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Regole di bilancio europee e istituzioni nazionali. Come rendere la sostenibilità delle

finanze pubbliche un patrimonio comune

Chiara Goretti Associazione stampa parlamentare

15 aprile 2014

Sintesi Regole di bilancio europee e istituzioni nazionali. Come rendere la

sostenibilità delle finanze pubbliche un patrimonio comune

• Regole di bilancio: perché?

• Le regole di bilancio europee: una sintesi

• Le istituzioni nazionali: il ruolo dei fiscal council

Regole di bilancio: perché?

Regole di bilancio (1)

• Deficit bias nella storia dei paesi occidentali: – Tendenza a finanziare la spesa pubblica con debito e

aumento del rapporto debito/pil

– Politiche pro-cicliche

• Politiche non sostenibili nel medio-lungo periodo: debito troppo elevato in rapporto al PIL, impossibilità di mantenere il livello delle prestazioni (es. invecchiamento della popolazione)

Sostenibilità?


Cause del deficit bias:

• Ciclo elettorale e illusione fiscale degli elettori (redistribuzione intergenerazionale)

• Common pool

• Sistemi politici (es. frammentazione partitica)


Strumenti di contenimento del deficit-bias:

• Controllo dei mercati (spread) – Integrazione monetaria ha ridotto la pressione … – … ma poi esasperato la reazione…

• Precedure di bilancio trasparenza di bilancio, strumenti di programmazione economico-

finanziaria di medio periodo, procedure top-down

• Regole di bilancio

(Vincolo permanente sulla politica fiscale, espresso in termini di indicatore sintetico di un risultato fiscale)

• Fiscal council

(organismo indipendente che produce analisi/raccomandazioni della politica di bilancio)

Si manifesta con tendenza a previsioni ottimistiche e tricks («trucchi» contabili)


Dibattito sulla politica fiscale che si ispira alle evoluzioni nella politica monetaria

(regole versus discrezione)

Vantaggi delle regole • Limitazione della discrezionalità negativa (es: ciclo elettorale) • Scenario stabile e prevedibile di politica economica • Credibilità dell’azione pubblica Svantaggi • eccessiva rigidità nella risposta a shock esterni • prociclicità

Le regole di bilancio europee

una sintesi

Le regole di bilancio europee (1)

• Quadro legislativo molto complesso: trattati internazionali, regolamenti, accordi, codici di condotta

• Modifiche importanti a partire dal 2010, originate dalla crisi del 2008 e dalle successive evoluzioni

• Regole di bilancio connesse ad una serie di temi: squilibri macroeconomici, strumenti di stabilizzazione, contractual arrangements, unione bancaria, unione fiscale…

• …. in itinere nell’applicazione…

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IV. THE EUROPEAN FISCAL FRAMEWORK IN A

SNAPSHOT


• Braccio preventivo (se; disavanzo/pil < 3 per cento; debito/pil

< 60 per cento ; > 60 per cento, purchè rispetto della regola di riduzione)

valutazione ex ante: valori programmatici per anno in corso e triennio di programmazione

valutazione ex post: consuntivo

• Braccio correttivo: procedura di disavanzo eccessivo

Nei programmi di stabilità, oltre alle soglie per deficit (3%) e debito (60%) su PIL i paesi si impegnano a:

• obiettivo di medio termine (OMT) espresso in termini strutturali

• Se non a OMT: parametro di aggiustamento strutturale (almeno 0,5% PIL)

• regola sulla spesa (limite alla dinamica reale)

• Se debito>60%: regola di riduzione del debito

Meccanismo correttivo in caso di deviazione significativa

Definizione numerica di deviazione significativa


Saldo strutturale: saldo corretto per il ciclo e per le una tantum

Saldo nominale non consente corretta interpretazione della politica di bilancio perché migliora nelle fasi di espansione economica e viceversa.

Componente ciclica: semi-elasticità del saldo di bilancio x output gap OG= PIL effettivo – PIL potenziale

PIL potenziale: PIL che si avrebbe qualora fossero impiegati tutti i fattori produttivi, senza che si manifestino pressioni inflazionistiche sull’economia. Calcolato con complesse metodologie, comuni a tutti i paesi europei

ROG: output gap rappresentativo. Quello che prevarrebbe (95% prob) in condizioni cicliche normali.


Obiettivo di medio termine, espresso in termini strutturali, per l’Italia il pareggio

Soglia minima definita sulla base di indicatori specifici per ciascun paese, quali il tasso di crescita potenziale di

lungo periodo, il livello corrente del rapporto debito/PIL, l’ammontare delle passività implicite legate

all’invecchiamento della popolazione

Per dare un margine di sicurezza rispetto alla soglia del 3% ed evitare politiche procicliche


La regola sulla spesa (al netto delle misure discrezionali in materia di entrate).

