Perché la gestione associata.

Marco MordentiSegretario generale dell’Unione dei Comuni della Bassa Romagna

e dei Comuni di Lugo e Fusignano (RA)

Le Unioni di Comuni e i servizi

alla personafebbraio 2013

La metafora dell’Italia rovesciata richiama gli effetti della grave crisi

in corso, che ha raggiunto dimensioni quasi insostenibili

e che spiega le ragioni di quell’ansia riformatrice di cui

siamo ormai preda.

PERCHE’ LA GESTIONE ASSOCIATA

“Molti borghi e villaggi hanno il nome di Comuni senza averne la vitalità. Per toglierli dall’impotenza e dall’isolamento in cui sono e per collegare meglio l’interesse locale al generale, si concede ad essi la facoltà di riunirsi in consorzio per certi servizi comunali, la cui trascuranza fa reclamare, a danno della libertà locale, l’ingerenza dello Stato”.

PERCHE’ LA GESTIONE ASSOCIATA

Non sono parole di Monti o di Tremonti, ma di Francesco Crispi che nel lontano 1887 spiegava le ragioni dell’auspicato associazionismo intercomunale al Parlamento del giovane Regno d’Italia.Da oltre un secolo si fronteggiano gli autonomisti convinti, da un lato, e, dall’altro, quelli che ritengono invece di dover razionalizzare gli assetti amministrativi locali con particolare riferimento ai «comuni polvere».

EMERGENZE DEL NUOVO MILLENNIO

• la notevole scarsità delle risorse finanziarie rispetto ai fabbisogni

• il progressivo aggravarsi dei vincoli di legge che ostacolano l’autonomia degli enti e, in particolare, impediscono il turn over e persino le assunzioni a termine

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SUSSIDIARIETA’, DIFFERENZIAZIONE, ADEGUATEZZA(art. 118 Cost.)

Solo con la riforma del 2001 la nostra Carta costituzionale ha recepito compiutamente gli esiti del lungo dibattito sulle autonomie: l’art. 118 dispone i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

In particolare, gli ambiti gestionali dei servizi pubblici devono essere «adeguati» in modo da favorire il miglioramento degli standard di efficacia ed efficienza (acquisti unici, concorsi unici…).

PRINCIPIO DI ADEGUATEZZA(art. 118 Cost.)

Il lavoro in rete (networking) serve a fare «massa critica» a beneficio soprattutto degli enti più piccoli, caratterizzati dalle maggiori rigidità (di bilancio, personale…).

I VANTAGGI DELLA GESTIONE ASSOCIATA DEI SERVIZI

NETWORKING: I VANTAGGI NETWORKING: I VANTAGGI POSSIBILIPOSSIBILI

MAGGIORE EFFICACIAMAGGIORE EFFICACIA

•maggiore professionalità degli addetti•specializzazione delle strutture•maggiore stabilità degli addetti (percorsi di carriera)•maggiore flessibilità (sostituzioni e/o picchi di lavoro)•miglioramento delle prestazioni•nuovi servizi•semplificazione delle procedure (es. suap, appalti…)•maggior coordinamento delle attività gestionali•maggior forza politica•maggiore capacità progettuale (anche per intercettare più finanziamenti…)

NETWORKING:NETWORKING:I VANTAGGI POSSIBILII VANTAGGI POSSIBILI

MAGGIORE EFFICIENZAMAGGIORE EFFICIENZA“economie di raggio d’azione”“economie di raggio d’azione”

(ad esempio grazie all’utilizzo congiunto dell’unico esperto in concorsi pubblici)

“economie di scala”“economie di scala”(3 concorsi costano in proporzione meno

di 2)

Prendo tre caffè Prendo tre caffè alla volta per alla volta per risparmiare due risparmiare due mancemance

TotòTotò (da: “I (da: “I tartassati”)tartassati”)

PERCHE’ LA GESTIONE ASSOCIATA:il modello francese

Si guarda da tempo con interesse al modello avanzato di «intercommunalitè» con cui è stata razionalizzata una realtà istituzionale ancora più frammentata della nostra. I Comuni in Francia sono ben 36.680, raggruppati in un’ampia tipologia di forme associative:- Comunità urbane- Comunità di comuni- Comunità di agglomerazione(sono enti con fiscalità propria, a cui si aggiungono i «sindacati» privi di fiscalità propria)

PERCHE’ LA GESTIONE ASSOCIATA:la situazione italiana

La situazione italiana è decisamente più arretrata.


