L-2985 Luxembourg

UFFICIO DELLE PUBBLICAZIONI UFFICIALIDELLE COMUNITÀ EUROPEE

★★

★★

★ ★ ★★★★

★★

EUR

VERSO UNA STRATEGIA EUROPEA

PER LA GESTIONE

DELLE ZONE COSTIERE (GIZC)

Principi generali e opzioni politiche

il programma dimostrativosulla gestione integrata dellezone costiere della ue 1997-1999

COMMISSIONE EUROPEA

14

13

03

CR

-20-99-001-IT-C

Verso una strategia europea per la gestione integrata

delle zone costiere (GIZC)

Principi generali e opzioni politiche

Documento di riflessione*

Direzioni generaliAmbiente, sicurezza nucleare e protezione civile

Politica della pescaPolitica regionale e coesione

1999

* Questo documento è stato preparato dal gruppo di esperti tematici del programma dimostrativo, che ha lo sco-po di stimolare un ampio dibattito, si fonda su una serie di ipotesi e non anticipa assolutamente la posizione defi-nitiva della Commissione.

★★

★★

★ ★ ★★★★

★★

Commissione europea

Numerose altre informazioni sull'Unione europea sono disponibili su Internet via il server Europa(http://europa.eu.int).

Una scheda bibliografica figura alla fine del volume.

Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee, 1999

ISBN 92-828-6465-0

© Comunità europee, 1999Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.

Printed in Italy

STAMPATO SU CARTA SBIANCATA SENZA CLORO

INDICE

Premessa 5

1 Introduzione 7

1.1 L’importanza delle zone costiere 71.2 Le sfide della gestione delle zone costiere 7

2 Principi generali per una buona gestione delle zone costiere europee 11

Approccio di ampio respiro 11Comprensione delle specificità dell’area d’interesse 11Sintonia con i processi naturali 12Adozione di decisioni che non ipotechino il futuro 12Ricerca del consenso mediante una pianificazione partecipativa 12Sostegno e coinvolgimento di tutte le istanze amministrative competenti 13Ricorso a un insieme di strumenti 14

3 L’esigenza di una strategia europea per la GIZC 15

3.1 Cos’è la GIZC? 153.2 Varietà 163.3 La dimensione europea 17

4 Opzioni politiche per una strategia europea in materia di AIZC 19

4.1 Il ruolo dell’UE 194.2 L’adeguamento delle politiche settoriali dell’UE 204.3 Coordinamento intersettoriale 224.4 Un quadro giuridico? 23

4.4.1 Azioni a livello europeo 244.4.2 Azioni a livello nazionale/regionale/locale 24

5 Bibliografia 27

Allegato I: Indicazioni per la consultazione 28Allegato II: Ubicazione dei progetti di dimostrazione 29Allegato III: Cartine tipologiche 31

3

4

PREMESSA

Il programma dimostrativo sulla gestione integrata delle zone costiere è stato varato dalla Commissione europea nel1996 per iniziativa comune delle direzioni generali XI, XIV e XVI e con il contributo sostanziale di altre DG (in parti-colare la XII e il CCR) e del SEE. Il programma si basa su: 35 progetti* locali e regionali che dimostrano l’applicazio-ne della GIZC, una serie di progetti di ricerca e su analisi tematiche trasversali. Il programma è stato anche basato suriunioni periodiche condotte con un gruppo di esperti (composto da esperti nazionali e rappresentanti delle ammini-strazioni locali, di soggetti socioeconomici e di talune ONG) e contatti frequenti con altre organizzazioni esterne.

Lo scopo del programma dimostrativo è documentare e valutare l’ipotesi formulata nella comunicazione della Com-missione sulla gestione integrata delle zone costiere (COM(95) 511), secondo la quale le cause della cattiva gestione edel degrado persistente di molte zone costiere d’Europa sono da ricercarsi nei problemi connessi ai seguenti aspetti:

• informazioni carenti o inadeguate sia sulle condizioni dei litorali sia sugli effetti (economici e non) delle atti-vità antropiche;

• scarso coordinamento tra i vari livelli e settori dell’amministrazione e tra le relative politiche;

• insufficiente grado di partecipazione e consultazione dei soggetti interessati.

Oltre a fornire esempi concreti di buone prassi in materia di gestione integrata delle zone costiere (GIZC) in unaserie di condizioni socioeconomiche, culturali, amministrative e fisiche, il programma dimostrativo intende costi-tuire la materia prima per l’elaborazione di una strategia europea per la GIZC intesa a promuovere lo svilupposostenibile delle zone costiere dell’Unione europea.

Il presente documento svolge pertanto una duplice funzione:

raccogliere e divulgare i principali insegnamenti relativi alle possibili politiche di gestione ricavati dall’e-sperienza finora maturata nel contesto del programma dimostrativo;

stimolare il dibattito e creare consensi attorno a una strategia europea per la GIZC al fine di invertire latendenza verso uno sviluppo insostenibile attualmente diffusa nelle zone costiere d’Europa.

Tale strategia dovrà prendere in considerazione gli strumenti giuridici, economici e politici eventualmente utiliz-zabili per la GIZC e le condizioni alle quali ognuno di questi potrebbe risultare più idoneo. Dovrà inoltre esami-nare le responsabilità specifiche dei vari livelli amministrativi (in applicazione del principio di sussidiarietà) ed in-dividuare le informazioni necessarie affinché ciascuno di questi livelli possa assumersi le proprie responsabilità.La futura strategia europea per la GIZC non dovrebbe comportare un aumento della spesa totale europea a favoredelle zone costiere, bensì suggerire i modi per mettere a migliore frutto i finanziamenti già esistenti.

Molti dei principi e degli insegnamenti connessi alla gestione integrata che emergono dal presente programma po-trebbero auspicabilmente applicarsi anche alla gestione di altre zone non costiere del territorio europeo e contribui-re a ispirare le iniziative assunte di concerto con i paesi vicini del Mediterraneo e dell’Europa centrale e orientale.

Il presente documento si rivolge idealmente a tutti coloro (singoli e organizzazioni) che sono interessati all’assettodelle zone costiere dell’Unione. Il documento, preparato dal gruppo di esperti tematici del programma dimostrativo eintitolato “Insegnamenti specifici del programma dimostrativo”, raccoglie esperienze e insegnamenti connessi al pro-gramma dimostrativo stesso. Sebbene rappresenti la base delle discussioni contenute nel presente volume, esso risul-terà probabilmente di più immediato interesse per chi è effettivamente impegnato nell’allestimento o nella gestionedi un’iniziativa concernente la GIZC. In entrambi i documenti, i punti essenziali sono evidenziati in grassetto.

Si invitano i lettori a comunicare le proprie impressioni su questo documento – consenzienti, dissenzienti ointegrative rispetto ai contenuti presentati – secondo le indicazioni fornite all’allegato I.

5

* Compresi due progetti nell’Europa dell’Est e uno in Norvegia (si veda la cartina riportata all’allegato II).

6

1 INTRODUZIONE

1.1 L’IMPORTANZA DELLE ZONE COSTIERE

Nella storia, le zone costiere hanno rappresen-tato un importante polo di sviluppo della ci-viltà. La possibilità di usare il mare a fini ditrasporto e scambi commerciali e l’abbondantedisponibilità di alimenti ricavati da acque co-stiere ad elevata produttività hanno incoraggia-to e favorito lo sviluppo di insediamenti. Nu-merose città e cittadine costiere d’Europa han-no una cultura e uno stile di vita che affondanole proprie radici nei secoli passati.

Tali zone racchiudono ancora oggi un grandepotenziale per la società moderna. Le lagunecostiere, le insenature a marea, le saline e gliestuari svolgono un ruolo importante nella pro-duzione alimentare (grazie alle risorse della pe-sca e dell’acquacoltura), nonché nella tuteladell’ambiente e della biodiversità.

Il ventaglio di funzioni svolte dalle zone co-stiere è comunque molto più ampio e articolatoe va a investire la creazione di posti di lavoro,la crescita economica e la qualità della vita,come appare evidente dagli esempi riportatiqui di seguito.

• Produzione agricola nelle pianure litoraneeottenuta con risorse idriche costiere (prove-nienti dalle falde freatiche o dagli impiantidi desalinizzazione).

• Diversificazione delle attività della pesca.

• Generazione di energia, da fonti tradizionali(ad esempio petrolio e gas naturale) e rinno-vabili (ad esempio vento e onde marine).

• Mobilità e commercio: i porti naturali e none le vie di comunicazione costiera sono ele-menti essenziali delle reti di trasporto.

• Conservazione del patrimonio culturale, sianelle collettività attuali sia nei siti archeologici.

• Turismo, svago, ricreazione e amenità(spiagge, sport acquatici e paesaggi ameni).

• Residenze per gli anziani.

• Difesa contro le forze distruttrici del mare.

• Scomposizione e tamponamento degli agen-ti inquinanti.

Le zone costiere e le loro risorse naturali (ma-rine e terrestri) svolgono un ruolo potenzial-mente strategico nel soddisfare le esigenze e leaspirazioni dei cittadini europei di oggi e didomani.