Vincolo alla crescita della spesa di riferimento (netto alcune voci), in termini reali:

– se raggiunto MTO: in linea con il tasso di crescita del PIL potenziale

– se non raggiunto MTO: < crescita del PIL potenziale; di un ammontare tale che garantisca avvicinamento adeguato a OMT


• Regola sul debito: per l’Italia decorre dal 2015 • Deve essere rispettato uno dei criteri

– Nei 3 anni precedenti il 2015, distanza dal 60% deve ridursi in media di 1/20 (benchmark backward-looking);

– Al netto del ciclo economico dei precedenti 3 anni, il debito/PIL del 2015 deve essere inferiore al benchmark backward-looking;

– Nei 3 anni precedenti il 2017, la distanza dal 60% deve ridursi in media di 1/20 (benchmark forward-looking)

• Aggiustamento fiscale strutturale minimo (MLSA): quello necessario per garantire che nel 2015 sia rispettata la regola sul debito

Prima di EDP: valutazione dei fattori rilevanti


Le istituzioni nazionali

il ruolo dei fiscal council

Le regole europee in Italia

Fiscal Compact: gli ordinamenti nazionali devono essere allineati alle regole europee

• Modifica costituzionale (legge cost. n. 1/2012)

• Legge rinforzata (legge 243/2012)

• Regole fiscali, meccanismo correttivo, evento eccezionale. Regola sul debito e regola sulla spesa

• Ufficio parlamentare di bilancio

L’efficacia dei Fiscal Watchdogs

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Fiscal council (1)

• Prevista l’istituzione da Reg. (UE) 473/2013, considerati complementari con le regole di bilancio

• Rottura del monopolio informativo

• Aumento dei costi di reputazione dei governi

• non assumono decisioni in materia di politica di bilancio (che rimangono nelle mani dei governi)

Analisi positiva vs Analisi normativa (raccomandazioni: Svezia)

• Funzioni svolte sono diverse da quelle di altre

istituzioni (governo, banca centrale, corte dei conti, istituto di statistica, centri di ricerca pubblici o privati)

• sorveglianza del rispetto delle regole di bilancio: solo un soggetto nazionale può avere l’expertise e la prossimità adeguata per la sorveglianza. Ma stretta interazione con la sorveglianza sovranazionale…

• Non hanno poteri sanzionatori: presuppongono costi di reputazione e la sanzione degli elettori

Fiscal council (2)

Funzionalmente autonomi dalle autorità di politica fiscale (non-partisan, NON bi-partisan; non solo essere, ma anche apparire

indipendenti). Accountable

• Presso il parlamento (USA, Canada, Australia, Korea), di solito monocratici

• Presso il «governo». Modello prevalente in Europa, quasi tutti collegiali

• Presso altri organismi (Francia)

Norma di legge per l’istituzione, il mandato e la struttura organizzativa. Garanzia di finanziamento

governance solida e nomina con requisiti di competenza

Fiscal council (3)

Ufficio parlamentare di bilancio (1)

Legge rinforzata prevede – in ottemperanza al Reg (UE) 243 - la costituzione dell’Ufficio parlamentare di bilancio:

• Presso il parlamento, finanziamento per legge

• Board di 3 membri, uno presidente (competenza e indipendenza); 6 anni non rinnovabili

• Struttura: 30 persone; fuori ruolo, contratti a tempo determinato (rinnovabili una volta), a tempo indeterminato


L’UPB (anche attraverso l’elaborazione di proprie stime) effettua analisi, verifiche e valutazioni in merito a: • Previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica; • Impatto macroeconomico dei provvedimenti legislativi di

maggior rilievo; • Gli andamenti di finanza pubblica, anche per sottosettore, e

l’osservanza delle regole di bilancio; • La sostenibilità della finanza pubblica nel lungo periodo; • L’attivazione e l’utilizzo del meccanismo correttivo e degli

scostamenti riconducibili agli eventi eccezionali • Altri temi rilevanti per la finanza pubblica

Validazione delle previsioni del governo Comply or explain

• Il momento iniziale è delicato. Guadagnare la reputazione sul campo

• Board e staff qualificato sono condizione per credibilità e autorevolezza

• Commitment e condivisione sono cruciali

• Sviluppare efficaci metodi di comunicazione con l’opinione pubblica

• Trasparenza dei metodi e delle analisi


Canada 2010

Ufficio parlamentare di bilancio: non siamo soli…

Alice Rivlin, «The “goal of objective analysis and

Congressional independence … would be hurt if she were

hounded out of office now.” New York Times—April 1981

“Elmendorf’s appearance is … low-key, …. Deflecting the spotlight as much as possible and preferring instead to speak through CBO’s published reports.” National Journal Daily—November 2011

Cave Canem…?

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