QUALITA’ E VALUTAZIONE

La qualità nei sistemi pubbliciGli standard ISO 9000

I sistemi di accreditamento: Balance Scorecard, il Benchmarking, l’autovalutazione

La valutazione della dirigenza pubblica e del dirigente scolasticoLa valutazione dell’offerta formativa

La valutazione di sistema

LA QUALITA’ NEI SISTEMI PUBBLICIDirettiva 19 dicembre 2006

“Una pubblica amministrazione di qualità”: • ha una valenza normativa ed ha avviato un piano

nazionale pluriennale per le qualità nelle PA;• richiama nella premessa il concetto di competitività del

paese come obiettivo da raggiungere con la qualità dei servizi resi dalle PA;

• fa riferimento ai seguenti strumenti: gli standard ISO 9000, il modello EFQM, i diversi sistemi di accreditamento, la Carta dei Servizi, la Balance Scorecard, il Benchmarking.

ESEMPI DI INDICATORI DI OUTPUT DI QUALITA’ DEL SERVIZIO

• Tempestività fornitura• Accessibilità dell’ubicazione e dell’orario di

apertura• Scrupolosità assistenza all’utente• Cortesia• Soddisfazione del cliente

Obiettivi direttiva:

• Richiamare le amministrazioni sulla qualità e miglioramento continuo, ovvero qualità come obiettivo trasversale del proprio agire.

• Uso della valutazione come strumento obbligatorio per l’approccio ai percorsi di miglioramento continuo: il ripensare a fronte di schemi logici di riferimento la propria azione innesta un processo di analisi.

• Sviluppo della politica della qualità da parte del Dipartimento della Funzione Pubblica per tracciare percorsi e traguardi di sistema condivisi.

GLI STANDARD ISO 9000

• Identificano una serie di norme e linee guida sviluppate dall’ISO (International Organization for Standardization) che propongono un sistema di gestione per la qualità per tenere sotto controllo i processi aziendali indirizzandoli alla soddisfazione del cliente.

• Una famiglia di norme fornisce indicazioni organizzative al fine di fornire un prodotto-servizio conforme alle esigenza del cliente.

• E’ una certificazione di sistema e non di prodotto.• La certificazione è un esame a cui l’organizzazione si sottopone

per poter avere una dichiarazione rilasciata da parte di un ente terzo specializzato (Organismo di Certificazione).

IL MODELLO EFQM

Trae origine dal Total Quality Management(TQM) che ha ispirato 14 aziende

a creare nel 1988 l’European Foundation for Quality Management con la mission di

assistere il management nell’adozione e nell’applicazione dei principi del TQM per migliorare la competitività dell’industria

Europea.

• Si è evoluto così un processo di auto-valutazione (self-assessment) che rappresenta la strategia promossa da EFQM per migliorare la performance delle organizzazioni.

• Il modello per l’Eccellenza EFQM è un frame work non prescrittivo basato su criteri, compresi i blocchi dei fattori (leadership, gestione del personale, politiche e strategie, partnership e risorse) e risultati (risultati personale, clienti e società, e risultati chiave di performance).

• Ogni criterio è poi articolato in liste di azioni guida. • Al cuore del modello c’è la logica RADAR che trasforma in

punteggi le evidenze delle verifiche fatte: Result, Approach,Deployment(diffusione), Assessment (valutazione), Review (riesame).

I SISTEMI DI ACCREDITAMENTO

Solo in alcuni paesi procedura obbligatoria (Italia, Spagna, Francia, Paesi Bassi) con implicazione diverse: accesso ai contratti con i soggetti pubblici nei primi due paesi, promozione del miglioramento negli altri due.

L’attivazione dei programmi di accreditamento si può riportare alle seguenti motivazioni:

volontà di avere una valutazione oggettiva, interesse di attivare processi di miglioramento che favoriscano crescita e

garantiscano migliori risultati, la richiesta dei committenti alle strutture di corrispondere a determinati

livelli qualitativi per ottenere l’ammissione a rapporti contrattuali.

Balance Scorecard (Norton e Kaplan)

Sviluppata negli anni 90 è un nuovo approccio: è uno strumento di sorveglianza strategica e si

pone l’obiettivo di rimediare ai limiti dei modelli tradizionali

Il benchmarkingDefinizione: “Il processo sistematico di confronto tra prodotti, servizi, prassi e caratteristiche di più entità organizzative, per

consentire ad un’impresa di capire e gestire i fattori che determinano prestazioni superiori”.

• Per gestire la conoscenza occorre organizzare una capacità di apprendimento dall’esterno dinamica che sappia inglobare il nuovo migliorando l’esistente in una spirale di progresso “apprendimento-cambiamento”.