8.094 i Comuni in Italia alla data del 30 novembre 2010

5.683 i Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti (il 70,2 %)


• 337 le Unioni di Comuni (16 nel 1999)

• 264 le Comunità montane

• 4.095 i Comuni fino a 5.000 abitanti facenti parte di Unioni o di Comunità montane, su 5.683 (il 72 %)


• Il 70 % delle Unioni del sud gestisce meno di 5 servizi

• La media nazionale è di 9 servizi


In conclusione, restano i seguenti problemi sul tappeto:

circa 1.500 piccoli Comuni non fanno parte di alcuna Unione o Comunità montana;

inoltre, buona parte delle forme associative (soprattutto al sud, ma non solo) si occupa di una quota troppo limitata di servizi...

La riforma delle autonomie.

LA RIFORMA DELLE AUTONOMIE… per decretazione d’urgenza!

Tre sono i provvedimenti legislativi fondamentali di questi ultimi anni in materia di gestione associata:d.l. 78/2010d.l. 138/2011d.l. 95/2012 («spending review»)La riforma prende corpo in tempi brevi, per successive approssimazioni, legate alla scarsa idoneità dello strumento della decretazione d’urgenza rispetto al fine.

L’AMBITO TERRITORIALE OTTIMALE (ATO)

In base all’ art. 14, comma 30, d.l. 78/2010, come modificato dal d.l. 95/2012, la regione individua con apposita normativa la dimensione territoriale ottimale per la gestione associata delle funzioni fondamentali.La soglia demografica minima è fissata a 10.000 abitanti, salvo diverso limite individuato dalla regione (comma 31). L’art. 6 L.R. EMILIA ROMAGNA n. 21/2012 stabilisce la soglia minima di 30.000 abitanti (derogabile).

L’AMBITO TERRITORIALE OTTIMALE (ATO)

Procedura da seguire:•I consigli comunali propongono l’ambito territoriale desiderato in conformità alla normativa statale e regionale;•La regione ratifica la proposta o la corregge, se non conforme all’ordinamento o se non compatibile con le manifestazioni di volontà provenienti dagli enti limitrofi, e adotta il «Programma di riordino territoriale»;•Il ministero controlla il rispetto delle scadenze.

OBBLIGHI DI GESTIONE ASSOCIATA

• In base all’art. 14, comma 28, del d.l. 78/2010 i Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti devono associare entro il 2013 le loro «funzioni fondamentali» (art. 14, comma 27).

LE FUNZIONI CONFERIBILI(fondamentali e non)

FUNZIONI DEI COMUNI (proprie o delegate):

FUNZIONI FONDAMENTALI: da associare obbligatoriamente, a parte i servizi demograficiFUNZIONI NON FONDAMENTALI: senza obbligo associativo…

LE FUNZIONI FONDAMENTALI CHE SI «DEVONO» ASSOCIARE

Servizi interni (personale; servizio finanziario; economato/acquisti; gestione delle entrate; controlli interni; informatica; appalti; lavori pubblici!?)

Organizzazione dei servizi pubblici locali

Catasto

Urbanistica e edilizia

Protezione civile

Raccolta rifiuti urbani

SServizi socialiervizi sociali

Servizi scolastici

Polizia municipale

Statistica

ALTRE FUNZIONI CHE SI «POSSONO» ASSOCIARE

L’obbligo associativo in esame non comprende:Servizi demografici (FUNZIONE FONDAMENTALE ESCLUSO PER LEGGE)URP (FUNZIONE NON FONDAMENTALE)Cultura (NON FONDAMENTALE!)Sport e tempo libero (NON FONDAMENTALE!)Turismo (NON FONDAMENTALE!)Viabilità (NON FONDAMENTALE!?)Servizi cimiteriali (NON FONDAMENTALE!?)Sviluppo economico (NON FONDAMENTALE!!)

Sono funzioni che comunque è possibile associare…

GESTIONE ASSOCIATA E DIMENSIONE DEGLI ENTI

Di conseguenza:•gli enti sotto la soglia di 5.000 abitanti devono associare le funzioni fondamentali e possono associare tutte le altre;•gli enti sopra soglia possono associare le loro funzioni, fondamentali o meno.

ULTERIORI OBBLIGHI DI GESTIONE ASSOCIATA (L.R.)

In base alla L.R. EMILIA ROMAGNA n. 21/2012 i Comuni con popolazione superiore alla soglia di 5.000 abitanti sono obbligati ad associare entro il 2013 (salvo proroga) almeno 3 funzioni su 4:• urbanistica/edilizia• servizi socialiservizi sociali• polizia municipale• protezione civile

ULTERIORI OBBLIGHI DI GESTIONE ASSOCIATA (L.R.)

