regulacion economica directa - Sitio de Jean Claude Tron...

DIRBCCION G E N E R A L Laura San Martino de Dromi

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GERMAN COLOM

ANALISIS ECONOMIC0 DEL DERECHO PRIVADO

Y REGULATOR10

CIUDAD ARGENTINA Buenos Aires

2001

ANALISIS ECONOMIC0 DEL DERECHO PRIVADO Y REGULATOR10

riesgos del trabajo, la relacion entre autor y damnificado se super- pone con una relaci6n contractual (directa o indirecta) en la cual las partes son respectivamente vendedor y comprador. Esto hace que 10s efectos distributivos que las reglas de responsabilidad civil tienen en 10s casos puramente extracontractuales se aten6en a travks de efectos en 10s precios de venta de 10s productos elabora- dos. Asi, por ejemplo, un regimen legal en el cual 10s fabricantes no tienen ningun tipo de responsabilidad civil por 10s accidentes generados por sus productos permite que 10s precios de 10s bienes sean menores, en tanto que dichos precios se elevan si el criterio de atribuci6n es el de la responsabilidad subjetiva (en virtud de 10s costos por las mayores precauciones que el regimen legal le induce a tomar a 10s fabricantes) y son atin mayores en un sistema basado en la responsabilidad objetiva (que incorpora tambiCn como costo de producci6n el valor esperado de las indemnizaciones no culposas). Con un ejemplo hipotktico de un fabricante de bebidas gaseosas, Mitchell Polinsky muestra cbmo, en una situaci6n competitiva y sin informacicin asimktrica, las tres reglas llevan a un comportanliento y a unadistribuci6n del ingresoequivalentes tanto por parte del productor como del consumidor16, ya que en unos casos el consumidor paga menos pero se hace cargo del costo esperado de 10s daiios que puede ocasionar el product0 y en otros el consumidor paga mis y el que se hace cargo de reparar 10s dafios es el productor. Cuando el productor tiene mejor informaci6n que el consumidor, la equivalencia distributiva de las tres reglas no se altera pero cambia la eficiencia relativa de las mismas, aparecien- do el resultado ya mencionado de que (en tanto no haya problemas de riesgo moral por parte del consumidor) la responsabilidad objetiva induce al productor a adoptar un nivel de precauci6n y un nivel de actividad mis eficientes.

16 Mitchell Polinsky, An Introduction to L4wu1d Economics, capitulo 13.

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Entendida en un sentido amplio, la regulaci6n econ6mica eb la actividad por la cual el Estado interviene en 10s mercados y altera de ese mod0 el funcionamiento que 10s mismos espontineamente tendrian. Entendida en un sentido restringido, 610 comprende actividades de caricter permanente que implican la toma de deci-

i siones que en otros casos serian adoptadas directamente por 10s

i agentes econ6micos privados. De este modo podrian encasillarse , I dentro del concept0 de "regulacicjn directa" (es decir, regulaci i n

en el sentido restringido) a actividades tales como la fijacion y

! control de precios y condiciones de provisi6n de 10s servicios ptiblicos, estindares de emisicin de sustancias contaminantes, y requerimientos de liquidez y solvencia de las entidades financieras. Serian en cambio ejemplos de "regulacicin indirecta" (es decir, regulaci6n en sentido amplio pero no en sentido restringido) las normas que prohiben pricticas anticompetitivas, las incluidas dentro de la legislaci6n antidumping, y las que reglamentan 10s procedimientos en casos de quiebras.

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Algunos autores estadounidenses distinguen una regulaci6n econ6mica propiamente dicha de una "regulaci6n social"'. La primera comprende medidas tendientes a resolver problemas originados en el ejcrcicio del poder de mercado, y dentro de ella se incluye a la regulaci6n de 10s monopolies naturales (fundamen- talmente servicios pdblicos) y alas normas de defensa de la competencia (incluyendo el control de fusiones y adquisiciones). La regulaci6n social estaria en cambio destinada a resolver otros ti- pos de fracas0 del mercado (externalidades reales, informaci6n asimttrica) y cornprende temas tales como el control de las emisiones contarninantes, la seguridad de 10s bienes y servicios ven- didos, las condiciones de salubridad de establecimientos comer- ciales e industriales, etcetera.

Como ya hemos mencionado en el capitulo 1, el concepto eco- n6mico de regulaci6n se encuentra intimamente ligado con la no- ci6n de derecho econ6mico propuesta por Olivera. Segdn dicho autor, toda norma de derecho econ6mico implica una regla de asig- naci6n por parte del Estado que tiene lugar en una situaci6n de concurso (es decir, en una situaci6n en la cual existe una pluralidad de pretensiones sobre un bien y una insuficiencia de dicho bien para satisfacer todas esas pretensiones). En numerosos casos dicho concurso se resuelve en una instancia administrativa en la cud se otorgan "permisos de asignaci6nW a 10s agentes econ6micos privados (por ejemplo, autorizaciones para operar, controles de precios o de caracteristicas de 10s productos); en otras, se instruments a travCs de mecanismos de prevenci6n y represidn de las transgresiones a las normas (multas por incumplimiento de cierta regulaci6n, san- ciones consistentes en el cese de una determinada prktica, e t ~ . ) ~ .

1 Vkase, por ejemplo, Viscusi, Vernon y Harrington, Econonrics of Replu t io~r und Antitrust, capitulo 1 .

2 Olivcra, Derecho econdmico, capitulo 9.

CAPITULO 8. REGULACION ECONOMICA DIRECTA

Otro concepto juridic0 ligado con la noci6n econ6mica de re- gulaci6n es el de "poder de policia". Si bien algunos autores lo consideran innecesario como categoria del derecho separada del resto de las facultades del Estado3, la noci6n habitual de poder de policia lo identifica como el conjunto de limitaciones de las actividades privadas, por parte de una autoridad pdblica y en el inte- r6s pdblico. De este modo, el poder de policia incluye toda la actividad del Estado relacionada con la reglamentaci6n y control de las acciones de 10s agentes privados, en contraposici6n alas actividades en las cuales el Estado actlia directamente proveyendo bienes y servicios. Asi entendido el poder de policia, la regula- ci6n econdmica representaria una parte integrante de 61, que sena la referida a las acciones relacionadas con las limitaciones al funcionamiento de 10s mercados. El inter& pdblico implicado seria a su vez el interts de la sociedad por resolver problemas originados en la existencia de poder de mercado, externalidades reales e informacidn asimttrica.

8.1. Monopolios naturales

El monopolio natural es una situaci6n en la cual la solucidn mis eficiente para la provisi6n de un determinado bien o servicio es que s610 exista un oferente. Esto se debe a la existencia de costos totales de provisi6n mis bajos cuando solo hay una empresa respecto de una situaci6n en la cual operan varias empresas, situacibn Csta que se explica por la presencia de economias de escala y economias de alcance. Se llaman economias de escala a las ventajas de costos que tienen que ver con una mayor cantidad produci- da; estas economias implican que el costo medio de provisi6n del

3 VCase, par ejemplo, Gordillo, Tratudo de derecho udnzinisrrurivo, parte general, torno 2, capitulo 12.

ANALISIS ECONOMIC0 DEL DERECHO PRIVADO Y REGULATORIO CAPITULO 8. REGULACION ECONOMICA DIRECTA

bien o servicio iniplicado se reduce cuando la cantidad aumenta. Se llaman economias de alcance, en cambio, alas ventajas de costos que tienen que ver con la provision conjunta de varios bienes distintos, y que hacen que sea relativaniente menos costoso proveer- 10s a todos que especializarse solamente en uno de ellos.

