DIGESTOQUARTA EDIZIONE

Sotto gli auspici dell’Academie Internationale de Droit Comparee dell’Associazione Italiana di Diritto Comparato

Discipline Privatistiche Sezione Civile

Discipline Privatistiche Sezione Commerciale

Discipline PenalisticheDiscipline Pubblicistiche

C O M I T A T O S C I E N T I F I C O

Rodolfo SaccoPresidente

Carlo Augusto CannataAndrea FedeleGiorgio Gaja

Antonio GambaroCarlo E. MaiorcaCesare PedrazziEdoardo Ricci

Emilio RomagnoliAlberto Romano

Tiziano TreuPiero Verrucoli

Gustavo Zagrebelsky

Sergio MaiorcaSegretario

DIGESTOdelle Discipline Pubblicistiche

Diritto costituzionaleDiritto amministrativo

Diritto regionaleDiritto internazionaleDiritto comunitarioDiritto ecclesiastico

Diritto canonicoDiritto pubblico comparato

Aggiornamento***

Tomo II - L-Z

con la collaborazione di

Adolfo Angeletti - Raffaele Bifulco - Alfonso CelottoMarco Olivetti - Elisabetta Palici di Suni

© 2008 Wolters Kluwer Italia S.r.l.Strada I, Palazzo F6 - 20090 Milanofiori Assago (MI)

Redazione Giuridica:C.so Vittorio Emanuele II, n. 44 - 10123 TorinoSito Internet: www.utetgiuridica.ite-mail: info@wkigiuridica.it

UTET GIURIDICAt e un marchio registrato e concesso in licenzada UTET S.p.A. a Wolters Kluwer Italia S.r.l.

I diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica, diriproduzione e di adattamento totale o parziale, con qual-siasi mezzo (compresi i microfilm e le copie fotostatiche),sono riservati per tutti i Paesi.

Le fotocopie per uso personale del lettore possono essereeffettuate nei limiti del 15% di ciascun volume/fascicolo diperiodico dietro pagamento alla SIAE del compenso pre-visto dall’art. 68, commi 4 e 5, della legge 22 aprile 1941n. 633.

Le riproduzioni diverse da quelle sopra indicate (per usonon personale – cioe, a titolo esemplificativo, commercia-le, economico o professionale – e/o oltre il limite del 15%)potranno avvenire solo a seguito di specifica autorizza-zione rilasciata da AIDRO, Corso di Porta Romana,n. 108, 20122 Milano, e-mail segreteria@aidro.org e sitoweb www.aidro.org

Project editor : Pietro GiordanoRedazione : Giada SardoneEditing : To Edit di Elena Marchisio - TorinoFotocomposizione : LT 77 - TorinoStampa : Stamperia Artistica Nazionale - Trofarello (TO)

ISBN 978-88-598-0246-4

La Casa editrice esprime la propria gratitudine a Rinaldo Bertolino e Giovanni Tarello peri preziosi consigli da loro prestati nell’allestimento di alcuni settori dell’Opera. Si ringrazianoinoltre per gli utili suggerimenti forniti Aldo Frignani, Vittorio Garino, Mario PortigliattiBarbos, Oreste Cagnasso, Guido Neppi Modona, Francesco de Franchis e gli Studiosi rac-colti nell’Istituto di diritto comparato dell’Universita di Firenze e nel Dipartimento giuridico

dell’Universita di Trento.

Aggiornamento***

Tomo II - L-Z

ABBREVIAZIONI

I. Leggi e decreti

Atti parl. Atti parlamentaric. ambiente codice dell’ambiente

c. comm. codice di commercioc. consumo codice del consumoc. dir. can. codice del diritto canonico

c. nav. codice della navigazionec. str. codice della stradac.a.d. codice dell’amministrazione digitale

c.c. codice civilec.p. codice penale

c.p.c. codice di procedura civilec.p.i. codice della proprieta industriale

c.p.m.g. codice penale militare di guerrac.p.m.p. codice penale militare di pace

c.p.p. codice di procedura penalecirc. circolare

Cost. Costituzione della Repubblicad.c.p.s. decreto del Capo provvisorio dello Stato

d. interm. decreto interministerialedisp. att. disposizioni di attuazione e transitorie

disp. prel. disposizioni preliminaridisp. reg. disposizioni regolamentari

d.l. decreto-legged.l.c.p.s. decreto legislativo del Capo provvisorio

dello Statod.l.lt. decreto legge luogotenenzialed.lg. decreto legislativo

d.lg.lt. decreto legislativo luogotenenzialed.lg.p. decreto legislativo presidenziale

d.m. decreto ministerialed.p. giunta reg. decreto del Presidente della Giunta re-

gionaled.p.c.m. decreto del Presidente del Consiglio dei

ministrid.p.r. decreto del Presidente della RepubblicaG.U. Gazzetta Ufficiale

GUCE Gazzetta Ufficiale delle Comunita Eu-ropee

l. leggel. ass. legge sull’assegno bancariol. aut. legge sul diritto d’autore

l. camb. legge cambiarial. Cost. legge costituzionale

l. fall. legge fallimentarel. inv. legge sulle invenzioni industriali

l. mar. legge sui marchil. reg. legge regionale

ord. giud. ordinamento giudiziarioord. pen. ordinamento penitenziario

r.d. regio decretor.d.l. regio decreto legge

r.d.lg. regio decreto legislativor.m. risoluzione ministerialereg. regolamento (no Regolamento CE)t.u. testo unico

t.u. l. banc. testo unico delle leggi in materia banca-ria e creditizia

t.u.l.p.s. testo unico delle leggi di pubblica sicu-rezza

II. Magistrature

A. Corte d’AppelloAss. Corte d’Assise

Ass. A. Corte d’Assise d’AppelloCass. Corte di Cassazione civile

Cass. S.U. Corte di Cassazione, Sezioni UniteC. Conti Corte dei ContiC. Conti:

sez. contr. Sezione controllosez. contr. enti Sezione controllo entisez. pens. civ. Sezione Pensioni civili

sez. pens. guerra Sezione Pensioni di guerrasez. pens. mil. Sezione Pensioni militari

sez. riun. Sezioni riuniteC. Cost. Corte costituzionale

C. Dir. Uomo Corte europea dei diritti dell’uomoC. Giust. Amm.

Sic.Consiglio di giustizia amministrativaper la regione siciliana

C. Giust. CE Corte di Giustizia Comunita EuropeeC. Intern. Giust. Corte Internazionale di Giustizia

C.M.A. Corte Militare d’AppelloC.M.M. Consiglio della Magistratura Militare

Comm. Trib.Centr. Commissione Tributaria Centrale

Comm. Trib. I g. Commissione Tributaria di I gradoComm. Trib. II g. Commissione Tributaria di II grado

Comm. Trib.Prov. Commissione Tributaria Provinciale

Comm. Trib.Reg. Commissione Tributaria Regionale

Cons. For. Consiglio ForenseC.S.M. Consiglio Superiore della Magistratura

C. St. Consiglio di StatoG.d.P. Giudice di Pace

G.I. Giudice istruttoreG.I.P. Giudice per le indagini preliminari

G.U.P. Giudice dell’udienza preliminareP. Pretura

P.M. Pubblico MinisteroS. R. Rota Sacra Romana Rota

T. TribunaleT.A.R. Tribunale Amministrativo Regionale

T.M. Tribunale MilitareT. min. Tribunale per i minorenni

T. Reg. Acque Tribunale Regionale delle AcqueT.S.M. Tribunale Superiore Militare

T. Sup. Acque Tribunale Superiore delle AcqueT. Vic. Tribunale del Vicariato

III. Riviste

A Assicurazione (L’)A&S Ambiente&Sviluppo

AA Arbitrati e appaltiAC Archivio civile

ADCSL Annuario di diritto comparato e studilegislativi

ADE Archivio di diritto ecclesiasticoADI Annali di diritto internazionale (gia Di-

ritto internazionale)ADP Archivio di diritto pubblico

ADPP Annali di diritto e procedura penaleADPu Annali di diritto pubblico

AEP Avvocatura degli enti pubbliciAF Archivio finanziario

AFGG Annali di facolta di giurisprudenza diGenova

AFS Archivio giuridico «Filippo Serafini»AG Archivio giuridico

AGCSS Archivio giuridico della circolazione esinistri stradali

AGE Analisi giuridica dell’economiaAGOP Archivio giuridico delle opere pubbliche

AI Amministrazione italiana (L’)ALC Archivio delle locazioni e del condominio

Am AmministrareAmb AmbienteAmC Amministrazione e contabilita dello Sta-

to e degli enti pubbliciAML Archivio di medicina legale

Ap ApollinarisAP Archivio penaleAr Argomenti

ARC Archivio della responsabilita civileARG Archivio di ricerche giuridiche

As Assicurazioni

AS Assistenza sociale (L’)ASD Annali di storia del diritto

ASGC Annali seminario giurisprudenza di Ca-tania

AUE Appalti, urbanistica, ediliziaB Bancaria

BBTC Banca, borsa e titoli di creditoBCA Banca e credito agrarioBCE Bollettino delle Comunita EuropeeBDC Bollettino dell’Istituto di diritto compa-

ratoBIS Banca, impresa e societaBT Bollettino tributario informazione

C ConsulenzaC&cc Contratti & contrattazione collettiva

CBLP Corti di Bari, Lecce e Potenza (Le)CBV Corti di Brescia e Venezia (Le)

CBVT Corti di Brescia, Venezia e Trieste (Le)CD Critica del dirittoCeI Contratto e impresa

CeIE Contratto e impresa / EuropaCFC Contabilita, finanza e controlloCG Calabria giudiziaria

CGi Circolo giudiziario (Il)CI Comunita internazionale (La)

CIt Comuni d’ItaliaCLC Controllo legale dei conti (Il)

Co ConfrontiCorG Corriere giuridico (Il)CorM Corriere del merito (Il)CorT Corriere tributario

CP Cassazione penale (rivista mensile digiurisprudenza)

CPe Critica penaleCrG Critica giudiziaria

CS Consiglio di Stato (Il)CSE Controllo nelle societa e negli enti (Il)

CSEP Contratti dello Stato e degli Enti pub-blici

CT Circolazione e trasportiCTC Commissione tributaria centrale

D Diritto (Il)D&L Rivista critica di diritto del lavoro

DA Diritto d’autore (Il)DAe Diritto aereo (Il)

DAmm Diritto amministrativoDB Diritto della banca e del mercato finan-

ziarioDC Diritto commerciale (Il)

DCi Diritto cinematograficoDCI Diritto comunitario e degli scambi in-

ternazionaliDCoI Diritto del commercio internazionale

DD Democrazia e dirittoDE Diritto ecclesiastico

DEc Diritto dell’economiaDeD Diritto & dirittiDeF Diritto & formazioneDeG Diritto & giustizia

DF Diritto fallimentare (e delle societa com-merciali)

DFP Diritto di famiglia e delle persone (Il)

ABBREVIAZIONIxii

DG Diritto e giurisprudenzaDGA Diritto e giurisprudenza agraria e am-

bientaleDGi Daunia giudiziaria

DI Diritto internazionaleDIC Diritto, immigrazione e cittadinanzaDII Diritto dell’informazione e dell’infor-

maticaDInd Diritto industriale

Dir. UE Diritto dell’unione europeaDIt Diritto degli italianiDL Diritto del lavoro

DLM Diritto e lavoro nelle MarcheDLRI Diritto del lavoro e delle relazioni indu-

strialiDM Diritto marittimo (Il)

DML Diritto del mercato del lavoro (Il)DocG Documenti e giustiziaDPA Diritto e pratica nell’assicurazioneDPb Diritto pubblicoDPC Diritto e pratica commerciale

DPCE Diritto pubblico comparato ed europeoDPLav Diritto e pratica del lavoro

DPP Diritto penale e processoDPS Diritto e pratica delle societa

DPSS Diritto e pratica del sinistro stradaleDPT Diritto e pratica tributariaDR Diritto della regione (Il)

DRD Diritto di radiodiffusioneDRI Diritto delle relazioni industriali

DS Diritto e societaDSI Diritto degli scambi internazionaliDU Diritto dell’uomo

E EconomiaEBB Enciclopedia banca e borsa

EC Economia e creditoEDA Economia e Diritto AgroalimentareEDP Europa e diritto privatoEDT Economia e diritto del terziarioEIC Ephemerides iuris canonicisEL Economia e lavoro

ENPDEP EnpdepER Esperienza di rieducazioneEs Esattore (L’)

ET Edilizia e territorioEuD Europa e Diritto, L’informazione del-

l’Unione IndustrialeF Fisco (Il)

Fa Fallimento (Il)FA Foro amministrativo (Il)

FA C. St. / Tar Foro amministrativo Consiglio di Stato /Tar

FAAP Foro amministrativo delle acque pub-bliche (Il)

FAmbr Foro ambrosianoFD Famiglia e diritto

Fi Filangeri (Il)FI Foro italiano (Il)

FInt Fiscalita internazionaleFL Finanza locale (La)FN Foro napoletano (Il)FP Foro padano (Il)

FPe Foro penale (Il)FPS Famiglia, persone e successioni

FT Foro toscanoG.U. Gazzetta UfficialeGA Giurisprudenza agraria italiana

GADI Giurisprudenza annotata di diritto in-dustriale

GAm Giustizia amministrativaGC Giustizia civile

GCCC Giurisprudenza completa della Cortesuprema di Cassazione – sezioni civili

GCCP Giurisprudenza completa della Cortesuprema di Cassazione – sezioni penali

GCM Giustizia civile - massimarioGCMA Giustizia civile - massimari Corti d’Ap-

pelloGCo Giurisprudenza commerciale

GDAm Giornale di diritto amministrativoGDLRI Giurisprudenza di diritto del lavoro e di

relazioni industrialiGG Gazzetta giuridicaGI Giurisprudenza italiana

GiC Giurisprudenza costituzionaleGID Giurisprudenza delle imposte dirette di

registro e di negoziazioneGiDLRI Giornale di diritto del lavoro e delle re-

lazioni industrialiGIL Giurisprudenza in materia di infortuni

sul lavoro e malattie professionaliGImp Giurisprudenza delle imposte

GiT Giurisprudenza toscanaGiust. trib. Giustizia tributaria

GL Giustizia del lavoro (La)GLav Guida al lavoro

GM Giurisprudenza di meritoGP Giustizia penale (La)