• In questo modo si rende più efficace il percorso associativo, con un aumento rilevante delle economie di scala conseguibili grazie al coinvolgimento di tutti gli enti appartenenti all’ambito territoriale ottimale.

PRINCIPIO DI INTEGRALITA’ DELLE FUNZIONI

CONFERITEAl fine di assicurare una gestione realmente efficace ed efficiente, l’art. 14, comma 29, del decreto legge n. 78/2010 dispone a carico degli enti locali un doppio divieto di sovrapposizione tra gestioni diverse:- la medesima funzione non può essere svolta da più di una forma associativa;- la funzione gestita in forma associata non può essere parzialmente gestita dal singolo Comune.


CONFERITE… ne consegue l’obbligo, per ogni funzione, di unificare:-tutti i procedimenti amministrativi,-le competenze politiche e gestionali, -le strutture organizzative,-le risorse umane e finanziarie,-le relative responsabilità,in modo da evitare ogni possibile duplicazione di costi.


CONFERITEBeninteso, i Comuni possono scegliere forme differenziate di gestione associata: in altri termini, possono gestire alcune funzioni fondamentali tramite Unione e altre tramite convenzione (art. 7 L.R. EMILIA ROMAGNA n. 21/2012) - purché ogni singola funzione sia gestita in modo unitario, in conformità al testo letterale dell’art. 14, comma 29, e al divieto generale di scomposizione delle funzioni.

OBBLIGHI DI GESTIONE ASSOCIATA

In base alla Legge nazionale e regionale in materia gli enti locali possono realizzare i predetti obblighi tramite una delle seguenti forme associative:•Convenzione tra Comuni (art. 30 TUEL)•Unione di Comuni (art. 32 TUEL)

Perché l’Unione di Comuni

• L’Unione di Comuni rappresenta la forma associativa più stabile e organica, in quanto dotata di personalità giuridica e di propri organi, politici e gestionali, in grado di guidare l’azione amministrativa in relazione alle funzioni conferite dagli enti.

Perché la convenzione

• La convenzione è la soluzione più adatta per quei Comuni che vogliono sperimentare la gestione associata dei servizi, assieme agli altri Comuni dell’ambito territoriale, con modalità più «libere» e flessibili…

GESTIONE ASSOCIATA:le forme associative possibili

Forma associativa VantaggiConvenzione massima flessibilitàUnione di Comuni max integrazione dei serviziComunità montana/isolana caso particolare di Unione


1)Convenzione tra enti (art. 30 T.U.E.L.)E’ un semplice accordo tra più enti,

finalizzato alla gestione associata di uno o più servizi.

GOVERNANCE:- strumenti di coordinamento tra gli organi

politici dei comuni convenzionatiSCHEMI ORGANIZZATIVI:- delega al comune capofila- ufficio comune


2) Unione di comuni (art. 32 T.U.E.L.)/ Comunità montana (artt. 27 e ss. TUEL)

E’ un ente locale vero e proprio con soggettività giuridica, dotato di organi di riferimento, politici e tecnici, e di risorse proprie (umane, strumentali e finanziarie).

GOVERNANCE:- organi politici dell’UnioneSCHEMI ORGANIZZATIVI:- uffici dell’Unione(come in un normale ente locale)

GESTIONE ASSOCIATA:obblighi per i piccoli Comuni

(ma non solo)

Comuni fino a 5.000 abitantiObbligo di gestione associata delle funzioni fondamentali (con possibilità di associare le altre), tramite:

unione “ordinaria” (art. 14 d.l. 78/2010; art. 32 TUEL)

(oppure) convenzione a patto di dimostrare il raggiungimento – entro il triennio – di “significativi livelli di efficacia e di efficienza” (art. 14 d.l. 78/2010; art. 30 TUEL)


(ma non solo)

Comuni fino a 1.000 abitanti (senza Giunta)Obbligo di gestione associata delle funzioni fondamentali (con possibilità di associare le altre), tramite:

“unione ordinaria” (art. 14 d.l. 78/2010; art. 32 TUEL)

(oppure) “unione speciale” solo con altri comuni della stessa fascia; in tal caso tutte le funzioni devono essere conferite in blocco all’unione, che dal 2014 è soggetta al patto (art 16 d.l. 138/2011)

(oppure) convenzione a patto di raggiungere nel triennio “significativi livelli di efficacia/efficienza” (art 16 d.l. 138/2011; art. 30 TUEL)


(ma non solo)

Comuni sopra la soglia di 5.000 abitanti

Possono associare tutte le funzioni, mediante unione «ordinaria» o convenzione

Devono associare le funzioni eventualmente previste dalla legge regionale

La gestione associata dei servizi alla persona.

