POLITICA AGRICOLA POLITICA AGRICOLA COMUNITARIACOMUNITARIA

La politica agricola comunitaria (Pac) ha costituito e ancora costituisce il principale settore di intervento nell’Unione europea.

La Pac ha portato alla creazione di un Mercato comune agricolo allargato a un numero sempre maggiore di paesi.

Lo sviluppo dell’agricoltura europea ha contribuito non poco a modificare anche lo scenario mondiale dei mercati agricoli.

L’Unione europea è oggi la principale area commerciale di prodotti agricoli ed alimentari a livello mondiale (importazione ed esportazione)

La nascita e l’impostazione della Pac sono state determinate: dalla situazione di arretratezza

dell’agricoltura dai problemi della sicurezza alimentare

nell’immediato secondo dopoguerra.

I progetti di integrazione delle agricolture europee si sono manifestati fin dal 1948 limitati quasi esclusivamente a

regolamentare e sviluppare gli scambi, che fino a quel momento erano stati particolarmente limitati.

prevalere di politiche protezionistiche nei singoli paesi.

Con la firma del Trattato di Roma del 1957 furono definiti gli obiettivi generali di politica agraria.

POLITICA AGRICOLA COMUNITARIAPOLITICA AGRICOLA COMUNITARIA

Gli obiettivi generali di politica agraria furono definiti nel Trattato di Roma del 1957.

Nell’articolo 39 si affermava la necessità di: incrementare la produttività

dell’agricoltura di migliorare il tenore di vita della

popolazione agricola tramite un miglioramento del reddito

di stabilizzare i mercati sicurezza degli approvvigionamenti.

Nella seconda parte dell’articolo 39 si indicavano altri due aspetti importanti da affrontare:

la struttura sociale e della disparità tra le diverse regioni agricole;

la stretta relazione tra agricoltura e resto del sistema economico.

Gli strumenti di intervento della Pac la struttura della politica agricola vennero

definiti alla Conferenza intergovernativa tenutasi a Stresa nel 1958.

La Conferenza di Stresa confermò gli interventi a favore dell’aumento produttivo come l’elemento centrale per incrementare la produttività e i redditi agricoli.

Il problema del sostegno dei prezzi agricoli e, in particolare il loro livello, non ricevette una attenzione specifica.

Il sostegno dei prezzi e dei mercati agricoli

Le prime proposte dalla Commissione europea prevedevano la fissazione dei prezzi agricoli a un livello medio rispetto a quelli in vigore nei paesi della Comunità

La posizione assunta dai tedeschi fu particolarmente rigida nel richiedere di fissare i prezzi ai livelli più elevati del loro mercato interno (simili a quelli italiani).

Francesi e olandesi, assieme alla stessa Commissione, erano propensi a fissare prezzi più bassi.

Le azioni più efficaci e pressanti per fissare prezzi elevati furono messe in atto dalle organizzazioni agricole di categoria, il cui ruolo nella determinazione della Pac fu in quegli anni molto incisivo.

Il sostegno dei prezzi e dei mercati agricoli

Il finanziamento della PAC avviene con il Fondo europeo orientamento e garanzia agricola ( FEOGA), attraverso cui vengono erogati i finanziamenti dell’Ue

La sezione garanzia finanzia la politica dei prezzi e dei mercati.

La sezione orientamento finanzia le politiche strutturali.

La fissazione del prezzo del grano fu particolarmente importante.

Il prezzo di intervento fu fissato per la prima campagna agraria del 1963/64 a circa 10,5 Unità di conto per quintale mentre il prezzo mondiale del grano era circa 6 dollari (l’Unità di conto allora corrispondeva al valore in oro del dollaro)

Prese avvio la politica protezionistica, che si

estese ben presto a tutti gli altri prodotti agricoli.

La politica agricola comunitaria si completa con la regolamentazione degli altri principali prodotti, a partire dal latte, dalle carni, allo zucchero, all’olio di oliva, al vino e ai prodotti ortofrutticoli.

Alla fine degli anni ‘60 la Pac è già quasi completa e interessa oltre il 75% della produzione agricola europea.

