PROPOSTA DE UM ÍNDICE PARA MEDIR FORÇA DO LEGISLATIVO · avançaram na direção de uma análise...

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IX ENCONTRO DA ABCP

Nome da Área Temática

Instituições Políticas

PROPOSTA DE UM ÍNDICE PARA MEDIR FORÇA DO LEGISLATIVO

Sergio Simoni Junior DCP/USP

José Álvaro Moisés DCP/USP

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Brasília, DF 04 a 07 de agosto de 2014

PROPOSTA DE UM ÍNDICE PARA MEDIR FORÇA DO LEGISLATIVO

Sergio Simoni Junior DCP/USP

José Álvaro Moisés DCP/USP

Resumo do trabalho: As pesquisas sobre instituições políticas no Brasil e América Latina seguem ao menos duas problemáticas: as condições de governabilidade do presidencialismo e os possíveis déficits nas funções de accountability horizontal. Uma notável tradição dessa literatura é a elaboração de índices de força do parlamento. Contudo, em que pesem interessantes desenvolvimentos analíticos, poucos estudos avançaram na direção de uma análise capaz de combinar o exame da dimensão da formulação de leis e políticas públicas com aquela relativa à accountability horizontal própria do legislativo. Com a intenção de contribuir para esse debate, este paper propõe a construção de um índice de força do parlamento. Sua inovação em relação a outros empreendimentos é a incorporação da dimensão do controle e fiscalização, como o direito à solicitação de informações, a acusação e julgamento de cargos públicos, etc., ao lado dos tradicionais indicadores concernentes ao processo legislativo. Tem-se objetivo de mensurar os poderes legislativos do Brasil e dos demais países da América do Sul. Essa perspectiva comparada permitirá tanto balizar o conhecimento sobre o caso brasileiro quanto avançar sobre o funcionamento do regime presidencialista de modo geral. Palavras-chave:legislativo, índice, accountability horizontal, América do Sul

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Introdução

A agenda de pesquisa sobre instituições políticas foi enriquecida pelo estudo das

transições e da consolidação dos novos regimes dos países da terceira onda de

democratização, em especial da América Latina. A grande maioria dos estudos se

deteve, de modo geral, no problema colocado por Linz (1994) acerca das condições de

governabilidade e os possíveis riscos institucionais que o regime presidencialista

poderia trazer para a manutenção do regime democrático.

Mas outra importante problemática ganha corpo recentemente:trata-se da análise

dos possíveis déficits das novas democracias nas suas funções de accountability

horizontal, ou seja, na obrigação dos líderes políticos eleitos de prestarem contas de

suas decisões políticas aos eleitores, a instituições específicas e aos atores coletivos cuja

função constitucional é controlar o comportamento dos governantes, seguindo a tradição

de O´Donnell (1998).

Central nas duas abordagens é a análise da força e a capacidade do poder

legislativo nas suas funções de representação dos cidadãos: elaboração de leis e de

políticas públicas, mas também o controle e fiscalização do poder executivo e demais

instituições públicas. Tais aspectos são fundamentais para a abordagem da qualidade da

democracia.Arendt Lijphart (1999), Guillermo O'Donnell (1998), Larry Diamond e

Leonardo Morlino (2005), entre outros, sem esquecer a extraordinária contribuição de

Robert Dahl (1997; 1991) - todos chamaram a atenção para a relevância dos aspectos

relacionados, direta ou indiretamente, com a qualidade dos procedimentos, dos

princípios e dos resultados dos regimes democráticos.

O interessa analíticoneste artigo é a força e a capacidade do poder legislativo nas

suas funções de representação dos cidadãos: na elaboração de leis e de políticas

públicas, mas também o controle e fiscalização do poder executivo e demais instituições

públicas. Nas palavras de Samuels e Shugart (2003), discutiremos omandato de

representação e o mandato deaccountability.

Essas questões são prementes no debate brasileiro. De um lado, o conhecimento

do impacto das instituições políticas sobre a governabilidade e as relações entre

executivo e legislativo se beneficiou do desenvolvimento de estudos empíricos sobre o

Brasil que debateram as condições de possibilidade da chamada paralisia

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decisória(Mainwaring, 1993; Ames, 2001; Figueiredo e Limongi, 1999; Santos, 1997,

Chaisty, Cheeseman e Power, 2012). De outro, a dominância amplamente reconhecida

do executivo no sistema político levou alguns analistas a inquirirem recentemente em

que medida essa situação implica em rebaixamento das funções e do desempenho do

braço legislativo, em especial, sobre o impacto desse arranjo na eficácia do

funcionamento do sistema de representação e accountability, com ênfase nas

implicações disso para a qualidade da democracia (Moisés, 2011; Melo, 2009 e 2010).

Com o objetivo de contribuir para esse debate, o presente paper propõe a

construção de um índice de força do poder legislativo. A sua inovação em relação a

outros empreendimentos semelhantes é a incorporação - ao lado dos tradicionais

indicadores concernentes ao processo legislativo, como a existência ou não do poder de

decreto do executivo, de veto e a possibilidade de sua derrubada, etc -, da dimensão de

capacidade de controle e fiscalização do legislativo, a exemplo dos procedimentos

envolvendo cargos que devem prestar contas e se submeter ao controle público, cargos

que são nomeados ou que necessitam de aprovação do parlamento, e assim por diante.

Seu objetivo é, portanto, sugerir um passo analítico e metodológico capaz de dialogar

metodologicamente com a literatura tradicional sobre as relações executivo-legislativo

na América Latina, centrada na maior parte dos casos na análise do processo legislativo,

incorporando agora a dimensão de fiscalização e controle que cabe aos parlamentos

desempenhar.

O índice proposto é elaborado com o objetivo de mensurar os poderes

legislativos do Brasil e dos demais países da América do Sul. Essa perspectiva

comparada permitirá, de um lado, balizar o conhecimento sobre o caso brasileiro e, de

outro, avançar sobre o funcionamento do regime presidencialista de modo geral. Este

artigo é um produto de uma pesquisa maior sobre o funcionamento e a qualidade da

democracia brasileira nos últimos 25 anos.