GESTIONE ASSOCIATA DEI SERVIZI ALLA PERSONA

I servizi alla persona, dunque:devono essere gestiti in forma

associata da tutti i Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti;

possono essere gestiti in forma associata dai Comuni con popolazione superiore a tale soglia («quasi» obbligati dalla L.R.).Di conseguenza, tali servizi saranno gestiti molto spesso a livello sovracomunale.


2 sono le idee chiave per arginare la grave congiuntura che stiamo attraversando:

esternalizzare i servizi (outsourcing) per ragioni di massima flessibilità ed economicità, seppure con modalità improntate a parametri di qualità e fermo restando il controllo pubblico;

lavorare in rete (networking), ovvero ampliare gli ambiti gestionali e fare “massa critica” per condividere le specializzazioni necessarie e accrescere la capacità di attirare nuove entrate e di ridurre le spese.


La gestione dei servizi alla persona diventa progressivamente:

indiretta;associata.

L’ente locale da erogatore diretto di servizi diviene soggetto regolatore e coordinatore, allo scopo di razionalizzare il welfare in ambito sovracomunale (welfare sostenibile).


L’ente locale può gestire i servizi alla persona mediante:- UNIONE DI COMUNI ex art. 32 TUEL (è un vero e proprio ente locale, con personalità giuridica, organi di riferimento ecc.)- CONVENZIONE TRA COMUNI ex art. 30 TUEL (è un semplice accordo tra gli enti locali, senza che ne venga istituito uno nuovo)Il CONSORZIO DI COMUNI (art. 31 TUEL) non è compreso tra le forme associative a cui gli enti locali possono ricorrere ai sensi dell’art. 14, comma 28, d.l. 78/2010 per la gestione della generalità dei servizi (torneremo comunque più avanti sui consorzi).

PIANIFICAZIONE ASSOCIATA DEI SERVIZI DI ZONA

Gli organi di governo dell’UNIONE o gli organi dei Comuni in CONVENZIONE pianificano i servizi sociali in ambito sovracomunale (“piano di zona”).Ai fini di una pianificazione razionale dei servizi, la “zona” di cui alla legge 328/00 deve essere ricondotta all’ ambito territoriale ottimale previsto dalla legislazione nazionale e regionale in materia.In base all’art. 19, comma 11, della L.R. 21/2012, qualora l’Unione coincida con il distretto sanitario le funzioni del Comitato di distretto sono esercitate dalla Giunta. Sotto questo profilo la coincidenza tra ambito territoriale e distretto sanitario è una condizione certamente auspicabile per la buona riuscita della riforma.


L’ufficio dell’UNIONE o l’ufficio comune/delegato, in caso di CONVENZIONE, cura lo svolgimento delle funzioni amministrative in materia e dei servizi, ferma restando la tendenziale prevalenza della gestione indiretta dei servizi - anche a livello associato - a causa se non altro dell’aumento progressivo dei vincoli alle assunzioni (le Unioni sono agevolate ma non esentate dal rispetto di tali vincoli…).In ogni caso, occorre attenersi al divieto generale di sovrapposizione delle gestioni: la funzione sociale spetta esclusivamente alla forma associativa, in caso di conferimento, e non è possibile lasciare ai singoli enti parti di tale funzione (singoli servizi ecc.).


A seguito della soppressione dell’art. 113-bis TUEL ad opera della Corte cost. (sentenza n. 272/2004), la disciplina sui servizi pubblici locali privi di rilevanza economica è decisamente poco tassativa.La questione è controversa, a maggior ragione, con riferimento alle unioni e alle convenzioni:

per le UNIONI vale l’art 32, comma 4, che rimanda ai principi dell’ordinamento dei comuni “per quanto compatibili” e che quindi sembra autorizzare il ricorso a tutte le forme di gestione previste per i comuni;

il problema si pone soprattutto per le CONVENZIONI, in quanto prive di personalità giuridica e quindi inidonee a costituire nuovi organismi di gestione dei servizi a beneficio di tutti gli enti convenzionati.


Ciò premesso, la gestione associata dei servizi alla persona può essere:

diretta (o «mista»);indiretta.

