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CAMBIO TECNOLOGICO, GESTIONAGRARIA Y REGULACION DE

LA CONTAMINACION: EL EJEMPLODE GRAN BRETAÑA

Philip Lowe, Graham Cox, David Goodman,Richard Munton y Michael Winter

Introducción

Existe una preocupación creciente en la sociedad acerca delimpacto que unas actividades de producción y consumo cada vezmás extensas tienen sobre el medio ambiente a escala mundial.Los gobiernos soportan presiones cada vez mayores para adoptaruna actitud más estratégica frente a los problemas ambientales, yen particular para que las consideraciones ecológicas se integreneficazmente en las posibilidades de elección de que disponentanto productores como consumidores. Sin embargo, el diseñode las medidas apropiadas presupone el conocimiento de las res-puestas que van a provocar y, en este aspecto, no existe otro de-safío mayor que el que presenta la agricultura.

Es preciso tener en cuenta, no obstante, que existe compara-tivamente poca experiencia sobre la regulación de la agriculturaen el aspecto ambiental, y que, quizás por reconocer implícita-mente las dificultades que ello podría plantear, los agricultoreshan eludido por lo general gran parte de los controles que hansido aplicados a otras industrias (OCDE, 1989). La agriculturaes, sin embargo, una de las actividades más reglamentadas desdeel punto de vista de la producción. Por consiguiente, un factorde complicación en el análisis de las medidas apropiadas de pro-tección ambiental estriba en la orientación cambiante de la polí-tica agraria cuando los responsables, en parte como respuesta alas presiones del medio ambiente, revisan la orientación básica-mente «productivista» del período de la posguerra. Algunos as-pectos de un paquete de estas medidas revisadas pueden hallarseen las recientes manifestaciones de la Comisión Europea (1988)y del gobierno británico (ALURE, 1987). Estos cambios en laspolíticas pueden llegar a ofrecer, en definitiva, la posibilidad deintegrar plenamente en la legislación agraria los aspectos tantoambientales como productivos, aunque Gran Bretaña no es el

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único país donde actualmente no se está llevando a cabo estagestión integrada del sector agrario (OCDE, 1989).

La misma industria agraria está mostrando algún síntoma de

ajuste a esta época posproductivista, como es el abandono de las

tierras en algunas regiones de Europa (Conrad, 1987) y la caída

de los niveles reales de formación de capital fijo en la agricultura

británica (Harrison, 1989). Sin embargo, a falta de nuevas for-

mas de regulación, los métodos de explotación agraria de tipo

industrial seguirán afectando al medio ambiente de manera ne-

gativa. Resulta inevitable que los actuales esfuerzos para reorien-

tar la política agraria en una dirección más benigna con el me-

dio ambiente evoquen de algún modo la imagen de cerrar la

puerta del establo después de que el caballo se ha escapado. Por

ejemplo, un destacado historiador especializado en temas agra-

rios considera que, entre todas las denominadas revoluciones

agrarias que pretendidamente han tenido lugar en los diferentes

períodos históricos, tan sólo una es realmente merecedora de tal

nombre debido a su velocidad, escala y ubicuidad, y es la revolu-

ción agraria de la posguerra (Mingay, 1990). Es evidente que los

cambios asociados con ella ya no pueden ser borrados, ni es posi-

ble olvidar sus procedimientos y tecnologías; además, por lo que

se refiere a la contaminación, más bien parece que las conse-

cuencias y los problemas se están agigantando. Son muchas aún

las innovaciones para mejorar la productividad que están a pun-

to de ser lanzadas, entre las cuales las somatotrofinas son sólo las

más recientes, y que servirán para incentivar la ulterior concen-

tración de la producción y aumentar los riesgos de contamina-

C1ÓT7.

Además de ello, podríamos estar en los albores de una nuevae importante etapa de cambio tecnológico en la agricultura, de-terminada por los descubrimientos en el terreno de la biotecno-logía, aunque está por ver si éstos afectarán al nivel de transfor-mación establecido en el período de la posguerra gracias a losavances en las técnicas químicas, mecánicas y de selección de es-pecies. A pesar de todo, las nuevas técnicas biológicas aplicadas aplantas y animales auguran aumentos importantes de la produc-tividad y de la capacidad productiva. También provocarán contoda probabilidad nuevas conexiones entre la agricultura, latransformación de alimentos y las industrias químicas y energéti-cas. Con su contribución a hallar nuevas salidas industriales para

100

los productos agrarios, la biotecnología moderna puede paliar lacrisis de sobreproducción, y al incorporar la resistencia a las pla-gas y enfermedades dentro de las semillas, puede también solu-cionar determinados problemas ambientales, como es el uso ex-cesivo de plaguicidas. Sin embargo, las técnicas biológicas plan-tean a su vez nuevos riesgos para el medio ambiente, en formade organismos manipulados genéticamente, sin tener en cuentalas consecuencias ambientales que podrían derivarse de una in-tensificación de la producción.

Aunque los ajustes en las políticas puedan llevar, finalmente,a un tipo de tecnologías agrarias menos intensivas (y en este sen-tido la biotecnología puede desempeñar un papel importante),probablemente su adopción no será uniforme en los distintossectores, localidades e industrias agrarias. Es éste el motivo deque se insista en exigir métodos de regulación perfeccionados.

Lo que pretendemos con este capítulo es analizar algunas delas cuestiones clave que estos avances tecnológicos plantean a lasciencias sociales. Por consiguiente, el capít^ilo comienza ilustran-do algunas de las principales tendencias y los problemas que apa-recen en el horizonte, haciendo una referencia específica a lacontaminación del agua en Gran Bretaña. Siguen otros aparta-dos en los que se pasa revista a diversos temas conceptuales yanalíticos referidos al cambio tecnológico, gestión de explotacio-nes agrarias y regulación de la contaminación. Se trata de loscomponentes básicos del «proceso de producción de contamina-ción» (figura 3.3.), cuyo conocimiento es una condición necesa-ria para el establecimiento de una política coherente y del marcoinstitucional que permita combatir la contaminación de origenagrario.

Agricultura y contaminación del agua en Gran Bretaña:tendencias y perspectivas

Hasta ahora, la contaminación de origen agrario ha recibidomucha menos atención en Gran Bretaña que los efectos, más fá-cilmente obsen^ables, ejercidos por la agricultura sobre los eco-sistemas y paisajes rurales. Como consecuencia de ello, existemenos información y datos sobre la contaminación agraria encomparación con esas otras alteraciones del medio ambiente.

101

Sin embargo, desde comienzos de la década de 1980 el problemaha adquirido mayor relevancia, y esto a su vez ha estimulado unamayor vigilancia e investigación.

Las grandes tendencias de los últimos 10-15 años pueden re-sumirse de la forma siguiente:

1) Un mayor reconocimiento público e importancia políti-ca de una serie siempre creciente de problemas de contamina-ción agraria;

2) una importante ampliación del ámbito geográfico de es-tos problemas en lo relativo a los contaminantes tradicionalesdel sector agrario, como plaguicidas, residuos de fertilizantes,quema de rastrojos y desechos de origen animal, y que en otrostiempos se asociaban principalmente con los sistemas intensivosde producción agrícola y ganadera del este de Inglaterra; ade-más, los incipientes problemas de la década de 1980, sobre todolos purines y los efluentes del ensilado, relacionados más biencon las explotaciones ganaderas (especialmente vacuno de carney de leche) del oeste;

3) el desplazamiento de la atención de los problemas con-cretos, locales y específicos, hacia una valoración global de lacontaminación agraria como problema genérico y estructural delos sistemas modernos de agricultura intensiva;

4) el paso de una preocupación prioritaria por la conserva-ción de las especies y los efectos "molestos" de la contaminacióna un interés por las implicaciones de esta última en el terreno dela ecología y la salud.

A pesar de la creciente atención prestada a estos temas du-rante los últimos años, la mayor preocupación sigue siendo la re-lacionada con la contaminación del agua y con los pláguicidas:otros tipos, de contaminación de origen agrario, como el ruido,la contaminación atmosférica y del suelo, o la erosión de este úl-timo, no han producido tanta inquietud. Las formas principalesde contaminación del agua atribuibles a la agricultura modernason las siguientes:

Nitratos

En muchas zonas está aumentando la concentración de ni-tratos, tanto en las aguas superficiales como subterráneas. La

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usa principal reside en los cultivos que exigen roturación, cuyaintensificación en las últimas décadas ha aumentado la lixivia-ción de nitratos en el suelo. En 1987, los agricultores británicosemplearon 1.600.000 toneladas de fertilizantes nitrogenados,con un coste de alrededor de 600 millones de libras, y el Consejode Investigación Agraria y Alimentaria estimaba, en su informeanual del año 1988, que entre el 10 y el 30 por ciento de dichacantidad se perdía, yendo a parar al suministro de agua o a la at-mósfera. Anteriormente, un estudio de la Royal Society acercadel ciclo del nitrógeno ya había advertido que, debido a su lentoproceso de transformación, la concentración de nitratos en mu-chos pozos utilizados para el consumo humano podría crecer,durante los próximos 20 ó 30 años, por encima de los niveles má-ximos aceptables, especificados tanto por la Comunidad Euro-pea como por la Organización Mundial de la Salud (OMS).

Las mayores concentraciones de nitratos se dan en las zonasde agricultura intensiva del sur y del este de Inglaterra, y el pro-blema es más acuciante en aquellas áreas del este y del centroque, a causa de la escasez de precipitaciones y de unos acuíferosque se hallan entre capas de creta, caliza y arenisca, dependensobre todo de las aguas freáticas. Se cree que la concentraciónen las aguas subterráneas alcanzará entre 150 y 200 mg/1 en elfuturo, si las aportaciones procedentes de la agricultura se man-tienen constantes (Croll y Hayes, 1988). Ya ha sido necesario se-parar algunos pozos artesianos de la red de abastecimiento pú-blico.