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Problema de pesquisa

Uma abordagem comum sobre os legislativos latino-americanos tem certa raiz

funcionalista e é, de modo geral, preocupada com o grau de institucionalização desse

poder. Nessa perspectiva, os poderes e as características dos parlamentos são avaliados

e elencados em tipologias e/ou contínuos analíticos, que denotam o tipo e a função

desse poder no sistema político como um todo.

As bases teóricas encontram-se em Polsby (1975). Nas palavras de Limongi e

Figueiredo (2004: 13) “a tipologia proposta por Polsby combina a distinção das formas

de governo com a variação da influência que forças externas exercem sobre o corpo

legislativo”.Uma das primeiras aplicações dessa abordagem para América Latina foi

realizada por Mezey (1983).

O texto de Cox e Morgenstern (2001) presente na coletânea organizada por

Morgenstern e Nacif (2001) atualizou esse debate e estabeleceu, de certo modo, um

paradigma nessa área. Comparando os presidencialismos latino-americanos com o

norte-americano, os autores notam que a presença de maiores poderes do Executivo no

primeiro conjunto de casos resulta em legislativos reativos, ao passo que nos Estados

Unidos, o legislativo seria ativo na elaboração de leis.

Dentro da categoria de reativos, Cox e Morgenstern (2001: 449) elencam quatro

subtipos ideais: “recalcitrant, workable, parochial-venal, or subservient”. A catalogação

de cada legislativo nos subtipos depende, em parte, dos dispositivos contidos nas

Constituições de cada país.

Como um exemplo de estudo que trabalha nesse arcabouço, tem-se Saiegh

(2010), que propõe uma metodologia para avaliar as diferentes características dos

legislativos latino-americanos, que discutiremos mais abaixo. Sua análise revela que os

parlamento podem ser distribuídos em um espaço bidimensional, sendo que uma

dimensão diz respeito às suas capacidades, e outra às suas características de proativo,

reativo ou obstrucionista.

Paralelamente a essa abordagem, tem-se os estudos ancorados no neo-

institucionalismo, interessadosno efeito do desenho institucional para a performance

governamental.Aqui, antes de uma preocupação com categorização de legislativos de

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acordo com seu tipo e função, o problema de pesquisa é o impacto do sistema eleitoral,

do sistema de governo e das regras internos do Legislativo no policy-making.

Chaisty, Cheeseman e Power (2012) organizaram essa literatura em três fases.

A primeira geração é composta por Linz e outrose pode ser representada pelo título de

um de seus artigos “The Perils of Presidentialism”. Tratam-se de teses de que

defendiam que o presidencialismo induz a conflitos constantes entre o Executivo e o

Legislativo.

Na“segunda fase” da literatura, Shugart e Carey (1992), Mainwaring (1993) e

Mainwaring e Shugart (1997) ressaltam que tão importante quanto as diferenças entre

presidencialismo e parlamentarismo são as diferençasinternas nos presidencialismos,

notadamente, a força do poder Executivo e o sistema partidário. Segundo suas

formulações, sistemas políticos mais instáveis são aqueles que apresentam presidentes

fracos e poucos partidos efetivos.

Por fim, a “terceira fase” consiste em um conjunto de estudos que defendem que,

contrariamente aos argumentos de então, os poderes do Executivo podem viabilizar a

governabilidade e o multipartidarismo não seria um empecilho dado a existência de

coalizões: Limongi e Cheibub (2011), Cheibub, Saiegh e Przeworski (2004), Chasquetti

(2004), Figueiredo, Canello e Vieira (2012).

Um argumento teórico importante para o presente estudolevantado por esse

último conjunto de autores diz respeito à possibilidade de cooperação que pode existir

entre os poderes. A relação entre Legislativo e Executivo não é um jogo de soma-zero,

de modo que a força e a atuação de um não implica, necessariamente, no rebaixamento

de outro (Limongi e Cheibub, 2011). Esse raciocínio é importante para a interpretação

que se deve fazer dos índices.

Dentro da tradição neo-institucionalista, um aspecto da abordagem metodológica

de Shugart e Carey (1992) inaugurou uma importante tradição analítica nesta área.

Trata-se da elaboração de índices de força dos poderes republicanos. Os autores

mensuraram os poderes do executivo com a intenção de mostrar que as alegadas

deficiências do presidencialismo eram devidas a arranjos específicos desse regime, mais

propriamente, aqueles nos quais a força da Presidência é sobrevalorizada.

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A partir de então, um conjunto de estudos empreenderam esforços semelhantes:

Metcalff (2000), que atualizou e ampliou a proposta de Shugart e Carey (1992),

buscando captar melhor as diferenças entre os países semi-presidencialistas; por

Samuels e Shugart (2003), que utilizaram o indicador numa discussão teórica sobre

representação e accountability; porGrohmann (2001), numa discussão sobre separação

de poderes e checks and balances, dentre outros.

Mas é bastante evidente que esses estudos estavam focados principalmente no

grau de poderes do executivo e sobre as condições de governabilidade das relações

executivo-legislativo. Não observam, assim, uma importante dimensão do papel do

legislativo, a saber, sua capacidade de fiscalização e controle.

A abordagem neo-institucionalista também tocou em outros aspectos

importantes para a presente discussão.Cox e McCubbins (2001) afirmam que as

escolhas institucionais implicam necessariamente em trad-offs entre os princípios

democráticos. Particularmente, nos interessa o trad-off entre “decisiveness” e

“resoluteness”: entre a capacidade estatal de realizar mudanças políticas e o escopo de

atores necessários para aprovação de tal mudança. No vocabulário de Lijphart (1999),

trata-se de um trad-off entre os princípios majoritário e consensual.

