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Numero 1 - Gennaio Marzo 2019

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INDICE

La sfida della Qualità e della ConcretezzaEditoriale di Francesco Cuzzola

Il parere di precontenzioso ANAC negli appalti pubblici, nuovo Regolamento, finalità dell’istituto e risvolti pratici di Pasquale Cuzzola

La rotazione del personale del Comune quale misura anticorruzionedi Mario Petrulli

Legge Bilancio 2019 ed Enti Locali, riduzione debiti Commerciali, tempi medi di pagamento e nuovo regime sanzionatoriodi Alessandro Giordano

Il trattamento ai fini IVA del contributo pubblico comunitario e degli acquisti di beni e servizidi Giuseppe Curatola

Saperi e Bene Comunedi Enzo Cuzzola

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Flessibile, per la sua capacità di rispondere alle esigenze del mercato e dei clienti, in-novativa per la sua attitudine ad anticipare

e approfondire la normativa e i temi di maggiore impatto su Amministrazioni Pubbliche, Enti Loca-li e Piccole e Medie Imprese, semplice per il suo spirito di intraprendenza nutrito di umiltà ed eti-ca del lavoro. Con questi tratti peculiari, Interdata Cuzzola srl si propone quale interlocutrice attenta e pronta ad individuare soluzioni sostenibili e al passo con le normative in continua evoluzione. Le nostre direttrici di forza si alimentano dentro i nostri uffici dove opera un team affiatato e colla-borativo, dedito ad attività di studio e di aggior-namento costante nei vari settori (contabilità e bilancio, fiscalità passiva, diritto tributario, legisla-zione, gestione del personale, servizi legali, servizi di formazione, comunicazione istituzionale degli Enti). Settori che troveranno in questa rivista tri-mestrale ampio spazio per essere trattati proprio nell’ottica di articolare un servizio nuovo e ancora più completo.Le direttrici di forza della nostra Azienda si svi-luppano soprattutto all’esterno dei nostri uffici con attività di stretta interlocuzione e costante supporto ai responsabili e ai funzionari di diverse Pubbliche Amministrazioni, sparse in tutta Italia.Strategiche, per la nostra Azienda, sono anche le attività di Formazione ed Editoria che ci vedono impegnati in una costante e virtuosa collaborazio-ne con aziende di settore, tra le più importanti nel panorama nazionale.Siamo un’Azienda giovane, frutto dell’evoluzione di uno studio professionale avviato da mio padre, Enzo Cuzzola che, in un momento topico della sua attività, ha voluto innescare un cambiamento ra-dicale, puntando su una efficace riorganizzazione interna e trasformando questa realtà da Studio professionale ad Azienda.Interdata Cuzzola srl, oggi, ha come sue attività principali lo studio e l’aggiornamento continuo,

alle quali deve la sua significativa capacità di pro-porsi sul mercato in modo autorevole e credibile e con un’offerta di servizi ampia, multidisciplinare e integrata.Noi vendiamo Sapere e lo facciamo con senso di responsabilità perché oggi le Pubbliche Ammini-strazioni necessitano di un supporto di alta spe-cializzazione, che consenta alle stesse di acqui-sire modalità operative e risolutive delle criticità in grado di proiettarle verso una gestione nuova, autonoma ed efficace; esse necessitano di attività di affiancamento nella corretta interpretazione e applicazione delle normative complesse, sempre in evoluzione e che, sovente, si sovrappongono e si rincorrono tra loro. Il nostro è un approccio ap-plicativo, frutto di studio e approfondimento con taglio rigorosamente pratico.Erogando i nostri servizi mettiamo a disposizione di Enti e Aziende il sapere e le competenze ac-quisite, scegliendo di servire il territorio, di cui le nostre stesse professionalità sono positive e pre-ziose espressioni, e di costituire un punto di rife-rimento per tanti giovani pieni di talento e voglia di crescere e mettersi gioco. La nostra Azienda si misura da sempre con la concretezza degli obiet-tivi da raggiungere. Per utilizzare una terminologia cara al nostro lavoro, prendo in prestito il princi-pio della Prevalenza, che in tema di bilancio indica la superiorità economica dell’operazione o del contratto rispetto alla forma giuridica degli stessi, per affermare che è nostra ferma convinzione che la qualità di un servizio si misuri prioritariamen-te in termini di consistenza, affidabilità, serietà e puntualità. Questi sono per noi valori fondanti e necessari e per questa ragione, impegnandoci quotidianamente e con spirito di squadra, ci ripro-mettiamo di continuare a crescere e a progredire.

La sfida della Qualitàe della Concretezza

di Francesco CuzzolaAmministratore Unico Interdata Cuzzola srl

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L’istituto del parere di precontenzioso dell’ANAC, disciplinato dall’art. 211 del D. lgs. 50/2016, esprime la tendenza, anche

in materia di appalti pubblici, ad una sempre più marcata degiurisdizionalizzazione, finalizzata tanto alla diminuzione di lungaggini e costi pro-cessuali, quanto al decongestionamento del ca-rico degli organi giurisdizionali1. Su iniziativa di parte, l’ANAC “esprime parere, previo contraddittorio, relativamente a questioni insorte durante lo svolgimento delle procedure di gara, entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta”, come previsto dal comma 1 della di-sposizione richiamata2 .Qualora le parti coinvolte abbiano preventiva-mente dichiarato di volersi attenere, il parere as-sumerà efficacia vincolante e sarà suscettibile di eventuale impugnazione (ex art. 120 C.p.a.).La vincolatività del parere3 costituisce una novità

1 Cfr.In tal senso, le osservazioni contenute nella Re-lazione accompagnatoria al nuovo Regolamento, che evidenziano la considerazione dell’istituto come “utile strumento deflattivo del contenzioso giurisdizionale, che richiede, a tal fine, un procedimento agile, pur nel rispetto del principio del contraddittorio, che anima il procedimento amministrativo.”2 I commi successivi sono tutti frutto di interventi successivi all’entrata in vigore del Codice. Dapprima è stata eliminato l’istituto della “raccomandazione vin-colante”, con il diffuso sollievo di aver evitato il peri-colo della configurabilità della “responsabilità da atto legittimo”. Sono stati poi inseriti i commi 1 bis, 1 ter, 1 quater, che attribuiscono all’ANAC rispettivamente: il potere di agire in giudizio per l’impugnazione di atti “di rilevante impatto”, in caso di ritenuta violazione di norme; la facoltà di emettere un parere motivato ove ritenga che una stazione appaltante abbia adottato un provvedimento viziato da gravi violazioni; la facoltà di emettere un regolamento per “individuare i casi o le tipologie di provvedimenti in relazione ai quali esercita i poteri di cui ai commi 1-bis e 1-ter”.3 Che per questo sarebbe forse più adeguato qualifi-care come “decisione”.