Meccanismo di funzionamento dei Meccanismo di funzionamento dei prelievi e delle restituzioni per il frumentoprelievi e delle restituzioni per il frumento

Importazione

Spese di scarico e di trasporto

Prezzo indicativo

Esportazione

Prezzo di mercato UE

Prezzo d’entrata

Prelievo

(variabile )

Restituzione

(variabile)

merce resa, porto export

Prezzo d’intervento

Prezzo (cif)

d’importazione

(variabile)

Prezzo

mondiale (variabile)

Risorse proprie UE

Spese agricole FEOGA

Funzionamento ed effetti Funzionamento ed effetti della politica di sostegno dei prezzi agricolidella politica di sostegno dei prezzi agricoli

S (offerta) D(domanda)

D2 D1 S1 S2

Prezzo mercato mondiale

Prezzo

Prezzo CEE P2

P1

Quantità

Rappresentazione degli effetti della politica di sostegno prezzi comunitari

Funzionamento ed effetti Funzionamento ed effetti della politica di sostegno dei prezzi agricolidella politica di sostegno dei prezzi agricoli

S1 S2 D2 D1 quantità

S

D

S D

Prezzo mercato mondiale

Prezzo

Prezzo CEE P2

P1

Funzionamento ed effetti Funzionamento ed effetti della politica di sostegno dei prezzi agricolidella politica di sostegno dei prezzi agricoli

S1 S2 D1 S1S1

S

D

quantità

Prezzo

P2

P1

D

S

Prezzo produzione CEE

Prezzo mercato mondiale e prezzo consumo CEE

c

Sostegno del prezzo al produttore (Deficiency payment)

La partecipazione italiana alla definizione della PAC è stata

molto modesta e intermittente

L’Italia si è allineata sulle posizioni tedesche nella richiesta di prezzi elevati per i prodotti agricoli.

Su sollecitazione dell’Italia venne regolamentato il settore ortofrutticolo, con il ritiro o la distruzione delle eccedenze di frutta e alcuni ortaggi (a partire dal 1966)

Per il grano duro e per l’olio d’oliva fu istituito un regime di sostegno diretto ai redditi degli agricoltori, simile al deficiency payment usato nel Regno Unito prima del suo ingresso nell’Unione europea.

L’Italia non chiese mai con fermezza l’attuazione di una forte politica strutturale di ammodernamento delle aziende agricole, delle imprese di trasformazione,

Queste politiche come si vedrà sono rimaste marginali per un lungo periodo

Il sostegno effettivo dei prezzi e dei mercati non è stato uniforme

ha privilegiato in modo particolare i prodotti delle agricolture continentali: cereali e seminativi, latte, carne bovina e suina.

per le colture mediterranee, che rappresentano circa il 25% della produzione agricola dell’Unione europea, vanno ancora oggi solo il 12% del totale della spesa

Questa caratteristica che è rimasta una costante della Pac ha provocato forti disparità a vantaggio delle regioni e delle aziende maggiormente interessate alle produzioni continentali.

Le prime difficoltà vengono alla luce quando la Pac comincia a funzionare a pieno regime.

La produzione agricola europea aumenta

sia per i prezzi elevati della PAC sia per il massiccio diffondersi del

progresso tecnologico.

L’aumento della produzione agricola si scontra con la forte riduzione della crescita dei consumi alimentari

Si giunge alla creazione di vere eccedenze ( grano, orzo, zucchero e burro)

Forte incremento delle spese per la Pac che assorbivano, negli anni ‘60, circa il 75% del bilancio complessivo della Comunità di allora.

0

10

20

30

40

50

60

62-67 67-70 71-74 75 80 85 90 91 92

Anni

Cereali

Lattiero-caseari

Zucchero

Olio d'oliva

Oleaginose

Carni bovine

Ortofrutticoli

Importanza % delle spese FEOGA per i principali prodotti

Spese della Sezione Garanzia del FEOGA.Spese della Sezione Garanzia del FEOGA. periodo 1962 -1993 e 1997-1999 periodo 1962 -1993 e 1997-1999

(inportanza % dei principali prodotti)(inportanza % dei principali prodotti)

Le difficoltà nell’applicazione della Pacaumentano con la crisi energetica del 1973

Inizia un periodo di instabilità caratterizzato da spinte inflazionistiche smantellamento del sistema dei cambi fissi.