1.2 LE SFIDE DELLA GESTIONE DELLE ZONE COSTIERE

La dinamica dei processi costieri naturali – ivicompresi i regimi di marea, le condizioni cli-matologiche e i meccanismi di trasporto dei se-dimenti, nonché i collegamenti idrologici tra ilbacino imbrifero e la costa – hanno influenzatola capacità dell’uomo di sostenere le attivitàantropiche nelle zone costiere. Ciò si traduce,ad esempio, in rischi maggiori e in un aumentodei costi necessari a sostenere le infrastrutturee le popolazioni umane in condizioni di innal-zamento del livello del mare provocato daicambiamenti climatici oppure da fenomeni disubsidenza locale. In talune zone, interventiantropici quali l’ubicazione inadeguata di nuo-ve infrastrutture e l’eccessivo sfruttamento del-le risorse viventi e non viventi hanno esacerba-to tali problemi. Le pressioni umane rischianodi distruggere gli habitat e le risorse delle zonecostiere e di conseguenza la capacità stessa ditali zone di svolgere molte delle loro funzioniessenziali.

L’aumento della popolazione, sia residente chetemporanea, determina conflitti sempre più aspritra i possibili usi delle componenti marina e ter-restre delle zone costiere. Destinazioni a bassoimpatto vengono spesso sostituite da altre a ca-rattere intensivo che risultano remunerative nelbreve termine ma che alla distanza minano il po-tenziale della costa riducendone la “resilienza”.

Nulla purtroppo sembra indicare una minorediffusione degli usi inadeguati delle zone co-stiere e anzi il crescente numero di residenti evisitatori aumenta le pressioni verso usi inso-stenibili.

Nei prossimi 5-10 anni a Strymonikos* è previ-sto un grande afflusso di turisti provenienti daipaesi dell’Est europeo.

7

* Per ulteriori informazioni su questo e altri progetti del programmadimostrativo, si veda il sito web del programma al seguente indiriz-zo: europa.eu.int/comm/environment/iczm/home.htm.

Occorre individuare e risolvere i conflitti e leincompatibilità esistenti tra i vari utilizzi setto-riali delle zone costiere.

Sebbene problemi analoghi possano presentar-si anche in altre parti del paesaggio europeo,essi sono particolarmente acuti nelle zone co-stiere per le complesse interazioni esistenti trai sistemi acquatici e quelli terrestri, tra i litora-li e i rispettivi hinterland (ad esempio tra i por-ti e l’economia dell’entroterra) e tra le zone in-sulari e quelle continentali.

La necessità di intervenire con urgenza nellezone costiere deriva anche dai seguenti fattori:

• la storia di cattiva gestione di molte zonecostiere;

• le possibilità limitate delle zone costiere (laridotta “resilienza”) di riprendersi dagli ef-fetti di gravi carenze gestionali;

Le infiltrazioni di acqua salata (“intrusionesalina”) provocate da uno sfruttamento ec-cessivo delle falde freatiche costiere rappre-sentano un grave problema nella regionespagnola di Murcia. Il danno alla falda de-termina di solito una riduzione permanentedelle risorse idriche disponibili.

• la rapida dinamica evolutiva delle zone co-stiere;

8

PROBLEMI COMUNI ALLE ZONE COSTIERE

Sviluppo non programmato che provoca sprechi negli investimenti, occasioni mancate di occu-pazione durevole e degrado ambientale e sociale. Uno sviluppo incontrollato – derivato dal turismoo da altri settori – può determinare rapidamente un sovraccarico della capacità naturale di “assorbi-mento” delle zone costiere, inquinando e degradando le risorse naturali, distruggendo il paesaggio epeggiorando la qualità della vita dei residenti. Uno sviluppo siffatto distrugge inoltre nel lungo termi-ne le risorse che sostengono l’economia, comprese, ad esempio, le caratteristiche dei litorali che ri-chiamano i turisti e l’ambiente che sostiene le aree di riproduzione e crescita del novellame. Tale pro-blema appare particolarmente evidente in regioni in fase di rapida espansione economica, com’è ilcaso del tratto di costa mediterranea dell’Andalusia e dei paesi dell’Europa centrale e orientale.

Declino dei settori tradizionali ed eco-compatibili che genera disoccupazione, flussi migratori dimassa e instabilità sociale. La contrazione degli stock alieutici e i cambiamenti tecnologici hanno re-so non remunerative molte fonti di reddito tradizionali (ad esempio la pesca costiera) e hanno pertan-to determinato problemi di tipo socioeconomico che potrebbero portare alla proliferazione di altri set-tori meno sostenibili. Ad esempio, nella regione francese della Gironda, la pesca costiera professio-nale incontra problemi di competitività.

Erosione costiera che danneggia gli habitat naturali e gli insediamenti umani, distrugge l’econo-mia e minaccia la vita umana. Il possibile innalzamento del livello del mare determinato dai cam-biamenti climatici potrà aggravare il problema dell’erosione. In molti casi, le “soluzioni” individuateper combattere le forze della natura aggravano il problema, sprecando risorse finanziarie già scarse.La costa della regione britannica dell’East Anglia è minacciata da estesi fenomeni di erosione e inon-dazione nonostante – e forse anzi a causa di – grandi investimenti in dighe parallele alla costa.

Assenza di reti di trasporto e comunicazione adeguate che determina una crescente emargina-zione rispetto al resto d’Europa. L’accessibilità rappresenta un grave problema in molte zone co-stiere, soprattutto se insulari. Nelle isole Cicladi della Grecia, l’inaccessibilità – particolarmente gra-ve in inverno – ha determinato una diminuzione progressiva della popolazione residente e ha trasfor-mato il turismo stagionale nell’unico settore economico remunerativo, con i conseguenti problemi le-gati al degrado del territorio e alla disgregazione del tessuto sociale.

Nota: I problemi delle zone costiere sono discussi in maggiore dettaglio nell’allegato I del documento tecnico intitolato “Inse-gnamenti specifici del programma dimostrativo” e nella comunicazione della Commissione sulla gestione integrata delle zonecostiere (COM(95) 511).

• il grande potenziale di sviluppo delle zonecostiere, che attrae i singoli e le attività eco-nomiche;

• i numerosi problemi connessi all’inquina-mento e alla gestione dei sedimenti che han-no origine a monte dei fiumi – oppure inmare aperto – ma che finiscono con l’espli-care i loro effetti nelle zone costiere;

• i limiti e i problemi particolari di gestionedei trasporti e di assetto territoriale postidalle zone al confine fisico tra la terra e ilmare,

• il rischio particolarmente elevato di calamitànaturali, come le inondazioni provocate daalluvioni o mareggiate;

• il ventaglio estremamente ampio di attivitàdiverse che si contendono l’uso delle mede-sime risorse;

• il processo di ampliamento dell’UE ai paesicandidati dell’Europa centrale e orientale,nei quali le zone costiere sono soggette aproblemi e a sfide analoghi.

L’esperienza del programma dimostrativoconferma l’ipotesi secondo la quale gran par-te dei conflitti e dei problemi fisici osservati

nelle zone costiere d’Europa è ascrivibile a de-bolezze procedurali, pianificative, politiche eistituzionali, molte delle quali sono a loro vol-ta riconducibili a una scarsa consapevolezzadell’importanza socioeconomica strategica diun assetto sostenibile delle zone costiere.

Dal programma dimostrativo si evince chese si desidera uno sviluppo ecosostenibile,economicamente efficiente e socialmenteequo delle zone costiere occorre definire deimodi per correggere i suddetti punti deboli.

Il programma dimostrativo ha individuatosette principi chiave la cui traduzione inpratica si ritiene essenziale per migliorare lecondizioni delle zone costiere d’Europa. Taliprincipi vengono descritti nel capitolo 2.

Il capitolo 3 introduce il concetto di gestioneintegrata delle zone costiere (GIZC) comeprocesso in grado di agevolare l’applicazio-ne di detti principi e rileva l’esigenza di unastrategia europea per la GIZC.

Al capitolo 4 ci si interroga poi sulla forma esui contenuti più corretti di questa strategia,ovvero su cosa fare esattamente e come.

9

Storicamente:

• le normative e le politiche hanno avuto un orientamento settoriale e non coordinato;

• decisioni di pianificazione settoriale inadeguate e isolate sono spesso andate contro gli interessi dilungo periodo di un assetto sostenibile delle zone costiere;

• la rigidità della burocrazia ha limitato l’adattabilità e la creatività locali;

• le iniziative locali di gestione sostenibile delle zone costiere non hanno ricevuto risorse e sostegnoadeguati dai livelli amministrativi superiori;

• la gestione costiera è stata miope e fondata su una comprensione molto limitata dei processi costieri;

• la ricerca scientifica e la raccolta dei dati hanno proceduto senza contatti con gli utenti finali.

10

2 PRINCIPI GENERALI PER UNABUONA GESTIONE DELLE ZONECOSTIERE EUROPEE

L’esperienza del programma dimostrativo rive-la che una buona gestione delle zone costierepuò assumere molte forme, ma il programmamette anche in luce che tutte le iniziative riu-scite si rifanno ad alcuni principi generali elen-cati qui di seguito.

APPROCCIO DI AMPIO RESPIRO

Le zone costiere sono entità complesse e in-fluenzate da una miriade di forze e pressioniintercorrelate, com’è il caso dei sistemi idrolo-gici, geomorfologici, socioeconomici, ammini-strativi, istituzionali e culturali. Una gestionesostenibile richiede quindi necessariamenteun’attenzione simultanea nei confronti di tutti inumerosi sistemi che agiscono in modo signifi-cativo sulle dinamiche costiere.

Il rapporto tra la pesca costiera e l’importan-za degli estuari come aree di riproduzione ecrescita del novellame dimostra l’esigenza diun approccio “sistemico”.