nell’impianto normativo del D. Lgs. 50/2016, così come l’indicazione del termine per la sua pronun-cia; intervento, quest’ultimo, finalizzato ad evita-re gli effetti di vanificazione (anche) della funzio-ne deflattiva, determinati dai notevoli ritardi con cui pervenivano le pronunce. La scarna disposizione richiamata è integrata dal Regolamento per il rilascio dei pareri di precon-tenzioso, adottato nel 2016. Di recente è entrata in vigore la nuova versione, approvata il 9 gen-naio 2019, rivisitata alla luce dell’impianto nor-mativo medio tempore modificato, nonché delle esigenze pratiche emerse nell’attuazione della fattispecie.Legittimati ad attivare la funzione dell’ANAC sono le “parti” di una procedura d’appalto, in quanto aventi interessi meritevoli di tutela ivi coinvolti. Ciò si desume considerando che una delle ipo-tesi di inammissibilità dell’istanza è la manifesta carenza di interesse concreto al conseguimento del parere. L’assenza dei requisiti predetti costituisce un’i-potesi di inammissibilità di cui all’art. 7, unita-mente al difetto di una“questione controversa”, all’intervenuta decadenza dell’impugnabilità di un atto per decorrenza dei termini, alla litispen-denza, al contenuto generico dell’istanza.Alle ipotesi di improcedibilità riguardanti esclu-sivamente situazioni sopraggiunte in corso di procedimento (sopravvenienza di ricorso giuri-sdizionale con contenuto analogo, sopravvenuta carenza di interesse per le parti, rinuncia al pare-re), la nuova versione del Regolamento aggiunge la mancata comunicazione ai controinteressati

Il parere di precontenzioso ANACnegli appalti pubblici,  nuovo Regolamento,finalità dell’istituto e risvolti pratici 

di Pasquale Cuzzola

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dell’attivazione della procedura di preconten-zioso. La previsione evidenzia la tendenza alla speculare riproduzione delle tipiche dinamiche processuali (necessità di notifica del ricorso ai controinteressati) anche nel procedimento di parere precontenzioso, così confermandone l’a-stratta portata di definitività decisoria delle que-stioni sottoposte all’Autorità.Le modalità di adesione, con manifestazione del-la volontà di attenersi al parere da parte dei sog-getti interessati, sono disciplinate differenziando le ipotesi di presentazione dell’istanza in forma singola o congiunta (artt. 4 e 5 del nuovo Rego-lamento). La procedura si avvia con l’assegnazione delle istanze, da parte del Presidente dell’Ufficio, ai singoli Consiglieri relatori. Ove necessario, l’Uffi-cio può richiedere l’audizione delle parti interes-sate. Successivamente, il parere viene predispo-sto dal Consigliere relatore e poi approvato dal Consiglio4.La nuova versione del Regolamento è intervenu-ta sulla possibilità che la procedura abbia luogo in modalità semplificata (e che tale sia anche la forma di rilascio del parere, art. 11) e ha eliminato la possibilità, originariamente prevista, dell’istan-za di riesame. Questa era subordinata alla dedu-zione di sopravvenute e documentate ragioni di fatto o alla mancata e non più possibile proposi-zione di ricorso giurisdizionale. Rimane ferma, in quanto prevista già dal Codice, la possibilità di impugnare in via giurisdizionale il parere. Lo stesso, una volta comunicato, innesca un obbligo per le parti interessate di comunicare le proprie determinazioni, che avranno caratteri-stiche diverse in base alla previa comunicazione della volontà di attenersi all’esito dello stesso. Questa necessità di dover “rendere conto” ad ANAC comporta una sorta di meccanismo di ine-ludibile ponderazione degli esiti del parere, così facilitando eventuali processi di adeguamento “volontario” al decisum. Le evidenziate novità della fattispecie sembre-rebbero rinvigorire una visione non solo “promo-zionale” ma anche più stringente dello strumen-

4 A meno che non vi siano i presupposti del parere semplificato ex art. 10.

to. Il necessario coinvolgimento di tutti i soggetti (contro)interessati, il rafforzamento delle ipotesi di semplificazione e l’eliminazione di “fasi ulterio-ri” (riesame) della procedura, lasciano trasparire l’intenzione di offrire una maggiore certezza e celerità alla fattispecie, ma anche una maggio-re autorevolezza dei pareri rilasciati, nell’ottica di accreditarli sempre più in seno alla platea dei destinatari, quali esiti di un’opzione credibile, da prendere in considerazione come ipotesi di riso-luzione delle vertenze, anche in virtù dell’assenza dei costi “vivi” di giustizia.Rimane difficile assicurare la non interferenza dell’attività dell’ANAC rispetto alla funzione giu-risdizionale esercitata dalla Magistratura. L’auspicio migliore sarebbe quello di vedere i pa-reri di precontenzioso guadagnare un’autorevo-lezza tale da non creare scontri interpretativi e da ingenerare la prevedibile adesione dei giudi-ci, in un eventuale processo, alle tesi negli stessi contenute5.Un problema pratico di rilievo rimane la compa-tibilità di tempi e modi dello strumento con le procedure giurisdizionali speciali in materia di appalti: si pensi alla ristrettezza dei tempi in cui, prospettando ad un’Amministrazione appaltante la possibilità e la volontà di attivare la procedu-ra del parere di precontenzioso, in assenza di un’immediata risposta in termini di adesione e sottoposizione alla vincolatività della statuizione dell’ANAC, un operatore economico si ritrovi nel limbo di dover decidere se adire o meno le vie giurisdizionali. Il “mordente” della norma e l’efficacia degli inten-dimenti perseguiti dal legislatore sono forse af-fievoliti dalla previsione (all’art. 6, comma 3) della sopraggiunta improcedibilità in caso di introdu-zione di un giudizio avente contenuto analogo. Potrebbe sostenersi che le fatiche di attivazione della procedura in esame, ove non incontrino la scelta di sottoporsi al decisum anche della con-troparte, finiscano per essere vanificate, trovan-dosi costretto un soggetto a ricorrere al Giudice per ottenere un provvedimento con portata vin-

5 Cfr. In proposito anche le osservazioni R. De Nictolis, Il nuovo codice dei contratti pubblici, par 29 (Precon-tezioso), in Urb. e app., 2016, n. 5.