La fissazione dei prezzi agricoli a livello europeo diventa più difficile perché essa veniva effettuata in Unità di conto (equivalenti come già detto al valore in oro del dollaro)

Le fluttuazioni delle monete rendevano complessa la fissazione dei prezzi:

il marco si rivaluta costantemente la lira italiana subiva continue svalutazioni.

Si cominciò a usare le cosiddette “monete verdi”: non più il tasso di cambio di mercato

Si istituiscono i “montanti compensativi”, positivi e negativi, che di fatto ristabilivano degli aiuti e delle tassazioni negli scambi intracomunitari di prodotti agricoli, frammentando di nuovo il mercato comune raggiunto per questi prodotti

IL TASSO VERDE Il Consiglio dei ministri europei

dell'agricoltura si riunisce ogni anno per determinare i prezzi comuni dei principali prodotti agricoli.

In un primo tempo, per tali prezzi comuni si adottò un'unità di conto specifica; successivamente, nel contesto dell'introduzione del sistema monetario europeo (SME), essi furono espressi in ecu. La corrispondenza tra prezzi comuni e prezzi nazionali era inizialmente determinata procedendo alla conversione sulla base dei tassi di cambio delle monete nazionali.

Il tasso verde (continua)

Una svalutazione provocava pertanto un aumento proporzionale dei prezzi nazionali, mentre una rivalutazione determinava una flessione, sempre proporzionale, dei medesimi prezzi. Considerata la situazione, nel 1969, si stimò opportuno consentire che la rivalutazione o la svalutazione di una moneta potessero non ripercuotersi immediatamente sui prezzi agricoli di un mercato nazionale. Era stato così di fatto introdotto un tasso di conversione tra l'unità di conto europea e una moneta nazionale diverso dal tasso di cambio ufficiale. L'istituzione del tasso verde venne formalmente ratificata qualche anno dopo.

Le difficoltà della Pac si manifestano con evidenza nel corso degli anni ’80

Il problema delle eccedenze agricole

diventa sempre più grave: immagazzinare (cereali, latte, carni) distruggere (frutta e ortaggi)

Le scorte di prodotti agricoli immagazzinate raggiungono un massimo storico nel 1987 di oltre 12 miliardi di Ecu (la nuova unità di misura costituita da un paniere di monete europee)

La spesa per la Pac aumenta notevolmente 12 miliardi di Ecu nel 1980 30 miliardi nel 1988, 40 miliardi di Ecu negli anni novanta 44 miliardi di EURO nel 2002

Ripartizione della spesa totale del Feoga(orientamento e garanzia)

Distribuzione della spesa FEOGA-garanzia Distribuzione della spesa FEOGA-garanzia secondo tipo di intervento (1971-1999)-secondo tipo di intervento (1971-1999)-

((Restituzioni alle esportazioniRestituzioni alle esportazioni e e interventi di mercatointerventi di mercato))

I primi tentativi di modifica della Pac

• Le numerose modifiche della Pac degli anni ‘80 per risolvere

• gli squilibri dei mercati agricoli, • l’aumento delle spese determinate dai

meccanismi automatici di sostegno dei prezzi

• Le principali modifiche della PAC • Politica restrittiva dei prezzi a partire dal 1982

• Introduzione delle quote (in vigore per lo zucchero già a partire dal 1979 e per il latte dal 1984)

• Introduzione degli “stabilizzatori di bilancio” nel 1988 (con la fissazione delle “quantità massime garantite” a livello comunitario superate le quali si riducono automaticamente i prezzi di sostegno)

• Programmi specifici per l’abbattimento delle vacche, per l’estirpamento dei vigneti e, più recentemente, per il ritiro dei seminativi dalla produzione (set-aside).

• Nel 1988 una “linea direttrice bilancio ” stabilisce che le spese per la PAC non possono superare il 74% dell’aumento delle entrate dell’UE ( legate all’Iva ed al Pil )

La riforma della Pac è stata sollecitata dai suoi effetti nella distribuzione dei costi e benefici.

I maggiori benefici si sono avuti per le regioni dei paesi continentali dove importante è la produzione di cereali, latte e carne, che hanno rappresentato da sempre i settori di maggiore intervento

L’Italia ha ricevuto i minori benefici il suo contributo al valore aggiunto complessivo

dell’agricoltura dell’Ue è del 20,5%, ma riceve meno dell’11% del totale delle spese per il sostegno dei prezzi.

