, n.72 .

L’idea di una legge regionale sulla partecipazione ha avuto origine dalla

preoccupazione derivante dalla constatazione che le istituzioni della democrazia

rappresentativa stanno attraversando una crisi di legittimazione. Esse, infatti, pur

essendo titolari di ampi poteri decisionali, risultano molto spesso scollate dalla società

in cui tali decisioni producono i loro effetti. Chi ha il potere di decidere opera in un

clima di sfiducia che influenza inevitabilmente l’efficacia e la tempestività dei processi

decisionali. Per superare questa situazione di deficit democratico risulta necessaria la

creazione di canali di comunicazione continua tra politica e società in grado di superare

i limiti e le difficoltà nei rapporti tra istituzioni e cittadini180.

Accanto alle difficoltà connesse alla democrazia rappresentativa si riscontra uno

stallo e un mal funzionamento dei tradizionali modelli partecipativi determinati da

un’eccessiva frammentazione dei movimenti della società civile che hanno determinato

un’“involuzione particolaristica” delle forme di mobilitazione collettiva.

La realizzazione di una Regione “coesa e partecipata” richiede “[..].una società

più partecipe dei processi di coesione ed inclusione, oltre i tradizionali modelli dello

stato sociale”, e quindi “una società più coinvolta attraverso nuove forme di

partecipazione fra diversi livelli istituzionali, associazioni, movimenti…ecc. [..]Tutto

                                                                                                                         180 Sul punto v. ampiamente U. ALLEGRETTI, Basi giuridiche della democrazia in Italia:

alcuni orientamenti, in Democrazia e diritto, 3, 2006, 151 ss.  

289

 

questo richiede un’elevata partecipazione da parte di una società attiva, critica e

dinamica”181 .

La scelta della Regione Toscana è stata quella, quindi, di ripensare il ruolo e le

forme della partecipazione, ricercando un punto di equilibrio nuovo tra democrazia

rappresentativa e democrazia partecipativa che potesse passare attraverso una

partecipazione dei cittadini alla gestione della cosa pubblica con contributi concreti e

non limitata alla mera informazione e consultazione.

La previsione di nuovi istituti partecipativi, percorsi e regole per discutere con la

comunità le varie problematiche, il dialogo e il confronto per giungere a soluzioni

condivise in tempi definiti costituiscono alcuni degli strumenti disciplinati dalla L.R.

Toscana, n.69 del 2007 per rendere effettivo il diritto di partecipare alla elaborazione e

formazione delle politiche regionali e locali182.

Si basa su tre pilastri: l’Istituzione del dibattito pubblico Regionale, un’azione di

sostegno e supporto ai processi locali di partecipazione e il rafforzamento ed estensione

dei numerosi movimenti di partecipazione già previsti nelle politiche regionali e nelle

stesse procedure della programmazione della Regione Toscana.

Quanto al primo, l’istituzione di un Dibattito Pubblico regionale183, riguarda la

possibilità di svolgere su grandi interventi, opere pubbliche o questioni di rilevante

impatto ambientale, sociale ed economico per la vita dell’intera comunità regionale, un

confronto politico, organizzato e condotto sotto la responsabilità di un organo terzo

indipendente e neutrale, che la legge istituisce: l’Autorità regionale per la garanzia e la

promozione della partecipazione.

Complessivamente il modello del dibattito pubblico si ispira alla Commission

Nationale du Débat Public, presente nella legislazione francese, avente la finalità di

assicurare la massima trasparenza tanto nelle fasi preliminare di elaborazione di un

progetto e quindi nella individuazione delle ragioni del medesimo, sia nella ricerca delle

soluzioni o delle possibili alternative.

In base all’art. 8 della legge la richiesta di organizzare un dibattito pubblico su

grandi interventi può essere avanzata da vari soggetti (cittadini residenti e associazioni,

enti locali territorialmente coinvolti ecc.).

                                                                                                                         181 Programma di governo per la VIII legislatura: “Una regione coesa e partecipata”, pp. 33-34.  182 Programma di governo per la VIII legislatura: “Una regione coesa e partecipata”, pp. 33-34.  183 Capo II (artt.7-10) della Legge regionale 27 dicembre 2007, n.69.  

290

 

Non vengono fissati particolari criteri o condizioni per l’accoglimento di tali

domande affidando ogni valutazione in ordine alla rilevanza dell’impatto

dell’intervento, al suo accoglimento ed avvio alla discrezionalità dell’Autorità che deve

compiersi in una fase preliminare di elaborazione e definizione dello stesso.

Il dibattito costituisce una grande occasione di apertura e di coinvolgimento

collettivo, articolato in fasi di confronto tra ipotesi e soluzioni diverse. L’art. 9 della

legge ne disciplina le modalità di svolgimento affidando all’Autorità il compito di

fissarne la durata e di nominare il responsabile del dibattito affinché assicuri la parità e

uguaglianza nell’accesso, interrogazioni di esperti ed incentivi l’utilizzo delle nuove

tecnologie dell’informazione. Al termine dei lavori, il responsabile consegna all’autorità

un rapporto che lo approva e rende pubblico. Successivamente l’Autorità dichiara se

intende rinunciare, modificare o proseguire con il progetto sulla base di una serie di

condizioni che la legge individua.

L’ente competente deve tenere conto dell’esito del processo partecipativo e deve

motivare adeguatamente le ragioni che impediscono di accoglierle anche parzialmente.

In ordine al secondo pilastro è necessario che da parte degli Enti locali e dai

cittadini siano promosse azioni di sostegno e supporto dei processi locali di

partecipazione184. A livello regionale il sostegno ai processi partecipativi può essere

finanziario, metodologico e anche di tipo logistico attraverso la fornitura di supporti

informatici.

Sono varie le attività di monitoraggio e di osservazione che hanno concorso alla

costruzione di un quadro valutativo sugli effetti ottenuti.

Dalla consultazione di una ricerca compiuta dall’IRPET, Istituto Regionale

Programmazione Economica Toscana, in collaborazione con l’Autorità regionale per la

partecipazione185, si possono esprimere alcune considerazione sull’esperienza della

legge sulla partecipazione toscana.

Come evidenziato nel grafico n. 5.1.1 il tema della pianificazione territoriale ha

costituito la parte preponderante dei finanziamenti nei primi due anni di attività della

                                                                                                                         184 Capo IV (artt 14-17) della Legge regionale 27 dicembre 2007, n.69.  185 Avente ad oggetto il monitoraggio di alcuni processi finanziati nel corso del 2010

confrontando processi conclusi e risultati IRPET, Partecipazione, politiche pubbliche, territori. La L.R. 69/2007, Zetti I.(a cura), in Studi per il Consiglio, 2011, 6.  