Aunque durante los últimos 40 años solamente se ha regis-trado en Gran Bretaña un caso de fallecimiento debido a la me-tahemoglobinemia infantil (síndrome del niño azul), se conside-ra éste el principal riesgo para la salud que tiene relación con elconsumo de nitratos. Respecto a los riesgos de cáncer, no ha ha-bido grandes objeciones a la declaración de la Comisión Real so-bre la Contaminación Ambiental, que en 1979 señalaba que «noexisten pruebas para relacionar de forma inequívoca los nitratosy compuestos nitrosos en los tejidos o fluidos corporales con elcarcinoma de ningún organo humano». Durante muchos años,las autoridades británicas responsables de los recursos hídricoshan trabajado con la norma OMS europea sobre nitratos en elagua potable (100 mg/1). La necesidad de cumplir la directivade la Comunidad Europea sobre agua potable agudizó el conflic-

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to en relación con esta cuestión, en especial cuando la estrategiaseguida por el gobierno para su aplicación, haciéndose eco delos intereses de la industria fitosanitaria, pretendió excluir delámbito de la norma unas 50 fi ►entes de suministro de agua queno cumplían los requisitos de la directiva respecto a una concen-tración máxima admisible de nitratos, equivalente a 50 mg/1. Laamenaza de acciones legales por parte de la Comisión Europeallevó al gobierno a abandonar dichas exenciones en 1988. La Co-misión obligó también a modificar los métodos para verificar elcumplimiento de la norma, pasando de un nivel promedio du-rante tres meses a un ímico resultado, y la conclusión fue que elnúmero de personas cuyo abastecimiento de agua incumplía lanorma creció de uno a cuatro millones. Los problemas funda-mentales siguen siendo los plazos para hacer cumplir la normarespecto a dichas fi►entes de suministro, y la forma de conseguirdicho cumplimiento.

Desde el momento en que la estrategia británica de interpre-tación liberal de la disposición de la CE ha tropezado con obstá-culos políticos y jurídicos, se ha dirigido la atención preferente-mente hacia las soluciones técnicas y operativas (Nitrate Co-ordi-nation Group, 1986). Las principales opciones a corto plazo con-sisten en la fi►sión, modificación y sustitución de fuentes. La eli-minación mediante tratamiento es probablemente demasiadocostosa (incrementa aproximadamente en una tercera parte loscostes totales del tratamiento y distribución del agua) y podríagenerar sus propios problemas de calidad del agua. Se ha estima-do que el coste de cumplimiento de la norma de 50 mg/1 podríaser de 200 millones de libras a lo largo de los próximos 20 años(Nitrate Co-ordination Group, 1986). Esto ha estimulado la bíis-queda de soluciones más radicales, entre ellas las restricciones aluso de nitratos y a los métodos de explotación agraria que au-menten la lixiviación en las cuencas vulnerables (Departamentode Medio Ambiente, 1988b; Consultants in Environmental Scien-ces, 1988). Ligado a estas alternativas está también el problemade quién debe soportar los costes de la prevención o del trata-miento: los agricultores, las empresas de fertilizantes, los consu-midores o la hacienda pública.

En 1990 se lanzó un plan piloto en el que agricultores de 10zonas consideradas sensibles en cuanto al uso de nitratos (zonassensibles al uso de nitratos, NSA) serían indemnizados por el Mi-

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nisterio de Agricultura a cambio de adaptar sus métodos de ex-plotación agraria de forma que se redujese la lixiviación por ni-tratos. En otras 9 zonas se llevaron a cabo intensas campañas deasesoramiento con este mismo objeto. Sin embargo, los ímicossistemas agrarios con unas tasas de lixiviación lo bastante bajasserán posiblemente las praderas y bosques permanentes con ni-veles de productividad bajos y medianos. En cualquier caso, laexperiencia tan limitada que suponen estas zonas NSA de protec-ción de pozos artesianos probablemente será rebasada por la di-rectiva sobre uso de nitratos de la CE. Con arreglo a tuia pro-puesta de la misma publicada en 1989 se requería establecer zo-nas de protección hidrológica allí donde los niveles de nitratoexcediesen de 50 mg/1, en las cuales se habrían de introducir se-veras y extensas restricciones sobre los métodos de explotaciónagraria, con el fin de proteger las aguas interiores, costeras y ma-rítimas, así como el agua para consumo humano.

Resid2cos agrarios

El gráfico 3.1 muestra el aumento de casos de contaminaciónagraria durante la pasada década. Cerca de una quinta parte de to-dos los casos de contaminación del agua registrados han sido cau-sados por la agricultura, siendo también causas importantes losefluentes industriales y las aguas residuales. Sin embargo, mientrasque las emisiones de las grandes empresas industriales y de las de-puradoras se vigilan con regularidad, si no constantemente, noocurre igual con las procedentes de explotaciones agrarias. Los ca-sos de contaminación causados por la agricultura se registran solamente cuando alguien los denwicia, por ejemplo a raíz de unagran mortandad de peces, o cuando no queda otro remedio quecerrar un lugar de recreo destinado al píiblico. No cabe duda deque muchos casos de contaminación agraria no se declaran. Portanto, los que se registran suelen ser más graves que los debidos aotras causas; es enorme el daño que puede hacerse como conse-cuencia de las grandes cantidades de materia orgánica que suelenproducirse en estos casos, y de su elevada demanda biológica deoxígeno (Biological Oxygen Demand, BOD). Así pues, la agriculturaes responsable de las dos terceras partes de los casos de con-taminación que han concluido en acciones judiciales

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EI cuadro 3.2 representa la distribución de los casos de conta-minación de ag^ia provocados por residuos agrarios, pudiéndoseapreciar la importancia de los purines procedentes de explotacio-nes de ganado porcino y vacuno, así como de los efluentes del ensi-lado. Las restantes categorías, como vertidos de petróleo, residuosde granjas a^^ícolas, fertilizantes minerales y desechos hortofnitícó-las revisten comparativamente menor importancia. El aumento delos problemas de contaminación derivados de los residuos de ori-gen animal tiene relación con el crecimiento de la ganadería inten-siva y, en especial, con la tendencia desde la década de 1960 haciala cría de ganado estabulado en explotaciones intensivas.

Cuadro 3.2 Casos de contaminación agraria en Inglaterra y Gales en 1988

Tipo de residuo/ 1988 1987-1988 1988contaminación o causa N.° % % de N.° dede la contaminación variación acciones

judicialesVacuno Purines 801 19 14 41

Residuos sólidosLavado de establos

194 5 31 1

y corralesFiltración en el

terreno/Fallos delsistema de

836 20 2 11

tratamientoEmisiones del

441 11 49 9

ensilado 815 20 -19 55Porcino Purines 231 6 6 16

Lavado de corralesFiltración en el

terreno/Fallos delsistema de

59 1 9 0

tratamiento 109 3 15 5Aves de corralDesinfección del ganado

64 2 10 0

ovino 18 0 6 2Plaguicidas 52 1 4 1Fertilizantes minerales 19 0 6 0Desechos hortofrutícolasVertidos de productos

16 0 ^2 0

petrolíferos 93 2 -27 0Piscifactorías 10 0 2Otros 383 9 54 5

Total 4.141 100 6 148

(Fuente: Asociación de Entidades Rectoras de Recursos Hídricos, 1989).

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Esta tendencia ha sido especialmente notable en el sectoravícola y en el porcino. Mientras que los desechos de las avesnormalmente pueden manejarse como sustancias sólidas, los delporcino suelen tratarse en forma de purines, con lo cual se creanmayores problemas de eliminación y riesgos de contaminacióndel agua. La mayor concentración de granjas de porcino se en-cuentra en Norfolk, Suffolk y Humberside, y los principales pro-blemas tienen que ver con el almacenamiento y tratamiento ina-decuados de los purines, y su filtración en el terreno debido auna aplicación excesiva. En 1977 se estimaba que una cuarta par-te del ganado porcino se criaba en explotaciones que no dispo-nían de suficiente superficie cultivable para aprovechar todo elabono producido, y en 1979, la Comisión Real sobre la Contami-nación Ambiental señalaba que los sistemas de tratamiento depurines habían sido «adoptados en un grado insignificante» (Ro-yal Commission on Lnvironment Pollution, RCEP, 1979, párrafos5.10 y 5.31). En las zonas tradicionales de cría de porcino, situa-das al este, el problema se ha podido controlar en cierta medida,pero en las demás zonas, y especialmente en el norte y en el su-roeste, se ha visto agravado a medida que los ganaderos carentesde medios adecuados han tratado de diversificar su producciónhacia la cría de porcino, en particular los ganaderos de vacunopara leche que han cambiado de tipo de producción a raíz de laimposición de las cuotas de producción láctea.

La fuente principal de contaminación del agua en el sectoragrario tiene que ver con el vacuno para carne y para leche, res-ponsable del 75-80 por ciento de los casos de contaminaciónagraria del agua en Inglaterra y Gales a lo largo de los íiltimoscuatro años, aunque entre la tercera y la cuarta parte de dichoscasos no estaban relacionados con los residuos de origen animal,sino con emisiones del ensilado (véase más adelante). El proble-ma se deriva del tamaño de los rebaños (su dimensión mediapasó de 46 a 61 vacas entre 1978 y 1988), así como de la tenden-cia a construir establos más grandes, especialmente en el casodel vactmo para leche. Ha habido también un notable cambio alpasar del empleo de paja como cama para el ganado a su estabu-lación en cubículos, con la producción consiguiente de fangossemilíquidos en vez de sólidos. Tendencias similares, aiu^que notan pronunciadas, se están poniendo de manifiesto en el vacunopara carne. La disposición geográfica del problema refleja la mis-

108

ma distribución de la explotación de vacuno, tanto para carnecomo para leche; está concentrada en la mitad occidental delpaís. Encuestas reali•r.adas en varias cuencas hidrográficas dondepredomina el ganado vactmo para leche han puesto de relieveque cerca de la mitad de los ganaderos contaminan los cursos deagua o bien corren el riesgo de hacerlo (Water Authorities Asso-ciation, 1988, 1989). Para mejorar el almacenamiento y trata-miento de los efluentes se necesitarían importantes inversionesen equipos y estructuras, que no están al alcance de la mayoríade los pequeños ganaderos de vacuno para leche.

