D/PART/MENTO DELLA

RAGIONERIA GENERALE DELLO STATO

Ispettorato Generale di FinanzaServizi Ispcttivi di Finanza Pubblica

Settore V

RELAZIONE

SULLA VERIFICA AMMINISTRA TIVÙ-CONTABILE

eseguita dal 25 settembre a14 novembre 2014

Comune di Capua

Roma, 3 febbraio 20 I 5

Il dirigente S.J.Fi.P.

Dr.ssa Rosa Valicenli

PREMESSA •..•.••.••.••.••.••.••.••.•..•..•..•..•.•..•..•.••................................................•..•.......•.••.••.•..• 4

CAPITOLO I ANALISI DI BILAJIiCIO 6

l. 1C<m,iderazio oi geoeralì..................... ..............•.•......................................................... 6

1.1 L. ,itu.',ione generol. di bitoneio. l'ondam.nlO dci hilnnei di rr"',i'ion •.......................................................... 6

1.3 I.n ge.lione del bilooeio e i r.odiconli ........................• " .•.•........, Il1.3.1Gli 'quilihri dell. parte co"eme , " " __. 14

1.4 L'o«erlomemo e lo ri,cossione delle enlr.le."" ......•...•". 17lA, I Il <ontenzio,o con la sodetà di Ti,e""i"o •............................ " 22IA,2 Le entrate palrinwniali ",,,enli " " " 23

1.5 LI geslione dell. 're", e i d.biti fuori bil.neio "" , 151.5,1 ["me di nleuoedelib<redi ,i<ono,cim.mo di debito " "" 271.5.2Aequi,ti di be'nie servizi in violazione delle procedure di spe," (art, 191TUEL) 321.5.3 Le irregola,il<\nella copertu,a finanziariadei debili fuoTihilancio riconosciuli.. 3X

l .6 E,a mc dei sorv i,j re r co nl" d i t."';.. : "".", . .•...•.•.......... 4 I

1.7 Ulilizzo dell'nolicip.,ione di <.,"' . .....•..............•.....•................ 42

1.8 1 parametri di deficit.ri.tn ,trutlllr.l •................ , 43

1.9 Ilkhi.,oziooe di predi •••• to e dis.•• .ro ......•...•.... "",, 45

I•1OCo0<In,ioo i.......................................•...•......" "". 47

CAPITOLO II - L'INDERIT AMENTO 51

1.1 Il rirorso ntl'iodebilarnentn nel periodo 1009-1012 ............................................................................................•.. 51

1.2 Il limil' .U. 'pesa per intere"i di <ni all'arI. 204 del D.Lg,. 16712000 52

CAPITOLO III - IL PATTO DI STABILITÀ 54

3. t ln'rod",ion •.......................... ,..................................•............................................................... , 54

3.1 11d'retto del r' Ilo di ,ta bililà 1009 ..................•......" ."",, .•..........................................................S4

3.3 11ri'pelto dcI r' ti" di,t. bililà 2OlO ....,," ,.•..........." ". .......•...55

3A Il ri.pen o dcl palio di .,1.hililà 2Ol l .. 55

3.5 II ri'petto del P.llo di ,lahililà 20 Il •.,.•.•................................................., , 56

3.6 Il ri'petlo del ratto di Slabllilà 2<113 """""", .•...•....,,"""",, 58

CAPITOLO IV - LA SP~:SAPER IL PERSONALE 59

2

4,1 L. 'pc,. per il personal. nel quinquennio 2009-2013 ........................•.•............................................................•.•. 594,1.1 I vincoli nonnativI pO'li .lla 'pesa per il personale .. __ " , , 604,1.2 Le [>Olitichea"un'.ionnli ",'viale n.l 2007 in conlraslo COni vincoli nonnotivi alla spesa di personal., 62

4.2 Le assunzioni di per,onale in l',e •• nzn di •• n,ioni comportanli il div!olo di a"unzi"ne (2010) 6S4.1, I Le irregolarilà nella pubblicazione dei bandi di c"nOOlSO 67

4.3 Contra nazione eollelli,a de"nl'ala integrativa relati,'. al personale nOn dirigente ,..•...•..•........................... 704.3, l Il pro•• dimento di stipula dci cont'alti oollenivi decellirati integrativi 704,3.2 La eO'lituzione dd fondo pe, il finanziamento delle [>Olitiehedi <viluppo delle ,isorse umane e per laprudunivilil (art. 31 CCNL 22.01 ,2004)..................................... ...724.3,3 L'anali,i d.lle diverse oomponenti del fondo: le ri,orse u"" 'antum previste dall'art, 48 co. 3 CCNL 141912000,erroneamenle stabilizzate 744,3.4 L'analisi dello divcrse componenti del fondo, I risparmI derivanli dalla ridozi,,"e d.llo ,rraOldinario (art, 14.co. 4 CC}lL 1999), 754,3.5 La ripartizione del fondo e I1lra1tam~nt" acc."o,io d.1 personale.. . n4,3.6 L 'indennItà per specifiche ""pon'.hilità....................................... 794.3.7 Modalità di o,ili7.70 del fondo non riconducibili ad i'tilmi previsli dalla eonl,a'tazione colleni"a nazionale .. 8 I4,3.8 L'imputazione contabile delle rIsorse destinalc all,altam.nto .cce"o'io................... 82

404. L. competenze retributi\'c dci Segrcl.rio Cene",le 844.4.1 L. ,etribuzione di po,izione del Segretario 844.4,2 La maggiorazione deIIa relrIbnzione di posizione dci ,egretario 874.4,3 La retribuzione di risuIwto.. . 884.4.4 La ",,,ibuzione acec"",i" indohilamente .rog.l.......................... .. SS

CAPITOLO V - I RAPPORTI CON LE STRUTTURE CONTROLLATE 90

5.1 Le ,oeielà l'.,l''''ipate dal o"m nne 90

5.2 le A~enzi. e le l,lìtuzioni d.l Comune .•...................................•............................................................................. ~J

ELENCO DEI RILIEVi 95

Re/ado/Je 5ulla ,'eri/i('a ummin'-w'(JJi",,"Ctmlubile e."guila presso ilCumune di Cupuu (Ca"".) 3

PREMESSA

Con la presente relazione si riferisce sugli esiti della visita ispcttiva al Comune di Cap<.LU_disposta

dal Ragioniere Generale dello Stato con nOIa de1l'8 ~ellembre 2014 n. 70893 S.I, 2508rv. Con

separata nota, a firma dell'Ispettore Generale Capo di Finanza. è stato conferito alla scrivente

l'incarico per lo svolgimento della predetta verifica, la quale ha avulo ad oggetto i seguenli aspetti:

analisi di bilancio, spese di personale, rapporti finanziari con i suggelli panccipati.

l:i,pezirme è stata eseguita in attLla7.ionedell'art. 60, comma 5, del D,Lgs. 30 marzo 2001, n. 165,

dell'art. 14, comma L letc d). della Legge 31 dicembre 2009, n. 196 c dell'art. 5 del D.Igs.

149/201]1,

Le disposizioni citate attribuiscono al Ministero dell'economia e delle finanze il potere di disporre

visite ispettive presso le Amministrazioni pubhliche, a cura dei Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica

della Ragioneria Generale dello Stato, per la verifiche sulla regolarità della gestione amministrativo

- contabile delle amministrazioni pubbliche e per la valutazione e la verifiea delle spesc, con

particolare riferimento agli oneri dei contratti collettivi nazionali c decentrati.

Nello svolgimento delk verifiche in esame i Servizi lspettivi di Finanza Pubbhca esercitano anche

le funzioni di cui all'art. 3 della Legge 26 luglio 1939. n. 1037.

Completano il quadro delle competenze spettanti in maleria al Ministero del deil"economia e delle

finanze l'art. 3. comma 2, letto b). del D.Lgs. 5 dicembre 1997. n. 430, che attribuisce al MiOl,tero

stesso funzioni di monilOraggio della spesa pubblica, di coordinamento e \'erifica degli andamenti e

di svolgimento dei controlli previsti dall'ordinamento, e l'an. 3. comma l, letto e) e g). del D.P.R.

20 febbraio 1998. n. 38, successivamente riformulalo dal D.P.R. 30 gennaio 2008. n, 43, che affida

al medesimo dica,tero compiti di ispettorato generale c vigilanza dello Stato in materia di gestioni

fina07.iarie pubbliche anche mediante l'analisi. la veritìea c la valutazione dei costi dei servizi e

dell'attivilà delle amministrazioni pubbliche.

L Art. 5 d,tgs. 14912011Regolarilàdella geslione amminisuali,'o-com.bile, l. Il Minislerodell'economiae dellefinM7.e- DipartimentodellaRagioneri. generale dello Stato puòanivareverifichesullaregolarità della gestioneamminist"li"o'<ontabile. ai sensideU-articolo14.comma l. kltera d), d.lla legge31 di<embre2QG9. n. 196.• n<henci«lnfromidelleregionie delle pro"incc autonomediTITnt<>e di Bol:<ano.ollre<henegli altri <a,i previstid.llalegge.qualoraun eme evidenzisituazionidi .'qullibrio finanziari"rikribili .i seguentiindio.tori:a) ripelutoulili"Z<lJcll'anticipa"ionedi lesoreria; b) disequilibrioton,olida[OdcllapartccOrrenteJe'lbilan<io, c) anomalemodolila'digestionedei5ervi7.;per contodi terzi;c-bis)Oumenlonongiu'lificat"dellesr''"c in fa"oredei gruppicon,iliaric degliorg.ni islituzion.li.

4

~------

La lettura combinata delle citate dìspo~izioni. che recano la normutiva di disciplina dei poteri della

Ragioneria Generale dello Stato, evidenzia rintenzionc dci Legislatore di a/fidare al Ministero

dell'economia c delle tinanze funzioni ispcttivc, allre che sulle spese di personale. anche su !Ulti gli

altri significarivi aspelli della gestione finanziaria degli enli verificati che presentino riflessi sulla

finanza pubblica.

5

1.1 Considerazioni generali

Capitolo J Analisi di bilancio

I] comune di Capua, simato in provincia di Caserta, vanta una popolazione di 18,778 abirami2.

AI fine di analizzare la simazionc contahile ed il risullalo di amministrazione dci Comune di Capua.

si è provveduto ad esaminare la documentazione contabile relativa al periodo 2009 - 2013,

consistcnte nei dali relativi ai bilanci di previsione, alle previsioni asseslate ed ai consumivi.

Relalivameme all'anno 2D]], esscnd" stato dichiarato il dissesto tinanziario con Deliberazione del

Consiglio Comunale n, 40 dci 28.8.13. é ~lala esaminala la proposta di bilancio stabilmente

riequilibrato approvata con Delibera del Consiglio n. 8 del 28.2.2014, sueec~sivamente modificata.

con Delibera C.C. n. 26 del 27.6.2014 a seguito dei rilicvi esprc~si cOn nota n, 30981 del 28,4.2014

dal Ministero dcII Interno, IJrticio ris;mamento degli enti locali dissestati

Nei paragrafi successivi si esamineranno i bilanci di previsione, i conti consuntivi e la gestione dei

residui sino al 2012 , nonché la proposta di bilancio stabilmente riequilibrato per l'anno 2013 e il

bilancio triennale 2013-2015.

1.2 La ~itua7.ìone generale di bilancio e l'andarnenl" dei bilanci di previsione

In via preliminare. è necessario operare una panoramica sull'andamento finanziario del Comune.

come rappresentato dall'Ente nei doeumcnti ufficiali di bilancIO.

Per il 2013 si è riportato il dato relativo alla proposta di bilancio stabilmente riequilibrato, non

ancora definitivamcnl~ approvato. al solo scopo di opcrare un raffronto Cùn le annualità precedenti,

Al tine di condurre l'analisi si è richieslo all'Ente di produrre gli originali dei bilanci approvati

negli esercizi di inter~s~e come ullegati alle relative delibcre di approvX'ione.

Solto il prolilo fomla!e si rileva ehc in relazione agli e8ercizi 2009-2012 alle delibere di Consiglio

Comunale che approvano i bilanci di previsione di ein!;Cune,erci7.io è allegala la documentazione

contabile ineomplela e non conforme alla modulistiea normativamente previ8la ai sensi dagli art.

174 e 160 dci T\JET. (in vigore lino al 1'11.09.2013 a seguito di abrogazionc prcvisla con art. 74.

comma l, del D,Lgs, 23 giugno 2011. n. l l 8) nonché, a decorrere dal 12 settembre 2014, dall'art.

IO del D.Lgs 11812011.

, P"r"lazi"n. oalcolala al 2012 secondo r Anagrafe ell,i locali del Mi",,,o,,) ddl'lnkmn,

lIe1a=i"", ,!lilla ,,,,ifi,,,, ammi"i",m;,'a-CO'1laoii,' e"e~"ila ",mo ilCamune di Capua (Ca."FlQ) 6

In particolare l'allegato denominato "bilancio di previsione" risulta privo del quadro generale

riassuntivo (riportante il tot~k delle entrate, il totale delle spese e l'evidenziazione dell'avanzo o

disavanzo di amminiS[nujone) nonché del quadro relalivo ai risultati diftèrcnziali che dovrebbero

evidenziare l'equilihrio eeonomico-finanziario c l'equilibrio finak di bilancio.

Tali moduli del documento di bilancio, qualora correllamente allegati, avrebbero dovuto riportare la

data, il timbro nonché k sottoscrizioni del responsabile finanziario, del ~indaco e del segretario.

Secondo quanto riferito presw gli uffici del servizio finanziario, tali quadri non venivano allegati

alla delibera di bilancio e neppure stampati. Su richiesta della scrivente, sono stati prodotti e

stampali dal sistema informalieo di gestione dell~ contabilità,

Di fatto la documentazione di bilancio presentata dalla Giunta al Con,iglio Comunale per la

approvazione, ~i 8ell8i dell'art. 174 del rUEL, risulta aftèua da irregolarità solto il profilo fonnaie,

in quanto priva della sol108Crizione che costituisce, tra l'allro, elemento idoneo ad evitare la

8uccessiva alterazione o modifica dci dati conlenuti nella moduli8tica normativamente prevista.

Inoltre, il documento conlahile risulta caratterizzato da una irregolarità di earaUerc soslanziale In

quanto priva il Con8iglio Comunale delle informazioni londamenlali ~i fini del consapevole

eserei7jo della funzione autori7.z.atoria relativa al bilancio, in quanto non evidenzia il r;8ultat<l della

gestione e del1"ammi[listrazione, né l'equilibrio generale o l'eqllilibrio di parte corrente.

11 bilancio di previsione delrEnte locale, infatti, ollre a svolgere una funzione di tipo

programmatorio e contabile riveste anche una run~ione autorizz..aloria, in quanto l'Ordinamento

riconosce al consiglio ComuMle il potere di autori7.zare l'entrata e la ~pesa dell'enle in n:lazionc

all'esercizio successivo,

Un Consiglio Comunale che approva un bilancio privo dì lali informazioni non è posto nelle

condizioni di svolgere in maniera idonea la propria funzione ed evidenzia, quantomeno, Ullascarsa

attenzionc riguardo alla gestione contabile dell'ente, da parte del medesimo consiglio ma soprattutto

dalla Giunta Comunale, competente alla predisposizione e presenta~ione della propo~ta di hilancio,

c dal Segretario comunale cui vengono asscgnate funzioni di assistenza giuridico-ammini~trativa

nci confronti degli organi dell'ente.

Una ulteriore conseguenza della criticità rilevata è rapprcsentata dal grave ritardo dì approvazione

dci bilanci rispelto ai lermini previsti dali' ordinamento). In particolare il bilancio di prcv] ,ione 2012

è stato approvato a conclusione dc1l'escrcizio che avrebbe dovuto essere oggetto di

programmazione, con la delihera del consiglio comunale n. 56 del 6.11.2012.

J La previ,ionc per il 2009" stata "donata con delibera dci c.c.". 25 dci 14.5.2009. quella det 2010 con delibera delc.c. n,24 del 17.6.20 IO" quell" del 20 II con delibera del c.c. ".14 tlcl 3 l .3.20 I I

ReiGzio", sullu "'In/i<.'oommilli.",o/ivQ'CO/JIobfle eseguila p",,,a ilComun, di Copua (Ca,eno) 7

Passando all'analisi contabile e finanziaria, si osserva ~be negli anni presi in con,iderazione, le

dimensioni complessive dei bilanci di previsione iniziali ed asse~tati sono risultate le seguenti:

Dimensione complessiva delle entrate e delle spese previste .200' 2010 2011 2012 2013

Previsioni iniziali 265.756.520,29 237,490,258,88 307.363.343,11 287.055.051,42 42.429.008,08Previsioni assestati 266.077.265,26 244.214.534,17 316.634.491,76 282.446.731,46 n.d,

Differenza -320,744,97 .6,724.265,29 '9,271,148,65 4.608.319,96 nd,Fon'. do'i, Blionct prevenflVJ /nl,/ol/ • M,,',tati 1009-1012 e 'par." di bilancia 'iequ,ilbm'a 2013

Dai dmi sopra riportati, si possono eviden~iare due aspetti:

• la dimensione complessiva dei bilanci risulta piuttosto elevata. considerando che si (ralla di

Llncomune di ca. 19.000 abitanti. ad eccezione del 2013, in ~ui si riduce la previsione ddJ'85%

rispetto al20 12:

• tra i bilanci iniziali c i bilanci assestati non si venlicano grosse varia7ioni,

Si è quindi proceduto ad e1Teltuare un ratTronto tra le previsioni ini/jali e i dati del rendiconto al

fine di verificare l'auendibilità dci bilanci previsionali. Nel grafico che segue l'cogono ri,eontrate le

entTate e le spese pwvi~te in mllllìcra ddinitiva (assestato) COn le entrate accertate e le spese

impegnate a eonsunlivo.

350000000,030{){){)(){)()(l,0 l.

250000000,0200000000,0150000000,0100000000,050000000,0

.0 --2009 2010 2011 2012 2013--- -- _.__ ....-..•.~ -_.-• AIBil. preoi,;one in;z. ~65.~~~~~~,29Q237490268,880307.363~~:_I~??~7..055051,.420i~~.O~_ .

! • B)bil. previ,;one .sse,l 266077265,260244U4534, 170 316634491,760'282446731,46042429008,08000'_._------------------.- - . ..- - '----_.i • CIentr. "c,ert.te consunto 36379203,50: 25527922,720 22747302,670: 19664504,260

~~.EX;p.;;;;i;;,pe~n:<on,unt. 36599553,090T25522615,330- 24198815;650: 19026431,550

FaOl~dati; Bilone! preveOlivi ini,iali c 0S5e,IO(/2009-20J2 ~ iootesi di bilancio 'iequiilbra'o 1013

8

Come si può osservare nel grafico, i rendiconti hanno preSelllalO rilevanli ~cosmmenti rispetto alle

previsioni assestale in tullo il periodo esaminalo, evidenziando una searsissima capacità

previsionale d" parlI' dell'ente.

Per il 2013. è stata considerata l'ipolc~i di bilancio stabilmente riequilibrato, non ancora

definitivamente approvato, che evidenzia um dimensione del bilancio tortemente ridimensionata,

Per quantu concerne i singoli titoli dell'entrata i dati risultano i segLienti.

l:ntrate previ.,le

--~.

-- .. ... - .-

I, I" n n

2009 2010 2011 , 2012 2013 I. - . . . - .._. -6731917,14000 7577096,36000 8755501,57000 11431946,73000 12746006,16000

1,5088074.96000 5066968.77000 4697759,87000 1079134,81000 2369652,37000, - -

! 2246.!:l,0800_0~i 3598927,22000 2347927,22000 2180427,22000 2148278,62000+-'-------- - ,

282147029,8300 i262956569 ,io~232696601,9000 209435111,9000 14097995,98000-~~~----~-~--_.. - _.- .. ---14173999,05000 8396164,63000 4915624,62000 4332121,96000 6883739,49000 '. - .. , - . ---3467000,000 4667000,000 4667000,000 5107000,000 5107000,000 ,

OliloloI, .• tilolo Il'Otitolo III

10titoioI~.. .'.titolo V(;]tlloloVI

300000000,0

250000000,0

20!1000000,()

150000000,0

100000000,0

50000000.0

Font" dMI: Gllcoeipreventivi '"i,ic!i ]OO~-]OJ2 e ipo'e" ai bl'o".lo rlequifibro'o 2013

I bilanci di previsione ini7.lali evidenziano un trend m ere~eila delle entrate tributarie (titolo I) c un

dcçremento delle entrute contributive (ti\. Il) ed extralributarie (ti!. t1I). Come già evidenziato, sino

al 2012 sono previ~li imponi as~ai elevali in relazione al titolo IV (entrate da alienazioni,

trasferimenti di capitale c riscossioni di crediti), All'interno di tale titolo la scri\'enle ha potuto

ri levare che le categorie più cospicue sono r<lppresent<lte,negli esercizi 2009-20 12. da trasferimenti

in conto capitale dalla Regione e dallo Stato e. per volumi minori, da alienazione di beni

immobiliari,

Anche il titolo V risuha in costante decremento.

9

Spese previsle

I =2009 __ ?010 l 2011 l- 2012 T 2013

14850288,98000' 13947628,51 000 15157365,64000 13685571,82000: 15563944,91 000'.- + --- ---_._---------. ~

242853790,4900 1214180007,2400'283083494,5400262070035,61 00. 14048746,7000

4585440,8200<_16_9_~~>3,13000 : 4455482,93000 - 4493274.0500~-P~093_!~;~~~~03467000,000 4667000,000 _ 4667000,000 5107000,000 5107000,000._- - _.- ~-,,-- ,-- -- .._--

[l titolo I_titolo Il[l Titolo III

[lTitolo IV

200000000.0

150000000,0

100000000.0

50000000,0

300000000,0 c _

250000000,0

fOMe doti, Bi/onci p,,-..ntivi /oi'/oli 2009-1012 e ipo'"i di bltoocio fieqoi/ibrato 2013

Sul lato della spesa, si evidenzia una spesa corrente (litolo I) soggelta a significative o~çJllazitlni e

importi assai elevati, fino al 2012, in relazione alla spesa in conio eapila1c dci titolu 11(spese per

investimenti, eonsi~ienli wpraltutto in ae'luisillUni immobiliari relative al sellore urbanistico e della

viabilità e dei tnlsporti), Tali importi ~i pongono in evidenle connessione con i rilevanti volumi

delle entrate straordinarie già indicate e consistono per la maggior parle in spese per (iotervento 9)

acquisizioni immobiliari rigutlrdtlnli la geslione del terrilorio e dell'ambieote c in parlimlare per

['urbanistica, l'edilizia rcsidenziale pubblica, il servizio idrico integralo.

Analoghi !Itldamenti presentano i bilanci di previsione asseslali, Ove si evidenziano sia dal Imo

dell'entrata che della spesa importi elevali di operazioni in coniO capitale.

Cominuando nella descrizione generale della situazionc finanziaritl, è opportuno segnalarc che nellc

gestioni di hilancio di eompetenza dal 2009 al 2012 non risuha applicato, in fase di prevIsione

originaria, J'avanzo di amministrazione presunto derivante dali' esercizi" precedente,

In fase di a~,estamento del bilancio 2009, in\'ece, è slalo applicalo l'avanzo di amministrazione per

un impono di E 229.236,04. In partieolare dello a"tlnzo è stato utilizzato, in sedc di delihera di

salvtlguardia degli equilibri di bilancio 2009, come una delle fonti di copertura di minori cntral~ n~l

titolo III per risorse derivanti da sanzioni del codice della strada e di debiti fuori bilancio

riconosciuti nell'esercizio 2009.

A tale ullimo proposito si anticipa che, nel periodo 2009/2013, ma anche negli anni precedenli,

risultano riconosciuti in misura signilìcativa debiti fuori bilancio ai sensi dell'art. 194, del TUEL

lO

comma L letto a) (senlenze eseeulive) e lelt. el (aequisiziooe di beni e servizi. In violazione degli

obblighi di cui ai commi L 2 e 3 dell"artieolo 19\). Tale fenomeno rivela ehiaramenle lacune c

inefticienze nell'attività di progranunazione e previsione della spesa. A tale proposito si rinvia In

specifica lraltazione alla parte dedicata all"analisi della gestione della spesa c dci debiti fuori

bi1aJKio. (par. 1.5).

1.3 La gestione del bilancio c i rendiconti

Sono stati esaminati i conIi consuntivi relativi agli e~erciZl 2009-2012.

Per il 2013 si 1:pre~a in considerazione la bozza di rendiconto, essendo in corso di approvazione il

bilancio di previsione s!abi lmenle riequilibrato 2013 alla data di conclusione della verifica ispettiva,

Preliminarmente si rilcva che gli allegati alla delibem che approva il rendiconto nsultano per alcuni

eserci?.; carenti e non conformi ai modelli normmivarTIente previsti.

In particolare. sono risultati assenti i quadri riassuntivi della gestione finanziaria 2010 e 2012 e i

quadri riassuntivi della gestione di competenza dci medesimi cscrci~i. I quadri riassuntivi della

geslione finanziaria 2009 c 2011 risultano privi della sOl1oserizione del Segretario comunale c del

Sindaco; nel caso dci 20 Il anche della sottoscrizione del Responsabile del servizio finanziario,

Per gli eserei7'; in cui i quadri riassnlllivi non sono risuhali allegali alla delibera, la sottoscritta ha

richiesto la stampa de; moduli direttamente dal sistema di gestione della conlabilità, alla data della

verifica ispeuiva.

Dalresame dei dati contenuti nei predC1tirendiconti SOnO slale rilevale le componenti dei risultati di

amministrazione e della geslione di competenza "Uenllli dal Comune di Capua, esposti nelle tabelle

che seguono.

Risultato di amministralione

2009 2010 2011 2012 2013

fondo cassa iniziale 0,00 0.00 0,00 0,00 0,00

Riscossioni 21.290,323,.1 19,846.553,6. 16.377.875.38 16,574.681,47 18,50•. 587.38

Pagamenti 21.290323.21 19.846.553,62 16.377.875.3B 16.5746B1,47 16.039.261,06

Risultato di Cassa lA) 0,00 0,00 0.00 0,00 2.463.3.6,32

Residuiallivi 92.649,813.48 54.010.215,66 50,133-172.56 48.5B2,838,76 51,633,864.17

Residuipassivi 92.640.927.03 53.996.021,82 55,230.682,38 56.7B9721.77 61.745072.71

Risultato Residui{BI 8.886,45 14,193,84 -5.097.509,82 -8206883-01 -10111.208.54

Avanzo/Di5lJvtJnzo (A}+(B) 8.88(;,45 14.l93,84 '5.097.509,82 ,8.206.883,01 '7.647,88Z,U

L

Il

Il risultato ùi amministrazione, pari alla somma algehrica fra il risultato di cassa ed il risultato dei

residui, ha registrato \'alori moderatamente positivi nel bieJmio 2009-201 O e improvvisi disavanzi di

entità rilevante a parlire dall'esercizio 2011.

Come già riferito (par. 1.1), nd 2013 è stato dichiarato il dissesto finanziario eon delibera del

Consiglio comunale n. 40 del 28.8.2013.

Ciò che in questa sede preme evidenziare, oltre alrimpw\'Visa el'ollizione negativa ùei risultati di

amministrazione. è la situazione gravemente ddieitaria della cassa già negli esercizi 2009- 2010,

Una delle componenti dell'avanzo di amministrazione è rappresentata, infatti. dal risl.lltilto della

gestione di cassa. La dinamica complessiva dei pagamenti, delle riscossioni c della loro differenza

ra registrare, come evidenziato nd grulleo. aù eeeel.ione del 2013. unn eoinciden7..a dei pagamenti

ri~pello alle riscossioni e una consistenza di cas,a coSlanlemente pari a zero.

Tale dalo si spiega considerando la mancata reslitU7ione a l,ne esercizio delle anticipazioni di

tesoreria ulilizzate in tuuo il periodo oggerto di analisi, Su lale aspeuo si nnvla la lraUazione al

successivo paragrafo speei t,eamente dedicato ali"argomento (par, 1.6).

Nessuna analisi in proposito risulta condorta nelle relazioni illusrr31ive al rendiconto predisposle

dalla Giunta comunale ai sensi dell'art. 151 co, 6 del TUEL.

Secondo i eertifkati di cOllsuntivo, registrati nella banca dari del MiniSlero dell'lnlerno. la

situazione di cassa risulta la medesima già nel quinquennio preeedenk. Ilpartire dal 2005.

riscossioni e pagamenti25000000,0

20000000,0

15000000.0

10000000.0

5000000.0 i- - 2009 . 2010 , 2011 ~ 2012C, 2013--~

~~..:i:~,,?~_sioni21290323,21-009_1-g-~4~553,62000~16377875,3~~~~j;~:7 4681.,47000118502587,38000j_~P:'!~~~enti21290323,2 ~.~.0.19846553,62000.26377875,38000+16~7~!,81,~.900-t1_6039261,06000iacassa _ ,000 • ,000 _ .. _~__ .. ,OOO_ ..L_._~OO ~63326,32000 i

1'-0"": RelJdico"li 211M_2Ml " bo=="di !"end!colIl" lOI J

12

Il volume delle riscossioni e dci pagamenti si è gradualmente ridimensionato e la consistenza delle

gjacen~K ha reso neces,ario, come già anticipatu, un continuo e consistente ricorso alle anticipazioni

di ca.>sae all'utilizzo di fondi vincolati.

Per quanto concerne la gestione dci re~idUl ~ipos~ono osservare risultati positivi l,no al 2010

mentre, a partire dal 20 Il, si rilevano saldi negativi di significativa rilevanza

Come evidenziato dal grafico seguente. l'andamento della gestione dci residui presenta un trend

assolutamente corrispondente a quello del disavanzo complessivo di ammini~trazione, che risulta

dunque direttamente condi/.ionatu dalla gestione della componente dci residui derivanti dagli

esercizi precedenti.

Cassa / Gestione residui

2009 2010 2011 2012 2013. ,- •.. fondo cassa ,000 ,000 I ,000 ,000 2463326,32000l' I jL~ saldo gesllOne reSidUI 8886,45000 t-l~193.84000~097509.8201l:~06883.0101l~~11208 54~1-.. rlsult,to ammlnistraz 8886,45000 14193,840005097509,82000206883.01000647882,22000

, : ,.

4000000,02000000.0

-2000000.0.4000000,0'6000000,0-8000000,0

-10000000,0-12000000.0

------------ _.__ .

•,L

..._- --------.-

Già da questa prima e sommaria analisi è possibile evidenziare che gli squilibri, che si sono reSl

evidenti dal 2011, provengono dalle gestioni finanziarie degli eserci~i precedenti.

Come risulta dai conti consuntivi esaminati, la gestione di competenza pura (accemmenti/impegni

di competenza) presenta saldi negativi solo in due eserci~i (2009 e 201 I) tra quelli considerati.

Ac(~rt"m"ntiImpegniDifferema

200936.379.203,50

36.599.,,3,09

-220.349,,9

201025.527.922,72

25.522.615,33

5,307,39

2011 2012 201322.747,302,67 19.664,504,26 21.551.612.79

24.198,815,65 19.026,431,55 20,994.612.00

-1,451.512,98 638.072.71 557.000,79Follie: fi,,,dico"1i l0il9.10l l e bo==adi ",rdico/JIo }Ol J

l]

Oltre ad un moderato di~m\'arlzo della gestione di competenza nel 2009 si evidenzia il rilevante

saldo negativo del 2011, Sotto un profilo generale si può rilevare una repentina riduzione dei

volumi di bilancio di competenza nell'ultimo quadrieJmio rispetto al 2009,

Se alla riduzione delle entrate accerlate nel 2010 ha fatto seguito una compressione delle spese

impegnate, alla ulteriore contrazione delle entrate registrata nel 2011 non ha falto seguito una

proporzionale riduzione degli impegni.

Nel 201 l. come si vedrà meglio m .wguito, l'Ente è incorso anche nel mancato rispetto

dell'obieltivo di saldo del patto di stabilità interno ed è risultato strutturalmente deficitario in base ai

parametri ex art. 242 del TUE!.

La strutturale deficilarietà è SUllarile,'ata anche nel 2012. pur essendo stati rispettati i parametri del

patto di stabilità interno,

A seguito della appTOva7ione del rendiconto 2012 e in considerazione dci rilievi lormulati dal

collegio dei revisori sia in sede di parere sul rendiconto 2012 che con una succe,siva diffida in data

21.5.2013, il Consiglio Comunale. in data 27.5.2013, ha deliberalO di ricorrere alla procedura di

riequilibrio finanziario pluriennale prevista dagli art. 243-bis e ss. in considerazione della

sussistenza di uno squilibno strutturale di bilancio in grado di provocare il dissesw finanziario, In

data 28.8.201 3 il Consiglio Comunale ha deliberato lo stato di di,sesto tinan/.iario.