GPace Giudice di pace (Il)GS Giurisprudenza sicilianaGT Gazzetta tributaria

GUCE Gazzetta Ufficiale delle Comunita eu-ropee

GUUE Gazzetta Ufficiale dell’Unione europeaI Iustitia

IA Impresa, ambiente e pubblica ammini-strazione

ICI Impresa commerciale industrialeID Informatica e dirittoIF Istituzioni del federalismo (Le)Im Impresa (L’): Rivista italiana di mana-

gementINADEL Inadel

IO Italia oggiIP Indice penale

IPi Informatore PirolaIpr Informazione previdenzialeIS Industria e sindacato

Iura IuraIVA Iva e altri tributi erariali

J JusL Leggi (Le)

L80 Lavoro 80La Labeo

ABBREVIAZIONI xiii

LD Lavoro e dirittoLex LexLG Lavoro nella giurisprudenza (Il)

LGT Legislazione e giurisprudenza tributariaLInf Lavoro Informazione

LP Legislazione penaleLPA Lavoro nella pubblica amministrazione

(Il)LPO Lavoro e previdenza oggi

LU Locazioni urbaneM Massime (Le)

MACP Massimario annotato della Cassazionepenale

MB Mondo bancarioMC Moneta e credito

MCR Mercato concorrenza regoleME Monitor EcclesiasticusMe Merito (Il)

MFI Massimario del Foro italiano (Il)MG Mondo giudiziario (Il)

MGI Massimario della giurisprudenza italianaMGImp Massimario della giurisprudenza delle

imposteMGL Massimario di giurisprudenza del la-

voroMinG Minori GiustiziaMLA Medicina legale e delle assicurazioni

MP Massimario delle decisioni penaliMT Monitore dei tribunali (Il)

N Notaro (Il)NA Nuove autonomieND Nuovo diritto (Il)

NDA Nuovo diritto agrarioNGCC Nuova giurisprudenza civile commenta-

ta (La)NGiL Notiziario di giurisprudenza del lavoroNGL Notiziario giuridico del lavoro

NGLoc Nuovo Governo locale (Il)NGR Notiziario giuridico regionale

NLCC Nuove leggi civili commentate (Le)Not NotariatoNR Nuova rassegna di legislazione, dottrina

e giurisprudenzaNRT Nuova rivista tributariaOeC Obbligazioni e Contratti

OGL Orientamenti della giurisprudenza dellavoro

PD Politica del dirittoPF Previdenza forense

PMT Porti, mari e territorioPS Previdenza sociale

PSA Previdenza sociale nell’agricoltura (La)PSAr Previdenza sociale nell’artigianato (La)

PSS Problemi della sicurezza sociale (I)Q Quadrimestre

QC Questione criminale (La)QG Quale giustiziaQG. Questioni giustiziaQR Quaderni regionali

Quad. C Quaderni costituzionaliQuad. G Quaderni Giustizia

R Rolandino

RA Rivista dell’arbitrato (gia Rassegna del-l’arbitrato)

RAC Rassegna dell’Arma dei CarabinieriRaCrim Rassegna di criminologia

RAm Rivista amministrativa della Repubbli-ca italiana

RAmSoc Responsabilita amministrativa delle so-cieta e degli enti (La)

RAS Rassegna amministrativa sanitaRass. DC Rassegna di diritto civile

RAvS Rassegna mensile dell’avvocatura delloStato

RAvvS Rassegna Avvocatura dello StatoRB Rivista bancariaRC Responsabilita civile (La)

RCC Rivista della Corte dei contiRCDL Rivista critica di diritto del lavoro

[D&L]RCDP Rivista critica del diritto privato

RCI Responsabilita Comunicazione ImpresaRCP Responsabilita civile e previdenzaRCS Rassegna giuridica della circolazione

stradaleRDA Rivista di diritto agrario

RDAe Rivista di diritto aeoronauticoRDC Rivista di diritto civile

RDCi Rassegna di diritto cinematograficoRDCo Rivista del diritto commerciale e del di-

ritto generale delle obbligazioniRDD Rassegna di diritto e tecnica doganale e

delle imposte di fabbricazioneRDE Rassegna di diritto ecclesiastico

RDEu Rivista di diritto europeoRDF Rivista del diritto finanziario e della

scienza delle finanzeRDFa Rassegna di diritto farmaceutico

RDI Rivista del diritto industrialeRDICL Rivista di diritto internazionale e com-

parato del lavoroRDImpr Impresa Rivista di diritto dell’impresa

RDIn Rivista di diritto internazionaleRDL Rivista di diritto del lavoro

RDM Rivista di diritto minerarioRDMin Rivista Diritto Minorile

RDN Rivista del diritto della navigazioneRDoC Rivista dei dottori commercialisti

RDP Rassegna di diritto pubblicoRDPC Rivista di diritto e procedura civileRDPe Rivista di diritto penitenziarioRDPr Rivista di diritto processualeRDPu Rivista di diritto pubblicoRDSa Rassegna di diritto sanitarioRDSS Rivista di diritto della sicurezza socialeRDT Rivista di diritto tributario

RDTIn Rivista di diritto tributario internazio-nale

Re Regioni (Le)REF Rivista dell’esecuzione forzata

RF Rassegna ForenseRFI Repertorio generale annuale - Foro ita-

lianoRFT Rassegna finanziaria tributaria

ABBREVIAZIONIxiv

RGAA Rivista giuridica Alto AdigeRGAmb Rivista giuridica dell’ambiente

RGC Repertorio Giustizia civileRGCir Rivista giuridica della circolazione e dei

trasportiRGE Rivista giuridica dell’edilizia

RGEnel Rassegna giuridica ENELRGF Rivista della guardia di finanza

RGFa Rassegna giuridica farmaceuticaRGI Repertorio generale annuale - Giuri-

sprudenza italianaRGL Rivista giuridica del lavoro

RGLPS Rivista giuridica del lavoro e della pre-videnza sociale

RGM Rassegna di giustizia militareRGMS Rivista giuridica del Molise e del SannioRGSan Rassegna giuridica della sanita

RGScuola Rivista giuridica della scuolaRGU Rassegna giuridica umbra

RGUrb Rivista giuridica di urbanisticaRI Rivista degli infortuni e delle malattie

professionaliRId Rivista giuridica degli idrocarburi

RIDC Rivista italiana di diritto commercialeRIDL Rivista italiana di diritto del lavoroRiDP Rivista del diritto privatoRIDP Rivista italiana di diritto penale

RiDPC Rivista italiana di diritto pubblico co-munitario

RIDPP Rivista italiana di diritto e procedurapenale

RIF Rivista internazionale di filosofia del di-ritto

RInDU Rivista internazionale dei diritti del-l’uomo

RIPP Rivista di diritto internazionale privatoe processuale

RIPS Rivista italiana di previdenza sociale (La)RIR Rivista italiana di ragioneria e di econo-

mia aziendaleRis Risparmio (Il)

RISG Rivista italiana scienze giuridicheRL Rassegna del lavoro

RLC Rassegna delle locazioni e del condo-minio

RMID Rassegna mensile delle imposte diretteRN Rivista del notariatoRP Rivista penale

RPE Rivista penale dell’economiaRPEL Rivista del personale dell’ente locale

RPo Rivista della poliziaRPrPP Rivista della previdenza pubblica e pri-

vataRS Rivista delle societa

RSDI Rivista di storia del diritto italianoRSI Rivista di studi internazionaliRSP Rassegna di studi penitenziari

RT Rassegna tributariaRTAp Rivista trimestrale degli appaltiRTDP Rivista trimestrale di diritto pubblico

RTDPE Rivista trimestrale di diritto penale del-l’economia

RTPC Rivista trimestrale di diritto e procedu-ra civile

RTr Rivista tributaria (La)RTSA Rivista trimestrale di scienza della am-

ministrazioneSCI Stato civile italianoSD Societa e diritto

SDI Studi di diritto industrialeSF Settimana fiscale (La)SG Settimana giuridicaSI Studium Iuris

SO Sole 24 Ore (Il)SS Sicurezza sociale

SSass Studi sassaresiSSe Studi senesiSU Studi urbinati

T TemiTAR Tribunale amministrativo regionale

TG Temi genoveseTLG Toscana lavoro e giurisprudenza

TN Tommaso Natale (Il)TR Temi romana

Tr TrasportiTS Temi siciliana

UA Urbanistica e appaltiVD Vita doganaleVN Vita notarile

Z Zacchia

ABBREVIAZIONI xv

ELENCO DEI COLLABORATORI DI QUESTO VOLUME

Amore Stefano – MagistratoArangio-Ruiz Gaetano – Emerito di Diritto interna-

zionale nell’Universita di Roma I - «La Sapienza»Bersani Carlo – Professore a contratto di Storia del

diritto medievale e moderno nell’Universita diCassino

Bianco Giovanni – Professore associato confermatodi Dottrina dello Stato e Istituzioni di diritto pub-blico nell’Universita di Sassari

Buzzacchi Camilla – Ricercatore di Istituzioni didiritto pubblico nell’Universita di Milano Bicocca

Caielli Mia – Ricercatore confermato di Dirittopubblico comparato nell’Universita di Torino

Camerlengo Quirino – Ricercatore confermato diDiritto amministrativo nell’Universita di Pavia

Capogna Luigi – Dirigente del Dipartimento dellafunzione pubblica

Caranta Roberto – Professore ordinario di Dirittoamministrativo nell’Universita di Torino

Ceccherini Eleonora – Professore associato di Di-ritto pubblico comparato nell’Universita di Siena

Celotto Alfonso – Professore ordinario di Dirittocostituzionale nell’Universita di «Roma Tre»

Cerasoli Umberto – Dottore di ricerca in Dirittoamministrativo nell’Universita di Roma I - «LaSapienza»

Chieppa Roberto – Consigliere di StatoCiccotti Simone – Avvocato in RomaCitraro Teresa – Dirigente I.N.A.I.L.Coduti Daniele – Assegnista di ricerca in Diritto

costituzionale nell’Universita di Foggia. Dotto-rando di ricerca in Diritto pubblico dell’Econo-mia nell’Universita di Roma I - «La Sapienza»

Comba Mario – Professore ordinario di Diritto pub-blico comparato nell’Universita di Torino

Cresta Stefano – Avvocato in TorinoCrosetti Alessandro – Professore ordinario di Di-

ritto amministrativo nell’Universita di TorinoDe Benetti Cristina – Professore associato di Isti-

tuzioni di diritto pubblico nell’Universita «Ca’Foscari» di Venezia. Avvocato cassazionista

Di Cosimo Giovanni – Professore straordinario diDiritto costituzionale nell’Universita di Macerata

Di Ruzza Claudio – Magistrato di CassazioneFesta Gianclaudio – Avvocato della Regione Cala-

bria. Docente a contratto di Diritto tributariopresso la Scuola di specializzazione per le profes-sioni legali di Reggio Calabria

Gallenca Giuseppe – Docente affidatario di Dirittoamministrativo degli enti locali. Ricercatore diDiritto amministrativo nell’Universita di Torino

Gallo Luciano – Professore a contratto di Dirittourbanistico e legislazione per l’edilizia nell’Uni-versita di Firenze. Avvocato in Roma

Giardino Edoardo – Docente di Diritto delle am-ministrazioni locali nell’Universita L.U.M.S.A. diRoma

Gili Luigi – Docente a contratto di Diritto ammini-strativo nell’Universita Bocconi di Milano. Avvo-cato in Torino

Giuffrida Armando – Professore a contratto di Di-ritto amministrativo nell’Universita di Torino.Avvocato in Torino

Grasso Giorgio – Professore associato di Istituzionidi diritto pubblico nell’Universita dell’Insubria

Lillo Francesco – Avvocato in Reggio CalabriaMassone Anteo – Avvocato in TorinoMeoli Chiara – Dottorando di ricerca in Diritto

pubblico comparato nell’Universita di Siena

Mirate Silvia – Ricercatore di Diritto amministrati-vo nell’Universita di Torino

Montella Giovanna – Ricercatore confermato diDiritto pubblico comparato nell’Universita diRoma I - «La Sapienza»

Palici di Suni Elisabetta – Professore ordinario diDiritto pubblico comparato nell’Universita di To-rino

Pascucci Fabrizio – Funzionario del Ministero deitrasporti

Patron Alberto – Docente di Legislazione bibliote-caria e diritto d’autore

Pavoni Francesca – Dottorando di ricerca in Dirittopubblico nell’Universita di Pavia

Pistorio Giovanna – Assegnista di ricerca in Dirittocostituzionale nell’Universita di «Roma Tre»

Pizzolato Filippo – Professore associato di Istitu-zioni di diritto pubblico nell’Universita di MilanoBicocca

Poto Margherita – Ricercatore di Diritto ammini-strativo nell’Universita di Torino

Rivosecchi Guido – Professore associato di Istitu-zioni di diritto pubblico nell’Universita del Sa-lento

Rodriquez Simona – Assegnista di ricerca in Dirittoamministrativo nell’Universita di Torino. Avvo-cato in Torino

Ruggeri Antonio – Professore ordinario di Dirittocostituzionale nell’Universita di Messina

Ruscica Serafino – Consigliere parlamentare del-l’Ufficio legale del Senato della Repubblica

Sciancalepore Vito Domenico – AvvocatoSorace Ilario Antonio – Avvocato dell’I.N.A.I.L.