Otra tendencia que presenta importantes implicaciones en elterreno de la contaminación es el aumento de la producción deensilado para la alimentación del ganado en invierno. Esto refle-ja, por una parte, la adopción de este procedimiento con prefe-rencia a la henificación, ya que el ensilado es menos vulnerable ala variación de las condiciones atmosféricas, siendo posible la sie-ga cuando la hierba es tierna, lo que permite que vuelva a crecermás rápidamente. También refleja los esfiierzos de los ganaderospor reducir su dependencia del forraje adquirido en el exterior,especialmente después de la introducción de las cuotas lecheras.Como consecuencia, la cantidad de ensilado de hierba producidaen Inglaterra y Gales pasó de 5 a 35 millones de toneladas entre1970 y 1988. Los efluentes del ensilado pueden provocar conta-minaciones muy graves, a causa principalmente de los elevadosvalores de la demanda biológica de oxígeno (que pueden ascen-der hasta 80.000 mg/l, frente al máximo normal de 20 mg/1 enel caso de los efluentes del tratamiento de aguas residuales).También pueden ser sumamente ácidos. La cantidad de efluen-tes producidos depende del contenido de humedad del cultivoensilado. Se recomienda a los agricultores orear el cultivo reciénsegado, esto es, dejarlo secar en el campo unas 24 horas antes dealmacenarlo, con el fin de reducir la producción de efluentes.Sin embargo, las condiciones atmosféricas, especialmente en laszonas más húmedas del oeste, pueden impedir tm secado ade-cuado, por lo que existen aditivos que permiten conseguir unbuen ensilado partiendo de material húmedo. Por tanto, a lahora de tomar mecíidas para evitar la contaminación, el emplaza-miento y construcción adecuados de los silos son consideracionesimportantes, y también disponer de depósitos apropiados paralos efluentes, pero estos temas suelen pasarse por alto.

109

Hasta ahora, la contaminación agraria ha sido tratada conpoco rigor. Incluso en tiempos más recientes, solamente un 4por ciento de los casos de contaminación de este tipo han dadolugar a acciones judiciales, y generalmente las multas han sido ri-dículas. Además, los ganaderos han disfrutado de exencionesrespecto a muchos de los controles aplicados en otras industrias,entre los que se cuenta, por ejemplo, la Ley para el control de lacontaminación promulgada en 1974, de cuyo cumplimiento seeximía a quienes «practiquen métodos agropecuarios correctos».Sin embargo, hay síntomas de que la actitud oficial se está endu-reciendo como respuesta al creciente volumen de contamina-ción agraria. En 1990, por ejemplo, entró en vigor un nuevo re-glamento que establece las normas de carácter mínimo que de-berán cumplirse en la construcción y mantenimiento de depósi-tos de ensilado y de purines. A1 mismo tiempo, los grupos depresión agrarios han utilizado con éxito su influencia a fin deconseguir una mayor ayuda financiera para los ganaderos, desti-nada a poner en regla sus instalaciones.

Plaguicidas

Históricamente, la escasa preocupación manifestada por eltema de la contaminación del agua debida a plaguicidas se hacentrado en algunos sucesos especialmente graves, por ejemplola eliminación incontrolada de plaguicidas sobrantes, entre elloslos aplicados en la desinfección del ganado ovino (que contie-nen productos químicos utilizados para combatir la sarna de lasovejas, y es la única causa importante de contaminación que seasocia con las zonas altas de ganado lanar de Gales y el norte deInglaterra). Todos los años, este tipo de hechos constituye única-mente una pequeña proporción (1-2 %) del número total de ca-sos de contaminación del agua debida a actividades agrarias.

Recientemente ha crecido el malestar con respecto a la con-taminación «de fondo» de las aguas superficiales y subterráneasdebida a la filtración de plaguicidas, aunque existe poca infor-mación fiable sobre el alcance del problema. Se trata de unacuestión que saltó a la luz pública a consecuencia de que una se-rie de manantiales no han podido cumplir las especificacionesde la directiva sobre agua potable de la CE. Esta norma establece

110

dos concentraciones máximas admisibles de plaguicidas: menosde 0,1 µg/1 de plaguicida de cualquier tipo individual, y menosde 0,5 µg/1 de plaguicidas en total. Una serie de pruebas destina-das a comprobar la presencia de plaguicidas en el agua potable,realizadas en Inglaterra y Gales entre julio de 1985 y junio de1987, mostraron que los niveles correspondientes a los plaguici-das individuales se superaron en 298 ocasiones, mientras que en76 casos se infringía la norma de los 0,5 µg/1. Se registraron entotal 16 variedades de plaguicidas, siendo los más frecuentes de-terminados herbicidas solubles de gran persistencia en el terre-no (Friends of the Earth, 1988).

El sistema de tratamiento aplicado en la actualidad consisteen la filtración con carbón activado. Hasta la fecha no ha habidouna respuesta específica por parte de las autoridades, aunque lacuestión parece tomar un rumbo algo similar al de la controver-sia sobre los nitratos. La perspectiva de restricciones en el uso deplaguicidas específicos en determinadas cuencas sensibles es unaposibilidad real (European Institute for Water, 1988) .

La ampliación del marco para el registro de plaguicidas y laregulación de su utilización tienen su origen en la Ley de 1985para la protección de los alimentos y del medio ambiente. Conella se establecía la obligatoriedad de los acuerdos de autoriza-ción para nuevos productos entre las autoridades y las corres-pondientes asociaciones empresariales, que antes tenían caráctervoluntario. Las presiones en favor del cambio provenían de unavariedad de fiientes, como eran la propia industria, la ComisiónReal sobre la Contaminación Ambiental y los grupos ecologistas,así como de la Comisión Europea. Esta legislación se introdujoen un momento de incremento importante en el consumo deplaguicidas. El número de productos autorizados había aumenta-do desde 540 en 1974 a casi un millar en 1985. A comienzos dela década de 1980, entre el 97 y el 99 por ciento de todos los cul-tivos principales, cereales y hortalizas, se trataban al menos unavez al año, y las ventas anuales del sector habían alcanzado unos330 millones de libras en 1983 (British Agrochemical Associa-tion). La ley de 1985 estableció una nueva estructura para regu-lar los códigos de conducta aplicables de forma obligatoria en eldesarrollo, comercialización y empleo de plaguicidas. Los usua-rios están obligados a recibir adiestramiento previo en la aplica-ción segura y eficaz de los plaguicidas, y a cumplir las condicio-

111

nes impuestas en la autorización de uso. La ley concede tambiénfacultades para imponer niveles obligatorios de excipientes enlos alimentos en consonancia con las directivas de la ComunidadEuropea.

Desde comienzos de la década de 1980 han aumentado losproblemas relacionados con el uso de plaguicidas, intensificán-dose los debates acerca de la aceptabilidad de las distintas sustan-cias y métodos de aplicación. Existe un consenso general en quelas víctimas mortales provocadas por el uso de plaguicidas en elReino Unido son extremadamente raras, menos frecuentes, porejemplo, que los accidentes con tractores. Sin embargo, la opi-nión pública se muestra cada vez más recelosa de los efectos quetienen estos productos en general sobre la salud, habiendo creci-do rápidamente por ello la demanda de hortalizas cultivadas or-gánicamente y de otros alimentos no tratados con plaguicidas.Los riesgos que supone la aplicación de plaguicidas para los tra-bajadores de la agricultura y silvicultura han atraído igualmenteuna cierta atención, y el sindicato de trabajadores del campo hadesempeñado un papel activo en la polémica sobre el uso de pla-guicidas. Sin embargo, el impacto de estos agentes químicos so-bre la naturaleza ha recibido una atención mucho menor en es-tos últimos años, especialmente en comparación con los años fi-nales de la década de 1960, cuando el empleo de organoclora-dos, que actualmente se halla severamente limitado, fue señala-do como responsable del pronunciado declive de algunas espe-cies de rapaces. Por otro lado, el descenso de las poblaciones devarias especies vegetales y de invertebrados es atribuible en parteal uso de plaguicidas. La controversia en torno a los inétodos deaplicación se ha limitado sobre todo a la fumigación aérea, siste-ma que representa únicamente un 2 por ciento del total de pla-guicidas utilizados. Existe, no obstante, una activa campaña porparte de las asociaciones ecologistas con el fin de prohibir com-pletamente su uso, a causa de su frecue^lte relación con los pro-blemas de dispersión incontrolada de los productos pulverizá-dos.

Esta escueta panorámica pone suficientemente de relieveque el desarrollo de una política coherente y de un marco insti-tucional que se enfrenten con la contaminación de origen agra-rio es aún un proyecto lejano. Por regla general, se ha preferidotratar el problema caso por caso, mediante reacciones pasivas,

112

aunque también queda claro que la Comunidad Europea ha pro-vocado en los procedimientos británicos w^ enfoque más siste-mático y formalizado en cuanto al establecimiento y aplicaciónde la normativa (Haigh, 1987). Para poder conseguir modelosde funcionamiento más racionales sería necesario, además, com-prender mejor lo que se podría denominar proceso productivode la contaminación (véase el cuadro 3.3). Pasaremos ahora aexaminar algunos de los sistemas que representan los compo-nentes clave en este proceso, en relación con el cambio tecnoló-gico, las reformas en la gestión de explotaciones agrarias y la re-gulación de la contaminación.

Cambio tecnológico

EI análisis tradicional de la innovación industrial no resultaadecuado para explicar el desarrollo tecnológico en el sistemaagroalimentario -sistema que no constituye simplemente unarama más de la industria manufacturera, y que por tanto no pue-de ser reducido a las categorías de esta íiltima (Goodman y Wil-kinson, capítulo 6)-. Esto se debe a que la doble restricción bio-lógica que suponen, por un lado, la producción agraria y, porotro, los requisitos fisiológicos del consumo humano, ha creadoproblemas exclusivos en los aspectos de la organización e innova-ción industrial. El carácter esencial de los procesos biológicos haotorgado características singulares tanto a la industrialización dela agricultura y de la producción de alimentos como a las estruc-turas sociales rtirales, las cuales han podido resistir la transforma-ción directa y unificada impulsada por los capitales industriales(Goodman, Sorj y 4Vilkinson, 1987). El resultado se ha traducidoen absorciones parciales e históricamente discontinuas de las ac-tividades de producción rural, y estas absorciones independien-tes determinan los orígenes de los distintos capitales presentesen la industria agraria.

Por consiguiente, las limitaciones de tipo biológico han lleva-do a innovaciones provocadas por capitales situados fuera delproceso de producción inmediato, con importantes efectos so-bre el desarrollo general de la agricultura. A medida que se asu-men acti^ridades nirales aisladas, los sectores individuales así esta-blecidos se comRerten en fiientes autónomas de innovación. Las

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restricciones biológicas críticas, como la fotosíntesis, la gesta-ción, la diversidad de las especies y el carácter espacial del suelo,han tenido por resultado la fragmentación del proceso de inno-vación. Esta fragmentación contribuye a explicar la estructurafundamentalmente atomizada de la agricultura, centrada en for-mas de producción con mano de obra compuesta de familiares,modalidades características de intervención estatal y degrada-ción del entorno rural. Los capitales industriales desarrollan es-trategias independientes de I+D para fomentar las ventas de susfactores de producción, sin importarles el impacto individttal yacumulado de la innovación sobre el "taller de fabricación" de laagricultura, es decir, sobre el medio ambiente. Esta indiferenciase pone de manifiesto en la minería a cielo abierto, la destruc-ción de hábitats, la contaminación causada por los productos fi-tosanitarios, la especialización de monocultivos, la degradacióngenética y otros problemas sumamente extendidos.