291

 

nuova legge186. L’Autorità per la partecipazione ha collegato questo dato alla difficoltà

di coordinamento della legge sulla partecipazione con la legge per il governo del

territorio. Quel che si è evidenziato è che la l. 69/2007 avrebbe dovuto evitare il rischio

di rivelarsi una fonte di finanziamento per le procedure previste dalle altre normative

(ad esempio: l. 10/2010 su Vas e Via).

Grafico n.5.1.1 Processi partecipativi locali (2008-2009)187

Quanto ai rapporti tra conflitti e decisioni, i processi non sono sempre stati

destinati a scelte specifiche rispetto ad opzioni alternative su un tema (solo nel 26,7 %

dei casi esaminati). Inoltre le iniziative nel proporre il percorso provenivano

principalmente dalle amministrazioni pubbliche a dimostrazione del fatto che la legge

non avesse prodotto l’effetto di promozione che perseguiva nei confronti di tutti.

Il giudizio sul rafforzamento dell’efficacia delle politiche pubbliche, che richiede

un’indagine a posteriore, si è compiuta attraverso un confronto tra tempi e modi

consueti di attuazione di alcune tipologie di decisione (per esempio sui lavori pubblici,

trasformazione dei luoghi e degli spazi ecc) e tempi e modi di attuazione delle decisioni

adottate a seguito di percorsi partecipativi. E’ stato rilevante notare che alcuni percorsi

siano giunti a risultati tangibili ma spesso per disponibilità di bilancio non sono stati

attuati né in tempi brevi e, in alcuni casi, affatto.

Uno degli aspetti rilevanti della legge 69 de 2007 ha riguardato il suo

finanziamento. Il tema del costo deve essere inquadrato nella logica di un buon utilizzo

delle risorse pubbliche, non solo al fine di sostenere un diritto ma anche nell’ottica di

                                                                                                                         186 Altri dati in merito al finanziamento dei processi partecipativi in attuazione della l.69/2007

sono ricavabili da: Autorità regionale per la partecipazione della Regione Toscana, Rapporto annuale 2012- 2013, R. Lewanski (a cura), marzo 2013.  

187 IRPET, Partecipazione, politiche pubbliche, territori. La L.R. 69/2007, I. Zetti (a cura), in Studi per il Consiglio, 2011.  

292

 

una migliore realizzazione e attuazione delle decisioni che andrebbe a compensare gli

aggravi di spesa188.

Allo stesso modo attraverso un collegamento tra l’impatto dei finanziamenti, la

dimensione demografica e le risorse locali disponibili rispetto al costo dei processi, si è

notato che al crescere della popolazione corrispondeva un minore impegno finanziario.

Mentre man mano che le dimensioni del comune diminuivano, il finanziamento

regionale aumentava.

Da un bilancio complessivo di tale esperienza normativa in tema di

partecipazione possono, quindi, essere compiute alcune considerazioni189. Il carattere

innovativo della Legge ha espresso la peculiare sensibilità della realtà istituzionale e

sociale della Regione Toscana al tema della democrazia partecipativa ma,

inevitabilmente, ha scontato le incertezze dell’essere la prima esperienza di questo tipo.

Alcune criticità sono state rinvenute sui soggetti partecipanti e sulle procedure con

particolare riferimento agli strumenti di comunicazione, tempi e spazi dei processi.

Laddove alcuni laboratori, assemblee o altre iniziative non hanno raggiunto le

aspettative in termini di coinvolgimento ovvero di capacità propositive, la responsabilità

è stata attribuita all’inidoneità dell’impostazione del processo partecipativo o della

conduzione dell’attività, piuttosto che ad una scarsa capacità di risposta degli abitanti.

Spesso le questioni di più alto rilievo politico non sono state poste come oggetto di

processo partecipativo, dimostrando una certa prudenza ovvero scarsa fiducia da parte

di chi detiene il potere decisionale nella considerazione di tali meccanismi partecipativi,

come opportunità di empowerment. Ciò probabilmente si giustifica per le difficoltà

riscontrate nella consuetudine e nella mentalità di chi ha responsabilità politiche e

amministrative ad interagire con un universo mobile variabile ed a creare un dialogo

diretto con quella che è stata definita “classe media riflessiva”190.

La limitata partecipazione è ricollegata alla mancanza o scarsa informazione e

comunicazione con la comunità di cittadini dovuta all’incapacità degli organizzatori dei                                                                                                                          

188 In ordine al costo del finanziamento dell’attuazione della l. 69/2007 a livello locale, utilizzando come dato certo i finanziamenti per tale scopo erogati dalla Regione che vengono controllati dalla Autorità è emersa una forte disparità tra le varie realtà comunali considerate. Ciò dipende dalla differenza dei costi dei progetti ma anche dai bilanci comunali IRPET, Partecipazione, politiche pubbliche, territori. La L.R. 69/2007, I. Zetti (a cura), in Studi per il Consiglio, 2011, 115.  

189 Sul tema v. IRPET, Partecipazione, politiche pubbliche, territori. La L.R. 69/2007, I. Zetti (a cura), in Studi per il Consiglio, 2011, 125 ss.  

190 P. GINSBORG, L’Italia del tempo presente. Famiglia, società civile, Stato (1980-1996) Torino, 2008.  

293

 

vari percorsi partecipativi di rendere problemi e temi fortemente tecnici in un linguaggio

accessibile alla comunità dei partecipanti. E’ infine poi del tutto evidente che percorsi

aventi oggetto tematiche di particolare complessità mal si conciliano con esigenze

legate a tempi di decisione certi e a percorsi partecipativi incerti. Senza dubbio

l’esigenze della certezza temporale richiede un bilanciamento con quelle di

partecipazione democratica e della trasparenza ma allo stesso tempo queste ultime

devono dotarsi di canali elastici ed idonei alle pretese di celerità191.

A questo scopo si è rilevato utile l’uso di strumenti telematici ed informatici ma

contemporaneamente discriminatorio in quanto esso stesso meccanismo di selezione dei

potenziali partecipanti inibendo la stessa efficacia cui i processi partecipativi mirano.

Sebbene la valutazione sugli esiti della l.r. 69/2007, effettuata al termine di

un’indagine conoscitiva192, ha evidenziato differenti valutazioni sugli effetti prodotti

dalla medesima legge, ne risulta, tuttavia, riconfermata, l’opportunità e la validità di uno

strumento legislativo in tema di partecipazione, superando, mediante alcuni correttivi ed

innovazioni, le criticità emerse. In particolare, al termine del processo di valutazione, si

è ritenuto di considerare i principi e le finalità enunciati nella citata l.r. 69/2007 (ormai

abrogata) tuttora pienamente validi, trovando quindi riconferma anche nell’impianto di

una nuova legge193.