GESTIONE ASSOCIATA DIRETTA O MISTA DEI SERVIZI ALLA PERSONA

L’ufficio dell’UNIONE o l’ufficio comune/delegato, in caso di CONVENZIONE, può gestire i servizi sociali:

in modo diretto, compatibilmente con le risorse umane in costante diminuzione ed il blocco del turn over (attenuato, ma non certo soppresso per le Unioni);

in modo “misto”: in tal caso la gestione mantiene all’interno la responsabilità ma si avvale di supporti esterni, tramite “appalto” di alcune linee del servizio.

GESTIONE ASSOCIATA INDIRETTA DEI SERVIZI ALLA PERSONA

L’ordinamento prevede numerose forme di gestione indiretta:

La concessione a terzi previa asta pubblica oppure gara informale (art. 30, comma 3, del Codice dei contratti) – fermo restando quanto stabilito dalla Regione in tema di ACCREDITAMENTO DEI SERVIZI;

L’Istituzione, prevista appositamente per la gestione dei servizi sociali (art. 114 TUEL);

L’Azienda speciale, come ad es. l’Azienda dei servizi educativi dell’Unione della Bassa Reggiana (art. 114 TUEL);

L’Azienda dei servizi alla persona (L.R. 2/2003, Titolo IV);

L’Associazione, la Fondazione, la Fondazione di partecipazione (art. 1 d. lgs. 361/2000);

La Società partecipata, anche se non molto adatta alla gestione dei servizi sociali, in quanto spesso privi di corrispettivo e comunque di redditività (al contrario, per i servizi a rilevanza economica tale strumento è incentivato dall’ordinamento…).


Se la concessione a terzi è configurabile con modalità analoghe sia nelle UNIONI che nelle CONVENZIONI, gli organismi sopra elencati possono essere costituiti direttamente dalle UNIONI o dai singoli enti, nelle CONVENZIONI, fermo restando il rispetto di alcuni vincoli di legge…


L’ affidamento diretto dei servizi sociali a tali organismi strumentali si giustifica in base a quanto stabilito in materia dalla Regione (che ha competenza legislativa esclusiva nel campo dell’assistenza sociale) e in considerazione della non rilevanza economica di tali servizi - tranne alcuni casi eccezionali individuati dal diritto vivente, in cui è stata affermata la rilevanza economica e quindi la non conformità dell’affidamento diretto ai principi comunitari (cfr. TAR Sardegna sez. I, sent. 1729/2005 sulla gestione di una comunità alloggio per minori).

GESTIONE INDIRETTA E “SPENDING REVIEW”

La gestione indiretta dei servizi sociali è subordinata al rispetto dei vincoli di spending review previsti per legge:- l’obbligo di soppressione di cui all’art. 9, comma 1, d.l. 95/2012 non si applica – in base al comma 1-bis - agli organismi che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi e culturali (aziende speciali, consorzi di servizi sociali, ASP);


- vale anche in questo settore il divieto per gli enti locali di istituire nuovi enti, agenzie e organismi “comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica, che esercitino una o più funzioni fondamentali e funzioni amministrative loro conferite ai sensi dell’articolo 118 della Costituzione” (art. 9, comma 6, d.l. 95/2012). Non è possibile, quindi, istituire un’azienda speciale consortile o un consorzio per lo svolgimento di funzioni sociali, assistenziali, educative e socio-sanitarie (cfr. deliberazione n. 514/2012 e n. 10/2013 della Corte dei Conti – sez. Lombardia); ancora, l’ente locale non può neppure entrare in un organismo già esistente in quanto ciò contrasterebbe con gli obiettivi generali di contenimento della spesa di cui all’art. 9 (Corte conti sez. Lombardia, deliberaz. n. 25 del 12 febbraio 2013);- semmai, come vedremo, è possibile trasformare gli organismi esistenti in ambito sovracomunale…


Inoltre, l’art. 114, co. 5-bis, del T.U.E.L. ha esteso alle aziende speciali ed alle istituzioni:- la disciplina vincolistica in materia di patto di stabilità già prevista per le società a partecipazione pubblica totale o di controllo;- la disciplina del codice dei contratti;- le “disposizioni che stabiliscono a carico degli enti locali: divieto o limitazioni alle assunzioni di personale, contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di natura retributiva ed indennitaria e per consulenza anche degli amministratori”; - gli obblighi e i limiti alla partecipazione societaria degli enti locali.