Este análisis sugiere que las tendencias tecnológicas (com-bustión interna, productos químicos inorgánicos, genética, bio-logía molecular), junto con las correspondientes estrategias deI+D de las empresas, desempeñan una función importante en lareestructuración del proceso de producción rural y en la defini-ción del contexto económico del comportamiento de las einpre-sas agrarias. A este respecto, el aparato institucional de apoyosestatales, establecido desde la década de 1930, ha proporcionadola base esencial para el rápido cambio tecnológico. En efecto, esposible plantearse que las transformaciones sociales de la agri-cultura obedecen menos al carácter revolucionario de la innova-ción per se que a los incentivos i ►istitucionales introducidos por elEstado para favorecer su rápida adopción y la competencia tec-nológica. En la medida en que las modernas tecnologías agrariascontribuyen al deterioro del medio ambiente, es necesario en-contrar tanto explicaciones como soluciones, ampliando el análi-sis más allá de la conducta de los agricultores hasta la economíapolítica del sistema agroalimentario en su conjunto.

Así pues, si por un lado el cambio tecnológico es importantepor derecho propio cuando se trata de comprender las transfor-maciones ocurridas en el sector agrario, por otro representa unnexo esencial entre las estrategias de gestión agraria, las conse-cuencias ambientales y la regulación. En especial, la continuaaceleración del cambio tecnológico, reforzada por las biotecno-

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logías vegetales y animales, obliga a plantear preguntas sobre laadecuación de las actuales estructuras reguladoras de control ysobre si disponen de lo ► recursos suficientes para hacer frente,por ejemplo, a la creciente preocupación social por la contami-nación de origen agrario y la perspectiva de que puedan dejarselibres deliberadamente en el medio ambiente organismos genéti-camente modificados. Otros temas importantes que guardan re-lación con el anterior son si el punto de regulación debe ser ade-lantado a las fases anteriores (abarcando el sistema de I+D, porejemplo, en lo referente a la biotecnología; Tait, capítulo 8), y sidicha regulación de las primeras fases del proceso debería inten-tar prever las posibles consecuencias ambientales de la innova-ción tecnológica al nivel de la explotación agraria. Una iniciativacomo ésta supondría reforzar los mecanismos institucionales deevaluación tecnológica y la aplicación más generalizada de la me-todología de la "mejor opción ambiental práctica" (Best PracticalEnvironmental Oj^tion, BPEO). Un principio que está ganandoaceptación es el de que la regulación en materia ambiental debe-ría ser cada vez más de índole preventiva y previsora, y no simple-mente reactiva (Doe, 1988a), y esto refuerza la necesidad de in-vestigar los procesos de ajuste en la empresa agraria, y tambiénde que sus impactos ambientales se sitúen en la perspectiva delsistema agroalimentario.

El análisis de las tendencias de la posguerra en el campo dela tecnología agraria pone de relieve la convergencia de las tec-nologías mecánicas y qtúmicas en las innovaciones genéticas, conel objetivo de establecer "paquetes" tecnológicos integrados quepuedan ser aplicados con facilidad a diferentes sistemas agrarios.Mediante la limitación de los riesgos e incertidumbres intrínse-cos de la producción agraria, la intervención pública en los mer-cados agrícolas con el fin de mantener los ingresos del sector haacelerado la difusión de estos "paquetes avanzados". Sin embar-go, este modelo de política tecnológica fi •e puesto en tela de jui-cio por la crisis agraria internacional de mediados de la décadade 1980. Esta crisis se presentó bajo distintas formas: sobrepro-ducción, tensiones presupuestarias causadas por el apoyo oficialal sector agrario, propuestas de reforma del sistema coinercial,enorme endeudamiento de los agricultores, disminución de lasrentas agrarias }' éxodo rural continuado. Las secuelas de todoello constituyen un conjunto extremadamente complejo de as-

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pectos que se han de tratar para abordar los cambios que precisala política agraria (Goodman y Redclift, 1989). Por el momento,las orientaciones políticas son confusas, vacilando entre adoptarsoluciones de mercado libre o apoyarse cada vez más en la regu-lación administrativa y en programas estructurales clirigistas. Estavacilación refleja asimismo la mayor importancia política quehan adquirido las medidas agrarias, influidas cada vez más porlos "temas verdes", que van desde la contaminación al tipo de so-ciedad rural que es necesario conservar (CE, 1988).

Estas dudas sobre el modelo productivista heredado, me-diante las cuales se ha ampliado mucho la gama de intereses quepretenden desempeñar un papel en la configuración de la políti-ca agraria, se plantean en vísperas de una nueva revolución tec-nológica en la agricultura, relacionada con las modernas biotec-nologías, y van acompañadas de especiales incertidumbres. Alconferir la capacidad genérica de modificar los ciclos biológicosque subyacen en la producción de alimentos y en la nutriciónhumana, dichas innovaciones representarán una nueva base tec-nológica para el sistema agroalimentario. Recientemente se hainsistido sobre el carácter potencialmente revolucionario del im-pacto de las biotecnologías en la agricultura, en los procesos detransformación del sector primario y en la industria alimentaria(US Office of Technology Assessment, 1981). Las nuevas biotec-nologías aplicables a plantas y animales prometen garantizartuias mayores tasas de crecimiento de la productividad y de la ca-pacidad productiva agregada, con lo que será mayor también lacomplejidad del ajuste estructural requerido por el sector agra-rio. Vale la pena señalar, no obstante, que las biotecnologías son«tecnologías de capacitación», con una amplia variedad de posi-bles aplicaciones. En la selección vegetal, por ejemplo, las biotec-nologías pueden ser utilizadas para lograr la resistencia biológicaa la enfermedad y a las plagas, o bien para fabricar productos fi-tosanitarios comerciales. Pero no todo lo que resulta factible téc-nicamente podrá ser Ilevado a la práctica. Buena parte de ellodependerá, como es naniral, de la forma en que se redefinan laspolíticas de producción y desarrollo social para el medio rural,sin oh^dar el marco regulador oficial y los organismos de controlsobre la I+D en materia de biotecnología.

En la práctica, el despliegue de la biotecnología agroalimen-taria está cada vez más en manos privadas, esistiendo unas rela-

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ciones contractuales universidad-industria en materia de investi-gación cada vez más intensas (Kennedy, 1986), una mayor con-centración en la industria de semillas y de fitosanitarios (Good-man, 1987), y cambios en la división del trabajo en el campo dela selección vegetal (Buttel, 1986; Kloppenburg, 1988). Como co-rolario de lo anterior, cada vez se recurre con mayor frecuenciaal secreto industrial en la investigación, y existen presiones cre-cientes para ampliar los derechos de propiedad intelectual a losnuevos organismos y formas de vida que son producto de la ma-nipulación genética. En el Reino Unido, la nueva división técni-ca del trabajo se planteó a raíz de que en 1987-88 se tomara ladecisión de concentrar los recursos del sector público en la in-vestigación básica, dejando para la industria la investigación apli-cada o«comercial». Una reorientación de corte similar había te-nido lugar con anterioridad en Estados Unidos, después de lapublicación del informe Winrock en 1982 (Rockefeller Funda-tion, 1982). La defensa de estos cambios hace uso de la retóricade la rivalidad tecnológica en el terreno internacional y de la«competitividad nacional» (Byman, capítulo 7). Sin embargo, elresultado consiste en ceder al sector empresarial el control cadavez mayor de los programas de investigación y del empleo de lasbiotecnologías agroalimentarias (Munton, Marsden y Whatmore,capítulo 5). El análisis de las innovaciones tecnológicas requiereque se tengan en cuenta estas relaciones institucionales cambian-tes en los fundamentos de investigación del sistema agroalimen-

tario.En los sectores de transformación primaria y de fabricación

de alimentos, las biotecnologías modernas probablemente per-mitirán lograr importantes avances en las técnicas de fermenta-ción y en los métodos de selección. Estas innovaciones incremen-tarán las posibilidades de sustituir los productos agrarios utiliza-dos en la producción de alimentos, y crearán nuevas aplicacionesno alimentarias para los productos del campo (Wilkinson, 1987).Estas vías de ajuste a la «crisis de sobreproducción» están sien-do recorridas ya con gran empuje por las empresas agroalimen-tarias situadas en las fases posteriores de la cadena de produc-ción (Goodman, 1989).

Por otra parte, una reforma de la política agraria que incor-pore un mayor énfasis en los objetivos sociales y una normativamás severa en materia de conservación de la naturaleza tendrá

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igttalmente implicaciones importantes respecto a los procedi-mientos de gestión de las explotaciones agrarias. Sin embargo,por el momento no se sabe muy bien en qué sentido las empre-sas agroalimentarias tendrían que adaptar stts estrategias de I+Dal objeto de respotider a una regulación ambiental más estricta.

Un dilema ya clásico con el que se enfrenta la industria fito-sanitaria es el relativo a cttál de las siguientes trayectorias debe-rían seguir la política y regulación agrarias como respuesta a losproblemas de contaminación por nitratos y plaguicidas:

Alternativa Problemas relativos Problemas relativos al

reguladora/ al ajuste agrario cambio/I+D en materiapolítica tecnológica

Tratamiento Mayor regulación y Desarrollo de ingredientesaplicación estricta activos de acción muyde los procedimientos específica y rápidamente

de uso de los productos biodegradables

fitosanitarios

frente a

Prevención Problemas técnicos,financieros y de apoyopara pasar a un sistemamenos intensivo enfactores de produccióncon baja en laproducción

Demanda importante deproductos y técnicasrelacionados con laagricultura biológica(cultivos orgánicos,control de plagasintegrado, avances en lafijación del nitrógeno,etc.), pero de reducidarentabilidad

Los cambios producidos en los hábitos de consumo comoconsecuencia de una mayor concienciación social sobre los te-mas de salud y nutrición introducen un nivel aún mayor de in-certidumbre, y la gran influencia que ejercen sobre el mercadolas grandes cadenas de establecimientos minoristas refuerza to-da^^ía más estas tendencias. Estas cadenas de establecimientos tie-nen la capacidad de controlar en gran medida las tecnologías deproducción agraria, particularmente el uso de productos fitosa-

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nitarios y veterinarios como respuesta a las preocupaciones delos consumidores.