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colante. La giurisprudenza ha tentato in diverse occasioni di chiarire alcuni aspetti applicativi non esplici-tamente affrontati dall’impianto normativo. Tra queste, l’eventualità che anche un parere non vincolante possa essere impugnato con ricor-so giurisdizionale. Di recente se n’è occupato il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 1622 del 11.03.2019, esplicitando i criteri di coordinamento con i principi sulla lesività degli atti amministra-tivi. I giudici di palazzo Spada hanno evidenziato che l’impugnabilità di un parere facoltativo non può semplicisticamente escludersi: essa sarebbe consentita con riferimento ad un provvedimento di un’amministrazione appaltante, ove quest’ulti-

mo sia dotato di lesività e abbia aderito alla tesi espressa dal parere.Per certi versi, la questione richiamata fa intra-vedere una tendenza alla “conformazione” inter-pretativa tra pareri ANAC e provvedimenti delle amministrazioni appaltanti, quale promozione dell’istituto considerato in un’ottica di perse-guimento dei principi di certezza interpretativa, quindi delle procedure di appalto. Nondimeno, la scure dell’impugnabilità dei pareri non vincolanti, e soprattutto la superabilità dei provvedimenti che ad essi si siano conformati, per i quali è stata esclusa l’invocabilità della discrezionalità, impe-discono alla stazione appaltante, che abbia op-tato per una soluzione simile, di considerarsi “al sicuro” da processi.

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La rotazione del personale all’interno del-le PP.AA. è stata introdotta come misura di prevenzione della corruzione dall’art. 1,

comma 5, lett. b), della Legge n. 190/2012: secon-do tale disposizione, le PP.AA. devono definire e trasmettere all’ANAC “procedure appropriate per selezionare e formare i dipendenti chiama-ti ad operare in settori particolarmente esposti alla corruzione, prevedendo, negli stessi settori, la rotazione di dirigenti e funzionari”. Allo scopo di rendere concreta tale previsione, l’art. 1, com-ma 10, lett. b), della sopracitata Legge dispone che il Responsabile della prevenzione della cor-ruzione e della trasparenza debba verificare, d’intesa con il dirigente competente, “l’effetti-va rotazione degli incarichi negli uffici preposti allo svolgimento delle attività nel cui ambito è più elevato il rischio che siano commessi reati di corruzione”.Si tratta della c.d. rotazione ordinaria, considera-ta dal Legislatore una delle misure organizzati-ve generali a efficacia preventiva, utilizzabile nei confronti di coloro che operano in settori par-ticolarmente esposti a rischio corruzione. Esi-ste anche una tipologia diversa di rotazione, c.d. straordinaria, prevista dall’art. 16, comma 1, lett. l-quater, del Testo Unico Pubblico Impiego (De-creto Legislativo n. 165/2001) quale strumento fondamentale di trasparenza e contrasto alla corruzione, da attuare tra le misure gestionali proprie dei dirigenti nei casi di avvio di procedi-menti penali o disciplinari per condotte di natura corruttiva, da applicarsi dopo il verificarsi di tali fenomeni.La motivazione di fondo della rotazione è fa-cilmente intuibile: l’alternanza tra più soggetti, nell’assunzione delle decisioni e nella gestione delle procedure, riduce il rischio che possano

crearsi relazioni particolari tra amministrazioni ed utenti, con il conseguente consolidarsi di si-tuazioni di privilegio e di aspettative rispetto a risposte illegali integrate da comportamenti col-lusivi.La rotazione dei dirigenti e del personale in ge-nerale presenta importanti profili di delicatezza e complessità, dal momento che si pone in chiaro conflitto con l’altro fondamentale principio del-la continuità dell’azione amministrativa, teso alla valorizzazione della professionalità acquisita dai dipendenti in certi ambiti e in certi settori. Un secondo elemento di criticità è rappresentato dal numero degli uffici e dei dipendenti operanti: è evidente, infatti, che la facilità di applicazione della rotazione è direttamente proporzionale alle dimensioni dell’Ente. E poiché in Italia, come è noto, le dimensioni dei Comuni sono spesso ri-dotte, è facile comprendere come non sempre sia agevole applicarla.Un terzo elemento di attenzione è sicuramente la necessità di pianificare le modalità di attuazione della rotazione, anche attraverso la preventiva ed adeguata consultazione delle organizzazioni sindacali, al fine di consentire a quest’ultime di presentare proprie osservazioni o proposte.Non bisogna, poi, dimenticare che vi sono vinco-li di natura soggettiva e di natura oggettiva in grado di frenare o inibire la concreta attuazione del principio e di cui tenere conto nella fase della pianificazione. I primi riguardano il dipendente in quanto per-sona, portatrice di legittime esigenze ed aspet-tative che la rotazione potrebbe pregiudicare. Si pensi, ad esempio, alle difficoltà che un cambio di

La rotazione del personale del Comune quale misura anticorruzione

di Mario Petrulli

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sede o di ufficio causerebbe: al dipendente eletto rappresentante sindacale, e dunque destinatario della fiducia della maggioranza dei colleghi; al di-pendente che debba prestare assistenza ad un familiare disabile ai sensi della legge n. 104/1992; al dipendente che intenda fruire in concreto del congedo parentale.