Tuttavia, sono escluse espressamente dall’applicazione di tali disposizioni le aziende speciali e le istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi, culturali e farmacie. Beninteso, tali organismi sfuggono alle limitazioni alle assunzioni ma la relativa spesa di personale deve essere computata nel tetto dell’ente locale a norma dell’art. 1, comma 557-bis, l. 296/2006, secondo l’orientamento consolidato della magistratura contabile, con riferimento sia al personale trasferito dall’ente senza estinzione del rapporto di lavoro, sia al personale assunto direttamente per lo svolgimento di funzioni «comunali».Come vedremo, l’esclusione in esame può essere estesa agli organismi similari (tra cui le ASP).Infine, alle società partecipate si applicano i vincoli previsti da norme specifiche.

AZIENDA SPECIALE E ISTITUZIONE

L’azienda speciale di cui all’art. 114 TUEL è un ente strumentale dell’ente locale, dotato di personalità giuridica. Nasce come forma giuridica di diritto pubblico “pensata” per la gestione di servizi di rilevanza imprenditoriale, come evoluzione delle “aziende municipalizzate”; nella sua attuale configurazione sembra destinata soprattutto alla messa in efficienza di servizi privi di rilevanza economica.L’istituzione invece è un organismo strumentale dell’ente locale privo di personalità giuridica, finalizzato espressamente dalla legge alla gestione di servizi sociali (art. 114, comma 2). Si applicano alle aziende e istituzioni i vincoli sopra illustrati (“spending review”).

I CONSORZI

Il Consorzio previsto dall’ art. 31 TUEL rappresenta una “variazione sul tema” delle aziende speciali. La norma nella sua attuale formulazione rimanda all’art. 114 per ogni tipo di Consorzio, compresi quelli creati per la gestione dei servizi sociali (art.31 comma 8); il Consorzio altro non è che una AZIENDA SPECIALE CONSORZIALE, “un’azienda speciale di ognuno degli enti associati” (Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 9/5/2001, n. 2605).Alla luce del processo di riforma delle autonomie locali, l’istituto dell’azienda consorziale è in un certo senso superato in quanto assorbito sostanzialmente dalla figura del consorzio di servizi.

CONSORZI DI FUNZIONI E DI SERVIZI

Occorre sottolineare la soppressione ex lege dei CONSORZI DI FUNZIONI – a meno che gestiscano anche servizi socio-assistenziali, educativi e culturali. L’art. 2, comma 186, della legge n. 191/09 ha disposto la soppressione, da parte dei Comuni, dei consorzi di funzioni tra gli enti locali (ad eccezione dei Bacini imbriferi montani); è successivamente intervenuto l’art. 9, comma 1-bis, del decreto legge n. 95/2012 che, limitando l’ambito di applicazione del comma 1, esclude dalla programmata estinzione gli enti che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi e culturali.

CONSORZI DI FUNZIONI E DI SERVIZI

La distinzione tra “funzione” e “servizio”, tra attività provvedimentale ed erogatoria, è da sempre controversa in dottrina e difficilmente applicabile al caso concreto; per tale ragione la nuova disposizione è certamente utile e chiarificatrice. L’analisi comparativa delle due norme, effettuata dal Ministero dell’Interno, induce a ritenere che i consorzi che gestiscono (anche) i suddetti servizi non debbano essere soppressi. Ciò premesso, l’ente locale deve occuparsi direttamente delle funzioni tipicamente amministrative; può utilizzare tuttora i CONSORZI DI GESTIONE DEI SERVIZI SOCIALI (come le Società della salute istituite dalla Regione Toscana).

ULTERIORI VINCOLI SUI CONSORZI

Il legislatore ha espresso uno specifico favor per i consorzi multiservizi, al fine di ridurre i costi generali. Inoltre, per espressa disposizione di legge tra gli stessi enti locali non può essere costituito che un solo consorzio (art. 31, comma 6 del TUEL).Infine, nell’ambito del processo di associazionismo locale in corso, finalizzato a rafforzare la gestione di tutte le funzioni fondamentali dei piccoli Comuni (e non solo), occorre segnalare il progressivo abbandono della forma associativa consorziale. Peraltro, in questa fase come abbiamo visto è preclusa agli enti la costituzione di nuovi consorzi, ferma restando la possibilità di utilizzare i consorzi di servizi esistenti.

LE ASP

Con la L.R. n. 2/2003 la Regione Emilia Romagna è stata fra le prime a dotarsi di una disciplina organica in materia di riordino delle IPAB, in attuazione dell’art. 10 della legge n. 328/2000 e del d. lgs. n. 207/2001.L’art. 22 dispone la trasformazione delle IPAB in Aziende di diritto pubblico o in Associazioni o in Fondazioni; l'ambito territoriale di attività dell'Azienda è di norma rappresentato dal distretto sanitario (che - come si è detto - dovrebbe coincidere anche con l’ambito della gestione associata…).