A pesar de lo anterior, y aunque los sistemas agrarios conbajo empleo de factores de producción reciben actualmentecierta atención por parte de las instancias oficiales, la orienta-ción principal de la estrategia de ajuste en la CE sigue dirigida ala diversificación de productos, por medio del desarrollo de usosalternativos para los principales cultivos, y a la reducción de lassubvenciones agrarias. Las propuestas para producir etanol delos cereales parece que están ganando terreno, y en diciembrede 1989 la CE anunció la intención de modificar sus disposicio-nes sobre el abandono de tierras de forma que se apoye la pro-ducción de cereales para usos industriales no alimentarios. Seprosigue así wia norma anterior de la CE, de 1986, por la que sefomentaba el uso del azúcar y del almidón como materias primaspara la industria química. Las industrias de transformación pri-maria, apoyadas en ocasiones por programas conjuntos de inves-tigación coordinados por la Unidad de Concertación de Biotec-nología de la CE, están desarrollando con éxito nuevos produc-tos especializados no alimentarios, de alta calidad, destinados es-pecialmente al sector del almidón y de las semillas oleaginosas(Wilkinson, 1987).

Estos incipientes modelos de innovación articulan nuevasformas de integración de la agricultura con la industria, las cua-les van más allá de la cadena de producción agroalimentaria tra-dicional y abren la perspectiva a largo plazo de un "complejo detransformación bioindustrial", donde se integrarían el sistemaagroalimentario y las industrias químicas y farmacéuticas (Good-man y Wilkinson, capítulo 6). En Gran Bretaña apenas se ha rea-lizado, por parte de las ciencias sociales, investigación alguna enrelación con estas nuevas tendencias tecnológicas y escenarios in-dustriales, ni se han analizado los problemas relacionados con sutransmisión a los agricultores, ni las consecuencias ambientalesque traerían consigo.

Ajuste agrario y consecuencias ambientales

Las relaciones entre los procesos sociales y económicos y susconsecuencias ambientales raras veces son sencillas o directas, y

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suelen generar importantes efectos de retroalimentación. El pro-ceso de ajuste agrario es desigual, resultando especialmente dificilde predecir para las pequeñas empresas y a nivel local. Sin embar-go, cada vez es más necesario ser capaz de comprender los cam-bios a esta pequeña escala, a la vista del giro adoptado por la polí-tica oficial, segím el cual son los agricultores los responsables deorganizar el cambio en el medio rural, siendo necesarios directri-ces y apoyos para un enfoque acertado. Por ejemplo, cada vez sonmás numerosas las voces que reclaman ayudas para las rentas delos pequeños productores, en vez de subvenciones generalizadasde precios, y orientación de las medidas de control ambiental ha-cia las áreas más vulnerables (como las zonas de emergencia ain-biental, ESA) y hacia las fiientes de contaminación (como las zo-nas sensibles al uso de nitratos, NSA). Todas estas presiones culmi-naron en la exigencia por parte de la Plataforma para la Revisiónde la Política Rural (1987) de una planificación basada en la ex-plotación agraria individual, dirigida simultáneamente hacia unadiversidad de objetivos y destinada a integrar los métodos de ges-tión agrarios y ambientales (véase también Lowe y cols., 1986).

En la actualidad, estas novedades no son demasiado compati-bles con un contexto de medidas que, en lo referente al mediorural, sigue orientado de forma preponderante hacia el volun-tarismo y hacia ^ulos controles mínimos sobre los productores(véase Cox y cols., 1989; 1990). Sin embargo, ponen de relieve laimportancia de la investigación y el análisis basado en la explota-ción agraria, aunqiie no es algo que pueda realizarse de formaaislada, independientemente de las condiciones económicas ge-nerales y los reajustes de política que afectan al sistema alimenta-rio en su conjunto, y a la industria agraria de forma específica.Las consiguientes alteraciones afectan a los objetivos que se mar-can las familias dedicadas a la agricultura, objetivos que a su vezconforman las reacciones respecto a las medidas políticas, las ac-titudes frente al riesgo (por ejemplo, el nivel de endeudamientoo la intensidad de ctiltivo de la tierra), y la organización de lamano de obra familiar. Son las consideraciones de este tipo lasque determinarán las intenciones de los hogares respecto a laampliación o abandono de determinadas explotaciones agrariasy otras fuentes de ingresos (de las que solamente alg^mas tienenque ver con la producción de alimentos), y respecto a las tecno-logías que deben usarse en la gestión de la tierra.

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Entre los cambios de política más importantes con los que seenfrentan actualmente las explotaciones agrarias británicas seencuentran los que tienen por objeto fomentar la «empresa ru-ral» y liberalizar el sistema de planificación de usos del suelo,además de los cambios en la política agraria propiamente dicha.Entre todos conforman un contexto de medidas nuevo y de ma-yor incertidumbre, en el que se anima a los agricultores, entreotras cosas, a considerar una gama más amplia de actividades no-vedosas (diversificación) y un uso menos intensivo de la tierra(«extensificación»). La importancia potencial de estas fuentespara la utilización de las tecnologías agrarias, tanto nuevas comoexistentes, es puesta de relieve por Buckwell (1989, pág. 157) ,cuando afirma que

... mientras los agricultores tengan confianza en que semantendrá el sistema general de subvenciones a los precios delos productos, el hecho de que los niveles de dichas subvencio-nes no garanticen a largo plazo una mejora de la posicióncompetitiva, y ni siquiera su estabilidad, no llevará necesaria-mente al desánimo de los inversores. Sólo cuando... exista unverdadero temor de que los apoyos artificiales al mercado pue-dan ser suprimidos, cabe esperar razonablemente que se pro-duzca una suspensión significativa de las inversiones en el sec-tor agrario.

Entre tanto, aunque pueda darse un desplazamiento en la ar-gumentación a favor de las nuevas tecnologías, pasando del «in-cremento de la productividad» a la «eficiencia de los factores deproducción», es poco probable que se produzca una retirada ge-neral de la agricultura basada en la alta tecnología. La inversiónrealizada en I+D para el sistema agroalimentario es demasiadogrande; la índole esotérica de muchas técnicas y procedimientosagrarios ha creado sus propias modalidades de dependencia tec-nológica al nivel de la explotación agraria concreta; y la financia-ción que hasta ahora se ha proporcionado a los agricultores paracompensarlos de las reducciones de sus ingresos (como es elcaso del abandono de tierras), y para estimularlos a invertir enempresas de carácter no agrario, se consideran de escasa relevan-cia en comparación con las fuentes consolidadas de subvencio-nes a los precios de los productos básicos (Gasson, 1988; Gassony Potter, 1988). Las oportunidades de empleo fuera del sector

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agrario han mejorado en los últimos años, y existe además unademanda creciente de una gama cada vez mayor de bienes y ser-vicios procedentes del campo, entre los que se incluyen diversasactividades de ocio, deporte y distribución minorista. Sin embar-go, en un reciente estudio acerca de los cambios en la renta delas familias campesinas, al tiempo que se mostraba, por un lado,la existencia de un extenso abanico de expectativas respecto alfuturo, por otro quedaba claro que eran muchos más los agricul-tores que pensaban seguir basando sus ingresos en actividadespropiamente agrarias, frente a aquellos que tenían intención dedepender en mayor medida de fi ►entes de ingresos ajenas a di-chas actividades (Shucksmith y cols., 1989).

De este modo, aunque un contexto de medidas cambiantehaya creado nuevas opciones para las familias campesinas, te-niendo en cuenta las crisis de liquidez que se produjeron en va-rios sectores agrarios a finales de la década de 1980, se valoracada vez más la capacidad de adaptación y de respuesta a la horade asignar los recursos de capital y de mano de obra, en oposi-ción a las modalidades establecidas de conceptos y métodosagrarios. Dicha crisis de liquidez, consecuencia de una combina-ción de menores rentas y mayores cargas crediticias, exacerbadapor el alza de los tipos de interés reales (Harrison y Tranter,1989; Cox y cols. 1989; Hill, 1989), ha contribuido a que unaproporción importante de las explotaciones agrarias se encuen-tre más estrechamente ligada no solamente a los dictados del ca-pital financiero, sino también a los de otros intereses aún máspoderosos del sistema agroalimentario, entre los que se cuentanlos suministradores de tecnologías industriales (véase Marsden ycols., 1990). Esta clase de cambios probablemente polarizarámás aún la experiencia al nivel de los agricultores individuales,reduciendo la credibilidad del concepto de agricultura comouna única industria, y exigiendo un enfoque más preciso de laspolíticas.

Aunque existen estudios ya clásicos sobre el comportamientodel agricultor (por ejemplo, Gasson, 1973), en estas circunstan-cias cambiantes nuestra información acerca de los objetivos delas familias campesinas y de sus miembros es bastante incomple-ta. La bibliografía que trata el tema de la agricultura como nego-cio familiar continúa dominada por las investigaciones realizadasen circunstancias muy diferentes. En una exhaustiva revisión de

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esta bibliografía, Gasson y otros autores (1988, pág. 34) señalanlo siguiente:

... los resultados financieros positivos y la continuidad de laexplotación agraria como negocio familiar no dependen sola-mente del funcionamiento satisfactorio de la empresa, sinotambién de la continuidad de la estructura familiar y de losprocesos propios de ésta.

Es cada vez más palpable, sin embargo, que estas condicionesse están cumpliendo ahora en menor medida, especialmente enel caso de las unidades familiares más peqtteñas y marginalesdesde el punto de vista económico (Marsden y cols., 1989; Symesy Appleton, 1986; Hutson, 1987). El compromiso de los hijos conla agricultura como ocupación a tiempo completo (o incluso atiempo parcial), a diferencia de lo que ocurre con la preserva-ción de los derechos de propiedad o de uso de la tierra, se estádebilitando, poniendo de manifiesto el desplazamiento de unode los valores que servían tradicionalmente para apuntalar laagricultura, es decir, la continuidad de la familia. La importanciade este menor compromiso se resalta más aún con los grandescambios sociales que afectan cada vez más a los hogares rurales,entre ellos una mayor participación en el empleo asalariado porparte de la mujer, las mayores aspiraciones de bienestar materialpor parte de los jóvenes (incluyendo más movilidad personal), ylas modificaciones introducidas en la legislación en materia dedivorcio, por ejemplo en el reparto del patrimonio familiar(Whatmore y cols., 1990). Sobre las implicaciones de todos estosfactores en relación con las empresas agrarias y con el consumode tecnología sólo cabe hacer conjeturas.