I vincoli oggettivi, invece, non riguardano il di-pendente come persona ma come operatore professionale e mirano a garantire l’adegua-tezza e la qualità dell’azione amministrativa. Vi sono, infatti, casi in cui l’appartenenza a cate-gorie professionali specifiche non consente la possibilità di essere adibiti ad altri incarichi. Per esempio, il responsabile dell’Avvocatura comu-nale deve per legge possedere determinare re-quisiti (in primis, l’abilitazione alla professione forense e l’iscrizione in apposita sezione spe-ciale dell’Albo degli Avvocati), solitamente non richiesti per altre figure all’interno dell’Ente o, ancora, il capo di un Ufficio per il quale sia ri-chiesto un determinato titolo di studio, come nel caso dell’ufficio Tecnico o dell’ufficio Ragioneria. Su tale aspetto, ad esempio, l’ANAC, con delibe-ra n. 13 del 4 febbraio 2015, è intervenuta per escludere la rotazione nel caso in cui riguardi il conferimento di incarichi a soggetti privi delle competenze necessarie per assicurare la conti-nuità e la qualità dell’azione amministrativa.Considerato che la rotazione è, per quanto finora osservato, spesso di difficile attuazione concreta nei piccoli Comuni, è necessario che tali Enti diano indicazione motivata, all’interno del Piano triennale della prevenzione della corruzione, circa le ragioni per le quali non sia possibile applicare l’istituto o sia possibile solo in maniera parziale, proponendo, al contempo, misure alternative per evitare che il soggetto non sottoposto a rotazione abbia comunque il controllo esclusivo dei processi.

A titolo esemplificativo, potrebbero essere pre-viste dal dirigente due modalità operative al fine di favorire una maggiore compartecipazione del personale alle attività del proprio Ufficio.La prima è la condivisione delle fasi procedimen-tali: nelle aree a rischio e per le istruttorie più delicate si potrà prevedere di affiancare al fun-zionario istruttore un altro funzionario, in modo che, ferma restando l’unitarietà della responsa-bilità del procedimento, più soggetti condivida-no le valutazioni degli elementi rilevanti per la decisione finale.La seconda è la c.d. segregazione delle funzioni: nelle aree a rischio e nel caso di affidamento a più persone, si potrà nominare una persona di-versa dal Dirigente, cui compete l’adozione del provvedimento finale, nella funzione di respon-sabile del procedimento. In sintesi, si attribuisco-no a soggetti diversi i compiti relativi a: 1. svolgi-mento di istruttorie e accertamenti; 2. adozione di decisioni; 3. attuazione delle decisioni prese; 4. effettuazione delle verifiche.Ruolo fondamentale, anche per i piccoli Comuni, è rappresentato dal Piano triennale della pre-venzione della corruzione, che dovrà: • contenere criteri generali;• fissare i tempi della rotazione, attraverso una

precisa pianificazione;• identificare uffici e servizi che svolgono atti-

vità nelle aree a elevato rischio corruzione;• individuare un nocciolo duro di professionali-

tà per lo svolgimento delle attività proprie di ogni ufficio e servizio a rischio corruzione;

• coinvolgere il personale in percorsi formativi con l’obiettivo di creare competenze trasver-sali: proprio quest’ultima misura può costitu-ire lo strumento corretto per rendere un po’ meno rigida la rotazione concreta nei piccoli Enti;

• favorire, in generale, la formazione perma-nente dei dipendenti.

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La Legge di Bilancio 2019 (Legge 30 Dicem-bre 2018, n. 145) ha previsto l’introduzione di una serie di misure atte a indirizzare le Pub-

bliche Amministrazioni verso un virtuoso utilizzo delle risorse economiche a disposizione e verso una oculata razionalizzazione delle spese, puntan-do sull’assolvimento delle obbligazioni assunte nei confronti dei fornitori dell’Ente. Difatti, l’articolo 1 commi 849 -872, incentiva il raggiungimento dei tempi medi di pagamento e la riduzione dei debiti commerciali, con riflessi anche in termini di ridu-zione di spesa (vedi riduzione accantonamento FCDE). Il Legislatore, per venire incontro alle esigenze degli Enti Locali, ha, inoltre, introdotto la possibi-lità, in deroga ai limiti disposti sulle anticipazioni di tesoreria, di ricorrere a banche, intermediari fi-nanziari, alla Cassa depositi e prestiti S.p.A. e alle istituzioni finanziarie dell’Unione europea, per ri-cevere anticipazioni di liquidità (comma 849) nel limite massimo di 3/12 delle entrate accertate nel 2017, afferenti ai primi tre titoli di entrata del bilancio per gli Enti Locali. Si tratta di somme da destinarsi in via esclusiva al pagamento di debiti, certi, liquidi ed esigibili, maturati alla data del 31 di-cembre 2018, relativi a somministrazioni, forniture, appalti, obbligazioni per prestazioni professiona-li e debiti fuori bilancio riconosciuti dal Consiglio Comunale. Dette anticipazioni di liquidità hanno lo scopo di consentire agli Enti (che ne facciano ri-chiesta) di ridurre la quantità di debiti commerciali contratti alla data del 31 dicembre 2018, sempre nel limite dei 3/12 delle entrate correnti accertate nel rendiconto 2017; la riduzione dei debiti com-merciali, conseguentemente, produrrebbe un ab-bassamento significativo dell’indicatore percen-tuale dei tempi medi di pagamento, calcolato sul

numero di fatture e sulla data di ricezione. Le cita-te anticipazioni non costituiscono indebitamento ai sensi dell’art. 204 del Tuel, ma sono assistite, quale garanzia del pagamento delle rate di am-mortamento, da una delegazione di pagamento a valere sulle entrate afferenti ai primi tre titoli del bilancio di previsione, ai sensi dell’art. 206 del Tuel: ciò determina, per l’Ente, la conseguenza che l’i-stituto concedente possa ricorrere ad una riserva sulle somme in tesoreria e chiudere l’anticipazione entro il termine del 31 dicembre 2019.Come anticipato, la legge di bilancio 2019 ha intro-dotto, a decorrere dal 2020, i seguenti indicatori rilevanti per gli Enti Locali: la pubblicazione mensile dei dati delle fatture ricevute nell’anno preceden-te, scadute e non ancora pagate da oltre 12 mesi; il rispetto dei tempi medi di pagamento (30 gior-ni dalla fattura);e la riduzione del proprio stock del debiti di almeno il 10% all’anno. Per verificare i tempi medi di pagamento l’Ente deve provvedere alla comunicazione entro il 31 gennaio, mediante piattaforma elettronica, dei dati dello stock dei debiti commerciali residui scaduti alla fine dell’e-sercizio precedente. La mancata comunicazione dell’avvenuto pagamento delle fatture equivale ad inadempimento con la riduzione ex lege dei con-sumi intermedi nella sua misura massima. Spetta ai Comuni alimentare correttamente i dati sulla piat-taforma, comunicando la scadenza delle fatture (e in merito toccherà agli Enti correggere o imputa-re manualmente, e non, eventuali contestazioni o contenziosi). In mancanza delle correzioni manuali, infatti, verranno considerate anche le fatture sca-dute che le Amministrazioni non abbiano ancora