Il 2 agosto 2013, infatti, il Consiglio regionale della Toscana ha approvato la

nuova legge sulla Partecipazione, che ha assunto il numero 46 del 2013. Anche il titolo

della legge è cambiato: "Dibattito Pubblico regionale e promozione della partecipazione

                                                                                                                         191 IRPET, Partecipazione, politiche pubbliche, territori. La L.R. 69/2007, I. Zetti (a cura), in

Studi per il Consiglio, 2011, 134- 135.  192 “[] richiesta dal portavoce dell’opposizione, processo ed indagine che sono stati svolti nel

corso del 2012 e culminati nella Risoluzione (la n. 168 del 19 Dicembre 2012) con la quale il Consiglio regionale esprimeva un giudizio positivo sugli effetti della legge, affermava l’opportunità di una nuova approvazione della legge e indicava alcuni orientamenti per la revisione dei punti che avevano palesato delle criticità o dei limiti. Un gruppo tecnico misto Consiglio-Giunta ha lavorato nei primi mesi del 2013 e ha consegnato alla Presidenza della Prima commissione “Affari Istituzionali” una bozza della “nuova 69”. Relazione di accompagnamento alla proposta di legge Dibattito pubblico regionale e promozione della partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali”.  

193“Tra le finalità generali enunciate dalla l.r. 69/2007 vanno riconfermate, in particolare, quella di promuovere forme e strumenti di partecipazione democratica per garantire e rendere effettivo il diritto di partecipazione alla elaborazione ed alla formazione delle politiche regionali e locali; quella di un rafforzamento della qualità della democrazia e dei suoi processi decisionali, attraverso la valorizzazione di modelli innovativi di democrazia partecipativa e di democrazia deliberativa; quella della diffusione e della concreta realizzazione e sperimentazione di nuove pratiche ed esperienze di coinvolgimento dei cittadini nella costruzione delle scelte pubbliche e delle decisioni collettive”: Preambolo alla L. R: 2 agosto 2013, 46 “Dibattito pubblico regionale e promozione della partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali”.  

294

 

alla elaborazione delle politiche locali e regionali". In via di mero cenno, rispetto alla

legge precedente, si può da subito evidenziare la novità più significativa del nuovo testo

normativo, richiamata anche nel suo titolo: la nuova disciplina del Dibattito Pubblico

regionale. Tale istituto, come già visto, era presente anche nella precedente legge, ma

esso non aveva trovato di fatto applicazione: il nuovo testo introduce rilevanti novità,

prima fra tutte quella della obbligatorietà del Dibattito Pubblico, date certe soglie

finanziarie e determinate fattispecie.

Sulla base quindi anche dei più recenti sviluppi, si ritiene, pertanto, che

difficilmente potranno arrestarsi i percorsi partecipativi emersi in questa Regione ormai

divenuta un punto di riferimento e modello di democrazia partecipativa e di dialogo tra

cittadini e istituzioni.

6. Le consultazioni telematiche delle Autorità Indipendenti (AI)

Resta, infine, da esaminare i peculiari meccanismi partecipativi previsti per i

procedimenti regolatori delle Autorità indipendenti ossia le consultazioni telematiche.

L’affidamento di poteri normativi a soggetti autonomi, sottratti al modello di

responsabilità di cui all’art. 95 Cost., ha reso necessaria la ricerca di forme di

legittimazione democratica attraverso strumenti in grado di assicurare le garanzie del

contraddittorio. Si è tentato, pertanto, di colmare il deficit democratico e restituire

accountability a tali soggetti attraverso il controllo di tali atti in sede giurisdizione ed in

via preventiva mediante forme di legittimazione dal basso, destinate ad attuare il

principio del giusto procedimento194.

Molto discussa è stata l’esclusione dei procedimenti normativi dell’Authorities

dall’applicazione del capo III della l. 241/1990 sulla partecipazione e dall’obbligo di

motivazione dei provvedimenti di cui all’art. 3, cui si ricollega.

                                                                                                                         194 M. CLARICH, Autorità indipendenti. Bilancio e prospettive di un modello, Bologna, 2005,

154 ss.; S. DEL GATTO, La partecipazione ai procedimenti di regolazione delle Autorità indipendenti, in Giornale di diritto amministrativo, 9, 2010, 949.  

295

 

Essa si spiega per la natura degli atti regolamentari di tali soggetti che in quanto

generali giustificano tale esclusione. Come è stato chiarito195, però, l’art. 13 della l.

241/1990 non deve essere interpretato nel senso della non necessarietà di apporti

partecipativi per i casi ivi previsti bensì come rinvio alla normativa di settore più

idonea.

Si è evidenziato196, in particolare, che la partecipazione a tali procedimenti non

ha solo una funzione collaborativa ma rappresenta lo strumento attraverso il quale

vengono accertati i fatti, eseguite le istruttorie ed espletati gli accertamenti tecnici. Ne

consegue che le Autorità indipendenti sono tenute a motivare i propri atti regolatori in

modo da assicurare l’effettività della partecipazione e del contraddittorio. Attraverso la

motivazione, infatti, gli interessati possono incidere concretamente sul contenuto dei

provvedimenti che vengono adottati e rendere più intenso il sindacato giurisdizionale.

Tali considerazioni sono state affermate dapprima dalla giurisprudenza e poi

codificate dal Legislatore, prevedendo, nell’ambito della normativa di settore, all’art. 23

della l. 262/2005 uno specifico obbligo di motivazione per i provvedimenti di natura

regolamentare o di contenuto generale della Banca d’Italia, della Consob, dell’Isvap e

del Covip197; lo stesso vale per i provvedimenti adottati dall’AGCM a seguito delle

consultazioni (art. 4 della Delibera 453/03/CONS).

Anche nel settore dell’energia l’art. 5 dell’allegato A alla Delibera n.46/09 GOP,

in materia di consultazioni prevede che l’atto di regolazione debba essere motivato

tenendo conto delle eventuali osservazioni e proposte che siano pervenute nel corso

della consultazione. Al fine di evitare eventuali ossificazioni dell’attività regolamentare

delle autorità, in vista delle esigenze di tempestività e rapidità richieste dai peculiari

settori in cui operano, è sufficiente al fine di adempiere all’obbligo di motivazione,

indicare i presupposti di fatto e di diritto che giustificano la decisione assunta198.

                                                                                                                         195 In questo senso v. AA. VV., L’autonomia privata e l’autorità indipendenti, G. Gitti (a cura),

Bologna, 2006, 135.  196 M. CLARICH, Garanzia del contraddittorio nel procedimento, in Dir. amm., 2004, 1, 59 ss  197 Devono essere motivati “con riferimento alle scelte di regolazione e di vigilanza del settore

ovvero della materia su cui vertono”. In proposito v. M. COCCONI, L’obbligo di motivazione degli atti amministrativi generali, in Riv. Trim. dir., pubb, 2009, 03, 707 ss.  