La exibtencia de nionopolios naturales plantea un dilema de politica econ6mica relacionado con la deseabilidad contrapuesta de las distintas estructuras de mercado. Por un lado, resulta m k eficiente desde el punto de vista de 10s costos que s610 opere una emprcsa; por otro, dicha situation puede resultar mis ineficiente desdi: el punto de vista del intercambio, ya que el ejercicio del poder de mercado por parte de una dnica entidad puede acarrear una pCrdida de excedente de 10s consuniidores. Tal como vimos en el apartado 4.1, una posible soluci6n a este dilema es hacer que el monopolio en cuestidn quede en inanos del Estado a travCs de una empresa publica. Otra alternativa es establecer un monopolio regulado, por el cual el Estado le garantiza a una empresa privada que seri la unica proveedora en un determinado mercado per0 le regula el precio (y, a veces, algunas otras variables tales como la calidad, la obligaci6n de prestar un servicio, la posibilidad de di- ferenciar entre clientes, etc.) para impedir un ejercicio abusivo de su poder de mercado.

Desde un punto de vista de eficiencia pura, la regulaci6n del monopolio natural deberia regirse por la reglade fijaci6n de precios al costo marginal. Segun esta regla, el monopolista debe cobrar un precio y producir una cantidad para 10s cuales el valor marginal que le asignan 10s consuniidores a su producto se iguala con el costo marginal de dicho producto. Esto implica imitar artificiahnente el comportamiento que seria natural en un mercado perfectamentc conipetitivo, a fin de procurar que el excedente total generado se haga miximo. En una situacibn de monopolio natural, sin embargo, una regla de fijaci6n de precios al costo marginal resulta muchas veces de imposible aplicaci6n. puesto que

puede traer aparejado un beneficio negativo para el monopolista. Esto es asi porque, si el costo unitario decrece con el numero de unidades producidas, entonces cobrar un precio igual al costo marginal implica necesariamente que dicho precio seri inferior al costo medio de provisi6n del bien. Si un regulador pretende en dichas circunstancias fijar precios de acuerdo con esta regla, debe instrumentar al mismo tiempo un sistema de subsidios para la empresa regulada, que le permitan hacer frente a sus erogaciones totales (y, eventualmente, obtener alguna tasa de beneficio acorde con el riesgo empresario que enfrenta).

La dificultad de otorgar subsidios explicitos ha hecho que la literatura econ6mica haya propuesto una serie de reglas alternativas a lade fijaci6n de precios al costo marginal en situaciones de nionopolios naturales regulados. Lamis simple es lade la fijaci6n de precios al costo medio, que asegura que la empresa provea su producto al menor precio posible compatible con un nivel de beneficios no negativo. En el caso de empresas que proveen varios bienes o abastecen varios mercados, esta regla admite una trans- formaci6n, segun la cual resulta mis conveniente vender algunos productos (y a algunos clientes) a precios superiores al costo medio, y otros productos (y a otros clientes) aprecios inferiores. Esto se conoce corno "reglade RamseyW4, y se basa en la idea de que en ciertos casos la discriminacidn de precios puede resultar eficiente como un mcdo de asegurar una mayor venta de 10s bienes con demanda mis elhtica (es decir, m h sensible a 10s cambios de precio) que se compensa con una reducci6n relativamente leve de las ventas en segmentos de demanda mAs inelhtica (es decir, menos sensible a 10s cambios de precio).

4 Este nombre ha sido adoptado en referencia a la obra del economists inglds Frank Ramsey. Para un analisis mas exhaustivo del tema, vCase Wilson, Nodinear Pricing, capitulo 5.

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Grafico 8.1 n

Lo expuesto en 10s pirrafos anteriores puede verse en el grafico 8.1, en el cual hemos representado una situaci6n de monopolio natural originada en economias de escala. Como se aprecia en 61, el costo medio (CM) de provisi6n del bien "Q" es una funcidn que disminuye con la cantidad, y por lo tanto el costo marginal (Cm) se encuentra siempre por debajo de "CM. En una situaci6n asi, un monopolista desregulado maximizador de beneficios elegiria producir "Qm" y cobrar un precio "Pm" (que son 10s valores para 10s cuales "Cm" se iguala con el ingreso marginal "Im"), en tanto que lo eficiente seria que la cantidad provista fuera "Qe" y que el precio fuera "Pe" (y que por lo tanto se igualara con "Cm"). Pero como cobrar "Pew implica vender a un precio menor que el costo medio, esto hace que la empresa sufra pCrdidas que deben ser cornpensadas de alguna manera (por ejemplo, con un subsidio). La alternativa es fijar un precio de autofinanciamiento (Pa) que se iguale con el costo medio y hacer que la empresa venda una cantidad menor que la eficiente (QacQe), pero que resulta ser la mhs conveniente dentro de las que implican un nivel de beneficios no negativo para la empresa.


Otra forma de fijar precios regulados usual en la prktica es utilizar las denominadas "tarifas en dos partes", que implican cobrar un cargo fijo o de conexidn a cada cliente y un cargo variable por unidad consumida. Si el regulador fija el cargo variable igual al costo marginal de provisidn del bien vendido, el cargo fijo puede utilizarse para hacer frente a la diferencia existente entre lo recaudado por cargos variables y 10s costos totales del monopolista, logrindose de este mod0 mantener las ventajas de la fijacidn de precios al costo marginal y evitar la necesidad de otorgar un subsidio a la empresa proveedora del bien o servicio. Este sistema, sin embargo, exige que la naturaleza del bien o servicio pro- visto permita impedir el arbitraje entre 10s consumidores (es decir, que s61o uno pague el cargo fijo y luego revenda las unidades que compra), por lo cual su uso esti limitado bkicamente a 10s servicios p~blicos que se proveen a travCs de redes (electricidad, telefonia, gas natural, agua potable).

La aplicacidn de las reglas de fijaci6n de precios mencionadas en 10s pirrafos antenores suele tropezar con una serie de inconve- nientes prkticos ligados con el hecho de que, para poder llevarla a cabo, resulta necesario conocer las funciones de costos (y, a veces, las funciones de demanda) de las empresas reguladas. Este conocimiento es muchas veces imposible o muy costoso para el organismo estatal encargado de regular a un monopolio natural, y tiene tambiCn dos efectos perversos ligados con la estrategia empresaria: por un lado, no crea incentivos para que la empresa regulada reduzca sus costos (ya que cualquier mejora de eficiencia repercute en una reducci6n de sus precios de venta); por otro, estimula a que la empresa regulada trate de ocultar sus verdaderos costos con el objetivo de conseguir mayores precios y mayores beneficios.