Cultore della materia di Istituzioni di diritto pub-blico nell’Universita della Calabria

Tanda Paolo – Professore a contratto di Diritto am-ministrativo nell’Universita di Napoli «Federi-co II»

Tarli Barbieri Giovanni – Professore straordi-nario di Diritto costituzionale nell’Universita diFirenze

Tomei Roberto – Dirigente presso l’Istituto Nazio-nale di Statistica

Tosi Dario Elia – Dottore di ricerca in Diritto pub-blico comparato. Professore a contratto di Dirit-to pubblico comparato e Istituzioni di diritto pub-blico nell’Universita della Valle d’Aosta

Vellano Michele – Professore straordinario di Di-ritto internazionale nell’Universita della Valled’Aosta

Vipiana Patrizia – Ricercatore confermato di Istitu-zioni di diritto pubblico nell’Universita di Genova

Zei Astrid – Ricercatore di Diritto pubblico com-parato nell’Universita di Roma I - «La Sapienza»

ELENCO DEI COLLABORATORI DI QUESTO VOLUMExviii

INDICE

Tomo I

Agenzia dell’Unione europea per i diritti fondamentali di M. Vellano . . . . . . . p. 1

Agibilita (certificato di) di A. Massone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 7

Aree naturali protette di A. Crosetti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 10

Arricchimento ingiustificato (dir. amm.) di R. Tomei . . . . . . . . . . . . . . . » 24

Assistenza e beneficenza di I. A. Sorace . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 31

Atti normativi (tecniche di redazione) di S. Amore . . . . . . . . . . . . . . . » 44

Autorita amministrative indipendenti di M. Poto . . . . . . . . . . . . . . . . » 54

Autorita amministrative indipendenti nel diritto europeo di U. Cerasoli . . . . . . » 62

Autorita per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di E. Giardino » 95

Avvalimento di S. Cresta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 108

Azioni positive di M. Caielli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 115

Beni forestali di A. Crosetti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 135

Bibliografia di A. Patron . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 150

Biblioteca di A. Patron . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 156

Biblioteconomia di A. Patron . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 171

Bureau international des expositions (BIE) di M. Vellano . . . . . . . . . . . . » 172

Centrali di committenza (dir. amm.) di R. Tomei e V. D. Sciancalepore . . . . . . » 177

Codice di comportamento (dir. amm.) di L. Capogna e R. Tomei . . . . . . . . . » 186

Colpa della pubblica amministrazione di S. Ruscica . . . . . . . . . . . . . . » 199

Consiglio delle autonomie locali (dir. cost.) di D. Coduti . . . . . . . . . . . . » 210

Contraente generale di F. Pascucci e R. Tomei . . . . . . . . . . . . . . . . . » 222

Contratti pubblici di R. Caranta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 237

Costituzione economica di G. Bianco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 259

Danno all’immagine della pubblica amministrazione di F. Lillo . . . . . . . . . . p. 273

Devoluzioni di P. Vipiana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 292

Dichiarazione di inizio attivita di F. Pavoni . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 309

Doveri costituzionali di F. Pizzolato e C. Buzzacchi . . . . . . . . . . . . . . » 319

Efficienza energetica di L. Gili . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 340

Emendamento di G. Pistorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 353

Farmacia di S. Ciccotti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 372

Fiducia parlamentare di G. Rivosecchi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 377

Funzioni amministrative regionali (dir. cost.) di G. Tarli Barbieri . . . . . . . . . » 401

Giustizia costituzionale di E. Palici di Suni . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 427

Inchiesta parlamentare di C. di Ruzza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 446

Tomo II

Legislazione bibliotecaria di A. Patron . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 471

Materie (riparto di competenze) di G. Di Cosimo . . . . . . . . . . . . . . . » 475

Multiculturalismo (dir. comp.) di E. Ceccherini . . . . . . . . . . . . . . . . » 486

Naturalizzazione di C. Bersani . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 501

Nullita dell’atto amministrativo di T. Citraro . . . . . . . . . . . . . . . . . » 512

Occupazione nel diritto amministrativo di S. Mirate . . . . . . . . . . . . . . » 520

Ombudsman (dir. comp.) di M. Comba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 535

Paesaggio di A. Crosetti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 542

Pari opportunita di G. Montella . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 585

Parita di genere di E. Palici di Suni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 593

Partiti politici europei di G. Grasso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 609

Patrimonio dello Stato s.p.a. di A. Giuffrida . . . . . . . . . . . . . . . . . » 638

Potere sostitutivo (dir. cost.) di Q. Camerlengo . . . . . . . . . . . . . . . . » 652

Potesta legislativa in materia ambientale (riparto tra Stato e Regioni) di C. De Benetti » 663

Principio di precauzione di A. Zei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 670

Pubblico impiego di G. Gallenca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 695

Regione (dir. cost.) di A. Ruggeri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 708

Regolamenti comunali di E. Giardino . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 741

Responsabilita amministrativa e contabile di S. Rodriquez . . . . . . . . . . . . » 756

Responsabilita della pubblica amministrazione (principi di) di R. Chieppa . . . . . . » 768

Risarcimento del danno ambientale di G. Festa . . . . . . . . . . . . . . . . » 780

Secessione di D. E. Tosi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 789

INDICExx

Semplificazione normativa (dir. pubbl.) di A. Celotto e C. Meoli . . . . . . . . . p. 806

Sponsorizzazione (contratto di) di R. Tomei e V. D. Sciancalepore . . . . . . . . » 827

Stato (dir. internaz.) di G. Arangio-Ruiz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 841

Suolo (difesa del) di A. Crosetti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 875

Trasparenza (principio di) di P. Tanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 884

Valutazione ambientale strategica di L. Gallo . . . . . . . . . . . . . . . . . » 946

INDICE xxi

Trasparenza (principio di)Bibliografia: Acquarone, Attivita amministrativa e provvedimentiamministrativi, Genova, 1991; Alesio, Legge 241: la motivazionenon va soppressa senza limiti, DeG, 2004, 76; Id., Annullamentodegli atti illegittimi: arrivano le regole ma i dubbi restano, DeG, 2005,73; Alessi, Principi di diritto amministrativo, Milano, 1966; Alle-gretti, Legge generale sui procedimenti amministrativi e moralizza-zione amministrativa, in Scritti in onore di M. S. Giannini, III, Mi-lano, 1988, 7 ss.; Id., Ancora su Pubblica Amministrazione e valoricostituzionali, in Amministrazione pubblica e Costituzione, Padova,1996, 232; Andreani, Il principio costituzionale di buon andamentodella Pubblica Amministrazione, Padova, 1979; Id., Funzione ammi-nistrativa, procedimento, partecipazione nella L. 241/90, DPrA, 1992,660; Arena, Valori costituzionali e ruolo dell’Amministrazione, inSaggi in onore del 50o del riordinamento della Ragioneria generaledello Stato, Roma, 1991, 69; Bachelet, Evoluzione del ruolo e dellestrutture della Pubblica Amministrazione, in Scritti in onore di C.Mortati, Milano, 1977, II; Badura, Agire amministrativo informale ediritti fondamentali, DPb, 1999, 31; Bartolini, Pubblicita delle in-formazioni e diritto di accesso, in Il procedimento amministrativo trasemplificazione partecipata e pubblica trasparenza, a cura di B. Ca-vallo, Torino, 2000, 247; F. Bassi, Lezioni di diritto amministrativo,Milano, 2003; M. S. Bassi, Scelte di finanza pubblica e risultati, inPrincipio di legalita e amministrazione di risultati, a cura di Immor-dino e Police, Torino, 2004, 192; Benvenuti, Appunti di diritto am-ministrativo, Padova, 1959; Berti, Amministrazione e costituzione,DAmm, 1993, 468; Cammeo, Corso di diritto amministrativo, Padova,1960 (ristampa); Cannada Bartoli, Imparzialita e buon andamentoin tema di scrutini per merito comparativo, FA, 1964, II, 72; CaputiJambrenghi, L’accesso nel corso del procedimento amministrativo eil problema della motivazione dell’atto conclusivo, in Studi in onoredi Feliciano Benvenuti, Modena, 1996, 377 ss.; Casetta, Profili dellaevoluzione dei rapporti tra cittadini e Pubblica Amministrazione,DAmm, 1993, 913; Id., Manuale di diritto amministrativo, Torino,2006; Cassese, La crisi dello Stato, Roma-Bari, 2002; Cerulli Irel-li, Osservazioni generali sulla legge di modifica della L. n. 241/90 - Iparte - II parte - III parte - IV parte - V parte - VI parte, www.giu-stamm.it; Id., Corso di diritto amministrativo, Torino, 2005; Cimini,Diritto di accesso e riservatezza: il legislatore alla ricerca di nuoviequilibri, www.giustamm.it, 1 ss.; Clarich, Trasparenza e protezionedei dati personali nell’azione amministrativa, FA Tar, 2004, 3894; Id.(a cura di), La trasparenza amministrativa a due anni dalla legge 7agosto 1990, n. 241, Atti del Convegno di Siena, 30-10-1992, Mondoeconomico, 1993, suppl. n. 9; Clarizia, Appunti dalle lezioni di di-ritto amministrativo, Napoli, 1988; Contieri, Amministrazione con-sensuale e amministrazione di risultato, in Principio di legalita eamministrazione di risultati, cit., Torino, 2004, 279 ss.; Corso, Il ri-sultato nella teoria dell’azione amministrativa, in Principio di legalitae amministrazione di risultati, cit., Torino, 2004, 96; Id., Manuale didiritto amministrativo, Torino, 2006; Della Cananea, Gli atti am-ministrativi generali, Padova, 2000; Falcon, La Pubblica Ammini-strazione e i cittadini, in AA.VV., Riformare la Pubblica Ammini-strazione, Torino, 1995, 132; Ferrara, La p.a. fra autorita e consenso:

dalla specialita amministrativa a un diritto amministrativo di garan-zia?, DAmm, 1997, 225; Id., Introduzione al diritto amministrativo,Roma-Bari, 2003; Id., Il procedimento amministrativo visto dal «ter-zo», in Principio di legalita e amministrazione di risultati, cit., Torino,2004, 242; Figorilli, Semplificazione amministrativa e amministra-zione di risultati, in Principio di legalita e amministrazione di risul-tati, cit., Torino, 2004, 210; Fracchia, Manifestazioni di interesse delprivato e procedimento amministrativo, DAmm, 1996, 11; Id., L’ac-cordo sostituito, Padova, 1998; Fracchia-Occhiena, Teoria dell’in-validita dell’atto amministrativo e art. 21 octies, l. 241/1990: quandoil legislatore non puo e non deve, www.giustamm.it, 1; Galetta,Notazioni critiche sul nuovo art. 21-octies della Legge n. 241/90,www.giustamm.it; Id. (a cura di), La legge tedesca sul procedimentoamministrativo (Verwaltungsverfabrensgesetz), Milano, 2002; Gian-nini, Diritto Amministrativo, Milano, 1970; Id., L’interpretazionedell’atto amministrativo e la teoria giuridica generale dell’interpreta-zione, in Massimo Saverio Giannini. Scritti, Milano, 2000; Iannotta,Previsione e realizzazione del risultato nella pubblica amministra-zione: dagli interessi ai beni, DAmm, 1999, 257; Id., Principio dilegalita e amministrazione di risultato, in AA.VV., Amministrazionee legalita: fonti normative e ordinamenti, Milano, 2000, 37; Id., Co-struzione del «futuro» delle decisioni e Giustizia nell’Amministra-zione di risultato, in Economia, diritto e politica nell’amministrazio-ne di risultato, a cura di Iannotta, Torino, 2003, 3; Id., Merito, discre-zionalita e risultato nelle decisioni amministrative, in Principio dilegalita e amministrazione di risultati, cit., Torino, 2004, 433; Iannot-ta-Immordino, Certezza del diritto e amministrazione di risultato,Principio di legalita e amministrazione di risultati, cit., Torino, 2004,15; Immordino, Legge sul procedimento amministrativo. Accordi econtratti di diritto pubblico, DAmm, 1997, 103; Id., Alcune riflessionisu diritto di accesso, riservatezza e tutela processuale del controinte-ressato, FA Tar, 2003, 2041; Lipari, Il processo in materia di accessoai documenti (dopo la l. 11 febbraio 2005 n. 15), www.giustamm.it.,1 ss.; Lupoli, Arriva il «protocollo informatico» cambia la pubblicaamministrazione, DeG, 2004, 110; Mameli, Il diritto di accesso da-vanti alla Corte di Giustizia: problemi e prospettive, www.giustam-m.it, 1 ss.; Marino, Responsabilita dell’amministrazione e risultati, inPrincipio di legalita e amministrazione di risultati, cit., Torino, 2004,162; Marongiu, «Funzione», in Enc. giur., XIV, Roma, 1988, 2;Marrama, L’amministrazione pubblica tra riservatezza e trasparen-za nell’organizzazione e nel procedimento amministrativo, DPrA,1990, 46; Id., L’amministrazione pubblica tra riservatezza e traspa-renza, in Atti del XXXV Convegno di Studi di Scienza dell’Ammi-nistrazione di Varenna, 21/23-9-1989, Milano, 1991, 65; Id., Evolu-zione storica della pubblica amministrazione e Corte dei Conti,DAmm, 1997, 171; Id., L’organizzazione pubblica, in AA.VV., Di-ritto amministrativo, I, Bologna, 1998, 345; Id., Contributo sull’inter-pretazione della nozione di organismo di diritto pubblico, DAmm,2000, 585; Masucci, L’atto amministrativo informatico. Primi linea-menti di una ricostruzione, Napoli, 1993; Merusi, Il coordinamento ela collaborazione degli interessi pubblici e privati dopo le recentiriforme, DAmm, 1993, 21; F. Minniti-M. Minniti, Gli atti, i proce-dimenti, la trasparenza: ecco cosa cambia con la riforma, DeG, 2005,65; Morbidelli, Il procedimento amministrativo, in AA.VV., Diritto