• Le imprese gestite sul confronto creano maggior ricchezza perché hanno la capacità di generare più idee e sono più efficaci e rapide nel progredire.

• Il vantaggio del confronto e gli esempi di imprese di successo che lo applicano come principio di conduzione aziendale sono i presupposti che hanno dato vita al benchmarking .

• Obiettivi direttiva: richiamare le amministrazioni sulla qualità e miglioramento continuo, ovvero qualità come obiettivo trasversale del proprio agire. Uso della valutazione come strumento obbligatorio per l’approccio ai percorsi di miglioramento continuo: il ripensare a fronte di schemi logici di riferimento la propria azione innesta un processo di analisi. Sviluppo della politica della qualità da parte del Dipartimento della Funzione Pubblica per tracciare percorsi e traguardi di sistema condivisi.

L’autovalutazione

La Direttiva usa la definizione di autovalutazione dell’EFQM:

“L’autovalutazione è un’analisi esauriente, sistematica e periodica delle attività e dei

risultati di un’organizzazione. Il processo di valutazione che consente ad

un’amministrazione di individuare chiaramente punti di forza e aree di miglioramento deve

tradursi in azioni di miglioramento pianificate e monitorate nel tempo per verificarne

l’andamento”.

• Per procedere all’autovalutazione occorre che a monte si sia proceduto alla sua progettazione, individuando strumenti, modalità operative e tempi.

• Il processo deve coinvolgere tutti i soggetti. • L’autovalutazione è anche il presupposto per qualsiasi

azione di comparazione sia interna che esterna. • Per questa finalità i risultati devono essere sottoposti

a validazione esterna (certificazioni, premi…). • Fra gli strumenti la Direttiva cita il CAF (Common

Assessment Framework). Una prima versione fu presentata a Lisbona 2000 ed è stato progettato per essere usato in tutte le aree del settore pubblico.

L a valutazione della dirigenza pubblica

• La valutazione della qualità del servizio scolastico è la risultante di percorsi valutativi collegati e interagenti. In questo panorama la funzione primaria da valutare è quella dirigenziale in relazione al suo ruolo che si realizza proprio nell’unità organizzativa diretta.

• La valutazione dirigenziale è stata regolata per la prima volta dal D.Lgs n.29/1993 (art. 20 e 21) al fine di verificare i risultati conseguiti nell’esercizio della funzione dirigenziale amministrativa in termini di attività amministrativa e gestione.

• Il riferimento normativo dal quale partire per inquadrare lo spazio di azione dirigenziale è il comma 2 dell’art.4 del d.lgs n.165/2001. “Ai dirigenti spetta l’adozione di atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Essi sono responsabili in via esclusiva dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati”. Così costruita la valutazione dirigenziale ha l’ulteriore obiettivo di promuovere la qualità della gestione.

• Così costruita la valutazione dirigenziale ha l’ulteriore obiettivo di promuovere la qualità della gestione.

• Gli ultimi interventi del legislatore e soprattutto la Riforma Brunetta hanno inciso profondamente sulle prerogative e responsabilità dirigenziali.

• Viene ridefinita la funzione dirigenziale.• Il dirigente-manager ha un ruolo determinante nella gestione degli uffici e

del personale ma questa autonomia dirigenziale non va intesa come isolamento funzionale dalla struttura organizzativa. Infatti, come avviene in ogni organizzazione complessa, è il contesto reale di azione, quale si configura e si delimita interagendo con gli altri soggetti (organi politici, lavoratori, sindacati), nella rete delle relazioni organizzative ed interorganizzative, che si determina lo spazio effettivo di esercizio del suo ruolo di direzione.

• La disciplina della dirigenza costituisce uno snodo fondamentale per la realizzazione di una effettiva distinzione tra i poteri di indirizzo attribuiti al vertice politico-istituzionale e i poteri di gestione amministrativa riservati alla funzione dirigenziale.

La valutazione del dirigente scolastico

• La funzione dirigenziale è determinante ai fini della qualità del servizio e la sua valutazione è un presupposto per la valutazione della qualità dell’intero servizio.

• Nella scuola gli obiettivi del dirigente scolastico vengono individuati nell’incarico conferito dal superiore gerarchico dello stesso, il direttore regionale. Il consiglio di istituto non determina il contenuto dell’azione dirigenziale, ma gli obiettivi generali dell’istituzione scolastica (art 3 DPR 275/1999 in tema di redazione del POF).

• Dunque nella scuola la funzione dirigenziale si trova ai sensi art 21 dlgs 165/2001 a perseguire obiettivi e ad attuare direttive che dovrebbero provenire dal direttore regionale e contemporaneamente dare attuazione al POF nella sua veste di documento fondamentale dell’istituzione scolastica.