Con el objetivo de resolver estos dos problemas de incentivos ligados con la regulaci6n por costos, la literatura econ6mica ha ido proponiendo una serie de esquemas que se apartan progresi-


vamente de las reglas clasicas de regulacidn del monopolio natural. Uno de ellos es la regulacidn por techos de precios (price-cap regulation), que consiste en fijar un precio mas o menos ligado con un concepto de costo y establecer luego una fdrmula de ajuste del mismo que sea independiente de 10s aumentos o reducciones reales de eficiencia productiva. Esto hace que todas las reducciones dz costos independientes de la fdrmula de ajuste impliquen beneficios directos para la empresa regulada, y que todos sus aumentos de costos signifiquen pCrdidas de oportunidad. El principal inconveniente de estos esquemas es que incrementan signifi- cativamente el riesgo empresario asociado con la regulacidn y crean incentivos para que las empresas reguladas intenten renegociar sus condiciones contractuales con el Estado. Para evitar esto, en la practica suelen adoptarse mecanismos hibridos que implican el empleo de techos de precios junto con la posibilidad de trasladar ciertos aumentos en el costo de algunos insumos (pass-through) y con la existencia de revisiones tarifarias que vuelven a acercar perickiicamente 10s precios a algdn concepto de costo real5. Este es, por ejemplo, el esquema que se utiliza en la Argentina para regular el servicio telefdnico (decreto 62/90) y la distribucidn de electricidad y de gas natural (leyes 24.065 y 24.076, respectivamente).

Otro mecanismo que busca resolver 10s problemas de implementacidn de la regulacidn por costos es la llamada "regulacibn conjunta" regulation), que implica someter a varias

5 Algunos autores percibcn a la regulaci6n por tcchos de precios como una altsrnativa diametralmcntc opucsta a la regulaci6n por costos. Bajo dicha bptica, cl uso de mecanismos de "pnss-through" aparece como un niodo dc conciliar dos filosofias regulatorias antagbnicas. Al res- p e c t ~ , vCase FLEL, La regulacidrl de in corupetencia y de 10s servicios priblims. capitulo 2.


empresas al mismo cuadro tarifario y utilizar para su calculo conceptos de costo promedio de toda la industria. El uso de esta alternativa requiere que se dC una doble condicih que no siempre es posible: que cada empresa tenga el monopolio natural de un determinado segment0 del mercado y que sus costos sean mas o menos homogkneos de antemano. Un ejemplo argentino de regulacidn que sigue esta idea desde hace tiempo es el del transporte colectivo de pasajeros, en el cual cada empresa tiene la concesidn exclusiva de un determinado recorrido pero 10s precios que se cobran son en general uniformes dentro de la misma Area urbana. TambiCn puede relacionarse con la idea de una regulacidn conjunta el hecho de que al privatizarse las empresas nacionales de telecomunicaciones, electricidad y gas natural se las haya dividi- do en zonas, y se hayan entregado dichas zonas a diferentes compaiiias. En varios de dichos casos se observan ademas grupos de compaiiias sujetas a las mismas tarifas reguladas (por ejemplo, Telefdnica y Telecom, en telecomunicaciones, y Edenor y Edesur, en distribucidn elkctrica).

La dificultad de establecer tarifas basadas en conceptos de costos ha llevado a parte de la literaturaecondmica aproponer que 10s reguladores conviertan al nivel de precios en una variable que se determine competitivamente en el momento en el cual se licita la concesi6n del servicio regulado6. Este sistema, conocido como "competencia por el monopolio" (franchise bidding), presupone que las distintas empresas interesadas en obtener el derecho a abas- tecer un monopolio natural competirin entre si cotizando el nivel de precios mas bajo compatible con un beneficio no negativo, y que esto generara asimismo un comportaniiento proclive a la mini- mizacidn de costos. El problema con estos sistemas es que su implementacidn exige una precisidn muy grande del resto de las

6 Vtasc, por cjemplo, Demsetz, "Why Regulate Utilities?'.

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condic~ones de la licitacidn (calidad del servicio, cobertura, inversiones, etcetera) y crea asimismo presiones para que la empresa que ha ganado la concesi6n intente renegociar luego dichas condiciones. En la Argentina, este sistema se ha empleado para la concesidn del servicio de obras sanitarias en el irea de Capital Federal y Gran Buenos Aires a la empresa Aguas Argentinas SA, instrumentado a travts de 10s decretos 1443191 y 2408191.

La introduccidn de competencia como un modo de resolver ciertos problemas relacionados con la regulaci6n se ha extendido recientemente a sectores que tradicionalmente funcionaban como monopolies naturales integrados. En algunos de dichos sectores, se ha admitido la coexistencia de varias empresas en segmentos en 10s cuales la competencia es posible, mantenitndose regulados solamente aquellos segmentos en 10s cuales las ventajas del monopolio son mis evidentes. Esto tiene la ventaja de facilitar la detenninacidn de 10s costos y de 10s precios regulados para tales sectores, ya que permite que buena parte de dichos costos queden directamente expresados como precios de mercado surgidos de un proceso competitivo. Sin embargo, la mtzcla de regulacidn y competencia puede ocasionar a1 menos dos problemas que sedan cuando coexisten empresas que compiten en un segmento per0 no en otro. Uno de dichos problemas es que el monopolista de un segmento regulado puede tener incentivos para tratar de eliminar a las otras empresas que actdan junto a 61 en 10s segmentos competitivos, empleando su posicidn monopdlica para obstaculizar o encareccr el acceso de sus competidores. El otro problems, inver- so al anterior, es el que sc genera si 10s competidores no regulados tienen la posibilidad de "descremar" el mercado del monopolista (creanl-skin~rnblg), abasteciendo solamente 10s segmentos mis rentables y dejindole a la empresa regulada la obligacidn de abas- tecer 10s segmentos menos rentables.

A 10s efectos de reducir la probabilidad de que se produzcan 10s comportamientos estratkgicos referidos en el pirrafo anterior,

las mezclas entre competencia y regulacidn suelen tener lugar en un context0 de desintegraci6n vertical total, en el cual se establece que la empresa que tiene el monopolio natural de un determinado segmento no puede actuaren 10s segmentos competitivos del mercado y viceversa. En la Argentina esto ocurre, por ejemplo, en 10s sectores elkctrico y gasifero, en 10s cuales la produccidn es competitiva, y en cambio el transporte y la distribuci6n estin regulados bajo un rkgimen de monopolio natural (leyes 24.065 y 24.076). El inc~-*~miente que sistemas como Cstos pueden tener, sin embargo, es que en ciertas circunstancias pueden desaprove- char economias de integraci6n vertical, elevando 10s costos de transaccidn entre las empresas ubicadas en distintas etapas de la cade- nade produccidn y distribucidn. El sistemaprevisto para introducir competencia en el mercado argentino de las telecomunicaciones, por ejemplo, no ha obligado a que las empresas prestatarias del servicio de telefonia bisica local (monopolio regulado) dejen de operar el servicio de telefonia de larga distancia (mis competitivo y en vias de desregulaci6n). En estos mercados, por lo tanto, 10s problemas de obstaculizacidn del acceso acompetidores, "descre- macidn" y otros similares deben ser resueltos en el momento en el que eventualmente se presenten, aplicando reglas generales cie defensa de la competencia7.