La scala geografica e l’ambito di applicazionedelle attività di gestione delle zone costierevanno commisurati alle questioni considerate.Nella prassi dei progetti, tuttavia, si tende ascegliere l’ambito che pone minori problemi digestione e spesso la scelta cade sui confini am-ministrativi, che in generale però non coincido-no con quelli dei sistemi naturali o sociali. Unapproccio “sistemico” richiede generalmentel’esame di forze trainanti o di aree d’impattoubicate in altre unità amministrative, magarianche lontane dal litorale.

Il progetto RICAMA si occupa dell’impatto chegli usi del territorio nell’intero bacino idrogra-fico hanno sul regime di sedimenti della costa.L’incremento demografico e i connessi feno-meni di disboscamento e sviluppo agricolo nel-le zone montane tra il periodo tardo romano eil secolo XVIII, hanno determinato un consi-stente apporto di sedimenti. Ciò ha determina-to la rapida estensione della fascia litoranea ela creazione di nuovi spazi che nel corso diquest’ultimo secolo sono stati occupati da in-

frastrutture turistiche. Tuttavia, le recenti va-riazioni nella destinazione d’uso del territoriodell’entroterra, l’erezione di dighe fluviali el’escavazione degli aggregati (nel letto dei fiu-mi e alla foce), hanno ridotto o eliminato lafonte dei sedimenti e determinato fenomeni di“erosione” del litorale e di degrado della qua-lità ambientale delle spiagge.

A Strymonikos, l’inquinamento derivato daglieffluenti agricoli riversati nel fiume a monte inBulgaria si ripercuote sulla qualità delle acquecostiere.

I timori connessi all’inquinamento hanno in-dotto i promotori del progetto “Rade de Brest”(Rada di Brest) a scegliere come ambito di ap-plicazione l’intero bacino idrografico.

Il progetto “Vale do Lima” riguarda le cittàcostiere e nell’entroterra della valle, visti i le-gami fisici ed economici esistenti tra questeentità.

Il progetto “Waddenzee” concerne l’entità na-turale oggetto della Cooperazione trilaterale alivello ministeriale tra Germania, Danimarca ePaesi Bassi.

L’organizzazione in gruppi di lavoro adottatada progetti quali quelli concernenti il Dorset ela Gironda favorisce una definizione della por-tata geografica dell’iniziativa che è al contem-po flessibile e orientata ai problemi.

Dal momento che le componenti marina e ter-restre delle zone costiere sono strettamentecorrelate (dai processi umani e fisici), qualun-que iniziativa per la gestione delle zone costie-re che desideri avere successo dovrebbe inclu-dere entrambe.

COMPRENSIONE DELLE SPECIFICITÀ DELL’AREA

D’INTERESSE

Per essere efficaci, le eventuali proposte di solu-zioni puntuali ai problemi di una zona costiera ele decisioni sugli usi ottimali di quest’ultima de-vono essere necessariamente mirate. Persino lascelta dell’approccio al varo o alla gestione diun’iniziativa di GIZC dovrebbe tener conto delcontesto. Le iniziative devono quindi basarsi su

11

una comprensione approfondita delle circostan-ze locali, di cui l’allegato III illustra la varietà,ad esempio in termini di caratteristiche fisiche,sociali, culturali, istituzionali ed economiche.

Per assicurare un assetto adeguato a una zona co-stiera occorre comprenderne le specificità, non-ché le pressioni e le forze – anche esterne – cheagiscono sulle sue dinamiche. Ciò richiede la rac-colta di dati opportuni, la produzione di informa-zioni e indicatori pertinenti, un buon flusso di co-municazioni tra chi interviene nell’ambito dellaGIZC e chi fornisce informazioni, ed un uso op-portuno delle tecniche di valutazione integrata.

Sebbene tutti i progetti di dimostrazione preveda-no la raccolta delle informazioni necessarie acomprendere i fattori e le condizioni alla base del-le dinamiche della zona d’interesse, gran parte diquesti sta ancora imparando a usare le informa-zioni per avviare una valutazione integrata.

SINTONIA CON I PROCESSI NATURALI

In passato, la gestione dei litorali è stata spessovista come una “lotta contro il mare”, in cui i pro-cessi naturali avevano frequentemente la megliosui costosi sforzi dell’uomo. Una buona gestionedelle zone costiere si basa piuttosto sulla com-prensione delle dinamiche e dei processi naturalidei sistemi litoranei, perché solo assecondandoquesti processi, e non contrastandoli, è possibileampliare le opzioni a lungo termine e rendere leattività più sostenibili dal punto di vista ambien-tale e più remunerative nel lungo periodo.

Ad Aveiro, i lavori di miglioramento delle strut-ture portuali hanno contribuito ad accelerarel’erosione delle rive adiacenti in quanto nonhanno tenuto nella sufficiente considerazione ledinamiche e i processi costieri. I successivi inve-stimenti a “protezione” della costa attraversobarriere edificate non hanno dato buoni frutti.Con prassi d’assetto migliori, l’ampliamento delporto sarebbe stato realizzato senza provocarefenomeni erosivi e avrebbe pertanto miglioratol’efficienza economica dei relativi investimenti,evitando le tensioni sociali e i costi economiciconnessi al controllo del fenomeno erosivo.

Il progetto concernente le Fiandre (TERRACZM) rappresenta un tentativo di restituire par-

ti di questo litorale molto edificato e artificialea una forma più naturale eliminando le prece-denti soluzioni tecniche a difesa della costa.

ADOZIONE DI DECISIONI CHE NON IPOTECHINO

IL FUTURO

L’assetto delle zone costiere deve riconoscereesplicitamente l’incertezza del futuro e pro-muovere un approccio sufficientemente flessi-bile. Al contempo occorre intervenire in lineacon il “principio precauzionale” secondo ilquale, invece di attendere condizioni di certez-za, i legislatori dovrebbero agire in modo daprevenire eventuali danni.

La posizione del litorale è, per sua natura,soggetta a variazione, a causa dell’accumulodi sedimenti o dell’erosione. Eventuali iniziati-ve di sviluppo sul litorale odierno potrebberoin futuro ritrovarsi molto più all’interno rispet-to alla linea di costa oppure essere minacciatedi distruzione a causa della forza erosiva delmare. In fase di pianificazione non si può dun-que prescindere da questo elemento di dinami-ca costiera.

RICERCA DEL CONSENSO MEDIANTE UNA PIANIFI-CAZIONE PARTECIPATIVA

12

Seguono alcune definizioni del concetto dipianificazione partecipativa contenute neiprogetti di dimostrazione.

• “La partecipazione attiva di soggetti egruppi interessati alla definizione e at-tuazione di un processo ”. (Contea diDown)

• “Per partecipazione si intende ovvia-mente il prendere parte a qualcosa el’essere coinvolti in qualcosa, ma anche– e per una parte importante – l’assun-zione di responsabilità”. (Consulente -Ruotsinphytää, golfo di Finlandia)

• “La procedura di attivazione degli orga-ni competenti affinché svolgano il lororuolo essenziale mediante compiti, azio-ni, consulenze e pareri intesi come stru-mento per la promozione di obiettivispecifici nel contesto di un assetto so-stenibile”. (Strymonikos)

La pianificazione partecipativa cerca di inte-grare nei processi di pianificazione e program-mazione le opinioni e i punti di vista di tutti isoggetti interessati mediante un coinvolgimen-to collaborativo che crei impegno e responsabi-lità condivise, sfrutti le conoscenze locali, con-tribuisca ad assicurare l’individuazione dellequestioni reali e porti generalmente a soluzionipiù fattibili. Una partecipazione fin dalle fasiiniziali del processo può creare un clima di fi-ducia e indurre all’impegno.

L’importanza della partecipazione: Nel 1993un piano d’assetto dell’estuario dell’Exe pre-parato da una società di consulenza fu respin-to dalla popolazione locale che riteneva nontenesse conto del loro punto di vista soprattut-to negli aspetti connessi all’idea di far pagareagli utenti dell’estuario l’erogazione dei servi-zi portuali. Tale esperienza determinò la nasci-ta di una serie di gruppi di studio composti dautilizzatori dell’estuario. Seguendo un ampiosistema di consultazione articolato in riunionia livello locale si è giunti ad un piano d’asset-to concordato che gode di un ampio sostegno.Il processo di partecipazione, ora formalizzatonell’Exe Estuary Forum (che non è un proget-to del programma dimostrativo) e in una seriedi gruppi di approfondimento (Focus Groups)cui partecipano rappresentanti della comunitàlocale, sarà la chiave per la preparazione an-nuale dell’Estuary Action Plan, il piano d’a-zione per l’estuario.

Attraverso la pianificazione partecipativa e l’at-tenzione nei confronti degli interessi comuni,una buona gestione delle zone costiere può ri-durre i conflitti e creare consenso. Mostrando leprospettive più ampie a lungo termine, tale tipodi programmazione può inoltre rivelare ai sog-getti interessati i vantaggi indiretti che ricave-rebbero se adottassero comportamenti diversi.Questa percezione comune dei problemi princi-pali consentirà ai soggetti chiave di valutare acosa sono disposti a rinunciare individualmenteper il raggiungimento di obiettivi comuni.

Dal momento che in gran parte dei paesi laprassi consolidata è quella di una pianificazionenon partecipativa, il passaggio a un approcciopartecipativo potrebbe richiedere del tempo acausa della naturale resistenza ai cambiamenti.