Legge Bilancio 2019 ed Enti Locali,riduzione debiti Commerciali,tempi medi di pagamentoe nuovo regime sanzionatorio

di Alessandro Giordano

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provveduto a pagare. E’ demandata all’Organo di controllo di regolarità amministrativa e contabile la verifica della corretta attuazione delle misure sui pagamenti. Nel caso in cui l’Ente, entro il 31 gennaio dell’eserci-zio successivo, versi nelle condizioni di cui al com-ma 859 (non abbia cioè ridotto il debito commer-ciale residuo e abbassato l’indicatore annuale dei ritardi di pagamento), lo stesso è obbligato, con delibera di Giunta a stanziare nella parte corrente del proprio bilancio (missione 20 programma 3) un accantonamento denominato “Fondo di garanzia debiti commerciali”, sul quale non è possibile di-sporre impegni e pagamenti e che a fine esercizio confluisce nella quota libera del risultato di ammi-nistrazione, per un importo pari:1. al 5 per cento degli stanziamenti riguardanti,

nell’esercizio in corso, la spesa per acquisto di beni e servizi – macroaggregato 103, in caso di mancata riduzione del 10 per cento del debito commerciale residuo oppure per ritardi supe-riori a sessanta giorni, registrati nell’esercizio precedente;

2. al 3 per cento degli stanziamenti riguardanti, nell’esercizio in corso, la spesa per acquisto di beni e servizi – macroaggregato 103, per ritardi compresi tra trentuno e sessanta giorni, regi-strati nell’esercizio precedente;

3. al 2 per cento degli stanziamenti riguardanti, nell’esercizio in corso, la spesa per acquisto di beni e servizi – macroaggregato 103, per ritar-di compresi tra undici e trenta giorni, registrati nell’esercizio precedente;

4. all’1 per cento degli stanziamenti riguardanti, nell’esercizio in corso, la spesa per acquisto di beni e servizi – macroaggregato 103, per ritardi compresi tra uno e dieci giorni, registrati nell’e-sercizio precedente.

La misura della sanzione è raddoppiata per que-gli Enti che, pur non rispettando i termini di paga-mento, non abbiano fatto ricorso all’anticipazione di liquidità di cui al comma 849. Questo inaspri-mento sanzionatorio spinge gli Enti a ricorrere alla anticipazione preferendo un sovraccarico nella situazione di cassa all’aggravio degli equilibri di bilancio, già “appesantiti” dal FCDE e dagli stanzia-menti obbligatori per legge (rimborso quota mutui

e personale). Sarà, comunque, possibile adeguare l’accantonamento al Fondo nel corso dell’eserci-zio, grazie ad un miglioramento degli indicatori di tempi medi di pagamento e stock dei residui. La modifica dell’accantonamento avviene attraverso variazioni di bilancio, liberando al quota accanto-nata a favore di una maggiore spendibilità di bi-lancio.Tale andamento degli indicatori di riferimento già citati (stock dei debiti commerciali e tempi medi di pagamento) potrebbe generare riflessi – in questo caso positivi – anche su FCDE: l’articolo 1commi 1015 - 1017 prevede la possibilità, per gli Enti vir-tuosi, di ridurre la percentuale di accantonamento del FCDE per l’anno 2019 all’80% rispetto ai Co-muni non virtuosi la cui percentuale passa dal 75% dell’anno 2018 al 85% per l’anno 2019. Si ricorda che tale percentuale aumenterà al 95% per l’anno 2020 per arrivare al 100% a patire dall’anno 2021. Potranno usufruire, però, del minore accantona-mento per l’anno 2019 (pari al 80%) solo gli Enti Locali per i quali ricorrano entrambe le seguenti circostanze:a) con riferimento all’esercizio 2018, l’indicatore

annuale di tempestività dei pagamenti abbia rispettato i termini di pagamento delle transa-zioni commerciali (di cui all’articolo 4 del d.lgs. n. 231/2002) e le fatture ricevute e scadute nell’esercizio 2018 siano state pagate per un importo complessivo superiore al 75 per cento del totale ricevuto;

b) il debito commerciale residuo, rilevato alla fine del 2018, si sia ridotto del 10 per cento rispetto a quello del 2017, o sia risultato nullo o costi-tuito solo da debiti oggetto di contenzioso o contestazione.

La possibilità degli Enti di ridurre l’accantonamen-to del FCDE è ammessa anche in corso di gestione, qualora:a) l’indicatore di tempestività dei pagamenti, al

30 giugno 2019, rispetti i termini di pagamento delle transazioni commerciali, di cui all’articolo 4 del d.lgs. n. 231/2002, e le fatture ricevute e scadute nel semestre risultino pagate per un importo complessivo superiore al 75 per cento del totale ricevuto;

b) il debito commerciale residuo si riduca del 5 per

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cento rispetto a quello al 31 dicembre 2018, o risulti nullo o costituito solo da debiti oggetto di contenzioso o contestazione.

Conseguentemente, gli Enti potranno, in sede di salvaguardia degli equilibri (ossia entro il termine del 31 luglio), provvedere a ridurre lo stanziamento nella missione 20, programma 2, relativa al FCDE, in favore di una maggiore spendibilità di bilancio.