Come già segnalato. il consuntivo 2013 non è st3l0 ancora appro,'ato, essendo ancora in corso la

valutazione del bilancio di previsione stabilmente ric'luil ibrato da parte del Ministero dell' interno,

Pertanto, sono stati utih/zati i dati relativi al preeonsuntivo forniti dal servizio finanziario, in base al

programma di gestionc del bilancio. Si evidenzia che il netto miglioramento del risultato di g~stione

registrato nell'anno 2013 è fortemente inf1uen7..atodalla cancellazione delle partite contabili di

competenza dell'Organo Straordinario di Liquidazione,

1,3.1 Gli squilibri della parte corrente

Per ciò ehc conceme l'equilibrio di parte corrente. ai sensi del1"art. 162. comma 6, del TUEL

l'esame dci risultati differenziali alleguri ai bilanci di previsione iniziah dcgli anni 2008/2012 ha

evide01.iato la seguente situazione,

14

oquilibriO d; parte oo,,-onto(bil,ncio ;ni,ialol

O"trato ,,~ ,010 2011 ,011 201l

m.l_ Tit, Il + Tit.11I 15.4l8,919,34 14,991.992,35 1,.633.688,66 14,6,9,360,16 16.340.272.61Oneri urb. _ .Itre ""t" ,traord,

736,643,97util;",blli por equil;briD oorrente 225,000,00 276.,35,29 -lB3,138,91 49.149,28

Tot.lo ontrot •• qumbrio oo"e"t. 16.155.563,31 15.216.99135 15.910.223,95 14.476.221,,5 16.389,521,89

'po,o '00' 2010 2011 2012 ,013

TItolo I 14,850.288,98 13.947.6,8,51 15,[57.365.64 a685.571,8, 1,.563-944,91Quot, "p, ammortamento mutui

1.305.274,33 1.<69.363,84 752,858,31 790.649,43 82,.576,98e pre,';'i

Total. ,pe,e eQuilibrio carrente 16.155.,63,31 15,216,992,35 15,910,223,95 14.476.221,25 16,339.521,89

fonte dat" B,lonot preventiVi Inwcl,2009-2012 e IpOle<1di bilancio rlequillbrato 2013

Quesli dati sono rinvenibili, nei quadri generali riassuntivi dei risultati diftèrcnziali.

Come già evidenziato in precedenza. l'avanl.O di amministrazione non risulta mai applicato in fase

di previsione originaria al fine del raggiungimento dell'equilibrio di parte corrente.

Sempre con riferimento al medesimo a'petto. ]' esame dei risultati ditTercnziali relativi ai hilanci di

previsione definitivi ha cvidenziato la >eguente situazione .

• quiliMo d; parto co".nte (1)i1,ndo definilivol

entrate 2009 2010 2011 ,012 2013

Tit.1 + Tit.ll_ TIt. III 15.,21.031,9, 15.753.395,5, .5.546.929,19 1• .s98.~'9,10 16.3.0.272,61

Oneri urb. + .Itre entro "'aorn.Ullll",MI p.r equillbflo co".nt~ 965,B80,01 436,B7l,OS 514.581.17 -85.121,27 '9,,49,28

Totole enlrate equmbrio corrente 16,186,912,94 16,190,,67,57 16,161.510,36 14.5B.227,83 16,389521,89

'peso ~O09 ~OlO ~Ol1 2011 20B

T;,olo I 14,88U;38,61 14.920.903,73 15,408,652,05 13.682.91),40 15.563.9'.,91

Quota c'p, .mmort,mento mu'ui 1.305,274,33 1.269,363,84 752,853,31 330.316,., 815.576,98• r.";ll

Totol. 'P'" .quilib'io <o".nt. 10.186.912,94 16.190.,67,57 16,161.510,36 14.5U,227,8J 16.389.521,89

faMe da": BdanCi preventiVI asseslatl2009--l0lZ e IpoteSI di bJlunclo fleq"",brato lO1 J

Ad eçce7.ione del 2012, le entrate correnti. al neno di quelle straordinarie utiliu.ubili al fine del

raggillngimento dell"equilibrio corrente, sono state sempre inferiori alle previsioni di spesa del

Titolo I (spe~a eorrentc) sommatc alle quote annuali di ammortamento dei mutui. 11tinanzwmenlo

ripetuto di spese correnti. e dunque consolidate C r;petilivc, attraverso entrate prive di tale natura,

non può, a lungo andare. chç portarç l'Entc VerSOla crisi finanziaria.

15

ISoltanto ncl 2012 il Comune ha raggiunto l'equilibrio di parte corrente senza applicare al bilancio

entrate di caralkrc ,traordinario.

Negli e~en;izi precedenti 1'Anuninistrazionc. ha sempre tatto riCOT~O.già in fase di previsione. ad

entrate correnti di carattere straordinario (proventi da permessi di costruzione e plusvalcnzc da

alienazioni) per finanziare rammonlaTe delle ~pese correnti sommate alle quote di ammortamento

del debito (art. 162. comma 6, dci TlJEL).

Come risulta nella tabella che segue. a consuntivo si evidenziano squilibri della parte corrente. nel

tricnnio 2009-2011.

<009 2010 2011 <012 2013

14.81~.49g,5~ 15.270.467,15 12,701.424,54 14.31B.146,75 15,954,2n.S6

14.218.991.<4 14.270,037,61 13,353.060,50 12-979.<11,68 14,620,895,07

1.30,.274,33 1,269,363,B4 752,858,31 790.648.41 825.576,98

15.534.265.57 15,S39,401,45 14.105.91g,81 13.769.860.10 lS.446.472,OS

.723.767,07 -168.9J4,JO .1.404,494,Z7 5.8.~86,65 ,07,751"J170,660,58 219.217,49 186,018,35

55,024,10

2<9.236,0'

S"'d,, di parte CO"""'"Oneriurb,ni""ion"