SOSTEGNO E COINVOLGIMENTO DI TUTTE LE

ISTANZE AMMINISTRATIVE COMPETENTI

Anche se una partecipazione dal basso verso l’al-to (bottom-up) costituisce una componente im-portante della buona gestione delle zone costiere,sono le politiche nazionali e regionali a guidarela definizione degli obiettivi settoriali nonché ipiani e le strategie d’investimento associati all’u-so dei litorali e delle loro risorse naturali. Quasitutti i responsabili dei progetti del programma di-mostrativo hanno affermato che l’assetto dellezone costiere non è efficace senza il sostegno ditutti i livelli e i settori dell’amministrazione inte-ressati alla zona obiettivo dell’intervento.

Oltre a coinvolgere le autorità locali fin dall’ini-zio, occorre far sì che tutti i livelli e i settori am-ministrativi siano disponibili a sostenere in mo-do continuativo nei loro ambiti di competenza ilprocesso di gestione di una zona costiera, assi-curando ad esempio la capacità istituzionale ne-cessaria per la raccolta dei dati, la manutenzio-ne degli stessi e la documentazione.

Il progetto Magnesia si è assicurato il coinvol-gimento attivo dei funzionari delle amministra-zioni locali e dei relativi dipartimenti attraver-so un processo di audit condotto in una fasemolto precoce dell’iniziativa. Un approccioanalogo è stato seguito dal progetto Kavalanell’intento di garantire la continuità dell’im-pegno.

13

I conflitti nelle zone costiere possono esse-re il risultato di:

• interessi settoriali contrastanti, ognunocon il proprio programma e i propri pa-raocchi professionali;

• tradizioni e differenze culturali;

• dati inaccurati, occultati o controversi;

• ignoranza o disinteresse nei confrontidelle esigenze altrui;

• disuguaglianze strutturali, sociali o eco-nomiche;

• conflitti d’interesse su procedure o que-stioni specifiche;

• scontri di personalità e lotte di potere.

Serve una chiara ripartizione e attribuzionedelle responsabilità fra i vari livelli ammini-strativi (UE, regionale, nazionale e locale) inottemperanza al principio di sussidiarietà. Inol-tre, tutti i livelli più alti devono mostrarsi di-sponibili a sostenere lo sviluppo di capacità divalutazione locali. I vari livelli e settori del-l’amministrazione dovranno infine istituirecollegamenti tra di loro e definire azioni coneffetto sinergico nonché provvedere a coordi-nare le rispettive politiche.

Prima di avviare i lavori per la GIZC, i comu-ni della Lettonia non avevano molta esperien-za di collaborazione. Il progetto pilota diGIZC li ha, in un certo senso, costretti ad in-contrarsi, a condividere i problemi e i timori e

a procedere ad una pianificazione comune, cheha rivelato loro l’esistenza di molti problemi etematiche comuni ma anche una nuova forzanell’affrontarli congiuntamente.

RICORSO AD UN INSIEME DI STRUMENTI

La gestione delle zone costiere può riusciresoltanto con il ricorso ad un insieme di stru-menti di intervento comprendente gli strumen-ti giuridici, quelli economici, gli accordi vo-lontari, l’erogazione di informazioni, le solu-zioni tecnologiche, la ricerca e l’istruzione. Ildosaggio corretto di tali strumenti nei casi spe-cifici dipenderà dai problemi riscontrati e dalcontesto istituzionale e culturale.

14

3 L’ESIGENZA DI UNA STRATEGIAEUROPEA PER LA GIZC

La natura complessa e l’urgenza dei problemiche riguardano le zone costiere d’Europa rendeessenziale la traduzione in pratica dei principi

presentati nel capitolo precedente. Occorre evi-dentemente fare qualcosa per affrontare i punti didebolezza istituzionale che hanno determinato oesacerbato i problemi delle zone costiere e trova-re una formula per passare ad uno sviluppo so-stenibile in queste aree di importanza strategica.

15

Cosa s’intende per sviluppo sostenibile?

Il concetto di sviluppo sostenibile riconosce il principio secondo il quale benessere economico,giustizia sociale e tutela dell’ambiente non possono essere perseguiti in modo disgiunto in quan-to alla distanza risultano intrinsecamente interdipendenti. Un assetto sostenibile delle zone co-stiere si prefigge nel lungo periodo il bene massimo per la società (che tenga conto di aspetti ambien-tali, economici, sociali e culturali) e si sforza di promuovere l’equità sociale mediante una più equadistribuzione delle opportunità sia all’interno della popolazione attuale sia tra le generazioni presentie quelle future.

Anche se le considerazioni economiche, ambientali e sociali di lungo periodo sono sempre inscindibi-li, nel breve periodo potrebbe risultare inevitabile accettare una mediazione tra questi obiettivi, postoche le risorse costiere sono limitate. In un contesto di sostenibilità, occorre come minimo assicurarsiche il processo di mediazione sia disciplinato in modo tale da garantire anche nel breve periodo il rag-giungimento di un qualche “obiettivo minimo” in campo economico, ambientale e sociale. Le sogliedi accettabilità dipenderanno dai valori prevalenti in un certo contesto sociale e in un dato momentostorico.

Inoltre, poiché le risorse costiere sono limitate in termini fisici e spaziali, serve altresì ricordare co-me talune decisioni adottate nel breve periodo possano distruggere le risorse in modo permanente.Uno degli obiettivi dello sviluppo sostenibile deve essere pertanto quello di assicurare che le deci-sioni attuali non siano tali da ipotecare il futuro. In ogni caso, il concetto di “sostenibilità” dovrà an-che tener conto del fatto che molte situazioni negative create dall’intervento dell’uomo nelle zonecostiere possono essere cancellate o modificate drasticamente sebbene ciò comporti costi e tempilunghi.

3.1 COS’È LA GIZC?

La gestione integrata delle zone costiere(GIZC) è un metodo generico che incarna iprincipi generali delineati nel capitolo 2 epromuove un utilizzo sostenibile dei litorali.È un modo per accettare le differenze di obiet-tivi e di pareri e di tollerare le incertezze con-cernenti i processi naturali presenti e futuri,pur affrontando le questioni in discussionemediante la ricerca di soluzioni largamenteaccettabili.

LA GIZC si ispira a una filosofia che poggiatra l’altro sulle considerazioni riportate qui diseguito.

• LA GIZC può contribuire a sviluppare deisistemi democratici e creare dei meccanismiatti ad agevolare l’impegno fattivo delle or-ganizzazioni e dei singoli a tutti i livelli del-la società.

Il “processo” di GIZC

Il processo di GIZC inizia con una consa-pevolezza delle questioni di interesse co-mune che agevola il dialogo e gli scambidi vedute tra le parti interessate. Ciò pro-muove la collaborazione tra le parti e co-stituisce la base di un’azione coordinatala quale – alla distanza – favorisce una ge-stione integrata per un assetto condiviso.

• Il coordinamento tra i vari settori e livelliamministrativi è un elemento essenziale dibuon governo.

• Qualunque iniziativa di GIZC deve disegna-re un progetto di società sostenibile, cherappresenterà il contesto nel quale formula-re e attuare gli interventi.

• Il futuro è intrinsecamente incerto.

• I problemi vanno risolti, non rimossi.

• LA GIZC è un processo complesso e iterati-vo che richiede del tempo per essere svilup-pato. Occorre potenziare le capacità e favo-rire e promuovere nel tempo l’instaurazionedi un clima partecipativo.

• Non esiste una GIZC valida in ogni circo-stanza.

• Le iniziative di GIZC devono esplicarsi al-l’interno delle strutture politiche e istituzio-nali esistenti, godere di legittimità politica eoperare nel rispetto della cultura e delle tra-dizioni.

16

3.2 VARIETÀ

Sebbene non esista ancora un metodo soddisfa-cente e comunemente accettato di definizione eclassificazione delle zone costiere, l’allegato IIIpresenta una serie di cartine che riportano alcu-ne delle variabili, o tipologie principali, utiliz-zabili per una classificazione di queste zone.Tali cartine evidenziano l’eterogeneità di condi-zioni e problemi riguardanti i litorali europei,un fenomeno destinato ad accentuarsi con l’in-gresso dei paesi dell’Europa centrale e orienta-le nell’UE.

Anche l’applicazione pratica della GIZC mo-stra una grande varietà di approcci. I progettipilota del programma dimostrativo indicanoche gli approcci alla GIZC possono differire intermini di:

• copertura geografica del progetto;

• gamma e complessità delle questioni affron-tate;

Cos’è la GIZC?

LA GIZC è un processo dinamico, continuo e iterativo inteso a promuovere l’assetto sostenibiledelle zone costiere. Essa cerca, nel lungo periodo ed entro i limiti imposti dalle dinamiche naturali edalla capacità ricettiva delle zone in questione, di trovare un equilibrio tra i benefici connessi alle se-guenti attività: sviluppo economico e usi antropici delle zone costiere; tutela, preservazione e ripristi-no dell’ambiente; riduzione al minimo della perdita di vite umane e dei danni alle cose; accesso delpubblico alle coste e fruizione delle stesse.