LE ASP

L’art. 25 definisce l’ASP come organismo di diritto pubblico, “strumentale” all’ente locale e dotato di personalità giuridica, in qualche modo assimilabile alla nozione di azienda speciale di cui all’art 114 TUEL o alla variante intercomunale di tipo consorziale (art. 31), a prescindere dalla rilevanza economica o meno delle attività svolte.La giurisprudenza ha spesso qualificato l’azienda speciale come “ente pubblico economico”: la questione in realtà è piuttosto controversa, ma non appare determinante nella nostra analisi (Corte cost. 161/2012).

LE ASPSeguendo tale impostazione, si possono fare per le nostre ASP considerazioni analoghe a quelle fatte per le aziende speciali comunali o intercomunali:

non si possono in questa fase costituire nuove ASP (semmai si possono completare i percorsi già avviati nonché trasformare quelle esistenti…);

si possono continuare a utilizzare le ASP esistenti, anche intercomunali, per la gestione di servizi sociali.E’ stato affermato che le ASP hanno diversi tratti in comune con le aziende speciali: soggettività giuridica di diritto pubblico, autonomia imprenditoriale secondo criteri di efficacia, efficienza ed economicità, poteri di controllo da parte degli enti territoriali. Pertanto, l’ASP può essere assoggettata alla disciplina derogatoria prevista dall’articolo 114, co. 5-bis, TUEL: le ASP sono escluse quindi dai vincoli che abbiamo analizzato, dal patto di stabilità ai tetti alle assunzioni (cfr. Corte conti sez. Emilia Romagna, deliberazione n. 490/2012).

OPPORTUNITA’ E VINCOLI PER LE UNIONI

All'Unione di Comuni sono conferite dai Comuni partecipanti le risorse umane e strumentali necessarie all'esercizio delle funzioni loro attribuite (art. 32, comma 5, TUEL); l’Unione subentra nei rapporti giuridici in essere, compresi quelli con gli organismi partecipati dai Comuni aderenti all’Unione, nel rispetto dei vincoli previsti dal d.l. 95/2012.Pertanto le Unioni di Comuni:

esercitano direttamente le funzioni tipicamente amministrative;

possono continuare a utilizzare gli organismi esistenti nel territorio dell’Unione, costituiti dai singoli Comuni per la gestione dei servizi sociali;

in alternativa, possono reinternalizzare i servizi;in ogni caso non possono costituire nuove aziende,

istituzioni, associazioni, fondazioni;

OPPORTUNITA’ E VINCOLI PER LE UNIONI

semmai possono procedere alla trasformazione degli organismi esistenti, da organismi partecipati da singoli Comuni a organismi dell’Unione, nel segno della razionalizzazione dei costi e quindi nel pieno rispetto dei principi della spending review. Così, i Comuni potrebbero conferire all’Unione le relative quote, laddove possibile, o anche solo un diritto di uso per la durata del conferimento del servizio, previa modifica statutaria; in questo modo i singoli Comuni delegherebbero agli amministratori e ai tecnici dell’Unione la partecipazione agli organi aziendali nonchè il controllo sulla gestione, allo scopo di facilitare il perseguimento degli obiettivi generali di contenimento della spesa – che sono peraltro attenuati in ambito sociale.

GLI SCENARI POSSIBILI

Se vogliamo ottenere risultati apprezzabili dal processo associativo in corso dobbiamo riservare alle forme associative margini adeguati di discrezionalità nella scelta dell’assetto gestionale migliore (make or buy).In tale ottica le UNIONI DI COMUNI possono:-subentrare negli organismi di gestione: la partecipazione diretta dell’ente-Unione produce innumerevoli vantaggi sul piano sia della efficienza gestionale, sia di una corretta governance dei servizi nel territorio dell’Unione;-mantenere gli organismi esistenti partecipati dai Comuni o reinternalizzare i servizi - soluzioni valide anche per le CONVENZIONI.

GLI SCENARI POSSIBILI

In particolare, il ricorso agli organismi di gestione previsti dalla legge nazionale e regionale (in particolare: le ASP) appare possibile anche oggi, e in un certo senso consigliabile, nel quadro del processo in corso per la gestione associata dei servizi.Non per rincorrere un regime derogatorio, che sarebbe probabilmente precario (come è già successo qualche tempo fa per le istituzioni), ma sulla base di una analisi approfondita sulle potenzialità dell’ASP, che qualcuno considera lo strumento più equilibrato per mettere in efficienza le gestioni ma al tempo stesso per mantenere un adeguato controllo pubblico.