198 L. TORCHIA, I modelli di procedimento amministrativo, in L. Torchia (a cura) Il procedimento amministrativo profili comparati, Padova, 1993, 33 ss; S. DEL GATTO, La partecipazione ai procedimenti di regolazione delle Autorità indipendenti, in Giornale di diritto amministrativo, 9, 2010, 952.  

296

 

Se, tuttavia, le esigenza di effettività della partecipazione e ampiezza della

motivazione, sono state particolarmente valorizzate da forme di misurazione delle

performance attraverso analisi di impatto della regolazione tuttavia la giurisprudenza ha

sempre ritenuto opportuno contemperare queste stesse esigenze con quelle di efficienza

e celerità dei procedimenti regolatori199.

Le successive osservazioni in ordine alle consultazioni telematiche si ricavano

da un recente studio200 circoscritto ad alcune Autorità Indipendenti: Banca d’Italia,

CONSOB, AEEG, e AGCOM, avente ad oggetto consultazione pubbliche telematiche

afferenti al 2010, delle autorità indicate e reperibili sui rispettivi siti internet.

Da tale indagine è emersa una precisa classificazione delle consultazioni

pubbliche telematiche compiute da ciascuna Autorità esaminata che possono assumere

forme diverse e peculiari in base all’oggetto del provvedimento e alle finalità

perseguite. Si distinguono: le Notice and comment (NC) tradizionale a cui fanno ricorso

in particolare la Banca d’Italia e in parte la CONSOB, Notice and comment (NC) con

testo informativo (utilizzato dall’AGCOM e dalla CONSOB) e documenti di

consultazione di tipo illustrativo (tipici di AEEG e in parte di AGCOM).

La prima costituisce la tecnica più semplice attraverso cui le AI italiane

richiedono commenti ed osservazioni a tutti i soggetti potenzialmente interessati via

internet, le altre forme più complesse.

Il procedimento di consultazione ha avvio mediante la pubblicazione sul sito

web ufficiale di un documento contenente lo schema di regolamento già in forma di

articolato, preceduto dalle informazioni base relative alla consultazione quali giorno e

tempi di apertura, modalità per l’invio dei commenti ed eventualmente destinatari e

informazioni sul ritorno informativo assicurato dall’autorità. Qualora la consultazione

sia svolta per aggiornare o modificare provvedimenti già operativi, la NC si evolve nella

forma di revisione. Il modello di NC può essere integrato da una relazione illustrativa

che ad essa si allega e che funge da executive summery. Questa forma è più frequente

                                                                                                                         199 Ad esempio ritenendo la partecipazione non necessaria ai procedimenti di regolazione in cui

sussistono ragioni di urgenza o nell’ipotesi di provvedimenti volti ad apportare modifiche di scarso rilievo Cons. Stato, sez. VI, 23 aprile 2007, 1822.  

200 C. RAIOLA, Le consultazioni telematiche delle Autorità indipendenti. Gli effetti dell’AIR su tecniche e caratteristiche, in Osservatorio AIR, P 3/2012, maggio. Si è trattato di 100 documenti di consultazione pubblicati, 16 dei quali strutturati su provvedimenti sottoposti ad analisi di impatto della regolazione. Su 43 delle 100 consultazioni telematiche considerate è stata effettuata una breve analisi delle tipologie di soggetti partecipanti.  

297

 

nelle consultazioni telematiche della Banca d’Italia e della CONSOB ed è preferita al

NC semplice da AEEG e AGCOM nei casi in cui si rende necessaria la pubblicazione di

bozze di articolato. Nelle consultazioni che riportano testi informativi, le NC sono

articolate in quesiti che indirizzano i partecipanti a concentrare le proprie osservazioni

su un aspetto dell’articolato piuttosto che su un altro. Questa prassi è riscontrabile

particolarmente nei casi riconducibili all’AGCOM.

Le Autorità indipendenti, infine, fanno ricorso alla terza tecnica di consultazione

nei casi in cui nei documenti non sia prevista la bozza di articolato ma contenga solo

l’intenzione regolatoria. Di solito è più diffusa nelle fasi iniziali del processo di

definizione dell’atto regolamentare quando cioè ancora non sussistano aspetti definiti

dello stesso ma piuttosto risulta in stato di definizione con l’ausilio delle osservazioni

degli stakeholders. Anche in questo caso molto spesso si inseriscono quesiti nei

documenti di consultazione.

Malgrado la diversa articolazione, le consultazioni telematiche sono accumunate

dallo scopo omogeneo di garantire la trasparenza nel processo regolamentare delle AI e

destinate a garantire la partecipazione attiva nel processo di definizione degli atti di

portata generale. La garanzia di partecipazione e trasparenza assume tuttavia diversi

livelli di intensità a seconda della forma assunta e della fase del processo regolamentare

in cui è svolta. E’ chiaro che più la consultazione è anticipata nel processo più la

consultazione avviene su bozze di atti ancora in via di definizione, spesso privi di una

bozza dell’articolato e dunque potenzialmente ancora plasmabili mediante osservazioni

degli stakeholders.

Al fine di esaminare l’iter di partecipazione telematica alle consultazioni sono

stati individuati taluni indicatori (tempi effettivi di apertura delle consultazioni, mole del

documento di consultazione, numero dei contributi partecipativi, emendamenti che ne

sono derivati e classificazione dei soggetti che vi hanno partecipato) in grado di fornire

un quadro omogeneo e comparabile delle caratteristiche dei procedimenti pubblicati e

dei processi di consultazione svolti.

Dall’indagine 201 risulta che nella quasi totalità dei casi le consultazioni

pubbliche garantiscono la piena inclusione di tutti i soggetti potenzialmente interessati

secondo i principi dell’OCSE. Le modalità di inoltro delle osservazioni sono piuttosto                                                                                                                          

201 C. RAIOLA, Le consultazioni telematiche delle Autorità indipendenti. Gli effetti dell’AIR su tecniche e caratteristiche, in Osservatorio AIR, P 3/2012, maggio.  

298

 

semplici e realizzate per tutte le AI del campione attraverso: forum online con moduli

da compilare direttamente sul sito (usati dall’AEEG e CONSOB), PEC (indicata dalla

Banca d’Italia e AGCOM), posta, fax e e-mail comune a tutte le AI. Il tempo di

consultazione, ossia per l’inoltro di osservazioni e commenti da parte degli

stakeholders, previsto da ciascun regolamento è compreso tra i trenta e i sessanta giorni,

nella sostanza però la media è compresa tra 40 e 51 giorni. La mole dei documenti

pubblicati ai fini della consultazione, si attesta in media intorno alle trenta pagine,

tranne che per la Banca d’Italia, le cui consultazioni sono in genere più voluminose.