La Francia risulta essere il principale beneficiario

pur avendo un contributo al valore aggiunto comunitario di poco superiore a quello italiano (20,6%), riceve quasi il 25% delle spese.

la Germania, ha un contributo in termini di valore aggiunto

inferiore al 13% e riceve finanziamenti per oltre il 15,5%.

• In Italia le regioni maggiormente avvantaggiate• Lombardia, l’Emilia Romagna e la Puglia, • benefici notevolmente inferiori si sono avuti per

Marche, Lazio, Abruzzo, Calabria e Sicilia.

La distribuzione dei benefici della Pac fra i singoli produttori è molto distorta. (stime della Commissione)

• l’80% di tutti i contributi sono andati al 20% delle aziende agricole

• Elementi redistributivi a carico dei consumatori. • gli elevati prezzi agricoli hanno

favorito da un lato gli agricoltori più grandi e più efficienti,

• allo stesso tempo essi hanno determinato prezzi più alti a livello di consumo

• Si sono penalizzati i consumatori con reddito più basso, che spendono la quota più alta del loro reddito per l’alimentazione.

La riforma della Pac è stata sollecitata anche dalle rilevanti pressioni internazionali

Necessità di raggiungere un accordo all’interno dei negoziati Gatt

• Le trattative dell’ Uruguay nel 1986 avevano posto al primo punto dei lavori la liberalizzazione degli scambi agricoli e la riduzione del sostegno pubblico all’agricoltura.

• Le difficoltà sono state molto superiori al previsto e l’accordo definitivo si è raggiunto alla fine del 1993 (in base a una intesa tra Cee e Usa)

• I nuovi negoziati sul commercio internazionale sono ripresi nel febbraio del 2000 con il “Millennium Round” a Seattle e sono tuttora in corso

Le linee principali della riforma della Pac del 1992

• La riforma ha avuto una lunga gestazione.• • Una prima formulazione è stata presentata

dalla Commissione nel documento Evoluzione e futuro della Pac (febbraio 1991) • Sostanziale riallineamento dei prezzi interni

dell’Unione a quelli dei mercati mondiali. • Per compensare la diminuzione di reddito si

prevedeva di indennizzare direttamente gli agricoltori.

• Cambiano completamente gli “strumenti di politica agraria” adottati in passato. • Si passa dal sostegno dei prezzi al

sostegno diretto dei redditi degli agricoltori

• I prezzi ritornano a giocare un ruolo negli equilibri dei principali mercati agricoli europei (con una maggiore concorrenzialità rispetto ai mercati mondiali)

Le proposte di riforma della Pac sono state trasformate in regolamenti applicativi nel luglio 1992 (riforma Mc Sharry)

La riduzione del prezzo indicativo dei cereali è del 29%, (rispetto al 35% proposto inizialmente dalla Commissione)

Nel settore del latte le riduzioni di prezzo sono state sostanzialmente annullate e limitate al solo burro (-5%). (La commissione aveva proposto riduzioni del 15% per il burro e del 5% per il latte in polvere)

La validità delle quote del latte viene prolungata fino al 2000 ( la regolamentazione definitiva del settore lattiero-caseario viene rinviata)

Anche per il tabacco l’applicazione delle azioni di riforma viene posticipata.

La riforma della Pac è stata affiancata da “misure di accompagnamento”

agroambientali, per lo sviluppo della forestazione e per il prepensionamento.

(Le misure agroambientali riguardano lo sviluppo di metodi di produzione compatibili, la riduzione dell’impiego di concimi e fitofarmaci, la riduzione della intensità delle produzioni, la cura dei terreni abbandonati)

Le misure agroambientali costituiscono il primo intervento organico a favore dell’ambiente ed hanno innescato un processo di cambiamento delle politiche agroambientali europee.

Il funzionamento della riforma può essere compreso guardando in particolare al grano

• La riduzione del sostegno dei prezzi viene introdotta gradualmente ( tre anni a partire dal 1993/94)

• Il prezzo di intervento del grano viene ridotto (da 150 a 100 Ecu per tonnellata)

• Viene istituito un regime di sostegno diretto al reddito degli agricoltori (pagamento di un aiuto compensativo).