Assim, a distribuição de poderes entre Executivo e Legislativo tem

consequências para a realização de importantes princípios da teoria democrática:

sistemas em que o Executivo é forte podem garantir a governabilidade às custas de uma

maior inclusão de atores políticos que participam das decisões; simetricamente, sistemas

políticos consensuais podem ter maiorias níveis de legitimidade, mas estão mais

passíveis à crises de paralisia decisória.

A despeito da importância teórica do assunto, essa questão foi pouca abordada

nos estudos das relações Executivo-Legislativo (Chaisty, Cheeseman e Power, 2012:

15).A proposta do índice desse artigo pode contribuir para discussões teóricas nesse

sentido, ao incorporar indicadores sobre a capacidade do legislativo na fiscalização e no

controle.

Uma linha de pesquisa que aborda diretamente esse problema são os estudos

sobre qualidade da democracia. Nessa temática, nos interessa o conceito de

accountability horizontal. A reflexão sobre os mecanismos de accountability nos países

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da América Latina iniciou-se com os trabalhos de O´Donnell (1998). A contribuição do

autor foi ressaltar a relevância do que ele denominou de accountability horizontal, e que

diz respeito ao papel de controle mútuo entre as instituições públicas. Em texto

posterior (2003) ele tratou de dois tipos de accountability horizontal. Um deles é o

mandated horizontal accountability (O’Donnell, 2003: 45), o qual é exercido pelas

agências e instituições específicas de controle e superintendência. Muitos estudos têm

seu foco voltado para esse tipo de responsabilização. Para citar apenas um, o trabalho de

Moreno, Crisp e Shugart (2003) faz uma análise comparativa entre agências de

superintendência, como juízes das Supremas Cortes e dos Tribunais Constitucionais,

Procuradores e Controladores Gerais e Defensores Públicos em diversos países da

América Latina. O procedimento empírico adotado pelos autores resulta em um índice

bidimensional, composto pelo grau de independência em relação aos políticos e a

duração do mandato de cada cargo.

O outro tipo de accountability horizontal que é, na verdade, histórica e

logicamente anterior ao primeiro, diz respeito à separação de poderes entre executivo,

legislativo e judiciário. Ele é denominado por O’Donnell (2003) de horizontal balanced

accountability. A ideia elementar de separação de poderes elaborada pelos Federalistas

consiste, como bem notou Manin (1994), em uma espécie de interpenetração parcial dos

poderes, criando assim um sistema de pesos e contrapesos. São precisamente as

implicações desses mecanismos que, afetando as relações entre accountability

horizontal e vertical, afetam a qualidade da democracia.

É de se notar, no entanto, a relativa ausência de evidências empíricas sobre a

capacidade de controle do legislativo sobre o executivo na América Latina. A

caracterização desses regimes como sendo democracias delegativas (O’Donnell, 1991),

é o ponto de partida dominante, a despeito de se ter poucos parâmetros para averiguar o

grau em que isso ocorre nos diversos casos. Entre os estudos empíricos sobre o caso

brasileiro destacam-se o de Figueiredo (2001) e o de Power e Lemos (2013) que, de

modo geral, sustentam que o grau de sucesso das iniciativas de fiscalização do

Congresso Nacional sobre o executivo depende da estrutura institucional de

concentração de poderes e prerrogativas da Presidência da República e dos líderes

partidários. Por outro lado, Amorim Neto e Tafner (2002) analisam as relações

executivo-legislativo em torno das Medidas Provisórias por meio dos conceitos de fire-

alarme e police-patrol elaborados por McCubbins e Schwartz (1984). Sobre o caso

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chileno, Siavelis (2000) analisa os diferentes mecanismos de controle legislativo em

perspectiva histórica.

No entanto, o conhecimento acumulado é ainda muito limitado, e as avaliações

são discrepantes. Por exemplo, de um lado Lemos e Power (2013: 390) falam que "os

dados sugerem que iniciativas de controle horizontal tem uma participação significativa

na atividade legislativa no Brasil"; de outro, Figueiredo (2000) defende que o papel de

fiscalizador do Congresso é bastante reduzido. Outro exemplo: Saiegh (2010: 73)

caracteriza o legislativo argentino como “(quase-) marginal, somewhat obstructionist,

but mostly passive”, mas Aleman e Calvo (2008: 31) falam que o legislativo da

Argentina apresenta um mecanismo efetivo de accountability horizontal.

Acreditamos que a constituição de um índice abrangente de poderes formais do

legislativo é heuristicamente útil para embasar metodologicamenteestudos de caso e

análises comparativas que podem avançar na determinação das causas da performance

legislativa.

Índices da literatura

Nesta seção, discutimos brevemente os principais indicadores utilizados pelos

trabalhos citados anteriormente e seus procedimentos de agregação. O objetivo é avaliar

criticamente suas bases conceituais e metodológicas e apresentar, ao final, a proposta de

um novo indicador.

Shugart e Carey (1992) buscaram mensurar, como indicado antes, a força do

poder executivo. Para tal, construíram um índice composto de duas dimensões: os

poderes legislativos do presidente e seus poderes não legislativos. Como indicadores de

poderes legislativos do executivo, os autores utilizaram as possibilidades de veto total

ou parcial, emissão de decretos, introdução de propostas legislativas específicas,

propostas orçamentárias, e a proposição de referendo. Como indicadores de poderes não

legislativos, Shugart e Carey (1992) se referiram à capacidade de escolha e demissão de

gabinete, a possibilidade de sofrer censura pelo legislativo e a possibilidade de

dissolução desse poder. Cada indicador possui um intervalo de pontos que denotam as

disposições que garantem mais ou menos poder ao Presidente. Depois, as variáveis de

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cada dimensão são somadas e tem-se assim um indicador sintético de poderes

legislativos e outro indicador de poderes não legislativos.