Trasparenza e controlli.

IL SISTEMA DEI CONTROLLI

L’Unione, oltre al ruolo di ente pianificatore, svolge un ruolo chiave di verifica sul buon andamento dei servizi erogati nell’area dell’Unione, in conformità anche al nuovo regolamento sui controlli interni approvato in conformità all’ art. 147 TUEL.Forme di controllo:- Controllo di regolarità amministrativa e contabile;- Controllo sugli equilibri finanziari- Controllo strategico/di gestione;- Controllo sulle società partecipate;- Controllo sulla qualità dei servizi.L’art. 147, comma 5, introdotto dal d.l. 174/2012, consente di gestire tali controlli in modo associato.

IN PARTICOLARE: I CONTROLLI SULLE ASP

L.R. 2/2003art. 25 comma 13. I Comuni, singoli o associati, anche coordinandosi con le Province, svolgono funzioni di monitoraggio e vigilanza dell'attività delle Aziende. (…)14. La Regione esercita funzioni di monitoraggio e di controllo generale sui risultati di gestione del sistema delle Aziende. Le Aziende trasmettono annualmente alla Regione ed ai Comuni, singoli o associati, una relazione sull'andamento della gestione economica e finanziaria e sui risultati conseguiti, anche in riferimento agli obiettivi della programmazione regionale e locale.art. 26 comma 2. Le trasformazioni del patrimonio da indisponibile a disponibile, previa sostituzione del primo con altro patrimonio di uguale consistenza e finalità, nonché le alienazioni del patrimonio disponibile sono soggette ad autorizzazione da parte dei Comuni singoli o associati dell'ambito territoriale di attività dell'Azienda.

IL CONTROLLO STRATEGICO/DI GESTIONE

Il sistema di controllo interno deve evidenziare, già in corso di esercizio e a fine gestione, se l'unità organizzativa presa in esame è in grado di realizzare la combinazione ottimale di efficacia e di efficienza. - EFFICACIA (risultati/obiettivi)- EFFICIENZA (risultati/risorse)A questo proposito si distingue tra:

i risultati intesi come prodotti erogati dalle unità organizzative (output);i risultati intesi in termini di impatto sociale (outcome), ai quali occorre dare un peso prioritario in fase di programmazione strategica partecipata, di rendicontazione sociale e di riprogettazione continua delle politiche pubbliche.

IL CICLO PROGRAMMAZIONE-CONTROLLO

Estratto dalla delibera CIVIT n. 89/2010

IL CICLO PROGRAMMAZIONE-CONTROLLO

PROGRAMMAZIONEstrategica (partecipata)

operativa

GESTIONE

CONTROLLOsulla gestione

strategico (rendicontazione sociale)

RIPROGETTAZIONEdelle politiche

delle attività operative

OPERAZIONE TRASPARENZA

Si applicano i principi generali in materia, trasfusi nel «Piano triennale

della trasparenza» approvato dall’ente – nelle more del nuovo

«Piano anticorruzione».

Le scadenze.

LE SCADENZE

In Emilia Romagna la decorrenza degli obblighi in esame è fissata al 1.1.20141.1.2014 (art. 7, comma 4, LR 21/2012).Tale decorrenza riguarda tutti gli obblighi:- quelli previsti dalla legge nazionale e regionale con riferimento ai comuni con popolazione sotto la soglia di 5.000 abitanti;- quelli introdotti dal Legislatore regionale con riferimento ai comuni sopra soglia (art. 7, comma 3), fatta salva una eventuale proroga al 1.1.2015 (art. 32);-le funzioni delegate dalla regione.

In caso di inerzia interviene il presidente della Giunta regionale, che si affianca al potere sostitutivo del Governo previsto tuttora dal d.l. 78 del 2010.

LE SCADENZE

In definitiva, ora si fa sul serio.La riforma è stata progressivamente bilanciata e resa flessibile nei suoi contenuti, ma diventano più stringenti e tassativi i tempi di attuazione .La razionalizzazione della spesa pubblica non può più attendere.

Dopo la calata dei Dopo la calata dei Goti, dei Visigoti, Goti, dei Visigoti, dei Vandali, degli dei Vandali, degli Unni e dei Cimbri, Unni e dei Cimbri, la più rovinosa per la più rovinosa per l’Italia fu la calata l’Italia fu la calata dei Timbri.dei Timbri.

Ennio FlaianoEnnio Flaiano

Perché la gestione associata.

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