• La compensazione del reddito agli

agricoltori è di 45 Ecu per tonnellata nella campagna 1996/97 e viene calcolata in base:

• alla superficie a grano dell’azienda• alla resa unitaria media della zona dove è collocata

l’azienda.

• La compensazione del reddito viene data senza considerare la produzione effettiva dell’azienda (l’aiuto viene “disaccoppiato” o disgiunto dalla produzione effettiva)

Il nuovo sistema di aiuti all’agricoltura è simile a quello attuato da molti anni negli Stati Uniti (accettato nelle regole del commercio internazionale - Gatt).

I nuovi prezzi dei cereali nella CEE I nuovi prezzi dei cereali nella CEE in ECU/t (1992/93 – 1995/96)in ECU/t (1992/93 – 1995/96)

1992/1993 1993/1994 1994/1995 1995/19960

50

100

150

200

250

ECU/t

Prezzo di entrata Prezzo di intervento Compensazione

Prezzo di entrata

Prezzo di intervento

Compensazione

• Gli aiuti compensativi agli agricoltori variano molto a seconda delle 254 zone omogenee in cui è stata divisa l’Italia

• per il grano tenero, massimo di circa 580.000 lire per ettaro nella pianura bolognese, e minimo di 123.000 lire nelle pianure della provincia di Cagliari.

•

• L’aiuto compensativo è diverso fra piccoli produttori e grandi produttori.

• I piccoli produttori con superficie a seminativi (cereali, semi oleosi e piante proteiche) che non supera la produzione di 92 tonnellate di cereali

• I grandi produttori devono obbligatoriamente ritirare dalla produzione (set-aside) il 15% della loro superficie a seminativi ( usufruendo di una compensazione per questa superficie messa a riposo)

• In base alle rese medie dei cereali la distinzione fra piccoli e grandi produttori in Italia si aggira sui 16 ettari di superficie.

Gli effetti della riforma della Pac in Europa 

• La riforma del 1992 ha rappresentato un punto di rottura con il passato

• L’applicazione della riforma nell’Unione europea è stata notevole. • 2,8 milioni di domande degli agricoltori

• 2 milioni di “piccoli produttori”• 750.000 i grandi produttori.

• 53 milioni di ettari di superficie interessata alle compensazione, di cui oltre i tre quarti ai grandi produttori.

• Quasi 16 mila milioni di Ecu (quasi 32.000 miliardi di

lire) nel 1999 di importi compensativi agli agricoltori (EU-12)

• La riforma non modifica sostanzialmente gli effetti redistributivi a favore delle grandi aziende• Ai grandi produttori vanno oltre 10 mila milioni di Ecu,

pari al 77% del totale, mentre queste aziende sono poco più del 20% del totale

• La riforma favorisce i seminativi rispetto agli altri settori produttivi. • Ai seminativi va infatti oltre il 43% delle spese

complessive della Pac nel 1999, mentre concorrono per il 12% alla produzione agricola della Ue

• Questa distorsione si risolve a vantaggio dei paesi e regioni dove hanno una maggiore importanza i seminativi.

La riforma dei mercati agricoli ha interessato anche le principali produzioni mediterranee ( l’ortofrutta, il vino e l’olio, che rivestono una particolare importanza per l’Italia)

• I criteri di riforma sono però molto diversi da quelli dei seminativi.

La riforma dell’ortofrutta (1996). Essa si basa sostanzialmente sulle capacità gestionali e organizzative dei produttori per regolamentare l’intero mercato ortofrutticolo e ridurre le eccedenze produttive. Infatti, le Organizzazioni dei produttori (Op) dovranno assicurare la programmazione della produzione e il suo adeguamento alla domanda, promuovere l’offerta e l’immissione sul mercato delle produzioni, ridurre i costi di produzione e regolarizzare i prezzi, promuovere infine politiche e tecniche di produzione per la tutela dell’ambiente.

