Prof.ssa Elisa Scotti

IL PRINCIPIO DI PRECAUZIONE

U. Beck «nella modernità avanzata, la produzione sociale di ricchezza è sistematicamente accompagnata dalla produzione sociale dei rischi »

Il principio di precauzione è nominato in molti atti internazionali, comunitari e nella normativa nazionale ma in nessuno di tali luoghi ne è data una definizione.

Così ad es. l'articolo 174 del Trattato della Unione europea nomina il Principio di precauzione senza definirlo.

Anche in Italia, il «Codice dell'Ambiente » contempla il principio di precauzione senza definirlo: «La tutela dell'ambiente e degli ecosistemi naturali e del patrimonio naturale deve essere garantita da tutti gli enti pubblici e privati e dalle persone fisiche e giuridiche pubbliche o private, mediante un'adeguata azione che sia informata ai principi della precauzione, dell'azione preventiva, della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all'ambiente, nonché al principio «chi inquina paga »

La Comunicazione della commissione europea sul principio di precauzione detta alcuni criteri ma rinvia poi all’applicazione: «come altre nozioni generali contenute nella legislazione, come la sussidiarietà o la proporzionalità, è compito dei politici e, infine, dei tribunali fornire maggiori dettagli in merito al principio».

E’ dunque fondamentale un approccio per casi

Principio del rischio Principio che guida le decisioni caratterizzate, in

assenza di un quadro scientifico certo, da un rischio potenziale di un danno all’ambiente o alla salute.

“trova applicazione in tutti i casi in cui una preliminare valutazione scientifica obiettiva indica che vi sono ragionevoli motivi di temere che i possibili effetti nocivi sull'ambiente e sulla salute degli esseri umani, degli animali e delle piante possano essere incompatibili con l'elevato livello di protezione prescelto dalla Comunità” (Comunicazione Comm. Europ. sul principio di precauzione (2000)

Ambito di applicazione

• Ambiente – salute

perché in questi ambiti?

- bilanciamento di interessi

- compressione degli interessi antagonisti a quelli protetti in via precauzionale (cioè a fronte di un rischio potenziale)

CASO MUCCA PAZZA Decisione della Commissione Europea di bandire la carne bovina proveniente dal Regno Unito, al fine di limitare il rischio di

trasmissione dell'encefalopatia spongiforme bovina (BSE).

La Corte di Giustizia Europea (1998) ha stabilito che questa decisione era giustificata... «[...] in considerazione della gravità del rischio e dell'urgenza della situazione e tenendo conto dell'obiettivo della decisione; la Commissione non ha agito in modo inappropriato adottando la decisione, su base temporanea ed in attesa di informazioni scientifiche più dettagliate. Laddove sia incerta l'esistenza o l'entità dei rischi per la salute umana, la Commissione può adottare misure di protezione senza dover aspettare che venga accertata la realtà o la gravità di tali rischi [...]»

Il provvedimento ha avuto ovviamente riflessi economici diretti sulle esportazioni, UK in particolare ma anche, contemporaneamente, sull'intero settore produttivo e commerciale della carne bovina, modificando gli orientamenti dei consumatori di carne.

CASO CLORO-COLERA Decisione del governo peruviano di interrompere la clorazione dell’acqua per il pericolo di danni alla salute

• La clorazione è a tutt'oggi il metodo più efficace e, contemporaneamente, di semplice applicazione per la purificazione batteriologica dell'acqua da destinare al consumo umano. Dalla disinfezione si formano però dei sottoprodotti, per reazione del cloro con il carbonio organico naturalmente presente nelle acque(esempio: enzimi); tra questi i trialometani (THM3) furono tra i primi ad essere stati scoperti in acqua clorinata e sono sospettati di creare danni al fegato, reni e al sistema nervoso centrale. Sono inoltre considerati cancerogeni. La notizia che la clorazione avrebbe potuto, «presumibilmente», produrre composti organoclorurati che, sempre «probabilmente », avrebbero potuto favorire l'insorgere di patologie cancerogene e mutagene, diede avvio ad una campagna di «sensibilizzazione» sul «rischio», trasformato dai media in «pericolo », malgrado l'Agenzia Internazionale per la Ricerca sul Cancro (IARC) e l'OMS avessero pubblicato nel 1991 un rapporto secondo cui non vi erano le prove certe che giustificassero l'allarme e che comunque il rischio sarebbe stato da confrontare con quello derivante dal bere l'acqua non trattata. Quello stesso anno il Governo peruviano decise di applicare il principio di precauzione nella versione rigida e, in assenza di dati confortanti la certezza che l'uso del cloro non causasse patologie, fece interrompere la disinfezione dell'acqua. Ne seguì un'epidemia di colera che colpì un milione di persone uccidendone diecimila.