amministrativo, Bologna, 2001, 1225; Nigro, «Amministrazionepubblica (organizzazione giuridica dell’)», in Enc. giur., II, 1; Id.,La Pubblica Amministrazione fra costituzione formale e costitu-zione materiale, RTPC, 1985, I, 163; Occhiena, Il procedimento, inProcedimento amministrativo e partecipazione, a cura di Crosetti eFracchia, Milano, 2002, 167; Id., I diritti di accesso dopo il codicedella «privacy», FI, 2004, III, 514 ss.; Id., Riforma della l. 241/1990 e«nuovo» silenzio-rifiuto: del diritto v’e certezza, www.giustamm.it;Palma, La riforma della Pubblica Amministrazione, in Scritti inonore di Pietro Virga, II, Milano, 1994, 1292; Pericu, Attivita ammi-nistrativa. Premesse introduttive e principi costituzionali, inAA.VV., Diritto amministrativo, II, Bologna, 1998, 985; Perongini,Diritto degli enti locali, in Principio di legalita e risultato ammini-strativo, cit., II, Torino, 2004; Police, Trasparenza e formazione gra-duale delle decisioni amministrative, DAmm, 1996, 229; Id., La pre-determinazione delle decisioni amministrative. Gradualita e traspa-renza nell’esercizio del potere discrezionale, Napoli, 1997; Id.,Amministrazione di «risultati» e processo amministrativo, in Immor-dino-Police, L’illegittimita dei provvedimenti amministrativi allaluce della distinzione tra vizi cosiddetti formali e vizi sostanziali,DAmm, 2003, 754; Pugliese, Risorse finanziarie, concensualita edaccordi nella pianificazione urbanistica, in Riso D., Il palazzo divetro torna ad oscurarsi? Accesso ai documenti, privacy e dominiiriservati della Pubblica Amministrazione, www.giustamm.it, 1 ss.;Romano Santi, Corso di diritto amministrativo. Principi generali,Padova, 1932; Romano Tassone, Prime osservazioni sulla legge diriforma della L. n. 241/1990, www.giustamm.it; Id., Amministra-zione «di risultato» e provvedimento amministrativo, in Principio dilegalita e amministrazione di risultati, cit., Torino, 2004, 1; Satta, Lariforma della legge 241/90: dubbi e perplessita, www.giustamm.it; M.A. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo15, Napoli, 1989; Id.,Semplificazione amministrativa e amministrazione di risultati, inPrincipio di legalita e amministrazione di risultati, cit., Torino, 2004,230; Scoca, La p.a. come organizzazione, in AA.VV., Diritto ammi-nistrativo, Bologna, 1998, I, 457; Id., Analisi giuridica della confe-renza di servizi, DAmm, 1999, 255; Id., La discrezionalita nel pen-siero di Giannini e nella dottrina successiva, RTDP, 2000, 1045; Id.,«Attivita amministrativa», in Enc. dir., VI Agg., Milano, 2002, 76;Id., Il silenzio della Pubblica Amministrazione alla luce del nuovotrattamento processuale, DPrA, 2002, 239; Id., Le situazioni giuridi-che del cittadino nei confronti dell’amministrazione riformata, in Ilruolo dei privati nelle nuove amministrazioni: verso l’emersione diuna cittadinanza amministrativa?, relazione al Convegno dell’Uni-versita di Torino 14/15-6-2002; Id., Condizioni e limiti alla funzionelegislativa nella disciplina della Pubblica Amministrazione, rela-zione all’assemblea annuale Aipda, Napoli, 7/8-10-2004, 4; Spa-siano, L’organizzazione comunale. Paradigmi di efficienza pubblicae buona amministrazione, Napoli, 1995; Id., Spunti di riflessione inordine al rapporto tra organizzazione pubblica e principio di lega-lita: la regola del caso, DAmm, 2000, 131; Id., La partecipazione alprocedimento amministrativo quale fonte di legittimazione dell’eser-cizio del potere: un’ipotesi ricostruttiva, DAmm, 2002, 283; Id., Fun-zione amministrativa e legalita di risultato, Torino, 2003; Id., Modellidi organizzazione amministrativa ed esigenze di risultato: lo spor-tello unico per l’edilizia, in Economia, diritto e politica nell’ammini-strazione di risultato, cit., Torino, 2003, 139; Id., Organizzazione erisultato amministrativo, in Principio di legalita e amministrazionedi risultati, cit., Torino, 2004, 342; Id., La funzione amministrativa:dal tentativo di frammentazione allo statuto unico dell’amministra-zione, DAmm, 2004, 297; Tanda, Attivita amministrativa e sindacatodel giudice civile e penale, Torino, 1999; Id., La trasparenza nelmoderno sistema amministrativo, NA, n. 1, 2007, 159 ss.; Tarullo,L’art. 10-bis della legge n. 241/90: il preavviso di rigetto tra garanziapartecipativa e collaborazione istruttoria, www.giustamm.it; Tiberii,La nullita e l’illecito, Napoli, 2003; Id., L’autonomia giuridica delrisultato nell’annullamento d’ufficio, in Economia, diritto e politicanell’amministrazione di risultato, cit., Torino, 2003, 259; Travi, Sem-plificazioni e liberazioni, in Le riforme amministrative italiane: unconfronto europeo, Bologna, 2000, 96; F. Trimarchi, Considerazioni

in tema di partecipazione al procedimento amministrativo, DPrA,2000, 639; Id., Dubbi sulla unilateralita dell’atto di nomina e sullaprecarieta delle competenze, in Annuario AIPDA 2002, Milano,2003, 417; Villata, La trasparenza nell’azione amministrativa,DPrA, 1987, 528; Id., L’atto amministrativo, in AA.VV., Diritto am-ministrativo, Bologna, 2001, 1427 ss.; Virga, Trasparenza della Pub-blica Amministrazione e tutela giurisdizionale del diritto di accessoagli atti amministrativi, in L’amministrazione pubblica tra riserva-tezza e trasparenza, Atti del XXXV Convegno di Studi di Scienzadell’Amministrazione di Varenna, 21/23-9-1989, Milano, 1991; P.Volpe, Trasparenza e partecipazione nell’ordinamento delle autono-mie locali, TAR, 1991, II, 254; Zagrebelsky, Il diritto mite, Torino,1992; Zanobini, «Amministrazione pubblica», in Enc. dir., II, Mi-lano, 1958, 235; Id., Corso di diritto amministrativo, Milano, 1959;Zito, Le pretese partecipative del privato nel procedimento ammini-strativo, Milano, 1996; Id., Il risultato nella teoria dell’azione ammi-nistrativa, in Principio di legalita e amministrazione di risultati, cit.,Torino, 2004, 87.

Legislazione: l. 7-8-1990, n. 241 (nuove norme in materia di pro-cedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti am-ministrativi); d.lg. 12-2-1993, n. 39 [norme in materia di sistemi in-formativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche, a normadell’art. 2, 1o co., lett. mm), della l. 23-10-1992, n. 421]; l. 7-6-2000,n. 150 (disciplina delle attivita di informazione e di comunicazionedelle pubbliche amministrazioni); l. 21-7-2000, n. 205 (disposizioniin materia di giustizia amministrativa); d.p.r. 6-6-2001, n. 380 [testounico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edi-lizia. (testo A)]; l. 30-6-2003, n. 196 (codice in materia di protezionedei dati personali); l. 11-2-2005, n. 15 (modifiche ed integrazioni allal. 7-8-1990, n. 241, concernenti norme generali sull’azione ammini-strativa); l. 14-5-2005, n. 80 (conversione in legge, con modificazioni,del d.l. 14-3-2005, n. 35, recante disposizioni urgenti nell’ambito delPiano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale.Deleghe al Governo per la modifica del codice di procedura civilein materia di processo di cassazione e di arbitrato nonche per lariforma organica della disciplina delle procedure concorsuali); d.lg.7-3-2005, n. 82 (codice dell’amministrazione digitale); d.lg. 4-4-2006,n. 159 (disposizioni integrative e correttive al d.lg. 7-3-2005, n. 82,recante codice dell’amministrazione digitale); d.lg. 12-4-2006, n. 163(codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture inattuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE); d.lg. 26-1-2007,n. 6 (disposizioni correttive ed integrative del d.lg. 12-4-2006, n. 163,recante il codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi eforniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE, anorma dell’articolo 25, comma 3, della l. 18-4-2005, n. 62 - Leggecomunitaria 2004).

Sommario: 1. Premessa. – 2. Evoluzione del principio di trasparen-za. – 3. Fondamento e contenuto del principio di trasparenza. –4. Trasparenza e pubblicita. – 5. Trasparenza, segretezza e occulta-mento. – 6. I presupposti della trasparenza amministrativa: a) inrelazione al profilo statico dell’organizzazione della p.a.; b) in rela-zione al profilo dinamico dell’agire amministrativo. – 7. I fattori cheridimensionano e quelli che favoriscono la trasparenza amministra-tiva: la cosiddetta trasparenza elettronica. – 8. Il Codice della p.a.digitale. – 9. La Rete Unitaria della pubblica amministrazione. –10. Le Reti Intranet. – 11. L’Anagrafe Unica, la Protocollazione informato ASP e il riuso del software. – 12. La Carta Nazionale deiServizi e la Carta d’Identita Elettronica. – 13. I siti web della pub-blica amministrazione. – 14. Lo stato dell’informatizzazione pubbli-ca. – 15. L’applicazione del principio di trasparenza nel settore degliappalti e dei concorsi pubblici. – 16. Le molteplici espressioni delprincipio di trasparenza. – 17. URP e Sportelli Unici. – 18. Traspa-renza e partecipazione al procedimento: a) la comunicazione diavvio del procedimento; b) l’intervento nel procedimento ammini-strativo ed il preavviso di rigetto; c) il responsabile del procedimen-to. – 19. La motivazione del provvedimento. – 20. La conferenza diservizi. – 21. Il ruolo della trasparenza nel moderno modello diamministrazione pubblica.

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 885

1. Premessa.Com’e noto, la riforma attuata mediante la leggen. 15/2005 (1) ha, tra l’altro, modificato in parte l’art.1, 1o co., legge n. 241/1990, introducendovi l’espressoriferimento al principio di trasparenza (2): ai criteried ai principi di economicita, di efficacia e di pub-blicita, gia previsti come quelli ai quali deve unifor-marsi l’attivita amministrativa, si aggiunge, appunto,quello di trasparenza, che, tuttavia, era gia pacifica-mente riconosciuto come immanente nel sistemaprevigente (3).Il legislatore, quindi, si pone nel senso della conti-nuita, in quanto l’aver codificato la trasparenza comeun principio a cui deve attenersi l’azione ammini-strativa, significa attribuire dignita di disposizioneespressa a quella che gia da tempo dottrina e giuri-sprudenza ritenevano una norma implicita (4).Del resto, anche nella Relazione della I Commis-sione permanente affari costituzionali del 6-11-2003si sottolinea la sostanziale continuita tra la leggen. 241/1990 e la legge n. 15/2005: infatti, quest’ultima«tende a rispettare l’impianto originario della leggen. 241, apportando ad esso quelle correzioni ed in-tegrazioni la cui necessita si e resa evidente, secondole elaborazioni dottrinarie e giurisprudenziali. Cioanche al fine di adeguarne il contenuto alle innova-zioni del sistema costituzionale e normativo nel frat-tempo intercorse».Tuttavia, cio non toglie che vi sia stato un rafforza-mento del valore e della portata del principio di tra-sparenza (5).Inoltre, tale continuita non puo far ritenere ovvio esuperfluo l’espresso riferimento da parte di una leg-ge dello Stato ad un principio generale a cui la p.a.deve informare il suo agire, per la semplice conside-razione che la legge e il relativo esplicito richiamo alcitato principio adesso ci sono.Tale esplicito inserimento nel corpus della legge sulprocedimento, lungi dal rivestire una mera occasionedeclamatoria, va apprezzato anche perche consenteall’interprete di disporre di un ulteriore parametrovalutativo non piu di semplice estrazione pretoria e,quindi, per questo potenzialmente destinato a soc-combere in un eventuale giudizio di bilanciamento.Insomma, il sopraindicato espresso richiamo nonpuo non orientare l’attenzione della dottrina e dellagiurisprudenza verso la piena ed effettiva esplicazio-ne del canone della trasparenza, di fronte al quale glialtri principi regolatori dell’azione amministrativanon potranno porsi in posizione sovraordinata.Del resto, la circostanza che il principio di trasparen-za non rappresenta un fattore di novita, in quantogia da molti anni teorizzato, ed il fatto che solo conla legge n. 15/2005 sia stato espressamente richiama-to non possono indurre a giudicare tutto cio comesuperfluo. Anzi, tale circostanza riprova che la tra-

sparenza come prevista dalla legge n. 15/2005 sia ilrisultato di un iter interpretativo che, a sottolinearel’importanza del concetto, ha trovato una propriapositivizzazione normativa.Cio porta anche a ritenere non meritevole di acco-glimento un isolato orientamento dottrinale propen-so a sminuire (se non a svuotare del tutto di signifi-cato) la trasparenza: infatti, riportando tale concettonell’ambito dei principi di legalita e buon andamen-to e ritenendolo incapace di produrre autonomeconseguenze sia sul merito sia sulla legittimita del-l’agire amministrativo, tale orientamento arriva aconfigurare il principio in esame come «una metafo-ra priva di consistenza giuridica» (6).In effetti, in una dimensione globale — quale quellache caratterizza il presente momento storico — latrasparenza costituisce senza dubbio uno dei princi-pali punti di riferimento a cui la pubblica ammini-strazione non puo non dare un’adeguata risposta intermini di beni, servizi e funzioni attinenti al mondodell’economia e dei diritti (7).