La riforma dell’intervento per l’olio di oliva . L’attuale meccanismo di aiuti prevede la fissazione di una quantità massima garantita di 1.350.000 tonnellate di olio. Quando la produzione di olio europea resta al di sotto di questa quantità allora l’aiuto ai produttori è pari a 142,2 Ecu per quintale (quasi 2.800 lire a kg). Quando invece la produzione supera la quantità massima garantita allora l’aiuto viene ridotto proporzionalmente all’eccedenza. Nel corso della campagna olearia del 1996/97 si è verificata proprio questa situazione, con la riduzione dell’aiuto comunitario del 27%, a meno di 94 Ecu per quintale (meno di 1.800 a kg).

La riforma del vino ha come obiettivo fondamentale quello del riequilibrio tra la domanda e l’offerta, perché si stima che nel 2000 le eccedenze raggiungeranno quasi 40 milioni di ettolitri, soprattutto per la riduzione dei consumi. Per ottenere la riduzione delle eccedenze di vino si dovranno ridurre le rese, ricorrere all’estirpazione dei vigneti, e al divieto di nuovi impianti. Per gestire i programmi di riduzione delle produzioni dovranno essere predisposti appositi Programmi regionali pluriennali per la viticoltura. La riforma dovrebbe salvaguardare i vini di qualità a scapito dei vini comuni da tavola, introducendo limitazioni quantitative proprio per questi ultimi. Le difficoltà a raggiungere un accordo definitivo a livello europeo sono derivate dal fatto che non si vogliono eliminare le pratiche di zuccheraggio in uso nei paesi del Nord e in particolare in Germania.

Gli allargamenti dell’Unione Europea ante Gli allargamenti dell’Unione Europea ante 20042004

I PAESI CANDIDATI: principali indicatori I PAESI CANDIDATI: principali indicatori (2002)(2002)

Popolazione (000)

Superficie (km2)

PIL pro-capite (PPA)

Cipro 798 9.251 17.400 Rep.Ceca 10.201 78.868 14.400 Estonia 1.359 45.277 10.000 Ungheria 10.159 93.030 13.600 Lettonia 2.339 64.589 8.500 Lituania 3.469 65.300 9.400 Malta 397 316 11.700** Polonia 38.232 312.685 9.500 Slovacchia 5.379 49.034 11.400 Slovenia 1.996 20.273 17.700

CC-10 74.329 738.623 11.150*

UE-15 378.400 3.234.000 24.010*

UE-25 452.789 3.972.623 21.910*

Bulgaria 7.869 111.002 5.900 Romania 21.795 238.391 5.900 Turchia 69.626 769.604 5.500

* Dati provvisori stimati sui valori PPA calcolati per l’UE-15; attualmente i valori espressi in PPA non sono ancora disponibili sulla base dell’UE-25 ** Dati riferiti al 1999. Fonte Eurostat.

+20% +23%

I PAESI CANDIDATI: principali I PAESI CANDIDATI: principali indicatori (2002)indicatori (2002)

PIL pro-capite (PPA, UE=100)

Tasso di disoccupazione

Tasso di occupazione

Tasso di inflazione

Cipro 72 3,8 68,6 2,8 Rep.Ceca 60 7,3 70,6 1,4 Estonia 42 9,1 68,3 3,6 Ungheria 57 5,6 59,9 5,2 Lettonia 35 12,8 69,8 2,0 Lituania 39 13,1 69,8 0,4 Malta 55* 7,4 59,2 2,2 Polonia 39 19,9 64,9 1,9 Slovacchia 47 18,6 69,5 3,3 Slovenia 74 6,0 68,5 7,5

Bulgaria 25 18,1 62,5 5,8 Romania 25 7,0 64,2 22,5 Turchia 23 10,4 51,5 45,0**

* Dati riferiti al 1999. ** Calcolato in maniera differente rispetto agli altri PaesiFonte: Eurostat.

LA NUOVA UELA NUOVA UE

averege Eu 25averege Eu 25

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

Prodotti vegetali Prodotti animali Spese connesse Sviluppo rurale

Bilancio PAC 2002

Sviluppo rurale

Spese connesse

Prodotti della pesca e altro

Carni suine, uova e pollame

Carni ovine e caprine

Carni bovine

Latte e prodotti lattiero-caseari

Altri settori o prodotti vegetali

Tabacco

Prodotti del settore vitivinicolo

Ortofrutticoli

Piante tessili e bachi da seta

Foraggi essiccati e legumi da granella

Olio d'oliva

Zucchero

Seminativi