8.2. Externalidades ambientales

Las extemalidades ambientales son fracasos de 10s mercados que tienen lugar en situaciones en las cuales existe un gran nlimero de agentes econdmicos pcrjudicados por el fen6meno en cuestidn, y en las que usualmente tambiCn resulta elevado el nlimero

7 Para una explicaci6n miis exhaustiva de 10s criterios de rcgulaci6n del no no polio natural aplicados en la Argentina, v h s e Abdala y Spiller, Instirirciones, contratos y regulacidn en Argentina, capitulo 3.


de agentes econbrnicos generadores del fen6meno en cuesti6n. En todos 10s casos, se trata de extemalidades negativas que pueden originarse como consecuencia de la producci6n o del consumo de alglin bien o servicio que implica al mismo tiempo el deterioro de un recurso natural utilizado conjuntamente por la sociedad (tipi- camente el agua o el aire).

Por la particular situaci6n en la cual estas externalidades se producen, resulta en general imposible que la mismas puedan resolverse adecuadamente a trav6s de la asignacidn de derechos de propiedad o de rcglas de responsabilidad civil. Esto es asi porque cada generador de una externalidad ambiental (por ejemplo, cada fabrica o cada autom6vil que contamina el aire) impone un costo que afccta a un nlimero grande de personas (por ejemplo, todas las que viven en una determinada lrea urbana), y cada una de dichas personas se ve a su vez afectada por las emisiones que realiza un numero tnuy elevado de contaminadores. Esta existencia de efectos cruzados entre muchos agentes econ6micos vuelve virtualmente imposible (e ineficaz) utilizar al derecho privado como un instrumento para lograr que 10s generadores y 10s afecta- dos por las externalidades ambientales resuelvan sus problemas sin apelar a la intervenci6n de la autoridad pdblica. En efecto, establecer derechos a contaminar (0, alternativamente, a no ser contaminado) y permitir que dichos derechos se transfieran entre contaninadores y contaminados implican'a la necesidad de que quien quisiera efectuar alglin tip0 de emisi6n contaminante tuvie- ra que negociar con una multitud de posibles damnificados, y de que a su vez dichos damnificados tuvieran que negociar con un sinnumero de interesados en contaminar. Del mismo modo, determinar cn quC medida cada contaminador tuvo participaci6n en el daiio sufrido por cada contaminado (por ejemplo, en el deterioro de la salud sufricla por cada uno de 10s habitantes de una ciudad) resulta LanlbiCn una tarea virtualmente imposible, cuyos cos-


tos son tan elevados que vuelven pricticamente inaplicable cualquier idea de resolver el problema de las externalidades ambientales apelando a esquemas de responsabilidad civil.

En virtud de lo expuesto, las externalidades ambientales son un problema cuya soluci6n juridica mas natural resulta la aplica- ci6n de una regulaci6n por parte del Estado. Dicha regulaci6n tiene como objetivo lograr que ciertas actividades contaminantes se efechien en cantidades menores que las que espontheamente tienen lugar en el mercado, a 10s efectos de lograr que el valor marginal social de las mismas se acerque a su costo marginal social (es decir, a la suma del costo marginal privado que dichas actividades tienen para quienes las llevan a cab0 y del costo adicional que las mismas le imponen a 10s agentes econdmicos que sufren la contaminaci6n generada). Complementariamente, la re- gulaci6n ambiental puede tener como objetivo inducir a 10s contaminadores a adoptar tecnologias menos contaminantes (es decir, a utilizar procedimientos que pueden ser privadamente miis costosos per0 que generen un menor perjuicio a 10s contaminados), a 10s efectos de lograr una reducci6n del costo social total de la actividad involucrada.

En su trabajo sobre politica ambiental en la Argentina, Conte Grand seiiala dos categorias de instrumentos de regulaci6n ambiental, que son 10s instrumentos de "orden y control" y 10s instrumentos "basados en el mercad~"~ . Dentro del primero de tales grupos se encuentran 10s estandares de calidad ambiental, 10s estindares de emisiones o efluentes, 10s estlndares de procesos, 10s est6ndares de productos y 10s estindares de insumos. Todos ellos tienen como objetivo fijar topes mlximos sobre cantidades fisicas, que pueden estar medidas en tCrminos de la propia conta-

8 Conte Grand, "Bases para una politica ambiental en la Argentina".

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minaci6n o en tCrminos del nivel de producci6n o de consumo de alglin bien o servicio que generadicha contaminaci6n. Los instrumentos regulatorios de orden y control tienen la ventaja de que estin definidos de manera directa respecto de 10s factores que in- fluyen sobre la contaminaci6n, y por lo tanto garantizan en principio que el objetivo fijado en tkrminos de la cantidad controlada se cumpla mis ficilmente. En la prictica, sin embargo, el uso eficiente de este tipo de regulaci6n se encuentra limitado por tres debilidades que la misma presenta: requiere que el regulador tenga un nivel de informaci6n muy alto, puede quitar incentives a la innovaci6n tecnol6gica, y puede generar situaciones de fuerte pre- si6n politics. Esto se origina en que, para decidir estindares 6pti- mos, el regulador ambiental debe conocer 10s costos de las alternativas tecnol6gicas disponibles y de los dafios generados por sus niveles de contaminaci6n, y debe ser capaz al mismo tiempo de controlar 10s estindares que requiere (con el consiguiente costo que dicha actividad conlleva). El hecho de que 10s estindares se fijen como topes miximos puede ademis desincentivar a 10s contaminadores a innovar en busca de niveles de contaminaci6n a h m b bajos, y generar costosas instancias de negociaci6n entre 10s sectores publico y privado cada vez que dichos topes deben ser modificados.

Las altemativas a 10s instrumentos de orden y control de las extemalidades ambientales son 10s instrumentos basados en el mercado, que buscan aprovechar en mayor medida el funcionamiento del mecanismo de precios. Entre ellos se encuentran 10s impuestos, 10s subsidios, 10s reembolsos y 10s permisos comercializables. Los impuestos destinados a resolver externalidades ambientales, tambiCn llamados "impuestos pi go via no^"^, tienen por

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9 Este nombre ha sido adoptado en referencia a la obra del economists inglCs A. C. Pigou.

objetivo imponer sobre 10s contaminadores una carga equivalente a1 valor del daiio ambiental que causan al resto de la sociedad. De este modo, dicho daiio es tenido en cuenta por el contaminador al momento de tomar su decisi6n de efectuar una determinada actividad contaminante, y sus costos privados pasan a incluir como un componente mis al pe juicio generado sobre el medio ambiente. Al igual que 10s esthdares, 10s impuestos pueden estar fijados de manera directa sobre las emisiones contaminantes o bien pueden estarlo sobre un bien o insumo cuyo uso genera contamina- ci6n. Su ventaja respecto de 10s instrumentos de orden y control es que requieren menos informaci6n sobre 10s contaminadores en particular, y que pueden servir adicionalmente como mecanismos de recaudaci6n de fondos destinados a otras actividades (por ejemplo, a compensar a 10s damnificados por la contaminaci6n). Sus desventajas son que tambiCn exigen un conocimiento importante sobre el comportamiento esperado de las cantidades ante cambios en 10s costos, y que pueden requerir un monitoreo que tambiCn resulta costoso (en especial si estin fijados directamente sobre las emisiones contaminantes).