Metcalff (2000) propôs uma atualização do índice de Shugart e Carey (1992),

alterando alguns de seus scores e incorporando a dimensão da revisão judicial. Seu

método de agregação é o mesmo dos autores discutidos acima. Samuels e Shugart

(2003), por sua vez, utilizaram um indicador mais enxuto, focando nas dimensões do

veto, do decreto e dos poderes de agenda. No entanto, a agregação de seus índices é

menos intuitiva e menos objetiva. Os autores partem do pressuposto que os dois últimos

poderes são mais importantes, atribuindo-lhes peso maior. A cada combinação de cada

dimensão os autores designam um valor de indicador sintético, cuja extensão varia de 0

a 9.

Em conjunto, esses indicadores são baseados exclusivamente em dimensões

institucionais e formais, ou seja, são as capacidades do executivo tal como se encontram

nos textos constitucionais de cada país. No entanto, a despeito de tratarem de dimensões

importantes, cabe observar que estão exclusivamente ancorados na força do poder

executivo e na dinâmica do processo legislativo.

Outros trabalhos apresentaram variáveis específicas do poder legislativo, mas

deixaram de incorporar os poderes relativos aos procedimentos de controle e

fiscalização de governos. Fish e Kroening (2003), em primeiro lugar, realizaram o que

se constitui talvez o maior esforço de elaboração de um índice global de força dos

parlamentos, tendo trabalhado com 32 itens divididos em quatro tópicos: influência do

legislativo sobre o executivo, autonomia institucional do legislativo, seus poderes

específicos e capacidade institucional. Esses itens são expressos em afirmações que

correspondem a aspectos pelos quais a cada país foi atribuído 1 se a sentença se aplica e

0 em caso contrário. Assim, tem-se em cada país 32 distribuições de 1 ou 0, e o

indicador, designado como Parliamentary Powers Index (PPI), consiste na soma de

todas e posterior divisão por 32, constituindo uma escala de 0 a 1.

O elevado grau de abrangência empírica do trabalho acarreta, no entanto, alguns

problemas metodológicos. Por exemplo, algumas variáveis dos autores se aplicam

exclusivamente a regimes parlamentaristas, a exemplo da pergunta: “o legislativo

designa o primeiro ministro?”. Além disso, os autores utilizam múltiplas fontes de

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dados. Além dos dispositivos formais, Fish e Kroening (2003) se basearam em

entrevistas com experts e na análise de fontes secundárias.

Saiegh (2010) estudou os países da América Latina e abordou a questão no

contexto do framework e da tipologia de legislativos apresentada por Cox e

Morgenstern (2002). A análise utilizando indicadores do Inter-American Development

Bank levou o autor a enquadrar os parlamentos em duas dimensões, de acordo com seus

tipos e suas capacidades. Suas conclusões são de que existe uma grande variedade de

situações nas relações executivo-legislativo dos países da América Latina, mas, de

modo geral, os parlamentos latino-americanos podem ser caracterizados como sendo

detentores de consideráveis poderes reativos.

Os indicadores de sua proposta analítica incluem variáveis oriundas de pesquisa

de opinião pública, como o grau de confiança no Congresso, pesquisa de opinião de

elites empresariais sobre a efetividade do corpo legislativo, e medidas políticas de

caráter dinâmico1, como a experiência dos legisladores e o seu nível educacional. Para

agregação dessas dimensões, o autor utilizou a técnica de multidimensional scaling, o

que permite medir e visualizar de modo multidimensional o grau de similaridades entre

as variáveis de cada país.

Do ponto de vista do presente estudo, contudo, defendemos queé analiticamente

mais interessante um indicador de força do poder legislativo constituído unicamente de

dispositivos formais por dois motivos. O primeiro é que variáveis institucionais são

objetivamente mensuráveis e, principalmente, são de caráter estrutural e de longo prazo.

O segundo ponto, mais premente, é a de que a separação entre as dimensões formais e

as relativas ao desempenho e à legitimidade pública é analiticamente frutífero porque

permite verificar a relação ou impacto entre esses fenômenos. Perguntas do tipo “qual é

a relação entre a força dos parlamentos e a aprovação de determinados tipos de

legislações?” ou “qual é o impacto de legislativos fracos nas percepções do público

sobre o sistema político?” são passíveis de verificação empírica apenas se essas

dimensões forem mensuradas separadamente.

Montero (2009), de sua parte, realizou outra tentativa importante na mesma

direção. O principal objetivo de sua pesquisa era explicar os diferentes tipos de

atividade legislativa(êxito e participação) na América Latina através da análise de 1 Entendemos por isso variáveis que são contingentes ao processo político-eleitoral.

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variáveis institucionais e políticas2. Diferentemente de Saiegh (2010), Montero (2009)

separa as variáveis institucionais de caráter estático, que constituem seu índice, das

dimensões políticas dinâmicas. O índice da autora é composto de quatro tópicos: a etapa

de iniciativa, a constitutiva e bicameralismo, de eficácia, e os procedimentos legislativos

ordinários. Cabe um desses tópicos corresponde a etapas do processo legislativo,

envolvendo a definição da agenda, o poder de iniciativa das comissões permanentes, a

relação entre a Lower e a Upper Houses, a existência e o tratamento de vetos

presidenciais, etc. Todas as variáveis são extraídas dos textos constitucionais e dos

regimentos internos dos Legislativos. Cada país examinado por Montero (2009) foi

elencado num contínuo, cujos extremos denotam as situações nas quais o executivo teria

mais poder, até aquelas nas quais ele teria menos poder. Os valores atribuídos à posição

de cada país são atribuídos indutivamente: os casos onde o executivo é mais favorecido

recebem ponto 1, já os casos onde o legislativo é mais favorecido recebem ponto 0. O

indicador final consiste na soma de cada variável constituinte de cada tópico e posterior

padronização numa escala de 0 a 1.