CASO VACCINO PERTOSSE-GIAPPONE

• A causa dei rischi per le reazioni avverse in Giappone si smise di usare il vaccino della pertosse nel 1975. Nei tre anni precedenti alla sospensione dell’uso del vaccino, ci furono 400 casi di pertosse e 10 morti. Tre anni dopo la interruzione della vaccinazione contro la pertosse, ci furono 13.000 casi di pertosse e 113 morti. E’ da notare che sebbene le reazioni avverse da vaccino erano molte, non ci furono bambini che morirono a causa del vaccino anti-pertosse, ma al contrario molti bambini morirono a causa dell’infezione della pertosse.Il Ministro della Sanità giapponese, rendendosi conto dei costi della scelta, riprese la vaccinazione e la pertosse tornò ad essere controllata.

Interpretazioni

• «forte » non si può portare avanti un'azione se non vi è la prova che non è nociva ( «evitare di agire quando l'azione potrebbe essere rischiosa »);

• «debole » per la quale la mancanza di assolute certezze scientifiche non è di per sé un valido motivo per vietare l’azione.

• «attiva» per la quale la mancanza di assolute certezze scientifiche non è di per sé un valido motivo per vietare l’azione né per consentirla. Occorre procedere secondo un iter procedimentale e decisionale che garantisca la ragionevolezza della decisione

Livello1.INTERNAZIONALE

2. COMUNITARIOtrattato comunicazione commissione 2000CGCE

3. NAZIONALE codice ambientegiurisprudenza

Livello internazionale

• Dichiarazioni di principi

• WTO

Filosofie opposte

Carta mondiale della natura (1982)

• Le attività che rischiano di causare danni irreversibili alla natura saranno evitate.

• Le attività che comportano un elevato grado di rischio per la natura saranno precedute da un esame esaustivo; i loro promotori dovranno dimostrare che i benefici previsti prevalgono sui potenziali danni per la natura e, nei casi in cui gli effetti nocivi eventuali di queste attività sono perfettamente conosciuti, le attività stesse non dovranno essere intraprese.

Terza Conferenza internazionale sulla protezione del Mare del Nord (1990)

• dichiarazione ministeriale conclusiva: "I governi firmatari devono applicare il principio di precauzione, vale a dire adottare misure volte ad evitare gli impatti potenzialmente nocivi di sostanze che sono persistenti, tossiche e suscettibili di accumulazione biologica, anche quando non vi sono prove scientifiche dell'esistenza di un nesso causale tra le emissioni e gli effetti".

Dichiarazione di Rio (1992)

• "Per proteggere l'ambiente, gli Stati debbono applicare intensamente misure di precauzione a seconda delle loro capacità. In caso di rischio di danni gravi o irreversibili, la mancanza di un'assoluta certezza scientifica non deve costituire un pretesto per rimandare l'adozione di misure efficaci volte a prevenire il degrado ambientale".

WTO

• Accordo GATTEccezione ambientale alla piena e libera

circolazione delle merci Art. XX“niente di questo accordo sarà interpretato nel

senso di impedire l’adozione o l’applicazione … di misure .. Necessarie alla protezione della salute e della vita delle persone, degli animali o alla preservazione dei vegetali” … “relative alla conservazione delle risorse naturali esauribili”

Casi: tonno/delfini gamberetti/tartarighe

• 1991 illegittimo il divieto USA di importare Tonno da paesi che non usavano tecniche di pesca idonee a salvare i delfini

• 2000 illegittimo il divieto USA di importare gamberetti da paesi che non usavano tecniche idonee a salvaguardare le tartarughe marine (mancanza della “necessità”; possibili misure alternative)

Accordo dell'OMC sull'applicazione delle misure sanitarie e fitosanitarie (SPS)