Desde un punto de vista tebrico, 10s esthdares y 10s impuestos son susceptibles de lograr el mismo objetivo de reducir la contarni- naci6n a un nivel eficiente si 10s mismos han sido fijados adecuadamente. Dicha equivalencia puede apreciarse en el ghfico 8.2, en el cud hemos representado el costo marginal de reducir ciertas emisiones para el conjunto de contaminadores (Cmr) y el costo marginal del dario que dichas emisiones le generan a1 conjunto de contaminados (Cmd). Tales costos vdn'an se@n el nivel total deemisiones (E), y generan un nivel eficiente de dichas emisiones en aquel pun- to para el cual ambos se igualan (Ee). Un estindar de emisiones establecido en dicho nivel resulta por lo tanto adecuado para resolver el problema de eficiencia generado por la externalidad ambiental bajo anilisis. Del mismo modo, un impuesto sobre las ernisiones


igual al valor que toma el costo marginal de reducir las mismas cuando Cstas adoptan un nivel eficiente (Te) lleva a 10s contaminadores a elegir "Ed' como su nivel adecuado de contaminaci6n.

Grafico 8.2

Cmd

Otros instrumentos de regulaci6n ambiental basados en el mercado, cuya naturaleza es similar a la de 10s impuestos, son los subsidios. Los mismos pueden aparecer a travks de prCstamos destinados a inversiones tendientes a mejorar el medio ambiente, a travCs de exenciones impositivas para incentivar la adquisici6n de tecnologias menos contaminantes, etc. TambiCn resultan similares 10s esquemas que utilizan reembolsos de impuestos sobre ciertos productos, 10s cuales se cobran en el momento en el cual el product0 en cuesti6n es reciclado o retirado del mercado.

Los sistemas de permisos comercializables, en cambio, tienen una naturaleza bastante diferente a lade 10s impuestos. Los mismos se basan en el establecimiento de estindares que le otorgan a 10s contarninadores ciertos derechos a contaminar (o ciertas obligaciones de reducir la contaminaci6n). Si cl contarninador consigue contaminar menos que su estindar, el sistema de permisos le permite vender su derecho excedente, el cual puede ser adquirido por otro


contaminador que desee contaminar m k de lo que le permite su esthdar. De este modo lo que se logra es que 10s derechos a conta- minx tengan un "precio de mercado", que surge de lo que 10s contaminadores e s th dispuestos a pagar por el derecho a contaminar. Este sistema tiene la ventaja de que puede ser implementado sin necesidad de determinar exactamente un estindar especifico para cada empresa y sin necesidad de determinar de antemano un valor impositivo para las emisiones. Desde el punto de vista del anilisis econdmico del derecho tiene ademis el atractivo de basarse en 10s postulados del teorema de Coase, si bien exige que el Estado fije de antemano el volumen total de permisos a comerciar y el reparto inicial de 10s mismos. Esto dltimo puede hacerse a tnves de una licitacidn en la que participen las empresas interesadas o a traves de un otorgamiento gratuito basado en el nivel hist6rico de emisiones de cada uno de 10s contaminadores. En el primer0 de tales casos, el propio Estado es quien se considera propietario inicial de 10s derechos a contaminar; en el segundo, lo que se hace es reconocer derechos adquiridos a 10s distintos contaminadores existentes.

En la Argentina, las normas regulatorias que tienen que ver con las extemalidades ambientales se refieren principalmente a la con- taminacidn del agua y del aire (incluyendo la "contaminaci6n so- nora") y al tema de los residuos peligrosos. En general, en estos temas la regulacidn esti en principio a cargo de autoridades pro- vinciales, per0 son varias las normas de caricter nacional que establecen esthdares y procedirnientos generales. En lo que se refiere a la contaminaci6n del agua, por ejemplo, la ley 20.324 1e otorg6 en 1973 poderes de fiscalizaci6n a la empresa Obras Sani- taria~ de la Nacibn, 10s cuales, en virtud de sucesivos cambios institucionales, pasaron a la actual concesionaria del sewicio de agua en la ciudad de Buenos Aires (Aguas Argentinas SA) y a la Secretaria de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable. Al respecto cabe mencionar 10s decretos 674189 y 776192, que establecen estindares de calidad de 10s liquidos vertidos al Rio de la

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dos muchas veces por normas juridicas que establecen determinadas responsabilidades, tales como las que surgen en 10s casos de lesibn, eviccibn y vicios redhibitorios) no irnplica sin embargo que todas las ineficiencias originadas en la existencia de asimetrias informativas puedan resolverse sin intemenciones regulatorias. En ciertos casos puedz darse que la soluci6n de equilibrio del mercado sea que la asimetria informativa en cuesti6n no se resuelva, y que por lo tanto se efectuen transacciones en contextos en 10s cuales alguna de las partes (10s demandantes o 10s oferentes) quede en una situaci6n de mayor incertidumbre que la otra respecto de lo que esta comerciando. Tal como vimos en el apartado 2.9, esto puede traer aparejado una perdida de eficiencia, que puede resolverse a travCs de la intervenci6n de una autoridad regulatoria que exija una adecuada revelacidn de la informaci6n asimetrica im- plicada y controle su veracidad. Por supuesto, la conveniencia de establecer un mecanismo regulatorio como Cse depende del tama- iio relativo de la pkrdida de eficiencia y del costo que tenga el mecanismo en cuesti6n.

Las regulaciones consistentes en obligaciones de satisfacer determinados requerimientos de informacidn pueden tener ciertas ventajas respecto de regulaciones que imponen directamente que 10s bienes y s e ~ i c i o s tengan ciertas caracteristicas. Viscusi, Vernon y Harrington setialan que en ciertos casos la autoridad regulatoria puede tener dudas respecto de la conventencia de imponer o no una determinada cualidad en un product0 (por ejemplo, un cierto nivel de calidad minima) y preferir que sean 10s propios consumidores los que decidan entre opciones con distintas cualidadestO. Esto se aplica inclusive a casos en 10s cuales las caracteristicas de 10s productos tienen que ver con el nivel de riesgo que 10s mismos

10 Viscusi, Vernon y Harrington, Econontics of Regrilation arid Antitntsr, capitulo 19.

presentan, que a veces puede ser controlado mas eficazmente por 10s consumidores (una vez que han sido informados acerca de la existencia del riesgo en cuesti6n) que por una autoridad regulatoria que exija medidas especificas para reducir o evitar dicho riesgo.

Una norma argentina que regula de manera general una serie de requerimientos de inforrnaci6n que las empresas deben presentar es la ley 22.802 de lealtad comercial. La misma establece que todos 10s productos que se comercialicen en el pais envasados deben indicar su denominaci6n. pais de origen, calidad y medidas netas de su contenido (articulo lo), y que estk prohibido que dichas inscripciones incluyan expresiones o signos que puedan inducir a error, engaiio o confusi6n (articulo 5"). La ley de lealtad comercial prohibe tambiCn la realizaci6n de cualquier tipo de publicidad engafiosa (articulo 9"), y su reglamentacion administrativa contiene una serie de precisiones respecto de las rotulaciones admisibles para distintos productos, de las diferencias tolerables entre el contenido net0 declarado y el real, etc. Los instrumentos regulatorios de 10s que dispone la autoridad de aplicaci6n de la ley 22.802 (que es la Secretaria de Comercio) son bkicamente la realizaci6n de inspecciones y verificaciones, y las contravencio- nes a lo estipulado por la ley se sancionan a traves de multas y decomisos de mercaderias.