(1) Si tratta di una riforma ad ampio respiro che deve esserevalutata non solo nei suoi singoli dettagli ma anche conun’equilibrata visione d’insieme. Del resto, come gia insegnavail compianto Pugliese (Le nuove disposizioni in materia di giu-stizia rimodellano gli istituti processuali e l’attivita amministra-tiva, DPrA, 1999, 615) non vi e alcun dubbio sul fatto che «ladistanza alla quale deve porsi l’osservatore per cogliere la for-ma di un oggetto e direttamente proporzionale alla sua gran-dezza. Quanto piu profonde e convulse sono le trasformazionidell’ordinamento (e del processo) tanto piu bisogna allontanar-si dal singolo istituto, dalla tecnica, dal procedimento norma-tivo. Non ho dubbi sulla fisicita del mondo (e dei beni), mapreferisco guardarlo volando. Per cogliere pero la sostanza el’essenza, spinti dalla curiositas, alla ricerca delle sfumature,conviene avvicinarsi in progressive approssimazioni... si susse-guono e si intrecciano percio l’astrazione teorica e la concre-tezza esegetica, nella speranza che quella non perda di vista larealta e questa non si esaurisca nel particolare».(2) Rileva Bellini, L’azione amministrativa nella legge 15/2005,DeG, 2005, 59, che l’espresso riferimento alla trasparenza (oltreche alla pubblicita) ben poco aggiunge al complessivo impiantonormativo, in quanto il principio in esame, seppur mai specifi-camente codificato, da tempo regola l’azione amministrativa. Inmerito, nell’interessante relazione di Spasiano, Trasparenza equalita dell’azione amministrativa (in corso di stampa), tenutaal convegno sul tema I principi generali dell’azione amministra-tiva, organizzato dall’Istituto Italiano di Scienze dell’Ammini-strazione, Dipartimento di Diritto Amministrativo e di Scienzedell’Ammininistrazione dell’Universita di Napoli Federico II il3-2-2006, si evidenzia che, col ritenere il caso in esame unatipica ipotesi di codificazione di un principio elaborato da dot-trina e giurisprudenza, «si e finito con il limitare la portatainnovativa della modifica legislativa, affidando peraltro ai soliprecedenti giurisprudenziali il ruolo di parametri esclusivi diriferimento».(3) In tal senso Patroni Griffi, Un contributo alla trasparenzadell’azione amministrativa: partecipazione procedimentale e ac-cesso agli atti (Legge 7-8-1990, n. 241), DPrA, 1992, 57 ss.(4) In merito cfr. Cogliani (a cura di), Commentario alla leggesul procedimento, Padova, 2003, 9, che evidenzia anche comepubblicita (richiamata espressamente) e trasparenza (desuntaimplicitamente) abbiano rappresentato una delle principali no-

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI)886

vita della l. n. 241/1990. Prima di tale legge per effetto del c.d.segreto d’ufficio era previsto per gli interessati un «diritto« adavere copia del provvedimento (art. 15 t.u. sugli impiegati civilidello Stato 10-1-1957 n. 3 ed art. 8 l. 20-3-1976, n. 70 per idipendenti da Enti pubblici) nei casi non vietati dalle leggi, dairegolamenti o dal Capo Servizio: in effetti, tale diritto era con-siderato interesse legittimo in relazione alla discrezionalita ri-messa all’amministrazione.(5) Si e sottolineato che, in definitiva, si tratterebbe non tanto diun aspetto di assoluta novita, ma di «una mera sottolineatura diuna impostazione preesistente»: cosı testualmente CerulliIrelli, Osservazioni generali sulla legge di modifica della L. n.241/90 - I parte, www.giustam.it, 1. Piu in generale, cfr. Clarich,Trasparenza e diritti della personalita nell’attivita amministrati-va, relazione al Convegno su Trasparenza e protezione dei datipersonali nell’azione amministrativa, Roma, Palazzo Spada, 11-2-2004, www.giustizia-amministrativa.it; Lipari, L’amministra-zione pubblica tra trasparenza e riservatezza, www.giustizia-am-ministrativa.it, 2005; Barettoni Arleri, Trasparenza ammini-strativa e tutela della privacy, in Le trasformazioni del dirittoamministrativo - Scritti degli allievi per gli ottanta anni di M. S.Giannini, a cura di Amorosino, Milano, 1995, 25 ss.(6) Nel senso indicato nel testo cfr. Di Rago, L’accesso ai do-cumenti amministrativi, Roma, 1994, 30. Invece, piu in generalesulle molteplici definizioni elaborate dalla dottrina in ordine alconcetto di trasparenza cfr. Arena, La funzione pubblica dicomunicazione, in La funzione di comunicazione nelle pubbli-che amministrazioni, a cura di Arena, Rimini, 2001, 29 ss.; Mar-socci, La disciplina dell’attivita di comunicazione, ivi, 109 ss.;Contaldo, Breve contributo per una definizione del principio ditrasparenza, ND, 1993, I, 235 ss.(7) Come e noto, il sociologo Marshall distingue tre generazio-ne di diritti: la prima generazione e quella dei diritti civili (di-ritto alla vita, alla liberta di coscienza, di opinione e di parola eil diritto di proprieta), che si affermano nel corso del ’700. Laseconda generazione e quella dei diritti politici (diritto di voto,di associazione e cosı via) che si affermano nel corso dei secoloxix, ma si universalizzano piu tardi (in alcuni casi, come inItalia, solo dopo la seconda guerra mondiale). La terza genera-zione e quella che si afferma con il passaggio dallo Stato libe-rale allo Stato sociale: e la generazione dei diritti sociali (dirittoalla salute, all’istruzione, al lavoro, alla casa) che si differenzia-no dai diritti di liberta perche ad essi non corrispondono divietia carico dello Stato, ma obblighi di prestazioni positive. Si parlaoggi, inoltre, di una quarta generazione di diritti per indicare idiritti emergenti — anche se di incerta definizione e in partenon ancora costituzionalizzati, sebbene la relativa produzionelegislativa sia abbondante — nelle societa ad alto sviluppo tec-nologico (ad esempio, diritto alla privacy e alla trasparenza). Aldi la di come vengono classificati, la storia dei diritti mette inluce tre processi correlati: il processo di positivizzazione, il pro-cesso di universalizzazione e il processo di moltiplicazione especificazione. La positivizzazione consiste nel processo di co-dificazione di questi diritti e nella loro inclusione nelle Costi-tuzioni degli Stati nazionali. L’universalizzazione consiste nelprocesso di estensione di questi diritti fino ad investire tutti gliindividui facenti parte dello stesso Stato nazionale. La molti-plicazione consiste, invece, nel proliferare di richieste e esigen-ze di cui si chiede o si ottiene il riconoscimento in termini didiritti, processo che ha avuto come effetti, tra l’altro, l’attribu-zione di diritti agli individui non piu considerati in astratto manel concreto del loro essere sociale, per esempio come bambini,malati, lavoratori, donne. Ancora Marshall ha ricompresso que-sti tre processi all’interno del concetto di cittadinanza: all’indi-viduo, come cittadino di un certo Stato, sono attribuiti dirittiche sono nello stesso tempo divieti rispetto allo Stato o obblighidi quello Stato nei suoi confronti. Questa vicenda dimostra ilcarattere interamente storico e convenzionale dei diritti. Ben-che concepiti originariamente come diritti naturali, essi non

hanno alcun fondamento ontologico o naturale. I diritti si af-fermano attraverso conflitti sociali e processi culturali, primacome esigenze che vengono individuate come ingiustamentelese, poi come rivendicazione di riconoscimento politico e tu-tela giuridica. I tre processi (positivizzazione, universalizzazio-ne e moltiplicazione) hanno, nel ventesimo secolo e soprattuttodopo la seconda guerra mondiale, travalicato i confini degliStati nazionali. La Dichiarazione dei diritti umani del 1948 e ipatti internazionali sui diritti civili e politici e sui diritti econo-mici e sociali del 1966 attribuiscono questi diritti a tutti gliindividui, al di la dell’appartenenza ad un particolare Stato na-zionale. Cio significa, in linea di principio, attribuire agli indi-vidui dei diritti che essi possano far valere nei confronti dei loroStati di appartenenza, anche quando non siano da questi Statiriconosciuti. Ma questo significa anche svincolare il riconosci-mento di alcuni diritti fondamentali dalla cittadinanza naziona-le. In tale contesto fondamentale e la comprensione dei rap-porti tra pubblico e privato sotto l’aspetto di due diritti che sicompletano a vicenda o che almeno rinviano l’uno all’altro inmaniera dialettica: quello alla trasparenza e quello alla privacy.

2. Evoluzione del principio di trasparenza.Il moderno contesto sociale per definizione necessitadi un sistema fortemente ispirato alla trasparenza, inquanto solo in questo modo si puo realizzare un’ef-fettiva attivita propositiva, partecipativa e di control-lo. In effetti, il tasso di democrazia di un ordinamen-to, che si fonda sulla cosiddetta societa dell’informa-zione, non puo che dipendere dalla quota di infor-mazioni che circolano al suo interno e, quindi, dalgrado di trasparenza del relativo sistema giuridico.Piu in generale il principio in esame, inteso comevisibilita e conoscibilita della politica, dell’ammini-strazione e, quindi, del potere, costituisce un valorele cui origini sono molto remote, essendo stato rico-nosciuto fin dai tempi della rivoluzione francese edella dichiarazione dei diritti dell’uomo e del citta-dino (8).Non e sicuramente questa la sede — attesi i limiti delpresente lavoro — per fare un approfondito excur-sus storico sul principio di trasparenza che, come eovvio, e rimasto nel piu totale oblio soprattutto neinon rari periodi storici di assoluto accentramentodel potere.In ogni caso e agli inizi del secolo scorso che si ecominciato a distinguere tra la trasparenza cosiddet-ta verticale e quella cosiddetta orizzontale.La prima e funzionale ad un’amministrazione pub-blica strutturata gerarchicamente, in cui l’autoritasuperiore deve sempre essere in condizione di poterverificare l’attivita dei sottoposti, mentre gli ammi-nistrati non devono essere portati a conoscenza diquanto deciso dall’autorita (9).La cosiddetta trasparenza verticale si ritiene essereoggi assorbita nei principi di legalita e buon anda-mento (10).Invece, la cosiddetta trasparenza orizzontale costi-tuisce uno dei principali risultati del processo di mo-dernizzazione della p.a., per effetto del quale si de-termina un positivo avvicinamento del cittadino alla

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 887

macchina burocratica, ponendo il destinatario degliatti non piu su un piano subordinato rispetto all’en-te, ma in condizione di sostanziale parita (11) e,quindi, in una situazione tale da poter controllarel’operato della pubblica amministrazione, configura-ta come una sorta di «casa di vetro» (12).La cosiddetta trasparenza orizzontale attiene, per-tanto, ai rapporti tra p.a. e amministrati, in cui laprima assume un ruolo di interlocutore sostanzial-mente alla pari e fortemente responsabilizzato (13):in effetti, il principio generale di correttezza nei rap-porti tra p.a. e cittadini fonda e impone l’inelimina-bile tutela dell’affidamento dei privati nei confrontidell’esercizio del potere pubblico (14). Ed e proprioin tale contesto che il principio di trasparenza acqui-sisce a pieno titolo un ruolo di primo piano, ulterior-mente potenziato dal continuo sviluppo del progres-so tecnologico, che ha attribuito ai mezzi di ricerca ecatalogazione delle informazioni della p.a. una po-tenzialita — che puo essere non solo positiva maanche dannosa — davvero notevole (15). Un validocorrettivo a tale potenzialita e costituito proprio dal-la massima espressione del principio di trasparenza ecioe dal cosiddetto diffuso controllo democraticosull’esercizio del potere amministrativo (16).In pratica il principio di trasparenza, fino all’adozio-ne della legge 7-8-1990, n. 241, non aveva ancoraricevuto il formale riconoscimento giuridico che loavrebbe qualificato come uno dei valori cardine del-l’organizzazione e dell’attivita amministrativa. Tutta-via, cio non ha costituito un aspetto di particolarearretratezza: infatti, fino a pochi anni prima, la situa-zione era comune a tutti i Paesi europei, fatte salvepoche eccezioni, in cui, al contrario, la tradizione del-la trasparenza era gia radicata da tempo (si pensi, adesempio, all’esperienza scandinava e dei paesi anglo-sassoni). In Europa, quindi, prima che si diffondessela nuova sensibilita, la cultura amministrativa domi-nante informava tutta l’attivita dell’amministrazioneal principio della segretezza: l’area coperta dal segre-to amministrativo discrezionale era praticamente in-definita e si estendeva a tutti i casi non diversamenteregolati con norme espresse (17).Nel nostro paese, prima della promulgazione dellaCostituzione, era prevalso nell’ambito della Assem-blea Costituente (18) l’orientamento di chi, negandola rilevanza costituzionale del principio partecipati-vo, aveva escluso l’esigenza di nominare espressa-mente la trasparenza quale principio a cui informarel’organizzazione amministrativa: si era sostenuto, tral’altro, che il diritto dei cittadini a partecipare allagestione amministrativa, essendo semplicementepresupposto dalla Costituzione all’art. 3 (che attri-buisce alla Repubblica il compito di rimuovere gliostacoli di ordine economico e sociale che impedi-scono l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori

all’organizzazione politica, economica e sociale delPaese), risultava genericamente ricompreso fra i di-ritti concernenti la sovranita popolare, manifestante-si in tutti i settori della vita pubblica, quindi anchenella gestione del potere amministrativo. Tuttavia, ladottrina successiva, sostenendo la necessita non solodi leggere la Costituzione nel suo complesso ma an-che di tenere presente sempre e costantemente la«democraticita» che permea la stessa — unico modoper comprendere il vero valore dei principi in essacontenuti (19) —, ben presto e arrivata a sostenere ilrango costituzionale della trasparenza, con riferi-mento ai profili fondamentali dell’ordinamento de-mocratico.In particolare, costituisce oramai un dato acquisitoquello secondo cui la trasparenza ha precisi riferi-menti nella Costituzione italiana, potendola ricolle-gare a tutte quelle disposizioni che garantisco-no (20): la sovranita popolare e la democraticita del-l’ordinamento inteso come contraddittorio (art. 1)(21); il pieno sviluppo della persona umana (art. 2)(22); l’eguaglianza sostanziale e l’effettiva partecipa-zione di tutti i lavoratori all’organizzazione politicaeconomica e sociale del paese (art. 3, 2o co.) (23);l’effettivita della tutela giurisdizionale (art. 24) e lapossibilita di agire in giudizio contro gli atti ammi-nistrativi (art. 113) (24); la liberta personale (art. 13)(25); il buon andamento e l’imparzialita della p.a.(art. 97) (26).In tal senso un ruolo fondamentale e stato ricopertoanche dalla giurisprudenza della Corte costituziona-le che, soprattutto a partire dalla fine degli anni ’80del secolo scorso, in ragione della mutata sensibilitasociale, ricollega il principio di trasparenza agli artt.3, 24, 97 e 113 Cost. Indicativa, in tal senso, appare lasentenza n. 145 emessa in data 8-3-1989 (Pres. Saja,Rel. Caianiello), nella quale la Consulta, in riferi-mento alla denunciata illegittimita costituzionaledell’art. 27 l. reg. Liguria n. 44/1984, richiama espres-samente i «principi di imparzialita e di buon anda-mento, di cui all’art. 97 Cost., in relazione al princi-pio della trasparenza (...) enunciato dall’art. 4 dellalegge quadro sul pubblico impiego».Nella stessa direzione si colloca la pronuncia n. 376del 13-7-1995 (Pres. Baldassarre, Rel. Chieppa), nel-la quale, in riferimento alla questione di legittimi-ta dell’articolo unico della l. reg. Toscana 6-4-1989,n. 22 (27), rigetta la questione stabilendo che nellanorma sottoposta al suo esame «non e ravvisabileviolazione dei principi di certezza del diritto, paritadi trattamento, corretto andamento dell’attivita dellapubblica amministrazione, lealta e trasparenza, di cuiagli artt. 3 e 97 Cost.» (28). Inoltre, la Consulta, chia-mata a giudicare sulla legittimita dell’art. 142 d.p.r.15-6-1959, n. 393, come modificato dall’art. 24 legge24-3-1989, n. 122, con la sentenza n. 311 del 6-7-1994