• Art. 5.7 dell'Accordo: "Nei casi in cui le prove scientifiche pertinenti siano insufficienti, un membro potrà provvisoriamente adottare misure sanitarie o fitosanitarie sulla base delle informazioni pertinenti disponibili, comprese quelle provenienti dalle organizzazioni internazionali competenti nonché quelle derivanti dalle misure sanitarie o fitosanitarie applicate da altri Stati membri. In tali circostanze, i membri si sforzeranno di ottenere le informazioni ulteriori necessarie per procedere a una valutazione più obiettiva del rischio ed esamineranno di conseguenza la misura sanitaria o fitosanitaria entro termini ragionevoli."

Caso: carne agli ormoni (1998)

• Illegittimo il divieto da parte di direttive comunitarie di uso di sostanze ormonali e il divieto di importazione e vendita di carni in cui fossero state presenti tali sostanze (manca la prova scientifica)

Caso amianto (2001)

• Legittimo il divieto di produzione e di importazione dell’amianto stabilito dalla Francia

Livello europeo

trattato comunicazione commissione 2000CGCE – diritto derivato

Livello europeo • Trattato l'articolo 174 (introdotto con l’atto unico del 1986 anche se il

riferimento alla precauzione sarà introdotto solo con il trattato di Maastricht nel 1992), prevede quanto segue:

• - "2. La politica della Comunità in materia ambientale mira a un livello elevato di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni della Comunità. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell'azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all'ambiente, nonché sul principio "chi inquina paga"...

• - 3. Nel predisporre la sua politica in materia ambientale la Comunità tiene conto: - dei dati scientifici e tecnici disponibili,... - dei vantaggi e degli oneri che possono derivare dall'azione o dall'assenza di azione...“

• L'articolo 6 del Trattato CE prevede che " le esigenze connesse con la tutela dell'ambiente devono essere integrate nella definizione e nell'attuazione delle politiche e azioni comunitarie di cui all'articolo 3, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile".

Trattato ante Maastricht• L'Articolo 28 (ex articolo 30) vieta fra gli Stati membri le

restrizioni quantitative all'importazione nonché qualsiasi misura di effetto equivalente; parimenti il successivo Articolo 29 (ex articolo 34) vieta «... le restrizioni quantitative all'esportazione ...». Ciò malgrado, l'Articolo 30 (ex articolo 36) puntualizza che i precedenti articoli «... lasciano impregiudicati i divieti o restrizioni all'importazione, all'esportazione e al transito giustificati da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali, di protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale o di tutela della proprietà industriale e commerciale. Tuttavia, tali divieti o restrizioni non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri ».

Caso buste non biodegradabili (1989)

• Divieto del sindaco di Cinisello Balsamo ritenuto legittimo dalla Corte

caso Sandoz (1983) • Additivi alimentari (vitamine) in barrette tedesche: vietata la

commercializzazione da parte del governo danese. CGCE: divieto legittimo

Non si può escludere la nocività di un consumo eccessivo anche se gli additivi nelle singole barrette erano ben al di sotto della soglia di criticità

«... nella misura in cui sussistano incertezze nell'attuale stato della ricerca scientifica per quanto riguarda la nocività di un determinato additivo, è facoltà per gli Stati Membri, in mancanza di una piena armonizzazione, decidere il grado di protezione della salute e della vita delle persone che essi intendono garantire, in funzione delle particolari abitudini alimentari delle proprie popolazioni ».

Caso Gamberi d’acqua dolce (1993)

• Divieto tedesco per evitare la diffusione di una pericolosa malattia. Eccezioni gravose.

CGCE: Misura illegittima, contraria al principio di proporzionalità

Caso Mucca Pazza (1998)

Divieto di esportazioni in tutto il mondo sulla base di poteri non tipici.