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L’Amministrazione finanziaria, con la ri-sposta all’istanza d’interpello n.80 del 22/03/2019 in tema di imposta sul valo-

re aggiunto, indica il corretto trattamento del contributo pubblico comunitario concesso per l’acquisto di beni e servizi e, più in particolare, la disciplina della detrazione dell’IVA relativa agli acquisti effettuati per svolgere i lavori e i servizi tecnici finanziati con bando regionale.Il soggetto interpellante ritiene che il finanzia-mento pubblico comunitario erogato dalla Re-gione sia qualificabile quale sussidio o contributo pubblico e di conseguenza, non avendo natura di corrispettivo, sia irrilevante ai fini IVA, ai sensi dell’articolo 2, terzo comma, lettera a), del D.P.R. n. 633 del 1972. Ciò anche in coerenza con la giu-risprudenza comunitaria e con la prassi dell’Am-ministrazione finanziaria secondo cui si configura operazione imponibile quella in presenza di un rapporto giuridico nell’ambito del quale l’importo ricevuto dal prestatore costituisca il controvalo-re effettivo del servizio prestato al soggetto che eroga il contributo (cfr. risoluzione n. 90/E del 19 marzo 2002, risoluzione n. 100/E del 25 luglio 2005, risoluzione n. 472/E del 3 dicembre 2008, risoluzione n. 61/E dell’11 marzo 2009; circolare n. 34/E del 2013 e circolare n. 20/E dell’11 mag-gio 2015). Dal punto di vista formale si eviden-zia come le misure in questione, rientrando tra “i fondi strutturali e di investimento europei”, siano espressamente definite “aiuti” dalla normativa di riferimento, ai sensi del paragrafo 1.1, lettera a), della circolare n. 34/E del 21 novembre 2013. Per quanto riguarda l’IVA assolta per gli acqui-sti di beni e servizi effettuati utilizzando i fondi comunitari, si ritiene che la stessa sia indetrai-bile, ai sensi dell’articolo 19, comma 2, del D.P.R. n. 633 del 1972, in quanto non afferente a ope-

razioni imponibili. In particolare, evidenzia il sog-getto interpellante che, le predette operazioni attive riguardano prestazioni di servizi di carat-tere tecnico, amministrativo, legale e normativo, a supporto delle attività svolte dalla Cooperativa Socia incaricata di svolgere i lavori relativi al ban-do in esame; tali prestazioni sono rese a fronte di una “quota consortile” il cui importo è determi-nato nella misura del 6 per cento dell’importo del fatturato derivante dai lavori eseguiti dalla Co-operativa Socia, relativi al PSR Beta 2014-2020.L’Agenzia delle Entrate, nell’esame del caso di specie, qualifica i contributi in questione come movimentazione di denaro, con la conseguente esclusione degli stessi dal campo di applicazione dell’IVA, ai sensi dell’articolo 2, terzo comma, let-tera a), del D.P.R. n. 633 del 1972. Per quanto ri-guarda, invece, la detrazione dell’IVA relativa agli acquisti di beni e servizi effettuati per svolgere i lavori e i servizi tecnici finanziati dal bando, l’Uf-ficio propone un’interpretazione diversa rispetto a quella prospettata dal contribuente. Nel dettaglio, per quanto attiene al trattamen-to ai fini IVA dei contributi versati da Enti pub-blici, è intervenuta la circolare n. 34/E del 2013 con cuil’Amministrazione finanziaria ha precisato i criteri, quelli generali e quelli accessori di natura contrattuale specifica, da applicarsi per consen-tire, comunque, la definizione giuridica e tributa-ria delle erogazioni da parte delle Pubbliche Am-ministrazioni, come contributi non assoggettabili ad IVA o come corrispettivi assoggettabili ad IVA, e per consentire, altresì, la relativa analisi almeno in prima istanza, da parte di ciascun Ente, dell’im-patto di tale qualificazione nella “propria azione

Il trattamento ai fini IVAdel contributo pubblico comunitarioe degli acquisti di beni e servizi

di Giuseppe Curatola

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quotidiana”.Il concetto di base, da cui parte l’analisi condot-ta dall’Agenzia nel citato documento di prassi, è quello secondo cui  un contributo assume ri-levanza ai fini IVA se erogato a fronte di un’ob-bligazione di dare, fare, non fare o permettere, ossia in presenza di un rapporto obbligatorio a prestazioni corrispettive. In altri termini, il con-tributo assume natura onerosa, e configura un’o-perazione rilevante agli effetti dell’IVA, quando tra le parti intercorra un  rapporto giuridico si-nallagmatico, nel quale il contributo ricevuto dal beneficiario costituisca il compenso per il servi-zio effettuato o per il bene ceduto (sulla que-stione l’Agenzia richiama la R.M. n. 21/E/2007 e n. 16/E/2006). Risultano, invece, escluse dal campo di applicazione dell’IVA tutte quelle “operazioni” nelle quali il soggetto che riceva il contributo non abbia alcuna prestazione da eseguire, non abbia, cioè, alcuna obbligazione di dare, fare, non fare o permettere qualcosa.A parere dell’Agenzia delle Entrate, la corretta qualificazione ai fini IVA delle somme erogate da parte delle Pubbliche Amministrazioni presup-pone innanzitutto un’analisi delle norme di legge nazionali e comunitarie, al fine di inquadrare l’e-sistenza o meno di un rapporto contrattuale ed individuare le conseguenti obbligazioni.Le erogazioni in questione sono concesse nell’ambito del citato articolo 34 del Regolamen-to (UE) n. 702/2014 della Commissione del 25 giugno 2014 (esenzione per il settore agricolo forestale), del Regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013, “recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fon-do europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di svi-luppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca”, e del Regolamen-