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI)888

(Pres. Casavola, Rel. Caianiello), nel rigettare la re-lativa questione di illegittimita mediante un’inter-pretazione estensiva della norma, fa esplicito riferi-mento alle regole di trasparenza in quanto funziona-li all’esercizio del diritto di difesa previsto dall’art.24 Cost. (29).In termini ancora piu espliciti la Corte costituzionalecon sentenza n. 262 del 18-7-1997 (Pres. Granata,Rel. Chieppa), nel rigettare la questione di legitti-mita costituzionale degli artt. 2, 3 e 7 legge 29-6-1939,n. 1497 (protezione delle bellezze naturali), si rifanuovamente al «principio costituzionale di buon an-damento dell’amministrazione negli obiettivi di tra-sparenza, pubblicita, partecipazione e tempestivitadell’azione amministrativa, quali valori essenziali diun ordinamento democratico» (30).Va poi evidenziata la pronuncia n. 372 del 29-11-2004 (Pres. Onida, Rel. Capotosti) in cui la Cortecostituzionale rigetta le questioni di legittimita costi-tuzionale, sollevate in riferimento agli artt. 3, 24, 97 e113 Cost., dell’art. 54, 1o e 3o co., Statuto della Re-gione Toscana, nelle parti in cui, rispettivamente,prevedono il diritto di accesso ai documenti ammi-nistrativi regionali senza l’obbligo di motivazione edescludono l’obbligo di motivazione degli atti ammi-nistrativi «meramente esecutivi». Per la Corte, infat-ti, la norma che prevede il diritto di accesso, senzaobbligo di motivazione, ai documenti amministrativi«si conforma al principio costituzionale di imparzia-lita e di trasparenza dell’azione amministrativa ed ealtresı del tutto coerente con l’evoluzione del dirittocomunitario. Essa dev’essere, tuttavia, interpretatanel senso che la “emananda” legge di attuazione do-vra prefigurare un procedimento che preveda, oltread ipotesi di esclusione dell’ostensibilita di docu-menti amministrativi per ragioni di tutela di situa-zioni costituzionalmente garantite, anche criteri emodi in base ai quali l’interesse personale e concretodel richiedente si contemperi con l’interesse pubbli-co del buon andamento dell’Amministrazione, non-che con l’esigenza di non vanificare in concreto latutela giurisdizionale delle posizioni dei soggetti in-teressati». Ancora una volta, pertanto, vengono ri-chiamati gli artt. 3, 24, 97 e 113 Cost., quali fonda-mentali parametri costituzionali del principio di tra-sparenza (31).Tale orientamento sembra trovare conferma anchenella sentenza n. 32 del 12-6-2005 (Pres. e Rel. Mez-zanotte) con cui la Consulta ha dichiarato infondata,in riferimento agli artt. 3, 24, 76 e 97 Cost., la que-stione di legittimita costituzionale dell’art. 4, 10o co.,d.lg. 24-2-1998, n. 58, nella parte in cui assoggetta alsegreto d’ufficio l’intera documentazione in possessodella Commissione nazionale per le societa e la bor-sa (Consob) in ragione dell’attivita di vigilanza (32).Non meno rilevante e il ruolo ricoperto in questo

contesto dal Consiglio dell’Unione europea, che inuna evidente ottica di trasparenza ha piu volte affer-mato non solo il diritto di ogni cittadino di ottenereinformazioni detenute da autorita pubbliche, da or-ganismi legislativi e da autorita giudiziarie, ma anchela necessita di predisporre correttivi idonei ad assi-curare l’accesso all’informazione, prevedendo che ilimiti all’esercizio di tale diritto sono quelli relativialla salvaguardia degli interessi pubblici (sicurezzanazionale, prevenzione del crimine e prevenzione didivulgazione di informazioni confidenziali).Nello stesso senso si pone la Dichiarazione sul dirit-to di accesso all’informazione allegata al trattato diMaastricht (ratificato con l. 2-11-1992, n. 454), cheevidenzia come «la trasparenza del processo decisio-nale rafforzi il carattere democratico delle istituzio-ni, nonche la fiducia del pubblico nei confronti del-l’amministrazione», raccomandando misure intesead accrescere l’accesso del pubblico alle informazio-ni di cui dispongono le istituzioni. Inoltre, sia nellaConvenzione di Aarhus (33) sull’accesso all’infor-mazione, sulla partecipazione del pubblico al proces-so decisionale e sull’accesso alla giustizia in materiaambientale, sia nella Dichiarazione sul futuro del-l’Unione approvata nel dicembre del 2000 al terminedella Conferenza di Nizza, sia nella Dichiarazione diLaeken del 2001 e anche nella successiva Costituzio-ne Europea, il concetto di trasparenza e richiamato(direttamente o indirettamente) piu volte.

(8) Ancora prima, ai tempi dei romani tutto cio che si voleva farconoscere al pubblico veniva scritto su porzioni di muro o sutavolette, concretizzandosi in questo modo forme di pubblicitae, quindi, di trasparenza. Inoltre, in appositi albi venivano pub-blicati gli editti, gli altri provvedimenti dell’autorita giudiziaria,le liste dei proscritti, i programmi dei giudici ed altri avvisi. Trai vari albi vi era l’«album praetoris»: in effetti, il Pretore appe-na eletto emanava un editto in cui, proprio in un’ottica di tra-sparenza, indicava pubblicamente i principi in base ai qualiavrebbe giudicato i casi concreti che sarebbero stati portati alsuo vaglio.(9) Cfr. H. Chardon, L’Administration de la France. Les fonc-tionnaires, Paris, 1908, 6 ss. Piu in generale si rinvia a Arena,Trasparenza amministrativa e democrazia, in Sist. prev., 1993,n. 127, 23 ss.(10) In tal senso Simonati, L’accesso amministrativo e la tuteladella riservatezza, Trento, 2002, 18.(11) In ordine all’evoluzione del rapporto tra cittadino e p.a.cfr. Arena, Dal segreto amministrativo al diritto di informazio-ne, in AA.VV., Apritisesamo, Atti della I Conferenza interna-zionale su Il diritto d’accesso dei cittadini alle informazioni sul-l’ambiente, i consumatori e la pubblica amministrazione, Milano,15/17-1-1988, Milano, 1988, 21 ss.; Azzariti, Il ruolo dell’ammi-nistrazione pubblica nella societa italiana attuale: le tendenze inatto e gli effetti della legge sul procedimento sul rapporto fraamministrazioni e societa, SI, n. 3, 1997, 235 ss.; Id., Trasforma-zioni dell’amministrazione e procedimento amministrativo, inAA.VV., Lezioni sul procedimento amministrativo, Torino,1995, 3 ss.; Bazoli, La collaborazione nell’attivita amministrati-va, Padova, 1964; Benvenuti, Metodo giuridico autorita e con-senso, DAmm, 1998, 661 ss.; Casetta, I profili dell’evoluzionedei rapporti tra cittadini e pubblica amministrazione, DAmm,

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 889

1993, 3 ss.; Cassese, Il privato e il procedimento amministrativo,in Arch. Giur. Serafini, CLXXIX, 1970, 25 ss.; Corso, Il cittadi-no e l’amministrazione pubblica: nuove tendenze nel sistemaitaliano, in Reg. e gov. loc., 1989, 14 ss.; Ferrara, Intese, con-venzioni e accordi amministrativi, cit., 543 ss.; Id., La pubbli-ca amministrazione fra autorita e consenso: dalla «specialita»amministrativa a un diritto amministrativo di garanzia?, inAA.VV., Itinerari e vicende del diritto pubblico in Italia. Ammi-nistrativisti e costituzionalisti a confronto, Padova, 1998; Fran-chini, Tendenze recenti dell’amministrazione pubblica italiana eaccentuazione delle «interferenze» tra diritto pubblico e dirittoprivato, FA, 1994, 237 ss.; Liguori, Attivita liberalizzata e com-piti dell’amministrazione, Napoli, 1999; Luciani, Nuovi dirittifondamentali e nuovi rapporti fra cittadino e pubblica ammini-strazione, RCDP, 1985, I, 61 ss.; Ottaviano, Appunti in tema diamministrazione e cittadini nello Stato democratico, in AA.VV.,Scritti in memoria di M. S. Giannini, II, Milano, 387 ss.; Ranel-letti, Teoria degli atti amministrativi speciali, Milano, 1945; A.Romano, Il cittadino e la P.A., in AA.VV., St. Bachelet, I, Mila-no, 1987; Spantigati, Il principio di comunicazione nel dirittoamministrativo, in La funzione di comunicazione nelle pubbli-che amministrazioni, cit., 191 ss.; Teresi, Appunti sui riflessi or-ganizzativi della pubblicita dell’azione amministrativa, RTDP,1975, 76 ss.; Id., Partecipazione e pubblicita nelle proposte dilegge sull’azione amministrativa, RTDP, 1975, 519 ss.(12) In ordine alla nota definizione «casa di vetro» di Turati(in Atti del Parlamento Italiano Camera dei Deputati, sess. 1904-1908, 22962), secondo Arena, La trasparenza amministrativa eil diritto di accesso ai documenti amministrativi, cit., 22, si trattadi una «metafora eccessiva, perche suppone che tutto cio cheaccade all’interno dell’amministrazione debba essere visibileanche all’esterno (...) nessun sistema amministrativo puo esseretotalmente trasparente, ne totalmente opaco: come in tutti glialtri settori, anche nella decisione circa l’ampiezza della traspa-renza entrano in gioco interessi, pubblici e privati, che debbonoessere ponderati fra loro al fine di trovare il punto di equilibriofra esigenze contrapposte».(13) Selleri, Il diritto di accesso agli atti del procedimento am-ministrativo. Profili generali, Napoli, 1984, 14, parla di «corre-sponsabilizzazione di tutti i settori della societa», ricollegandoil diritto di accesso e la trasparenza alla maturazione dello Statosociale.(14) Il principio della tutela dell’affidamento, che tradizional-mente viene rapportato al codice civile nelle cui disposizioni(artt. 1426, 1434, 1448 ecc. c.c.) trova fondamento, costituisceuno di quei valori a cui riconoscere cittadinanza nel nostroordinamento giuridico anche a prescindere da una specifica di-sposizione normativa in tal senso. Piu in generale, sul tema cfr.AA.VV., Il principio di buona fede, Milano, 1987; Allegretti,L’imparzialita amministrativa, Padova, 1965; Benvenuti, Per undiritto amministrativo paritario, in AA.VV., St. Guicciardi, Pa-dova, 1975, 849 ss.; Giannini, Diritto amministrativo, II, Milano,1988, 473 ss.; Manganaro, Principio di buona fede e attivitadelle amministrazioni pubbliche, Napoli, 1995, 39 ss.; Mantero,Le situazioni favorevoli del privato nel rapporto amministrativo,Padova, 1979; Merusi, L’affidamento del cittadino, Milano,1970; Sala, Potere amministrativo e principi dell’ordinamento,Milano, 1993; A. Sandulli, La proporzionalita dell’azione am-ministrativa, Padova, 1998; Vipiana, L’autolimite della pubblicaamministrazione. L’attivita amministrativa fra coerenza e flessi-bilita, Milano, 1990; Id., Introduzione allo studio del principio diragionevolezza nel diritto pubblico, Padova, 1993.(15) In questi termini Ricciuto, Il trattamento dei dati relati-vi allo svolgimento di attivita economiche, in Trattamento deidati e tutela della persona, a cura di Cuffaro-Ricciuto-ZenoZencovich, Milano, 1998, 133. Sul punto cfr. anche Frosini, In-formatica, diritto e societa, Milano, 1988; Lyon, L’occhio elettro-nico. Privacy e filosofia della sorveglianza, Milano, 1997; Mira-belli, Le posizioni soggettive nell’elaborazione elettronica dei

dati, DII, 1993, 313 ss.; Id., In tema di tutela dei dati personali,DII, 1993, 609 ss.(16) Sottolinea T. I g. CE, 12-10-2000, n. 123, DEc, 2001, 279,che «la trasparenza del processo decisionale costituisce un mez-zo per rafforzare il carattere democratico delle istituzioni e lafiducia del pubblico nei confronti dell’amministrazione (...) of-frendo ai cittadini la possibilita di controllare in modo effettivol’esercizio del potere pubblico».(17) In merito cfr. Caramazza, Dal principio di segretezza alprincipio di trasparenza. Profili generali di una riforma, RTDP,1995, II, 945-946, il quale evidenzia come il diritto di accessoindifferenziato (cioe non correlato con un processo o un pro-cedimento) un tempo fosse subordinato ad un potere generaledi segretazione discrezionale addirittura in tutti i paesi delmondo. Al punto che l’eccezione rappresentata dalla Svezia,che riconosce tale diritto fino dal 1766, e poco significativa edogni comparazione con essa scarsamente producente. Quantoall’esperienza statunitense, l’affermazione del diritto di accesso,ricavata dal «right to know» del primo emendamento dellaCostituzione, non ha avuto alcuna portata effettiva, al punto daessere definita dall’A. uno «slogan giornalistico». La prima ve-ra regolamentazione del principio negli USA avverra solo conla legge generale di procedura del 1946.(18) Balboni, Le riforme della Pubblica Amministrazione nelperiodo costituente e nella prima legislatura, in Scelte della Co-stituente e cultura giuridica, a cura di De Siervo, Bologna, 1980,225.(19) Berti, Procedimento, procedura, partecipazione, in St.Guicciardi, Padova, 1976, 792.(20) Spasiano, op. cit., 13, rileva che il principio in esame non ericonducibile unicamente all’art. 97, 1o co., Cost., ma anche agliartt. 2, 3, e 24 Cost.(21) Barile, Democrazia e segreti, Quad. C, 1987, 29 ss.; Baro-ne, L’intervento del privato nel procedimento amministrativo,Milano, 1969, 213 ss.; Chiola, L’informazione nella Costituzio-ne, Padova, 1973, 106 ss.; Loiodice, Contributo allo studio sullaliberta di informazione, Napoli, 1969, 34 ss.; Id., L’informazione,in Manuale di diritto pubblico, a cura di Amato-Barbera, 901 ss.(22) In tal senso Anzon, «Segreto. VI) Segreto d’ufficio - Dir.amm.», in Enc. giur., XVIII, Roma, 1995, 2.(23) Nigro, Il procedimento amministrativo fra inerzia legislati-va e trasformazioni dell’amministrazione, DPrA, 1989, 12 ss.;Anzon, op. cit., 1; Meloncelli, «Pubblicita (Dir. pubbl.)», inEnc. dir. XXXVII, Milano, 1988, 1036 ss.(24) Cosı Marrama, La pubblica amministrazione tra traspa-renza e riservatezza nell’organizzazione e nel procedimento am-ministrativo, in AA.VV., L’amministrazione pubblica tra riser-vatezza e trasparenza, Atti del XXXV Convegno di studi discienze dell’amministrazione - Varenna, 1989, Milano, 1991, 62s.; Quadri, Riservatezza e trasparenza nell’esperienza costituzio-nale, ivi, 48; A. M. Sandulli, Manuale di diritto amministrati-vo15, Napoli, 1989, 687 ss.; Cerri, Imparzialita e indirizzo politiconella pubblica amministrazione, Padova, 1973; Anzon, op. cit., 2.(25) In tal senso Abbamonte, La funzione amministrativa trariservatezza e trasparenza, Introduzione al tema, in AA.VV.,L’amministrazione pubblica tra riservatezza e trasparenza, Attidel XXXV Convegno di studi di scienze dell’amministrazione -Varenna, 1989, Milano, 1991, 8.(26) A titolo meramente esemplificativo si rinvia a Abbamonte,op. cit., 8 ss.; Acquarone, Il segreto d’ufficio, Milano, 1965; Al-legretti, op. cit., 241; Anzon, op. cit., 1; Barile, Il dovere diimparzialita della pubblica amministrazione, in AA.VV., Scrittidi diritto costituzionale, Padova, 1967, 198 ss.; Cerri, op. cit., 83ss.; Cognetti, Normative sul procedimento, regole di garanziaed efficienza, RTDP, 1990, 94 ss.; Id., Profili sostanziali dellalegalita amministrativa, Milano, 1993; D’Agostino, L’attivitadella pubblica amministrazione fra trasparenza e riservatezzanella legge n. 241/1990, NR, 1996, 879 ss.; D’Antonio Castiello,La l. n. 241/1990 sul procedimento amministrativo e le sue di-