PI",yaleo,"Avanzo

~~~~~~~~~~~~~~:W~"~'~'~,"~"~,"~O~'~"~'j":H:':'~"~"~'~"~'~';r'~'~"'~"~"~t;v~.~r~~~~~~~~~~~~~~~ Enl,.I. correnti Ifit. l,II, 1111

Ti!. I

Tll.1II Q"O!' ,mm,to mutui

-;-.,.. oor<enti

::':":":':'":':'~",.~';'";";"'""'"""'"'''==::;i!:;;;"c::==:;;",,,,==:::~,;;;;;:;;==:;;,,;;;;;:==:;;;;;;;;:;;=jDiffe","za -3~3.870,4S 5,307,39 .1.218.475,~~ S48.~86,65 507,751,51/'0"": Re"diconli 2I1Ii9_20/2 <' bQ='" ,h "endi<'o"w 21!/3

Nel 2009 e 2011 detti ~quilihri non sono stmi ripianmi neppure ra~endo rÌçorso alle entrate

straordinarie, destinabili a tale finalità in base alle disposizioni delr art. 162 co. 6 TlJEL.

In particolar~ per il 2011 si e\'idenzia che l'equilibrio di parte eorrentc previsto nel hilancio di

pre\'isione e di assestamcnto (cli-. tabh. 4 e 5). c risultato in s~de di rendiconto, non ~on'eguibile

~opratlutto a causa di minori entrate correnti (soprattutto di natura tributaria ed c~tralribularia), oltre

~be. per importi meno rilevanti, a causa delle minori entrate da oneri di urbanizzazione e da

dismissioni immobiliari.

Facendo il raflÌ"OnlO~Oni dati relativi alla previsione (mb. 4 e 5), è possihile nl~vare ~hc gli oneri di

urhaniuazione e le altre entrate straordinarie utitizzahili per coprire la spesa corrente, risultavano

nel hilancio di assestamento, approvalo poco prima rispetto al rendiconto. inspiegahilmente

incrementate rispetto alla previsione iniziale e poi, a consunth'o, notevolmente inferiori rispetto alla

previsione assestata e a 4uella iniziale.

]6

Le ri~ullanz.e contabili sopra richiamate, da approfondire nel prosieguo di qucsta relazione, paiono

comunque già sullicienti pcr iniziarc u delineare la realtà di una gcstionc finanziaria corrente in

precario e discontinuo eq uiIibrio, in particolare sembra rilevante anal iu.arc qual i siano ,tate le cause

che hanno determinato nel 2011 l'emersione di uno squilibrio della parte corrente cosi importante

oltre ad un disavanzo di amministrazione così pronunciato. alla violazione del patto di stabilità c

alla dichiarazione di strul1ufllle deficitari età del l' ente,

1.4 L'accertamento c la riscossione delle entrate

Dall'esame dei bilanci preventivi e con~untivi del triennio 2009- 2011 è pos,ibile rilevare. dal lato

delle entrale. una dilli~"ltà di riscossione delle somme accertate.

Sono ,tati riscontrati, a campione, esaminando i piani economici gestionali (PEG) degli e~erei%i

2009-201 L alcuni capitoli di bilancio della parte corrente che evidenziano stan~i~mcnti previsionali

e accertamenti. cui non ha fatto ~eguito aleuna TlSCOSSlOneneppure negli anni successivi,

Tali entrate sono state mantenute in bilancio quali residui attivi negli anni ,uccessivi. contribuendo

a influcnzare in modo positivo il risultato dclla gestione e ad as~icurare copertura non attendibile il

spese effettive,

l" .lcune entrat" cO<renti2009, "L '.~:

'.1"; previ,ione m'&ll,o'W' ,'ij ",ertameo'o ""0'''00" re,iduo min., ' dolioitiv",., , .ntrote

"p,'olo '" <C,",M,mon'o '""' pr"",do"t; 4,3,000.00 4J.,000,00 O 4.).000.00 O,,

"p;,olo " m'llE;o,""","monto Impos" pubb'icltà 103,000.00 103.000.00 O 10).000,00 ',00

"p;'olo 39.0 p"" ""''''",5.000.00 35.000.00 O 35,000,00 ',00

"p;lo'D 106.10 100'0'''"'';0';'' l5U 1a6-'~2.56 180.592.50 O ,"0.592,56 0,00

"p;,olo 504.1 ,,"on, fogn",,,. 1.'17.~".02 1.227.333,02 O 1.227,333.02 '.00

rISO'" '" v;o"';oo; ,od"e de'" ""d, 4,939,03'.50 Hl9.081,56 IS8.'97,74 '.68D.,"",82 .00

,",,1, 6,914.013.1' 6.n4.011,1' 258.297,7' G,GG5,715,4<l ',00

fr'"tI> do" PEG 2009

Malgntd() le reileralC richieste della scrivcllle, gli uffici dell"Amministrazione comunale non sono

stati in grado di reperirc gli atti c i titoli giuridici in ha<;eai quali gli importi ~"id~nziati in tabella

sono stati inseriti nella prc\'i"j"n~ iniziale c asscstata c neppure j titoli che hanno pcmlCSSO

17

l'accertamento contabile in entrata, cireostan%a che appare più rilevante ai fini della veridicitil dci

dati di bilancio nonché dci risullato di amministrazione,

Dalle analoghe tabelle relative agli cscrcizi successivi. di seguitu riportate, si cvince chc gli importi

previsti e accertati nel 2009, in assenza di titolo giuridicu iduneu, sono stati riportati nei bilanci

succeSSIVI come residui attivi tino al 2011. Tali impurti sono stati riscossi solo in partc minima,"'.

per alcuni capitoli presentano una riscossione pari a zero, fino a quando nel 2011 sono stati

cancellati, per IIll importo eomplessi\'u di 5.8 milioni di euro, che costituisce un importo prossimo

al disavanzo di amministrazione (-5,097,509.82) scaturito in sede di rendiconto 201 l,

Ritornando alla tabella 7 in esame, si richiama l'attenzione, m particolare. sulla risorsa 510 per

violazioni del codice della strada, di importo particolarmente rilevante.

In generale si segnala l'esiguità delle somme ris..,osse che, in mancan7..a di un idoneo fondo di

svalutazione crediti, pone criticità rispetto al prin<:Ìpio della attendibilità c della prudenza. In

secondo luogo si evidenzia la mole dei residui attivi (€ 6.665.715.40) riportati nell'anno successivo

e eonnuiti nell'avanzo di amministrazione,

., .•'.!cune enlrole corr.n!i 2010 i .'><,'2;'~~1pr..,;,ione I l ";' ".f':~'i;a~~. o 't,.. .., --,. . "':!l'

accertamento riscossione :.,. ""iduo",' m,n.':",:deflniU". .'1:" 'c'' ,:~,;";:~;:' .. ,entr;~

"pitolD " 'C1."en,mento anni p,,,,ed'Dli 924.35D,00 1.480.891,85 8036,54 1,47".'55,31 562541,'5

"p;'oto ".3 m•••• ". '""lOm, "lOimO'"'' ubbllelll l03,oooW 103.000,00 • 10l,000,00 '.00

",ilolD 39.0 omi <>".tllll 70.000,00 '0,000,00 171,51 G9,728,4Il 0,00 I

"Oilolo 100.10 fondo ,,,",,ioo; •••I5U 18o.s~',56 186.591,56 • 1805",,5" '.00

"o"oio 50'.1 "noo;'o ">tu," ""'-''',"' 1."7.,»,01 • 1.41',333,01 ••,IlOr" '00 ""ioni ,odil_ de'" """ 161.000,00 101.000,00 • 161.000,00 ••"'DC" ". ';01";00' <o<li<.d,II. ""d. 4.9JO,7S9,SI 4 910, 'S9,81 5.8".71 4.'''.9&',11 ••

'""" 7.8Cl.0t.5,4<J 3.365.607,25 ".ll5,77 8.,,1.471,41' 501,541,85{OMe "or' P,t; 1010

La difficoltà di riscossiooe di tali entrate viene confermata anche nell'eser~i7i" 20Hl, Come si

evince dalla tabella,

Nel 2010 la mole di residui attivi da riportare nel bilancio 2011 cresce fino a € 8.351.471.48.

Nella relazione al rendiconto 20 IO il Cullegio dei revisori, subentrato al precedente Collegio (eletto

con delibera del c.c. n. 65 del 16.12,2010) segnala " pre~ari" andamento percentuale della

ri~eos>ione e la critica situazione di eaRsa. In rcla7.ìone alla gestione dei residui il Collegio rileva la

1&

insurfici~nle motivazione dello ~eoslaillento tra deterrninw.ione e ridelerrnimvjone dci residui (€

44.320,966,92) e, più in generale evidenzia la earenza della relazione della Giunta al rendicomo ehe

non al'fronla l'analisi dei principali scostamenti intervenuti rispetto alle previ~ioni e le motivazioni

delle eause ehe li hanno determinati.

alcune entrato (orfenti lOli

previ'ione .ccertamento risco'Slono residuo m'gg. o mindefiniti •• entrate

"pitolo ,. ICImert, anni p,••• d,nti 1,J54,04S,73 l.3'0.57J,~6 14nl.l3 1,17HI51,", .~6J.471,77

capitolo " m,i.I!'o'o ",,,,, 'mpo", p""bI"'" 331.000,00 331,000,00 • 331,000.00 ',00

"p;,oio '".d pmi",,-.oili la'.718,48 70,1l5,34 S"",7' 6~.605,S5 .34,613,14

",Holo 106,10 10000 """'"'o. "15U 186.592,S'; 18';.S.,.50 O la','"',56 000

" 11010 504,1 ""o"i fo,""u," 1,647,333.31 49<l.DOO,00 O 49<l.DOO,00 '1.157,133,32

'''''''' ;00 "n,;"nl codlco d.II, ,,,,d. 'So.DOO,OO 111.719,18 1.74'," 12,-"Bl,63 -158.170,8,

"""" ;00 "ol"ion' ,odi" d,II, ",,<l, 4,979,962,11 ••••7.779,13 19.01D,l' "8.'''8,78 -4,531,181,9<1

",",. 1,S15,616,41 L6S3."G,21 21.'65,6~ '-U3USO,5. .S,B81,400,l&

Nell'~sereizio 2011, in cui è emcr~o un di~avanl.<l di amministrazione pari a € -5,097.509,82 (cfr.

tab. 2), i medesimi capitoli di spesa ugg~Uu di esame. sono stati ridimensionati sia in fase di

accertamento della competenza che mediante la cancellazione dei residui per un valore eomples~ivo

di € 5,882.400,26.

Nel parere sul rendicomo 2011 il Collegio evidenzia "la scar~a attenzione da parte dell'ente, ad uno

dei principi fondamentali. quello della prudenza, che a parere del Collegio. è causa del gravoso

disavanzo di amministrazione ~eaturito. RiSllita del tutto evidente che, una sopn1Vvalulaziolle dei

lituli di entrata genera un eccesso di spesa che a chiusura di esercizio non trova effettiva copertura

linan/.ìaria",

Nclle eon,idera/ioni linali dello stesso parcr~ i revisori sollecitano l'Ente, tm l'altro, a riconusc~re

debiti fuori bilancio e a verificare se ricorra l'effettivo rischio ehe l'Ente venga a trovarsi nella

situazione di non poter più garantire l'assolvimento delle funzioni e dei servizi indispcnsabili di cui

all'art, 244 del T.V.EL"

Le conclusioni dei revisori in merito al rendiconto 2011, inoltre, attestallo la non corrispondenza del

rendiconto alle risultanze della gestione (allegato l),

Il Consiglio Comunale, malgrado il parere ~favorevole dell"organo di revlStone, ha approvato il

rendiconto 2011 conia delibera n. 50 dci 30,10.2012 (allegalo 2).'

lO

A tale proposito si evidenzia che i pareri dci revisori non rivestono natura meramenle consultiva

ma, come espressamente previsto dall'art. 239 letl. t) del TUEL l'organo consiliare è tenuto ad

adottare i provvedimemi conseguenti o a motivare adeguatamente la mancata adozione delle misure

proposte dall'organo di revisionc.

Nel caso di spceic la delibera approva il bilancio formulando genenel e vagbi ani di indirizw al

Responsabile dei servizi finanziari.

Tali atti di indirizzo risultano (unora, largamente non ottemperati.

.lcune ."t,,,te cor,en'; 2012

"pilolo " ICI"'e<', ,""I re"d.nh

"p"olo " ., io" "C<~, im oSI,p"bbl"ltl

"pilolo ".D p."i ",,,,"'i

" 11010 106,10 fOndo",,"",io"' •• LSU

"pilolo 504,1 ,,"on' Iog""""

,I>."" 000 "n~""; <odi<edell. ""'«.

">,,,,,, n" viol',iOn''ooi" «.11,""d,

10"1.

p ''''' ;,;on•. ''''.''''''""(0defini'".

'.8(I().955,73 1,800.958.73

331.000,00 .007,-"D5,55 5.000,00

18659'.'" o,.600.000,00 "00.000,00

270.983-" 19D.000,00

803-768,18 B"3,7,,".,"'-'66.950,5l 1.598,7"".78

Nel consuntivo 2012 i medesimi capitoli di entrala risullano ulteriormente ridimensionati. gia in

fase di previsione (2.266.950,52 a fmnk di previsioni di circa 7 milioni di € negli esercizi 2009-

2011).ln sede di accertamento le entrate risultano ulterionnente ridimensionate, sia in rel<iéione alla

competenza che ai residui degli ~sercizi precedenti.

Si ricorda ~he nel 2012 (cfr. tab. 2) il comune di Capua ha regislrato un disavanzo di

amministn17,ione di € -8.206.883.01.

Anche nella rcl<iéione al rendiconto 2012 (allegato 2 bis), il Collegio dei revisori ha reso parer~

negativo, attestando la non corrispondenza del consuntivo alle ri,ul!anz~ d~lIa gestione e

segnalando una s~ri~ di criticità tra le guaIi la necessita di etfettuare una verifica straordinaria dei

residui aUivi e passivi per rilevate la sussistenza J~lIa ragione del credito e del debil0, la concreta

esigibilità delle singole partite ed i singoli soggetli titolari delle partite creditoric c debitorie. Ancora

una volta il Collegio ha segnalato la inidoneità della rela,.;ione della Giunta al Rendieonlo a fornire

le motivazioni delle criticità emerse e già segnalate dal medesimo Organo dei Revisori n~lIa

relazione al consuntivo dell"esereizio precedente.

20

L'alluale responsabile del servizio finanziario, inscdiato nelle funziooi in data 1.3.2013, ha al1estato

con dichiarazione in data 20.5.2013 la non regolarità contabile della proposta di Rendi~on!o 2012

presentata con delibera di Giunta Muuicipale n. 79 del 29.4.2013 (allegato 3l.

La retazione di Giunta allo schema di rendiconto 2012, redalla ai sensi dclrarl. 15t d.lgs, 18 agosto

2000 n. 267, si limita a riportare in forma sintetie", l d",ti del bilancio consuntivo ed è priva del

contenuto richiesto dalla nonnativa in proposito (art. 231 TUEL). Inl'atti non contiene, eome

peraltro in tulti gli almi precedenti, alcuna analisi o motivazione riguardo alle cause che hanno

dewnninato I"ulleriore peggioramenlO del disavanzo di amministrazione. La predetta relazione

eostilulsce un alto amministrativu privo del contenuto tipico essenziale affello da illegittimità

sostanz.iale, non essendo idonea a svolgere la fum:ione infonnativa attrihuita a tale documento

dali' ordinamento.

A tale proposito si osserva che la Giunla sembra avere, quantomeno, trascurato l'importanza c la

delicatezza della propria respousabilità nella presentazione del rendiconto e nella infnnmv.ione e

illustral.ione degli effetti della propria gestione.

La delibera del Consiglio Comunale n, 17 del 27.5.2013 che ha approvato il rendiconto 2012 risulta,

.pertanto, affetta da grave irregolarità formale e sostanziale in quanto approvata senza tener conto

dci parere negativo dei re\'isori e del responsabile dci senÌ7.i J,nan7.iari e con una relazione di

Giunta gravemente carente e soslanzialmente illegiltima

.!cune entrate oo,,~nti 1013

prov;,;"O"

"p;toID " lei ""o. ao,i ''''''~'"ti 535,000-00

"pir"ID " m,,,,,,"' ""rt. 'mp"," pubblici" 0,00

"pnolo '".0 pmi "",bili 115.l1

"Oitolo '06,'0 loo~o","o,ioni " LSu """Oitolo S04.1 "oO"dO!O""" O,"

n,o,,, ;00 ""ioo; codicod,II. ""d. 70,000.00

'''o,,, ;00 viob,iooi ",d;(~ "efl, ""d, '00.000,00

705.115,21

f""" doli b"ua Pf6 ", •• !>io,,,2013

Nel bilancio di previsione 2013 (bilancio stabilmente riequilibrato in corso di esame da parte dci

Ministero dclnnterno al momento di conclusione della visita ispettiva) i mede~imi capitoli di

entrata risultano, già in fase previsionale, notevolmente ridimensionali.

Si segnalano. in particolare, la eliminazione completa del capitolo 106.10 (fondo a~sunzioni e~

LSU) e della ri~orsa 510 relativa alle "iolazioni del codice della strada che negli esercizi 2009 e

21

2010 eruno stati previsti c accertati per il mede,imo importo, pan a CIrca 5 milioni di euro (E

4.930,789,82), ridotti succcssivamentc a E 100.000,

A conclusione della disamina effettuata ,ulle procedure di accertamento e di nscossione

dell'entrata, come già rilevalo, si soltolinea che i bilanci prcvisionali e consuntivi degli esercizi

2009 c 2010 assicur.lVano equilibri di gestione (cfr tab. 3) e di amministrazione (cfr. tab.2) non

attendibili c prudenti, circostanza che sarà confcnnata anche dopo l'esame dellc criticità cmerse sul

lato della spcsa (par.l.5 e seguenti).

L'insufficiente rappresentazione delle reali criticità di gestione, oltre a violare i principi contabili di

attendibilità e veridicità dci bibncl pubblici, ha provocato, come sarà illustrato di seguito, ulteriori c

più gravi danm all'erano comunale in tennim di interessi passivi e moratori, "pese di contenzioso

derivanti da debiti fuori bilancio c da procedure esecutive azionate a causa degli inadempimenti.

La reale situazione eontahile dell"ente è realmente e gradualmente emersa negli anni 201l e 2012,

con disavanzi solo apparentemente improvvi,i, fino a culminare nclla dichiarazione di dissesto

finanziario del 2013.

1.4.1 Ilcontenzioso con la società di riscossione

Le dillicoltà di riscossione trovano causa anche nei difficili rapporti con la società di riscossionI'.

l.'estemalizzazionc delle attività di riscossione dciiI' entrate tributarie relativI' a lCl c TARSU è

stata decisa con dclibcra dd Consiglio Comunale n. 35 del 25.06.2002. La giunta Municipale, con

Delibera n. 64 dci 13.03.2003, ha approvato il capitolato d'appalto per l'affidamcnto in conces.~ione

per gli accertamcnti, le liquidazioni. e le riscossioni dclle entnlte tributarie.

A seguito di procedl.lnl comparativa. indctta con hando di gara del 17,07.2003, il contratto veniva

affidato ali' unica ~ocietà partecipante alla gara. denominata IAP S.r.L con contratlo rcp. n° 51 dci

29.11.2004

L'ammini~trazione comunale subcntrante e tultora attualmente in carica. deliherava la risolull()Oe

del contratto di concessione alla lA!' srl. con delibera del C.c. n. 39 del 12.09.2008 c con dctcrmina

dirigenziale n. 837 del 07.10.2008.

Nel per;odo 2009-2012 il servi;,i" è stato dunque gcstito dircttamente dal Comune, s;no alla

transazione con la società lA!', sottoscritta in data 12.10.2012. Oal 2013, pCllamo, il servizio di

riscossionI' è stato nuovamente affidato alla ~ocietà in parola.

22

1.4.2 Le entrate patrimoniali correnti

L'mgente patrimonio immobiliare del comune non ri~ulta adegU<ltamente valorizzato e le relative

entrate correnti presentano notevoli dil1,c"ltà di ri~cu~~iune,

Nel 2009;' SlalOapprovato il piano di valorizzazione c alienazione del patrimonio immohiliare con

delibera Consiglio Comunale n, 2 del 29.10,2009.

]n tale ocçasione il çompetente settore Patrimonio ha attivato una procedura di rieogni/.ion~ del

patrimonio dell'ente, sulla bas~ della documentazione presente negli archivi e negli uffici.

predisponendo un elenco di immobili (terreni e fabbricati) suscettibili di valorizzazionc cio di

dismi~sione.

Fino al 2009 non si era mai proceduto. secondo quanto ritèrito alla scrivente. ad un çensimento del

patrimonio immobiliare. pervenuto in larga parte trent'anni prima in seguito allo scioglimento

dell'Ente Comunale di assistenza di Capua (delihera del Consiglio comunale di Cupua n. 72 in data

19.3.1979).

All'esito della procedura avviata nel 2009. veniva approvato con delibera di G.c. n. 203 del

]8.10.2012, il censimento del patrimonio immobiliare del Comune di Capua (allegato 3 bis).

Dall'elenco allegato alla delibera di Giunta si desume l'esisten7..a di un cospicuo patrimonio

Immobiliare. cumposto da centinaia di cespiti immohiliari di varia natura, per un valore stimato alla

data della delibera pari a E 48.794.490.93.

Parte degli immohili risultano eondolti in locazione, o comunque occupati. dietro previsiune di

corri spetti vi.

Per tutti gli immobili censili ;, Sl<ltucalcolatu un valore teorico complessivo di fitti attivi, risultante

dai contratti o dai titoli giuridici abil itativÌ- pari a f. 485.963,27.

Val rendiconto 201 I emerge çhe ~ul Titolo III dell'entrata, risorsa n,860 (Gestione dei fabbricali)

risullano risl.'Ossi 10 competenza € 49.497,03 e sulla risorsa Il. 870 (Gestione dei terreni) riscossi

solo € 13.500,00,

Dal rendiconto 2012 emerge che sul Titolo III dell'enlrata, ri,orsa n,860 (Gestione dei fabbricati)

risultano riscossi in competel17.ll f. 120.636,67 e slilla risorsa n, 870 (Gestione dei terreni) riscos,i

solo€ 15,637,71.

1 valori riscossi risultano molto inferiori rispetto a quanto spettante al Comune in 1'''7.a dei titoli

giuridicl relativi,

Vatrclenco allegato alla delibera di giunta risulta che molti degh immobili di proprictà comunale

pur essendo occupati, non prevedono la corresponsione di alcun canone o corrispettivo (allegato 3

hls).

23

Molti dei contralti di locazionc, vcrificati a campione dalla scrivente, risultano assai risalcnti c non

aggiornati,

A titolo meramente esemplificativo ,ono stati riscontrati i seguenti contratti:

Acunzo Raffaele. via Roma cx SìJllieomio. Il contratto è stato stipulato in data 29.10.1979 dal sig,

Acunzo Vinccnl'(J cCIiè 8ubentrato di fatto il figlio Raflàele:

Circolo appio locatore di un immobile alla via appia n. 67. 11conlralto in data 5.5.1965 stipulato

dall'eme ussislenza (ex ECA) al qualc è subentrato il ComClnenel 1979.

lanniello Vincenzo, eondCltlore di un immobile in via Roma ex sifilicomio ba stipulato il contratto

in data 10.5.1973.

Mazzitclli Scrgio, conduttoCt: di un immobile in corso appio 78, ha sottoscritto il contralto in data

23,8.1994 per un canone di £. 650.360 mensili (pari a £ 7,804.320 annue). Detto canone non n~ulta

mai aggiornato. mlulti. secondo l'elcneo allegato alla delibera al Comune il eondClttoCt:dovrebbe

versare un canone pari a € 4.030,59 equivalente a £ 7,804.320).

In molti casi è ~tato osservato che ai conduttori ini/iali sono subentrati di fallO eredi, parenti,

cessionari di azienda, senza che il comune aggiornasse il contratto.

Da quanto sommariamente os;;crvato, a causa dei ri,tretti limiti di tempo a disposizione. è possibile

evidenziare che:

-fino al 2012 non era neppure mai stuto censito il numero degli immobili di proprietà comunale:

- molti immobili risultano occupati senta titolo giuridico;

-molli immobili ,ono locali in base a titoli giuridici assai ri,alenti e, in taluni casi. eon mancato

aggiornamento del corrispettivo da oltre venti anni.

Il patrimonio immobiliare potrebbe assicurare, ove adeguatamente gestito e valorizzato. enlrate più

eonsi~tenti di quelle attualmente pre\'i~te. Queste ultime, per quanto ,oltovalutate rispetto al

potenziale, vengono peraltro riscosse solo in minima parte. come sopra verific3l0 in relazione agli

csercizi 2011 e 20 12, int~grando perdite consislenti di gettito extmtribulario,

La inadeguata gestione del patrimonio immobiliare c la mancata riscossIone d~i canoni O delle

indennità di OeeClpal,ione degh immobili di proprietà comunale provocano un danno all'erario

comunale e la conseguente respon~abilità dei dirigenti dcgli lIffiei mtere~sati~: pertamo, si sollecita

l'Ente ad adottare ogni utile iniziativa idonea al recopero delle entrate in questione .

• Corte dci conti, 'lOzione giuri,di7.io".," dci Lazio. ,olllenza n. 627 del 3.5.2012

Re/Ir;"»I(, .<ul/avm/ÌC<' ummlnù"ul"'IH.'lmlahile ""eg1lJ'lo J)NS!iO il Com,m, di CupOla(tà,,"a) 24

1.5 La gestione della spesa e i debiti fuori bilancio

Dal IalO delle u,eite, è stata rilevato un ~oUodimensionamcnto delle voci di spcsa che è poi sfociato

in una ingente mole di dcbili fuori bilancio. di procedure esecutive e di spe,e di contenzioso.

Ncgli e~ercili 2009-2012, pre~edentemcllte all'ado~ione della delibera di salvaguardia degli

c'luilibri di bilancio ai sellSl dell'art. 193 dci TUEL. l'ente ha ctTcttUalOla ricognizione dci debiti

fuori bilancio esistenti. demandandone la copertura generalmente alla deliberd di salvaguardia degli

equilibri di bilancio.

Ciascun respon~abile di settore, ha proposto al Consiglio il riconoscimento dei debiti riler;li al

proprio settore di competenza.

Pcrl;inlo, nel 'luinqucnnio che ha preceduto il dissesto finan;.:iario (2008-2012) sono state adottate n.

23 delibere di riconoscimento di debiti foori bil<tncio per un ammonlare complessivo di ti

7.950.221,94 come sinteticamente espo,1O nella tabella che segue

delibere consiglio çomunale di riconoscimento debiti fuori bilancio

Anno

201220112010

"'">O,"totale

numerO75,76,77,78,79

46,4749, SO,51,52,53

27,40, 60, 61, 63,64,65, 7648,49,60

n. 21 delibere

importo2.807.744.22397.992,63848.582,851.095.902,242800000,007.950.221,94

Tali spese çostirniseono una delle cau~e più rilevanti delle gravi diffiçoltà finanziarie in cui l'ente si

è improvvisamente trovato a partire dal 201 l,

Infatti il debito fuori bilancio viene ad e~istenza quando l"onere a carico dell'ente è superIOre a

quanto era stato previsto in sede di predispOSl~lOne del bilancio di previsione ovvero quando l'onere

derÌ\'a da un cvento non previsto.

In basc all'articolo 191 gli enti locali possono elTetluare ,pese solo se sussi,te l'impegno

contabile rcgistrato sul competente programma del bilancio di previsione c l'attc~ta~ione della

copertura tinanziaria di clii ali'articolo 153. comma 5. La liquidazione della spesa può avveni", ai

sensi dell' art. 184. primo eomma del T.U.C,L. nei limiti dell' impcgno definitivo assunto.

Come sarà in prosiegllo cviticnzialo, la procedllra contabile descritta è stata spesso contravv~nula

cssmdo state riscontrale molteplici dctcmline di spesa prive dci riferimento al capitolo 4i spesa e

del vi~to di compatibilità finanziaria,

25

Illegislatorc ha previsto, all'art. 194 del D.Lgs. n, 267/2000 (TUEL) le ipotesi tassative in cui il

Consiglio Comunale può procedere al riconoscimento di debiti fuori bilancio,

Tale ultima disposi7.10ne prevede infatti che "Con dclibcrw.ione consiliare di cui all"art, 193,

comma 2, u con diversa periodicità stabilita dai regolamenti di contabilità. gli enti locali

riconoscono la legittimità dci debiti fuori bibncio derivanti da:

al sentenze esecutive;

h) copertura di di,avanzi di consorzi, aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi

derivanti da statuto, convenzione o alti costitutivi, purché sia stato n~pellatu l'obbligo di paregglO

del bilancio di cui all'an. 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione:

cl ricapitalizzazionc, nci limiti e nelle fonne previste dal codice civile u da nonne speciali, di

società di capitali custituite per l'esercizio di scrvizi pubblici locali;

d) procedure espropriative o di occupa/ione d'urgenza per opere di pubblica utilità;

e) acquisiziune di beni c servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1,2 e 3 dell'art.

191. nei hmiti degli acecrtati e dimostrati utililà cd arricchimento per I"ente. nell'ambito

dell'espletamcnto di pubbliche funzioni e scrvizi di competenza".

In sostanza, ogni qualvolta un dcbito nOn trova evidenza nel sistema dd bilancio, l'ente deve

attentamente valutare se esistono i presupposti per il suo riconoscimento. riconducel1do lo stesso

alle ordinarie regole contabili. qualora ne ricorrano; presupposti. ovvero rilevando che l'onere

dovrà cssere sopportato dal funzionario o dall'amministratore che risulta responsabile del debito

insorto (nei casi di cui alla lett, cl,

I Principi contabili evidenziano eon estrema chiarezza l'importanza c la potenziale perieolosità dci

debiti fuori bilancio. Il Principio contabile n. 2.96 afferma infatti ehc l'art. 194 del TUEL è nonna

di carattere eccezionale c nOn cOnsente di effettuare spesc in ditTormità dal procedimenti disciplinati

dalla legge, ma è finalizzata a ricondurre nei casi previsti c tipici, particolari tipologie di spesa nel

sistema di bilancio.

Il nconoscimento della legittimità dei debiti fuori bilancio sulla ha,e dell'art. 194 del TUEL è atto

dovuto e vincolato per l'cntc e deve a"icurarc, in tutti i casi in cui sia possibile. l'imputa:t.ione della

spesa alre~ercizio in cui il dcbito ~ sorto.

Tale adempimento deve essere realizzato prcvia idonea i,trulloria che, in relazione a ciascun debito.

evide1l7.ile modalità di in,orgenza, di quantilicazionc c le questioni gluridiche che vi ,ono sollese,

Secondo il principio eontabilc n. 2.97. la funzione della delibera dci Con,iglio di riconoscimento

del debito fuori bilancio è diretta ad accertare se il debito rientri in una dcllc tipologic individuate

dall'art. 194 del TUEL e quindi a ricondurrc l'obbligazione all'interno dclla contabilità dell'ente,

individuando conlestualmcntc Ic risorse effellivamente disponibili per farvi fronte.

26

In linea generale è possibile osservare ehe per il Comune di Capua la proccdura ùd riconoscimento

dci dcbiti fuori bilancio non appare cs~ere ~tata utilizzata in via eecczionale al fine di condurre alla

regolarità contabilc situazioni impreviste e occasionali ma, in maniera piuttosto ricorrente,

sistematica c quantitativamente significativa.

Come sarà in prosieguo argomentato, in alcune ipOle~i è stata utilizzata in maniera irregolare sotto il

profilo formale e ~ostanzialmcnte allo scopo di eludere le procedure c i !Jmiti della contabilità

ordinaria. al fine di consentirc spcsc prive di copertura finanziaria a causa delle ristrettenc dcllc

disponibilità di bilancio.

11 ricorso a tali sistemi ha comportato, solto il profilo contabile, la generazIOne di forme di

indebitamento non pulesi e l'occultamcnto dcgli erfellivi squilibri di bilancio oltre che

l'aggravamento della situazionc tìnanziaria ,klrente, generando ulteriorc spesa In termini di

interessi moratori, spese legali c risarcimenti.

Le irrcgolarità riseontrate riguardano le procedure e i tempi del rieonoscimento dei debiti ma

soprattutto la inaùeguateua dci mezzi per la eopertura finanziaria

1.5.1 Esame di alcune delibere di riconoscimento di debito

Presso il Comune di Capua sono siati riscontrali prevalentemente debiti fuori bilaneio al sensI

dell'an, 194 letL al e !ett. e).

All'interno della categoria di cui alla lettera a) (sentenze esecutive) SI possono distinguere

fondamentalmente due tipologie di debiti e cioè:

- debiti ùenvanti da procedure di espropriazioni immobiliari (per lo più avviate In epoehe assai

risalenti)

- debiti derivanti da sentenze e proeedure cseeutive (decreti ingiuntivi, pignoramenti) originate da

inadempimenti del Comune di Capua. in seguitn all'ucquisto di beni e servi~.i in viol;v.;one delle

procedure di impegno c copertura della spesa.

Al riguardo si è proceduto mediante un campionamento cosi detemlinato.

Sono Siate scelte le 5 delibere di riconoscimento dei debiti fuori bilancio del dicembre 2012. i cui

contenuti fondamentali sono nassunti nella tabella che segue.

Tab,Ii, JJ

27

dl!libl!'re di ri,onoscimento debiti fuori bihindo 201i ! ' ., Er'"9. ;'I,'",'~,.:'~,." ,: ""-

'" -""m data proponente importo tlpologi. documenta,ione copertura finan,la,la"-

" 18/12/2012sett,

24.288,00 servi,i sociali D,I,2011 per rinvio I.lv.guardia.mministrati"" I.tture 2008.10 20I<

'" 18/12/2012 setI. 136.741,19 ricovero minori pre"o fatture 2009.10 rinvio salvagua'di"amministrativo istituti o c.se f.miglia 2012

n 18/12/2012 poli'i" 369,776,62 'pe,e per ,e",i,i f.tture 2008-10 rinvio ,.lv.gu"rdi.municipale "utovelo, 2012

" 18/12/2012 lavoripubblici 2.019574,63 l"vori pubblicied determine 2010- rinvio,aloaguardiaespropria,ioni n 2012sentenze e decreli

rinvio,aloasuardia" 18/12/2012,etl.

256.022,46 ingiuntiviper mancati ,.nteme efin,mi.rio 0.1.2010-12 2012pagamenti

Totale 2.806.402,90

Dall'esame complessivo emerge ehc iul1e le delibere sopra citate erano prive di ~pecifica copertura

finanziaria per la quale si rinviava alla delibera n. 80 di salvaguardia degli equilibri di bilancio

2012, approvata contestualmente in data 18,12.2012,

Sulla regolarità della cOperlllrd si rinvia 01 paragrafo sueccssi \'0.

Dall'Malisi delle varie schcde allegate alle delibere emerge ehc eire~ € 1,500,000,00 (più del 50%

del valore dei debiti rieonowiuti nel 2012) sono da ricondurre a conten~ioso sorto per l'esccuzione

di appalti di lavori c pcr cspropria;.:ioni avvenute in epoche non recenli,

Come si evince dal riepilogo ~()lto riportato, il contenzioso ha generato la condanna del Comune di

Capua al pagamcnto di spese leg~li. per interessi mormori e ri\'aluta%illn~ monetaria che incidono in

misura rilevante (96%) rispetto ai valori iniziali delle controv~rsie (c,d. sorte capitale), provocando

ingenti danni all'erario comunale.

lodo Ve"azzoIstitllto diocesano clero

5alzillo AntonioGravante 51ela nia

TOTALE

contenzioso appaltiespropriazione immobili"reespropriazione immobili"reespropri"zione immobiliare

656,410,797.776,2123,611,6982.633,10770431,79

83,281.378,87173,1257,4196.33

1.203,036,91115,000,0064.487,62130,075,601,512,600.13

Rdn,in", "ulla ,wificn "mmi~i."ra,i",_,-"m",bi/{,,,,eguila P""'O il Camu"e di Capua (C•.""") 28

Si segnalano, in particolarc, il contenzioso nci conlronli della ditta Verrazzo che ha comportato

aggravi di spcsa per € 546.626,12 pari all'IU% del valore della controversia e il contenzioso verso

rJslituto diocesano per il sostenlamenlo del Clero che, per una conlroversia del valore iniziale di €

7.776,21 ha comportato un esborso complessivo di € 115.000,00,

Lodo Vermut.>

Con la delibera del C. C. n. 78 del2012 è SlalOriçOnosçlUtO, tra gli altri il dehito fuori bilancio di €

1,203.036,91 per il e.d, lodo Verra:.-,;.:o(dr. tab. 14),

Il dehilo deriva da una eontrovcrsia inwrta in relazione all'esecuzione di un appalto di lavori per la

costruzione di un centro polisportivo. decisa con il lodo arhilwJe n, 87 del 21.6.2010 che ha

condannato il cumune di Capila al pagamento di una sorte capitale di € 457.434,22. oltre a €

In,976,57 per rivalutazione e interessi monetari e a spese legali successivamente quanli Ikate,

Il lodo è ~tato reso esecutivo dal Trihunale di Roma e notificato al comune di Capua in dala

8.11.2011 (allegalo 4).

SOltO il profilo contabile ne~sun accantonamento di spesa risultava inserilO In bilancio, pur essendo

la vicenda derivata da una eomrovcrsia che ~i è protralta per diversi anni.

Già al momento dcJl'insorgere della conlroversia sarebbe stato opportuno e prudente InserlrC In

bil;mcio un accanlOllamento di spesa. seppur minimo o parziale rispCllo all'importo in questione.

Tale circostanza rapprcsenta una prima anomalia.

Inoltre, a conclusione della vicenda arbilrale, si è verificato un notevolc ritardo da parte dci

l'esponsabili dei servizi nel comunicare l'esito del lodo e l"insorgen7.E di spese rilevanli e tali da

alterare gli equilibri finanziari dell'ente

L'art. 7 del regolamento di contabilità del Com une di Capua ali' epoca vigenteS, prevedeva infatli, in