La trasparenza è assicurata attraverso vari meccanismi: pubblicazione integrale

delle osservazioni, in forma anonima e in via generica, ovvero come nel caso della

Banca d’Italia e della CONSOB mediante l’aggregazione delle stesse in un documento

di sintesi o resoconto che viene pubblicato sui rispettivi siti istituzionali. L’effettiva

ricezione delle osservazioni pervenute è, come si è detto, valutabile attraverso un

confronto con la motivazione dei provvedimenti adottati.

Dall’indagine 202 è emerso un quadro dei soggetti che più frequentemente

partecipano alle consultazione telematiche, quantificandone gli interventi ed operando le

opportune distinzioni a seconda delle diverse Autorità. Ne è derivato un valore

complessivo che si attesta in media compreso tra le 6 e 10 osservazioni per documento

di consultazione203.

I soggetti che intervengono sono di solito Associazioni rappresentative degli

interessi degli operatori, Associazioni rappresentative degli interessi dei consumatori,

operatori di mercato, studi legali, persone fisiche, fondazioni o associazioni, gruppi

estemporanei di lavoro formati da esperti o accademici, con uno sbilanciamento a

favore delle società, seguite dalle associazioni rappresentative (di operatori e

consumatori) e dagli studi legali, (si rinvia alla Fig. 6.1). Fig. 6.1 Categorie di soggetti partecipanti alle consultazioni pubbliche svolte da AEEG, CONSOB, Banca d’Italia, AGCOM. Anno2010

                                                                                                                         202 C. RAIOLA, Le consultazioni telematiche delle Autorità indipendenti. Gli effetti dell’AIR su

tecniche e caratteristiche, in Osservatorio AIR, P 3/2012, maggio.  203 La Banca d’Italia è risultata l’autorità, tra le quattro oggetto dell’indagine che ha un minor

numero di partecipanti per consultazione pubblica svolta, la CONSOB quella che ne ha di più.  

299

 

Grafico elaborato dall’AIR204

Dallo studio è emerso un quadro differenziato (Fig. 6.2) a seconda dei

procedimenti ed autorità; in quelli afferenti alla Banca d’Italia, la categoria di

interlocutore numericamente più elevata è rappresentata dalle banche e dagli

intermediari, alla pari delle associazioni rappresentative, l’esatto contrario avviene nelle

consultazioni della CONSOB, in cui prevalgono in ordine decrescente gli studi legali, le

associazioni rappresentative degli operatori e un numero piuttosto alto di persone

fisiche. Per le consultazioni dell’AGCOM e dell’AEEG, le società sono i primi

interlocutori, seguite dalle associazioni rappresentative degli interessi dei soggetti

operanti nel mercato, dei consumatori/utenti.

Fig. 6.2. Ripartizione delle categorie partecipanti tra le consultazioni svolte da AEEG, CONSOB, Banca d’Italia, AGCOM. Anno 2010

Grafico elaborato dall’AIR205

                                                                                                                         204 C. RAIOLA, Le consultazioni telematiche delle Autorità indipendenti. Gli effetti dell’AIR su

tecniche e caratteristiche, in Osservatorio AIR, P 3/2012, maggio.  205 C. RAIOLA, Le consultazioni telematiche delle Autorità indipendenti. Gli effetti dell’AIR su

tecniche e caratteristiche, in Osservatorio AIR, P 3/2012, maggio.  

300

 

Sotto il profilo del controllo di giurisdizionale degli atti di regolazione delle

autorità indipendente, assumono particolare rilievo le problematiche della

legittimazione a ricorrere, in relazione alla dimensione soggettiva della giurisdizione

amministrativa che presuppone una situazione giuridica incisa dalla decisione finale e

meritevole di tutela, e quella dell’estensione del sindacato del giudice in rapporto alla

discrezionalità tecnica delle AI206.

La giurisprudenza 207 ha affrontato entrambe le questioni e dandone solo

parzialmente una soluzione.

Con riferimento alla prima, ha riconosciuto la legittimazione ad impugnare di

tutti i soggetti incisi in via immediata o indiretta dall’esercizio del potere, adottando

un’interpretazione più estesa rispetto a quanto stabilito per i provvedimenti individuali

dell’AI208. Non è però stato riconosciuto l’interesse a ricorrere in capo alle associazioni

a difesa del consumatore o dell’ambiente209 e dei clienti delle imprese colpite dall’atto

impugnato210 sulla base del presupposto che la funzione di regolazione è volta a

conformare soltanto gli interessi omogenei degli operatori di mercato, ciò in evidente

contrasto con le finalità della funzione regolamentare legislativamente previste, tra cui

sono annoverati gli interessi dei consumatori ed utenti211. Ne risulta negata, pertanto, la

corrispondenza tra legittimazione al procedimento e legittimazione al processo.

La seconda delle questioni individuate, è risolta dalla giurisprudenza, da un lato

superando la dicotomia tra sindacato giurisdizionale “debole” e “forte”, in quanto la

distinzione tra scelte tecniche e scelte tecniche complesse non esclude la natura

specialistica degli accertamenti compiuti dall’AI, e dall’altro estendendo il sindacato del

giudice all’intera area di esercizio del potere regolatorio, con la preclusione del solo

riesercizio del potere dell’Autorità non potendo il giudice sostituirsi ad essa212. La teoria

del sindacato intrinseco forte, seppure più idonea a coniugare il principio costituzionale

dell’effettività della tutela con la specificità delle controversie aventi ad oggetto gli atti

                                                                                                                         206 Sull’argomento v. R. GAROFOLI, G. FERRARI, Manuale di diritto amministrativo, Roma,

2012, 341 ss.; AA.VV. Lezioni di diritto amministrativo progredito, L. Torchia (a cura), Bologna, 2012, 163- 164.  

207 Cons. Stato, VI, 3 aprile 2001, n.1995.  208 TAR Lazio, I, 14 novembre 2001, n.9354.  209 Cons. Stato, Ad. Plen, 11 gennaio 2007, n.1.  210 TAR Lombardia IV, 18 gennaio 2006, n.80.  211 Sul punto v. AA.VV. Lezioni di diritto amministrativo progredito, L. TORCHIA (a cura di),

Bologna, 2012, 163- 164.  212 Cons. Stato, sez. VI, 3 giugno 2004, n. 926.  

301

 

delle autorità indipendenti, è stata scarsamente applicata dal giudice amministrativo il

quale si è limitato a circoscrivere il suo sindacato al rispetto dei principi generali della

materia (al principio di proporzionalità, garanzie della partecipative) al fine di

preservare il momento politico della regolazione ed evitare di esorbitare i propri limiti

istituzionali213.

In conclusione, anche con riferimento alle consultazioni telematiche siamo di

fronte a forme derogatorie di partecipazione che si discostano dagli strumenti previsti

dalla l. 241/1990, ma che trovano nella peculiarità del settore considerato

giustificazione oltre che fondamento normativo.