to (UE) n. 1305/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013, “sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale”. Per quanto riguarda la detrazione dell’imposta assolta sugli acquisti di beni e servizi effettua-ti utilizzando i predetti contributi, si richiama il principio contenuto nella circolare n. 20/E dell’11 maggio 2015, secondo cui “per il soggetto desti-natario dei contributi pubblici, il diritto a detra-zione dell’IVA assolta sugli acquisti di beni e ser-vizi “finanziati” dai contributi fuori campo IVA, è soggetto alle regole di carattere generale che disciplinano il diritto di detrazione di cui agli artt. 19 e seguenti del D.P.R. n. 633 del 1972”. Il citato articolo 19, comma 1, del D.P.R. n. 633 del 1972 prevede che sia detraibile “dall’ammontare dell’imposta relativa alle operazioni effettuate, quello dell’imposta assolta o dovuta dal sogget-to passivo o a lui addebita a titolo di rivalsa in relazione ai beni e servizi acquistati nell’eserci-zio dell’impresa”. Alla luce della predetta dispo-sizione normativa, quindi, ai fini della detraibilità da parte di un soggetto passivo dell’IVA assolta sugli acquisti di beni e servizi, occorre che i pre-detti acquisti siano inerenti all’attività economica esercitata e tale condizione di inerenza deve es-sere verificata in relazione alle operazioni attive realizzate a valle. Pertanto nel caso in esame, l’IVA relativa agli ac-quisti effettuati mediante l’utilizzo dei contributi è detraibile in quanto relativa a beni e servizi im-piegati per l’effettuazione delle operazioni attive imponibili connesse al bando regionale. Infatti, il contribuente, oltre a commissionare i lavori re-lativi al bando regionale, si impegna a prestare - verso corrispettivo - servizi di carattere tecni-co, amministrativo, legale e normativo a suppor-to dell’attività svolte dalla cooperativa socia che deve eseguire i lavori, oltre che servizi di carat-tere organizzativo, amministrativo, di segreteria a supporto del professionista incaricato del ser-vizio tecnico di progettazione.

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La storia di questa Azienda coincide con gran parte della mia vita e, certamente, guardando al futuro, essa rappresenta

anche la bussola che orienta la prospettiva dei miei figli. La condivisione di questo progetto con Francesco e Pasquale, cresciuti a pane e azienda, e il contesto familiare che con tutti i collaborato-ri abbiamo creato dentro l’Azienda stessa, sono per me motivo di soddisfazione ed anche segno tangibile dei frutti generati da un’intuizione colti-vata nel tempo, con impegno, dedizione e lungi-miranza. Non è, dunque, solo una storia aziendale ma è, a tutti gli effetti, anche una storia perso-nale e familiare: ciò non solo per l’orgoglio di pa-dre, ma anche per il clima di collaborazione e il sentimento di lealtà che hanno sempre contrad-distinto il nostro essere e il nostro agire come gruppo di persone, ancora prima che come team di professionisti.  Oggi Interdata Cuzzola gode di una reputazione a livello nazionale e, con slancio sempre rinno-vato, punta costantemente sulla crescita e sulla solidità dei Saperi che pone al servizio del Bene Comune. La mia attività professionale inizia nel settore export di un’azienda privata. Da Inter-trade a Interdata, complice la mia esperienza di amministratore pubblico, il passo è stato de-ciso e definitivo già nella prima metà degli anni Novanta. Ho compiuto quel passo appena ho ri-conosciuto nell’analisi e nell’interpretazione dei dati contabili, in realtà dati essenziali per la vita di un’Amministrazione sana nel suo complesso e mai solo meri numeri, un contributo necessario al servizio della Res Publica. Saperi e Bene Comune sono concetti chiave della nostra attività al fianco degli Enti locali che, mai

come in questo frangente storico, stanno pagan-do lo scotto di un debito pubblico esponenziale che pone il Paese in difetto rispetto al contesto europeo e al quale si sta facendo fronte scari-cando la tensione finanziaria sugli Enti Locali. Le misure di contrazione, quali i tagli drastici ai tra-sferimenti statali e i vincoli posti alle assunzioni nonostante i pensionamenti, stanno colpendo, fino ad indebolirle, le amministrazioni decentra-te, creando di fatto una situazione di sottodi-mensionamento organico ormai endemico. Tale fenomeno, riducendo le risorse umane già insuffi-cienti per occuparsi contemporaneamente di più questioni, soprattutto se particolarmente com-plesse, lascia spesso, e per lungo tempo, le Am-ministrazioni locali sguarnite di personale, spe-cie negli uffici di Ragioneria. Interdata Cuzzola si pone al fianco di questi Enti locali, supportandoli, con la competenza e la professionalità acquisite tramite esperienza di lungo corso e studio co-stante, nella risoluzione di problematiche affe-renti alla gestione contabile e finanziaria. I nostri saperi quindi possono declinarsi in servizi che espletiamo a supporto degli uffici sottodimen-sionati (esempio l’aggiornamento degli inventa-ri) oppure in prestazioni ad alto contenuto pro-fessionale (analisi di bilancio oppure supporto in materia di redazione di piani di riequilibrio e/o documentazione richiesta dalla Corte dei Conti, formazione). Un lavoro di estrema responsabilità che riserva anche grandi soddisfazioni quando un Ente Locale in crisi intraprende, anche grazie al nostro contributo, la via del risanamento. Saperi e Bene Comune costituiscono il tessuto

Saperi e Bene Comune

di Enzo Cuzzola

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connettivo della nostra Azienda perché rappre-sentano lo strumento e il fine del nostro agire. Quando affermo che vendiamo saperi mi riferi-sco ad un mercato in cui è possibile offrire agli Enti locali supporto e competenza per attuare la visione, evidentemente condivisa, di un Bilan-cio quale strumento di costruzione del Bene co-mune, non solo mero adempimento contabile e amministrativo. Da questo punto di vista penso di poter affermare che la nostra Azienda rende un’utilità alla gestione del Bene Comune.