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI)890

sposizioni di principio, Roma, 1993, 32; Di Gioia, Per la traspa-renza dell’amministrazione, TAR, 1992, II, 277 ss.; Luciani, op.cit., 61 ss.; Quadri, op. cit., 47 ss.; Marrama, op. cit., 62; Mira-belli, Note sulla riserva di procedimento amministrativo, cit.,685; A. M. Sandulli, Manuale, cit., 587 ss.(27) Secondo tale disposizione l’art. 3, l. reg. n. 80/1978 deveintendersi nel senso che il rimborso disciplinato da quest’ultimanormativa spetta nei soli casi di spostamento per parteciparealle sedute dell’organo di controllo e non anche quando il sog-getto sia tenuto ad effettuare lo spostamento per motivi atti-nenti alla propria attivita lavorativa.(28) Anche in considerazione del principio di trasparenza, laCorte costituzionale con sentenza n. 383 del 17-10-1996 (Pres.Ferri, Rel. Chieppa) ha ritenuto infondata la questione di le-gittimita costituzionale dell’art. 5, 1o, 3o e 4o co., l. 11-3-1926,n. 416 (nuove disposizioni sulle procedure da seguirsi negli ac-certamenti medico-legali delle ferite, lesioni ed infermita deipersonali dipendenti dalle amministrazioni militari e da altreamministrazioni dello Stato) nella parte in cui, ai fini del rico-noscimento della dipendenza da causa di servizio delle infer-mita del personale dipendente dell’amministrazione della dife-sa, consente all’amministrazione stessa di attivare l’interventodi una commissione medica di seconda istanza, senza discipli-nare e garantire la partecipazione del dipendente alla fase en-doprocedimentale davanti a tale commissione: infatti, si e spe-cificato, tra l’altro, che in base al principio di trasparenza del-l’azione amministrativa, la p.a. e tenuta a predisporre un mec-canismo procedurale (espressa formula apposta in calce aldocumento comunicato all’interessato o altro mezzo) che diaall’interessato la chiara percezione dell’avvio della nuova fase,cosı da porlo nella effettiva possibilita di intervenire.(29) Afferma, infatti, la sopraindicata pronuncia della Cortecostituzionale che l’ultimo comma dell’art. 3 l. n. 241/1990 esucc. mod. integr., «secondo regole di trasparenza in vista del-l’esercizio del diritto di difesa», obbliga la p.a. a rendere edotticoloro, cui vengono notificati provvedimenti amministrativi, cir-ca il termini e l’autorita cui e possibile ricorrere: tale previsionedeve ritenersi di carattere generale e, quindi, integrativa di pro-cedimenti amministrativi disciplinati da disposizioni anteriori,ivi compreso quello relativo all’accertamento di infrazioni allenorme sulla circolazione stradale. Ed e con questa interpreta-zione adeguatrice che la Consulta supera il succitato dubbio dicostituzionalita.(30) Si e inequivocabilmente affermato che le esigenze di tra-sparenza ed economicita «trovano considerazione in un princi-pio di grande riforma economico-sociale, insito nell’art. 1 l. n.241 del 1990 (sul procedimento amministrativo)»: in tal sensoC. Cost., 8-7-1992, n. 356 (Pres. Corasaniti, Rel. Caianiello), cheha dichiarato infondata la questione di legittimita costituziona-le dell’art. 22 l. 30-12-1991, n. 412, il quale, prevedendo l’istitu-zione di albi dei beneficiari di provvidenze economiche chegravino sui bilanci pubblici, impone direttamente i relativiadempimenti anche alle regioni (e province) a statuto speciale.(31) In ordine al rapporto tra autonomia degli enti e traspa-renza, nell’ottica che questa, senza limitare la prima, attraversitrasversalmente l’intero ordinamento, cfr. C. Cost., 23-7-1992,n. 356, GiC, 1992, 2834.(32) In merito alla tempestivita dell’azione amministrativa co-me strumento di trasparenza, cfr. C. Cost., 28-7-1993, n. 345, CS,1993, II, 1228. Sul punto va richiamata anche la sentenza dellaCorte costituzionale n. 393/1996, secondo cui, in materia di tra-sparenza dell’azione amministrativa, la p.a. deve «predisporreun meccanismo procedurale che assicuri il raggiungimento del-lo scopo di consentire all’interessato la chiara percezione dellostesso, onde porlo nella effettiva possibilita di interloquire».Inoltre, sulla trasparenza quale diritto di adeguata conoscenzadell’istruttoria, cfr. C. Cost., 3-11-2000, n. 460, GI, 2001, 373.(33) Tale convenzione, al dichiarato scopo di favorire la traspa-renza del processo decisionale ed auspicando che questa pre-

valga in tutte le sezioni dell’amministrazione pubblica, all’art. 7afferma — tra l’altro — che «ogni Parte prende le disposizionipratiche e/o altre del caso affinche il pubblico partecipi all’ela-borazione dei piani e dei programmi relativi all’ambiente in unambito trasparente ed equo, dopo avergli fornito le informazio-ni necessarie (...) Ogni Parte si sforza, per quanto le conviene,di fornire al pubblico la possibilita di partecipare all’elabora-zione delle politiche relative all’ambiente».

3. Fondamento e contenuto del principio di traspa-renza.Anche se ai fini del presente studio rileva unicamen-te la trasparenza afferente alla struttura della p.a.(piano statico) ed alla relativa azione amministrativa(piano dinamico), il termine trasparenza e ampia-mente utilizzato — spesso in modo atecnico — neipiu diversi ambiti del contesto sociale (politica,stampa, ecc.) e giuridico (34).In effetti, il principio di trasparenza puo essere vistonon solo in funzione del rapporto sussistente tra p.a.e amministrati, ma anche di quello esistente tra au-torita e cittadini-elettori, con la conseguenza dellanecessaria predisposizione di appropriate forme dicontrollo sulle decisioni assunte dalle autorita stesse.In tale ambito la trasparenza viene inevitabilmentead involgere i delicati profili che attengono al cosid-detto diffuso controllo democratico della gestionedella amministrazione pubblica (35).La poliedricita della nozione in esame e comunquecaratterizzata da un sostanziale fondamento comu-ne: infatti, in qualunque modo venga interpretato edutilizzato il concetto di trasparenza, alla sua base sipone una sempre presente esigenza non solo di visi-bilita (36) e chiarezza, ma anche e soprattutto dicomprensibilita, intelligibilita e non equivocita (37)(v. infra).Il ricorso al concetto di trasparenza ha un chiaroscopo: creare le condizioni per limitare al massimo ilrischio di organizzazioni o attivita sommerse che,nell’ombra, possano pervenire all’indebita soddisfa-zione di interessi particolari o di gruppo.La mancanza di trasparenza costituisce il piu dellevolte terreno di coltura dove possono verificarsi at-tivita illegittime o addirittura illecite: non a casoKant affermava che «tutte le azioni relative al dirittodi altri uomini, la cui massima non e suscettibile dipubblicita, sono ingiuste» (38).Del resto, e proprio in un contesto di scarsa traspa-renza che si registrano piu frequentemente all’inter-no di strutture pubbliche ipotesi di esercizio deviatodella funzione.Non vi e dubbio che il modo migliore per garantire ilrispetto dei fini istituzionali propri dell’azione ammi-nistrativa e costituito dal rendere non solo visibile,ma anche e soprattutto comprensibile da parte ditutti gli interessati l’iter procedimentale attraversocui la pubblica amministrazione nel singolo caso

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 891

concreto stabilisce la specifica «regola», rapportan-do tutti gli interessi coinvolti a quello pubblico: ineffetti, e fondamentale che la funzione pubblica ri-sulti «conoscibile ... nei suoi vari svolgimenti e leg-gibile nei suoi prodotti finali» (39).Rilevante, a tal fine, e anche la selezione e la forma-zione dei pubblici dipendenti, assicurandone il ne-cessario distacco dal potere politico ed economico:tale formazione deve essere finalizzata non solo al-l’acquisizione di competenze tecnologiche, ma ancheall’assunzione di un atteggiamento consapevole delvalore e degli effetti di una partecipazione attiva epersonale all’esercizio di poteri di co-amministrazio-ne. Cio non potra non comportare, tanto per i dipen-denti quanto per i cittadini, una maggiore responsa-bilizzazione individuale che arrivera a determinareuna maggiore gratificazione sia per il raggiungimen-to di piu alti livelli di efficienza sia per la possibilitadi vedere efficacemente soddisfatti i propri bisognicon la consapevolezza di aver dato un attivo contri-buto all’esercizio dei poteri di regolazione sociale dispettanza della p.a.Compete a quest’ultima ed in particolare agli entilocali in virtu della loro posizione privilegiata, pro-muovere l’acquisizione di questa sensibilita diffusaalla comunicazione che dia concreta efficacia aglistrumenti per l’accesso e la partecipazione, al fine direndere possibile, attraverso il dialogo costante trasocieta e apparato amministrativo, riforme che nonrappresentino sempre delle fratture rispetto al pas-sato (spesso difficilmente assimilabili e di scarsa ef-ficacia), ma una evoluzione graduale e continua con-seguente agli input provenienti dall’ambiente. In di-fetto di cio diventano scarsamente utili persino glistrumenti di comunicazione piu innovativi, ma so-prattutto si impedisce all’amministrazione pubblicadi affrancarsi dalla tradizionale immagine di appara-to improduttivo e inefficiente, per assurgere final-mente al rango di soggetto promotore di svilupposociale.Oltre che la formazione dei pubblici dipendenti, efondamentale anche la consapevolezza da parte diquesti ultimi di essere controllati nell’esercizio dellafunzione amministrativa: cio indubbiamente costitui-sce il sistema piu efficace per evitare il realizzarsi difini antigiuridici.Tale obiettivo puo essere perseguito a condizioneche sia soddisfatta un’esigenza non solo di immedia-ta visibilita, ma anche e soprattutto di comprensibi-lita: si pensi, infatti, alla possibilita di venire a direttaconoscenza, attraverso l’istituto del diritto di acces-so (40), di una serie di documenti dal contenutooscuro e quindi non intelligibile, posti a fondamentodell’adozione di un provvedimento amministrativo.In questi casi avere la possibilita di accedere e, quin-di, di visionare una serie di atti dal contenuto crip-

tico e non comprensibile da parte dell’accedente, po-ne quest’ultimo sostanzialmente nella stessa posizio-ne del soggetto che a tale documentazione non eproprio consentito l’accesso (41).Pertanto, coessenziale ai fini della nozione di traspa-renza e il soddisfacimento non solo (e non tanto)della relativa esigenza di visibilita, ma anche (e so-prattutto) di quella di comprensibilita e intelligibili-ta (42), mediante — ad esempio — rappresentazionimultimediali o immagini accompagnate da spiega-zioni chiare e puntuali.Inoltre, e importante rilevare che il principio di tra-sparenza opera su un duplice piano.Sotto un primo profilo esso costituisce un risultatocui deve necessariamente tendere il legislatore a tut-ti i livelli dell’ordinamento giuridico. Sotto un secon-do profilo il principio in esame si configura «comecio che riassume un modo di essere e un modo diagire dell’amministrazione, come il risultato al cuiraggiungimento cospirano e concorrono istituti di-versi» (43).Del resto, il soddisfacimento di tali esigenze sia sulpiano strutturale sia sul piano dinamico e funzionaleanche al rispetto dei principi di imparzialita, di buonandamento e di legalita.In effetti, la trasparenza costituisce una qualita spe-cifica dell’amministrazione, un modo di essere e diagire (44) «necessario«, che cioe la deve caratteriz-zare in maniera imprescindibile (45) tanto nella suaorganizzazione quanto nella sua azione (46). In altritermini, la trasparenza puo essere considerata nonsolo punto di confluenza dei principi giuridici posi-tivi, sanciti costituzionalmente, dell’azione ammini-strativa (buon andamento, imparzialita, principio dilegalita sostanziale e partecipazione democrati-ca) (47), ma anche il presupposto indispensabile af-finche l’esercizio della funzione amministrativa pos-sa conseguire ogni volta il fondamentale obiettivodell’individuazione di un valido equilibrio tra garan-zie rivolte ai cittadini ed efficacia nel soddisfacimen-to del bene collettivo (48). Non a caso si e affermatoche la trasparenza costituisce «il parametro cui com-misurare lo svolgimento dell’azione delle figure sog-gettive pubbliche» (49) e, quindi, il risultato stesso diquesta azione: insomma, la trasparenza — come di-ritto del cittadino alla comprensione dell’attivita am-ministrativa — «fonda il proprio necessario presup-posto in un’amministrazione che rinviene nella co-munita la propria fonte di legittimazione e si pone alsuo servizio: per questa ragione essa e obbligata adassumere modelli organizzativi e forme comporta-mentali lineari, semplici, comprensibili e certi» (50).