Il termine “integrato” fa riferimento sia all’integrazione degli obiettivi sia a quella dei molteplici stru-menti necessari per raggiungerli. Implica l’integrazione di tutte le politiche, i settori e i livelli dell’am-ministrazione pertinenti nonché quella delle componenti terrestre e marina del territorio interessato. LAGIZC è integrata sia nel tempo sia nello spazio ed è intrinsecamente multidisciplinare: non dovrebbequindi essere considerata come un qualcosa che appartiene esclusivamente al settore “ambiente”.

Sebbene la GIZC rimandi al concetto di “gestione”, il processo di GIZC copre in realtà l’intero cicloche comprende: raccolta di informazioni, programmazione, assunzione di decisioni, gestione e sorve-glianza dell’attuazione. Il termine “programmazione” va pertanto inteso nel suo senso più ampio disviluppo strategico di politiche piuttosto che di semplice assetto e utilizzo del territorio o di program-mazione settoriale di altro genere.

La GIZC si avvale della collaborazione e della partecipazione informata di tutte le parti interessate alfine di valutare gli obiettivi della società * in una zona costiera determinata e in un preciso momentononché le azioni necessarie a perseguire tali obiettivi.

* Per “obiettivi della società” si intendono le mete e le aspirazioni di una società determinata, ivi compresi gli obiettivi di na-tura ambientale, economica, sociale e culturale.

• combinazione e status degli interessi e deglienti pubblici e privati coinvolti;

• numero e status degli enti e degli interessirappresentati nel gruppo centrale (quellocomposto dai partner principali, che parteci-pano regolarmente all’esecuzione del pro-getto);

• base contrattuale/giuridica dell’iniziativa,sostegno politico e modalità di legittimazio-ne;

• livello e qualità della leadership;

• grado di autorità del gruppo centrale;

• misura in cui l’iniziativa usa il sistema nor-mativo esistente come “quadro” in cui ope-rare;

• potenziale di durata del processo una voltaavviato;

• meccanismi di partecipazione e tipo d’inte-razione con il pubblico;

• meccanismi di collegamento (volontari,informali e formali) tra i vari enti.

Tra i principali fattori che influenzano la sceltadell’approccio figurano i seguenti:

• definizione culturale del concetto di “benepubblico”;

• comprensione dei concetti soggiacenti allaGIZC, livello di informazioni/dati disponi-bili;

• punto di avvio dell’iniziativa ed eventualepeso preponderante di una determinata di-sciplina;

• qualità della leadership e grado di motiva-zione dei partecipanti;

• risorse disponibili e tempi dell’iniziativa;

• livello di sensibilizzazione dell’opinionepubblica e atteggiamento generale nei con-fronti della partecipazione;

• strutture giuridiche, giurisdizionali, ammini-strative e di programmazione e relativo con-testo;

• legittimazione dell’iniziativa.

Il contesto amministrativo è uno dei fattori cheinfluenzano la scelta dell’approccio di GIZC.

Le strutture istituzionali preposte alla formula-zione delle politiche presentano ampie differen-ze. In Francia, ad esempio, sono i rappresen-tanti eletti a definire gli obiettivi mentre in altripaesi l’iniziativa tende a partire dalla base.

Dal momento che la scelta del tipo di GIZCdipende dal contesto storico, culturale e tra-dizionale come pure dalle condizioni natura-li e dai problemi di ordine fisico della zonainteressata, in funzione delle situazioni risul-teranno più indicati taluni approcci rispettoad altri. L’esperienza del programma dimo-strativo evidenzia l’assenza di un approcciouniversalmente valido.

Tale complessità rende difficile anche indicareil tipo migliore di GIZC per una zona determi-nata. È però possibile imparare dall’esperienzaaltrui considerando le forze principali che agi-scono sull’area oggetto dell’intervento e indi-viduando altre iniziative in zone che presenta-no caratteristiche analoghe.

Inoltre, a prescindere dalla varietà dei problemie delle condizioni dei litorali, il programma di-mostrativo ha evidenziato come numerose zo-ne costiere presentino problemi comuni. Il re-sto del documento ne prenderà in esame alcunie discuterà possibili opzioni politiche atte apromuovere la GIZC in tutta Europa attraversouna strategia comune europea fondata sullamedesima filosofia anche se attuata mediantemeccanismi diversi adeguati ai problemi e aicontesti geografici specifici.

3.3 LA DIMENSIONE EUROPEA

Un clima favorevole a livello europeo po-trebbe offrire il contesto entro il quale gliStati Membri possono sviluppare politichenazionali di GIZC più adeguate, compren-denti strategie d’investimento, piani di svi-luppo integrato (dal punto di vista geografi-co e funzionale) e strategie di gestione dellerisorse.

Molte organizzazioni – tra cui l’UNEP, l’OC-SE e il Consiglio d’Europa – già promuovonoapprocci più integrati in cui la programmazio-ne e la gestione delle attività umane vengonoviste come il modo migliore per risolvere i

17

conflitti delle zone costiere e ottimizzare l’usodelle loro risorse. Indicazioni bibliografiche elink a tali iniziative sono reperibili sul sito webdel programma dimostrativo:europa.eu.int/comm/environment/iczm/home.htm

L’esperienza delle suddette iniziative è piena-mente compatibile con gli insegnamenti cheemergono dal programma dimostrativo. In ef-fetti, molti Stati membri dell’UE hanno adot-tato le raccomandazioni di tali organizzazionie varato iniziative unilaterali intese a combat-tere il degrado delle coste, soprattutto nelcontesto di accordi regionali quali la Conven-zione di Barcellona, quella di Helsinki e l’O-SPAR.

Esiste tuttavia l’esigenza di una visione strate-gica comune del modo in cui le zone costiered’Europa e le relative risorse possono essereutilizzate per soddisfare le esigenze future,nonché di un accordo formale tra gli Statimembri sulle azioni prioritarie da intraprendereper migliorare la programmazione e la gestionedelle attività umane nelle zone litoranee d’Eu-ropa mediante l’attuazione della GIZC.La strategia deve rispondere alle esigenze degliattuali Stati membri e contemplare le sfide e leopportunità offerte dall’ampliamento dell’UEad alcuni paesi dell’Est.

La risoluzione 94/C 135/02 del Consiglio sot-tolinea “la necessità di una strategia comunita-ria per la gestione e l’assetto integrati delle zo-ne costiere, fondata sui principi di sostenibilitàe di buona pratica ecologica e ambientale”. Ilprogramma dimostrativo conferma la necessitàdi tale strategia europea per la GIZC, fondan-dosi sulle seguenti motivazioni:

• il forte impatto della politica settoriale del-l’UE sulle condizioni e sullo sviluppo dellezone costiere d’Europa;

• l’esigenza di assicurare una par condicio;

• l’importanza di garantire un ambiente sanoper tutti i cittadini dell’UE;

• l’obbligo di promuovere la coesione socialeed economica delle zone costiere;

• l’esigenza di assicurare il migliore uso stra-tegico dei fondi UE;

• la natura internazionale di gran parte delledinamiche costiere, ivi compresi gli afflussidi turisti da altri Stati membri, l’agricolturadestinata all’esportazione e i fenomeni di in-quinamento transfrontaliero;

• il ruolo dell’UE nel risolvere le questioni in-ternazionali, comprese quelle che riguarda-no anche i paesi vicini del Mediterraneo edell’Europa centrale e orientale.

18

4. OPZIONI POLITICHE PER UNASTRATEGIA EUROPEA IN MATE-RIA DI GIZC

La diffusione della GIZC in Europa richiede ilsostegno attivo di tutti i livelli amministrativi,da quello europeo a quello locale. Dal momen-to che i dettagli concernenti le opzioni politi-che più opportune a livello amministrativo re-gionale e locale sono diversi da zona a zona,tale argomento non si presta a essere discussoin una consultazione paneuropea. Il presentecapitolo si sofferma pertanto sul ruolo dellaComunità nel promuovere e attuare la GIZCattraverso un’azione diretta a livello europeooppure mediante raccomandazioni o prescri-zioni volte a ottenere da altri livelli ammini-strativi l’adozione di buone prassi in materia diassetto delle zone costiere.

Tale attenzione nei confronti della dimensioneeuropea non toglie nulla all’importanza delruolo di altri livelli amministrativi. Il pro-gramma dimostrativo mette in luce che unapolitica europea efficiente in materia diGIZC può essere attuata soltanto se esisteuna stretta collaborazione tra le istituzionieuropee e la piena partecipazione delle am-ministrazioni nazionali, regionali e locali. Èinoltre importante ricordare che qualunqueazione europea dovrà rispettare gli accordi in-ternazionali in materie quali la navigazione, lapesca, l’ambiente e i mari regionali, che insi-stono su superfici non esattamente corrispon-denti all’intero territorio dell’UE.

Il presente capitolo intende avviare una discus-sione sulla forma e i contenuti più adeguati diuna futura strategia europea per la GIZC. Oltrea definire il ruolo generale dell’UE, nell’elabo-razione di tale strategia occorrerà:

• individuare le numerose possibilità di attua-re i principi presentati al capitolo 2 attraver-so le politiche UE già esistenti;

• indicare gli strumenti e i programmi cheverranno utilizzati per meglio sostenere laGIZC mediante interventi nell’ambito dellesingole politiche e un migliore coordina-mento tra le stesse;

• accertare l’eventuale esigenza di istituire unquadro giuridico comunitario per l’attuazio-ne della GIZC.