Il rinvio alle discipline settoriali piuttosto che l’inapplicabilità della

partecipazione a questi procedimenti vuole significare la necessità di modelli

partecipativi più consoni al profilo funzionale dell’azione amministrativa e con la

peculiare struttura dei procedimenti generali. In questo modo trovano attuazione i

principi costituzionali di buon andamento e imparzialità e quelli stabiliti dalla legge sul

procedimento. Si conferma, inoltre, il modo di intendere la legge sul procedimento

amministrativo, più volte avallato dalla Corte Costituzionale, non in termini di norma

interposta nel giudizio di legittimità sulle discipline settoriali dell’azione

amministrativa, ma come modello di principi nell’ottica della codeterminazione degli

interessi assimilabile, pertanto, all’Administrative Procedure Act statunitense.

Al di là delle differenze intrinseche relative alla tempistica e alle modalità di

consultazione delle singole autorità risultante dal campione esaminato, emerge un

efficace livello di attuazione dell’istituto della partecipazione effettivamente in grado di

consentire un concreto apporto collaborativo degli stakeholders e un efficace controllo

sull’attività regolamentare delle AI. Ne consegue un rafforzamento dell’accountability

attraverso una legittimazione dal basso che insieme al controllo giurisdizionale

sopperisce al deficit democratico.

E’ il caso di evidenziare come la trasparenza del processo di consultazione in

riferimento al rapporto con i rispondenti si concretizza quindi oltre che nel rispetto

dell’obbligo di motivazione dei provvedimenti adottati anche nella pubblicazione delle

osservazioni ricevute secondo le modalità esaminate, delle consultazione successive e

                                                                                                                         213 Sul punto v. AA.VV. Lezioni di diritto amministrativo progredito, L. TORCHIA (a cura di),

Bologna, 2012, 158- 159; R. GAROFOLI, G. FERRARI, Manuale di diritto amministrativo, Roma, 2012, 344 ss.  

302

 

della delibera che chiude il processo. Laddove poi trova applicazione la metodologia

AIR (Analisi d’Impatto della Regolazione) prevista dall’art. 12 della legge n.229 del

2003, il coinvolgimento degli stakehorders nei processi di consultazione telematica

risulta maggiore214.

7. Considerazioni conclusive

A circa venti anni dalla legge n.241 che ha segnato agli inizi degli anni ’90

l’avvio di una nuova stagione dell’attività amministrativa in un’ottica di semplificazione

e democratizzazione, si è resa necessaria una riflessione sulla partecipazione al

procedimento amministrativo quale istituto che meglio scolpisce il superamento della

tradizionale dicotomia tra pubblica amministrazione e amministrati sostituendola con un

nuovo modo di intendere i rapporti tra amministrazione e cittadini.

La ricerca ha riguardato la verifica del livello di attuazione degli istituti

contenuti nel capo III della l. 241/1990, sia a livello normativo che nella prassi,

soffermandosi in particolar modo sulle realtà regionali e degli Enti locali e su forme di

partecipazione che si collocano al di fuori della l. 241/90 ma che ai principi della

medesima si ispirano.

L’intera indagine è stata svolta cercando di evidenziare quali delle promesse

della l. 241/1990 sono state realizzate in concreto e quali ancora necessitano di

attuazione. Per fare ciò si è tentato di rispondere ad alcuni interrogativi destinati a

verificare con quali strumenti la partecipazione avvenga più frequentemente, chi siano i

soggetti che partecipano, operando le opportune distinzioni a seconda dei procedimenti,

e a stabilire l’esistenza di una corrispondenza tra legittimazione procedimentale e

processuale ad impugnare il provvedimento adottato.

Ci si è interrogati sulla funzione prevalente della partecipazione, se collaborativa

ovvero difensiva, e sulla sua efficacia in concreto, ponendo la giusta attenzione

sull’influenza che la stessa esercita sul provvedimento finale.

                                                                                                                         214 C. RAIOLA, Le consultazioni telematiche delle Autorità indipendenti. Gli effetti dell’AIR su

tecniche e caratteristiche, in Osservatorio AIR, P 3/2012, maggio, 40.  

303

 

Si è, inoltre, descritto come le esigenze partecipative si coniughino con gli altri

principi cui l’azione amministrativa deve conformarsi e, in ultima analisi, si è cercato di

definire i rapporti della legge 241/90 con le esperienze di democrazia partecipativa e

delle consultazioni telematiche di alcune Autorità Indipendenti (CONSOB, Banca

d’Italia, AGCOM, AEEG).

Come si è accennato in premessa la ricerca ha presentato diverse difficoltà in

ordine al reperimento dei dati presentando per questo motivo molti limiti di

attendibilità. In assenza di una mappatura recente che definisca il livello di attuazione

degli istituti di partecipazione nelle varie amministrazioni pubbliche ed in ordine ai vari

procedimenti amministrativi, il quadro di indagine non sempre è risultato aggiornato, si

è perciò provveduto ad integrarlo attraverso interviste e l’esame della giurisprudenza

più recente. Le esperienze di democrazia partecipativa e delle consultazione telematiche

delle Autorità Indipendenti, hanno, invece, consentito di definire un quadro senza

dubbio più aggiornato.

Va, inoltre, evidenziato come non esistendo un modello certo di valutazione dei

processi partecipativi né in generale né in relazione ad un dispositivo di legge

sperimentale l’attività valutativa può considerarsi essa stessa sperimentale.

Poste tali premesse, dalla ricerca è derivato un resoconto sulla partecipazione

composito sotto un profilo normativo, giurisprudenziale e della prassi.

Attualmente l’istituto della partecipazione si muove spesso seguendo binari

autonomi rispetto agli strumenti previsti dalla legge 241 del 1990 attuandone tuttavia i

principi. Questo si spiega per la riscontrata inadeguatezza della legge sul procedimento

che contiene una disciplina valida solo per l’adozione di atti individuali in ordine alla

quale la partecipazione è riservata a coloro che hanno un interesse specifico e non

costituisce normalmente uno strumento di partecipazione dei cittadini alle decisioni di

interesse generale. In questi casi, è proprio la normativa di settore a compensare i limiti

applicativi stabiliti dall’art. 13 della l. 241/1990 mediante disposizioni più idonee

ovvero esperienze di democrazia partecipativa a livello regionale e locale.

Il rinvio alle discipline settoriali non vuole significare l’inapplicabilità della

partecipazione a questi procedimenti, ma la necessità di modelli partecipativi più

consoni al profilo funzionale dell’azione amministrativa e alla peculiare struttura dei

procedimenti generali. In questo senso trova conferma il modo di intendere la legge sul

304

 

procedimento amministrativo avallato dalla Corte Costituzionale, non più in termini di

norma interposta nel giudizio di legittimità sulle discipline settoriali dell’azione

amministrativa, ma piuttosto come modello di principi nell’ottica della

codeterminazione degli interessi, assimilabile pertanto all’Administrative procedure Act

statunitense.