O estudo de Montero (2009) avança na direção de mensuração da força e

capacidade do poder legislativo, mas ele ainda apresenta, como outros discutidos acima,

uma lacuna importante: não incorpora variáveis relativas à accountability horizontal. As

implicações dessa observação para a avaliação da qualidade da democracia, assim como

outras apresentadas acima, nos levaram a propor, como apresentado a seguir, o

tratamento de variáveis que podem compor um índice que trate o poder legislativo de

forma mais abrangente, ou seja, que além de suas funções legislativas mais conhecidas,

incorpore suas funções de fiscalização e controle. Entendemos que isso permitirá

examinar melhor, também, as relações entre as funções de representação popular e de

responsabilização das instituições republicanas que cabe ao poder legislativo; a

expectativa é que isso permita mensurar, de modo concreto, uma dimensão central da

qualidade da democracia.

Proposta do índice

2Seu trabalho é parte de um esforço mais amplo realizado pelo Observatorio de Instituciones Representativas da Universidade de

Salamanca.

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Apresentamos a seguir as dimensões que consideramos importantes para a

construção de um índice mais abrangente de força do poder legislativo em países da

América do Sul. Tomamos por base apenas variáveis institucionais e formais, ou seja,

os dispositivos vigentes nas atuais constituições e regimentos internos dos poderes

legislativos. A definição das dimensões foi feita de acordo com (1)a literatura discutida

acima, (2) os bancos de dados resultantes do projeto Legislatina – Observatorio Del

Poder Legislativo En América Latina da Universidade de Salamanca,centro de pesquisa

onde também se realizou o estudo de Montero (2009), que organizou os dispositivos das

constituições da América Latina em tópicos específicos e (3) os componentes principais

dos mecanismos legislativos de oversight propostos por Pelizzo e Stapenhurst (2004)

Dados e Casos

Nossa amostra é constituída dos países da América do Sul, a saber, Argentina,

Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela.As

Constituições são a fonte primária de informação de índice. Algumas variáveis, como as

audiências públicas, apenas estão normatizadas nos regimentos internos, e algumas

especificações de dispositivos constitucionais estão em legislação ordinária. Todas as

informações coletadas foram conferidas nos dados apresentados por estudos anteriores.

Em alguns aspectos, no entanto, não existe consenso entre os dados, devido, em parte, a

ambiguidades do texto constitucional.

Os textos constitucionais foram extraídos dos respectivos sites oficiais de cada

País. A tabela abaixo apresenta a data da promulgação de cada Carta, assim como da

última emenda aprovada nos textos consultados:

País Ano da Promulgação Ano da última emenda

Argentina 1853 1994 Brasil 1988 2013 Bolívia 2009 - Chile 1980 2010 Colômbia 1991 2009 Equador 2008 2011 Paraguai 1992 - Peru 1993 2009 Uruguai 1967 2004

Venezuela 1999 2000

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Dimensões do índice

O índice comportará duas dimensões fundamentais: uma concernente ao processo

propriamente legislativo, e outra relativa às dinâmicas da accountability horizontal que

cabe ao legislativo. Como dimensões do processo legislativo, propomos utilizar os

seguintes tópicos: veto total e parcial, decreto, iniciativa exclusiva e legislação

orçamentária, de parte do executivo. Como dimensões de fiscalização e controle

próprias do legislativo, utilizaremos: solicitação de informações, acusação e julgamento

de cargos públicos e participação na escolha de altos cargos públicos.

Abaixo apresentando os elementos de cada dimensão, e a distribuição de cada país3.

Aos países foi assinalado 1 se aquele elemento se faz presente, 0 caso contrário.

1- Dimensões relativas ao processo legislativo

As variáveis dessa dimensão são as que tradicionalmente são utilizadas pela

literatura para a composição dos índices de força do legislativo. Neste caso, as

novidades das informações do presente artigo são de atualização: como Bolívia e

Equador promulgaram constituições recentemente, algumas das informações de outros

trabalhos estão desatualizadas. Abaixo se encontra a explicação de cada variável, com

os estudos que informaram as escolhas dos seus componentes e a distribuição de cada

caso.

Veto total e parcial: a existência ou não do poder de veto por parte do Presidente em

face da legislação aprovada pelo parlamento, e os procedimentos necessários para sua

derrubada, constituem uma dimensão importante das relações executivo-legislativo. O

veto total diz respeito ao poder do executivo de vetar todo o package da legislação. O

veto parcial lhe permite vetar partes do texto aprovado pelo legislativo. Em cada

processo, se podem exigir maiorias legislativas diferentes para sua derrubada, como

3A inclusão de variáveis dentro de cada dimensão cobriu apenas aquelas que estavam presentes em

mais de um caso, para evitar particularidades.

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maioria simples, absoluta ou qualificada. Essas variáveis comporão essa dimensão.

Dimensões baseadas em: Cheibub (2007), Metcalf (2000), dentre outros4.

Veto total Argentina Bolívia Brasil Chile Colômbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela

Possui 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

Pode derrubar 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

Por maioria simples 0 1 0 0 0 0 0 0 0 1

Por maioria absoluta 0 0 1 0 1 0 1 1 0 0

3/5 dos presentes 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0

2/3 dos presentes 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0

2/3 dos membros 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0

Decreto: diz respeito à possibilidade do poder executivo de estabelecer leis

unilateralmente. Existem dois tipos de decreto, os constitucionais e os delegados. Os

segundos se diferenciam dos primeiros no sentido de que o Executivo só pode emitir

decretos se antes o Legislativo permitir essa prerrogativa em assuntos e tempo

determinados. Essa dimensão deve abarcar as possibilidades de participação que o

legislativo tem nesse procedimento pelapossibilidade de emendamento e a situação da

matéria quando nenhuma decisão é tomada dentro do prazo, além das limitações de sua

área de atuação. Nos baseamos nas discussões de Carey e Shugart (1998) e de Metcalf

(2000).

4 Até o momento da pesquisa, não incorporamos as sugestões contidas em Tsebelis e Alemán (2005) sobre mecanismos de sugestão de mudanças de legislação que alguns presidentes possuem ao utilizarem seu poder de veto.