Otro ejemplo de regulaci6n relacionada con requerimientos de informaci6n es la relativa a la obligaci6n de las sociedades comer- ciales de prrsentar y dar a publicidad sus estados contables, con- tenida en 10s articulos 61 a 73 de la ley 19.550. La autoridad de aplicaci6n de esta regulacidn cambia con el tipo de sociedad y la actividad de la misma, quedando seglin 10s casos a cargo de la Inspeccidn General de Justicia de la Nactbn, de organismos pro- vinciales equivalentes, o de entidades tales como la Comisi6n Nacional de Valores (para sociedades cuyas acciones cotizan en bolsa), la Superintendencia de Seguros de la Naci6n (para empre-

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sas de seguros), el Banco Central de la Repdblica Argentina (para entidades financieras), etcCtera.

8.4. Relaciones laborales

Desde el punto de vista de la organizacicin del sistemajuridico argentino (y del de muchos otros paises), el derecho laboral es un iirea separada de las ramas civil y comercial que tiene sus propias normas, tribunales y procedimientos. Desde un punto de vista conceptual, sin embargo, el derecho laboral es basicamente una parte del derecho privado, en el sentido de que establece reglas generales dentro de las cuales deben desenvolverse las relaciones entre agentes econ6micos privados (especialmente entre trabajadores y empleadores). Estas reglas se refieren a aspectos relacionados con 10s contratos de trabajo y a ciertas normas que hacen a la responsabilidad de empleadores y trabajadores, y por ese hecho es que tanto en el capitulo 5 (en el que se trat6 el tema de 10s contratos) como en el capitulo 6 (sobre responsabilidad civil) inclui- mos algunos comentarios sobre la interpretacidn econ6mica de cuestiones de derecho laboral junto con otros sobre cuestiones parecidas que se originan en el derecho civil y comercial (es decir, en el derecho privado propiamente dicho).

Algunas normas de derecho laboral, sin embargo, representan ejemplos de regulaci6n econ6mica, en el sentido de que implican una intervenci6n estatal en 10s mercados de trabajo cuyo objetivo no es proveer un marco juridic0 para organizar las transacciones sin0 alterar el funcionamiento que dichos mercados tendrian es- pontanezmente. Dos ejemplos de este tip0 de normas son las que se refieren a la fijaci6n de salarios minimos y las que instituyen procedimientos de negociaci6n colectiva. El primer0 de dichos casos represents un ejemplo de regulaci6n directa por la cual el Estado reemplaza al mercado fijando un determinado precio; el segundo es un ejemplo de regulaci6n indirecta por la cual la inter-


vencidn estatal altera el equilibrio de mercado pero son 10s propios agentes econ6micos 10s que llegan a un resultado diferente del que se obtendria en ausencia de regulaci6n.

La 16gica econbrnica que se encuentra detris de las dos regulaciones de las relaciones laborales rnencionadas parece basarse en la idea de que 10s mercados de trabajo presentan imperfecciones ligadas con el ejercicio del poder de mercado por parte de 10s empleadores (es decir, que 10s demandantes de trabajo suelen tener al@n grado de poder rnonopsbnico). Esto puede hacer que, en un equilibrio desregulado, tanto el nivel de salarios como el nivel de ernpleo sea menor al que regiria en un equilibrio cornpetitivo, y que por lo tanto se produzca una pCrdida de eficiencia originada en dicha reducci6n de la cantidad de trabajo comerciada. En una situaci6n como Csa, por lo tanto, establecer un salario minimo superior al del equilibrio monopsdnico descripto (pero no superior a1 del equilibrio competitivo te6rico) puede servir para incre- rnentar el nivel de empleo, obligando a 10s empleadores a corn- portarse como tomadores de precios.

En el gdfico 8.3 aparece representada una situaci6n de equilibrio monopdnico de un mercado de trabajo (Lrn, wm) y la influen- cia que sobre 61 puede tener la irnposicibn de un salario minimo. Si este salario regulado se encuentra por encirna del de rnonopsonio pero por debajo del de equilibrio competitivo (wrn<wrl<wc), el resultado de la regulaci6n es que el nivel de empleo aumenta (Lrl>Lm) y se acerca m h al que regiria en una situaci6n de equilibrio competitivo eficiente (LC). N6tese cdrno dicho efecto se contrapone a1 que tendriaestablecer un salario minirno mayor que el cornpetitivo (wrbwc) en una situaci6n en la cual el rnercado ya estuviera en un equilibrio eficiente. En tal caso, la regulaci6n tendria por efecto reducir el nivel de empleo a una cantidad menor que la que espontaneamente tendria lugar en un mercado desregulado (Lr2=Lm<Lc).

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Grafico 8.3

L.

0 Lm Lrl LC

Orra manera de influir sobre el equilibrio de 10s mercados de trabajo consiste en contrarrestar el poder de mercado de 10s demandantes a travCs de nomlas que auspicien la creacidn de un poder de mercado equivalente por parte de 10s oferentes. Dichas normas son bisicamente las que favorecen la creacidn de sindicatos e instituyen procedimizntos de convenci6n colectiva para la determi- nacidn de 10s salarios y de otras condicionzs de trabajo (que indi- rectamente condicionan tambikn el nivel de empleo). Dichas nomas reemplazan asi ciertos aspectos del mecanismo descen- tralizado de contratacidn (en el cual cada relaci6n laboral se pacta individualmente entre un empleador y un trabajador) por un es- quemaen el cual quienes negocian son un conjunto de empleadores (nucleados en una cimara o asociacidn empresaria) y una entidad que representa al conjunto de trabajadores de una cierta rama de actividad. Bajo ciertas condiciones, relacionadas bjsicamente con bajos costos de transaccidn, el resultado de esa negociacidn puede llegar a ser eficiente (en el sentido de que lleve a un nivel de empleo semejante al que se obtendria en un mercado competitivo). El nivel de salarios pactado, sin embargo, no esti estrictamente determinado por las mismas fuerzas que operan en un context0 competitivo (en el cual ni oferentes ni demandantes tienen poder


de mercado), sino que depende blisicamente de las alternativas externas que tengan quienes negocian, del procedimiento establecido para la negociaci6n y del costo relativo que tenga para cada grupo que la negociaci6n se prolongue en el tiempo.

Grafico 8.4

El grifico 8.4 representa una situaci6n de negociacidn colectiva entre empleadores y trabajadores en la cual se llega a un nivel de empleo eficiente (Le). Dicho nivel esti determinado por la igual- dad del precio tedrico de oferta de trabajo (S,) y del valor marginal de la productividad del mismo (Vm,). El nivel de salario con- venido, sin embargo, no tiene por quC coincidir con el de equilibrio competitivo (wc), ya que surge de una situacidn en la cual ambas partes tienen poder de mercado y no son tomadoras de precios. De hecho, el salario que se obtiene de esta negociacidn puede en principio hallarse en cualquier valor que oscile entre "wa" y "wb", que son 10s limites superior e inferior a 10s cuales 10s empleadores dejan de estar dispuestos a contratar y 10s trabajadores dejan de estar dispuestos a trabajar (es decir, son 10s salarios de reserva "wre" y "wrt" que corresponden aun nivel de ernpleo igual a "Le").