Inoltre, dall’indagine compiuta, è emerso che nei procedimenti soggetti al capo

III della l. 241/1990, non sempre gli strumenti di partecipazione trovano una piena

attuazione. Nonostante, infatti, gli innegabili passi avanti compiuti in tema di

partecipazione, si richiede ai pubblici poteri di compiere un ulteriore sforzo in questa

direzione.

Dai dati reperiti è emerso che gli istituti introdotti dalla l. 241/1990 a garanzia

del cittadino hanno favorito l’aumento del contenzioso giurisdizionale. Sempre più di

frequente l’attività posta in essere dalla pubblica amministrazione è impugnata davanti

al giudice, invocando la violazione delle disposizioni contenute nel capo III della

241/1990. Il fatto poi che il contenzioso non sia in recessione induce a ritenere che

anche il cittadino comune abbia preso maggiore coscienza delle garanzie procedimentali

che l’ordinamento gli assicura.

Ciò che è emerso è la rilevanza dell’intervento giurisprudenziale che è ricavabile

dalla trasformazione ad integrazione dei contenuti dei vari istituti introdotti dalla legge

sul procedimento. Si può dire, in tal senso, che se la legge ha codificato tali principi la

giurisprudenza amministrativa li ha riempiti di contenuto. Tanto con riferimento alla

comunicazione carente che all’omissione totale della comunicazione è ormai prevalsa la

tesi sostanzialistica secondo cui il raggiungimento dello scopo, quale meccanismo

sanante, preclude l’illegittimità del provvedimento adottato.

Alla luce delle modifiche operate nel 2005, con l’introduzione dell’art.21 octies

appare ormai evidente il mutamento dell’oggetto del giudizio amministrativo, non più

esclusivamente sull’atto amministrativo ma sul rapporto. I settori che hanno dimostrato

di presentare maggiori profili di criticità in riferimento all’applicazione di questo

strumento di partecipazione sono l’edilizia (in particolare in ordine al permesso di

costruire), l’espropriazione e il pubblico impiego.

Quanto agli altri istituti, dall’esame della giurisprudenza e dalle interviste ad

associazioni a tutela dell’ambiente è emerso che l’intervento procedimentale di tale

305

 

categoria di portatori di interessi diffusi trova effettiva applicazione soprattutto nei

procedimenti di natura precettiva/regolatoria (per i settori relativi alla tutela

dell’ambiente, all’urbanistica ecc.) sebbene riescano scarsamente ad influenzare la

decisione finale della PA. Le stesse considerazioni valgono per il preavviso di rigetto; le

osservazioni pervenute a suo seguito, infatti, vanno ad integrare la motivazione del

provvedimento finale piuttosto che modificare la decisione della PA.

Questa scarsa influenza si spiega poiché il coinvolgimento delle associazioni

portatrici di interessi diffusi avviene in ritardo e non in una fase preliminare di

definizione del provvedimento. Ne consegue una predilezione da parte delle stesse per

metodologie di dialogo deliberativo disciplinate da alcune leggi regionali come la

Regione Toscana e Regione Emilia Romagna, cui nel corso del lavoro si è dedicato

apposito approfondimento, in quanto in grado di garantire “fasi procedimentali

strutturate, informazioni accurate, analisi delle alternative, tempi certi, obblighi di

risposta argomentata”.

Nonostante gli interventi normativi da parte del Legislatore nazionale ed

europeo restano ancora dubbi sulla questione della corrispondenza tra legittimazione

procedimentale e processuale con riferimento alle associazioni a tutela dell’ambiente in

presenza di una giurisprudenza che tende a valorizzare specifici indici di

rappresentatività e di vicinitas con l’interesse che si assume leso. Dai dati rilevati è

emerso, tuttavia, che tali associazioni propongono con scarsa frequenza ricorso al

Giudice amministrativo.

La tematica della legittimazione ad agire delle associazioni dei consumatori non

ha trovato riscontri, a livello normativo e in giurisprudenza, analoghi a quelli in materia

di ambiente. Questo si spiega per il più forte impatto sul corpo sociale che il valore della

salubrità dell’ambiente ha per la sua correlazione con la tutela della salute e con altri

valori che contribuiscono a creare una “nozione allargata” di ambiente.

Quanto agli accordi di cui all’art. 11 della l. 241/1990, in base ai dati reperiti, è

emersa una scarsa applicazione degli stessi fino al 2003 sia per quanto riguarda gli

accordi integrativi che sostitutivi; è stata riscontrata una maggiore concentrazione nelle

amministrazioni del Centro e Nord Italia piuttosto che nel Meridione. E’ stato, però,

registrato un lieve incremento del loro utilizzo nell’ultimo decennio sopratutto con

riferimento al settore urbanistico.

306

 

Complessivamente i dati statistici mostrano una maggiore diffusione degli

strumenti di partecipazione e dei meccanismi informativi nelle amministrazioni locali

piuttosto che centrali sia sotto un profilo normativo, ossia mediante l’adozione di

regolamenti di attuazione della l. 241 del 1990, sia nella prassi. Il che si spiega sulla

base del principio di sussidiarietà e di previsioni normative come gli artt. 8 ss. del T.U.

Enti locali che inseriscono gli istituti di partecipazione e dell’accesso tra i contenuti

obbligatori degli statuti.

Dati più precisi e risultati più esaustivi provengono, invece, dai settori esclusi

dall’applicazione del capo III della l. 241/1990, in particolare in ordine ai procedimenti

relativi al governo del territorio, che nell’ottica di una “democrazia di prossimità”

operano un coinvolgimento sempre maggiore dei cittadini anche attraverso associazioni

rappresentative.

Hanno costituito oggetto di approfondimento nell’ambito del settore del governo

del territorio i laboratori per la pianificazione, i fora e gli organi consultivi. Più in

generale, con riguardo alla democrazia partecipativa, sono state segnalate le esperienze

di bilancio partecipativo, sia a livello regionale che locale. Infine si è dedicato un

approfondimento alla regione Toscana e alla sua legge sulla partecipazione ormai

divenuta un punto di riferimento per le altre regioni.

In questi casi, i dati dimostrano che la partecipazione abbia ricevuto un riscontro

positivo nella popolazione attraverso procedure di comunicazione e trasparenza e tempi

che consentono effettivamente agli interessati di fornire il proprio apporto partecipativo

e di intervenire presentando osservazioni in forma scritta o orale agli incontri

organizzati. Questi meccanismi partecipativi assumono specifiche caratteristiche man

mano che ci si addentra nelle singole esperienze e perseguono poi prevalentemente

finalità di natura consultiva e collaborativa. Va tuttavia evidenziato che di fatto le

risultanze che scaturiscono dalle esperienze partecipative, anche quelle più importanti e

più riuscite, non hanno mai un potere giuridicamente vincolante. Le principali criticità

riscontrate hanno riguardato il tema dei finanziamenti dei processi partecipativi, la

sfiducia da parte di chi detiene il potere decisionale nella considerazione di tali

meccanismi partecipativi come opportunità di empowerment e l’inadeguatezza dei

meccanismi di comunicazione e informazione alla comunità dei cittadini.