Veto parcial Argentina Bolívia Brasil Chile Colômbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela

Possui 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 Pode derrubar 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 Por maioria simples 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1

Por maioria absoluta 0 0 1 0 1 0 1 1 0 0

3/5 dos presentes 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0

2/3 dos presentes 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0

2/3 dos membros 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0

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Decreto Argentina Bolívia Brasil Chile Colômbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela

Existe Decreto constitucional 1 0 1 0 1 1 0 1 0 0

Limitação a algumas áreas 1 0 1 0 1 1 0 1 0 0

Não decisão favorece Executivo 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Legislativo pode emendar 1 0 1 0 1 1 0 1 0 0

Existe Decreto delegado 1 0 1 1 1 0 0 1 0 1

Não decisão favorece Executivo 1 0 0 1 0 0 0 0 0 1

Legislativo pode emendar 1 0 0 1 1 0 0 1 0 0

Iniciativa exclusiva: algumas constituições reservam o tratamento de determinados

temas legislativos à iniciativa exclusiva do executivo, para além da proposta

orçamentária. Essa dimensão dá conta da amplitude de poder facultado exclusivamente

ao executivo, assim com das possíveis restrições à participação do legislativo por meio

de emendamento. Observamos também se os textos constitucionais estabelecem áreas

de legislação exclusiva para os parlamentos.Fonte: Metcalf (2000) e Figueiredo, Canello

e Silva (2012).

Argentina Bolívia Brasil Chile Colômbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela

Área administrativa 0 0 1 1 1 1 0 1 1 0 Emendas sem restrição 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0

Emendar com restrição 0 0 1 1 0 1 0 1 1 0

Não pode emendar 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Área fiscal 0 0 1 1 1 1 0 1 1 0 Emendas sem restrição 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0


Não pode emendar 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Outras áreas 0 0 1 1 1 1 0 1 1 0

Emendas sem restrição 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0


Não pode emendar 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

17

Legislativo tem iniciativa exclusiva


1 0 1 0 0 0 1 0 0 0

Legislação orçamentária: a política orçamentária é uma das atividades mais importantes

da ação governamental, relativa à dimensão de responsividade tratada acima. Em alguns

países, ao legislativo são vetados a proposta e o emendamento do projeto orçamentário

do executivo; em outros, o parlamento pode alterar a proposta, mas sofre limitações

quanto ao tipo de modificações que pode introduzir, a exemplo da criação de novas

rubricas, de novos gastos e remanejamento de recursos. Base: Cheibub (2007)

Orçamento Argentina Bolívia Brasil Chile Colômbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela

Iniciativa exclusiva Executivo 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

Emendas sem restrição 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0


Emendas podem criar despesas 1 1 0 0 0 0 1 0 0 1

Default: proposta Executivo 0 1 0 1 1 1 1 1 0 0

Default: proposta Legislativo 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Default: orçamento vigente 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1

Vemos assim que, de modo geral, os Executivos na América do Sul tem fortes

poderes na dimensão do processo decisório. No entanto, é de se notar a heterogeneidade

entre os casos5.

5Neste artigo, não consideraremos duas dimensões importantes do processo legislativo que constam

em alguns estudos: a capacidade de pedido de urgência para seus projetos de lei e faculdade de convocar

de plebiscito. Nesses aspectos podem ser incorporados em desenvolvimentos futuros dessa pesquisa.

18

2- Dimensões relativas ao processo de controle e fiscalização

Nessa dimensão que buscaremos o principal de nossa contribuição. Incluiremos aqui

os principais mecanismos de controle do legislativo em relação a importantes cargos

públicos, dividindo-os em três dimensões: sua capacidade de solicitar informações, sua

participação na escolha e nomeação e seu papel na acusação e julgamento desses cargos.

Nos concentraremos nos seguintes cargos: presidente da República; ministros do

Executivo; ministros do Tribunal Constitucional;os diretores das principais instituições

de controle: procurador-geral, fiscal geral, controlador-geral, defensor público,

corregedores e ministros de Tribunal de Contas; diretores do Banco Central; autoridades

militares e policiais e embaixadores. Consideramos que esses cargos são responsáveis

por importantesáreas da atuação do Estado, e, logo, a mensuração da capacidade do

Legislativo para nomeação, solicitação de informes e julgamento desses cargos abarca

em grande medida sua influência no funcionamento do sistema político.

Novamente, cabe assinalar que se trata aqui de indicadores formais, ou seja, são

prerrogativas institucionais do Legislativo.

Abaixo se encontra a explicação de cada dimensão, seguida da distribuição de cada

País:

Solicitação de informações: o legislativo tem o poder, em alguns países, de solicitar

informações sobre atividades desempenhadas pelo governo e o planejamento de ações

futuras por parte de determinados órgãos públicos. Algumas dessas modalidades de

prestações de contas são de caráter obrigatório, com periodicidade estabelecida,

enquanto outras exigem processo de aprovação por parte do legislativo. Serão

observados os cargos que se prestam a essas solicitações.

Solicitação de informação Argentina Bolívia Brasil Chile Colômbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela

Audiências Públicas 1 1 1 0 0 0 0 0 0 1

Interpelações 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Contas do Executivo

Prestação obrigatória 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

Informes do Presidente Legislativo tem prerrogativa 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

Informes de Ministros

19

Legislativo tem a prerrogativa 1 1 0 0 1 1 1 1 1 1

Informes Procurador Geral 1 1 1 0 1 1 1 0 1 1 Legislativo tem prerrogativa 0 1 0 0 1 0 1 0 1 1

Informes Defensor Público 1 1 1 0 1 1 1 1 0 1 Legislativo tem prerrogativa 0 1 0 0 1 1 1 1 0 1

Informes Banco Central 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Legislativo tem prerrogativa 0 1 0 1 1 0 1 1 0 1

Informes Tribunal de Contas 1 0 1 0 0 0 0 0 1 0 Legislativo tem prerrogativa 0 0 1 0 0 0 0 0 1 0