Le opzioni presentate in questo capitolo – nonnecessariamente corrette né complete – sonostate suggerite nel corso del programma dimo-strativo. Le raccomandazioni finali della Com-missione in materia di GIZC verranno elabora-te soltanto alla fine del dibattito pubblico che ilpresente documento è inteso a suscitare e dopouno scambio di vedute con il Parlamento euro-peo e le altre istituzioni dell’UE.

4.1 IL RUOLO DELL’UE

Il ruolo dell’UE nel promuovere la GIZC deri-va ed è delimitato dai trattati europei.

1) Una delle basi giuridiche più solide per lapartecipazione dell’UE alla GIZC è costituitadall’articolo 6 del trattato di Amsterdam, con-cernente l’integrazione dell’ambiente in tutte lepolitiche dell’Unione.

2) LA GIZC può anche essere vista come unvalido strumento per raggiungere altri obiettivicomunitari, ivi compresi quelli concernenti lacoesione regionale, la pesca, gli affari sociali, itrasporti, l’energia e la promozione delle PMI.

Dai risultati del programma dimostrativo risul-ta che l’UE deve svolgere il proprio ruolo, of-frendo un contesto generale per azioni coerentiche seguano un’idea comune di sviluppo dellezone costiere, e incoraggiare gli interessati(singoli, organizzazioni e amministrazioni) ainteragire e mobilitare le loro risorse al fine di:

• seguire un orientamento di lungo periodo,

• pensare in termini multisettoriali,

• includere le esigenze e i punti di vista localinelle iniziative per la pianificazione dell’as-setto delle zone costiere.

Ciò vuol dire che l’UE potrebbe intervenirenei modi indicati qui di seguito.

Definire il contesto per la GIZC: sulla base diuna visione comune degli obiettivi dellaGIZC, definire una serie di principi guidada applicare in modo flessibile nei vari con-testi regionali dell’Unione.

Avviare la GIZC: attivare azioni di GIZC adaltri livelli amministrativi introducendo ob-blighi diretti oppure subordinando all’adozio-

19

ne di tali iniziative l’erogazione di finanzia-menti nell’ambito di alcuni programmi UE.

Promuovere la GIZC: offrire un sostegno di-retto a talune iniziative di GIZC anche trami-te la partecipazione diretta al coordinamentodelle politiche e delle attività degli Stati mem-bri a livello mesoregionale (Mediterraneo, ar-co Atlantico, Mare del Nord, ecc.).

Sostenere la GIZC: promuovere lo sviluppodi strumenti e metodologie che comprenda-no il potenziamento delle risorse umane e laraccolta delle informazioni.

Il presente documento e gli altri risultati dei pro-grammi di dimostrazione costituiscono di per séun primo passo verso la “definizione” e la “pro-mozione” della GIZC. Dall’esperienza acquisitacon il programma dimostrativo risulta che questeattività devono continuare ed essere formalizza-te, e che è anche necessario definire come “av-viare” e “sostenere” una più ampia attuazionedella GIZC negli Stati membri mediante l’ade-guamento delle politiche esistenti oppure attra-verso la creazione di nuovi programmi o norme.

Una futura strategia europea per la GIZC do-vrebbe essere adeguata alle esigenze degli Sta-ti membri attuali ma rispecchiare anche quelledei paesi confinanti con i quali l’UE ha mariregionali in comune (come è il caso del Medi-terraneo) e in particolare quelle dei paesi del-l’Europa centrale e orientale che aderirannoprobabilmente all’Unione nel prossimo futuro.

Oltre a fornire un quadro per le azioni ad altri li-velli amministrativi, l’UE deve dare l’esempiomigliorando la collaborazione tra i servizidella Commissione e assicurando un adegua-to coordinamento delle proprie politiche. Ciòconsentirà di attuare interventi integrati ma conun grado di differenziazione geografica suffi-ciente a rendere ragione della varietà di situa-zioni che caratterizza le zone costiere d’Europa.

4.2 L’ADEGUAMENTO DELLE POLITICHE SETTORIALI

DELL’UE

La legislazione dell’Unione ha un impatto note-vole e crescente sulle leggi nazionali che riguar-dano le zone costiere soprattutto per quantoconcerne la pesca, la qualità delle acque, la tute-

la dell’ambiente e la valutazione ambientale. Ilrecepimento delle norme internazionali ed euro-pee può agire nel senso di uniformare le norma-tive nazionali a un livello che trascende i con-cetti giuridici tradizionali, ma può anche essereostacolato dalle leggi nazionali preesistenti.

Varie normative settoriali dell’UE inducono uninflusso positivo, effettivo o potenziale, sul-l’ambiente costiero. È’ questo il caso in parti-colare delle direttive sull’inquinamento, sullaconservazione dell’ambiente e sulla valutazio-ne di impatto ambientale. Diverse attività posi-tive vengono inoltre finanziate dai Fondi strut-turali. Dagli studi e dai progetti del programmadimostrativo si evince tuttavia che esiste ancheuna parte consistente di politiche dell’UE checontrasta con gli obiettivi della GIZC o che co-munque non realizza il proprio potenziale disostegno alla GIZC.

Le politiche settoriali dell’UE potrebberopromuovere più opportunamente la GIZCattraverso:

• concetti perfezionati;

• migliore attuazione di concetti adeguati;

• maggiore integrazione della GIZC nellesingole politiche;

• adeguamento delle politiche alla specifi-cità e alla scala regionali;

• maggiore chiarezza sull’applicazione del-le politiche all’ambiente marino.

Sebbene non determinino necessariamente deibenefici o dei danni diretti all’ambiente fisico,gli studi del programma dimostrativo indicanoche alcune norme UE potrebbero offrire un so-stegno più efficace alla GIZC se fossero conce-pite o formulate meglio.

Gli studi rivelano inoltre che l’inefficacia deglialtri provvedimenti dell’UE che potrebbero of-frire un miglior sostegno alle azioni di GIZCpotrebbe dipendere dalle modalità di attuazio-ne (o dalla mancata attuazione) negli Statimembri. A parità di condizioni, la gravità delproblema è direttamente proporzionale al gra-do di discrezionalità concesso agli Stati mem-bri: può nascere un conflitto tra la sussidiarietàe la realizzazione di una gestione integrata.

20

Le politiche settoriali dell’UE potrebbero inol-tre sostenere maggiormente la GIZC ancheprendendo nella debita considerazione le esi-genze ambientali (nonché sociali, culturali edeconomiche) assieme a quelle specifiche deivari ambiti geografici. L’articolo 6 del trattatodi Amsterdam prescrive l’integrazione delleconsiderazioni ambientali in tutte le politichecomunitarie, mentre le conclusioni del Consi-glio europeo di Cardiff del giugno 1998 con-tengono un’indicazione dei passi da intrapren-dere per raggiungere questo obiettivo. Il pro-gramma dimostrativo sottolinea tuttavia cheun’attenzione molto minore è stata invece pre-stata all’applicazione di un’altra prescrizionedel trattato, quella secondo la quale le politichedell’UE dovrebbero tener conto delle differen-ze regionali, anche se l’SSSE (Schema di svi-luppo dello spazio europeo) ha iniziato a daremaggiore risalto a questo aspetto.

Infine, gli studi suggeriscono che alcune politi-che comunitarie potrebbero sostenere maggior-mente l’obiettivo della GIZC di adottare unagestione integrata della componente terrestre edi quella marina chiarendo e risolvendo i dibat-titi sull’applicazione di queste politiche al mare.

Secondo quanto emerge dagli studi del pro-gramma dimostrativo è necessario fare ilpunto delle politiche dell’UE nonché del lororapporto con quelle formulate ad altri livelliamministrativi per individuare le possibilitàdi promozione della GIZC. È come minimoessenziale far sì che le politiche dell’UE nonimpediscano l’applicazione della GIZC!

Nel contesto del programma dimostrativo èstato svolto un esame retrospettivo preliminare(si vedano il capitolo 6 nel documento tecnico“Insegnamenti specifici del programma dimo-strativo” e la relazione finale dello studio te-matico sulle politiche dell’UE). L’esame passain rassegna le politiche legislative ufficiali del-l’UE e le altre iniziative in corso, come le atti-vità in materia di pianificazione del territorioche la Commissione conduca da molti anni incollaborazione con gli Stati membri. Uno stu-dio più approfondito richiederà tuttavia l’inter-vento concertato di tutti i servizi della Com-missione in collaborazione con le contropartidegli Stati membri a livello nazionale, regiona-le e locale.

Oltre a individuare i modi in cui le varie po-litiche potrebbero offrire un sostegno piùvalido alla GIZC, si potrebbero anche attua-re svariate opzioni in tutta una serie di poli-tiche e strumenti già esistenti. In questo sen-so si potrebbero tra l’altro attivare gli interven-ti suggeriti qui di seguito:

• Stimolare le attività a livello di “mari regio-nali”.

• Continuare a sostenere – eventualmente in mi-sura superiore rispetto al passato – le attivitàdimostrative, con particolare riferimento aquelle concernenti anche il settore della pesca.

• Istituire un “marchio” che contraddistingua icasi di buona gestione delle zone costiere,ad esempio sulla falsariga di quanto vienefatto con il premio per le città sostenibili,oppure una Carta – simile alla “Carta per unturismo sostenibile” – da far firmare ai sin-goli e alle organizzazioni della zona costierain questione.

• Adottare iniziative di sensibilizzazione suivantaggi derivanti dall’adozione dellaGIZC.