Saperi e Bene Comune condensano al meglio l’impegno da me profuso negli ultimi trent’anni al servizio degli Enti locali. Dalla mia esperienza di professionista, solo inizialmente nel settore pri-vatistico delle esportazioni e poi a lungo e con passione in quello dei conti pubblici, ho appreso l’importanza della conoscenza e della compe-tenza; da quella di amministratore locale - con-sigliere circoscrizionale, consigliere comunale a Reggio Calabria, assessore ai Lavori Pubblici con Italo Falcomatà sindaco, dirigente settore Bilancio con Demetrio Arena sindaco, assesso-re al Bilancio della giunta di Renato Accorinti a Messina ed infine, recentemente, dirigente del settore Servizi Finanziari della città Metropoli-tana di Reggio Calabria con Giuseppe Falcomatà sindaco - ho appreso l’importanza di guardare ai conti come strumenti per garantire servizi ade-guati ed efficienti e non come numeri astratti. La doppia esperienza che ho il privilegio di vivere mi rende determinato nel ritenere che il Benessere di una Comunità non può prescindere dalla salute dei conti dell’Ente e ciò non solo perché senza risorse economiche non potrebbero essere ero-gati i servizi, ma anche perché sul campo della trasparenza e della correttezza dei Bilanci e della gestione contabile, ogni Ente locale fronteggia la sua sfida di Amministrazione al servizio delle persone piuttosto che di sé stessa, misurando la sua capacità di contemperare le esigenze conta-bili con le esigenze sociali. Un’impresa ardua ma necessaria perché nel nostro agire il Cittadino viene sempre prima. Ciò coincide con la visione di equilibrio che ho trasfuso nell’identità di questa Azienda, che da amministratore pubblico ho ac-

quisito e che, da persona convinta del principio, adesso promuovo in ogni altro contesto opera-tivo, compreso quello professionale. Ecco cosa mi lascia di importante la mia esperienza di am-ministratore locale, unitamente a quella capacità di ascoltare che ho imparato da chi instancabil-mente lo faceva con la sua gente: l’indimenticato sindaco Italo Falcomatà. Sapere e Bene comune perché non può esiste-re l’uno senza un uso sapiente (non saccente) dell’altro. Sapere non equivale solo a conoscere, ma anche e soprattutto a far conoscere e dun-que ad insegnare come si fa. Sia io che i miei figli, Francesco e Pasquale, abbiamo respirato e fatto nostri, grazie all’esperienza di educatori dell’A-zione Cattolica, principi per i quali ci proponiamo di spiegare al prossimo come si fa piuttosto che fare al posto suo. Questa è la sostanziale diffe-renza tra formazione e consulenza, a noi molto cara e chiara visto che lavoriamo anche con gli Enti Pubblici ai quali sono precluse le consulenze dei privati. Breve, dunque, è stato il passo verso la consapevolezza della centralità della capacità di trasferire le conoscenze acquisite con lo stu-dio e l’esperienza. La formazione è infatti un’al-tra direttrice fondamentale della nostra attività di supporto agli Enti locali perché è quella che costruisce autonomia e che conferisce stabilità all’Ente locale, presidio prossimo al territorio di garanzia del Bene Comune, inteso come patrimo-nio di valori alla realizzazione dei quali ogni Am-ministrazione deve tendere anche e soprattutto nella redazione del Bilancio. La nostra esperienza ci dimostra ogni giorno che accanto ad un biso-gno di formazione molto significativo c’è anche un desiderio diffuso di apprendere e migliorare.

Saperi e Bene Comune perché a renderci par-ticolarmente competitivi è pure il nostro impe-gno sul fronte dell’aggiornamento. Non restiamo mai indietro in modo da garantire agli Enti che si affidano a noi, e di cui ci sentiamo responsabili, prestazioni di qualità. Siamo, quindi, massima-mente impegnati nell’intercettare e anticipare, ove possibile, le tematiche prima che il mercato

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le evidenzi, ossia ad avere un prodotto prima che se ne manifesti il bisogno. La nostra Azienda si è dotata, non a caso, del settore Ricerca e Svi-luppo al quale lavoro personalmente, unitamente a mio figlio Francesco e all’avvocato Mario Pe-trulli. L’aggiornamento costante sulle normative recenti è, infatti, un tratto qualificante al quale diamo particolarmente rilevanza e che spesso ci ha portato ad essere i primi ad interpretare effi-cacemente determinati bisogni degli Enti Locali.

Dunque sono il lavoro e lo studio a costituire quella marcia in più a me cara al punto da averla riconosciuta anche al personaggio di uno dei miei racconti, ambientati ai tempi della mia infanzia nel quartiere natio di Cannavò. “Paolino ed Ange-lica erano molto studiosi, avevano ottimi voti, an-che se Paolino, come diceva Angelica, aveva una marcia in più data dal suo tenersi aggiornato ed informato sulle problematiche politiche ed eco-nomiche (...)” (cit. racconto “Festa di Madonna”, raccolta “L’uomo qualunque” Kaleidon editrice 2017). La lettura e la scrittura sono state altre due grandi passioni della mia vita. Non ho letto solo bilanci né ho scritto solo per pubblicazioni di settore. Ho avuto il privilegio di esprimermi an-che attraverso dei racconti con i quali ho esplo-rato la vita, nutrito nostalgie ed anche alimenta-to il futuro. Quel futuro iniziato già nei primi anni Sessanta a Riparo di Cannavò dove sono nato e cresciuto, dove ho iniziato a capire che la Comu-

nità siamo noi e che ognuno è chiamato a trovare il proprio modo di contribuire alla crescita e allo sviluppo del Territorio. Lì è iniziato il mio cammi-no verso i Saperi e il Bene Comune ecco perché, quei luoghi e la mia infanzia sono stati fonte di ispirazione costante per la mia vita. Anche la mia scrittura ne è testimonianza. “Quanto era bello il mio paese, quanto era bella la sua gente, come me ne sarei potuto scordare” (cit. racconto “Tre campanili un solo paese”, raccolta “Ricordi, No-stalgia ed mozioni della mia infanzia” Kaleidon Editrice 2013). Anche la storia di Interdata Cuz-zola, proprio per la sua valenza personale e fami-liare, oltre che professionale, parte da lì, da quei luoghi, da quel vissuto, da quei valori.

Da allora è stato un crescendo di impegno, co-stanza e dedizione, anche perché lungo questo cammino, decennio dopo decennio e trasfor-mazione dopo trasformazione, ho compreso la mia Responsabilità e ‘costruito’ di conseguenza il contributo che avrei potuto e voluto rendere al benessere degli Enti locali e dunque al benessere del Territorio. Ad oggi i miei figli e tanti giovani professionisti fanno parte del team di Interdata Cuzzola, divenuta un’azienda solida e proiettata verso il futuro, un’azienda che definisco giovane, futurista e adeguata. Un’azienda con radici soli-de e, per questo, capace di guardare avanti e di misurarsi con le sfide del presente e soprattutto del futuro.