• Come punto fermo rimane la configurazione del dirigente scolastico come datore di lavoro privatistico, al pari degli altri dirigenti pubblici. Quindi da una parte il rispetto formale delle prescrizioni normative, dall’altra la necessità di gestire il contesto scolastico con modalità adatte ad una organizzazione di tipo assai diverso rispetto al resto della PA e nella quale il buon funzionamento dipende in gran parte dalle capacità relazionali e di mediazione.

• Attualmente il modello valutativo della dirigenza deve essere ripensato secondo i legami del dlgs 150/2009. Sono state realizzate sperimentazione (progetto SIVADIS)

Riferimenti normativi per la valutazione del dirigente:

art 27 CCNL 01.03.02, art.5 e art 21 dlgs 150 attuativo legge n.

15/2009.

LA VALUTAZIONE DELL’OFFERTA FORMATIVA

• Va subito evidenziata la complessità dell’offerta formativa, fatta di azione amministrativa, finanziaria e didattica.

• Per la valutazione di tale complessità intervengono diversi modelli valutativi con origine e valenza diversa.

• E’ necessario partire dal POF. Che tipo di atto è il POF? Da un punto di vista giuridico (art 3 DPR n.275/1999) si tratta di un atto generale con contenuto programmatorio che non ha un’efficacia immediata, poiché si realizza attraverso le attività che prevede saranno attivate,

• Quali sono gli altri documenti? La Carta dei servizi, il Regolamento di Istituto, il Programma Annuale in questo ordine di priorità. Hanno natura diversa in relazione a specifiche finalità

CARTA DEI SERVIZI

• Resa obbligatoria dal DPCM 7 giugno 1995 avrebbe dovuto essere la base per la definizione del livello qualitativo del servizio scolastico, attraverso la definizione di standard di qualità del servizio amministrativo, la qualificazione del sistema di accoglienza, ma principalmente attraverso la definizione di livelli di qualità della didattica e la previsione del contratto formativo.

• Dopo varie vicissitudine la carta è stata abbandonata ed in genere inclusa nel POF, ma non è stata mai abrogata ed ha un carattere prescrittivo di adempimenti la cui inosservanza può portare a sanzioni disciplinari.

• Nel corso degli anni la Carta è stata ripresa dalla normativa: il decreto lgs n. 286/99 ha addirittura forme di risarcimento del danno ai cittadini in seguito al mancato rispetto degli standard programmati.

• Successivamente è stata richiamata dalla Direttiva 24 marzo 2004 “Rilevazione della qualità percepita dai cittadini” nelle premesse normative che hanno portato alla rendi contabilità dei servizi pubblici.

Regolamento di Istituto:

• La previsione normativa risale al Testo Unico del 1994 e alla Circolare Ministeriale n.105 del 1975 che propone uno schema tipo per la redazione del regolamento interno di ogni scuola.

• Gli ambiti da regolamentare sono: funzionamento degli organi collegiali, programmazione delle attività degli organi collegiali, gestione degli organi collegiali (convocazioni, elezioni del presidente e vicepresidente del Consiglio di Istituto), vigilanza sugli alunni, funzionamento della biblioteca, dei laboratori, dei gabinetti scientifici, delle palestre.

Programma annuale:

Documento che ha influenzato maggiormente la stesura del POF.

La gestione finanziaria dell’istituzione scolastica è improntata al collegamento spesa-obiettivo

da raggiungere e di conseguenza la programmazione annuale delle spese è

strettamente collegata all’offerta formativa.

POF:

• Atto programmatico, la mancata realizzazione non comporta sanzioni disciplinari, ma riflessi organizzativ nelle attività poste in essere.

• Realizza una contestualizzazione degli obiettivi generali ed educativi dei diversi tipi e indirizzi di studi determinati a livello nazionale e relativamente alle esigenze del contesto culturale, sociale ed economico della realtà sociale.

• E’ determinante in questa fase l’azione svolta dal dirigente scolastico per l’attivazione dei necessari rapporti con gli enti locali e con le diverse realtà istituzionali, culturali, sociali ed economiche operanti sul territorio(concertazione tra il livello regionale dell’istruzione e l’ente territoriale regione.)

• Relativamente alla struttura del POF si evidenzia come, per effetto emanazione d.i. n.44/2001, essa si sia dovuta modificare perché occorre rendere coerente una programmazione di tipo pluriennale (qual è il POF) con una programmazione finanziaria annuale (qual è il programma annuale).

• Nel POF vengono esplicitate le aree di intervento e progettuali e nelle schede progetto/attività il programma annuale darà concretezza alle aree previste.

• Tale flusso decisionale presuppone la relativa documentazione (delibere collegiali). Si può così prevedere un modello valutativo dell’offerta formativa costruito per ambiti: ambito della didattica e ambito dell’organizzazione.