CGCE: legittimo ma:

1. proporzionalità

2. Devono esistere precisi riscontri del rischio: collegamento tra una data azione e produzione di effetti nocivi

IMPORTANZA DELL’ISTRUTTORIA

Caso additivi alimentari (2003)• Commissione Regno di Danimarca, 23 settembre 2003 C- 192/01 :• secondo il governo: in caso di rischio potenziale è suff dimostrare che

l’additivo non soddisfa esigenze nutrizionali della popolazione. • secondo la Commissione: le autorità nazionali devono indicare i dati

scientifici su cui hanno fondato il diniego e le ragioni concrete per cui le vitamine utilizzate sarebbero pericolose

• secondo l’avv gen: il principio del rischio non richiede di provare la pericolosità degli effetti di un’attività per paralizzarla

• secondo la Corte: possibili misure di cautela in caso di incertezza ma • la valutazione del rischio non può basarsi su considerazioni puramente

ipotetiche ma deve fondarsi su dati scientifici che attestino la probabilità di un danno reale

• le misure, le meno restrittive possibili• l’onere della prova del pericolo grava sullo Stato• istruttoria completa: non limitata alla verifica dei presupposti di fatto e di

diritto ma estesa a ricostruire lo scenario prognostico della misura

Caso Mucca Pazza 2001

• Richiesta di rivalutazione misura

a) Rivalutazione necessaria se vi sono nuovi dati scientifici

° Misura confermata a maggioranza:

Relazione di minoranza

Più stringente il controllo di ragionevolezza

Caso: divieto di un antibiotico negli animali (2002)

• Antibiotico Pfizer usato per far prendere peso agli animali (rischio di sviluppo resistenza agli antibiotici anche nell’uomo)

• Divieto di commercializzazione da parte del reg. 2821/89• Trib CE: Divieto legittimo

Emerge da tale sent la distinzione tra:Rischio-probabilità Pericolo-possibilità

• La “valutazione dei rischi” ha ad oggetto la stima del grado di probabilità che un determinato prodotto o processo provochi effetti nocivi sulla salute umana”

• Non può essere adottata una misura precauzionale sulla base di un mero pericolo• La valutazione deve provenire da organi tecnici che si ispirino all’eccellenza-

indipendenza-trasparenza• La valutazione non è vincolante poiché non proviene da organi democraticamente

legittimati. Ma può essere superata solo con una motivazione che si riferisca a valutazioni di livello scientifico almeno equivalente di quella disattesa.

Caso Solvay (2003): medicinale per tacchini.Richiesta alla Solvay la prova d’innocuità, la Comunità ne vieta

con regolamento la commercializzazione

Tolleranza zero e prove di innoocuità In caso di incertezza è meglio evitare. Richiedere la prova di innocuità =>

metodo non corretto

• Occorre muovere da un analisi costi-benefici e considerare anche gli effetti positivi.

• l’amministrazione non deve avere la piena certezza scientifica per decidere di agire o di non agire

• fase di valutazione del rischio - scientificità: processo scientifico che consiste nell’identificare e nel caratterizzare un pericolo, nel valutare l’esposizione e nel connotare il rischio

• fase di gestione del rischio - politicità: “spetta alle istituzioni comunitarie stabilire il livello di protezione che esse reputano appropriato per la società. .. Esse devono dunque .. determinare il livello di rischio – ossia la soglia critica di probabilità di effetti nocivi per la salute umana e della gravità di tali potenziali effetti – che reputano non essere più accettabile per tale società e che, una volta superato, rende necessario, nell’interesse della tutela della salute umana, il ricorso a misure preventive malgrado l’assenza di certezza scientifica” (sent pfizer)

Articolazione del principio

• Analisi e valutazione del rischio

• Gestione del rischio

• Comunicazione del rischio

Analisi e valutazione del rischio: istruttoria

QUATTRO COMPONENTI• - Con identificazione del pericolo s'intende l'identificazione degli agenti biologici, chimici o fisici che possono

avere effetti negativi. Una nuova sostanza o un nuovo agente biologico possono rivelarsi attraverso i loro effetti sulla popolazione (malattia o morte), o sull'ambiente e può essere possibile descrivere gli effetti attuali o potenziali sulla popolazione o sull'ambiente prima che la causa sia identificata al di là di ogni ragionevole dubbio.

• - La caratterizzazione del pericolo consiste nella determinazione, in termini quantitativi e/o qualitativi, della natura e della gravità degli effetti nocivi collegati con gli agenti o le attività causali. In questa fase deve essere stabilito il rapporto tra le quantità di sostanze pericolose e gli effetti. Tuttavia, a volte è difficile o impossibile provare tale rapporto, ad esempio perché il nesso causale non è stato individuato al di là di ogni ragionevole dubbio.