conformità a quanto previsto dall'art, 153 del TUE!. che il responsabile del servi/.Ì<) finanziario e

tuui coloro che sono invcsliti di responsabilità gestionale dell'entrale e dclle spcsc hanno l'obbligo

di segnalare, per iscritto, ...(omissis) falti, situazioni e vallllazioni che comunque possano

prcgiudiearc gli cquilibri di bilancio: in seguito a tale informativa il Consiglio Comunale può

procedere al riconoscimento del debito,

Solo a seguito di alto di precetto, notificato In data 21.6.2012 per Ull importo di € 1.006,575,25

(allegato 5) il Comune si atliva e stipula un c,d, uUo transaltivo con il credilore in data 27,1 1.2012

(allegato 6),

, Il regolamento di oantahili'. t sta", m(){]il,e"tocon delibo" CC n. 11 in d.ta 19.4,2013 al r,,,. di pcrrncttcm"l'adeguamento .It. nom1ali.'a del d,l. 174/2Dlc,

29

Ciò che appare degno di nOIa è che l'alto tnmsaltivo, che in realtà eo~titui5cc una dilazione di

pagamemo in tre anni, prevede lIn importo totale di € 1,123.487.44 che risulta quasi raddoppiato

rispe!to alla sorte capitalc di € 457.434,22 e agli intcrcssi c rivalu!n7.ione di € 198.976,57 previsti

inizialmentc dal lodo.

Qualora il debito rosse stato riconoseilIto e ì~eritlo in bilancio tempestivamente dopo l'emissione

del lodo (avvenuta iI216.2010) o. quanlOmeno dopo la notifica del visto di cscmlivilà (8, 11.2011)

si sarebbero evitati all'erario comunale l'ulteriore danno derivante dalla matura7jone di ulteriori

interessi e rivalutazione monetaria e dalle spes~ di precetto.

A seguito del riconoscimento del debito sono state impegnate in bilancio sul capitolo 268.4. in data

21.12.2012 (impegno n. 1338) e in data 16.4.2013 (impegno n. 291) le prime due rate da €

100.868.47. Sono state liquidate e pagate sul medesimo capitolo € 100,868,47 (sull'impegno 291

del 2013) cd € 21.594,69 (sull'impegno 1338 del 2012).

Istituto per il sostentamento del Clero.

Analoga problemaliea è Slala riscontrata in relazione al eontcnzioso con rJstilUto per il

sostcntamento del Clero (cfr. tab. 14), per il pagamento di indelUlità di esproprio dovute dal

Comune per l'occupazione di suoli occorrenti alla reali~-Zazione di alloggi di edilizia convenzionata

da parte della coopcrativa Gladys (sentenza del triblinale di S, Maria Capua a Vetere n. 116412005

condanna per E 32.558,50 e E 2.127.80 per spese di giudizio) c da parte della cooperativa

SO,GECO. (scntcuza della corte di appello di Napoli n. 29/2002 condanna di Lire 22.334.074).

l due dehiti avrebbero dovuto essere già riconosciuti e i"erilti in bilancio nel momento in cui il

Comune è venuto a eonoscen711degli esiti dci duc gìudi~j_ o:ioènel 2007,

La ~entel1Zll1164/2005 risulta notifieata al Comune di Capua il 23.2.2007 c la ~o:nlen7adel 2002

munita di lormula eseeuti va veniva notificata in data 18.9.2007 (allegato 7),

Non awndo adempiuto al pagamento, né provvcduto tempestivamente al riconoscimenlo del debito

e all'iscrizione dcgli impegni di spcsa consequenziali. l'ente credilore ha allivuto le procedurc

csecutive sino a giungere alrallo di pignoramento dei fondi mmllnali presso la tesorcria, notificato

indata25,1.2012.

In dma 26.1.2012 veniva sottoscritto llll verhale di intesa tra i rapprcscnlanti dell'ente e la parte

creditrice in cui il Comune ~i impegnava ad estingliere il debito mediante pagamcnto in dcnaro o

mediante llna non meglio prccisata dalio in sO/Ulum di immobili di proprietà comlInale. Delta intesa

veniva approvata con delibera G.M. Il. 25 del 30,1.2012 (allegato 8),

Già precedentemcnte al riconoscimento dci debilo risliltavano essere state, impegnate, Iiquidatc c

pagatc wl capitolo 268.4 E 20.000,00 (impegno 511 in data 29.5,2012) a tilolo di acconto. Detli

]0

tilOli di spesa non risul!ano e()nt~bilmente regolari in quanto la delibera di riconoscimento n, 7R è

8tata approvata il I~ dicembre 2012.

Sucecs~ivamenle all'approvazione della delibera è stato impegnato, liql1idato e pagato l'importo di

2,000 € a titolo di primo acconto (rispetto ad una dilazione di pagamemo triennale. prevista nel

verbale di intesa costituito da n. 7 mIe quadrimestrali),

Dall"analisi dci due casi di debito fllori bilancio, scelti a campionc tra quelli derivanti da

contenzioso. emergono ritardi e inadempienze nella ge~tione amministrativa e contabile, che hanno

impedito di far emergere tempestivamente i debili, probabilmente a causa delle carenze di liquidilà,

In lal modo però, sono stati provocati all'ente danni ulteriori.

La circostanza che contenziosi ri~a1enli nel tempo non trovassero s111piano contabile aleun

accantonamento di spesa è di per se indice di lIna gestione finanziaria imprudente che ha

determinalo, nel lungo periodo, ulteriori costi a carico dci bilancio comunale.

In occasione della emissione delle pronunce arbitrali e giudi;-;iali sarebbc stato opportuno. in primo

luogo, che i responsabili dci eontenl.io,o e del servizio dei lavori pubblici, competente per materia,

informa,sero tempestivamente e per iscritto il Responsabile dci servil.io linanziario. il Segretario e

gli organi dell'ente, e in secondo luogo che il Consiglio Comunale a elli la norma riconduce lu

competenza a riconoscere tali debiti e robhligo di trovarne illinanziamento, si attivasse al fine di

predisporre gli opporlllni pro.vedimenti.

Come già eviden-.iutll U proposito de1l'analisi della gestione delle entrate, invece. il bilancio di

previsione e il rendiconto, ancbe dal lato della spesa, non rappresentavano in maniera corretta c

fedele il reale stato degli e'luilihri linanziari de1l'ente, taeendo passività conosciute o conoscibili

con la ordinaria diligenza.

Per gli esercizi precedenti, si espongono i seguenti dati in ordine ai debiti fuori bilancio derivanti

da contenzioso per espropriazioni immobiliari

I~,; ., d.nnl de,I •• "~ d. debiti fuo,1 bU.n,lo P<>'""nten,lo,o 2011

:,:,,,,,,::::. ~ellbe •• di ne","o"lmen'o::', :;.; l'REDlfORE oelll>era di giunta SORTECAPITALE SPESECon,. Comunal. ...Meio,iO Itrama,ione Delib. G.C

46 del 27/lOflOIl lSO.OOO.OO 1H92,63314/101t"ma,io"" Delib. G.l', 33D del 470.127/10/2011 160.181.61 74.818,39"'-',iemma 16/1O/l0l0

lotol. 'pe.e 87.811,02

JI

1.5.2Acquisti di beni e sen'izi in violazione delle procedure di spesa (art. 191TUEL)

Dall'analisi ddle delibere di riconoscimento dei debiti fuori bilando del 2012 i: emerso che, esclu~i

i casi di debilo derivami da contenzioso per esprupria~loni immobiliari di cui ~i è già rikritu, gli

altri debili, pur essendo riconosciuti in molli casi ai sensi dell'ano 194 co. 1 lell. a) derivanu in realtà

da inadempimenti dell'ente che hanno cau,atu decreti ingiuntivi c procedure esecutÌ\'e con notevole

esborso di spese legali, interessi moratori e rivalutazione monetaria.

Sotto il profilo quantitativo il valore complessivo di tali debiti si può quantificare in € 1,293,802.77.

Detto impuno è stato sommariamente quantifieato detraendo dal valore complessivo dci debiti

riconosciuti nd 2012, pari a € 2.806.402,90 (tabella n,12) il valore dci debili derivanti da

espropriazioni immnbil iari. pari a € 1.512.600, 13 (tabella n. 14),

Traltandosi di centinaia di debiti di valore abbastanza diversificato, sono slale a camplOne

esaminate alcune posizioni di impOrlOpiù rilevante.

La delibera di C.C. n. 79 del 18.12.2012 riconosce n. 78 debiti fuori bilancio per un impatto

complessivo di € 256.022.46 derivanti per la maggior parte d a decreli ingiunlivi e procedure

eseculive derivanli da inadempimenti dci Comune di Capua.

Nella labella che segue SOIlOstati riportali gli interessi e le spese legali di alcunc posizioni nlenute

maggionnente rilevanli,

delibera riconoscimento debiti fuori bilancio n, 79 del 18.12.2012

INTERESSIetotaleCREDITORE SORTECAPITALE

speseGiusti Avv. Mario 132,00 1.482,02 1.614,02Spanò Avv. Umberto 718,00 718,00SpanòAvv, Umb~rto 364,00 364,00Napolitano Domenico 1,800,00 541,86 2.341,86Mormile Avv. Carmine 795,00 3,080,43 3,875,43Civitella AdriallO 1.000,00 1.175,86 2.175.86Fedele Avv. Fabrizio 650,00 3.433,20 4.083.2050c. Coop. Sintesi 6.190,08 3,092,25 9.282,33D'Albore Avv. Vincenzo 390.00 1,110,37 1.500,37Cinotti Rosario 350,00 1,792,30 2.142.30(inotti Pietro 300.00 1,578,40 1.878,40Parisio Avv. Maurizio 786,56 786.56Studio legale Giunchedi & 1.752,06 2,364,10 4.116,16Serena Avv, Aldo 442,31 442,31lenco Ferdinando 600,00 863,33 1,463,33

J2

Spanò Avv. Umberto 550,00 3,450,64 4.000,64lovane Paquale 3.230,78 1,317,22 4,548,00Minafra Avv, Mena 1,420,00 4.243,95 5663,95Caianiello Orlando 1,30(tOO 492,21 1.792,21Parente Avv. Paolo 980,00 145,25 1.125,25Cariechia Roberto 616,00 1.095,12 1.711,12Cafaro Avv, Maria Giovanna 841,28 841,28Avecone Giuseppe 1.200,00 946,00 2,146,00Terraua Avv. Annogioia 500,00 1,139,48 1,639,48DiTommaso Avv. Crescenw 3.641,78 3,641,78Matrone Maria Immacolata 1,300,00 1.166,98 2.466,98Ro"i Avv. Enrico Vietor 1.416,93 1.416,93Barbato Maria Rosaria 421,77 421,77Russo Antonio 1.600,00 1.354,00 2.954,00litelli Garardo 300,00 620,97 920,97Gagliardi Avv. Maria 480,00 4,418,20 4.89B,20Caturano Giuseppe 1.051,02 2,033,45 3.084,475taro Maria 1,200,00 1,541,08 2.741,OBSpagnulo Vincenw 750,00 1.530,86 2,280,B6Spanò Avv. Umberto 2,100,00 8.605,14 10,705,14Cinque Avv. Gennaro 11,316,78 3.575,04 14.891,82Parente Avv. Paolo 3.B72,32 3.872,32Rossi Avv, Enrico Vietar 3.291,50 3.291,50Apiee Antonello 650,00 1.085,95 1.735,968arberis Liberata 400,00 1.085,96 1.485,96Spanò Avv. Umberto 550,00 6.085,31 6.635,31lagaria Avv. Raffaele 279,00 279,00Malacarne Giuseppe 1.528,00 1.528,00Tafuri Mario 2,039,00 2,039,00Manpower 'pa 18.000,00 1,185,41 19.185,41Soc. Coop. Sintesi 1.500,00 1,500,00lenco Ferdinando 772,47 772,47Merone Maria 3.000,00 3,000,00Totale 63,453,72 92,547,27 156.000,99

Debiti del settore di Polizia Municipale derivanli dal ser,izio di rilevamento elettronico della

velocilà (f 369,776,62).

La dclibera del C.C. n. 77 del 18.12.2012 ha riconosciuto un debito fuori bilancio dell'importo di €

234.129,4 vcrso la Poste italiane s.p.a. per spese di affflUlcatura e notifica di accertamenti per

infrazioni stradali, SOS(Cllu(eJ~jseUore di polizia municipale dal gennaio 2008 al luglio 2009 e

fatturate nd 2010.

3J

Il responsabilc del servizio di Polizia Municipale nella scheda allegata alla proposta di delibera di

riconoscimento di debito fuori bilancio allesta che la canSR per la qnale è stato consentilO che la

fornitura avvenisse senza impegnare regolarmente le somme in bilancio è la mancanza difondl su/

pertinente capilo/" di bihmcio (allegato 9)

Nella medesima delibem è riconosciuto un debito del valore di € 135.6472\ nei confronti della

Banca [F1S spa, cessionaria di un credito vantato ver~o il Comune di Capua dalla ditta Romatek srl

per i servizi di rikvazjone delle infrazioni autostradali. mediante apparecchiature elettroniche della

",elocila, fatturati negli esereizi 2008-2009.

Anche in tal caso il responsabile del scrvizio di Polizia Ml.lnlcipale nella documentazione allegata

alla proposta di delibera di riconoscimento di debito fuon bilancio attesta che la causa per la quale è

stato eoosentito cbe la fornitura avvenisse senza impegnare regolannenlc le somme in bilancio è la

mancanz(l di fimdl su! perlincllle capil"/" di bilancio (allegato 1O).

[n relazione a tali fattispecie si evidenzia la irregolarità della geslione della spesa, caratterizzata

dalla violazione delle procedure contabili di cui agli amo 191 e 194 ruEL slante la complcta

assenza di determine di impegno sul pertinente capitolo di bilancio c di individuazione della

copertura finanziaria.

In sostanza il comune di Capua ha intrapreso l'operazione di inslallazione degli apparecchi

rilevatori della velocità aulostradale senza valutare adeguatamente gh oneri che sarebbero derivati

daJroperazione e senm destinare in bilancio fondi sufficienli a coprire lc relative spesc. Di contro.

sul Iato dell'entrata, come già dinanzi evidenziato, ha previsto c accertato negli esercizi 2009 e 2010

enlrate per accertamenti di violazioni autostradali per oltre 4,9 milioni di euro (cfr. risorsa 5\0 nelle

tabb.7-8). Tali entrate, accertate senza idoneo tilolo giuridico, non sono state riscossc, sc non pcr

importi minimi. e i relalivi residui attivi sono stati cancellali ne120!1 (cfr. risorsa 510 nella tab. 9)

conlribuendo a lar emergere il cospicuo disavanzo di [-'ilan~io del 2011 come evidenziato nel

paragrafo 1.4.

Quesla operazionc eviden7.ia chiaramente la sistematica sopravvalutazione delle entrate e la

soltostima delle uscite che hanno consenlilo di ~onseguire equilibri di bilancio poco veritieri fino al

2010.

Analoghe irregolarità nellu gestione della spesa sono slale risconlrate, semprc in relazione al settore

di polizia municipale, in relazione ad altri debiti fuori bilancio riconosciuti negli es~r~izi precedenli

Si evidenzia, in particolare. il debito di curo 89.273.70 ri~onosciuto con la delibera del consiglio

comunale n. 53 del 2010 conia Roma service s.r.l. per l'acquisto di segnalelica stradale.

Inohrc, si evidenzia l'ulleriore crilicità circa alcune determine di impegno di spesa risconlrate Il tale

proposito (n. \41 c \40 dc12007 rispettivamente dell'importo di € 4.281,20 c 5.049,30) sottoscritte

J4

dal respon,ahile "kl sellore di polizia municipale dotI. Antonmo Abate, ili data 13.9,2007, che

risultano priw delrindicazione del capitolo di spcsa di impulllzione e del visto dì regolarità

contahile del responsabile del servizio finam,iario (allegato l l).

NonOSlante ciò il rcsponsabile del sellore ha proceduto alla ,pesa. in maniera non eonformc all'art.

l 9 l TUEL. nel presupposto che, comunque, tah ,pese sarebbero sIate sncccssivamcntc approvate da

parte del consiglio eOlmmalc eome debito fuori hii<lncio. prassi che si è riscontrata diffu,a ormai da

anni per molteplici tipnlngie d, spese.

Infatti. è ~talo verificato che anche in altri settori molte determine di impegno risultano prive della

indicazione del capitolo dì spesa e del l'islo di regolarità finanziaria.

Si sottolinea al riguardo ehe, seeondo le nomlali proçedure contabili, il responsabilc dci servizi

linanl.iari avrehbe dovulo upporre il \'isto negativo di compatibilità finanziaria e, i rc,ponsahili dei

sel"\'Ì7,Ìeompelenti non a\Tebbero dovuto procedere alla spesa,

In altri casi, inoltre, non è stato possibile neppure riseontrare la determina di impegno da parte del

çompetente sellore, Tali prassi irregolari hanno portato alla fOnTIa;.:ionedì dehi(i fuori hii<lncio e ud

onerose procedure esecutive avverso il çomune di Capua.

Nella relazione del nuovo Responsahile dei servizi finanziari". allegata alla delibera di Giunta

Municipale n. 136 del 1.8.1013 ehe ha dichiarato il dissesto finanziario (allegato 22) si stima

l'esistenza di provvedimenti dirigenziali di liquidazione per euro 8.000.000.0 a favore di fornitori

l'ari, privi di çompalihililà finan/.i"ria

Dalla un'analisi a eampione si ritiene di evidenziare quanto segue.

In particolare riSllltano ,olloserilli in assenza di regolari procedure di spesa, i contralti con gli

avvoçati, incaricali della difesa dell'Ente in numernsissimi eontenziosi giurisdizionali.

Numerose spese di queslo tipo ,ono ,tate riconosciute qllali debiti fuori bilançÌo nella delibera n. 79

dell0!1 (si veda elenco tab. 16) per un valore totale di € 156.000,99 di eui € 91.547,17 per spese e

interessi moratori. pari al 146% rispellO alla sorte eapitale (63.453.72).

Altre spese di tale tipo sono tuttora sottoposte al vaglio dell'Organismo straordinario di liquidazione

e, nella maggior parte dei casi. risultano prive di determina di impegno di spesa. pur in presenza di

delibera di giunta nll.lllicipale aulorinaliva. Si allega. a mero titolo e.'empiiiiealivo. la

doçumentazione relativa all'inearieo conferito all'Avv, A. Cantclli mediante delihera di G.M. n,

259/1011 (allegato 12) per la quale non è SlalOrcperito alcun impegno di spesa.

Concludendo la disamma delle prohlematiche relative ai debiti fuori bilancio si osserva che le

delibere che hanno rieonoseiuto la legittimità di debiti çontratti dal Comune in assenza di regolari

',ubt"nt,"!o P"'S>oil Co",un. di Car"" nd 2013.

----------------------------35

procedure contabili, ai sensi della letl. e) <.Iell'art. 194 _ ma anche ai sensi della Iett. a) quan<.lola

sentenza o il decreto mgiuntivo ha fatto seguito ad un inadempimento degli obblighi contralti ~

risultano prive <.Iellemotivazioni eccezionali che hanno indotto a sostenere la -"pe.>"-in violazione

delle normali procedure contabili (lcl1'impegno e della liquidazione c in a"enz,,- <.Iiadeguata

copertura finanl.laria.

1noltrc, i numerosi casi di approvazione di dehiti fuori bilancio da parte del Consiglio eomunalc C

della Giunta proponente, ha contribuito a legittimare impropriamente l' util il.l:o diffuso di tali prassi.

Secondo l'art. 191 co, 4 del TUE!., nel caso in cui vi è stata l'acquisizione di beni c servizi in

violazione delle procedure conlabili di impegno c liquidazione, 11 rapporto obbligatorio intercorre,

ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell'articolo 194. comma l,

lettera e), tra il privato fornitorc e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito

la fornitura.

Inoltre, secondo la lettera c) dcll"art. 194 il dehito fuori bilancio può essere riconosciuto solo "nei

Iimil i degli ac"erl(lli c dimo,<rraliUIil ilà ed (lrricchilnemv per I'enre, nell '(lmbiro dell 'e.<pleramenr"

di puhhli"he jimzioni e .\ert'ì:i di compelenza" mentre per la parte eccedente "il rapporlo

vbbligar"rio inlercorre, ai ,fini della conlropreslazione e per la pwle non riconoscihile ai sensi

dell'(lrlj(-olo 19{ mmma l, leI/era e), Ira il privalojàrnilore ~ l'amminislrarore, funzionario o

dip~nd~nle che hanno eonsenlilo la fornili/l'a" (art. 194. c,4).

1 due requisiti della utilità e dell'arricchimento dell'ent~ V[\llliO entrambi accertati c "l'afro

consiliare di ri{'(Jnoscimenlo dei debili filOri hi/(mcio [".} dm'rà espre.".\amenle dare 11/10{. ..} che

gli slessi .wddi.ljàno i requisiri di accallila e dimoslrala ulilillÌ ed arl'icchimenlo per l'enle e si

riferiscono a servizi o .fornillire indispensaiJili per l'e.'l'lelamenlo di pubbliche funzioni di

eompelenza dell ','me mede,,'imo".

11Principio conlahile per gli enli locali n.2 (Roma. 2004). asseverato dal Ministero deli'lnlerno _

Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali, ha ribadito la necessaria coesistenza di

utilità cd arricchimento per procedere al riconoscimento. che "deve essere mOlivalamenle e

della"lialamenle arreslala nel parere lecnico-ammi"iJ'lrmil'O SI/Ilo proPOSfa di deliberazione"

(punto 83), precis<lndo la portata dci due requisiti nei successivi punti:

84. "L'acar/amenlo dell'e,"i,<lelca dell'lI/ilirti, requi,"ilo indispensabile per il riconO!icimenl" di

dI'bili .fiwri bilancio, deve con.,i,were nelhl l'Crifì.'a della presenza di polenziale o reale l'0.<sibililà,

di ausilio o beneficio direl/amente al! 'enle do ai .l'uoi ò/ladini. Deve in sin/esi rralfarsi

de/l'accertamenlo delfa posIibililà di .wddisfacimenl0 di biIogni co/lettÌl'i, in relazione a Olli

.meciOci dell'enle, al pari di guelfi per i quali sono reIi i servizi pubblici. L '"rililà di una .l'ola

purle eom'Cnie a quella sola par/e ed al SI/O l'alore di es"ere riconosci"la come debito fuori

36

bilancio, La dimaSlrazione dell 'uri/ilil da acquisire medionle idonea docamenlazione l: finalizzata a

servire da l'rom del! 'ovvenUio accerlilmenla e dei ,\'lIoi limiti. Il provvedimenlo di riconoseimenlo

deve lener COniOdc/il, doclI/nenlazi"ne in tal ,,-enm acquisita. '- 'assem;o di utililà impedi.l'ee il

ric(JIJ(J,I'dmenlodel debilo.",

85. '"L 'arriahimenlo, che è / 'allro requisilo cssenziale per il riconoscimenlo di debiti fuori bilanci"

deve mi,"urare !'inaemen/o palrimoniale .-ero e proprio (cioè il maggior va/ore l'alrimoniale di

beni o servizi acquisili), oppurc il ri.lparmio di ''l'e.l'e che diversi/menlc sarebbero siate dovule () la

manmla perdi/a pa/rimonia/e. La misura dcII 'arriechimenlo eos/illlisee il limite massimo al qualc

pu,; {lfrivare il ri<"onoscimenlo dci dehi/o fllori bilancio. reslando preclusa /afe possibililil alle

,wmme esuberanli riSl'elto a dello limile, La doeumenlozione da aC'f"i,"ire deve e,,'Sel'efinalizzala a

.ren'ire da prova dci/ 'av.-emllo aeeeriamenlO e de! ,\'!lO limile. li provvedimento di ricontlscimenlo

deve prendere al/o della documenlazione in 101senso acquisita.

Secondo la Cassazione Civile (ordinanY-<In, 7966 del 27.3.2008), gli anicoli 191 c,4 e 194 del

TUEL fanno in modo ehe il rieono~elmento del dehito fuori bilancio non costituisca fattispecie

idoneu u produrre i medesimi effetti negoziali prodotti da un contratto e dal relativo Impegno

contabile, portato a conoscenza del privato, "ma può solo fondare un'azione di indebito

arricehimento, in preeedenza non ennsentita. nei limiti del riconoscimento della ldilità della

prestazione c dell'arricehimento per il Comune, ehe, quindi, non resta ohbligato per la parte di

compen~o nOn riconosclhik dovendo di questa rispondere direttamente chi ha con~entito la

"fornitura".

Quanto delto eontènna la delieate7..za e la eentralità - nella tàse istruttoria del procedimento_ rna

anche nella parte logico-motiva del provvedimento finale, che di ql.lella fase deve dare evidenza

argomentativa e documentale - del momento dell'aeeertamento dell'utilità e dell'arricchimento.

dato che per la parte non riconoscibile il fornitore potrà esercitare azione diretta esclusivamente nei

confronti dell'anuninistratorelfunzionario1dipendente: nel momento in cui l'ente loeale asslll1le

apposita deliberazione di riconoscimento della Icgl!timita di un debito fuori bilancio, con ciò stesso

esclude In responsabihtà patrimonialc dci soggetto agente, sollevandolo dalla relativa ohhligayionc

nei confronti dci fornitore e ponendo in capo agli organi che procedono eventuali profili di

responsabilità erariale.

Oltrc alla specifica delibera in esame la solto~crilta ha esaminato numerosi altri provvedimenti

consiliari di analogo tenore che omettono qualsiasi dimoslrll%ionc circa gli clementi fondamentali

della procedura di riconoscimento ex arI. 194 let1. e).

37

1.5.3 Le irregolarità nella copertura finanziaria dei debiti fuori bilancio riconosciuti

Ulteriori profili di irregolarità delle delibere di riconoscimento dei debili fuori bilancio attengono

alla individuazione della copertura finanziaria, molto spesso rinviata alla delibera di salvaguardia

degli equilibri di bilancio, appro\'ata sempre in pari data rispetto alle delibere di riconoscimento.

Nell'ambito della delibera consiliare n. 54 del 29.10.2010. adottala ai sensi dell'art. l'n TUEL. si

provvede alle variazioni di bilancio nece,sarie a ristabilire gli equilibri finanziari e a fornire

copertura ai debili fuuri bilancio. riconosciuti mediante 5 eonlestuali delibere per un valore

eumulativo di 743.238.38 (allegalo 13).

I meni di finanziamento sono individuali nel triennio 2010-2012 in maggiori entrate rappresenlale

prevalentemente da alienazioni del patrimonio immobiliare. per un impOrTOdi € 524.209,45 sul

bilancio 2010. di € 151.727.28 sul bilancio 2011 e di € 108.191,99 sul bilancio 2012.

A tale proposilo si rileva che il piano di valoriZ7.al,ione e alienazione del patrimonio immobiliare è

SlalOadottalo con delibera del consiglio comunale n. 2 dci 29, I0.2009 (allegato 14).

La delibera di salvaguardia degli equilibri di bilancio 2009 individua quale modalità di copertura l

proventi dell'alienazione di n, 4 immobili di proprietà comunali, in relazione ai 'luali non risullava

accertala alcuna entrala in bilancio in quanto nessuno di tali immobili risultava effellivamenlC

alienato alla dala del 29.10.2010. 1no11re.solo 2 dei predetti immobili risl.Illavano IOsenli nel piano

di alienazione immobiliare (Palazzo via Salomone e palw.m ex G1MCO).

Si rileva, pertanto, la irregolarità della copertura linamjaria dei debiti fuori bilancio riconosciuti con

le delibere C.C. nn. 49,50,51,52 e 53 dci 29.10.2010.

ln relazione alle delihere del 2010 si osserva che il provvedimento per la salvaguardia degli

equilibri di bilancio 2011 (delibera del C.C. n. 49 del 27.10.2011). riconosce la necessità dì

rifinanziare debiti fuori biluncio già riconosciuti nel 2010 per € 452.612,38 in quanlo J,nan7iati COn

risorse non realinate.

Ciò confenna la irregolarità della deliberu di salvaguardia degli equilibri di bilancio del 2010. che

non aveva previsto una adcgl.lata copertura finanziaria.'

In relalione, invece, alle coperture disposte nella delibera di salvaguardia n. 49 del 2011 si osserva

che tanlo nel c(>[podella delibera 'luanto nell'allegato B deliu del ibera (allegato 15) si fa ri rerimenlo

a generiche plusvalcnze da alienazioni immobiliuri, senza indicare l cc~plli alienati e i capitoli ovc

siano slale aeeeriale tali somme.

Anche il parere dci revisori, reso nel verbale n. II in data 26.10,2011, esprime "perplessità riguardo

alla effettiva cerTezza cd esigibilità delle fonti di copertura".

R,lazione slIlIa \wifim ommlnislmli •."_c,,nlabil, <."!zuila l'm.", ilc,mu",,, di c,,,,ua (C•.,mQ) J8

Riguardo ai debiti fuori bilancio riçunosciuti nel dicembrc 2012 (per l'importo complcssivo di f

2,S07,744,22) è stata rilevata l'assolllta mancanza di indicazione della copertura finanziaria.

Come già riferito in preccdenza, le relative delibere di rieonoscimento nn. 75,76,77,n e 79 del

18,12,20 12 rinviano la çopertura finanziaria al provvedimento di salvaguardia degli equilibri ex art.

193 del TUEL.

Detto provvcdimento è stato adottato con delibera del Consiglio çumunale n. 80 in pari dala.

Nel corpo della delibera n. 80 non si provvede alla çopertura finanziaria dei debiti riconosciuti. ma

si fa riferimento ad una precedente del ibera di giunta municipale n. 220 del 30.11.2012, relativa alla

variazione del bilancio di previsione 2012, con la qualc si asserisce di aver provvcduto al

finanziamento di debiti fuori bilançio emersi.

La gcnericità del riferimento non consente di individuare né gli importi del debiti riconosciuti nellc

delibere approvate in pari data. né gli importi dei debiti l'uon bilancio riconosciuti c finanziati nclla

delibera di giunta n, 220. né tantomcno i capitoli di bilancio SUl <.jlmliviene impegnata la spcsa,

Dall'esame di akuni mastri spesa (in particolare si è scelto il capitulu 1344.0) si evince che per i

debiti riconosciuti alla data dci 18/12/2012 verso le cooperative sociali. prevalentcmente per il

ricovero di mmon in çase famiglia, finanziati su tre anni. sono state impegnatc nel 2012 solu le

prime rate del finanziamento, Attualmcntc dctti credili rientrano nella massa pa~~IVa gestita

dalrOrganismo Strnordinario di liquidazione.

Le delibere di riconoscimento di debitu e la delibera n. 80 del 18.12.2012 sono risullale, pertanto.

prive di adeguata copertura finanziaria,

li riconoscimento di debiti fuori bilancio In mancanza delle indicazioni circa le modalità di

cupertura appare configurare una gravc omissione da parte del Consiglio Comunale, in quanto l'art,

]94, comma 2, del D.Lgs. n. 267/2000 specifica che", l'organo consiliarc dà allo del pennancrc

degli equilibri generali di bilancio o, in caso di accertamento negativo, adotta contestualmente

provvedimenti necessari per il ripiano degli eventuali debiti di cui all'art. 194 ...

La delibera di giunta che ha apportato le variazioni al bilancio di previsione 2012 non è in aslratto

idonea a fornire la çuperllIrdlinam;iaria in quanto il semplice stanziamcnto di fondi nel bilancio di

previsione non çonfigura una çopertllOd finan/,iaria (per la quale occorre l'impcgno di spesa sul

capitolo corrispondente) e, in concreto nel caso in esamc, non poleva giuridicamente provvedere

alla copertura in sen~o lemico di spese non aneora riconosciutc,

Sotto il profilo della quantiliçwione degli oneri e dellc risorse pcr il relativo finanziamento,

dall'esame della delibera di giunta in qucstione, in rcaltà non emerge neppure in maniera chiara se

siano state anche solo scmplicemcntc stanziate le somme nel bilancio di previsione.

Rela::ione ,"I/a ven!ka ammini."rarivo-<:onwl!ilc ".!C~"ira pres,!a fI Com,me ,U Capua (C"url,,) 39

La delibera di giunta n, 220 del 30.11.2012, nell'ambito di una complessa c urgente opera7ione (che

nOn risulta peraltro cs,ere slata successivamente ratificata dal eonsiglin ai sensi deJrart. 175 co. 4

del TUEL e deve pcrtanto considerarsi decaduta), si proponcva di pr(r,,"edere allo stanziamento nel

bilancio di previsione 2012 di fondi per:

la copertura del disavanzo di bilancio emerso dopo l'approv1l7.ìone del rendiconto 2011 (per

un importo di i:! 1.699.169,94, che in realtà non corrisponde alrintero disavanzo cm<:r:;v dal

rendiconto 201 1, pari ad € -5,097.509,82);

il rilinanziamento di dcbiti fuori hilancio già riconosciuti nel 2009, 2010 e 2011 per un

lmporto complessivo di € 463.408, l 1, in quanto cvidcntemente nOn finanziati in manicra adeguata;

il linanziamentv di debiti fuori bilancio, ancora formalmentc da riconoscere, per €

2.828.241,64.

Dal testo della delibera pero emerge chc le variazioni al bilancio comportann incrementi di spesa

per soli € 1.082.639,75, del tutto insufficienti nspetto alrimporto dei debiti da riconoscere e di

quelli già riconosciuti negli esercizi pre<:edenti (complessivamenlc pan ad € 3.291.649,75).

Di làun, pertanto. dall'esamc dcI complesso intreccio di rinvii Ira delibere di riconoscimcnto dci

debiti fuori bilancio, delibera di salvaguardia degli equilibri. che a sua volla rinvia ad una

prccsistente delibera di gillllta llnn ralil,cata dal consiglio, cmcrgono gravi irregolarità contabili,

Tale comportamento ha, inollre, prodotlo la mancata emersione degli squilibri di bilancio non

adeguatamente rappresentati o, in tutti i casi, più gravi di quelli risultanti nei documenti contabili.

Tale prassi non scmhra emersa negli ultimi cscrcizi. a caU$a delle difficoltà di bilancio. ma pare

perpetuarsi ormai da diversi anni, sc si considera la presenza nci rcndiconti esaminali di re,idui

passivi aventi ad oggetto il finanziamento di debiti fuori bilancio ricono:;ciuti anche otto anni prima

e succe~sivamente ritinanziati. insieme a spese legali, interessi moratori e rivalutazione monetaria.

L'art_ 194 co. 2 del D.lgs. n.267/2000 prevede, per il pagamento dci dchili fuori hilancio, anche

piani di rateizzazione, dclla durala di tre alUli finanziari comprcso qucllo in corso, convenuto con i

creditori.

La circostan/.a che nel rendiconto 2009 risultino re~idui passivi relativi a dcbiti fuori bilancio

riconosciuti e linanziali nel 2001, nel 2002 e nel 2005 evidenzia p"s_,ihile inadeguatezza delle

modali là di copertura c linanziamcnto previ~te nelle dci ibere di riconoscimcnto dci dcbiti.

Si ripurtano solo alcuni csempi, non e,sendo possibile una analisi csaustiva in proposito.

Nel rcndiconto 2009 nell'ambito del titolo IL il capitolo di ~pesa n. 1957.0 riporta un impegno a

residuo pcr debiti pregressi. finanziali con la delihera di riequilibrio di bilancio 2001, per un

importo di 838.9 l 6,92 , senza peraltro alcun pagamcnto;

IMa=ionc sullQ "<Tifi"" "mmin,wr",iw,"<,on/obilc escg"i'a P"_'_'O il Comon<di Capo" (C,,-,moj 40

Sempre nel rendiconto 2009 risultano, nella parte corrente (cap, 353,6 C 353.7)" rìJinanziamenti di

debiti l'liMi bilancio- rieqlIilibrio 2007 in salvaguardia 2008" per un importo totale di € 509.972,42.

Si tratta di dehiti prcgressi già pwcedentemente rieonosciliti e finanziati (evidentemente in maniera

inadeguata) e, successivamente "ri finanziati",

La pras>] risulta la medesima anehe negli esercizi successivi.

Nel rendiconto 2012 emerge l'esistenza di residui passivi di impllrti consistenti (oltre 1.500.000)

derivanti da riconoscimenti di debito, deliberati negli esercizi precedenti (2005-2011) e non ancura

integralmente estinti, come anche rilevato dal responsabile dei servizi finanziari nella proposta della

delibera C.c. n, 18 del 27.5.2013 con la quale è stato deliberato il ricorso alla procedura di

riequi librio linanziario pluriennale di cui all'art, 243 bis del d.lgs. 26712000 (aIlegato 16).

1.6 Esame dci servizi per eonto di terzi

La scrivente ha cfldtuato una verilica a campione sulle partite contabilizzate tra i ~rvi/.i per conto

di terzi, finalizzata a vcriticare il rispettll delle regole contabili.

In base all'art. 168 del D.Lgs. n, 26712000, "le entrare e le "pese relative ai scyvizi per conio di

terzi, ivi compresi ifondi economalì, e che costi/ui"wno allempo "lesso un dehit() cd un credlto per

l'enle, sono ordino/i esellls iramen/e in capi/oli, s'ee(",do la parli;:;ione crmtenuw ne/ regolame/llo di

elli all'ori. 160. Le previsioni e Xli l1fxer/amenti d'enlrata conservano l'equivalenza con le