QUALI STRUMENTI PER VALUTARE?

Strumenti per ambito della didattica:

• autovalutazione, autoanalisi• sistemi di certificazione della qualità (tutti da rapportare al

quadro giuridico istituzionale)• il successo scolastico degli studenti (INVALSI).

Strumenti che valgono anche per l’organizzazione strumentale.

SPERIMENTAZIONE GELMINI

Il 18 novembre 2010 è stata annunciata dal ministro Gelmini una sperimentazione per premiare i bravi insegnanti e le buone scuole da realizzare in alcune città campione con l’obiettivo di individuare criteri, metodologie e competenze per valorizzare il merito e migliorare la qualità del sistema scolastico secondo le migliori esperienze europee ed internazionali (ai docenti meritevoli una mensilità e ai migliori fino a 70000 euro).

Le scuole saranno valutate prendendo in considerazione il livello miglioramento apprendimenti studenti (INVALSI) e una serie di indicatori (rapporto scuola-famiglia, scuola-territorio, gestione delle risorse, livello di abbandono…) verificati da un team di osservatori esterni composto da un ispettore e da due esperti indipendenti che produrranno poi una relazione complessiva.

Sulla base dei risultati una commissione tecnica regionale formulerà una graduatoria finale. In ogni scuola verrà costituito un nucleo composto dal dirigente scolastico, da due docenti eletti dal collegio dei docenti e dal presidente del consiglio di istituto in qualità di osservatore. Il nucleo avrà il compito di valutare i docenti che hanno aderito volontariamente alla sperimentazione considerando anche i risultati di indagini realizzate per rilevare l’apprezzamento dei docenti da parte di genitori e studenti così la valutazione non è autoreferenziale

La valutazione di sistemaCome strumento di valutazione di un sistema di qualità.

• Quali esigenze valutative per sistema scuola? Informazioni sulla popolazione scolastica e livello competenze acquisite da allievi, analisi funzionamento scuole ed incidenza delle variabili di contesto, studio dell’incidenza di fattori cognitivi e relazionali che incidono sul rapporto discenti. docenti e sulle attività delle istituzioni educative, necessità di verificare le sperimentazioni e le innovazioni di strutture e contenuti, opportunità di verifica omogenea dei livelli formativi raggiunti.

• Questo tipo di valutazione si pone al di fuori dei livelli valutativi previsti dal dlgs n.286/99 che prevede il controllo strategico, amministrativo e di gestione. Se ne deduce che la valutazione di sistema si pone al di fuori delle tipologie sopra descritte come analisi qualitativa del sistema orientato all’erogazione del servizio di istruzione ed educazione.

• Materia della valutazione di sistema regolata da dlgs 24 novembre 2004, n.286 che attua punto delega della riforma Moratti che prevedeva l’istituzione di un Servizio nazionale per la valutazione del sistema educativo.

• L’articolo 3 della legge-delega prevede l’emanazione di norme generali sulla valutazione del sistema educativo di istruzione e di formazione e degli apprendimenti degli studenti.

• Alle finalità del Servizio concorrono l’Istituto Nazionale per la Valutazione del Sistema di Istruzione (INVALSI= ente pubblico ad autonomia amministrativa, contabile, patrimoniale, regolamentare e finanziaria sottoposto alla vigilanza del MIUR) e le istituzioni scolastiche limitatamente ai livelli essenziali delle prestazioni per l’istruzione e formazione professionale.

• Missione dell’INVALSI: realizzare iniziative che comportino “promozione della cultura dell’autovalutazione da parte delle scuole” avvalendosi dei servizi dell’amministrazione scolastica periferica sul territorio provinciale e degli ispettori tecnici.

La valutazione di sistema ha due finalità principali:

• rendere trasparenti ed accessibili all’opinione pubblica informazioni sugli aspetti più rilevanti del sistema di istruzione in modo da poterne leggere il funzionamento;

• aiutare i decisori politici a valutare lo stato di salute del sistema di istruzione per sviluppare strategie appropriate di controllo e miglioramento.

INVALSI L’INVALSI ha impostato un percorso di ricerca per

individuare un set di criteri di qualità. Il quadro di riferimento tiene conto di 4 dimensioni: • Il contesto (per utenza), • gli input (risorse per erogare servizio), • processi attuati (offerta formativa…) • i risultati ottenuti sia a medio che a lungo

periodo (percentuali promossi esami stato, accesso al mondo del lavoro…)

DAL TESTO:

“La funzione educativa del dirigente scolastico tra norma ed organizzazione”

Anna Armone, Luciano Lelli, Ivana Summa

EUROEDIZIONI, TORINO