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En la Argentina, cl salario minimo aparece establecido en 10s articulos 116 a 120 de la ley 20.744 de contrato de trabajo. Su objetivo declarado es que el mismo sirva para que todo trabajador perciba una remuneracidn que le asegure "alimentaci6n adecuada, vivienda digna, educaci611, vestuario, asistencia sanitaria, transporte y esparcimiento, vacaciones y previsi6nn. En ese sentido puede suponersc que, en general, estc salario minimo deberia de estar por debajo del de equilibria competitivo en la mayoria de 10s mercados de trabajo, pero 10s conceptos utilizados para definirlo no garantizan dicha situaci611, ya que no contemplan en mod0 al- guno el valor de la productividad del trabajo ofrecido a cambio de dicho salario. Es probablemente por eso que la ley 24.013 (deno- rninada "ley de ernpleo") estableci6 normas complementarias por las cuales dicho salario minimo debe determinarse teniendo tam- biCn en cuenta "los datos de la situaci6n socioeconbmica" (articulo 139), expresi6n que de algdn mod0 es susceptible de contem- plar consideraciones generales de productividad. En la practica, estas disposiciones de la ley de empleo parecen haber servido tam- biCn para disminuir considerablemente todos 10s efectos (positi- vos y negativos) de la regulaci6n laboral a travks de salarios minimos, coincidiendo con una etapa de desregulaci6n general de la mayoria de 10s mercados en la economia argentina.

En lo que se refiere a la legislaci6n sobre convenciones colectivas de trabajo, la ley vigente es la 14.250, modificada en 1988 por la ley 23.545. El espiritu de la misma es que estas convenciones sirvan para acordar condiciones de empleo y niveles de salarios obligatorios para todo un sector de actividad, y que 10s mismos surjan de una negociacidn entre una asociaci6n de empleadores y una asociacion de trabajadores con personeria gremial. El con- venio celebrado debe ser homologado por la autoridad laboral (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social) y puede ser interpreta- do, en caso de controversias, por una comisi6n paritaria integrada por representantes de empleadores y trabajadores y presidida por

un funcionario de dicha autoridad laboral. Estas reglas parecen tener por objeto facilitar la negociaci6n entre las partes, intentan- do otorgar mayor seguridad respecto de que lo acordado tendra vigencia en la practica y sera menos probable la aparici6n ex-post de comportamientos oportunistas.

Al igual que en el caso de las disposiciones referidas al salario minimo, las normas que rigen las convenciones colectivas de trabajo parecen haber perdido importancia en las dltimas dtkadas, como product0 de una tendencia creciente de desregulaci6n laboral. En la Argentina, dicha tendencia ha sido recogida parcialmente por las leyes 24.467 (de flexibilizacidn laboral para pequefias y medianas empresas) y 25.01 3 (de reforma laboral). La ldgica eco- n6micade todaestadesregulaci6n tiene que ver con la ideade que, en un context0 en el cual existe una mayor competencia entre las empresas, ciertas regulaciones tienen un costo social mayor que la operatoria esponthea del mercado desregulado, y que la mejor manera de reducir 10s costos de transaccidn presentes en 10s mercados de trabajo puede ser fomentar esquemas de contratacidn competitiva en vez de establecer sistemas de negociaci6n colectiva a nivel sectorial.

8.5. Regulation bancaria

Un tip0 especial de regulaci6n econ6mica directa que presenta caracteristicas particulares es la regulacidn de 10s bancos y otras entidades financieras. La misma consiste esencialmente en una combinaci6n de requerimientos de informaci6n que dichas entidades deben satisfacer con una sene de reglas relativas a valores maximos o minimos que deben tomar ciertos indicadores (liquidez, solvencia, inmovilizaci6n de activos, etc.), cuyo incumplimiento faculta al regulador a intervenir directamente en la ad- ministraci6n de la entidad en cuesti6n. A este ultimo tip0 de regulaci6n se lo conoce con el nombre de "regulacibn pruden-


cial", y es ejercido en nuestro pais por el Banco Central de la Repiiblica Argentina.

Siguiendo la opinidn de Dewatripont y Tirole", diremos que el objetivo normative principal de la regulaci6n prudencial es resolver el problema de riesgo moral que se genera por el hecho de que 10s bancos y las entidades financieras en general son administradas por una gemncia profesional y controladas por un grupo de accionistas pero obtiencn la mayor park de sus fondos de un conjunto disperso de pequenos depositantes dc fondos. Por su propia naturaleza, estos depositantes tienden a ser aversos al riesgo y no tienen capacidad ni informacidn para moni~orear eficientemente el comportamiento del banco en lo que se refiere al destino que el mismo lc da a 10s fondos depositados. Este hecho vuelve racional la inter- venci6n piiblica como un modo de introducir dentro de las decisiones de la entidad financiera a un "representante de 10s depositantes", que establece ciertos criterios permanentes de administraci6n y toma el control de la misma en circunstanciaq excepcionales.

La teoria econ6mica bAsica de la actividad bancaria concibe a las entidades financieras como "transformadores de 10s tCrminos" segun 10s cuales 10s oferentes de fondos (depositantes) quieren prestar y 10s demandantes de fondos (prestatarios) quieren pedir prestado. La presencia de estas entidades s i n e por lo tanto para reducir 10s costos de transacci6n implicitos en estas operaciones, haciendo que 10s depositantes puedan prestar sus fondos a plazos reducidos (o eventualmente instantbeos, en el caso de depdsitos a la vista) y 10s prestatarios puedan devolverlos durante un plazo prolongado. Tambikn implica especializar a ciertas entidades en la evaluacibn de la capacidad de repago de 10s demandantes de fondos, reducicndo 10s costos de inonitorear a 10s prestatarios (que

1 1 Dcwatnpont y Tirole, The Prudr~~tral Regulutior~ ofBanks, capitulo 2.

serian muy elevados si 10s oferentes de fondos hicieran directamente 10s prkstamos).

La aparici6n de intermediarios entre la oferta y la demanda de fondos prestables es susceptible de crear una serie de fracasos del mercado que no aparecen en otras actividades econ6micas. Uno de ellos tiene que ver con la asimetria informativa entre 10s depositantes y el banco respecto de las necesidades de fondos de aque- 110s (liquidez) y del repago de 10s prBstamos. Esto puede inducir a que, aun en situaciones en las cuales un banco es solvente, 10s depositantes decidan retirar 10s fondos del mismo, generando lo que se conoce como una "corrida bancaria". La regulation puede reducir la severidad de este fen6meno a travBs de la imposicih de un seguro de depbsito, por el cual 10s depositantes tengan ciertn cobertura en el caso de insolvencia del banco y se reduzca por lo tanto la probabilidad de corridas injustificadas.