previçùmi e Xli impegni di òpesu ".

I Postulati dei principi contahili degli Enti locali (approvati dall'Osservatorio per la Finanza e la

contahilità degli enti locali il 12 marzo 2008), stabiliscono che "le e/llrll/e e le spese relarive ai

serrizi per COlliodi /azi, riguardano lassarimmenle:

a) le rl/eml/e erariali:

b) le rilenule effellllate alpersonule ed ai col!abortllori di IlI''' l'l'evidenziale, assistenziale .

•) i depositi ,""uzionali:

d) il rimh"rso dei fondi economali (mlidpali al! 'economo:

e) i depositi e lo loro resli/uzione per spese cOn/rallllali:

j) ie en/wte e le spese l'a ser\,'izi rlgorosl/mente per conIO lerzi.

Ad ogni aceenamenlo di entrala consegue, au/omotié'amellte, un impegno di Spe~Yl di pon

ammonlure,

L'evenluah' diminuzione o cancella::ione di residui allivi riguardanli le entrare per con/o lerzl deve

corrispondere cOn ''1'""1,, correlara diminllziolle O cancella::iolle di residui passivi delle Iiscile

cont" terzi Nel caso N'azionale di diminuzione o cOll.'ellazione di residuo alli"" non corre/a/a ad

41

analoga riduzione di residuo possim, il -"old" n~golil'(l dovrà lrol'(we copertllra nella siluazione

contabile di bilancio".

In particolare, !'importo eomple~5ivamente accertato in entrata coincide con qLlello impegnato in

lIscita. Nella tabella seguente sono riportati gh accertamenti e gli impegni complessivamente

adottati nel periodo esaminato 2009 - 20 13.

, .--. - Servili per conto ter1.iAnno Accertamenl; Impegni Differenza.... ..,om 2.031,548.58 2.031.548,58 0,002010 2.702.674,12 2.702.674,12 D,DD

2011 2.101.343,22 2.101.343,22 0,002012 1.546.179,51 1.546.179,51 0,002013 1,518.850,25 1,518.850,25 0.00

Fonte doli: (endiconti 2009-1012 e bozza di rendiconto 2013

La corrispondenza lra quanto accertato c quanlo impegnato, in conto compctenza. rislilta regolare.

L'esame delta documentazione contabile non ha lutto ri levare criticità.

l. 7 Utilizzo dell'anlicipllzione di cassa

Di seguito si lorniscc un pm~petlo contenente il ricorso al1'anticipa~ione di cassa presso il Tesoriere

e la sua restirnzione nel p~riodo preso in esame,

anticipazione di cassa 1in conto competenza)

,~ 2010 2011 2012

inCossato 987.850,71 1,098.440,52 1.714.418,99 1.518,931.29rimborsata 0,00 D,OD 0.00 0.00differenza 9S7,850,71 1.098.440.52 1,714.418,99 1.518.931,29

fon'" dori, (endiconti

In nessuno degli esercizi d~l periodo esaminato J"Ente risulta aver restituito o fine eserCIZIO

l'anticip1l7ione di tesoreria incassata in conio competenza e ciò fornisce ul1enocc riscontro delle

criticità <liea.~~ae degli effettivi squilibri del hilaneio comunale.

42

~;;;========~.~"';;;';i';';'G;O;"~'~d~;~,~.~'~"~I,~,~m~P.';";";';'~'~";';;'d~"~;I~;;;===;~ç;=~~ 2009 2010 2011 2012

incassata 987.850,71 1,098.440,52 1.714.418,99 1.518,931,29rimborsata 2,329.913,62 987.850,71 1,098.440,,2 1.714.418,99

differenza -1.342,062,91 110.589,81 615.978,47 -195,487,70!OtIle dat" ,endicon!i

La re~lìlulj()ne è avvenuta sempre nell'esercizio successivo. come ~l evince dai movimenti in como

re~iduo e competenza.

11 limite al1'anticipazione autorizzata con delibera del Consiglio in ciascuno degli esercizi del

penuda preso in esame è sempre stato quello massimo con~enlit() dall'art. 222 TUEL (3112 delle

entrale accertate ai primi tre titolo delle cntrate nel p"lluitimu anno precedcmc a quello dci bijancio

di rjferjm~nto),

Deno limite non risuha essere mai slalo supcral0.

1.81 parametri di deficitarietà strutturale

L'articolo 228 del D.Lgs. n. 267/2000, al comma 5 C seguenti, prevede che "al conto del hilanci"

sono annesse la labella dei paramclri di ri.I'conlro della .l'iluazione di de/ìcilariclà slrulluralc". Si

trana di una disposizione che assume una valcm:a informaliva di particolare rilevann l'naliuala ad

evidenziare diftieollà tali da delineme comli~.ioni di pre-dissesto finan~iario e. come lale. da tenere

sotto controllo.

Per tale ragione, l'utilizzo dc gli indicatori in queslione pcnnetle di evidenziare eventuali condizioni

dI squIlibrio rilcvabili dalla tabella da allegar~ al Certi Ilcuto sul rendiconlO della gestione.

] parametri ohieuivo di riferimenlO ,ono !l,sati con apposito Decreto del Ministero dell'Interno.

L'enle è ri~ultato ~trulluralmenle del,eitario negli esercizi 201 O,2011 c 2012.

Secondo quanto rilcvato dalla serivcnte. nell'esercizio 2009 risultavano posilivi alcuni parametri di

deticitarietil strutturale. che sono stati nttestati come negativi e. pertanto. l'eme era in una situazione

di strutturale dc1icitarielil già dal 2009, pur non essendo stala regolare la dichiarazione in proposilo.

Non sono state. dunque. tempestivamente applicale le pre~crizioni previsle dall"art. 243 TUEL. tra

le quali, anche quelle in materia di assunzioni di personalel.

, Ari.243_ 1 Gliemi100"lislrmturalmenleddicitari. indi"idualiai ,ensi dell'articolo242, ,ono soggetti al controllocenlr.tle<ulledotazioniorganicheo sulle "-,sunzionidi personale da parte dellaCommissioneper la finanzae gliorganici degli enti loc.li. tl contmlto (, e-,ercitalOprioritariamentein relazionealla verifico,ull" compatibililà~nanziaria.

43

]n relazione aJresercizio 2009. oltre ai parametri n. 3, 4, 8 c 9 alle~lati come positivi (allegato 17), è

stato riseontr31o come positivo, dalla scriventc, anche il paramdro 5 per un totale di 5 parametri

deficitari su lO.

Si ricorda che l'ente è da considerarsi in situazione di slrullurale deficitarictà quando la metà dei

parametri risultano posilivi (art. 243 TUEL).

In riferimento <Ilparametro n, 5, si osserva che dal verbale di vcritìea di eilssa in data 31.3.2010,

redauo dai revisori (allegato 18) emerge chc al 31.12.2009 risultavano presso il te~oriere

pignoramenli [X'r€ 319.788.14, P<lri<II2.05% delle spese eorrenli (E 15.534.265,57).

Il parametro pertanto è da considerarsi po~itivo e non negativo come atteslato nella dichiarazione

allegata al rendiconto 2009.

Anche tra gli allegati al rendiconto 2010 si rinviene una dichiarazione di strntturale dcJicllarietà

negativa non conforme alle risultanze contabili. Sui IO parametri previsti sono dichiarati positivi i

nn. 2, 3 e 4 (allegalo 19).

Secondo i calcoli della scrivente, in base alla documenlazione di bilancio e ai dati extraeontabilL

risultavano positivi anche i parametri nn. 5, 9 e IO.

Si evidenzia che nel parere del collegio dci revisOfl sul rendiconto 2010 risulta puntU<llmel1te

rilevata la difformilà delle attestazioni contenute nella certificazione in eS<lme, rispetto alle

risultan7-e contabili.

In seguito alla segnalazione dei revisori con delibera dci c.c. n. 48 del 27.10,2011 veniva

riconosciuto l'errore c veniva accertata la sussisten7.a della strulturale deficitarietà del comunc per

l' esercizio 201 O(allegato 20).

Nulla veniva però rilevato in relazione all'e~erci:-:io 2009.

Ver~al1do nella condizione di struul.lrale defieitarietà dall'esereizio 2009, l'ente avrebbe dovuto già

dal 2010, essere assoggettato ai vari controlli previsti daJrart. 243 TUE!., Ira l'allro, in materia di

assun:-:ioni di personale,

A tale proposito, nel rinviare al capitolo IV dedicato alla spesa di pcrsonale si anticipa che nel 2010

sono ~tati assunti a tempo picno c indetcrminalo 2 fl.ln7jOnari della categoria 03 c, più

precisamente. 1 J'um:ionario ingegnere e il respon~abile dei ~er,izi finanziari (funzionario contabile

D3) già proxedentemenle assunti COncontr<ltto a tempn determinato ai scnsi dell'arI. IlO del TUEL,

con conferimento della posi:-:ione organizzaliva,

In base al co. 4 dell'art. 110, inoltre, in caso di accertata stnIllUr<lledeficitari età sarebbero dovuti

essere risolli di diritto i contratti di lavoro a tempo detcrminato ex arI. 110 (tra i quali quello dello

stesso responsabile dci servizi finanziari).

Relazione .,.lIa ""ifica ~mmi"i"ra<i"'rc,,"'abile eseguila press" fI Camune di Capua (Ca"mo) 44

L~ circostanze sopra dcscritte inducono a ritenere che l'ente, negli eserei7.i precedenti al 201 L

ahbia in tal modo evitato l'emergere della rcale sitlla7.ione Jinan/jaria come già evidenziato in

relazione alle criticità emerse dall'esame dci bilanci di previsione e dei rendiconti. sia sul lato delle

entrate (accertamento c conservazione di re~idui allivi non supportati da idoneo titolo giuridico c

mancata predisposizionc di un fondo ~valulazi()n~ crediti che consentisse di tener conio dci rischi di

inesigihilità delle entrate accertate) ch~ sul lato della spesa (irregolarità delle procedure di spe~a e

debiti fuori bilancio originati da inadempimenti dctrente. riconosc;l.lti con grave ritardo e senza

l'adeguala copertura tìnanziaria).

Tale comporlamento ha consentilO all'ente di eflettuare negli anni 2010 e 2011 spese discrezionali,

non obbligalorie e anche assunzioni di personale a tempo indeterminato, che non avrebbc potuto

sostenere se fosse emersa la reale entità dcgli squilibri di bilancio.

In "ltima analisi. !'oc<;uitamento delle reali condizioni e d~lla ~ituazione di deficitarietà strulturale

non ha permesso di predisporre una serie di interventi di controllo e di misure predisposte

dall'ordinamento proprio al fine di evitarc danni più gravi e, in ultimo, il disseslO finanziario e le

sue pesanti conseg"enze sull' cnte c sulla cittadinanza.

1.9 Dichiarazione di prcdissesto e dissesto,

La criticità della situazione economico tinanziaria è stata segnalata dal Collegio dci reVISOri

s"benlrato a partir~ dal 2010.

In particolare nel parere sul rendiconto 201 l (allegalO 1) e nel parer~ sul rendiconto 2012, reso in

dala 17.5.2013 (allegulO 2 bis) si evidenziava la mancata corrispondenza dci rendiconti alla

situaziooe contabile realc c si invilava l'ente a valutare la sussistenza del rischio eflcuivo di noo

poter garantire l'assoh'imento delle funzioni c dci scryizi indispensabili ai sensi dell'art. 244 del

TUELAnche il nuovo responsabil~ dei servizi Jinanziari dotto Mania Parente, insedialo mediante una

procedura di mobiliti! inrercompartimentale nel mano 2013, io soslitllZione del precedente

respoosabile dci servizi finanziari dotI. Mario Di Lorenzo, csprimcva una serie di perplessità in

relazione alle risultanze conlabili d~lIa ge,;tione 2012, nel parere in data 20.5.2013 (già allegato 3l.

II Collegio dei revi80ri in data 21.5.2013 sollecitava gli organi competenti a volersi attivarc

tempestivamenle al Iìne di cvitare ultcriori danni nei confronti dell' ~nte (allegalo li l,

Con la delibera del C.c. n. l~ del 27.5.2013 (già allegato 16) è stato deliberalO il rlcor~o alla

procedura di riequilibrio finanziario di çui aJrart. 243 bis del d.lgs. 26712006 (c,d. pr~diss~~tol sulla

basc della prop08la avanzata dal Re~p()nsabile dci servizi finanziari.

45

Delta procedura non è risultata però attuabile a seguito della più allCnla ricognizione della

situazione contabile da parte degli uffici dell'ente. Emergevano infatti, dalla relazione del

Responsabile dci servizi finanziari, in data 29.7.2013 proL n. 13109, allegata alla delibera di Giunta

Municipale n. 136 del 2.8.2013 (allegato 22) un fahhisogno complessivo ,uperiore agli €21.000.000,00

Infatti, ohre al disavanzo di ammini,trw:ione accertato per € 8,206.883,01 nel Rendiconto 2012.

emergevano debiti fuori bilancio riconosciuti ma rimasti privi di finanziamento per maneata vendila

degli immobili per euro 2.324.314.73; debiti fuori bilancio ancora da riconoscere per curo

3.553.296,28; provvedimenti dirigenziali di liquidazione per l'ilIO 8,000.000,0 a favore di fornilori

vari, privi di copertllnl finanziaria; decreti ingiuntivi e atti di pignoramento pn circa euro

390.000.00 circa.

Tali passivilà non hanno consentito l'adozione di un piano di riequilibrio decennale. come previsto

dalla procedura di cui all"art. 243 bis.

Occorre segnalare che nell'ultimo biennio si è verificato un diverso approccio gestionale da parte

degli uffici amministrali vi: infalti, dall'esame della documentazione è possibile rilevare una

maggiore consapevolezza e correUeaa nella gestione delle proce<lure contabili,

L'lpotesi di Bilancio riequilibrato è stato approvato <lal Consiglio con delihera n. 8 in data

28.2.2014 e successivamente modificato in alcuni punti con la delibenl del Consiglio n. 26 del

27.6.2014, in seguilo alle indiewioni con nota 30981 del 28.4,2013 <laparte del Dipartimelllo per

gli alTari Interni c Territoriali - Urfic,O risanamento degli enti dissestali del Ministero dell"lnterno.

Le azioni poste in essere sono fondamentalmente costituite dal1'incremento delle aliquote dei tributi

principali. In particolare, per l'lMU è stato previsto con la <lelihera c.c. n.45 del 15.10,2013

!'incremento dell'aliquola per l'abitazione principale dal 5 al 6 per mille e per gli immobili diversi

dallOa! 10,6pcrmiJ1e.

Sono previste, inohrc, entrale straordinarie dal piano di alienazione immohiliare.

E' stato istituito il Fondo per il risanamento dell'ente (lilOlo 1 della spesa, in\. OS) deslinalO a

eostiluire la massa attiva a disposizione dell"OrganiSmo slraordinario di Liquidazione per il ripiano

della massa passiva, per un importo dì f 490.000.00.

Le fonti di Jinanziamento sono individuale in entrate di earallere stmordinario derivanti da recupero

dc1l'cva<;ione liscale,

Sul piano geslionale si è proceduto, mediante la delibera di G.c. n. 22 del 20,2.2014. alla

ridelenninazione della dotazione organica ai sensi delrart. 259 del TUEL, con una decurtazione dei

posti da 124 a 105. La ridelenninwione, approvala dalla Commis~jonc per la stabilità t1nanziaria

degli enti locali nella se<luta del 22.10.2014, non comporta risparmi di spesa effettivi, ma pone dci

46

vincoli per evitare futuri incrementi di ~pesa. Il numero dei dipendenti attualmente in servizio è di

104 unità e risulta vacante \IIl unico posto nella nuova dotazione organica.

Con la delibem di G, C. n. 185 del 23,12,2013 si è provveduto alla ripmgettazione della stndtura

organizzariva, riducendo i Settori da sette a cinque, prevedendn, ensì, la ridU/.ione di dl.lestrutture di

"massima dimensione cd il rclativo accorpamento delle strutture mtermedie"',

Nei dati contabili rilevabili dalla bozza di rendiconto 2013 si registra I.ln disavanzn di

amministrazione pari a € -7.647.882,22 (cfr. tab. 2) e un avanzo della gestione di competenza pari a

€ 557.000,79 (cfr. tab. 3).

Si evidem:m che il netto miglioramento del risultato di gestione registrato nell'alUlo 2013 è

fortemente influenzato dalla cancellazione delle partite eontahili di competenza dell'Organo

Straordinano di Liquidazione .

.In base all'art, 254 co. 3. nel piano di rilevazione della massa passiva sono inclusi i debiti di

hilancio e fuori bilancio verificatisi entro il 31 dicembre dell'anno precedente qucllo dell'ipotesi di

bilancio riequilibrato (nel caso di Capua 31.12.2012), i debiti derivanti dalle procedure esecutive

estinte ai sen~ì dell'articolo 24R. comma 2. i dehiti derivanti da transa7.inni compiute dall'organo

,traordinario di liquida~i{)ne.

Al momento della conclusione della visim ispettiva. risultavano pervenute da parte dei creditori.

istanzc di ammissione alla mas,a passiva per importi superiori a € 26.000.000,00,

Riguardo a detti crediti risulta in corso la valutazione di ammissibilità al pa,sivo dell'Organismo

Straordinario ma appare, in ogni caso, evidente l'be le somme poste a disposizione del Fondo dì

risanamento sono del tutto insufficienti a ripianare i debiti dell'ente,

1.10 Conclusioni

A conclusione della prima parte di relazione dedicata alla disamina della ge~tione finanziaria

dell"Ente emerge ehe dall'esame dei preventivi e consuntivi deltriennio 2009 - 2011 è possibile

rilevare, dal lato delle entrate, una prassi tendente a sovrastimare le entrate sia in fase di previsione

che di accertamento. e. dal lato delle uscite, un sOltodimensinnamento delle voci di spesa che è poi

sfociato in una ingente mole di debiti fuori bilançio.

lI] tal mudo i documenti contabili, come segnalato dal Collegio dei revisori a partire dal 2011, in

reiaLione al rendiconto 2010, non fornivano lIna rappresentazione delle reali condizioni finanziarie

dell'ente.

Dal lato delle entrate vemvano accertati c çonservati in bilancio residui allivi nOn supportati da

jdoneo titolo giuridico menlre dal lato della spesa non venivano regolarmente impegnate c iscrittc in

47

bilancio una serie di oneri che sono gradualmente sfociati in una mole sempre più consistente di

debiti fuori bilancio.

Questi ultimi venivano fatti emergere con gnlVe ritardo c, soprattutto venivano riconosciuti senza

provvedere idonee coperture finanziarie.

Tutto ciò contribuiva a rappresentare nei rendicunti una situazione con labile diversa da quella reale

e a far figurare un risultato di ammini,trazione migliore rispetto a quello effettivo,

La pre~eny.a fino al 2010 di un avanw di anuninistrazione positivo. seppur minimo, ha ~onsentito

all'ente di continuare a sostenere spese altrimenti nOn effettuabili e di evitare impopolari manovre

l'be incrementa>sero le entrate tributarie e patrimoniali.

Sul piano della ea>sa, tUllOciò ba generato un'erosione della liquiditil, in quanto, in fa>e di gestione.

le entrate non si realizzavano. essendo state previste in maniera poco prudente ed accertate In

maniera giuridicamente Impropria, mentre, al contrariu, le spese clTcltuate ri~ulmvano reali e, In

larga misura, eccedenti ri~petto agli importi corretmmente previsti e impegnati in sede di bilancio

previsionale assestato

L'ente si è trovato, pertnnto, nella necessità di Jlue ricorso all'utilizzo di anti~ipw,;oni di cassa del

tesoriere con ingenti oneri per interessi passivi, sennI tuttavia riuscire ad evitare pignoramenti.

procedure esecutive, sospensionc dclle erogazione di servizi c di utcnze,

Lc pra.'i~i contabili, adottatc ncgli ultimi anni e qui sinteticamente des~riue. si connotano di

particolare gravità se si considera la man~ata corrispondenza alle risullanze contabili delle

dichiar;w,ioni relative ai paramctri di dclicitarietà strutturale per gli esereiy,; 2009 e 2010.

Solo la dichiarazione relativa alla strutturalc dcticitar;ctà del 2010 è stata reltilicata dopo

l'intcrvento dei revisori, mcntrc la rcale situazione di deficitarietil dcll'csercizio 2009 nOn è smta

mai dichiarata.

Le pra%i segnalate e la inesattezza delle rappresentazioni contabili in ordine alk reali condi7.ioni e

della situazionc di dclicitarietà ~trutlurale hanno componato pesanli c()n~eguen~e sul piano

giuridico ma anche ingenli danni all'erario comunale chc sono culminati nel 2013 Con la

dichiarazione di disse.'ito linanziario.

Sotto il profilo giu~conlabile la violazione reitcrma delle normc dci TUEL l'be regolano

l'ordinamento finanziario c cuntabile degli enti locali c prescrivono specitiche proccdure di spcsa

(impegno c liquidazione), finalizzate al perseguimento dell'equilibrio linanziario e alrattuaziotle

dci principi di veridicità, annualità e integrità dci bilancio risullano parlieolarmente gravi in yuanto

Icsivc di principi di rilevanza costituzionale.

[n particolare, l'art. 97 della Co~tituzione prevede che "LI! pubhliche umminiMra::i(mi, in

,'ouenza con l'ordinamenTOdelf'Unirme europell, a5.,-iclIrano l'e'fuilihrù, d~i hilallci" e l'art.

4"

119, più ~pecificamente prevede che" l Comuni, le Pn>l'ince. le Cil/à mefropoli/ane e le ReKioni

hanno Iw/onomia .fìnanziaria di enlra/a e di .'pesa nel riSpel10 dell'equilibrio dei rela/ivi

bilanci. e con,'orrono ad assicurare l'o:JserwlIlza dei vincoli economici e fìnllnziuri

deriWlnli dall'ordinl/menlo dell'Unione europea"

Sul piano generale, inlulti, i comportamenti difl'lrmi dalla sana gestione llnam~iaria cOlllribuiseono,

alla violazione degli obiettivi di finanza pubblica allargata (patto di stabilità e di crescita europeo)

mentre sul piano territoriale le irregolarità contabili e gli squilibri stmlturali del bilancio deU'ente

locale sono in grado, come è avvenuto nel caso di specie, dl provocarne il disscsto Ilnam~iaJÌo,

La proecdura di d"sesto, tuttOI'll in corso, non assiCl1H1un esito certo riguardo alla possibilità di

soddisfare in maniera integrale i creditori dell'cnte,

Nell'ipotesi in clli la massa attiva a di~po~i7.ione dell'Organismo Straordinario dI Liquidazione non

filSse sufficientc a soddisfare le Hlgloni dei creditori, neppure in sede di procedura semplificata per

un valore pcrccntuale. l'Ente ~arà costretto a gravarsi di ultcriori impegni debitori con durata

pluricnnalc, anche decennale.

Le irregolarità della gcstione sono state resc possibili, sino al 2010, in assenza di un adeguatn

controllo da parte dcgli organi interni a ciò depulU1i~,e in parte, anche in mancanza di un previsto

controllo politico da parle del Consiglio comunale e della Giunta.

In particolare. sì evidenzia che in proposito il molo dell'organo di Giunta è qucllo di presentare al

Con~lglio Comunale, che lo approva, il bilancio di previsione e il rendiconto con i relativi allegatL

assumendo la responsabilità dei contcnuti di mli documcnti c della relativa gestione.

A tale propllsito si richiamano le già evidenziate carenze formali nella predisposizione dci bilanci di

previsione e dei rendiconti (incompleteZ7..a dei modelli e dei quadri allegati al bilancio, mancanza

delle sottoscrizioni del sindaco c del Scgrctario comunale) che allestano, 'luanlomeno, lma omlSSlva

carenza di atten7.ione verso le procedure e la documentazione contabile.

Sul piano sostanziale si è riferito della incompldezza e insuffiCIenza delle relazioni illustrativc della

Giunta (allegate ai rendiconti c ai bilanci di prcvisione), malgrado le reiterate sollecitazioni dci

revisori a I"mire spiega7ioni riguardo alle criticità riscontrate dai medesimi (relazionc dci rcvisori

al rendiconto 2010, 2011 e 2(12)-

In ultimo si è rilevato che la Giunta e il Consiglio comunale hanno. rispettivamente. proposto e

approvato i rendiconli degli eserciz,; 2011 e 20l2. nonostantc i revisori dci conti avessero reso il

parere obbligatorio in scnso ~favorevole, altesmndo la nOn corrispondenza del rendicomo alle

rì,mltanze della ge.<lionc,

"D, Igs. 18 ".';0<102000, n, 267, Art, 174 comma 4. r.rtccip.nu .1I'ur£.niuazionc dci sisw",,, dei commlli interni ilsegretario dell'eme. il direnore gene"I", I.ddovc rr~vi,to, i responsabili dci servizi e le unità di controllo, ]addo,"cistituite

49

L'articolo 248 co, 5 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, o, 2679, riconosce

precise rcsponsabihtà politiche, oltre a quelle amministrativo contabili, in capo agli anuninistratori

responsabili di danni cagionati nei cinque anni preccdcnti il vcriEearsi del dissesto Enanziario.

Riguardo agli organi di controllo interno è stato rilevalO chc lc criticità della situazione cffetliva

sono emerse nel 2011 e nel 2012 anche grazie all'mlcrvcnto dei Revisori dei conti che, subentrati

nel 2010 al Collegio prccedcnte, hanno più volte scgnalato le criticità riscontrate. lino al parerc

negativo alJ'approva~ionc del rendiconto 2011 e 2012 c alla formale diflida contenuta nel vcrbuk in

dala 2L5.2013 (allcgato 21).

,) D, Ig'. 1&agosto 2000, n. 267, Art. 248, comma 5, Fermo restandu quant(l r",visto doll'articolo l della legge 14gennaio 1994. n 20. gli amministralori cile lo Cono doi conti ha riconuseiuto re'pon,ahili, ancho i" primogrndo, di danni cagionati con dolo o colpa graw, noi cinque onni precede",i il veril,c,,,i del di"e"o l'n.nzi.rio,non po"ono ricoprire. per un periooo di dicci ,nni, incarichi di assessore. di rcvi,ore dei c(lnli di enli locali e dirappresentante di enti locali pre"o altri enti. i,tilmioni ed organismi pubblici e rri",li. ""e la Corte, valutate lecircostanze e le cau,e che h,nn" delerminalo il di"c,l". acceni che questo è dirclla cun,eguenza delle azioni 00omissioni per le quali l'ammioi'lmtore e' slalo riconosciulOrespon,abile, I sindaci e j presidetlli di provinciaritcnu,i responsabili ai ,cmi del periooo prccede"'e. inollre, n(ln '''00 eandidobili, per un periodo di dieci anni.alle cariche di ,i"daco, di pre,idente di provincia, di pre,idcntc di Giunta regionale. noncht' di membro dciconsigli eomuMli, dei consigli provinciali. delle assemblec e dei consigli regionali. del ParlamerllO o dciParlamell!O cu"'peo. Kon possono allre,; rieuprire per un periodo di tempo di dieci ,nni la carie' di ",'c"oreeumun,le, provincioleOregi"nalo ne' .Ieuna carica in enti vigil",i o partecipali d. enti pubblici.

50

Capitolo II - L'indebitamento

2.1 Il ricorsI} all'indcbltamento ncl periodo 2009-2012

Nel periodo In csame l'ente ha accertato entrate derivanti d'l mutui e prestiti e. soprattutto. ha fallO

ricorso a considerevoli amicipazioni di cassa, comc si evidenzia dagli accertamenti del Titolo V

dcllc Entrate registrate nci rendiconti del relativi cserçl7.i.

Titolo V entrate

Mutui e prestitiAnticipalionì di cassa

20093.810.850,71

2,823.000,00987,850,71

20111.714.418,99

0,001,714.418,99

20122.148,428,63

629.497,341.518.931,29

l'onte dati: rendiconti

Riguardo alle anlicipazloni di cassa si rinvia a quanto già illustralo in preceden'.a. Restringendo

l'analisi al capitolo relativo a mutui e prestiti. si evidcnzla che complessivamente tale forma di

entrata si presenla rilevantc nell"eserci%io 2009.

L'Importo acccrtalO al Titolo V. corrlspondcnte a nuovo indehitumenlo, deriva da mutui contraui

con la cassa depositi e presliti In relazionc ad opere puhhliehe di varia natura per complcssivi €

623.000, nonché, per la parte maggiormentc rilevanle (E 2.200.000), per finan7.iure il debito fuori

bilancio, riconosciuto cOn delihera del consiglio comunale n, 60 del 11.12.2008. in conseguenza

dclla scnten%a della Corte di Appello n. 801 dci 2007, chc ha condannato il Comune al pagamento

di un importo omnicomprensivo di € 2.800.000,00 per una vicenda espropriativa relativa alla

cooperativa cdilizia Ciclamini l.

L'articolo 119 della Costituzione -<mbili,ce che gl i enti locali possono ricorrerc all' indehitamcnto

solo per finanziare "pe-<edi investimento (c.d. golden rule), La norma. ribadita dall'articolo 202 del

TU.E.L., ~ precisat.a dall'articolo 3. comma 18. della legge 24 dicembre 2003 n. 350, che contiene

un clcneo tassativo delle operazioni che costituiscono investimento ai sensi dell' articolo 119.

Nella docllmentazione allegata all'ultimo hilancio di previsionc approvalO (2012) non è stalo

r;-,;contm!o il quadro genemle dei mutui in ammortamenlo. L'amministrazione ha comunque fornilo

un quadro genemlc dei mului, "ggiomato al 30.9.1014 e desunto mediante piattaforma informatica

di collegamento alla Cassa Depositi e l'rcstiti S.p.A, dal quale risulta che l'indehitamento residuo

51

•

globale del Comune di Capua ammontava complessivamente ad € 1.067.230,03 (quota capitale), in

larga parte verso la Cassa Depositi e Prestiti S,p.A. e per lmpllr1i minori verso il Ministero

delrEconomia e Finanze,

Nel corso dci periodo esaminato la spesa relativa all'ammortamento del debito evidenzia un

andamento soslanzialmenle costante. come riportato in deUaglio nella tabella ehe segue, ove sono

evidenziati gli oneri destinati al pagamento degli imeressi (intervenlo 6 delia spesa mrrente - Ti 1010

Il e gli oneri connes<;ialla restiluzione dcl capitale (Tilolo][l della spesa):

Tabelt.21

spesa per ammortamento debitirimborso parte capitale interes,i

totale(tit iii) ltiU int 6)2009 2.293.125.04 1232.795,58 3.525.920,622010 2.367.804,36 1,513675,13 3.881.479,492011 2.467.277,30 1.235450,44 3.702.727,742012 2.309.579,71 1.200.067,80 3,509,647,51totole 9.437.786,41 5.181.988,95 14619.775,36

Fonte dali, rendiconli

Come risulta dai conti consuntivi e dalla ulteriore documentazione esaminala in sede, va

conclusivamente richiamato che nel periodo 200'1-2012 il Comune di Capua:

• nOnha stipulato alcun contratto relativo all'utilizzo di strumenti di finanza derivala, interest

rate swap in particolare. Non risulla comunque alcun contratto allivo in proposito. considerato che

anche in precedenza l'Ente non si ~ mai avvalso della possibilità di otili7.7...aretali strumenti

finanziari;

non ba ef!èulllilO emissioni obbligazionaric (BOC) finaliaate al fillanziamento di nuovi

investimenti cio alla eSlin~.ionc anlicipata di prestiti~

Tali circostanze ~i>no~tate confermate dal Re~ponsabile del Servizio finanziario,

2.2 Il limite alla spesa per interessi di cui all'art. 204 dci D.Lgs. 26712000

L'art, 204 del D.Lgs. 18 ago~to 2000, n. 267, che ha sostituito l'art 46 del n,Lgs, 25 febbraio 1995.

n. 77. prevedeva che: "{ 'enTe l''("(l/e l'''ò a,"SJlma~ nuovi mI/lUi solo S~ {'imporlo annuale degli

inreres,çi .l'ommalo Il qllci/o dci mUlui pre("~denl~m~nTecOli/ratti ed {/ qll~1I0 da;mllie da garunzi~

preSlale ai sensi dell'an. 207, III lIe110dei conlribuli slalali c regiollali in conio inleresçi, mm

52

supera il 25 per cenlo delle entrale relalive ai primi Ire liloli delle entrale dci rendiconto del

penullimo anno precedente quef/u in cui viene previsla l'assunzione dei mulur'.

L'articol" in esame è poi stato modificato dali' art. I, comma 44, della legge 31 l/2004 (finanzillfia

2005) che ha ridono la suddetta percentuale dal 25 al 12 per cento.

Successivamente. l'art. 204 dci TUEL è stalO nuovamente modificato dalrart. L comma 698. della

legge 29612006 (finanziaria 2007) che ha aumentato la percentuale dal 12 al 15 pcr cento.

Da ultimo, innova7i<)ni in merilO sono statc apportak dall'art, l, comma 108, Legge l3 dicembrc

2010. n,220, il quale dispone che "Alfine di rico"durre la dinamica di aescila dci debito in

<-,o"renzoCon r.'i ohiettivi di finanza pubblica. le province e w/li i com/mi, per cia"eun anno dci

Iriennio 2011-20/3, non posJ'ono aumenlare la consistenza del proprio dI'bilO in e,l'.wre al 31

dicembre del/'annu preCedenle ,~ela ,'l'e,I'1l per inleressi di cui al COmma / del! 'articolo 204 dci

le~'IOunico delle legr.i ,Iull"o,dinamento degli enti locali. di cui al decreto legi.\'lalil'u 18 aliosto

2000. n. 267, e .\'J/C(.'eiisivemodijìcazioni, supera il limite dell '8 per cenlo delle entrate re/mire ai

primi Ire tiloli delle entrate del rendiconto del penultimo anno precedente quel/o in mi Viene

prel"ista l'assunzione dei mului"'. Il comma citato è poi stalo sostituito dal comma 39 dell'art. 2 del

D,L. 29 dicemhre 2010. n. 225, nel teslO intcgrato dalla relativa legge di conversione 26 febbraio

201 l, n. 1O: '"All'articolo 204, comma I, del testo unico di cui al decreto legi~lativo 18 <Ig08to2000.

n, 267, lc pamle: "il 15 pcr cento" sono sostituite dalle segucnti: "i112 pcr ccnlO pcr l'anno 2011, il

lO pcr ccnlO per l'anno 2012 e 1'8 per cento a decorrere dal 2013'".

Cunsiderate al netto delle anticipazioni di cassa, le operazioni di vero e proprio i"debitamentu

hanno comportato oncri che si sono contenuti entro i limiti previsti da!l"arliculu 204 TUEL. nelle

varic annualità consideratc.

l'ab.lI" Z2

lIS~ervanla limiti art. 204 TUEl

entrate correnli 2 anni valore % limite .rt '"interessi precedenti1,232.795,58 13.120.666,00 9,40 ,,.1,513.675,13 13.705.077,00 11,04 ,,.1.235.450,44 14,810.498,50 8.34 ,,%1.200.067,80 15.270.467,15 7.86 >%

Fonl<'dmi: ro"d;,'o"li 2n09-2012

53

Capitolo III- Il patto di stabilità

3.1 Introduzione

Il Comune di Capua è stato soggetto alle limitaziooi previste dal Palto di stabilità intcmo per gli

anni 2009 - 20 13.

L'ente ha dichiarato di aver rispettato i limiti previsti dal Patto di stabilitilper gli Mni 2009, 2010,

2012 c 2013. mentre ha dichiarato di nOn averlo rispettato nell'anno 2011, Si è proceduto, quindi. a

verificare la rispondenza tra quanto certificato dall'ente e le risultanze eontahih.

3.2 Il rispetto del patto di stabilità 2009

L'art. n-bis, commi da 2 a 31, del D,L. n, 112/08, convertito in Legge n, 133/0S. come modificato

dalla legge n, 203/0S. ha disciplinato il parto di stabilità per gli almi 2009 _ 2011.

Le disposizioni citate hanno previsto il contenimento del saldo finanziario tra cntnlte finali e sp~sc

linali, al netto delle riscossioni e concessioni di crediti. calcolato in termini di competenza mista,

ossia assumendo, per la parte corrente, gli accertamenti e gli impegni e, per la parte in conto

capitale, gli incassi ed i pagamenti. Tale modalità di calcolo è la medesima prevista per l'anno

2008,

11 saldo obiettivo è stato determinato prevedendo un miglJoramento rispetto all'anno 2007.

diversilicato per gli enti a seconda che in tale anno avessero registrato un saldo positivo o negativo

ed a ~eeonda che avessero o meno rispettato il patto di stabilità

Lc modalità di calcolo sono ~tate riepilogate nella circolare della Ragioneria Generale dello Stato n.

2 del 27.01.09,

In caso di mancato rispetto dci pano di stabilità nell'alUlo successivo. era prevista la riduzione dei

trasferimenti erariali. il divieto di procedere ad assunzioni a qualsiasi 1itolo, la limitazione alla