Informes Controladoria 0 1 1 1 1 1 1 1 0 0 Legislativo tem prerrogativa 0 1 1 1 1 1 1 1 0 0

Informes Suprema Corte 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Legislativo tem prerrogativa 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0

Informes Fiscal 0 1 0 1 1 1 1 1 1 1 Legislativo tem prerrogativa 0 1 0 1 1 1 1 0 0 1

Qualquer servidor público Legislativo tem prerrogativa 0 0 0 0 0 1 1 0 0 1

FALTA OBRIGAÇÃO DE AGIR DADO O PARECER DO TCU

Acusação e julgamento de cargos públicos: como um dos aspectos mais importantes da

capacidade de controle e fiscalização de governos pelo legislativo, essa dimensão diz

respeito aos cargos que são objeto de avaliação e, no limite, sanção por parte do

legislativo quando seja o caso. O exemplo paradigmático é o poder de investigação e de

impeachment do Presidente da República. Em alguns países, no entanto, essa faculdade

é estendida também aos ministros de Estado, ministros do judiciário e dirigentes de

agências de superintendência. No que se refere ao presidente, essa dimensão abarcará

ainda variáveis concernentes à exigência de tramitação desses processos, como a

maioria necessária para sua abertura e realização. Ademais, a existência e o

funcionamento de comissões parlamentares de inquérito (CPIs) também constituirão

essa dimensão.

Impeachment Presidente Argentina Bolívia Brasil Chile Colômbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela

Legislativo instala processo 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 Instalação: 1/3 dos votos 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0

Instalação: maioria simples 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0

20

Controle Argentina Bolívia Brasil Chile Colômbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela

Ministros do Executivo 1 0 1 1 0 1 1 1 1 1

Min. Do Judiciário 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1

Embaixadores 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 Militares e policiais 0 0 1 1 0 0 0 0 1 1 Procurador Geral 1 1 1 0 1 1 1 0 1 1 Avalia 0 0 1 0 0 1 0 0 0 1

Controlador Geral 0 1 1 1 1 1 1 1 0 0 Avalia 0 0 0 1 0 1 1 1 0 1

Defensor Público 1 1 1 0 1 1 1 1 0 1

Avalia 1 0 0 0 0 1 1 1 0 1

Fiscal Geral 0 1 0 1 1 1 1 1 1 1 Avalia 0 0 0 0 1 1 1 0 0 1

Min. Do Judiciário é o ministro da Suprema Corte. Os números em negrito indicam se o país tem o órgão

em questão.

Participação na escolha de altos cargos públicos: a participação do parlamento na

escolha de nomes para ocupação de altos cargos públicos é uma das dimensões que

conformam a importância deste braço do Estado dentro do sistema político. De modo

geral, o legislativo toma parte na definição dos nomes para os altos cargos do judiciário

e para dirigentes de agências de superintendência, mas existe considerável variação

entre os casos sul-americanos. Além da amplitude de cargos que exigem a participação

do legislativo, uma variável importante nessa dimensão é o processo por meio do qual

ela ocorre: em alguns países, trata-se de aprovação ou recusa da indicação feita pelo

executivo, em outros, de elaboração de uma lista com nomes para posterior escolha pelo

Presidente, etc. Ao final, apresentamos também uma variável que diz respeito se o

Legislativo pode ser dissolvido pelo Executivo.

Instalação: maioria absoluta 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 Instalação: maioria qualificada 1 1 1 0 0 0 1 0 0 0

Instalação: comissão 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0

Legislativo julga 1 0 1 1 1 1 1 1 1 0

Maioria qualificada 1 0 1 1 1 1 1 1 1 0

21

Nomeação Argentina Bolívia Brasil Chile Colômbia

Corte Constitucional 1 1 1 1 1 Legislativo participa da nomeação 1 1 1 1 1 Eleitores nomeiam a partir de lista do Legislativo 0 1 0 0 0 Legislativo aprova indicação Executivo 1 0 1 0 0 Legislativo e Executivo selecionam a partir de listas do Judiciário 0 0 0 0 0

Conselho do Judiciário nomeia 0 0 0 0 0

Legislativo seleciona a partir de listas do Executivo e do Judiciário 0 0 0 0 1

Legislativo nomeia parte dos ministros 0 0 0 1 0

Legislativo nomeia 0 0 0 0 0 continuação

Nomeação Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela

Corte Constitucional 1 1 1 1 1 Legislativo participa da nomeação 0 1 1 1 1

Eleitores nomeiam a partir de lista do Legislativo 0 0 0 0 1

Legislativo aprova indicação Executivo 0 0 0 0 0 Legislativo e Executivo selecionam a partir de listas do Judiciário 0 1 0 0 0 Conselho do Judiciário nomeia 1 0 0 0 0 Legislativo seleciona a partir de listas do Executivo e do Judiciário 0 0 0 0 0 Legislativo nomeia parte dos ministros 0 0 0 0 0

Legislativo nomeia 0 0 1 1 0 Os números em negrito indicam se o país tem o órgão em questão.

Nomeação Argentina Bolívia Brasil Chile Colômbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela

Tribunal de Contas/Auditoria 1 0 1 0 0 0 0 0 1 0 Legislativo participa da nomeação 1 0 1 0 0 0 0 0 1 0 Legislativo aprova indicação Exe. 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 Legislativo nomeia 1 0 0 0 0 0 0 0 1 0 Legis. nomeia parte dos ministros 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0

Os números em negrito indicam se o país tem o órgão em questão.