• Promuovere l’adozione di tecnologie com-patibili con la GIZC o utili per la GIZC non-ché la partecipazione e l’instaurazione diflussi coordinati di informazioni a livello re-gionale e locale e tra i vari livelli subordi-nando la concessione di fondi al persegui-mento di tali obiettivi.

• Fornire assistenza (tecnica e metodologica) aipaesi impegnati nella definizione delle grandilinee delle politiche per le zone costiere.

• Divulgare informazioni strutturate sugliesempi di buone prassi in materia di GIZCaffinché non vadano perse le competenze li-mitate esistenti in questo campo. Il pro-gramma dimostrativo ha fornito un contri-buto in tal senso. L’ulteriore sviluppo di unsito web dedicato alla GIZC, l’allestimentodi un centro di sostegno o anche l’istituzio-ne di un “gruppo consultivo” potrebbero es-sere altrettanti meccanismi utili per il futuro.

• Definire un modello di “contratto” tra i part-ner di un’iniziativa GIZC. Ciò accrescereb-be l’incisività e l’omogeneità delle attivitàintraprese.

• Valutare in modo trasparente e strategico al-meno fino al livello regionale l’impatto (in

21

termini ambientali, socioeconomici e di asset-to del territorio) delle decisioni politiche adot-tate.

• Assicurarsi che le politiche vengano formu-late con l’intento di armonizzare gli approccidi tipo dall’alto verso il basso (top-down)con quelli dal basso verso l’alto (bottom-up),trovando una sinergia fra di loro e adeguan-doli alle questioni e ai problemi specifici.

• Promuovere la diffusione di conoscenze einformazioni mirate.

• Mantenere lo slancio dei progetti di GICZattualmente in corso.

Il programma dimostrativo sulla GIZC costi-tuisce un buon esempio del modo in cui fondirelativamente esigui erogati a partire da pro-grammi e voci di bilancio preesistenti possanoessere impiegati per stimolare le attività diGIZC a livello regionale e locale.

Nelle conclusioni finali del programma dimo-strativo sarà necessario indicare quali opzionipossono essere eventualmente adeguate.

Anche se la comunicazione della CommissioneCOM(95) 511 non ha affrontato nella fattispe-cie i problemi connessi all’adeguamento dellepolitiche comunitarie alle esigenze e alle circo-stanze dei contesti specifici, il programma di-mostrativo ha sottolineato l’importanza di taleaspetto. Attribuendo una dimensione spazia-le più ampia alle politiche comunitarie si po-trebbe contribuire a promuovere l’adegua-mento delle singole politiche dell’UE alleesigenze delle varie zone costiere.

Nell’individuare i modi per raggiungere i sud-detti obiettivi occorre decidere quali siano glielementi chiave, tra i quali figurano quellielencati qui di seguito.

• Le varie politiche dell’UE hanno gradi diver-si di regionalizzazione (e definizioni diversedelle unità di spazio), il che ne rende diffici-le l’integrazione.

• La definizione delle regioni verrà decisa a li-vello dell’Unione o lasciata alla discreziona-lità degli Stati membri?

• La differenziazione regionale dovrebbe esse-re libera (come avviene con gli attuali regimi

agro-ambientali) oppure obbligatoria? Nelprimo caso le possibilità di raggiungere ungrado più elevato di integrazione sarebberodistribuite in modo non omogeneo.

• È necessario determinare il giusto livello diregionalizzazione per conciliare l’applica-zione differenziata della normativa comuni-taria con le esigenze del mercato unico. Chideve controllare che questo avvenga?

Talune politiche tradizionalmente gestite inmodo accentrato si stanno orientando versouna maggiore regionalizzazione. Le propostedi riforma della PAC contenute in Agen-da 2000 offrono maggiori possibilità di diffe-renziazione mediante la concessione di aiutidiretti a sostegno dei redditi agricoli, che avolte è subordinata al rispetto di determinatirequisiti in materia ambientale. Nel settoreenergetico, la recente comunicazione dellaCommissione dal titolo “Energia per il futuro:le fonti energetiche rinnovabili – Libro biancoper una strategia e un piano d’azione dellaComunità” (COM(97) 599 del 26.11.1997)propone di raddoppiare il contributo delle fon-ti di energia rinnovabili fino ad arrivare al12% della domanda energetica dell’UE, un im-pegno che potrebbe portare alla formulazioneda parte degli Stati membri di piani d’azioneregionali.

È essenziale che i principi generali di buonagestione delle zone costiere illustrati nel ca-pitolo 2 del presente documento trovino spa-zio in tutti i nuovi provvedimenti proposti inambito UE.

4.3 COORDINAMENTO INTERSETTORIALE

Come già indicato, il trattato prescrive l’inte-grazione nelle politiche comunitarie dellequestioni ambientali e del principio di coesio-ne economica e sociale. Lo stesso vale per gliobiettivi occupazionali, anch’essi rilevanti perla GIZC. Tuttavia, nonostante questi obblighidi integrazione, le politiche dell’Unione sonoancora spesso settorializzate. Anche nei setto-ri in cui negli ultimi anni maggiore è statol’impegno all’integrazione, il tempo necessa-rio per la messa in opera della politica fa sìche i risultati non siano ancora evidenti sulcampo.

22

Tra gli aspetti prossimamente oggetto di coordi-namento figura il rapporto tra i piani di gestio-ne dei bacini idrografici ai sensi del progetto didirettiva quadro sulle acque, i piani di gestionedegli Siti d’Importanza Comunitaria (SIC) delladirettiva “Habitat” e i piani integrati di svilup-po regionale e rurale previsti dai regolamentisui Fondi strutturali successivi al 2000.

Servono meccanismi per migliorare il coor-dinamento tra le politiche dell’UE e molte-plici strumenti per soddisfare gli obiettivi“integrati”. Tale esigenza è stata messa in lu-ce dall’onorevole Langerhagen (PE) nel di-scorso introduttivo ai seminari sull’attuazionedella GIZC organizzati a Göteborg nell’ottobre1998. Nel suo intervento sulla GIZC l’onore-vole Langerhagen ha auspicato che in questamateria venga formalizzata l’attuale coopera-zione tra i servizi della Commissione.

Ciò potrebbe avvenire mediante meccanismiquali:

• promozione di scambi informali di informa-zioni tra i servizi della Commissione e l’or-ganizzazione di seminari interni alla Com-missione (con la partecipazione di più dire-zioni generali) per sensibilizzare i funziona-ri di tutti i livelli circa i rapporti esistenti trale politiche di loro competenza e quelle dicui si occupano gli altri servizi;

• divulgazione coordinata delle informazioniall’esterno;

• coordinamento dei requisiti in materia di co-municazione dei dati;

• anticipazione delle consultazioni tra i servi-zi nel corso del processo di formulazionedelle politiche;

• redazione di protocolli d’intesa tra i servizi.

Rimane ancora da stabilire quali di questi mec-canismi siano eventualmente opportuni.

Il programma dimostrativo ha indicato co-me le attività comuni alle varie direzioni ge-nerali a sostegno delle iniziative di GIZC co-stituiscano il contesto ideale per la coopera-zione e l’integrazione tra i vari servizi. Oc-corre tuttavia sottolineare come tale coope-razione possa avere successo soltanto con unadeguato sostegno politico da parte dei ver-

tici della gerarchia, con l’assegnazione ditempi e risorse adeguati per la sua attuazio-ne e con l’appoggio incondizionato delle al-tre istituzioni europee, in particolare il Con-siglio e il Parlamento europeo.

Per alcune politiche dell’UE (ad esempio quel-le concernenti i Fondi strutturali, i regimiagro-ambientali, l’individuazione delle zonevulnerabili ai nitrati e i regimi di gestione del-l’energia a livello regionale e urbano) esistegià la possibilità di un’attuazione regionale dif-ferenziata. Ciò consente l’integrazione di talipolitiche a livello regionale/locale.

Pochi progetti di dimostrazione hanno sfrutta-to la possibilità di integrare le politiche UE alivello regionale o locale. Gli studi tematicicondotti nell’ambito del programma dimostra-tivo suggeriscono che spesso la responsabilitàva ricercata nelle agenzie nazionali che noninformano i livelli amministrativi più bassi. Iprogetti relativi al Devon, alla Cornovaglia e aStorstrøm sono tra i pochi che sembrano di-sporre di collegamenti ben sviluppati con i co-mitati di sorveglianza previsti nel contesto deiFondi strutturali.

In linea con l’orientamento verso un’appli-cazione sempre più diffusa del principio disussidiarietà, le amministrazioni nazionali,regionali e locali potrebbero essere incorag-giate a svolgere un ruolo più attivo nel coor-dinamento dell’attuazione delle politiche co-munitarie.

4.4 UN QUADRO GIURIDICO?

I capitoli precedenti hanno illustrato le nume-rose possibilità di promozione della GIZC a li-vello europeo intervenendo con gli strumenti,le politiche settoriali e le iniziative esistenti op-pure assicurando un migliore coordinamentotra le politiche settoriali.

Tutto questo è sufficiente oppure una strategiaeuropea per la GIZC richiede uno strumentogiuridico a livello europeo? E, qualora talestrumento si rivelasse necessario, cosa dovreb-be contenere? Che forma dovrebbe assumere:quella di un regolamento, di una direttiva, diuna raccomandazione o di una decisione?

23

no di essi di seguire l’approccio più opportunonel caso specifico.