crescita delle spese correnti, che non possono superare il valore annuale più basso del

corrispondente ammontare annuo degli impegni effettuati nell'ultimo triennio, ed il divieto di far

ri~or~o all'indebitamell1o, Era inoltre previsto robbl igo, a dceorrere dali' 1.01.09. di ridurre del 30%le indennità di fun;done ed j gettoni di presenza di cui all'art. 82 del 'l'UHL rispetto all'ammontare

risultante alla data del 30.06.08,

La snivente ha proceduto a verdicarc i dati contenuti nel prospetto di verilka del rispetto del Patto

di ~tabilità fornito dall'ente, ~he eviden7ia un obiettivo programmatico relativo al saldo linan~iario

ncgativo per € 2,817,000,00, Il ~aldo linan~iario ottenuto dall'ente è positivo per € 161.000,00, con

un risultato migliore per € 2.97S.000,OO ri spetto all'obiettivo.

54

3.3 Il rispetto dci patto di stabilità 2010

Le regole del patto di stabilità per l'unno 20 lO sono rimastc sostanzialmente invariate ris]X'tto a

quelle per l'anno precedente. Piccolc mrrezioni wno state apportatc dal D.L. n. 212010, convertito.

con modificazioni, dalla Legge n. 42/2010. e sono riepilogate nella circolare della Ragioneria

Generale dello Stato n, 15 del 30.03.10.

Anche il regimc sanzionatorio per gh enti inadempienti al palio di ,tabilità 2010 e rimasto invariato

rispctto a quanto pre\'i~to per l'anno 2009,

La ~crivente ha proceduto a verificare i dati contenuti nel prospetto di vcrifica del rispetto del Patto

di stabilità fornito dalrcnte. che evidenzia un obiettivo programmatico relativo al saldo linanziario

negativo per €, 2.816,000.00. Il saldo finanziario ottenuto dall'cnte e ncgativo pcr € 1.626.000.00.

nm un risultato migliore per € 1.190.000.00 rispetto all'obiettivo.

3.411 rispetto dci patto di stabilità 2011

I commi da 87 a 124 dell'articolo 1 della Legge 13 dicembre 2010. n. 220 (legge di stabilità 2011)

disciplinano il nuovo patto di stabilità interno per iltrielmio 2011 -2013.

La novità più significativa. eontenuta nei commi da 87 a 93 del citato articolo I della legge di

stabilità 201 L è rappresentata daIrintroduzione di una regola di carattere generale. che eoosiste nel

conseguimento. da parte di ciascun ente locale. del saldo finanziario espresso in termmi di

eompetcnza mista pari a zero e l'introduzione di una regola specifica per la determinazione dci

concor~o di ciascu~ ente al conlenimento dei saldi di finanza pubblica.

La regola specifica prevede I"individuazione dell'obiettivo di ciascun ente III base 'alla spesa

corrente media soste~uta nel periodo 2006 - 2008, Non considerare. come parametro per

J'individuazione dell'obiettivo, la spesa finale complessiva rende meno onerosa la manovra per gli

enti che registrano una maggiore incidenza di spesa in conto capitale, Ogni e~te deve conseguire,

quindi. un saldo di competenza mista nOn inferiore al valore della propria spesa corrente media,

soslenuta nel perindo ~itato, m"ltipli~a1a per una percenlllalc fissata per ogni anno del triennio 2011

- 2013.

Ai tini della verifica del rispetto del Patto di stabilità. come per gli anni precedenti, sono eseluse

alcune voci di entrata e di spesa (calamità naturali, grandi eventi, ri,orse provenienti daII"UE). Ad

esse .,i sono aggiunte nuove esclusioni. contenute nel nove11ato patto di 5tabihtà. per ri~pondere a

determi~ate esigenze (commissioni ~traordinarie per la gestione dci comuni commissariati per mafia

c relative spese in conto capitale. progetlazione ed esecuzione del cen~imenlO. comuni dissestati

55

della provincia dc L'Aquila, Autorità europea per la sieurelZll alimentare (EFSA), Scuola per

l'Europa, Expò Milano 2015 e federalismo demaniale).

li quadro sanzionatorio, per gli enti inadempienti, è rimasto sostanzialmente immutato rispeUo

all"anno precedente, fatta eccezione per il divieto di impegnare spesa corrente, pcr cui si fa

riferimento alla media dell'ultimo triennio,

Pertanto. in caso di mancalO rispeuo del Patto di stabilità, nell'atmo succeSSIVO,è prevista la

riduzione dei trasferimenti erariali, il divieto di procedere ad assunzioni a qualsiasi titolo, la

limitazione alla crescita delle spese correnti, che non possonu superare la media dell"ullimu

triennio. ed 11divieto di far rieorso all'indebitamento. E' inoltre previsto l'obbligo di ridurre del

30% le indennità di funzione ed i gettoni di presenza di cui all'art. &2 del TUEL, rispetto

all'ammontare risultante alla data del 30.06.08.

La scrivente ha proceduto a verilìcare i dati contenuti nel prospetto di veriliea del ri.'petto del PaliO

di stabilità fornito dall'ente, che evidenzia un obiettivo programmatieo relativo al saldo finanziario

negativo per € 812.000,00. li saldo finanz:iario otlenuto dall'ente è negativo per € 1,947.000,00, con

un risultato peggiore per € 1.135.000.00 rispetto all'obiettivo. L'ente non ha pertanto rispettato il

Patto di stabilità nell'annu 201 I.

In base a quanto previsto dall'art. 31, commi 28 e 29. della Legge n. 183/2011. nel casu in cui il

mancato rispetto del PaUu di slabilità sia rilevato oltre l'anno successivo a quello clli la violazione si

ri!"crisce, le sanzioni si applicano all"anno successivo a quello in cui è stato accertato il mancato

rispetto. nel nostro caso nell'anno 2013.

Fa eccezione solamcnte l'applicazione della riduzione delle indellllità di funzionc, che va operata

nei eon!ronti degli amministratori in carica nell'esercizio in clli è avvcnuta la violazione.

A tal proposito, è stata prodotta la determina del Responsabile AA. GG. n. 40S dci 31.5.2012 che ha

previsto una riduzione del 30% delle indennità di fun/,Ìone degl i amministratori in carica nel 20 l l.

3.511 rispclto dci Patto di stabilità 2012

Gli articoli 30. 31 c 32 dclla Legge n. 18312011 disciplinano il nuovo Pauo di stabilità interno per il

trìcnnio 2012 - 2014,

11concorso alla manovra di finanza pubblica degli enti locali è individuato dal comma I dell'art. 14

dci D.L. n. 78/2010, e dal conmla 5, dell'art. 20, del D.L. n. 98/2011, così come modilìeato dal

comma 8 dell'art. 1 del D.L. n. 13812011 che anticipa all'anno 20121e misurc previste. per il 2013 c

il 2014, dalle disposizioni di cui alle lettere c) c d) dci citato comma 5, dell'art. 20 del D.L n.

Y~/2011.

La novità P'Ù ~lgnificativa delle regole che disciplinano il Patto di slabilità interno del 2012 è

rappresentata dal1"inlroduzione di un meccanismo di riparto dell'ammontare del concorso agli

ohieuivi di finanza pubblica tra i singoli enti basalo su criteri di virtl.losità.ln particolare, il comma

2 dell'articolo 2010 del citato D.l.. n. 98/2011. ha disposto che gli obiettivi del Patto di stabilità

interno. a decorrere dall'anno 2012. siano attribuili ai singoli enti locali in base alla virtuosità

misurata operando una valutazione ponderala dci seguenti quaUro parametri:

l) rispetto del rallo di slabilità interno;

2) autonomia lìnam:iaria:

3) equilibrio di parte correnle;

4) rapporto tra riscossioni c aecertamenli delle entrate di parte corrente.

Ai fini della de!enninazione dello specifico obiettivo programmatico, il comma 3 delrarl. 31 della

Legge n. 183/20 Il ripropone, quale parametro di riferimento del Palio di stabilità imerno, il saldo

finallZiario tra entrate finali e spese linali (al neno delle n,c08~ioni e concessioni di crediti),

calcolato in temnm di competellZa mista (assumendo, cioè, per la purle corrente. gli accertamemi c

gli impegni e. per la parte in conto capitale, gli inea<;~ie i pagamenti),

J dali da con8iderare per il calcolo del saldo finanziario ~ono solo ed e~du~ivumellte quelli riportati

nei eertitìo:uti di conio consuntivo.

Ai fini dci concorso di ogni enle alla manovra eomple-,,~iva del comparto, il saldo finanziario

obiettivo. per eia<;tuno degli anm 2012. 2013 e successivi, è ottenuto moltiplicando la spesa

corrente media registrata nel penodo 2006 - 2008. rilevala in ternlini di impegni. cosi come desunta

dtli çertilicnti di como consuntivo per una percentuale fissata per i predetti anni dal comma 2 dci

richiamato art. 31 della Legge n. 183/2011.

Ogni enle deve çouseguirc, quindi, un saldo. calcolato in tennini di competenza mista, non inferiore

al valore cosi determinato, diminl.l;to del1"importo pan alla riduzl<>r1ede; tm~ferimenti erariali

operata ai sensi deil'art, 14. comma 2, del D.L. n. 78/2010 (articolo 31. comma 4).

Il quadro sanzionatorio. per gli enti inadempienti. è rimasto sostanzialmente immulalo rispetto

all'aMO precedente.

'" Il comma2. dell'articolo20 del decretoleggen. 98 dci 20Il è st.to iaizi.lmentemodificatod"1comma9. lenem.l.dell'.rticoln l. dci decreto legge n. 138del 2011. che ha .ntlcip.to IJ decorrenzadell'applicazionedel p""metri divirtuo,i,. d.ll"annn20l3 .11"""0 2012.Succ~"ivament~.il comm. 3. dell".rticolo30, della leggen, 183dci 20I L nelmodificareui[cri"rmcn,eil richiam'l" comm. 2 dell'articolo20, ha posticipatoal 20t3 alcuniparametridi "irtuo,ilà eha.• llre,1.'oppresso il comma2-ter del cit010articolo20 che prevedevaun coefficienledi correzioneconnessoalladinamicanoimiglinramentocou,eguilodalle,ingole amminiSlrazionicon riguardoai parametridi "irtuo,ilà.

57

Pertanto, in caso di mancato rispetto del palto di stabilitÌl, neJranno succeSSIVO,è previ~la la

riduzione dci tra~lèrimenti erariali, il divielo di procedere ad a,sLlnzioni a qualsiasi titolo. la

limitazione alla crescita delle spe~c correnti, che non pos~ono superare la media dell'ultimo

triennio, cd il divieto di far ricorso all'indebilamento. E' inoltre previsto l'obbligo di ridl.lrre del

30% le indenniti! di fl.ltlZione cd i gettoni di presenza di cui all'art. 82 del TUEL, nspetto

all'ammontare risultante alla data del 30.06.10.

La scrivente ha proceduto a venficare i dati eontenl.lti nel prospetto di monitoraggio del rispetto del

patto di stabilitÌl fornito dall'ente. che evidenzia un obiettivo programmatieo relativo al saldo

finanliario positivo per € 1.207.000,00. Il saldo Iinan7.iario ottenuto dall'ente è positivo per €

1.506.000,00, con un risultato migliore per € 299,000,00 rispetto all'obieltivo, L'eme ha pertanto

rispeltato il Patto di stabilità nelraJUlO 2012.

3.611 rì~petto dci Pallo dì stabilità 2013

In relazione all'esercizio 2013. al momento di conelusione della verifica ispettiva non era stato

ancora approvalo il rendiconto di gestione, in considerazione della procedura di dissesto t,no ad

allora in corso,

58

Capitolo IV - La spesa per il personale

4,1 La spesa per il personale nel quinquennio 2009-2013

La spe8a per il personale costituisce una voçe importante della gcstione di parte çorrente degli Enti

locali, che sino a qualehe anno fa, çon il rinnovo dei contratti collettivi nazionali e, soprallutto, dei

contratti <.kçentratl integrativi tendcva spesso ad iocrementarsi, talvolta in misura anche piuttosto

signifkativa, A partire dal 2005, il legislatore statale (Lcggc finan7.iaria 2006 c suçcessivi

provvedimcnti nonnativi) ha introdotto speeifiçhe misurc di contenimento della spesa di personale

degli Enti loçali allo sçopo di coneorrerc alla rcalinll%ione degli obiettivi di finanza pubblica

naziooali.

In sede di vcriJlea è stato analizzato l'andamento della spesa complessiva per il p~rS0nale del

Comune di Capua,

Dai dati di bilancio del . .qumqucnnlO 2009-2013 è stata desunto !'importo della spesa pcr il

personale (intervento 01 della spcsa corrente), illustrata nel grafiço çhe segue, in rapporto al totale

della spcsa corrente,

incidenza della spesa dì personale sulla spesa corrente

16,0

,~ 14,0~ 12,0

10,0

'."'."'.",.0.0 [ 2009 : 2010 2011 l 2012 l 2013 2~;:.':3 1

.;pesa d, per;~nale 4239424,O-I~4220515,1404172811,480 4096682,690 406_6340,99041S9_1S-::8~• spesa corrente t4228991,l40I4270037,610 13353050,50,12979211,680146~OB9S,07013B':~3~~~20

iocidenza% 29,79427 __ 2g,S7606 31,2498513156342 t 27,81185 . 29,99909 IFonte doti: rendiconti l009.20U e bono rendiconto 2013

Si pr~ci~a che per ii 2013, come già in prcccdcnn, si ~ fatto riferimento ai dati dci preconsuntivo

rilevati dal sistema di con1abi lità, non ess~ndo ,mçora stato approvato il rendicon1o 2013,

59

Il rapporto con la spesa corrente si aUcsta. in media. intorno al 30%, Negli esercizi 2011 e 2012

(che sono stati caratterizzati da una riduzione del complesso delle uscite correnti) la spesa di

personale ha superato il31 %.

Il presente capitolo verrà suddiviso in due parti: nella prima park \'elTÌl analizzata in generale la

spesa per il personale. in particolare. la cOnlranazione integrativa decentrata per il personale non

dirigente, nella seconda parte verranno trattati i eompensi accessori attributi al Segretario generule

pro-Iempore.

Nel Comune di Capua non è presente personale con qualifica dirigenziale. ad eeeel,ione del

Segretario Generale.

Nci prossimi paragrafi verrà analiZlato il rispetto dei limiti alla spesa e alle assunzioni di personale,

introdotti da specifiche nomlO di legge. e le problematiehe connesse alla utilizzazione di personale a

tempo determinato e con incarichi di collaborazione esterna.

4.1.1 l ,'ineoli normati\'i posti alla spesa per il personale

L'articolo 1, comma 198, della Legge finanziaria 2006 chiama gli Enti locali a concorrere "'alla

realizzazione degli obieuivi di jìnanz(I pubblica ado/land" misure necessarie a garantire "he le

.l're.I'C di personale, al lordo degli oneri rijle.\.li a carÌé'o delle ammini.\lrazioni e dcII 'IRAP, non

s'uperino per cia,~cuno degli anni 2006_ 200ì e 2008 il corrispondente ammontare dell 'anno 2004

diminuilo dell'} per cenlr, ". Il comma 199 precisa ehe le ,pe,e dell'almo 2004 vanno eon~iderme "I

netto degli arretrati relativi ad anni precedenti per rinnovo dei contratti collettivi nazionali di lavoro

e, per ciascuno degli anni 2006, 2007 e 2008. delle spese derivanti dai rinnovi dci contratti eollellivi

nazionali di lavoro intervenuti successivamente all"anno 2004. La successiva circolare delia

Ragioneria Generale dello Stato, n. 9 del 17 febbraio 2006, ha fbmito alcuni criteri interpretativ; per

l'applica7.ione della nonna, indicando in particolare quali voci varmo con.,iderate per detenninare il

valore dell'aggregato "spesa di personale" rilevante ai fini della legge.

L'articolo 1, comma 557, della legge finanziaria 2007 ha imposto agli enti locali di ridurre ogni

anno le ,pese di personale, garantendo il contenimento della dinamica retributì"a ed occupazionale.

60

-------------

con di~posiziune che la Cone dei conii ha qualificato come strutturalell e cogente, in quanto

"I 'Amm;ni,çlrazùme non dispone di discrezionalità quanto ali 'an" 12.

L'articolo 14, comma 7, del decreto legge 31.5.2010. 0.78, convertito, con modilica?.ioni, nella

legge 30.7.10, n.122. ha novellato la norma. tra l'altro vietando agli enti inadempienti di assumere

personale a qualsiasi titulo, come previsto dalrarticolo 76. comma 4, dci decreto legge 25.6.2008,

n, 112, convertito nella legge 6/08/08, n, 13313.

Dalresame ,kllc rela~i(lni dei revisori. allegate alle delibere di approvazJonc dci rendiconti del

periodo 2009-2012. sono stati desunti j prospetti redaui. ai fini della dimostrazione del ri~petto del

suddello vinculo. di seguito riponati in un'unica tabella.

10114,096.681,69

64.100,008,911,15

4.169,804,94580.641,56

3.589.163,38

20114.172.811,48

103.811.088.921.15

4,185.544,81571.113,87

3,713.330,94

spesa di personale i finid,,1rispetto dell'art, 1 co, 557 L.196/061008 2009 1010

3,813.986,69 4.105.051,38 4,000.510,87191.660,60 131.756,72 110,448,19207,593,39 141.051,17 143,190,4031,404,73 84.513,54 50,181,67

4,254,645,41 4,563.373,81 4.404,431,13718,443,32 597,751,01 613.460,79

3.536.101,09 3.965.611,80 3.780.970,44

spesa intervento 01spese incluse nell'int.03Irapaltre spese di personale inclusetotale spese di personalespese di personale esclusespesa ai fini del co. 557

fante dari, ",Io,lanl del revi,orl 01 rendiconti

Secondo i dati riportati nelle relazioni dei revisori, ncl 2009 si c verificata la violazione del limite

imposto dalla norma in parola, essendosi verificato un incremento della spesa di personale rispetto

all'esercizio 2008, La relazione dci revisori. infatti. correttamente allesta il mancato rispetto del

limite normalivo.

Riguardo ai dati esposli si osserva che. in relazione al 2009 e 2010, il prospeno dimostralivo, riporta

alla prima riga un valore per !"intervento di spesa 01 del bilancio (E 4.000.510,87) non confanne ai

dati del rendiconto 2010, dai quali risulta un ammontare del medesimo intervento pari a €

4.220.515.14.

" An~henegliesercizisuccessi"ial 2007 I. spes"dm'e,'" ridursirispctto"Ii'c,cn;i,io precedente.come'pecificalodallaCOrlede; contiSe,innI'AUlnnomie.deiiberazionen.2i lO

"Cone dei conIiSez,onntrolloUmbria,delihemzionen. g,11007,Si veda.nobeCnrtedeioom;Se?-.controVcnd",deliberazionin. 11/07e n. 12107,

" Perunapuntualer;cosuulionedc; v;nc"t;gravanl;sugliemi locoliinmale,;adi spe,. di personalee v;ncni;a"unz;nnali, si rinviaaCorted.i onn,iSe,i"ne Au'nnnmie,deliberazionen. 12120Il dciI'11.07,Il.

RcI,,=ùm<.",.11" '''''ifi'''' amminiSlra'i"o-comabii. c"egww Im',ua ilCamun, di Cap"Q (C."".) 61

Un ulteriore elemento di perplessità circa l'altendihilità dei dati riportati nel mooilOraggio della

spesa di personale i: rappresentata dalla voce IRAP che negli esercizi 2008-2010 supera gli €

200.000 annui, mentre ncgli ultimi due esercizi si attesla inlomo a valori inferiori agli € 10.000,

Non essendo in carica il Collegio dci revisori che ha redallo e sotlo<;erillo delli prospelli nella

relazione ai rendieonli, l'ufficio, sollecitato in proposito, ha riferito che nei bilanci dell'ente.

nell'inlervento 01 viene rieompresa anche l'lRAP.

Negli esercizi 2008-201 l i revisori hanno espo<;to i dati decurtandoli dali'intervento 01, 1 revisori

successivi hanno espostu i dati diversamente, riportandu l'intero intervcoto 01 e decurtando a parte

solo l'IRAP relativo ai compensi erogati a favore degli amminimatori

In lulti i modi risulta che il vincolu non è stato sieuramenle rispellato neli'esercizio 2009 e che il

livc110di ~pesa del 2008 non è stato ri~pristinmo nei quallro cscrci:r.i successivi.

Ciò comporta ulla violazione dei vinçoli di finanza pubhliea <;an~ionatacon il divielo di a<;~un7ione

ne]]' esercizio successivo, in base a quanto previsto dali' art. l co. 557 ter'4 della legge 296 del 2006.

come mudificato dall'art. 14 del D.L. 78 del 31.5,2010.

Come sarà eviden7,iato nel paragrafo che ~egue, anche la norma sanzionaloria Ilon i: stata rispettata

(par. 4.2) essendo stati assunti due unità di personale a tempo indetemlinato nel 2010.

Inoltre. come ~afi' rilevato in prosieguo (cfr. paro 4.2.1) !'incremento della ,pe,a di personalc

avvenuta nel 2009, non è stata la conseguenza di errori nella programma7,Ìone di bilancio ma ha

trovato origine in una politica assunzionale deliberatamente avviata dalla Giunta Municipale nel

2007. nelrerralo presupposto di averc pienl1 liberlà di mOliimenlo per qIll1n1r>l1/1iene i limill

l1ssrlnzionaii/5.

4.1.2 Le l'0litiehe assunzionali awiate nel 2007 in contrasto con i ,'incoli normati"i alla sl'csadi personale.

DaJresame delle delibere di Giunta Municipale n. 187 del 10.5,2007, relaliva al programma

triennalc delle a<;sunzioni 2007.2009 (allegalO 23) e n. 333 del 20.9,2007, recante moditiea della

"557-1er. In ca,n di mancolo Tispeno del comma 557. ,i applica il divieto di cui all'mt. 76, comma 4. del decreto-legge25 giugno 2008, n. 112. convenilO. con modir"a,inni, d.ll. legge 6 "gosto 2003, n, 133."Delibcr" GM n, 187 del 10.5.2007 recante il programn," uiennal. delle assunzio,,; 2007.2009 Cdelibe", GM n, 333del 20.9.2007 recanto modir,r;a della d01",ione organica e imegmzio"e del prograrnma Iricnn"l~ delle as,unzioni 2007.2009

1M""!"",, sulla w!'ifìea Qmmi"i.<1raliv(>-comahileeseguilo prma ilComune di C"Puu (C"m'lo) 62

dotazione organica e integ"'lione del programma triennale delle assunzIOni 2007-2009 (allegalO

24), è possibile rilevare che nel 2007. presso il Comune di Capua, la Giunta ha promosso politiche

assunzionali, attuaie negli anni immediatamenle successivi, che hanno portato ad un p",vedibile (e,

seppure parzialmente previSlO in maniera esplicita) incremenlo della spesa di personale, malgrado le

prcserilioni delle norme di eontenimenlo di tale spesa giil vigenti (in particolare l'art. 1 co. 557 c

co. 562 della legge 296/2006).

Dai prospetti IInan7.iari allegati a tali delibere. infatti. risultano previsti incrementi delle previsioni

di spesa di personale. per gli esercizi 2008 c 2009, per importi superiori agli E 500.000 annoi e ciò

si pone;n conlraslo con l'art. 1. co. 557, della legge 27.12.2006 n. 296. Alale proposilo, inoltre, si

OSServache i prospetti finanziari di qllanliJI~a7ione della spesa allegati ai provvedimenli risuhano

in~ompleti. in quanto stimano la spesa solo per il primo anno di assunzione e non riportano sul

lriennio di programmazione i eo~ii a regime del personale assunto (allegati 23 e 24).

La delibera n.187 ha approvato la prllg",mmazione triennale delle as~unzioni cd ha aulOriy.zatll

l'uvvio delle procedure di rcclutamenlO di n. 20 vigili urbani. di I assistente socia!C (categoria DJ),

I funzionario di l'M, 2 direltivi (DI), nonché 21 progressioni di carriera e IO stabilì'u.azioni di

LSU. Tra le premesse della delibera si evidenzia che l'operazione è stata rilenula conforme ui

vincoli di finanla pubblica in considerazione di quanlo previsto dall'art I. comma 689, della legge

27.12.2006 n. 296. Secondo l"interpretazione della Giunta. la norma da ultimo citata "prevede che

gli enti locali commissariati negli anni 2004 c 2005. anche per frazioni di anno (eome il Comunc di

Capua) si intendono esclusi per gli anni 2006 co2007 dal rispeuo degli obieuivi dci patto di stahilità

interno c quindi hanno piena libertà di movimento per quanto auiene i hmiti ass\lnzionali"

Delta premessa è stata pedi~sequamenlc riporlala anche nella successiva delibera di Giunla n. 333

dd 2007 con la quale è slalu incrementata ulteriormenie la spesa di personale.

La cireostanza ehe il COJllune di Capua sia stato eOnuJlissariato nel maggio 2005. per problemi di

instabilità politica. è slala considerata una esimenle dagli obblighi di contenimento della spesa di

personale. mediante una interpretazione della disposizione normativa delluUo infondala e conlrari"

al eonlenuto letterale della norma,

Il comma 689, richiamato dalla Giunta. prevedeva. infal1i l'esclusione dal rispello degli obiettivi del

patto di stabilità (cioè l"obbligo di assicurare un ~erto saldu di bilancio complessivo), c non

l'csclusinne dagli obblighi di conlcnimento della spesa di personale che hanno natura ben diversa c

sono prcvisli ncl comma 557. Tale ullimo comma non è mai stato neppure citato nel corpu dellu

delibera.

63

L'omissione <.liogni riferimento al comma 557 non può essere attribuito ad una mancata conoscenza

della norma, i[Jfatti i responsabili dell'EMe e la Giunta conoscevano la problematica per averla

richiamata e applicata nella precedente delibera di G.M. n. 158 del 12.4.2007, recante definizione

della dotazlOne organica.

L'csenlione dal patto di stabilità. prevista dal co. 689. non comportava - come erroneamente

dedotto dalla Giunta - "la piena lihertà di mOl'imento per quanlo altiene i limili as,,'ullzùmuli", in

quanto permaneva il divieto di incrementare la spesa di personale del co. 557. Detta norma

rappresenta un vincolo di finanw pubblica che riguar<.lasia gli enti sottoposti <Ilpatto di stabilità

(co. 557) che gli enti non soggetti al patto (co. 562).

Se pure, in base ad una errata interpretazione, l'ente ispezionato fosse stato considerato un comunc

nOn soggetto al patto di stabilità ( mentre in realtà ne era semplicemente sospeso l'effetto) si

sarebbe applicato il co. 562 che imponeva di proee<.lerealle eventuali assunzioni di personale nei

limiti delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo in<.lelenninato complessivamente intervenute

nel preee<.lente anno, ma tale ultima norma non è stala mai richiamata nel corpo della delibera.

Le assunzioni a tempo indctcrminatQ avvenute nel 2008 c nel 2009 hanno comportato la vi()la~jone

<.le!divieto di incremento della spesa di person<lle ex art. l co. 557 e CQ.562 della legge 296/2006.

Le assunzioni avvenute nel 2010, esaminate nel paragratò seguenle. hanno violato anche altre

disposizioni normative.

Oltre <11personale a tempo indeterminato, nel periodo in esame sono state assunte n. 2 unità a lempo

determinato <Iisensi dell'an. 90 del TU,SL nell'ambito dello stalT del Sindaco,

ln particolare la Sig.ra Arianna Garctti, COn funzioni di supporto all'attività di segreteria del

Sindaco, è slata ilSslJnl<!con contralto autoriaato cOn delibera di GM n. 362 del 28,11.2008

prorogato ogni 4 mesi sinQ al 2011,

Jl Sig. Francesco Terrazzano, con funzione di addetto intòrmatico della segreteria del Sindaco, è

stato assunto con contratto autorizz.ato con delibera di GM n, 318 <.lei23.10,2008, prorogato ogni 4

mesi sino al201 l.

64

4.2 Le assunzioni di personale in presen7.n di sanzioni comportanti il di~'icto di assunzione(2010).

Nel giugno 2010 si è proceduto aJl'assllnzione di n. 2 unità di personale a tempo indeterminato nella

categoria D3. con profilo professionali di funzionario ingegnere e funzionario contabile. in seguito a

2 pubblici concorsi indetti con detennina dirigenl.iale n. 33 del 26,1.2010 e con dctennina

dirigenziale n. 1169 dci 30.12.2009 (allegato 25 e 26).

Le procedure sono state svolte nel 2010 e le assunzioni sono avvenute rispctlivamente eoo contralto

in d"t" 29.6.2010 e con contratto in data 30,6.2010,

Nel 2010 sulla ba~e di qlmnlo avvenutu nell'esercizio 2009, erano contemporaneamente operanti

presso il Comune di Capua. due diversi divieti a.~sunzionah m quanto, come rilevato nel paragrafo

che precede, ncl 2009 era stato ,iolatu il ,'incolo di contemmento della spesa di personale previsto

dall'art, l co, 557 della L 29612006, con conseguente necessità di applicare la sanzione di cui al co.

557 ter della medesima disposizione. che prevede testualmente il divieto di as~unzione di personale

negli esercizi successivi (e dunque nel 2(10).

Inoltre, come rilevato in precedenza (cfr. par. n. 1.8), per l'esercizio 2009 l'ente versava in una

situaziune di deficitarietà strutturale (in presenza di 5 parametri positivi su dieci) sebbene la

dichiarazione allegata al rendiconto 2009 rilevasse erroneamente solo la presen7,U di 4 parametri

positivi e attestasse la manCan7'udi strutturale deliciturietà.

L'assunzione dci due funzionari nell'esereizio 2010 risulta illegittima in quanto in contrasto con

entramhe le nonne sopra richiamate.

A nulla giova rilevare che la fonnale approv;v.ione del rendiconto dell'esercizio 2009 è intervenuta

nei due mesi successivi alle assunziom (la proposta dci rendiconto è stata assunta con la delibera di

Giunta Municipale n. 229 del 4.8.2010 e l'apP[<Jva~ione del Consiglio comunale è intervenuta con

delibera n. 45 del 30,9.2010).

Infatti a tale proposito si osserva che il tennine per l'approvlli:ione del rendiconto è fissato. dall'art.

227 del TUEL al 30 aprile dell'anllo successivo c il ritardo nell'approvazione del rendiconto,

imputabile unicamente alla voluntà dell'Ente. non può costituire un valido motivo per esimere

l'amministrazione dal verificare la sussistenza. dci presupposti normativi per procedere

all"assunzione di personale, es,endo Sleummente già disponibili i dati di preeonsuntivo che

avrebbero potuto, quantomenu, attendere la definitiva approva:z,ione dd rendiconto prima di

proecdere all'assunzione.

Re/adone s"l1~ ""rifi"~ "mmini.<lratim.eo",abile esegui'" 1"".Ha ilCamun<di Capua (Caurlo) 65

In ordine alle predette assunzioni si rileva, inoltre, che entrambi i funzionari rivestivano gia prima

del reclutamento a tempo indeterminato, la flmzione di responsabile dei servizi finanziari c di

responsabile del servizio lavori pubblici presw il Comune di Capua, essendo stati precedentemente

assunti con eonlratto a tempo determinato, ai sensi dell'art. 110 dci TUEL.

In particolare l'assunzione a tempo delerminato, ai sensi dell'art, 110 co, 2 del TUEL, dell'Ing.

Francesco Greco è stata deliberata per la prima volta dalla Giunta Municipale in data 7.2.2008

(n.40) c successivamente prorogata fino alla data dell'assunzione a tempo indeterminato,

L'assun~ione a tempo determinato, ai sensi dell'art. 110 co. 1 del TUEL, del dou. Mario Di

Lorem:o è stata deliberata per la prima volta dalla Giunta Municipale in data 16,7.2009 (n.209),

successivamente prorogata fino alla data dell'assunzione a tempo indeterminato.

]n base al comma 4 dell'art. 110, li contrailo l1/empo determinalO ,\ riso/Io di diFil/o nel caso i/1CIIi

l'ente locale dichiari i/ di,l'sesto o venRa a /rol'l1F,~inelle situazioni strulIllralmenlc dejiòtwie.

L'aeeenamenlo delle condizioni di strullurale defieitarictà nel 2009 avrebbe, pertanto. dovuto

componare. nel 2010 la risoluzione del eOlllratto a tempo determinato dci due funzionari,

Inoltre, anche i dlle nllltratti a tempo determinato ex art. 90 11JEL per lo stalT dd Sindaco. posti in

essere a partire dal 2008, come evidenziato nel paragrafo che prceede, non avrebbero dovulo

continuare ad essere prorogati fino alla meta dci 20 l l.

Si è, al contrario, proceduto alla proroga dei contrani ex art. 90 e all'assunzione a tempo

indeterminalo del personale già assunto in f(Jr~adell'art. 110.

Ollre ai profili di criticità segnalati, l'esame degli atti ha evidenziato ehc a ciascuna delle procedure

concorsuali bandile per l'assunzione dei due D 3 nsulta aver partecipato un llnico candidato. Delta

cireOSlan7.<lè apparsa degna di maggiore approfondimento. A tale proposito, chi scrive ha chie~lo

noti:<ie riguardo alle modalila di pubblica;,ione dei bandi di concorso in esame, L'amministra;<ione

ha pOtlltO fornire unicamente prova dell'invio dei bandi ad alcuni eomllni Iimitroti. Nessuna

attestazione è slala fornita riguardo alla pubblica'l';(lne su bolletlini o gazzette ufficiali e neppure ~;ul

Silo internet del Comune.

Entrambi i bandi. allegati alle delermine eilale, prevedevano all"art. 14 rubricato "norme finali" la

pubblicazione medianle comunicazione ai comuni vieiniori e al centro per l'impiego di Capua,

nonché la pubblicazione integrale sul sito internet del Comune. l'er l'approfondimento su lale

aspetto si rinvia al paragnd"o che ~egue.

66

4,2.1 Le irregolarità nella pubblicazione dei bandi di ",oneorso

L'art. 62 del Regolamento degli Ullici c dci Scrvizi del comune di Capua prevedcva nella versione

originaria (approvata con delibera di Giunta Municipale n. 23 del 6.2.2001) la pubblicazione del

bando concorsuale ~ulrAlbo Pretorio e dell"e~trall" del bando solla Gazzetta UllIeiale della

Repubblica Italiana c sul Bollellino ufficiale della Regione Campania.

Con la delibera di Giunta Municipale n, 170 del 23.4.2007 la predella disposizione è stata

modificata eliminando l'obbligo di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale e sul Bollettino

Regionale e disponendo altresì, oltre alla pubblicazione sull'Albo Prelorio, la "diffusione" del

bando tramile sito intemet, centri per l'impiego e lrasmissione ai comuni viciniori con richiesta di

pubblicazione sni rispettivì albi (allegalO 27).

L'art. 62 del Regolamento Comunale degli Ufliei e dei Servizi del Comnne di Capua, a scguilO

della modilica apportala nel 2007, risuha in eootrastu con le disposizioni normative dell'art. 4 del

D.P.R, 9 maggio 1994. n. 4&7 (regolamenlo recante norme sull'accesso agli impiegbi nelle

pubbliche amminislril/.ioni e le modalità di svolgimento dci concorsi, dei concorsi unici e delle altre

forme di aS5unaone nei pubblici impieghi) che prevede l'obbligo di pubblicaz,ione dei bandi di

concorso pobblieo sulla Gazzetta UllIciale della Repubblica Italiana,

Tale norma, richiamando al primo comma la data di pubblìeazione in Ga7Zetta Uniciale. ai tini

della decorrem:a del termine perentorio dci trenta giomi per la presentazione delle domande di

'lmmlS8ione, prescrive un obbligo generali=1to per tutte le pubbliche amministrazioni di pubblicare

i bandi di concorso nella GURl.

11comma l-bis dell'art. 4 dci D.P.R. n.4R71l994 (Comma aggiunto dall' art. 4. D.P.R. 30 ottobre

1996, n. (93) prevede per gli enli locali territoriali la possibilità di soslituir", la pubblicazione

integrak del bando "'con l'avviso di concorso contenente gli estreml del bando e l'indicazione della

scadenza dellemline l'n la presenlazlOne delle d()m'lnde".

Secondo quanto stabilito dalla giurisprudenza amministrativa, le preVlSlonl del DPR. 487/1994

risultano pienamente conformi con quanto stabilito dall'articolo 35, comma 3, deID.Lg>. 30 marzo