• - La valutazione dell'esposizione consiste nella valutazione quantitativa o qualitativa della probabilità di esposizione all'agente in questione. Oltre alle informazioni sugli agenti stessi (fonte, distribuzione, concentrazioni, caratteristiche, ecc.), sono necessari dati sulla probabilità di contaminazione o esposizione della popolazione o dell'ambiente al pericolo.

• - La caratterizzazione del rischio corrisponde alla stima qualitativa e/o quantitativa, tenendo conto delle inerenti incertezze, della probabilità, della frequenza e della gravità degli effetti negativi sull'ambiente o sulla salute, conosciuti o potenziali, che possono verificarsi. Tale caratterizzazione viene stabilita sulla base dei tre componenti precedenti ed è strettamente collegata alle incertezze, variazioni, ipotesi di lavoro e congetture effettuate in ciascuna fase del procedimento. Quando i dati disponibili sono inadeguati o non conclusivi, una strategia prudente e di precauzione per la protezione dell'ambiente, della salute o della sicurezza potrebbe essere quella di optare per l'ipotesi più pessimista. Quando tali ipotesi si accumulano, vi è indubbiamente un'esagerazione del rischio reale ma, correlativamente, una certa garanzia che il rischio non venga sottovalutato.

Soggetti istruttori

• La valutazione deve provenire da organi tecnici che si ispirino alla:

- eccellenza

- indipendenza

- trasparenza

Rilevanza della valutazione tecnica

• La valutazione non è vincolante poiché non proviene da organi democraticamente legittimati. Ma può essere superata solo con una motivazione che si riferisca a valutazioni di livello scientifico almeno equivalente di quella disattesa.

Gestione del rischio: momento decisorio

• stabilire il livello di protezione appropriato per la società

• determinare il livello di rischio accettabile

• determinare il livello non accettabile

• decidere se agire o non agire

• decidere come agire, quali misure adottare

Politicità della scelta???

Requisiti delle misure adottate

• proporzionali rispetto al livello prescelto di protezione,

• non discriminatorie nella loro applicazione,• coerenti con misure analoghe già adottate,• basate su un esame dei potenziali vantaggi e

oneri dell'azione o dell'inazione (compresa, ove ciò sia possibile e adeguato, un'analisi economica costi/benefici),

• soggette a revisione, alla luce dei nuovi dati scientifici

• Proporzionalità significa configurare le misure secondo il livello di protezione prescelto. Il rischio può essere raramente ridotto a zero, ma una valutazione incompleta del rischio può ridurre notevolmente l'ambito delle opzioni possibili per coloro che debbono gestirlo. Non sempre un divieto totale può essere una risposta proporzionale al rischio potenziale. Tuttavia, in alcuni casi, è la sola risposta possibile.

• Non discriminazione significa che situazioni comparabili non devono essere trattate in modo diverso e che situazioni diverse non debbono essere trattate nello stesso modo, a meno che non vi siano motivi oggettivi.

• Coerenza significa che le misure debbono essere di portata e natura comparabili a quelle già adottate in aree equivalenti, nelle quali tutti i dati scientifici sono disponibili.

• L'esame dei vantaggi e degli oneri comporta un confronto fra i costi generali della Comunità dell'azione e dell'inazione, nel breve e nel lungo periodo. Non si tratta semplicemente di un'analisi economica costi/benefici: la sua portata è molto più ampia e comprende considerazioni non economiche, quali l'efficacia delle possibili azioni e la loro accettabilità da parte del pubblico. Nell'effettuare tale analisi, si dovrà tenere conto del principio generale e della giurisprudenza della Corte di giustizia, per cui la protezione della salute ha la precedenza sulle considerazioni economiche.

• Soggette a revisione alla luce dei nuovi dati scientifici significa che le misure basate sul principio precauzionale dovrebbero essere mantenute finché le informazioni scientifiche sono incomplete o non concludenti e il rischio è considerato ancora troppo elevato da essere imposto alla società, tenuto conto del livello di protezione prescelto. Le misure dovrebbero essere riviste periodicamente alla luce dei progressi scientifici e, se necessario, modificate.