No obstante, es posible percibir alguna señal en los cambiosproducidos en el tipo de asesoramiento que los agricultores de-mandan y obtienen, y que a su vez está basado en ideologías dis-pares y potencialmente conflictivas. Por una parte, la crecientecomplejidad tecnológica y financiera de la agricultura modernaha acentuado la dependencia que muchos agricultores tienenrespecto a las fuentes del sector privado, donde priman las consi-deraciones económicas (Tait, 1978 y 1985); Munton y cols.1987b; Eldon, 1988; Carr, 1988); por otra parte, son los organis-mos de carácter voluntario u oficial los que se están revelando

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como principales fuentes de asesoramiento en lo referente a laprotección de la naturaleza (Cox, Lowe y 4Vinter, 1990).

La amplitud de los contactos entre los agricultores y las fiien-tes de asesoramiento en materia ambiental sigue siendo variable,como también son variables y selectivas las opiniones de los pri-meros sobre la importancia de dicho asesoramiento para la ges-tión de sus empresas (Carr, 1988). Una evaluación reciente delasesoramiento a los agricultores en temas ambientales ha puestode relieve la tendencia, incluso en el caso de los agricultores másreceptivos, a recibir dicho asesoi•amiento de for^na selectiva y amodificarlo con arreglo a sus propias nociones sobre los méto-dos de conservación más apropiados (Centro de Estudios Rura-les, 1990). Para muchos agricultores, de lo que se trata es de crearnuevos hábitats, cuyo ejemplo más típico consiste en plantar ár-boles y excavar estanques; los asesores que orientan sobre talesextremos señalan las dificultades con que se enfrentan para con-vencer a los agricultores de la importancia de gestionar o mante-ner las características seminaturales existentes, o de la necesidadde integrar la conservación de la naturaleza dentro de los méto-dos y procedimientos agrarios generales.

Estos resultados se corresponden con los obtenidos en otras

encuestas, según los cuales el factor que más influye sobre los

inétodos de los agricultures son precisamente los de la comuni-

dad donde viven (es decir, la familia, los agricultores vecinos y

los dueños de las tierras), o los de otras instancias muy próxi-

mas, como es el caso del Servicio de Desarrollo y Asesoramiento

Agrario (Ag^zcultural Development añd Advisory Seruice, ADAS). In-

cluso cuando se trata de prácticas especialmente sensibles res-

pecto al medio ambiente, como la quema de rastrojos, elimina-

ción de setos, plantación de árboles y uso de plaguicidas, dichas

fuentes son igualmente las más destacadas; y las organizaciones

de protección al medio ambiente suelen estar situadas en se-

gundo lugar respecto a otras fuentes de asesoramiento, como

son los medios de comunicación especializados del sector, el

Sindicato Nacional de Agricultores y los representantes de las

empresas comercializadoras (Carr, 1988). El impacto selectivo }'

limitado del asesoramiento en materia ambiental se complica

con los sesgos existentes en el seno del mismo asesoramiento:

con su preocupación por la conservación de la naturaleza }' del

paisaje, generalmente ha descuidado los temas de contamina-

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ción y otros de carácter más amplio relativos a la salud y a laecología.

Por el contrario, la creciente dependencia de los agricultoresrespecto a las fuentes de asesoramiento del sector privado es es-pecialmente perceptible en relación con el uso de plaguicidas.En una encuesta llevada a cabo en East Anglia entre agricultoresdel sector hortofrutícola, el 62 por ciento de los mismos se mani-festaban a favor de las fuentes de información comerciales, gene-ralmente representadas por los vendedores de plaguicidas (Tait,1978). Otras encuestas posteriores de cultivadores de cereales,remolacha azucarera y semillas oleaginosas apuntaban a una de-pendencia aún mayor de los asesores comerciales, hasta el puntode que la mayoría hacían que sus cultivos fuesen supervisados amenudo durante la primavera y comienzos del verano por unagente comercial de plaguicidas (Tait, 1985; Lawson, 1982). Enestas circunstancias, «la información de control y previsión gene-rada por el sector no comercial está llegando al agricultor, deforma prácticamente exclusiva, a través del sector comercial»(Tait, 1985, pág. 232).

Apenas se dispone de pruebas detalladas sobre la aceptaciónpor parte de los agricultores de la normativa y de los incentivosen materia ambiental, especialmente en relación con la formaen que estos temas se insertan en el proceso de ajuste agrario.Sin embargo, Potter (1986a y b) ha señalado que los agricultoressólo suelen mostrar interés por los programas voluntarios deconservación una vez que se han emprendido programas másimportantes de mejora del sector. También existe una clara ten-dencia entre los agricultores a considerar los métodos de conser-vación meramente como un complemento a la gestión agrarianormal, algo que puede aplicarse en aquellas partes de sus ex-plotaciones que sean marginales desde el punto de vista econó-mico, como mia causa de pérdida de ingresos que merece sercompensada. Lo primero que es preciso atender es la estabilidadde la explotación y las necesidades financieras de la familia, locual tiene graves implicaciones para el funcionamiento de las po-líticas ambientales. Normalmente, quienes están más dispuestosa embarcarse en proyectos ambientales

... son quienes ya han modernizado su empresa, modifican-do el entorno natural con el fin de utilizar las subvenciones a

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posteriori para reemplazar determinadas características indivi-duales, [con el resultado de que] las ayudas destinadas a laconservación se revelan como menos útiles a la hora de prote-ger entornos en peligro ya e.xistentes, desde el momento en quelas políticas, por regla general, no consiguen enfrentarse conlas prácticas agrarias perniciosas en el momento de su ejecu-ción (Marsden y Munton, 1990).

En función de esta experiencia, la definición de políticas deíndole territorial, como es el caso de las zonas de emergenciaambiental, ESA (en las que los agricultores reciben ayttdas finan-cieras por cultivar la tierra de forma tradicional y no agresiva), esbastante lógica, pero deja una gran parte del campo en una posi-ción vulnerable frente a sucesivos daños ambientales.

Otras investigaciones indican que es precisamente el iniciode las prácticas de conservación, por modestas que parezcan, lasque resultan fundamentales para el ajuste a largo plazo de la ges-tión de explotaciones agrarias. Aquellos agrictiltores que poseenimportantes extensiones con ecosistemas seminaturales, o bienzonas de bosque en sus tierras, son más proclives a renunciar allaboreo intensivo en una parte de sus explotaciones. Esto no sig-nifica, sin embargo, que estos agricultores estén más convenci-dos que los demás de las ventajas que representan los sistemas deproducción menos intensivos. La conservación simplemente tie-ne su propio lugar dentro de una hacienda cttidadosamente or-denada. Es posible que se proclame la aplicación de técnicas deusos múltiples al nivel de la explotación total, sin que exista ras-tro de la misma al nivel de las parcelas individuales. En su esttt-dio sobre la respuesta potencial de los agricultores a la reasigna-ción de tierras, Gasson y Potter (1988) demuestran igualmentecon total claridad el filtro financiero a través del cual tienen quepasar los métodos de conservación. Estos autores sugieren quelos niveles de compensación deben ser competitivos en relacióncon la rentabilidad de las explotaciones existentes, y además que

... aquellos que aceptan de mejor grado la idea de detraerparte de sus tierras para fines de conservación, estando dis-puestos a dedicar a ello la mayor extensión de terreno, en rea-lidad están ofreciendo una proporción más pequeña de su ca-pacidad de producción, en comparación con otros participan-

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tes que muestran menos disposición pero también tienen me-nos capacidad... Los programas de este tipo suelen troperarcon una resistencia considerable por parte de las explotacio-nes agrarias más pequeñas y con más dificultades 6nancieras.Lejos de servir para redistribuir los ingresos, las ayudas proba-blemente serán canaliradas hacia los más ricos (págs. 349-350).

Las conclusiones anteriores están en línea con la attsencia depruebas convincentes que apoyen la idea de que los cultivadoresde explotaciones pequeñas, o los que se dedican sólo en parte aactividades agrarias, sean probablemente mejores conservadoresdel medio agrario que aquellos que explotan grandes unidades(Munton y cols., 1989). La ítnica excepción son las «familias deagricultores por afición», las cuales se lo pueden permitir debidoa su independencia de las rentas procedentes del campo, aun-que Sinclair (1983) constató que generalmente eran los agricul-tores que tenían o habían tenido alguna ocupación no agrarialos que se sentían más atraídos por la conservación. Los grandesagricultores han sido objeto con mayor frecuencia de las críticasecologistas debido a que han accedido antes que los pequeños alos medios de alterar el paisaje, y porque el ttso de tales mediostiene un impacto mayor. Pero Newby y colaboradores (1977) pu-sieron de manifiesto que solamente los grandes propietarios par-ticulares de tierras podían permitirse mantener el paisaje tradi-cional en caso de decidirse a hacerlo. En otro caso, una vez quelos agricultores quedaban atrapados por la rutina tecnológica, lamayoría de ellos, si no todos, comenzaba a introducir alteracio-nes significativas en el entorno natural.

Es difícil de definir con precisión el ritmo y alcance de di-chas alteraciones en los casos individuales, aunque Potter (1986ay b) ha apuntado a los distintos «estilos inversores» de los agri-cultores. Este autor ha puesto de relieve el contraste existenteentre los que tienen un estilo «sistemático», que les lleva a inten-tar la ampliación regular de la empresa, incluso mediante su re-novación total, lo que suele tener como consecuencia cambios vi-sibles y controvertidos del medio, y los que muestran un estilo«acumulativo» y prefieren introducir muchos cambios, todosellos a pequeña escala, como consecuencia de una actitud adver-sa al riesgo ctiando se trata de invertir unos fondos limitados ysumamente variables. Sin embargo, ambas categorías de gestores

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agrarios suelen dedicar mayor atención a mejorar sus tierras, y elcatalizador importante suele ser el cambio de titular. EI ritmo dealteración del medio es más rápido en aquellas fincas que cam-bian frecuentemente de manos que en las que permanecen den-tro de la misma unidad de explotación, y la compra de tierrascomo tal es una circunstancia irregular y oportunística, salvopara los que poseen grandes fortunas (Sinclair, 1983; Marsden yMunton, 1990).