El otro problema bisico de informacidn asimktrica sefialado por Dewatripont y Tirole tiene que ver con 10s distintos incentivos que tienen 10s accionistas del banco y 10s depositantes para controlar a 10s administradores de la entidad. Asi, n~ientras 10s accionistas tienen un retorno nulo en situaciones de insolvencia y un retorno creciente en situaciones de solvencia, 10s deposi- tanks tienen un retorno creciente en situaciones de insolvencia y un retorno constante en situaciones de solvencia de la entidad financiera bajo anilisis. Si un banco se encuentra en una situacibn de insolvencia, por lo tanto, el incentive de 10s accionistas para monitorear eficientemente a 10s administradores de la entidad se reduce, ya que saben que de cualquier modo su flujo de fondos futuro serA nulo (puesto que servirA basicamente para pagarle a 10s depositantes). Si, en cambio, el banco estA en una situaci6n solvente, quien tiene mis para ganar por un adecuado manejo de la entidad es el accionista, ya que el depositante sabe que es acree- dor a una suma fija establecida en su contrato de dep6sito.

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Grafico 8.5

Lo expuesto puede verse en el grdfico 8.5, en el cual hemos representado el valor de la inversi6n de 10s accionistas (Va) y de 10s depositantes de un banco (Vd) como funciones del valor de 10s activos del banco (A). Si definimos una situacidn de insolvencia corno aquella en la cual se da que el valor de 10s activos es menor que el monto total de 10s dep6sitos (es decir, "A<D), obsewaremos que la misma implica una situaci6n en la cud "Va=O y "Vd=A". Cuando "bD, en cambio, se da que " V d = D y "Va=A-D. Esta observaci6n nos permite visualizar que 10s accionistas son las personas cuyo rendimiento estd asociado directamente con el valor de 10s activos del banco en situaciones de solvencia, pero que las personas cuyo rendimiento est i asociado con dicho valor en situaciones de insolvencia son 10s depositantes.

La situaci6n descripta seria por lo tanto la justificaci6n bisica para que exista un organismo regulador que estC constantemente nionitoreando la solvencia del banco, y que tome a su cargo la administraci61i del misrno toda vez que dicha solvencia caiga por debajo de cierto limite. La idea es que, en tanto la entidad sea solvente, 10s accionistas son las personas mis indicadas para controlar el desempeiio de 10s gerentes a travCs de contratos privados

que les otorguen 10s incentivos adecuados (es decir, que resuelvan el problema de agencia en el cual el accionista es el principal y el gerente es el agente). En cambio, cuando la entidad entra en una situacidn de insolvencia, el papel del accionistacomo monitor eficiente se diluye, y resultaria necesario incorporar a 10s depositantes con un papel m k activo. Como, por razones de atomizaci6n, aversidn al riesgo y desconocimiento de la actividad, dichos depositantes no son capaces de asumir ese papel mi s activo, el regulador tiene la posibilidad de intervenir en representacidn de ellos y tomar una serie de decisiones destinadas bisicamente a satisfacer 10s objetivos de tales depositantes.

Un argument0 adicional a favor de la regulaci6n bancaria tiene que ver con laposibilidad de que las entidades financieras insolventes le generen extemalidades negativas a las entidades solventes. Esto puede ocurrir en un context0 de informacidn asinlktrica en el cual 10s depositantes no son capaces de distinguir entre la solvencia de una entidad particular y la solvencia de todo el sistema bancario. Si esta incapacidad es susceptible de generar corridas bancarias que se producen como "fendmenos de contagio", el costo social que tiene la insolvencia de una entidad particular es mayor que el costo privado, ya que se extiende a otras entidades y perjudica a accionistas y depositantes ajenos al banco en cuesti6n. En estas circunstancias, la regulaci6n puede aliviar la severidad del problema a travCs de su ya mencionada funci6n de seguro y de su papel de monitor de las entidades financieras (a travCs dcl cual puede dar seiiales para que 10s depositantes puedan distinguir entre entidades solventes e insolventes).

En la Argentina, lanorma legal bisica sobre la cual se apoya L

rkgimen de regulaci6n bancaria es la ley 21.526 de entidades financieras. Dicha ley es la que designa como autoridad de aplicacidn al Banco Central y le otorga sus principales atribuciones. Asi, es este organismo el encargado de autorizar la creacidn, fusi6n y

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transmisi6n de fondos de comercio de 10s bancos y otras entidades financieras (articulo 7), sus aumentos de capital (articulo 14) y la apertura de filiales en el pais y en el extranjero (articulos 16 y 17). TambiCn tiene a su cargo la actividad relacionada con el control de ciertos requerimientos de informacidn que la ley establece, con10 son la denonlinacibn de las entidades financieras (articulo 19), su contabilidad (articulo 36) y al acceso a su documentaci6n (articulo 37).

En lo que se refiere a aspectos propiamente relacionados con la regulaci6n prudential del sistema financiero, el Banco Central esti facultado para controlar una serie de aspectos que hacen al funcionamiento de las entidades, que tienen que ver con 10s limites de crGdito, las garantias otorgadas, 10s plazos, tasas de inter& y comi- siones, la inmovilizaci6n de activos y las relaciones tecnicas de solvencia y liquidez (articulo 30). Adicionalmente, puede establecer requisitos relacionados con reservas de efectivo (articulo 3 1) y capitales minimos de las entidades bajo su control (articulo 32).

El incumplimiento de este tip0 de regulaciones prudenciales por parte de una entidad financiera obliga a Csta a presentar un "plan de regularizaci6n y saneamiento" (articulo 34), que es el primer paso que la ley 21.526 establece para iniciar una interven- ci6n mAs directa del Banco Central en el manejo de la entidad en cuesti6n. El siguiente paso es la "reestructuracion de la entidad en resguardo del credit0 y de 10s dep6sitos bancarios" (articulo 35 bis), que puede implicar medidas tales como lareducci611, aumento y enajenaci6n del capital social, la exclusi6n de activos y pasivos y transferencia a otras entidades financieras y la intervenci6n judicial. Por ultimo, el Banco Central puede eventualmente dispo- ner la revocation de la autorizaci6n para funcionar de una entidad financiera (articulo 44), que es un paso necesario para poder pro- ceder a la Iiquidacion judicial o al proceso de concurso preventivo o quiebra de la entidad en cuesti6n.

Tal como hemos mencionado en el capitulo anterior, existen ciertas formas de intewencidn del Estado en el funcionamiento de 10s mercados que no implican sustituir lisa y llanamente a 10s agentes privados en la toma de decisiones, pero que tampoco son pautas guiadas exclusivamente a posibilitar el funcionamiento de dichos mercados. A dichas pautas las hemos denominado de manera general "nonnas de regulaci6n indirecta", y pueden caracterizarse como aquellas que implican una intervenci6n excepcional de la autoridad publica en el funcionamiento de un mercado cuando se producen determinadas circunstancias espif icadas por las propias normas.

Tres ejemplos importantes de regulaci6n indirecta son las normas sobre defensa de la competencia (que incluyen la sanci6n de pricticas anticompetitivas y el control previo de fusiones y adquisiciones), la regulaci6n antidumping y 10s procedimientos aplica- bles en 10s concursos y quiebras. A tales ejemplos nos referire- mos sintkticamente en este capitulo, tanto desde el punto de vista de su andisis econ6mico general con10 desdc el punto de vista de la interpretaci6n de las normas vigentes en la Argentina. Como uno de 10s instrumentos mis habitudes para llevar a cabo activi-

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