307

 

Peculiarità rispetto al modello tradizionale di partecipazione sono state rilevate

nelle consultazioni telematiche per l’adozione di provvedimenti di natura

regolamentare. Alle finalità di natura collaborativa si aggiungono, le esigenze di

accountability; attraverso il rispetto del principio del contraddittorio si ottiene una

legittimazione dal basso che va a colmare il deficit democratico dovuto all’esclusione

dal modello di responsabilità di cui all’art. 95 Cost.

Queste finalità di democratizzazione delle procedure decisionali sono evidenti

anche nelle esperienze di democrazia partecipativa e si spiegano per la difficoltà delle

democrazie rappresentative di riscontrare ampi consensi.

Ancora troppo limitato risulta l’uso delle ICT da parte delle popolazione che,

secondo un recente studio, nel 67% dei casi esaminati non ha mai consultato un sito web

della pubblica amministrazione, sebbene i protocolli informatici abbiano raggiunto un

buon livello di diffusione nelle amministrazioni sopratutto a livello degli enti locali. I

servizi web più conosciuti sono quelli riguardanti i tributi locali (ICI/IMU), i certificati

anagrafici e catastali, le iscrizioni scolastiche, i concorsi pubblici e le prenotazioni delle

visite mediche. La maggior parte dei soggetti che ha dichiarato di utilizzare internet per

informarsi o accedere ai servizi delle PA si pone in una fascia d’età al di sotto dei trenta

anni e ad elevato livello di istruzione.

In questi casi ne è derivato una miglioramento dell’attività amministrative in

termini di snellezza e quindi semplificazione, celerità e democraticità.

Il principale limite all’attuazione della partecipazione procedimentale è costituito

dal bilanciamento della stessa con i principi di celerità ed economicità dell’attività

amministrativa come è stato evidenziato dall’esame dell’esperienza toscana. Queste

difficoltà possono essere superate, in ottemperanza anche alle esigenze di trasparenza,

attraverso la informatizzazione dell’attività amministrativa procedimentale che richiede

naturalmente un intervento a livello dell’organizzazione ed un superamento dei limiti di

accessibilità al sistema informatico.

A circa venti anni dalla legge sul procedimento amministrativo quindi numerosi

passi avanti sono stati compiuti, ma si prospetta ancora lunga e piena di ostacoli la

strada per la totale attuazione delle promesse poste alla base della 241/1990. La

semplificazione e la democratizzazione costituiscono ancora oggi un terreno da

conquistare nonostante le recenti aperture del sistema (ad esempio, ultimamente, il

308

 

D.lgs. n. 33 del 2013, destinato a realizzare una total disclosure dell’attività

amministrativa e una piena attuazione del principio della trasparenza215).

I dati mostrano parecchi elementi di criticità dell’attività della pubblica

amministrazione.

Le iniziative destinate alle politiche di semplificazione hanno assunto un

carattere prevalentemente settoriale, mediante interventi “spot”, cui non ha fatto seguito

un coordinamento complessivo. Ne sono derivati diversi modelli di amministrazione216

e di conseguenza diversi livelli di democratizzazione dei procedimenti amministrativi,

considerata l’osmosi tra partecipazione e semplificazione che costituiscono le due anime

della l. 241/1990. Il tema cruciale da affrontare per inaugurare una nuova stagione della

semplificazione amministrativa217 è “quello di rifondare una vera e propria policy di

semplificazione multilevel in un quadro nel quale il baricentro della semplificazione si è

spostato nelle regioni ed enti locali”. E’ essenziale costruire una cooperazione

interistituzionale che assicuri procedure semplificate e standardizzate e allo stesso

tempo valorizzi il ruolo delle consultazioni telematiche per il coinvolgimento degli

stakeholders nella predisposizione delle stesse politiche amministrative di

semplificazione.

Quel che si deve evitare, è bene sottolinearlo, sono gli interventi di mera

soppressione e semplificazione normativa, aprendosi piuttosto ad operare interventi di

semplificazione e democratizzazione in una “logica di risultato”218.

Che la valorizzazione del tema della partecipazione sia in crescita è dimostrato

dalla presenza di numerosi studi e ricerche di recente pubblicazione su molti siti

istituzionali in particolare con riferimento alle esperienze di democrazia partecipativa.

Ma, come è stato precisato nella ricerca, la partecipazione può assumere diversi

significati, ne è dimostrazione il fatto che recentemente il Formez ha ritenuto opportuno

pubblicare un apposito dizionario sulla partecipazione219 che affronta le sue singole

                                                                                                                         215 G. PANASSIDI, S. FABRIS, Verso la trasparenza “total disclosure” nelle pubbliche

amministrazioni: dalla legge n.241 del 1990 al decreto legislativo n. 33 del 2013, in Molto comuni, 2013.  216 Dal confronto tra indicatori, è stato possibile evidenziare cinque diversi modelli di

amministrazione: olistica, organizzativista, interattiva, annuncio, a-impianto. A. CALDAROZZI, La semplificazione amministrativa nelle regioni e dei comuni: a che punto siamo, www.astrid.ue.  

217 S. PAPARO, Per una semplificazione di risultato, www.astrid.ue.  218 S. PAPARO, Per una semplificazione di risultato, www.astrid.ue.  219 F. DE TOFFOL e A. VALASTRO, Dizionario di Democrazia Partecipativa, a cura del Centro Studi

Giuridici e Politici della Regione Umbria, 2012.  

309

 

declinazioni, chiarendone differenze concettuali ed applicative. Malgrado le tendenze

positive, resta il dato negativo rilevato dell’inesistenza di una mappatura aggiornata

sull’attuazione degli strumenti di partecipazione della l. 241/1990 che metta in luce la

ancora insufficiente attenzione a queste tematiche.

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GLI AUTORI

MARIANGELA BENEDETTI è dottore di ricerca in diritto amministrativo nell’Università di Roma “Sapienza

MARTINA CONTICELLI è ricercatore di istituzioni di diritto pubblico nell’Università degli studi di Roma “Tor Vergata”

MAURIZIA DE BELLIS è ricercatore di diritto amministrativo nell’Università degli studi di Roma “Tor Vergata”

ALDO SANDULLI è professore ordinario di diritto amministrativo nell’Università degli studi di Napoli “Suor Orsola Benincasa”

DONATELLA SCICCHITANO è dottoranda di ricerca nell’Università degli studi di Roma Tre

SUSANNA SCREPANTI è dottore di ricerca nell’Università degli studi di Roma Tre