Procurador geral/prosector general 1 1 1 0 1 Legislativo participa da nomeação 1 0 1 0 1 Legislativo aprova indicação Executivo 1 0 1 0 0 Legislativo forma lista para Executivo 0 0 0 0 0 Legislativo aprova indicação Executivo a partir de lista do Judiciário 0 0 0 0 1

Legislativo nomeia 0 0 0 0 0

Continuação

22


Procurador geral/prosector general 1 1 0 1 1

Legislativo participa da nomeação 0 0 0 0 1

Legislativo aprova indicação Executivo 0 0 0 0 1 Legislativo forma lista para Executivo 0 0 0 0 0 Legislativo aprova indicação Executivo a partir de lista do Judiciário 0 0 0 0 0

Legislativo nomeia 0 0 0 0 0 Os números em negrito indicam se o país tem o órgão em questão.


Defensoria Pública (defenders for human rights/defensoria) 1 1 1 0 1 Legislativo participa da nomeação 1 1 1 0 1 Legislativo aprova indicação Executivo 1 0 0 0 0 Legislativo forma lista para Executivo 0 0 0 0 0 Legislativo nomeia 0 1 0 0 0

Legislativo aprova indicação Executivo a partir de lista do Judiciário 0 0 1 0 0

Legislativo nomeia a partir de lista do Executivo 0 0 0 0 1

Continuação


Defensoria Pública (defenders for human rights/defensoria) 1 1 1 0 1


Legislativo aprova indicação Executivo 0 0 0 0 0 Legislativo forma lista para Executivo 0 0 0 0 0



Legislativo nomeia a partir de lista do Executivo 0 0 0 0 0 Os números em negrito indicam se o país tem o órgão em questão.


Fiscal geral 0 1 0 1 1 Legislativo participa da nomeação 0 1 0 1 0 Legislativo aprova indicação Executivo 0 0 0 0 0 Legislativo forma lista para Executivo 0 0 0 0 0 Legislativo nomeia 0 1 0 0 0


23

Continuação


Fiscal geral 1 1 1 1 1




Legislativo aprova indicação Executivo a partir de lista do Judiciário 0 1 0 0 0 Os números em negrito indicam se o país tem o órgão em questão.


Controlador geral 0 1 1 1 1

Legislativo participa da nomeação 0 1 0 1 1 Legislativo aprova indicação Executivo 0 0 0 1 0 Legislativo forma lista para Executivo 0 1 0 0 0 Legislativo nomeia 0 0 0 0 0

Legislativo seleciona a partir de listas do Judiciário 0 0 0 0 1

Continuação


Controlador geral 1 1 1 0 0




Legislativo seleciona a partir de listas do Judiciário 0 0 0 0 0 Os números em negrito indicam se o país tem o órgão em questão.

Nomeação Argentina Bolívia Brasil Chile Colômbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela

Banco Central 1 1 1 0 0 0 1 1 1 0

Autoridades militares 1 1 1 0 1 1 1 0 1 0

Embaixadores 1 1 1 0 0 0 1 0 1 1

24

Legislativo pode ser dissolvido


0 0 0 0 0 1 0 1 1 1

Agregação do variáveis

Nessa seção apresentamos a agregação das dimensões expostas anteriores,

procurando elaborar um índice de poder do legislativo. Procedemos como faz Montero

(2009). Elencamos cada país em um contínuo que vai do caso em o legislativo tem mais

poder, até o caso em que tem menos. Dividimos o total de posições por 1, e assim cada

posição que se avança em relação a uma maior participação do Legislativo, soma-seo

mesmovalor. Nesse sistema, ademais, cada variável tem o mesmo peso. Para maiores

detalhes, ver Montero (2009).

Para a dimensão do processo legislativo, contamos com 7 variáveis: veto total,

veto parcial, iniciativa exclusiva do Executivo, decreto e iniciativa exclusiva do

Legislativo. Assim, pelo método exposto acima, os países encontram-se desse forma:

Força do legislativo no processo decisório

Paraguai 0,9 Bolívia 0,77

Venezuela 0,7 Brasil 0,65

Argentina 0,63 Uruguai 0,53

Colômbia 0,49 Peru 0,46 Chile 0,35

Equador 0,35

Observa-se que o Brasil encontra-se na primeira metade, denotando um

legislativo com razoáveis poderes. Cabe notar ainda que dois dos países com

Constituições mais recentes, Equador e Bolívia, encontram-se em extremos opostos na

distribuição.

25

Abaixo encontra-se a distribuição na dimensão fiscalização e controle:

Força do legislativo na fiscalização e controle

Bolívia 0,79 Paraguai 0,72 Colômbia 0,71 Venezuela 0,70 Equador 0,67 Uruguai 0,58

Argentina 0,56 Brasil 0,55 Peru 0,47 Chile 0,42

E agora, a junção dos dois:

Índice final

Paraguai 0,81 Bolívia 0,78 Venezuela 0,70 Brasil 0,60 Colômbia 0,60 Argentina 0,59 Uruguai 0,55 Equador 0,51 Peru 0,46 Chile 0,39

Considerações finais

O presente artigo representa um dos primeiros passos de uma pesquisa em andamento

sobre o funcionamento e a qualidade da democracia brasileira nos últimos 25 anos. Seu

objeto específico é a análise da força do legislativo brasileiro em perspectiva

comparada. A elaboração exposta aqui buscou ressaltar uma lacuna na literatura

corrente, ou seja, a ausência de incorporação dos mecanismos de oversight do

26

legislativo na avaliação, por meio de índices, da força e capacidade do parlamento nas

democracias. Nosso ponto de vista é que essa é uma dimensão fundamental de

mensuração da qualidade da democracia, em especial, por causa das implicações

teóricas e práticas das relações entre accountability horizontal e vertical; representação

e controle da ação de governos são vistos, então, como dois aspectos fundamentais para

a participação política dos cidadãos.

O artigo propõe as dimensões consideradas importantes para a construção de um

indicador capaz de cobrir, com melhor acuidade, aspectos fundamentais da força do

parlamento, como veto total e parcial, decreto, iniciativa exclusiva, legislação

orçamentária, solicitação de informações, acusação e julgamento de cargos públicos,

participação na escolha de altos cargos públicos. Os resultados mostram uma

heterogeneidade entre os parlamentos, que necessitam de maiores explicações.

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