Sin duda alguna, la reacción de los agricultores frente a losproblemas y preocupaciones sobre el medio ambiente es muchomenos significativa que los efectos ambientales de sus reaccionesa la política de producción en materia agraria. En efecto, dife-rentes estudios han demostrado que, cualquiera que sea la acti-tud de los agricultores en relación con la naturaleza o con laconservación del medio, su comportamiento suele estar domina-do por consideraciones de tipo económico y agrario (Newby ycols., 1977; Carr, 1988). Incluso algunas de las respuestas a la re-ducción de los niveles de producción pueden tener consecuen-cias ambientales negativas. Por ejemplo, como ya hemos visto, lasadaptaciones de la ganadería introducidas por las cuotas lácteas,y especialmente la reducción de las compras de piensos al exte-rior, han traído consigo un incremento de la intensidad de loscultivos herbáceos y producción de ensilado (Halliday, 1988).Este factor, junto con el aumento de la concentración de la pro-ducción láctea en manos de un pequeño número de producto-res a gran escala, proceso que se vio facilitado por la relajaciónde los procedimientos de fijación de cuotas en el Reino Unido,ha contribuido al aumento del número de casos de contamina-ción de los cursos de agua en regiones productoras de leche,provocados por purines y efluentes del ensilado (Water Authori-ties Association, 1989). En otras partes, como en el este de Ingla-terra, los productores de cereales, preocupados por la perspecti-va de que pudieran aplicarse cuotas de tipo similar en la produc-ción cerealística, extendieron a mediados de los ochenta la su-perficie cultivada, poniendo en explotación tierras marginales, yel hecho de que esta forma de control de la oferta parezca ahorade muy difícil introducción no sin^e ya para reparar los destrozosambientales causados (Munton y cols., 1987b).

Los posibles impactos de la diversificación sobre el medioambiente son mucho más complejos, y e^^dentemente variarán

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con arreglo al tipo de diversificación y a la estrategia adoptadospor el agricultor o por los miembros de su familia, o conjunta-mente. Algunas modalidades de diversificación agraria han esta-do reservadas habitualmente a los miembros de la familia ruralque no son directamente responsables de las decisiones en mate-ria de gestión agraria. Tradicionalmente, el turismo rural ha es-tado dirigido por las esposas de los agricultores, no habiendo in-fluido directamente en las prácticas agrarias. Bouquet (1987) hapuesto de manifiesto la forma en que estos ingresos se tratancomo algo independiente de los ingresos agrarios, siendo asigna-dos a firies distintos, muchas veces relacionados con la mejora delas instalaciones del hogar. Winter (1984) explicó de qué mane-ra esta separación sirve para aislar al agricultor y su medio de losefectos del turismo y del ocio. De esta forma, en la mayoría delos casos no se produce una mejora del medio ambiente comoresultado de ajustar la gestión de la explotación agraria a las pro-bables demandas de los turistas para lograr un entorno agrada-ble ni, por el contrario, la destrucción ambiental suele verse ace-lerada por la inyección de capital procedente del turismo. La di-versificación hacia la explotación de la caza puede ser más bene-ficiosa, y determinadas encuestas realizadas entre agricultoreshan hallado actitudes positivas hacia las especies salvajes y la con-servación de los hábitats naturales por parte de los aficionados ala caza y a otras actividades campestres, ya sea como diversión opor razones comerciales (Westmacott y Worthington, 1974;ADAS, 1976; MAFF, 1985). Sin embargo, Macdonald (1984) re-veló que este interés, aunque contribuye a aumentar el apreciode los agricultores por la naturaleza, sirve también para aumen-tar el número de aves y otros animales que pasan a ser considera-dos como plagas.

Uno de los problemas que plantea la investigación del im-pacto del ajuste agrario, especialmente en materia de contamina-ción, consiste én que los procesos biológicos y químicos son alta-mente complejos, pueden requerir varios años para llegar a ma-nifestarse, y su origen se halla frecuentemente en determinadoscambios sutiles en la gestión de la tierra y en la.tecnología agra-ria. De esta forma, mientras que la desaparición de ciertas carac-terísticas del paisaje y ecosistemas es relativamente fácil de medir(aunque no de evaluar), siendo atribuible generalmente a cam-bios importantes en los métodos de gestión, determinadas for-

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mas de deterioro de dichos hábitats pueden producirse de formaacumulativa, a causa, por ejemplo, de filtraciones recurrentes defertilizantes o plaguicidas, y no por accidentes graves. El análisisde tales cambios y su encuadre dentro de los conceptos de ajusteagrario empleados hasta la fecha, nada refinados, representanun serio desafío. Esto es así especialmente porque, a diferenciade lo que ocurre con la conservación del paisaje, donde existeuna larga historia de controversia social, los agricultores conside-ran el control de la contaminación «como una función técnica yadministrativa, y no una prueba de buena gestión agraria en símisma» (Clark y O'Riordan, 1989, pág. 32).

^Qué factores son, por ejemplo, los que inducen a los agri-cultores a utilizar un tipo determinado de plaguicida, y qué de-termina la forma de aplicarlo? ^Qué factores son los que sopesael agricultor cuando decide que una determinada climatología yciertas condiciones del suelo son apropiadas para una forma deexplotación agraria? ^Se trata realmente de cuestiones de com-petencia técnica o económica, como han sido consideradas tradi-cionalmente, o bien, como parece ahora más probable, se tratafundamentalmente de cuestiones de sociología y de psicología?(Tait, 1978, 1985; Carr, 1988). Y, teniendo en cuenta las anterio-res circunstancias, ^a qué clase de regulación (o incentivo) semostrará más sensible el agricultor?

Es evidente que, como ya hemos indicado, una de las cuestio-nes más importantes en este contexto es la evaluación que haceel agricultor de las distintas clases de riesgo que existen dentrode una estrategia de gestión agraria, y del equilibrio que es posi-ble lograr entre ellas. Por ejemplo, Tait (1978, 1982, 1983) ha es-tudiado el uso de plaguicidas por los agricultores en relacióncon sus actitudes frente a los correspondientes riesgos. Aunquemuchos agricultores expresaron una gran preocupación por lospeligros que amenazan el medio ambiente y la salud, general-mente no se establecía relación alguna entre dichos peligros y elempleo de plaguicidas. En cambio, la actitud ante los riesgos fi-nancieros mostraba una importante correlación con el compor-tamiento práctico, de forma que los agricultores contrarios a asu-mir riesgos hacían mayor uso de plaguicidas que los demás. Esevidente que las fórmulas de compromiso adoptadas depende-rán de la información al alcance de los agricultores, de sus fluc-tuantes circunstancias financieras y de presiones de cualquier

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otró tipo (entre las cuales se incluye la probabilidad de detec-ción, cuando se trata de casos de contaminación). La evaluacióndel riesgo no es un ejercicio técnico idéntico para todos los agri-cultores: no existe una solución óptima o válida con carácter ge-neral cuando lo que está en juego es una gama tan amplia defactores interrelacionados. Una estrategia de alto riesgo para unagricultor, como sería la inversión en una costosa tecnología nocontaminante sin garantía de ver aumentados sus ingresos pro-porcionalmente, es para otro agricultor un tema de bajo riesgo.El factor realmente importante en esta materia es la actitud delagricultor con relación a la inversión y al crédito, y la mayor par-te de las posibles variantes en cuanto a estrategias de ajuste agra-rio a medio plazo gira alrededor de este tipo de problemas.

La regulación de la contaminación de origen agrario

Los métodos empleados en la agricultura plantean algunosde los retos más serios en el plano práctico y conceptual a loscientíficos sociales y a los responsables de la formulación de polí-ticas implicados en la regulación del medio ambiente. Esto sedebe en parte a la progresiva agresividad con que los métodos deproducción altamente intensivos atacan el medio ambiente. (Alser la forma de uso más extensiva de la tierra, la agricultura re-presenta realmente la primera fuerza social que crea y recrea elentorno físico.) Pero, además de esto, la naturaleza fragmentaday extensiva del sector significa que en general los modelos regu-ladores imperantes, formulados para abordar problemas de ín-dole distinta en sectores diferentes, tienen tan sólo una aplica=ción limitada. En efecto, lo que trataremos de demostrar en esteapartado es que, a pesar de que la estructura de dicho sector,constituida por un gran número de pequeños productores quesatisfacen las necesidades de un níimero mucho mayor aún deconsumidores, parecería hacer del mismo un objetivo ideal paralas medidas de regulación orientadas al mercado, el conocimien-to apropiado de la índole particular de la actividad agraria llevaa aceptar la necesidad casi inevitable de aplicar otros métodos.

La relativa ausencia de controles efectivos sobre la agricultu-ra se ha vuelto más evidente a medida que se han ido desarro-llando mecanismos reguladores como respuesta a las presiones

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urbanas e industriales sobre el medio ambiente. Esta anomalíaproviene en parte, como es lógico, de las concepciones funda-mentalistas que ven en la agricultura un uso de la tierra que pornaturaleza contribuye a su conservación. Pero es función asimis-mo del modo en que los controles ambientales se han formuladoy promulgado tradicionalmente: casi siempre a través de normasespecíficas, administradas por organismos de regulación y de ins-pección. Se trata de sistemas diseñados para tratar con grandesempresas industriales, con formas y focos concretos de contami-nación concentrados y graves. Por el contrario, las fuentes difu-sas plantean problemas casi insuperables de estrategia regulado-ra, y sólo en los últimos tiempos los gobiernos y sus funcionarioshan estudiado seriamente la forma en que podrían superarse es-tas dificultades (Lowe, 1988).

Cualquier valoración en el contexto de la agricultura deberásin duda insistir sobre el grado en que el carácter de esta últimacuestiona uno de los principios clave incorporados en los mode-los de regulación dominantes. Además de ello, el tratamientoque se le da en la actualidad quebranta en la práctica otro de es-tos principios. El primero refleja la postura a favor de considerarla contaminación y el deterioro ambiental como efectos no dese-ados externos al proceso de producción. El segundo, por otraparte, afirma que el esfuerzo de regulación debería considerarcomo algo interno del proceso los verdaderos costes sociales dela producción: postura que suele materializarse en el principiode «el que contamina, que pague».