2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendente delle arnmini~lrazioni

pubbliche) che in maniera generica Sl limita a prescrivere un'adeguata pubblicità della selezione, Le

norme di dettaglio quindi non possono e~sere disapplicate delle ,ingole ammini~lrazioni> in quanto

conformi "al/a norm(l di rang" ,'""peri"re ed (11/" Me.l',m della/" dexli arlic"li 51 e 97 della

COS/iluzione. che gWlIn/ùnmo il di,-illO di {ICCC,''''''' aK'i impieghi p"hblici di 1"lIi i cil/adini SIIdi un

67

piano di parità, esercilllhile solo allraver,,'o Un sistema di pubblicìlà "hl' jaWJri,,'('i/ la massima

parlecipazione ,,16,

Inoltre, il d, Igs, n, 16512001 ha attribuito rango legislativo primario alla disciplina del DPR,

prevedendo all'art, 70, comma 13. che "In materia di reclu/amen/o, It:pubbliche amminislrazioni

applicano la di,~cìplinaprel'i,,'/a d,Ii dn'rcto del Presidente del/a Repuhl>lica 9 maggio j 994, Il. 4117

e successive modl{kazioni e inlegrazioni17

La pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale, secondo la giurisprudenza, nOn appare neppurc

surrogabile mediante il ricvrso olia diffusione ,wl si/o In/ernet della Regione (tanlo meno sul sito

internet del Comune n.d.r,) in qllanlo l'u/ilizzo di Un /ale mezzo in{i,,-ma/im non i! eleva/o dalla

legge a ,wrumento direI/O ad (usicurare la COnOSCenZOlegale dei bandi, per cui la pubbliCi/zione

secondo la l'l'l'del/o modalità ha :wlo valore di pubhliei/à Ilo/izia. /8.

Nè potrebbe ritenersi equipollell/e la pubblicl<ziolle '<111 BURL della RegiOlle poiché Ilella l'ir;enza

dell'art. 4 dc! D.P,R, 487/1994 non può eonfìgural',~i alelln onere in copo agli in/eres,mri di

consult(lre s/mmenli di pubblici/à legale ul/eriori e diversi ri,lpe/1Oa /fuello indic% dalla legge

nazionale e rappre,wnla/a dalla Gazzetla Uffici"le della Rep"bbliw: chi aspira all 'a.I,\'II'l::ione

ne,di impieghi p"bblid, nella perdurante ae'caiaia l'igenm del "iiara D,I'.R. 487/1994, ha cerle~za

che /ulli gli av"i,,,i () i bandi di cum:arso Saranno pubhlicali slIlhr Gazze/III Ufficiale e per/litI/o è

OlleraiOsalo della re/aliva cumultazione periodico sicché non p"ò vcdersi oppasra che il bando "

S/Olopubblicato ai/l'ave, pena la l'iolazione delprindpio di certezza del diril/o" qu"lIo eOnnes,m di

lule/a dell 'affìdamento che, quali prindpi generali dell'ordinamento comunitaria, vincolano III//i i

,l'oggel/i dell 'ardinamento giuridico nazio"ale __ (omLl',,'i,<j19.

Per le motivazioni espostc, la giurispruden7;l ha espressamente ritenuto prcvalente l'obbligo di

pubblicazione sulla Gazzetta Uniciale previsto dall'art. 4 del D.P.R. 487 del 1994, rispetto a

disposizioni regionali end çaso ~peçifico della Regione Lombardia art, 4 della DGR n. 1476 del

2005) ehe prcvedevano unicamente la pubblicazione sul Bollettino Regionale in quanto il contrasto

tra nomm regionale c norma statale ha determinato una violazione indiretta degli art!. 4, 51 e 97

della Costituzionc!"'

" Consiglio di 51"1", "'" V>decisione 16,02,20t O n. 871 ," Tar Lombardia, 'C" III, ,emenza n. 53 dei t 7 gennaio 2008,"TAR, Toscano, l, 27 giugJlo 2005, n. 3IDJ,"T"T Lomb.rdio, sez, 111,semenzo n,53 del 17 getltlaio 20082UIn Senso f",'orevole aila necessilà di pubblicaziu"~ ,uila GazzNla ufficiale, ,i 'Ono c'ree"i ,ia il Tar Puglia, ,ez LL"cce, nella semenza n. 105 dci 28 gennaio 2009, chc il Tar Sicilia, ,cz IL Catania, ndlR ,cn!em'" n. t474, in dilla 8giugn"2012,

A maggior ragione deve ritencr~i illegiltima la disposizione prevista daJrart. 62 del Regolamento

degli uffici c dci Scrvizi del Comun~ di Cupua che 11011 prcvcde neppure la pubblica1ione sul

Bollcttino regionale.

Di reeente, è s!Uto rilenuto lI1egittimo un bando di concorso non pubblicalo n~lla Ganelta Ufficiale,

rit~nelldo, altresì, che tale obbligo sussista anche in vigen/.ll dell'articolo 32, della leggc l S giugno

2009 - li quale al comma 1. stabiliscc che "a far data dal )0 gennaio 2010, gli obblighi di

pubblicazione di alti e provvedimcnti amministrativi aventi eflèuo di puhbliçilà legale si imendono

as<;olti con la pl.lbblicaziolle Ilei propri siti informatici da parte delle amministrazioni e degli enti

pubblici obbligati" - non e~sendo stato abrogalo l'obbligo di pubblicazione in Gazzetta Utlieiale, ai

~~nsi del comma 7 dello stesso art. 32, ehe fil salva la pubblicità ~ i relativi effetti giuridici derivanti

dalla pubblicazione nella predetta Gau.etla,l.

In base a quanto argomentato, deve ritenersi che il regolamento comunale e i bandi cnncorsuali.

nonehé le conseguenti a<;~unzioni, risultano affetti da illegittimità di caraltere sostanziale per

violazione di disposizioni normalive e di prinCipi uventi rilevanza costitulionale,

Nella fattispecie concreta dei concorsi banditi nel 2009 si osserva, inollre, cbe l'amminislrazione

non ha fornito prova neppure dell'avvenula pl.lbblicazione sul ,ilo inlernet (I pre,so i c~ntri per

l'impiego, come pr~visto dal regolamento comunale,

SI invita l'amministrazione ispezionata a modificare il regolamento comunale rimuovendo le cause

di illegittimità segnalate e introducendo espressamente l'obbligo di pubblicazion~ dei bandi di

cllncor,o sul Bollettino Regionale e sulla Gazzetta Ufficiale, anche al fine di evilare potenziali

contenziosi in occasionc di furore proc~durc concorsuali.

"Tar Emilia Romagna, ,ez. I, lJologna, COnla se"lenza n, 145 del22 febbrain 2013.

R"'a.:ione ,,,Ila .'crijic" ammlnùlmli,'a-conlabile eseg"ilo presso ilCm",,,,, ,IICapu~ (eu.,ma) 69

4.3 Contnlttll7ionc collettiva deCenlnltll integrativa relativa al personale non dirigcnte

4.3.111 procedimento di stipula dei contratli collettivi decentrati integrativi

L'art. 5 del CCNL 1.04.1999, come novellato dall'art. 4 dci CCNL 22.1.2()()4, rissa la durata

quadriennale dci eontralli dccentrmi integrativi, ~peeificando che rutilizzo delle risorse è

determinalo in sede di eontraltazione decentrata integrativa con cadenza annuale. La proceduru da

seguire per la costituzione e l'utilizzo del fondo di cui all'art. 15 dci CCNL 1.04.1999 si articola

perlanto nei scguenti pas~ggi fondamentali:

a) eontrallazione decentrata con cadenza annuale finali7zata alla redazione di un'ipotesi di

accordo:

b) trasmissione deJripotesi di accordo entro 5 giorni al collegio dei revisori, corredato da

apposita relazione illustroliva tecnico-finanziaria. affinchè il collegio eH,,!!ui il controllo sulla

compatibilità dci CI>stidellu contrattazione decenlrala con i vincoli di bi lancio;

cl autoriu.nzione dell'organo di governo (Giunta comunale) alla sottoscrizione dcfinitiva del

contralto. All'autorizzazionc la Giun(a può addivenire tanlO nei casi di parerc favorevole espresso

da purle dei revisori, tanto nell'ipOlcsi in cui siano trascor~i 15 giorni senza rilievi, c dllllqlle

8ull'ipotesi di contratto decentrdlo si sia oltenuta un'autoriu.azione tacita:

d) trasmissione del testo contrattuale all'ARAN entro 5 giorni dalla sottoscrizione, con la

specificazione delle modalilà di copcrtura dci relativi oneri con riferimcnto agli slrumenti annuali e

pluriennali di bilancio.

Ognuno dci ~uddetti adempimenti, riehiamuti dulia normativa eontratlualc. svolge un ~uo peculiare

ruolo. l diversi passaggi dclla proccdura neg07.iata servono infatli a tàr si che sull'ullo possano

essere cscrcilali l do~uti riscontri:

• un controllo economico - linanziario, finalizzato all'accerlamento della compatibilità dei

cosli, alIidato al collegio dei revisori;

• un conlrollo politicll, demandato alla G.C. nel momcnlO in cui aulorizza il presidente della

delcgazione trattante di partc pubblicu alla ,ottoscrizione dcfinitiva del contralto,

Anche il CCNL Il aprile 2008 - relativo al quadricnnio normativo 20()6-2009 cd al biennio

economico 2006-2007 - non ha apporlalo, in merito, alcuna significaliva illnOvaziollc.

1Ie/""'on' sulla 'erifrrn ammini,<lraril'{)-<'tmlahfl. "''"l:uiIUpn',w ilComune di Capua (Ca,«".) 70

;.

La scrivenle ha richiesto copia della documenta7.ione sopra ~"mmariamente indicata, in relazione

aJrultimo quinquennio (2009-20 13).

Per quanto concerne il contratto decentrato integrativo è stato rilevato che l'ultimo Contratto

Collettivo - parte nornlativa - è stato sottoscritto nd 2013, in seguito all'autorizzazione alla

sottoscrizione detinitiva. rilU,';ciataeon la dclihera di Giunta municipale n. lli3 del 3 1.10.2013,

Precedentemente al 201}. il Comune di Capua ha formalizzato solo nel 1999 un accordo di

colltrattazione eollettiva decentrata. parte normativa, in cui sono stati individuati contestualmente

gli istituti contrattuali applicabili. DellO accordo normativo risulta incompleto e la.~ciato con spazi

hianchi in relazione ad aleuni clementi e importi (allegato n. 28).

A titolo esemplificativo si evidem:ia che non sono individuate le categorie di personale de~tinalar;e

di indennità (turno, disagio. rcperibilità) ovvero dci compensi per le specifiche responsabilità (art.

26 e 27 del medesimo eontratto).

Negli anni ~eguenti sono stati conclusi csclu~ivamente accordi relativi alla parte economica. aventi

ad oggetto b destinazione annuale dclle risorse del fondo collettivo.

Tale circostanza ha rappresenta una anomalia nella procedura di contrattazione collettiva, in quanto

il Contratto ColleHivo nazionale demanda alla sede di contrattazione collelliva decentrata la

regolazione. tra l'altro, dci crileri per la riparlizione e de.\'/inazùme delle ri,Wlrsejin(lnzi(lrie: dei

aifcri gencm/i re/mivi (Ii si,l'/emi di inanli,'azione del personale, nonché i "riferi Renerali delle

mefod%gic di vallifazione e ripartizione delle risorse: le jillli"l'ecie, i crilcri, i "(llori e le

procedure per la individuazlolle c la corre.'ponsione dei compensi acce.,..,-ori'!.

La mancata sott(l~crizione della parte nornmtiva completa e aggiornata dell'accordo decentrato,

avente ad oggetto la individuazinne preventiva degh istit"ti della contraltazione integrativa

applicabili e la prcdctcrminazione dei criteri. dei destinatari c delle procedure per la individuazionc

e la corresponsione dci compensi accessori, ha comportato una serie di criticità, che saranno in

prosieguo cvidellZiatc, in relazione agli esercizi 2009-2012 soprattutto in riferimento all"utilin:o

delle risorse collettive.

Con il contratto col1cltivo approvato nella delibera di Giunta municipale n. 163 del 31.10.2013,

questo problema è stato superato, essendo stati regolati in maniera completa e organica gli istituti

della contrattazione decentrata.

"In lal '0""'. urto 4 CCNL enli tocali. personale non dirigeme del t.4.1999

71

4.3.2 La costituzione del fondo per il finanziamento delle politiche di syiluppo delle risorseumane e per la produtti~'ità (art. 31 CCNL 22.111.2(104)

Con riferimento specifico alla costituzione del fondo ex artI. 15 CCNL 1.04.1999 e art, 31 CCNL

22.01.2004, in sede di veriliea si è preliminarmente provveduto ad una sommaria ncostruzione dei

fondi destinati, anno per anno, alle politiche si sviluppo delle risorse umane ed alla produttività.

Sono stati esaminati i documenti prodotti ed in particolare gli accordi sottoscritti dalle delegazioni

trallanti e le delibere di Giunta Municipale di autorizzazione alla sottoscrizione definitiva degli

accordi, con riferimento al periodo 2009- 2014.

Si osserva che non è stato possibile repcrire agli atti del Comune le determinI' di costituzione dei

fondi, precedentemente al 2013 e 2014.

Nella documentazione fornita, per i fondi 2009-2012 non viene mai allegato, né citato un formale

alto di determinazione del fondo da parte dell'amministrazione. I dati sono stati, pemmto desunti,

per quanto possibile, dalle delibere di gilmta di autorizzazione alla sottoscrizione del fondo c. in

alcllni ca.>i,dai verbali dellc dclegazioni trattanti.

Per il 2009 l'amministrazione non è stata in grado di produrre un alto fonnalc di eostitll>:ione del

fondo e neppure un~ delibera di giunta di autorizzazione alla sottoscrizione ma unicamente i verhali

della delegazione trattante dai quali si desumono le modalità di utilizzazione del fondo e non le

modalità di costituzione del medesimo. Per il 2009 non risulta, inoltre, acquisito il parere dci

rcvi~ori dei conti sulla costituzione e utili7.7.0del fondo. I dati relativi alla costituzione sono stati

acquisiti da un prospetto cartaceo fomito dal servizio linanziario, privo di soll()scrizi()ni e di data.

Per il 2010 è stata prodotta una delibera di giunta (G.M. 296 del 9.11.2010) che piuttosto che

autorizzare, prende alto della costituzione del fondo e della utilizzazione decisa in sede sindacale,

Non risulta acquisito il parere dei revisori dci conti.

Sempre sul pillllo formale si osserva che l'Amministrazione non ha li,mit" c()pia. per alcune delle

annualità >n esame degli accordi s01toserilli >n mamera definitiva. successivamente

all'autoriZlilZ;one della Giunta, ne ha fornito prov~ ddl'uvvenuto invio della contrattazione

all'ARAN.

Per il fondo 2009 e per il 2010 non risulta esercitato il controllo finanziario dei revisori. Per il 2009

neppure il controllo politiCll della Giunta sugli accordi relativi alle risorse decentmte, lasciate

unicamente alla val ul;v.i()ne e responsahilità della delegazione trattante.

Rd,,,,ùm< sulla Verifica ammù,i.<lm/i"u-ca"'abile '."tUiIQ (In'.'.'" il C.""me ,IiCapua (Ca.,,"a) 72

Dal 2013 SI c, invece, os,~rvata l'adozione di procedure più ordinale ~ corrispondenti alle

disposizioni di legge c dci CCNL.

Nella tabella ebe segue sono riportati i dati relalivi alla costituzione dei fondi ex arL 31 CCNL

22.01,2004 per le atl1lualilà dal 2009 al 2014.

COSTITUZIONEFONDOCONTRATTODECENTRATO,~ 2010 2011 Z012 2013 2014Risorse 'tabili

M 14, ,omma 4 CCNl1/4/1999 54,744 101,134 101.134 101.134 10L134 101-134ilrt, 14, ,omma 4 CCNl1/4/1999 1,642ilrt, 15CCNll/4/1999' I- comma 1"1 171283 171283 171.233 171.283 171.283 171.283- comma l gl LED 8,266 8,266 8.266 8,266 3.266 8.266- comma l hl 2.711 2.711 2.711 2,711 2.711 2.711- comma l I) I 9548 9.548 9,548 9.548 9.548-commò l j)(de, 31,12,99) 15.124 15124 15.124 15124 !5124 15.124Art. 43 co. 3 CCNL14/9/2000 44.748Art. 4 CCNL5/10/2001. comma 1 24.611 24,611 24.611 24,611 24,611 24,611• comma 2 5.000 6,181 6.181 6,181 6,181 6,181Art. 32 CCNL22/01/2004- 'Omma 1 20.390 20.390 ~0390 20.390 ~0390 ~0390-comma2e3 15.444 16.444 16,444 16.444 16,444 16.444comma 7 6.577 6.577 6.577 6.577 6,577 6,577Art. 4 CCNL9/5/2006- co.l Dich,Con~,4 CCNL9/5/2006 10.383 10.383 10,383 10.333 10,383 10,383Art, 8 CCNl11/4/2008. COmm~2 11.956 11,956 11.956 11.956 11.956decurtazioni -G.919 -10.358 -13.338Totale ri,orse <tobili 381.9Z5 40'1.610 404.610 397,691 3~.252 390.772

Risorse variobili ed eventualiArt 15CCNll/4/1999_<ommO1 kl 181,746 179.567 20.900 45.430- comma 2 35,433 3S.433 35,433 35.433Art. 54 CCNl14/9/2000 "" '" '" '".948 ."

6.23011.9565,978

Totale n,orse voriablH 59,596 35.433 Z17.779 214.652 21.477 46.030Even,1ieconomie fondo e,efC. prcc. 5.998TOTALEFONDO 441.5Z1 446,040 622.389 612.343 415.729 436.802

lon/e dali: CC1JI200/J.20/4

La tabella, chc sintetizza l'andamento dci volumi complessivi del fondo. composto di parte stabile e

parte variabile. evid"n~ia lln'ev"lllZione non costante e condizionata dalla presenza più o mcno

73

rilevante della parte variabile, costituita quasi sempre e~elusìvamente da risorse finali7.zate

all'incentivaziooe di "kterminate attività (incentivi alla progeUaziolle, lC!, ISTAT), Si os~er;,a, ad

esempio, il pieco del201! e del2012 caratterizzati dalrelevato importo dclla parte variabile, dovuta

all'imputazione di incentivi, di cui si dirà successivamenle.

Per quanto concerne la partc slabile, le risorse storichc prcscntano un incremento nel 2010 e nel

2011. Da12012 sono state operate le deeurtazionl previste dall'art. 9 co. 2 bis del D.l. 71(12010,

Si è quindi provvedulo ad analizzare aleune componemi dci tondo slesso, al fine di accertare ehe la

loro quamifieU7.ione tosse avvenuta nel pieno rispetto dclle norme eontwtluali che disciplinano la

materia. Sono emerse alcune irregolarilil di seguito esaminate.

4.3,3 L'analisi delle diverse componenti del fondo: le risorse una tantum previste dall'art, 48eo. 3 CCNL 14/912000, crroneamente stabilizzate,

E' stata riscontrala l'errala imputazione di somme in riferimento a mie voce costitutiva del fondo.

Nel prospetlo di costituzione del 2009 (allegato 29), prodotto dal Servizio Finanziario sebbene privo

di sottMeri:done, è evidenziata j"imputazione dell importo di € 44,748, ai sensi de1l"art. 4R co. 3

CCNL 14/912000.

Negli anIÙ successivi (dal 2010 al 2014) tale importo, sebbene non più evidenzialo. rimane ad

alimentare il fondo, e>;>;cndocumulato agli importi di 54.744 e 1.642 (entramhi per art. 14 co, 4

CCNL 1999 sui quali si approfondirà l"esame speeitieo nel paragrafo che segue) nc1l'unico importo

evidenziato per un totale di € 101.13423.

Dall'esame dci contratti reialivi agli anni precedenli (2000-2008) si de,urne che tale \'oce è stata

inserita a parlire dal fondo 2001 per una norma di caratlere lransilono c una lalllum. che è stata

indebilamentc riportata ogni armo. fino al 2014, rendendola una risorsa slabile, crralamenle inserita

nell'art. 14 co. 4 CCNL 1999.

L'art. 48 co. 3 in e-,ame prevcde infatti che "Umitatamellle IIl/'annn ]000, in di/etro di stipuitòone

deli 'accordo di cui al comma I nel lamine il'i previsto, gli emi, diversi da quclli di ",ui al

l'recedente comma c che si trol"ino nelle condizioni l'rel'i,,-I,, nell'art,J6, é'()mma l, del CCA'L

dell'1,4.1999, l'os',mno destinare alle /ìna/ilà, di ",ui al medcsiml) art16, mmm" l, del cnv!.

"44.748'" 54.744'" 1.642 - 101,134

74

dell'l4.l999, ri""r.l'e aggiunliw ne/limi/<' maS,llmo del 2% del monle salari riferita al /999.

c,\du~'a la qllo/a re/alim ai dirigenti ed al ncl/o dei conlributl a carico degli enti, "tic o'lesse

L"Ondizionidi cui al! 'anI 5, comma 4, del CCNL de/l '},4./999. "

Il tenore lenerale della norma non autorizza a considerare lale fonle di finanziamento come costante

essendo espressamcnte limitata all'anno 2000,

Le somme prelevale a tale titolo dal bilancio dcII 'ente e faUe indebitamente confluire ncl fondo

delle politiche del personale (a partire dall'esercizio 2002 fino al 2014) sono, pertanto, da

recuperare al bilancio dell"ente ai sensi degli artI. 2333 c 2946 del codice civile e dell'art. 40 co, 3

quinquie, del d,lg~, 165/200124 e dell'art. 4 dci d.l. l6120142!.

L'importo da recuperare è pari, in Imale. a € 581 ,724.00, considerando 13 annualità.

Pcr i fondi non ancora costituiti l'amministrazione dovrd pmcedere alla opportuna riquantificazionc

del fondo, eliminando la voce coslitutiva indebila. erroneamenle stabilizzala, per un importo allnuo

paria€44.748.

4.3,4 L'analisi delle dh'erse componenti del fondo: I rispanni derh'anti dalla riduzillne dellostraordinario (art. 14, co. 4 CCNL 1999).

Occorre ora tornare all"csamc degli importi di € 54.744.43 cd E 1,642.00 inseriti ncl fondo ai sensi

dell'art, 14 co 4 del CCNL 1999 (risparmi <!envanli dalla riduzione dello straordinario ncl 1999).

" L" pllbbliche omminùlm=ioni non po,.mno ill oglli m,o ,'OIMwi"ere in ,,'eJe dece",raw cO"'ralli cnllelliviimeWali"i ill c(mlraMa <'Oni villcoli e c'm i /imili rù"llanli dai call"",'i coliellM lIazianali n che disciplinanomm,',.;e non "'pr",sameme ddegole aIOle Ii,'ello "ego=iale Ol'Ve,'o che ,"omporlarw oneri "on p""i.<l' negli...,r",ne",i di programma=ùme unnuule e ph,riennale di "ia,'"",a ammi"i.I1rllzin"e, Nei C".lidi viola:io"e dei vù,,'olie dei limili di COlllpelell~aimpl!.\li Jalla ,-,(mlral!a=i"nenazional<,n dulie ,,,,rm" di legge, le C!auwle ,m'I() ",dle, ",mpO.".IO"O.s .•,"e applicale e .mll1J ,,'o.lIilllil" ai .Ie"",i Jegli arlicoii /339 e 14 i9, .Iemndo comma, del codice cil'i,"-In ,-'a,'o di a,',-erImO""poramenla di vincoli jìnmòa" da p",k delle ,'""ioni tegionali Ji com'Olio della COrle dei,'onli. del Diparrimemo della f"nzi<me puhhlica () dei Millislel'O dell'ecn~omia e dellejì~an:e JfOliOa!l"",i (lhhligndi re""l'ero nell'amNIO ddla se,<,,1nlleN"g(}zi~/e.,-ucC<'.uiWl.

" Mi"lIre ,"umeg"enli al mancalO rispelln Ji >'in",,/i fi"anziari l'0,-Ii alia crmlmltazione imegtalil'a e all'Ulili:zo deirdal,\'i fimdi l. Le regioni e gli e",i locali "he 'IOn hanno ri.\'pellaw i vi"""I' jìnan=iuri pOSii alio conrl'al!lI:iane,ollellh'a i"'egrm,\'a .Inno obbiil(nli n cc'("pa",'" ,,"egralmenle, a valere .•"Ile ri.mr.<efinamiarie a queswdeslinme, ri-<perlil'amenle al per.mnllie dirigen"iale" 111m diri!!,"noiale, le Sllmme inJebilllm"me erogalemedi""," il graduale r'<ls.«Jrbimenio dolle ,<te,Lle.con q"OIe annuali" per un nllmerO mos,-imll di ~nnllaliliJwrri>po"deme a q/lelle in ,'Ili "i i? v.ri(icalo /I ""peramen/o Ji lali l'inmli.

75

Anche tali voci, evidenziate nel prospetto costitutivo del fondo 2009 (già allegato 29) vengono fatte

negli esercizi seguenti (dal 2010 in poi) confluire nell'importo di € 101134,43. complessivamente

imputato ai sensi dell'art. 14 co. 4 CCNL 1999.

Anche tali somme non risultano esattamente imputate.

Infalli, l'art. 14 co. 4 del CCNL 1999 prevede letteralmente che "a Je("Orrere dal 31,12,1999, le

risorse deslinate ne! medesimo anllO al pagamento dei ('(Jmpensi per preslazioni di I"vorn

straordinario SOna rid()/Ie nella misura del 3 % ed il limite massimo annUO individuale pe" le

medesime presl~ioni è rideterminalo in J80 ore, l risparmi derivanli dal/'applicazione dci

presente comma, confluiscono nelle ri,mrse di cui al/'anl5 COnprioriltlria deslinazione al

,finan::iame/110del nuovo siSiema di c!a,,"sijicazione del personale.

In sostanza il CCNL 1999 ha inteso alimentare la parte stahile del fondo per le politiche del

personale con i risparmi derivanti dalla riduzione dello straordinario, i mposta a decorrere dal

3 I .12.1999, per un valore del 3%, rispetto al fondo precedentemente previsto,

Dall'esame della delibera di giunta municipale n. 238 del 29.12.1999 (già allegato 28). recante

Presa d'allO del nuo1'Oeonlrallo coI/l'IIi"" denmlralo inregralil'o, è SLatopossibile appurare che il

Fondo per le politiche di sviluppo delle risorse umane, regolato dall'art, 21 del titolo 111del

C<lntr.lttOdecentrato era inizialmente determinato in £ 555.298.412 (€ 286.787.70) mentre il Fondo

per il compenso dci lavoro straordinario, regolato dall'art, 2J del medesimo Titolo III, era costituito

per una somma pari a £ 106.000.000 (€ 54.744,43). A questo lmporlO, da tenere separato rispetto al

fondo per le politiche del personale, si sarehhe dovuto applicare, comc previsto dal medesimo art.

23 del contralto decentrato, la decurtazione del 3% (pari a € 1.642,33). Solo talc ultima cifra

poteva confluire tra le risorse costitutive della parte stabile del fondo del personale ai sensi del co. 4

dell'art. 14 già citato.

Dal 1999 sino al 2014. invece, è stato erroneamente imputato al fondo l'intero importo del fondo

dello straordinario (E 54,744,43) oltre all'lmporto che effettivamente sarebbe stato imputahilc di €

\.642,33.

Sotto il profilo sostanzialc, Se le risorse in questione fossero state destinate a finanziare lo

straordinario, si potrebbe considerarla una mera irregolarità formale.

Invece, da quanto la scrivente ha potuto constatare, invece, fra le modalità di utilizzo del fondo

2009,2010 e 2013 concordate in sede di accordi annuali decentrati, non risultano previste risorse

destinate al t,nan7.iamenlo del lavoro straordinario, Per il 2011 e 2012, in sede di contrattazione

Rela.ione ,ulln ,,,,r(fica "mmim\lra,im,-<',mlaMie e,<eguila1'''''0 ilC"",une di Capua (C.,erlQ) 76

decentrala, è previslo per rcmunerare lo straordinario il mede,imu importo pari a € 32.1 n.13 e per

il 2014 risultano destinate allo straordinario € 31.000.

Ci" ,ignifica che le somme de~l;nate dai CCNL al finanziamento del lavoro straordinario sonu stale

in tuttO o in parte utilizzate per linanziare istituti contrattuali a ~arico della parte stabile del fondo

(quali ad esempio. indennità vane, responsabilità specifiche, premi di produttività) che assolvono a

JinalitiÌ diverse e, in ogni caso, non $ono legate alla prestazione di urI' ~upplementari di lavoro.

Pertanto, $i invita l'amministrazione in rda7.ione ai fondi non ancora eO~litoili o erogati a decurtare

dalle voçi ~ostituti\'e !'importo di f 54.744,44,

Per il futuro si invita. inoltre. a prevedere la relribU7.ione del lavoro straordinario fuori dal fondo per

le politiche delle risorse umane, in ba~e alle norme ~onlrattuali vigenti.

Riguardo alle somme fino ad ora indebitamente destinate a tìnanl.iare istituti contrattuali diversi

dallo straordinario ~i evidenzia che, negli ultimi 5 anni, ri~ullano i seguenti importi:

Tabella 25

S4.HIIUB 46.994.70 42.7D8.31 39.514,53 1.112.66 ".d 184.516,56

558.Q7 7,749,73 12.036.12 15.•29,90 53.631.77 n.d 69.205,59

54,744,43 54.744.43 54,744,43 54.744.43 54.744,43 54.744.43 32B.466,58

,omme • ote .d .~ro t~olo

1=========S~T"R'A'O~R,om,"'A~R~'O~"~,~,~e~O~"~O~O~I~CO~'~"~,"~'~;O~"~'~'~R~,~g~,~m~'~"~'"~'~=;~G~~=~2009 2010 2011 2012 2013 2014 totale .fondo straor<fi"ario ex M. 23 CCOI(errone.mente inserila nell.costiluziooe del fendo del .",on.lo'

somme •• te. molo di .lraQrdinario

Sì è detratto dall"importo in~erilO per ciascun anno nel fondo, ciò che risulta effeui"an1cnte erogato

a titolo di ~traordinario. in base ai dati desumibili dal programma informatico di gestione delle

retribllZioni dd personale,

Le economic realizzate sono state indebitamente mili7J.ate per eorri~pondcrc emolumenti diversi

non compatibili con la disponibilità del fondo correttamente co,tituito e vanno, pertanto. reeuperate

da parte dell'amministrazione ai sensi dell'art. 40 co. 3 quintjuics del d.lgs. 16512001 c dell'art, 4

del d.l. 16/2014 già cilate nel paragrafo ehe precede.

77

4.3.5 La ripartizione del fondo e il trattamento accessorio del personale

L'art, 17 del CeNL lO aprile 1999 disciplina gli impieghi del fondo p~r le p"liti~he di sviluppo

dcllc risorse umane e per la produttività, prevedendo che le risorse pos~no essere utilizzate per lc

scgucnti finalità:

• erogare compensi dirctti ad incentivare la produttività ed il miglioramento dci servizi:

• costituire il fondo per gli incrementi collcgati alla progressione economica orizzontale .

• costituire il rondo per la rctribuzione di posizione e di risultato ai suggetti incaricati di posizione

organizzativa:

• pagare le varie indennità:

• compensare rewrcil.io di compiti chc comportino specifiche responsabilità;

• incentivare le spccificbe attività e prestazioni correlatc alle risorse di cui ali' art. 15. co. I. lett, k),

Preliminarmcnte si osserva che. come già accennato (cfr. paragrafo 4,3.1) pre,so il Comune di

Capua, fino al 2013. è stato sotloscritlo un unico contratto decentrato nel 1999 contenente una parte

normativa di applicazione a livello locale degli 'stituti previsti dal CeNL, incompleta e prÌ\.a di

molti contenuti rilevanti.

Tale circostanza ha rcso compkssa la riconduzione a Icgittimità di alcune voci di utijizzo dci fondi

2009 e 2010, non riscontrabili nell'accordo nonnativo del 1999 e neppure nell'accordo annuale di

parte economica dcgli eserer>:i in questione.

Si descrivono, sommariamente, di scguito jc pnncipali modalità di utilizzo del fondo, aggregate in

maniera semplilicata e non specificamenle corrispondente allc diverse voci previste dagli accordi

dccentr"t;, non sempre riconducibili in maniera univoca a istituti eontrattlllil; previsti.

T.hdl.2r,

d,";nalioni di "'il;,,o 0.110000,~ m. 2011 2012 10H 1014 1009/14 ,progre»;ooe econom;,. 180.311 138.634 13S,634 138.634 136.943 129,112 862,278 28,98;nòeonità di comp.rto 52.272 55.568 50.238 4S.122 48.599 47.504 ,O1.403 10,20

.l''e iodennlt. 123.500 157.771 83.994 S2.500 H.70S 36.,74 577.847 19,42

,pecificho rospon"O;lit. 83.0l2 93-000 61.500 61.500 299.ol2 10,05

Inco"!iv; 131.746 179.567 20900 45.430 427,64l 14,37

produttl"lt. e .Itro 36,002 S4.066 52.541 017.<05 l(}4,078 ,5,832 409.774 13,77

,traordinorio ,2.173 32-178 31.000 95,356 3,20

Tolale 442,094 446.040 622.344 61B07 415,728 436,801 2,975,314 '00Fo"" da", cr:1JI 2lffi'!_2111-1

Circa il 30% delle risorse dci fondi del periodo considerato ha finanziato le progressioni

el:onomiehe oriuontali mentre il 20% è SIa10 destinato a 1,nan7.iare indennità di varia natura (di

rischio, dì turno, di reperibilità, di maneggio valori e di festività).

4.3.6 L'indennità per specifiche re~llonsQbilità

L'Art. 17 c, 2 lett, f del CCNL 1999 prevede ehe parte del fondo sia utiliZZllta per compensare

l'eventuale escrei%io di compiti che comportano specifiche responsahililà da parte del personale

inquadrato nelle categorie li c C e del per~onale di eategoria D, quando nOn incaricato di posizione

organizzati va.

l~'ARAN, interrogata circa i casi in cui fosse possibile attribuire i compensi in oggeUo, ha ehiaritol('

che "anche per i compen,i corre/mi o speeifich,' re.lp"m;aiJililà devono essere le delegazioni

rrallami, Iu!la ba"e degli indirizzi formuloli dOidi orXani di gowmo, a definire una soluzione

r«xionelmle ed equilibraltl, ,\"econdo i canoni della currellezw e de/h, bllona fede che devono

guidare 11/11<'le la,çi applicalil'(! dei contraili col/ellil'!"', cosi implieilamente lasciando intendere che

<;iacompito degli enti selezionare, all'interno delle eategone interessate, coloro che effcttivamenle

svolgano compiti particolannente onerosi o che eomponino speciliche responsabilità.

La misurll dell'indennità, è ,tata delemlinata prima dall'art, 36 del CCNL 22,1.2004, che ha

previsto la possibilità di riconoscere un compen>o variabile tra i 1.000 ed i 2.000 Euro c poi dall'art.

7 del CCNL del 9.5.2006, che nel riserivere l'art. 17 c, 2 letto f) ha eliminato il limite minimo ed ha

elevalo l'importo mas~imo a 2500 Euro.

Per alcune particolari categorie di responsabili (es. ufficiale d'anagrafe), l'art, 36 e. 2 del CCNL del

2004 (che ha aggiuntu all'art, 17 c, 2 del CeNL 1998/2001 la lettera i), rimporto dell'indennità è

1issato per un massimo di € 300 annui lordi,

Nel Comune di Capua le disposizioni dci CCNL sopraeitate sono state riehiamatc, in sede di

Contralta;,ione decentrata. dagli anI. 27 e 28 del Contralto nonnativ() snltU8criUo in data 2.9.2013.

Le norme del contratto decentrato risuhano confonni alla disciplina nazionale e prevcdono, inoltre,

la neeessilà di fonnali atti di affidamento delle responsabilità specifiebe da parte dci responsabili di

settore.

" Parerc V.6.~ in data t 6.05.200 t _ Area: Pc,-,oMie non dir;Ettntt - IstilutO: Indennilil, eompens; vari. rimborsi.

79

La scrivente ha rilevato, tuttavia, ch~ le indelUlitiÌ in parola sono state attribuite a partire dal 2011

(cfr. tab. 26) in mancanza di tormali atti di affidamento delle responsabilità,

In particolare nel 2012, sono state destinati dal contratto doxentrato f 93.000 alla remunerazione di

tale eomp~nso. In bilancio (cap. 56.2) risuHano effettivamente impegnate € 93.000 e pagate €

90.200.

Dai eedoloni slip~ndiali si eVlllce che nel 2012 de.,tinalari di lali eompcnsi (pcr un impOrlO

complessivo di € 88.650,01) sono 74 dipendenti sul totale di 105 dipendenti.

Ciò induce a ritenere che, in alcuni seltori. detto emolumento sia slalo attribuito a tutto il per50nale

della categoria eontraUuale potenzialmente dcslinatario, a prescindere dall"effettiva altribuzione di

responsabilità "specitìehe" cioè diverse da quellc ordinarie altribuite dal mansionario della

categoria professionale.

Detta prassi non è COlTellae si invita l'amministnv.ione ispe7.ionata ad individuare espressamente,

mediante atti fonnali espressamente rivolti a tale finahlà, come peraltro previsto dal contratto

decentrato 2013,

In mancanza di tali provvcdimenti il compenso vlcne surretti7,iamenle a trasformarsi in una

componente fissa della relribuzione. al pari di quanto avviene per le progressioni orizzontali. in

contrasto con i dati testuali cd e~egetici.

Va ribadito come, al contrario, il eompen~o previsto dalla clausola contrattuale non possa essere

riconosciuto indiseriminatamente a tutti i lavoratori. in base alla calcgoria o al profilo di

appartenenza, né e~sere legato al solo svolgimento dci compiti c delle mansioni ordinariamente

previste nell'ambito del profilo posseduto dal lavoratore.

Non si ritiene sufliciente la sussislenza di una responsabilità di procedimento semplice ai scn~i della

legge n. 241/1990 per giustificare il riconoscimento dd compenso di cui si traUa.

Infatti, esso devc c~~ere sopraUullo una utile occasione per premiare chi è maggiormente esposto

con la propria attività ad Una ,pecifica responsabilità. Deve trattarsi. pertanto. di incarichi aventi un

certo "spessore", con contenuti sicuramente significativi ~ qualificanti. Polrebbe trattarsi, ad