Chiaramente qualunque provvedimento legi-slativo adottato a livello europeo dovrà rispet-tare il dettato dei trattati dell’Unione e dovràessere politicamente accettabile dagli Statimembri e dai cittadini europei.

Il presente capitolo suggerisce vari elementi,ognuno dei quali si presta a essere eventual-mente introdotto in tali norme.

4.4.1 Azioni a livello europeo

Qualunque normativa europea sulla GIZC do-vrebbe a rigor di logica iniziare con un impe-gno delle istituzioni europee nel perseguire lefinalità e degli obiettivi della GIZC, sottoli-neando l’importanza di interventi immediatiper avviare il processo di GIZC al fine di pro-muovere il raggiungimento di benefici socioe-conomici sostenibili e durevoli nel medio elungo periodo. Norme specifiche in materiapotrebbero successivamente servire a varareiniziative europee per l’attuazione della GIZC.Tali iniziative potrebbero comprendere alcunedelle idee presentate nei paragrafi da 4.1 a 4.3del presente documento. Eventuali modifichenelle necessarie politiche settoriali dell’UE esi-gono atti normativi distinti.

4.4.2 Azioni a livello nazionale/regionale/locale

Potrebbero essere definiti nuovi strumenti legi-slativi che rivolgano le raccomandazioni o leprescrizioni agli Stati membri. Essi potrebberoad esempio includere gli elementi riportati quidi seguito.

• Adozione di una dichiarazione di finalità/fi-losofia/impegno relativamente alla GIZC intutte le politiche concernenti le zone costie-re, ribadendo l’impegno verso un’adeguataattuazione delle norme esistenti a sostegnodella GIZC, il cui mancato rispetto andrebbesanzionato.

• Definizione/individuazione, a livello nazio-nale, delle zone costiere, comprendendo lacomponente terrestre e quella marina.

• Formulazione o adozione di una definizioneformale del concetto di attività di GIZC.

24

Direttiva: le direttive sono giuridicamentevincolanti per gli Stati membri e presenta-no pertanto il vantaggio della sanzionabi-lità. Da un punto di vista politico sonoperò le più difficili da concordare. Una di-rettiva non può essere formulata in terminitroppo generali in quanto è necessario po-ter verificare il rispetto dei suoi requisiti,ma deve allo stesso tempo essere abbastan-za generica da consentire al principio disussidiarietà di ispirarne l’attuazione.

Risoluzione del Consiglio – un codice diorientamento: tale strumento è il mecca-nismo più flessibile per la GIZC ma, dalmomento che non è vincolante, la sua at-tuazione dipende dalla volontà politica enon può essere garantita. D’altro canto,una raccomandazione senza forza di leggepuò essere resa più convincente se accom-pagnata da incentivi finanziari.

Decisione: le decisioni del Consiglio sonogiuridicamente vincolanti per le ammini-strazioni (normalmente taluni Stati mem-bri) cui si rivolgono.

La varietà degli ordinamenti giuridici degli Statimembri e l’ampia gamma di strutture utilizzabi-li per introdurre dei cambiamenti stanno a indi-care che l’Unione europea non dovrebbe adotta-re un atteggiamento eccessivamente prescritti-vo. Inoltre, eventuali interventi devono essere inlinea con la competenza giuridica dell’UE e conil principio di sussidiarietà. L’articolo 189 deltrattato che istituisce la Comunità europea con-sente il ricorso a svariati strumenti normativi(direttive, risoluzioni, decisioni…), ognuno deiquali presenta vantaggi e svantaggi. Una strate-gia europea per la GIZC potrebbe essere attuataricorrendo a un insieme di questi strumenti.

L’esistenza di un così ampio ventaglio di strut-ture e problemi giuridici (alcuni comuni e altriindividuali) relativi alle zone costiere degliStati europei fa sì che i meccanismi utilizzatidall’Unione europea per la GIZC – qualunqueessi siano – debbano tener conto delle differen-ze giuridiche tra tali Stati e consentire a ognu-

• Informazione sulle condizioni delle zone co-stiere e sui progressi verso la GIZC.

• Miglioramento delle comunicazioni e delloscambio di idee tra i vari settori governativicompetenti per le zone costiere.

• Potenziamento dell’impegno regionale e na-zionale a migliorare il flusso di informazio-ni verso le amministrazioni regionali e loca-li sulle politiche, i programmi e le opportu-nità offerti dall’UE alle zone costiere.

• Istituzione di un meccanismo di consulta-zione/partecipazione che coinvolga tutti isoggetti interessati a una specifica attività diGIZC.

• Valutazione di lungo periodo delle esigenzeconnesse a qualunque attività di sviluppoconcernente le zone costiere.

• Esame del quadro giuridico e della compati-bilità tra gli strumenti legislativi settoriali atutti i livelli amministrativi di uno Statomembro (e tra i vari livelli). Ciò potrebbecomprendere il ricorso alla “valutazione am-bientale strategica” per esaminare le politi-che settoriali esistenti (ad esempio il sistemaimpositivo) e il loro impatto sugli usi e gli

abusi del territorio con particolare riferi-mento alle zone costiere.

• Riflessione a livello nazionale sui meccani-smi più adatti a soddisfare le esigenze na-zionali in materia di GIZC, come ad esem-pio la formulazione di piani nazionali di as-setto delle zone costiere, l’istituzione di unente/centro di coordinamento nazionale perla GIZC, il coordinamento delle leggi esi-stenti oppure il ricorso a soluzioni non vin-colanti.

• Formulazione o modifica di leggi o altristrumenti atti a consentire la cooperazionetra i vari livelli e settori dell’amministrazio-ne (transnazionale, interregionale, inter-li-vello e terra/mare).

• Modifiche alla legislazione in vigore per de-legare o restituire alle autorità locali la re-sponsabilità per i settori che attualmente so-no centralizzati a livello nazionale (adesempio la pesca).

• Chiarimento della funzione di meccanismiquali il controllo e la disciplina dell’utilizzodel territorio e delle relative attività, i siste-mi di pianificazione e quelli di registrazionedelle proprietà in rapporto alla GIZC.

25

26

5 BIBLIOGRAFIA

Le fonti utilizzate nella preparazione del presente documento figurano tra quelle riportate sulla pagina daltitolo ICZM Bibliography pubblicata sul sito web del programma dimostrativo(http://europa.eu.int/comm/environment/iczm/home.htm).

Il nostro sito web (in inglese) presenta anche ulteriori informazioni sui singoli progetti di dimostra-zione, con i nominativi delle persone da contattare e i link alle eventuali pagine web relative. Manoa mano che saranno completati, verranno inoltre pubblicati su questo sito i rapporti sui sei studi te-matici. I lettori che non dispongano di un accesso a Internet possono richiedere versioni cartaceedelle suddette pagine web.

27

28

ALLEGATO I

INDICAZIONI PER LA CONSULTAZIONE

Gli interessati (privati cittadini oppure organizzazioni) sono invitati a inviare le proprie osservazioni perposta a:

Bruno Julien DG XI-D-2Commissione europeaRue de la Loi, 2001049 BruxellesBELGIO

oppure per posta elettronica all’attenzione di Anne Burrill al seguente indirizzo: anne.burrill@cec.eu.intI commenti inviati tramite posta elettronica sono particolarmente ben accetti.

Osservazioni e commenti dovranno pervenire entro il 30 settembre 1999.

Per consentire ai funzionari della Commissione di dedicare la dovuta attenzione a tutti i contributi, questidovrebbero occupare un massimo di due cartelle dattiloscritte. Contributi più lunghi potrebbero non esse-re presi in considerazione.

Sono particolarmente gradite le osservazioni che:

• fanno un riferimento specifico a idee presentate (oppure omesse) nel presente documento, soprattutto aquelle evidenziate in grassetto;

• contribuiscono a definire il ruolo dell’Unione europea nell’assetto delle zone costiere;

• adducono esempi concreti a sostegno delle raccomandazioni o dei suggerimenti formulati, rimandandose necessario ad altri documenti.

Le osservazioni inviate verranno considerate non riservate e potranno essere citate e/o rese pubbliche.

29

ALLEGATO II

UBICAZIONE DEI PROGETTI DI DIMOSTRAZIONE

ALLEGATO III

CARTINE TIPOLOGICHE

A) Copertura del territorio

B) Grado di urbanizzazione

C) Variazione della destinazione dei suoli

D) Frammentazione dell’habitat naturale

E) Siti di primaria importanza per la conservazione dell’ambiente

F) Geomorfologia della costa e classe di pendenza

G) Erosione della costa/Tassi di accumulazione e presenza di opere a difesa della costa

H) Livelli medi di reddito

I) Attività turistiche e della pesca

J) Variazioni demografiche

K) Struttura della popolazione

31

32

Commissione europea

Verso una strategia europea per la gestione integrata delle zone costiere (GIZC)Principi generali e opzioni politiche

Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee

1999 — 33 pagg. — 21x 29.7 cm

ISBN 92-828-6465-0

L-2985 Luxembourg

UFFICIO DELLE PUBBLICAZIONI UFFICIALIDELLE COMUNITÀ EUROPEE

★★

★★

★ ★ ★★★★

★★

EUR

VERSO UNA STRATEGIA EUROPEA

PER LA GESTIONE

DELLE ZONE COSTIERE (GIZC)

Principi generali e opzioni politiche

il programma dimostrativosulla gestione integrata dellezone costiere della ue 1997-1999

COMMISSIONE EUROPEA

14

13

03

CR

-20-99-001-IT-C