La distinción entre efectos internos y externos de la produc-ción, la cual no suele ser, en todo caso, más que una ficción útil,deja de ser adecuada en relación con la agricultura desde el mis-mo momento en que se concede una cierta importancia a lasconsideraciones ambientales. Por el hecho de suponer un usoextensivo de la tierra, las actividades agrarias producen no sola-mente bienes comercializables, sino también, y coincidiendo conel mismo proceso, entornos rurales definidos. Dichos entornosrurales, considerados como aspectos de los procesos de produc-ción, se hallan en un perpetuo estado de creación y recreación.Los productos agrarios y el entorno rural tienen entre sí el tipode relación que los economistas denominarían «producción con-junta». Pero incluso esta expresión, con su noción implícita decierta separación, conserva ecos del lenguaje de los efectos inter-

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nos y externos cuya pertinencia en este contexto estamos po-niendo en entredicho.

Estas reflexiones son, evidentemente, las que conforman elnúcleo central del enfoque adoptado en Blueprint for a C^reen Eco-nomy ( Pearce y cols., 1989), documento que ha sido impulsadode forma espectacular al primer plano de la atención del gobier-no británico en materia ambiental. En él se expresa la opinión.de que las medidas que se adopten deberían basarse en un pro-ceso de identificación de los consumidores que estarían dispues-tos a pagar para disfrutar de los «bienes» ambientales, y a recibirindemnizaciones a título de compensación por los «males» am-bientales.

Por consiguiente, el argumento consiste en que las políticasde especial sensibilidad hacia el medio ambiente -tanto las ac-tuales como las que puedan afectar a las futuras generaciones-logran mejor sus objetivos si generan señales de mercado apro-piadas, basadas en los precios correspondientes. A primera vista,el razonamiento parece convincente, entre otras cosas porque lapretensión de evaluar en términos monetarios el grado de preo-cupación va acompañada por la suposición de que el esfuerzodedicado a ello, sin duda considerable, rendirá unos resultadoslo suficientemente precisos para contentar a los responsables deformular dichas políticas.

Sin embargo, los modelos formales de análisis coste-benefi-cio prometen una exactitud que, al menos en un sentido funda-mental, solamente puede ser engañosa. Es cierto que una de lasimplicaciones del argumento presentado consiste en que, encomparación con los procesos de evaluación contingente, la defi-nición de las normas sobre una base política tiene necesariamen-te que ser arbitraria. Pero como se ha reconocido ya desde hacetiempo en la crítica habitual de los economistas neoclásicos, noes posible determinar la clase de evaluación que la sociedad pue-de desear hacer, a base de sumar las utilidades de los individuosque la forman. En el tratamiento de los problemas cuya sustanciaes inexorablemente ética intervienen procesos de carácter funda-mentalmente social, por lo que la suposición de que tales deci-siones, necesariamente políticas, pueden ser tomadas mediantealgún tipo de cálculo económico es una ilusión. Sería como ha-cer equivaler las preferencias con los juicios éticos, puesto que lasolidez del argumento ético no conduce necesariamente a la dis-

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posición para pagar, por mucha influencia que tenga la informa-ción económica a la hora de configurar un buen argumento deeste tipo.

Como propone Sagoff (1988), los objetivos ambientales noproceden necesariamente del interés propio -de nuestra acepta-ción como consumidores de la neeesidad de pagar los precios demercado-, sino que más bien están relacionados con nuestrosentido de quiénes somos y nuestra disposición para actuar endefensa de nuestras creencias, de forma que lleguen a plasmarse,como valores públicos, en la propia legislación. Los objetivos am-bientales presuponen valores compartidos que deben ser discuti-dos por sí mismos, y ese proceso, necesariamente político, esmuy distinto del ejercicio hipotético de asignar precios margina-les a nuestros intereses.

Son notorias las dificultades que existen en el tratamientocuantitativo de beneficios y costes en temas de contenido ético 0estético (Mishan, 1967). Pero, por encima de lo que podría con-siderarse una dificultad meramente técnica, lo que tiene una im-portancia fundamental es aceptar que los métodos coste-benefi-cio pueden incurrir en una confusión entre categorías que, endeterminados aspectos, queda reflejada en la inconveniencia dehablar de efectos internos y externos cuando se trata de la pro-ducción agraria. Dicha confusión entre categorías tiene lugarcuando se pretenden hallar los precios sombra de los valores pú-blicos como efectos externos o transacciones privadas. A primeravista, la idea de poner precio a las convicciones éticas o ideológi-cas como si fueran efectos externos puede parecer atractiva, porlas mismas razones que Pierce considera tan convincentes. Perotambién encierra determinados peligros, ya reconocidos desdehace tiempo (Collard, 1972, pág. 68).

Como señala Sagoff (1988, pág. 92), la excesiva facilidad en«destapar problemas de "parasitismo", de valores sin precio asig-nado y de costes de transacción, en cada esquina y hasta debajode cada piedra» perjudica en alto grado la credibilidad de losanálisis de mercado. En última instancia, puede ser utilizadapara justificar prácticamente cualquier tipo de política. Las pre-ferencias privadas y públicas deben ser contempladas, por el con-trario, como algo conceptualmente distinto. Las «preferencias»públicas son expresión de lo que la gente considera mejor parael conjunto de la comunidad, por encima de sus propias necesi-

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dades o deseos. De este modo, al discutir los pros y contras deuna política pública se está pugnando de forma creativa por en-riquecer o modificar las opiniones de los demás, y no simple-mente por registrar las opiniones ya existentes. Este proceso tie-ne un carácter necesariamente público, mientras que:

la sustancia del análisis coste-beneficio consiste en localizarconflictos entre los individuos afectados, evitando con ello quese extiendan al dominio público (Sagoff, 1988, pág. 97).

Por tanto, existen buenos motivos, de carácter conceptualmuy genérico, para aceptar la irreducible naturaleza política demuchas de las cuestiones relacionadas con la regulación sobre elmedio ambiente. Pero, en el caso de la agricultura, existen otrasrazones particulares para pronosticar el predominio de los pro-cesos políticos. Para verlo sólo tenemos que examinar brevemen-te la forma en que la evolución de las políti ►as agrarias ha inver-tido generalmente el principio de «el que contamina, que pa-gue». Los gobiernos han comenzado a reconocer que la produc-ción de bienes comercializables sirve al mismo tiempo para re-crear el medio rural. En consecuencia, han introducido medidasque combinan ál mismo tiempo iniciativas para limitar la pro-ducción y para generar algunos beneficios en el terreno de laconservación.

De todos modos, estamos bastante lejos de haber llegado aenfocar de forma integrada las cuestiones de producción y de re-gulación ambiental en el sector agrario, y los progresos realiza-dos se basan en pagar a los agricultores por no contaminar o des-truir el entorno de alguna otra forma. El carácter de estas políti-cas ha estado condicionado, en buena parte, por la especial. con-cepción que se ha tenido de los derechos de propiedad (Bowers,1988, pág. 166), y existen razones de peso para suponer que talesconsideraciones seguirán prevaleciendo (Cox, Lowe y Winter,1988) .

El alcance de esta primacía estará lógicamente limitado porlas tendencias globales de las estrategias de regulación. Por efec-to de diversas influencias, entre ellas las de los grupos de presiónecologistas y las de la Comunidad Europea, y bajo el impacto dela privatización, está teniendo lugar un cambio profundo en lalegislación británica (Haigh,,1987; Lowe y Flynn, 1989), el cual

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implica pasar de un enfoque altamente informal y descentraliza-do a otro cada vez más formal, legalista y centralizado. Esta tran-sición tendrá un efecto importante sobre el sector agrario, don-de el estilo de regulación ha sido tradicionalmente informal ydescentralizado y, en muchos aspectos, de índole principalmentevoluntaria. En 1987, la Comisión Especial del Parlamento para elMedio Ambiente reclamaba «Lln enfoque legislativo en materiade contaminación de origen agrario que contenga mayores dosisde intervencionismo y de regulación». Sin embargo, las escasaspruebas disponibles hacen pensar que la regulación formal deuna contaminación agraria en alza plantea una serie de difictilta-des administrativas, de cwnplimiento y de aplicación, que son es-pecialmente espinosas (Hawkins, 1984; Royal Commission onEmrironmental Pollution, 1979, 1983, 1986; House of CommonsSelect Committee on the Environment, 1987; Agricultural Trai-ning Board, 1988; Water Authorities Association, 1988).

Por desgracia, aunque sabemos más sobre el comportamien-to económico de las explotaciones agrarias que sobre cualquierotro tipo de empresa, en cuanto científicos sociales sabemos mu-cho menos acerca de la interacción entre agricultores, por unlado, y organismos reguladores y legislación, por otro, que en elcaso de las empresas industriales (para estas íiltimas véanse, porejemplo, las diversas monografías del Centro de Estudios Socioju-rídicos de Oxford, entre ellas las de Richardson, 1982, y Hawkins,1984). Este limitado conocimiento resulta bastante irónico, pues-to que cabría afirmar que entre las principales fuentes de incerti-dumbre empresarial con que los agricultores tienen que enfren-tarse en la actualidad se encuentran las perspectivas rápidamentecambiantes de los controles en materia de planificación y de me-dio ambiente. Por otra parte, las presiones a que están sometidoslos agricultores y los fiuicionarios encargados de las normas, parareducir la contaminación y alcanzar niveles más elevados de cali-dad ambiental, vendrán no solamente por el lado de los cambiosde la política nacional y europea, sino también de los cambios enuna opinión píiblica cada vez más sensibilizada. Existe, por tanto,una deficiencia grave que debe ser superada, no sólo en cuanto acomprender la eficacia de las medidas reguladoras presentes y fu-turas, sino también en cuanto a prever la forma en que las estra-tegias de explotación agraria pueden responder ant^ una eleva-ción del nivel de los controles ambientales.

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Es de esperar que los agricultores tengan que enfrentarsecon controles cada vez mayores, puesto que los mecanismos demercado probablemente no sean suficientes por sí mismos paraalcanzar los objetivos de las políticas que ya han sido fijados. Pesea todas las ventajas que tienen las señales de los precios, expues-tas con tanta claridad por Pearce y cols., existen incertidumbresasociadas con su utilización que llevan a no confiar exclusiva-mente en una estrategia de esta clase. A pesar de su relativa tos-quedad, los controles proporcionan un método directo y máspredecible para influir sobre la marcha de los acontecimientos,siempre que, como es lógico, la vigilancia e inspección sean lasadecuadas.

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