e~~mpio. di un "responsabile di procedimemo complesso", ai sensi della legge 241/1990, oppure di

altri "incarichi" formalmente affidati dai responsabili dei servizi, che impongono la assunzione di

una qualche e dirella responsabilità di inizialiva e dì risultato (,volgimenlo di specifici compiti che

eomp0rlllno re,ponsabilità di gruppo o di procedimento).

80

4.3.7 Modalità di utiliuo dci fondo non riconducibili ad istituti previsti dalla confnlltalionecollettiva nazionale

In relw;ione al 2009 e al 2010 sOnOpreviste alcune modalità di lltili7.la7ione <.Iellerisorse collettive

per finalità non chiaramente riconducibili al CCNL c non regolate in sede di euntnltlazione

<.Iec~nlratanell'accordo di parte normativa, sottoscritto nel 1999.

Istituti contrattuali atipici

" 2009/10'00' 2010..fondo pronto ;","",.nto 20.000,00 22.912,33 42.912,:13

fondo 'p",lal. ,.",1,1 63.516,47 71.153,71 134.670,18

Art;col"iO"" orar;, 60,000,00 60.000,00 120.000,00

total. 143.516,47 \54.056,04 297.582,51

rome dari: ",belle di ,11""'0 o/legale ai .,,,hal! di r!elello:io"e Irmlame

La destinazione degli importi descritti in tabella al "fondo pronto intervento" c al "fondo speciale

snvizi" e all'articola7ion~ oraria si evincono semplicemente dalla tabella di riparto del fondo,

allegata ai verbali di delegazione tratlante (allegato 30 e 31), sen7a ricevere alcuna esplicitazione

nel corpo dell"accordo. anche mediante mero rinvio alla contraltazione colleuiva nazl\male o

dcrentral3.

Nei fondi successivi non è stato riscontrato alcun riferimento a tali modalilà di ulihzzo d~lle risorse

colkltive,

Il fondo pronto intervento potrebbe far pen,are a<.luna foona di indennità. ma in questo caso

potrebbe trattar,i di una duplieaziooe di llna forma di indennità già previ~ta e regolata nell'ambito

del contrattu decentrato del 1999 che cita espressamente la indennità di lumazione, di orario festivo

e notturno, di reperibilità, di rischio, disagw e maneggio valori.

Le rne<.lcsimeargomentazioni valgono per il fondo ~peciale servizi c per l'articolazione oraria.

La materia è a~soggcttata ad un principio di tipicità (ricavahile agevolmeote dalle norme di cui al D.

Lgs. 165 del 2001: ari. 2, commi 2 e 3, ed art. 40) in base al quale è fatto divieto agli enti locali di

attribuire al proprio per"male indennità O emolumenti di vario genere. diversi da quelli

specificamente previsti, in l'rimis dalla contrattazione nazionale. cd, in seeooda battuta. da eventuali

disposizioni di carattere legislativo.

R,io:io"e ,"II., ""'ifico ammilt'SfraliwM:onrabii, es'guiI" [''"S.W ilGmum, di CQpaaiCasma) SI

Le indelUlità prcviste dal contralto decentrato del 1999, peraltro multano tutlc esplicitamente

richiamate c finanziale nel fondo 2009.

Il fondo pronto intervento, il fondo ~pecia1e servizi e l'articolazione oraria risultano. penanto, fanne

di compenso accessorio non eontònni al contratto collettivo decentrato e nazionale e. dunque,

rappresentano remunerazioni illegiuimamente erogate dall'ammini,trazjone, ove non venga data

opportuna giustificazione tramite evcntl.Lille riferimento specifico a contratti precedentemente

stipulati e non visionati dalla scrivente.

A tale proposito si precisa che gli importi evidenziati in tabella sono quelli destinati in sede di

conlraltazione mcnlre, non è stato possibile, malgrado le richieste in tal senso da pane della

scrivente, rilevare quali siano le somme eflèUivamente erogate a tale litolo.

Nei cedoloni stipcndiali (allegati 32 e 33) è stato rinvenuto il riferimento all'articolazione oraria che

risulta erogata per importi contenuti entro il limite previsto in sede di dcstim17ione eòntraltuale (E

48.658.57 per il 2009 e 51.716,19 per il 2010). Nei capitoli di bilancio destinati al trattamento

accessorio (cap. 56.2 e seguenti del J'EG rendiconto spese) non è stato possibile enucleare alcun

riferimento all'articolazione oraria. In sostanza non è chiaro su quale capitolu di hilancio è stata

imputata.

Non è statu possibile rilevare alcuna corrispondenza nei ccdoloni stipendiali rispetto ali importi

attribuiti per il c.d. fondo pronto intervento e per il fondo speeialc servizi. Sul hilancio, invece, è

stato individuato il cap. 56.7 denominato Fondo per il pronto intervento sul quale sono state

stanziate € 20.000 nc12009 ed € 22.912,33 nel 2010 (e ciò corrisponde con gli imponi destinati nei

eontrat1i) c pagate 19,762,74 (nel 2009) e 22,912,33 (nel 2010). Nessun riferimento è ,tato

riscontrato sul bilancio in ordine al Fundo speeiale servizi.

4.3.8 L'imputu7.ionc contabile delle ri~orsc destinale al trattamenlo accc."orio

Più in generale, si rileva che le risorse effctti vamcnte impegnate e pagatc, in ordinc alla retrihuziolle

acce~soria gravante sul fonùo decentrato, non trovano una comspondeJlza chiara con i dali contabili

del Piano Economico Gestionale e del sistema informatico dei pagamenti (cedoloni stipenùiali).

Ollre a quanto evidenziato in relazione agli e,ercizi 2009 e 2010. è ,tato riscontrato a campione

anche i12012.

IMa:i""" ,ulla ,,,,,(fica "mmini,<I'afi",.-<,mwNl. <s<!(ufla ["05,'Q ilCamun, di ClIJ'Ua (Ca.,erla) 82

Per l'esercizio 2012 sul capitolo di bilancio 56.2 (indennità per specifiche responsabilità) risullano

previste in conto competenza € 93.000 e tale importo corrisponde con quanto previsto nella tabella

di destinazione delle risorse del fondo. sotloscrilla in 8ede sindacale. Risultano pagate in conto

competenza E 90.200.00 e in conto residui E 17.608.10.

Dai dati di bilancio risulta una corrispondenza tra quanto destinato dal contrailo e quanto previsto

dal bilancio. i pagamenti sono avvenuti entro i limiti delle somme destinate. Tale dato però non

corrisponde con quanto indicato nei cedoloni stipemliali la cni somma totale ammonta a E

88.650.01.

Non risulta possibile appurare con eerteua che le risorse effettivamente erogate siano state

destinate agli istituti previsti dagli accordi sindacali, per gli importi stahilili.

Inohre si segnala che non è stata risconlrata alcuna rendicontazione specifica riguardo alla gestione

del fondo per le politiche del personale. Tale rendicontazione sarebbe opportuna per una corretta e

lrasparente gestione delle risorse della conlraltw.ione, a vantaggio dell'amministrazione, ma anche

della parte sindacale. al fine di evidenziare se ciò che è 8tato effettivamente erogato rientri nei limiti

di quanto destinato ( c non vaùa a incidere sul bilancio in maniera ulteriore rispetto a quanto

previsto dalle nonne eontratluali) ma anche al line di verificare resistenza di economie da utilizzare

nei fondi successivi

Si richiama l'attenzione dei responsabili dell'ente e sOprallulto degli organi interni di controllo circa

la necessità di unil corretta imputazione nel bilancio c nel PEG delle risorse destinate al fondo anche

ai fini del corretto accertamento della compatibilità finanziaria dci costi della contrattazione

collettiva decentrata ai sensi dell'art. 40 bis sopra citato.

Rela=io", .'ulla 'cr(l1"a "mmi"i.(/raliv(k."",al!ii<' <s'.g"ila p".'-'a ilComUN' di Capua ICa.<ena) 8]

4.4. Le competenze retrihuti,'c del Segretario Generale

lItrattarnclllO relrihut;vo accessorio dei Segretari Comunali e Provinciali è disciplinalo dal CCl':L

del 16.5.2001 quadriennio normativo 1998/2001.

In particolare, ['art. 37 dispone che "lo Slml/ura della reTrihuzione dei se~relari comI/noli e

prol'incioli .l'icompone delle segllenri l'oci:

a) Tral/amC/1/0slipclUlia/e;

h) indennilà illiegralil'a speciale;

c) RL1.

d) Relribuzimw di posizione:

e) J1a1UruIOeconomico annuo, ove spellanle:

f) Relribuzione di risl/llalo;

g) Diril/; di segrelerio:

h) Relribuzione aggiunlim per sedi eonvenzionale ".

4.4.1 La retrihu7,i(lDc di posizione del Segretario

L'art. 41 del predello contratto colleliivo e l'art. 3 del bielmio economico 2000-200 t, prevedono

più specificamente i valori della retribuzione di posizione, ehc sono condi7.ionali dalla classe

demografica dell'Eme in cui si presta servi:r.io.

Sebbene il Comune di Capua appartenga alla classe demografica H, all'attuale Segretario generale è

riconosciuta e corrisposta, a decorrere dal 6.8.2006, una relribuzione di posi~jone commisurata alla

più elevata c1assc m pcr effeUo del decreto sindacale n. 396 del 6.9.2006 (allegato 34).

Il decrelo sindacale non risulta confonne all'art. 41 dci CCNL 16.5,2001 (biennio 199R-1999) m

quanlo commisura la retribuzione di posi~i(>ne alla fascia professionale di iscrizione all'alho dei

segretari comun~li e provinciali, invece ehe ~Ila classe demografica dci comune, come prel'islo

dalla norma contratluale.

E' opportuno precisare che la iscrizione alla fa~cia professionale deJralbo ha una sua funzione che è

quella di slabilire il grado di professionalità dei segretari.

84

Altra cosa è invece la cla~se demografica della sede comunale che viene presa in considerazione

dallc nonne contrattuali citate (art. 41 CCNL biennio economico .1998-1999 e art. 3 CCNL bicnnio

economico 2000-2001) pcr stabilire l'importo della retribuzione di posizione. in eonsidera~.ione

dclla complessità deJrmtivitil collegata alla grandena del comune.

Il Comunc di Capua ha Una popolazione di circa 19,000 abitanti c. perl,lIlto. in base alla tabella

prevista dall'art. 3 dci CeNL biennio economico 2000-2001 la retrihu%ione di posizione dci

scgretario sarebbe pan a € 18.592.45, comc SI cvmce dalla tabella solto riportata. Dalla

documcntal.ione. m;ulta invece che gli è stata anrihuita la relribu~ione di posizione relativa ai

cOnluni con popolazione superiore a 65.000 abitanti (€ 24.789.93).

T.b,lIa 28

Valori comple"ivi aonui lordi della retri!>Olio"",, di posizionoIpor 13 mon,ilitlll

Ilro eurO

livello A {IJ

1J inc"richi in enti metropolit.ni2J incarichi In enti oltre i 250,000, in com"ni copoluogo di provincia, in amministralio";provinciali31 incarichi in onti fino a 250.ClOO

livello BIli)

1J incarichi in enti superiori a 10.000 e fino, 65,000abit.nti

2) inc.richi in enti'" '.000.10.000 .bitanti

Livello ((1111

l) incarichi in enti fino, Hloo .bitanti

83,ClOO,OOO

70.000.000

48.ClOO,ClOO

36.000.000

21.000.000

la.OOO.Ooo

42,865,92

36,151,98

24.789,93

la.592.~5tO.845,59

9.296,21

O". 3 ceni bi"mio ,c"""",ico ]O()(J.]()()I

Nel decreto sindacale in eSame si legge che il Segretario com,male risulta i,erino nella tàseia

professionale "A" a dccorrere dal 26.3,2003 con contestuale conservazione dell'iscrizione in fascia

"8" per non aver assunto tilOlarità in segreterie di fascia "I1Y' ai sensi del disposto di cui all'an, l I.

comma 6 c 12, dci D.P.R. 465/97;

Si legge. inoltre. che ~el precedente c"mu~e di provenienza. Piedimontc Matcsc (n.d.r, 11.000

abitanti) il suddetto segretario ri~ultava l~quadrato dal 2001, in basc alla classe demografica B e

percepiva una retribuzione di po~izl\l~e pari a £ 36 milioni.

Il Sindaco. ncll'attribuire atlribuisce una retribu~ione di po~izione ~upcriore a quella spettante,

conclude che: il Segretario Generale (omissis) ha, penan/o. dirillo all'attribuzione dd Irul/um(m/o

economico corrisp"ndenle alla fi"ùa proje.\',çionale "A" a .far dala dall'iscrizione e precisamenle

26/J/O] e che il Comune di Capua prol-'wderà ad Inquadrare il S'egretario Generale doli. Alassimo

SClmcio nella fascia profcs.lùJna/e "A" can decorrenza 10//1/2006 a/lribw:ndog/i il ImI/amento

economico corri.lpondenle; La retribuzione di posizione ricono~eil.lta è di £ 48 milioni (£

24.789,93).

Nel medcsimo provvedimento risulta riportato che il Segretario proveniva da una coml.lne della

stessa fa~cia demografica di Capua (da 10.000 fino a 65.000 abitanti) in cui percepiva correttamente

la retribuzione di posizione della classe 13,pari a £ 36.000.000 (€ 18.592,45).

[noltre. ~empre nel decreto esaminalo 8i afferma che il Segretario non aveva mai assunto la titolarità

di una sede di classe m e, pertanto. neppure in precedenza aveva mai percepito una retribuzione di

posizione più elevata di ql.lella che avrebbe dovuto legittimamente percepire presso la nuova sede.

Prcsso il Coml.lne di Capua, in base ad una errala e illegittima applicazione della norma

contrattuale, è stata riconosciuta per la prima volta al Scgrctario tu retribuzione di posizionc più.

elevata, pari a £ 48.000.000. Non si è trattato cioè di un caso di applicazionc del divieto di

reformario in peju,\', che infatti non è stato mai cilalo nel provvcdimento del sindaco, perché la

retribuzione percepita nel eumune di provenienza non era diversa da quella spettante ncl comune di

Capua, trattandosi della medesima classe demografica.

Si ricorda che, in base al principio del divieto della reformo/io in peju.I', previsto dall'art. 202 del

D.P.R. 10.1.1957 n. 3 (C.D. Te~to umcu degli impiegati civili dello Stato). rilenuto applicabile

anche ai segretari comunali, la delibera n. 275/2001 del CDA dell'agenzia dei ~egretari aveva

considerato legittimo chc, in ca~odi nomina presso una nuova scde, i !\Cgrctari mantenessero: /(1

qua/ìfica funziona/e pos.ledJ/la al momen/o della nomina, l'iscrizione nella fa.w;ia di (lppwlenenw,

al/rechi! i1,rallamento ('mnomico godulo neU 'ullima sede di servi;;;"

Nclla fatti~pecie in esame. invece, la nuova scde nOn pone\'a un problema di qucsto tipo, per le

motivazioni già più volte esplicitate,

Altro possibilc caso di nconoscimento del trattamento economico superiore rispetto a quello della

effetliva fascia demografica comunale è previsto dall'art, 43 co. 2 del CCNL dci ~egretari cumunali

del 16.5.2001 (quadriclUlio normativa) per i casi di segretari in disponibilità. chc non ricorre nella

fatti~pccic in esame, non essendosi vcrificato il cullocamento in disponibilitàl7

" Art.43 00. 2 In casodi nominopresso"" cntedi f.,cia imn,ediatamenlCinferiore. qudl" di i,cTiziunc.il scgrclllTiocoltocaloindisponibililà<[m',,,," ii tratramentoecollomicoingodimenlopre,i'lo dalcommal l Tel.li"ionerisonoucaricodell'enledi nomin."d eccezionedi quellirelmivialta retribuzionedi posizionecberimango",," caricodat!"AgenziapeTlaq"olaçorrispolldelllealladifferenzatraquctlaingodimentoe quellaprev;,;tapc, l" fastiadiappartenenzadell'çnle.

Rcla=ion<.,"lIa ,-""/1<-,, "mmi"i,,,,'ari,,,~conrabil< c.<C8uirapresso il Comune di Capua (L'a.'ert.)

In ultimo, giova inoltre ricordare che, per effetto deJrart. I co. 458 della I. 147/2013, il divielo di

reformalio inpeju,j' è ~tato abrogato e il Ministero dell'lntemu, con circolare n, 3636 del 9.6.2014,

ha dichiarato teslualmente la cadueazivne ex lege della precedente delibera 275/2001 a decorrere

dal 1.1.2014 (data di entrata in vigore della legge 147) l'la revisione dei trattamenti economici dci

segretari comunal i e provinciali interessati, con deeorren7..ildal 1.1.2014.

Infine, si ~egnala che sul tema è intervenuta di recente la magistratura contabile in sede consultiva

(Sez. regionale di eOlllroJlo Liguria delibefilzione n.52/2014IPAR c Lombardia n. 5612015/PAR)

che ha avallato la suddetta Circolare ministeriale e ha ribadito l'obbligo di revi,~ione d('Ì Iru//umenli

economki, ~'on lu cr)llseRllenza che, ad eccezione del caso dei segreluri in dì.l'ponibililà (art. 43

CCNL quadriennio normativo dci 16.5.2001 n.d.L) nomÌllllli in ellti di ftlscia immediulamenle

illferiore a quella di apparlenenza, l'amminislrazione è lenUia a ridelermillare il Ira//amenlo

enmamico del segrelario comullule, cOn decorrelJUI I gennilio 2014, non potendo da tale data più

belleficiare del miglior Irall"menlO economko c"nnesso ili divino del/il c,d. "reformmio in p('Ìus".

orlllai \'<'nulameno.

4.4.2 La ma~giorazione della retribuzione di posizione del segretario.

l.'art. 41. COmma 4. del CCNI. 16.05.2001. dispone che "Gli Enli nell'ambito delle risorse

disp"ni!>;li e nel ,'i,~pdto della mp"òlà di .'pestl, p(wmn" corri'pondere unII maggiorazione dei

compensi di clli al comma 3. Le condizioni, i cri/cri ed i paramClri di rifcrimenlo per definire le

predelle maf-!Riorazioni sono individuale in sede di cOlllrllllazione decenlrala inlegraliva

ntlzionale". 11contratto nazionale decentrato. cui la norma fa riferimento, è ~tato adottato in data 22

dicembre 2003, ed ba previsto ebe la retribuzione di posizione del Segretario comunale, nella

rieorren7..il di determinati presupposti, possa es,cre maggiorata in misura variabile dal IO al 50%

(mas,imo 5% nci Comuni fmo a 3.000 abitanti);

AWatluale Segrelario comunale con decrcto sindacale n, del è stata riconosciuta una

maggiorazione della rctribuzione di posizione pari al 50% (quella massima consentita dai contralti)

ddl" retribuzionc di posizione per un importo annuo di € 12.394.97.

Tale importo va riconsideralo alla luce di quanto evidenziato nel precedenle paragrafo e, pertanto, la

maggiorazione di posizione non pull essere superiore" € 9.296,22 (pari al 50% della retribuzione

effettivamente spettante pari a € 18.592,45).

87

"8

1"1,,1[,, ,'J

6,197,48

3,098,74

indebito

dlfferen"

27.888,67

9.296.22

1B.592,45

classespettante

<omunifinoa 65.000abitanti

24.789.93

37,184,90

12.394,97

class. altribuita

<:omunlfinoa 250.0()(labitanti

indebiteerogate a titolodi ,etriblJ!lonEdipo,i,ione {annual

oria indehitarnente erogata

conlmtl<.mli fllssero state Cllrrertamente applicate in base alla classe

une di Capua avrebbe dovuto erogarc minori retribuzioni in favore dcl

alità di erogazione della retribuzione di riSl.Iltatoirl base ali articolo 42

la al conseguimento degli obiettivi <tSsegnati e finanziato con morse

per un importo non superiore al 10% del monlC salari

dal monte salari dei diversi anni in questione l'impllr(n di € 9.296,22,

aragmlì che preceduno. Di <Ol15eguenza, la retribuzionc di risultato.

0% pari a € 929.62 annUe.

ala liquidala ogni anno in base a decreto sindacale che esprime giudizio

!le dal segretario in base ad una scheda di va!l.Itazione per ciascun

e le funzioni, il peso e il punteggio attribuito.

ene calcolata la relribllZione di risultato comprende, tra le altre voci

posiZlune comprel15iva della maggiorazione

la che seguc, pertanto, ~i può calcolare che ogni annu il Segretario ha

i pusizione comprensiva di maggiorazione pari a € 37.184,90 mentre

€ 27.888,67 in basç alla fascia demografica previsla dai contralti

ulfato

Come evidenziato nella label

percepito una retribuzione d

avrebbe dOVUIOpercepire

collettivi.

- ..... ,

differen,e

retribu,ionedi posl'ione

maggiora'ionedi pO'i,ione

totale retribuzionedipo,ilione+maggiora,lone

4.4.3 La retribuzione di ris

Sono state esaminate le mod

dd CCNL 16105101, corrcla

aggiuntive a carico dell'ente,

La retribuzione in parola è st

favorevole sulle auività svo

armualità in cui sono descritt

" monte salari ,,' quale vi

relributive, la retribuzione di

Occorre, pertamo, dccurtaw

per le ragioni esposte nci p

suhirà una decunazione dcl l

4.4.4 La retribuzione aceess

In conclusione. ;, le normedemografica effeuiva, il com

Helo=iom ,ullo \WI/h'" ammi"iSl'll/;'"

Segretario gen~rale per un importo annuo di € 10.225.85 e per un totale del periodo eonsidemto (dal

6,8.2006) parì a € &4.953.19,

'.''i

retribuzione di pO'izione indebita

retribuzione di ri,ult.to indebita

retribuzione acte.sori. indebita

<alcolo differenze retributive percepite lIO(do)

annuale '00' 2007.20).49,296,22 2,860,38 74.369,79

929.62 286,04 7.436,98

10.225,85 3,146,41 81.806,77

totale77.230.17

7723.02

84.953,19

L'erario eomunale ha, pertanto, subìlo un esborso non dovl.Ilo nel periodo decorrente dal 6.8,2006 al

31,12.2014 complessivamente pari a € R4.953, 19 ~he devono e~,ere recuperate,

Come sostemlto dalla Giustizia amministrativa, infatti, '"coslilllisce jus reeepium il prindpio

sc<:ondoCIIiilrccupero di somme indcbilomente erogale dalla Pubb/iw Ammin,çlra:cÌfme ai propri

dipendenti ha caral/ere di dO\'l'rosilà c COSlillli.'ù' esercizio. "i sensi dell'arlicol" 2033 dci codice

civile, di un l'CI"Oc prvprio diril/n sogXellil'n a contenili" palrimonia/e, non rinunzil/bile, il1 qUl/nlo

('orrelalo al ('oncseXllimeI110di quelle finalilà di pllbhli"o inleresse, cui sono isliluzionalmenle

deslinale le somme indebi/amen/e Cl"ogale,28

J giudici amministrativi hanno inoltre all'mnlalo anehe la probtematica dell'elemento soggettivo e

del lu evenluale percezione in buona fede specificando che "in ordine a/ profilo del/a rilevanza della

buona fede dci debllore, è slalo più l'O/le precisalo che essa non può rappresentare un ",'Iae%

ali 'e"ercizio da l'arte dcii 'amminislraziolle dci recupero del! 'indebilo,9 neppure quando inlenenga

a IlIn~a disrmc(( di lempo dali 'erogazione del/c somme, comporlando in cupo ali 'Amminislrazione

solo / 'abbi igo di pJ'(J('ed~re"I rec"p"ro .\1e.\'.\Ocnn /IIodalllà lali da nOli illcidere significalil'amente

sul/c esi?,enze di l'Ila dci debi/orelD

In caso di mancato recupcro e di conseguente persistenw del danno si eonlìgura ai sensi dell'art.

della legge 20 del 1994, in caso di dolo o colpa grave. una ipolesi dì illccilo amministralivo.

conlabile C conscguente eondannu al risarcimento dell'erario comunale, a carico dei soggelli

responsabili dell'i~debìla crogazione, del mancato recupero e del[' omesso controllo.

"(Com .. Giu.>!.Ammin. Sicilia, se=. ;;irm'sd" 15 ;',ennal() 2002, n Il; CdS .. se:, IV, 17 dicembre 2003, n. R174,-w:. VI.12 dicembre 2002, n. 6787: 20 dicembre 2005, n 77l1}

" (ex rlurib'H, C dS .. ,."". IV, l] maggio 2006, n 2679; VI, i2 IUl(lio]004, n 5067; .I dicembre 1001, n 7951,- 7 luglil!2003, n 4012, 17 olfoore ]005, n, 5813),"Cons, Gill."I, Ilmmin Siciiia. ,.ez, giurisJ" 1-1Ollobre I ~~9, Il. 517.- C d.S. IV. 12 Sei/emMe ]005, n 496-1)'".

89

Capitolo V -I rapporti con le strutture controllate

S.l Le società partecipate dal comune

Il d~çreto legge 95/2012 convertilo oella legge 135/2012 prevede, all'articolo 6, comma 4, la

disposi~jone che "A decorrere dal! 'eserci"io jìnwlZiario 2M2, i Comuni e le Province allegano a/

rendiconto dei/a geslione unti nOia infiJrmaliva contenente la verifica dei credil; e dehiti reciproci

tra I'Ente ~ l~ società partecipate, La predella not(l, a,"wverula dai risp~lIid organi di revisione,

evidenzia an(l/iti<'amC'nleeventuali discordanze ~ ne fornisce la mVli1'azion~.-in t(ll ,'a,"(1il Comune

o la Provincia adol/ano senza indugio, e comunque nOliolm' il termine dei/'e.\'ercizio .fìnanziario in

COr.l'O,iprovvedimenti ll~cex,lIIriai iini della ricollcilia:ione delle partile debilOrie c crcdiluri,,",

Finalità della nonna è consentire un riscontro dei dati riportati nci rispellivi hilanci dall'ente locale

e dalle società parl~cipate, per \"Crificarnc veridicil;;. ed attendibilità, Una simile "pel1l7.ione può

essere ricondolta, in huona sostanza, alla cd, "conjèrma esterna" o "circo/ar;zzuzione"JI, una

procedura di validità che, secondo i principi di rcvisione, fornisce gli elementi probativi a più atto

grado di affidabilità, in particolare per quanto riguarda l' esi~tenza di un credito.12.

Nella relazione dei revisori al rendiconto 2012 viene attestata la verifica dci crediti c dci dehiti

relativamente a due società partecipate denominate Pallo Territoriale Appia Amiea Soeietio.

consortile e ASMENET Campania Società Consortile a R.l..

Non risulta allegata al rendiconto 2012 la nota informativa prc"i8ta dalla norma citata e. di

eonseguenza non è stato possibile per la 8erivente, verificare i dati attestati dai revi~ori.

Nella retazione dci Collegio si affenna, inoltre, che l'Ente non ha lumito i bilanci delle altre società

partecipate esistenti,

Pertanto, in relalionc agli obblighi previ~li dalla nonna citata si rileva il par"iale inadempimenlo,

non essendo stale accertati e verificati in maniera eompleta i crediti e i debiti reciproci tra l'Ente e

tutte le soeietà partecipate e non essendo state allegate al rendieontll1e note infonnative pre\'iste.

l dati di bilancio completi non sono stati fornili malgrado le richieste formalmente avanzate (all. n,

JI "Si dejini",. "çlJ~re"m" ('>tem,," il procc.u(J di acquMzlone e di "alUlazian. degli elementi prollali..; tramile Ima,'(mmnicazìone dirella di una ler=a rarlO in ri'rn.<la ad "n~ "ichtesla di informazioni ,." '''pelli di "na delermill~lamc., ap."done o in((Jrmaoione che incidono su asserzioni fo,m"I~I" dalla direzi(Jne ilei hi/~"cù, " (Principiocontabile Il. 505, punlo 4)" In lal senso il Principio mnlabile n, 500, p"nlO 20 e il 11. 500, punto 13, ."condo tui "La cOIif.,ma •.,I.ma di un

credilo fomi"ce IIn fnrle elementn P'O/J(JIi>'oa conferma del/'e,,,;,,kl1za del e,ediw ad "na cel'''' dala' ..

R,ia;;io", sulla w'iji"u ammin'Wuli"o-conlobii, '''R"i'a pl'esso iiCom"n, di CI1{J"" (Ca<Cl'ld) 90

L'ultimo documento ufficiale contenente i riferimenli alla siluazione delle società partecipate dal

Comllne di Capua è la delibera del Consiglio Comunale n. 64 del 16.12.2010 avente ad oggetto

RicoKnìzi(me delle socierà parlecil'a1e dal Comune di e"pua (CF:). ai sensi dell'arl.3. c(Jmmi 27-33,

della legge n.24412007 (leggejì1Jllllziuria 2008).

La delibera autoriua il mantenimento delle partecipazioni lO n. 5 società parteeipale c

precisamente:

l. Azienda Casertana Mobilità c Servizi socielà per azioni - in liqlliduzione - in sigla: "ACMS

S.P,A." e.t".: 02115110617 ( Capitale sociale f 1.120.000.00- Capitale posseduto dal Comune €

30.878.40- 2.757 % del Capitale Sociale);

2. Sviluppo Volturno Nord Società Consonile per Azioni c.£.: 02329310615 (Capitale sociale €

516.400,00- Capitale posseduto dal Comune € 5.1114.00- 1.00 % sul Capitale Sociale);

3. Società Consortile Patto Terriloriale Appia Antica a R.L c.f.:03251180612 (Capitale sociale €

10.000,00- Capitale posseduto dal Comune € 1.250,00- 12.50 % sul Capitale Sociale);

4. Aeroporto Orcste Salomone - Società Consortile a R.L. cL 0341S290619 (Capilale sociale €

30.000,00- Capitale posseduto dal Comune € 14.400,00- 4~,00 % ~ul Capilale Sociale);

5. Asmenet Campania Soc. eons. a R.L. c.f. 05166621218 (Capitale sociale € 110.710,00- Capilale

posseduto dal Comune € 1,935,00- 1.748 % sul Capirale Sociale).

Presso il Comune è stato possibile reperire gli ul1imi bilanci della società Palto dell'Appia antiea e

della società consonile Aeroporto Oreste Salomone dai quali emergono crediti e debiti verso il

comulle ehe corrispondono a quanlO pr~viSlo n~l bilancio del Comune.

Riguardo alle altre società citale nella predetta delibera consiliare è stato comunicato, dopo n:it~rate

richieste della scrivente e solo molte sellimane dopo la conclusione della visita ispclliva (in data

29.1.2(15). mediante una relazione 80tioscriua dal respo118abile del Servizio affari generali, che le

stesse si trovano in ,tato di liquidazione (allegalO 35). Detta affeml1l7.ione non è stata supportata da

documentazione o visure camerali.

Nella medesima relazione viene inoltre riferito che ,,,no slati richiesti i dati utili ai lini

dell'adempimento degli obblighi normativamente previsti dalla legge 135/2012 ai rispettivi

1i'l0idatori, mediante raccomandate inviate nell'aprile 2013 ma non andate a buon fine e reslituile

con la dicilura 'Trasferito" scnn alcun' altra indicazione uti le.

La relativa corrisponden:rn non è M'Ila vis;onata dall'l serivente, essendosi già conellisa la visita

ispettiva.

91

In sostanza, sembra che il Comune non sia più in grado di stabilire rapporti con alcune delle società

rispetto alle quali solo nel 2010, nell'ambito della dclibera comunale 64 del 16.12.2010, aveva

ritcnuto di mantenere in vita le partecipazioni, eon~iderando testualmente che: le allivilà ,l'l'alle dalle

sopra riparlale socielà sono Sirellamenl,' Conne,l",j'eCOlile jinafilà iSlituzionali del Comune.

Tale carenza di informa7.ioni attesta gravi lacune c inefficien7e gestionali nell'attività di controllo e

vigilanza sulle partecipale, in violazione dell'art. 147 qualer del TUEL, introdotto dalla legge

213/2012, che ha previsto un obbligo normativo di controllo sulle partecipate pcr le

Amministrazioni locali,

Già prima dcll'intmdn7ionc dell'obbligo normativo, la Giurisprudenza contabile aveva ritenuto

esistenti precisi obblighi di controllo sulle società partecipate, al fine di garantire in sede locale una

sana gestione f1nan7iaria, mediante il rispetto degli equilibri di bilancio e dei vincoli previsti in

matcria di indebitamenlo. Ha sostenuto la Curte che gli obblighi di controllo devono essere

usservati da luni gli Enti locali. non già in ba~e a un espresso deltato normativo, ben~i in ragione

delle incombenze che gnlvanO suJrEnte, per il solo fallO di essere socio pubblico del relativo

organismo partecipato.

A parere della Corte ogni ente locale ~ueio deve fattivamente adoperar~i. sc<:ondo la propria

al.llonomia organizzativa, per effettuare:

a) un costante ed effettivo monitoraggio 8ull'andamento della società, con una verifica costante

della permanenza dci presuppo8ti valutativi che hanno determinato la scelm partecipativa iniziale:

b) tempestivi intervenli correttivi in relazione a eventuali mutamenti che intercorrano, nel corso

della vita della ~ocietà, negli elementi originariamente valutati.

Lo scopo di tale monitoraggio, seeondo la magi,lmtl.lfa contabile, è quello di prevenire fenomcni

patologici e ricadule negative sul bilancio deirEnte, e presuppune di per se un'azione preventiva di

verifica e controllo, da parte dcI Comune, in mcrito alle anivilà svolle dalla società.

La carenza dci pre~erilli sislemi informativi all'interno della stnltlUra organizzaliva deporrebbe, nel

caso di ricadute negative, qLJalecircostanza aggravante, a sostegno di una conclamata rcsponsabilità

per colpa grave a carico dei suggelli che non hanno provvedulo all'ottemperanza della Icgge con la

diligcnza preseritta,J.

"COrl~ dci Conti Sn controllo per il Veneto con deliberazione n, 903!2012!INPR dci 9 nny~mbTc 2012

92

Oli obblighi di controllo in capo all'ente locale socio "assumono particolar~ importanza in presenza

di gestioni connotate da risull<lti negativi, che, soprattutto s~ reiterati, impongono all'Ente di

valutare la pennanenz.a di qu~lIe condizioni di natura tecnica e/o di convenienz.a economIca nonché

di sostenibililà politieo-soe;ale che giustificarono (o che comunque avrebbero dovuto giu~ti licare), a

monte, la scelta di svolgere il servizio e di farlo attraverso moduli privatistici".

Inline, si segnala all'amministrazione ispe%ionala che la legge di stabilità 2015 (L 190 del

23.\2.2014) al1'art, 1 co, 611 e ss. ha disposto l'obbligo, a decorrere dal 1.1.2015 di avviare un

processo di razionalizzaz;one delle ~ocietil e delle partecipazlom socidarie direttamente o

indirettamente possedute, in modo da consegoire la riduzione delle slesse entro il 31 dicembre

2015. tenendo conIO di alcuni criteri specificamente individuati. A tal fine entro il 31 marLO

2015, secondo quanlo previsto dal co. 612 del medesimo articolo, i sindaci e gli altri organi di

vertice delle amministrazioni definiscono e approvano, un piano operativo di razionali7J.azione

delle società c delle partecipazioni soeielari~.

5.2 Le Agen,ie c le Istituzioni del Comune

Sono rieonducibih al Comune di Capua anche due Agenzie c due Istituzioni, secondo quanlo

dichiarato dalla Responsabile del Settore Servizi alla Per:sona e, in particolare:

1. l'Agenzia degli impianti sportivi amminislrazione comunale Capua (A.G.I.S.A.c.C);

2. l'Agenzia per il Carnevale (A.CA.O.E.).

3. il Museo Civico di Arte Contemporanea "Terra di Lavoro";

4. l'Accademia Musicale "O, Manueei",

Sono stati messi a disposizione della ~erivente il bilancio 20ll del museo civico, il bilancio 2010

dell' A.G.LS.A.C.C c il bilancio 2013 dell'agenzia per il carnevale. La responsabile del servizio ha

dichiarato che non sono in possesso del Comune i hilanei relativi agli altri esercizi dci medesimi

emi c che l'accademia Musicale non ha mai inviato i bilanci,

A lal prupo~ilO si richlama l'amministrazione ~ulla necessità di attivarsi al fine di acquisire la

documentaz.ione e le inlonnazioni utili all'adempimento dci precisi obblighi previsti dall'art. 114

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del TUELl4, modificalo dalla legge 14712013 c, più in generale. allo scopo di svolgere la funzione

dì vigilan7.a espressamente assegnata dalle norme.

Roma, 5 febbraio 2015

Il dìrìgt:nte S.1.Fi.P.

Dr.ssa Rosa Va/ieenti

" Art, 114 co, 6 L'ente locale conferisce Il tapilale di dolazione; determina le finalilà e gli indirizzi: approva gli allif"ndamenlali; eser<ita la vigilanza: verlrtca i risulto,i della gestione; provvede alla toperrura degli eventuali co'tisoci.li.7. Il C()llçgio dei revisori dei conti dell'ente local~ ~,"rciia le sue funzioni anche nei confronti delle istituzioni. Lo,t.tUiO dell'azienda 'peci aie prcwdc un appo,ito organo, di revisione, n,.,chl! forme autonome di verifka dellag~,tione.

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