(34) Secondo Spasiano, op. cit., 2, la molteplicita di significatodel termine «trasparenza» rende non semplice individuarne uncontenuto minimo essenziale. Rileva Quadri, op. cit., 23, che la

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI)892

trasparenza costituisce «uno dei miti socio-politici del nostrotempo», sottolineandone i punti di contatto, tra l’altro, con laglasnost di Gorbaciov. In merito cfr. anche Arena, La traspa-renza amministrativa ed il diritto di accesso ai documenti ammi-nistrativi, cit., 21 ss.; Id., Trasparenza amministrativa e democra-zia, in Sist. prev., 1993, n. 127, 24.(35) In merito cfr. Abbamonte, op. cit., 7 ss.; Quadri, op. cit.,23 ss.(36) Rileva Police, La predeterminazione delle decisioni ammi-nistrative. Gradualita e trasparenza nell’esercizio del potere di-screzionale, Napoli, 1997, 40, nt. 70, che «mentre la locuzione“trasparenza nell’azione” e sinonimo di “visibilita”, la locuzio-ne spesso usata in dottrina di “trasparenza dell’azione” sembrapiuttosto essere il suo contrario».(37) C. St., sez. IV, 20-9-2005, n. 4836, www.lexitalia.it, si esprimeopportunamente in termini di «piena» visibilita dell’azione am-ministrativa.(38) Per un approfondimento cfr. Bobbio, La democrazia e ilpotere invisibile, in Il futuro della democrazia, Torino, 1984, 82ss. In merito v. anche Arena, «Trasparenza amministrativa», inEnc. giur., Roma, 1995, 2, che evidenzia anche che «vi sonoazioni scorrette o illecite che vengono compiute proprio perchel’autore ha la sicurezza che non saranno mai rese pubbliche».(39) In questi termini Abbamonte, op. cit., 13.(40) Clarich, Trasparenza e protezione dei dati personali nel-l’azione amministrativa, FA Tar, 2004, 3894 ed anche www.giu-stizia-amministrativa.it, 1 ss., sottolinea le diversita — relativa-mente all’ambito di applicazione, all’oggetto e alle modalita diesercizio — del diritto di accesso disciplinato dalla l. n. 241/1990e di quello regolato dal Codice in materia di protezione dei datipersonali. Sussistono tre diverse tipologie di accesso secondoOcchiena, I diritti di accesso dopo il codice della «privacy», FI,2004, III, 514 ss.: l’accesso esoprocedimentale afferente ai datipropri del richiedente (regolato dal Codice); l’accesso esopro-cedimentale diretto a conoscere informazioni in possesso dellap.a. e relative ad un soggetto terzo (regolato dalla l. n. 241/1990); l’accesso endoprocedimentale [disciplinato dall’art. 10,lett. a), l. n. 241/1990]. Individua una pluralita di diritti di ac-cesso anche Bartolini, Pubblicita delle informazioni e diritto diaccesso, in Il procedimento amministrativo tra semplificazionepartecipata e pubblica trasparenza, a cura di Cavallo, Torino,2000, 247.(41) Conseguentemente, il principio di trasparenza non puodirsi assolutamente soddisfatto con la sola e semplice visibilitadella citata documentazione, ma e indispensabile che quest’ul-tima abbia un contenuto agevolmente comprensibile da partedell’accedente: diversamente si farebbe, per cosı dire, rientraredalla finestra cio che si e voluto far uscire dalla porta.(42) Per quanto riguarda la trasparenza in termini di compren-sione e di conoscenza nell’ambito dell’ordinamento comunita-rio, si rinvia a De Leonardis, Il principio di precauzione nel-l’amministrazione di rischio, Milano, 2005, 204 ss.(43) Cosı testualmente Piraino, La trasparenza dell’azione am-ministrativa: diafanita di un concetto, NR, 1991, 263, secondo cuigli strumenti indicati nel testo vanno «individuati nella possi-bilita del destinatario, o comunque di altri soggetti, di assistereal compimento dell’atto amministrativo e di partecipare al re-lativo procedimento di formazione, nella conoscibilita degli attiattraverso la configurazione di un diritto di accesso ai docu-menti amministrativi e nella motivazione del provvedimentoamministrativo». Rileva Spasiano, op. cit., 2, che il principio inesame costituisce «un obiettivo da conseguire attraverso mol-teplici strumenti, direttamente o indirettamente finalizzati allasua realizzazione, tanto piu se l’amministrazione e colta nellasua accezione di strumento al servizio della comunita». In me-rito cfr. anche Villata, La trasparenza dell’azione amministra-tiva, relazione al XXXII convegno La disciplina generale delprocedimento amministrativo: contributi alle iniziative legislati-ve in corso, organizzato dal Centro Studi Amministrativi della

Provincia di Como, Varenna-Villa Monastero, 1986, DPrA,1987, 528; Chieppa, La trasparenza come regola della pubblicaamministrazione, DEc, 1994, 613. Per una disamina delle mol-teplici opinioni sostenute in dottrina in ordine alla definizionedella nozione di «trasparenza» cfr. Di Rago, op. cit., 21 ss.(44) Aprile, Il diritto di accesso ai documenti amministrativi: iprecedenti legislativi e la nuova disciplina contenuta nella l.7.8.90 n. 241, TAR, 1991, II, 394. Inoltre, Chieppa, op. cit., 614,parla della trasparenza come principio ispiratore della interaazione amministrativa, tentativo di unificazione di regole dicomportamento non solo nel campo pubblico, ma anche inquello privatistico e dei rapporti che coinvolgono interessi ge-nerali e diffusi nella collettivita.(45) Tale acquisizione ha invertito il rapporto tradizionale se-greto-trasparenza, ridimensionando la priorita data al segretoquale principio a cui informare i rapporti tra cittadini e Ammi-nistrazioni in tema di conoscenza degli atti amministrativi. Intale contesto il segreto diventa l’eccezione rispetto alla regoladella trasparenza e, prima ancora, della pubblicita, che dellatrasparenza rappresenta il presupposto imprescindibile: essonon scompare, essendo comunque uno strumento essenzialeper la tutela di interessi pubblici e privati, ma, coerentementecon il principio democratico, trova la sua legittimazione nel-l’ambito di espresse norme di legge.(46) Marrama, op. cit., 64 ss. L’Autore sottolinea che la tuteladella trasparenza non puo avvenire a prescindere dalle sue im-plicazioni nell’organizzazione amministrativa e nel procedi-mento.(47) Patroni Griffi, op. cit., 56. Di identico avviso anche l’in-terpretazione giurisprudenziale che, in riferimento alla l. n.241/1990, afferma che essa, nel disciplinare i rapporti fra citta-dino e p.a., delinea un ordinamento ispirato, da un lato, all’esi-genza di un’azione amministrativa celere ed efficiente, e, dal-l’altro, ai principi di partecipazione dell’amministrato e di co-noscibilita del concreto svolgimento dell’azione pubblica. Cio, alfine di assicurare, attraverso la salvaguardia del valore della«trasparenza», l’efficienza dell’amministrazione e, al contempo,la garanzia del privato e la legalita dell’ordinamento nel suoinsieme.(48) Caramazza, op. cit., 943. La stretta connessione tra i prin-cipi di trasparenza e imparzialita e correttamente messa in ri-lievo dalla l. n. 241/1990 all’art. 22, dal momento che «la tra-sparenza, stimolando il controllo popolare sull’attivita dell’am-ministrazione, costituisce uno degli antidoti piu efficaci controle attivita non imparziali» (A. Pubusa, L’attivita amministrativain trasformazione, cit., 132).(49) Villata, op. cit., 528 ss. Questa definizione e stata perocriticata da Virga, Trasparenza della pubblica amministrazionee tutela giurisdizionale del diritto di accesso agli atti amministra-tivi, in L’amministrazione pubblica tra riservatezza e trasparen-za, Atti del XXXV Convegno di studi di scienza dell’ammini-strazione, Varenna, 9-1989, Milano, 1991, 353 secondo il quale latrasparenza e il risultato a cui deve tendere l’azione ammini-strativa, e il parametro in base a cui valutarlo e il diritto diaccesso, che costituisce la soglia minima oltre la quale si puoconsiderare trasparente un ordinamento.(50) Espressamente in questi termini Spasiano, op. cit., 5.

4. Trasparenza e pubblicita.Come emerge da quanto innanzi accennato, la tra-sparenza, con i suoi connaturati profili intrinseci dichiarezza e comprensibilita, ha una valenza tale daessere rapportabile a diversi principi costituzionali(su cui v. retro par. 2) e da concretizzarsi in fonda-mentali valori cui uniformare non solo la struttura,ma anche l’azione della pubblica amministrazione.Tale ricostruzione trova conferma anche nella giuri-

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 893

sprudenza amministrativa, che ricollega la trasparen-za non solo ai principi costituzionali di buon anda-mento e di imparzialita, ma anche al principio dieffettivita della tutela giurisdizionale ed alla neces-sita di evitare da parte della p.a. comportamenti chepossano generare equivoci negli amministrati.In effetti, dal principio di trasparenza deriva anchel’obbligo per la pubblica amministrazione di rispet-tare le fasi in cui e scandito il procedimento, in vistadi un equo bilanciamento tra gli interessi in conflitto.In definitiva, la valenza assiologica della figura inesame e tale da riguardare tutti i diversi aspetti dellap.a., percorrendo in modo trasversale istituti a volteprofondamente diversi tra loro (su cui v. infra), maaccomunati dal fatto di concorrere in varia misura al(e, quindi, di essere espressione del) principio di tra-sparenza.Se, pertanto, quest’ultimo si pone come valore con-tenutisticamente ben delineato e idoneo ad orienta-re le scelte della p.a., esso si distingue nettamentedalla nozione di pubblicita (51): infatti, quest’ultima— intesa in contrapposizione con la segretezza — ha,per cosı dire, una valenza neutra, nel senso che rap-presenta semplicemente un mero stato dell’atto, del-l’organizzazione o del procedimento amministrativo,non dotato di una propria portata assiologica, costi-tuendo unicamente lo strumento (necessario ma nonsempre sufficiente) per garantire il rispetto — nelsingolo caso concreto — del principio di trasparenza.Anche nella Relazione della I Commissione perma-nente affari costituzionali del 6-11-2003 si sottolineache il principio in esame e cosa ben diversa rispettoal principio di pubblicita: si e affermato che sottocerti profili la trasparenza costituisce l’aspetto so-stanziale della pubblicita (52).A conferma della sopraindicata distinzione tra ilconcetto di trasparenza e quello di pubblicita puoessere sufficiente far riferimento alla gia accennataipotesi di accesso ad atti amministrativi che, all’esitodell’accesso stesso, risultino oscuri ed equivoci e,quindi, per nulla chiari nel loro significato (53).Cio dimostra che il principio di pubblicita non cor-risponde e non assicura necessariamente il rispettodel principio di trasparenza, il quale — come dettoin precedenza — non si traduce unicamente in profiliattinenti alla mera visibilita, ma va ben oltre e cioefino ai ben piu rilevanti profili della comprensibilitaed intelligibilita (anche attraverso strumenti tecno-logici).E stato autorevolmente evidenziato che la netta dif-ferenziazione tra i concetti di trasparenza e pubbli-cita e confermata pure dall’ipotesi della gara d’ap-palto con base d’asta segreta: infatti, in tale caso perdefinizione manca la pubblicita, ma non la trasparen-za, in quanto il rigoroso mantenimento del segreto

sulla base d’asta e il presupposto indefettibile peruna gara «trasparente» (54).Si pensi ancora ai bandi di concorso pubblicati for-malmente in modo ineccepibile, ma nel mese di ago-sto al chiaro fine di limitare la conoscibilita e, quindi,la partecipazione al concorso stesso: in questa ipote-si, se non puo muoversi alcun rilievo giuridico sottoil profilo della pubblicita, lo stesso non potrebbe dir-si sotto quello della trasparenza che, di fatto, potreb-be risultare compromessa.

(51) Tuttavia, in senso sostanzialmente contrario cfr. Arcidia-cono-Carullo-Rizza, Istituzioni di diritto pubblico, Bologna,1993, 612 ss.; Biagini, Brevi riflessioni sulla «Commissione perl’accesso ai documenti amministrativi», in AA.VV., St. FrancoPiga, I, Milano, 1992, 163; Mazzamuto, Sul diritto d’accessonella l. 241 del 1990, FA, 1992, 1573; Nicosia, Il procedimentoamministrativo. Principi e materiali. Commento alla legge 241/1990 e alla sua attuazione con i D.P.R. 300 e 352/1992, Napoli,1992, 75.(52) Cosı Biondi-Moscara-Ricciardi, La riforma del procedi-mento amministrativo, Rimini, 2005, 10: in questo senso si spie-gherebbe l’introduzione dell’art. 21 octies, per il quale «non eannullabile il provvedimento adottato in violazione di normesul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la naturavincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenutodispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in con-creto adottato». Stessa sorte e prevista per il provvedimentoamministrativo non preceduto da regolare comunicazione del-l’avvio del procedimento: se, infatti, il legislatore considera latrasparenza un principio di significato sostanziale, e non mera-mente formale, quale semplice presa in visione degli atti daparte dell’interessato, allora non puo essere annullato un prov-vedimento che, ove anche fossero stati rispettati i canoni dellatrasparenza, non avrebbe potuto avere un diverso contenuto.Tale principio, infatti, e funzionale ad una partecipazione attivadel privato al procedimento e se essa non puo esservi in con-creto, allora la trasparenza non puo dispiegare i suoi effetti e,quindi, non c’e interesse a tutelarla. Inoltre il legislatore tienedistinto il principio di trasparenza da quello di legalita, in quan-to non necessariamente una violazione del primo concretizzauna violazione di legge (ivi, 11).(53) Secondo Villata, op. cit., 151, la trasparenza non costitui-sce un istituto giuridicamente preciso, ma un modo d’esseredell’amministrazione, un obiettivo o un parametro cui rappor-tare l’agire amministrativo. Conseguentemente, la trasparenzanon corrisponde completamente al diritto di accesso. Tuttavia,Virga, Trasparenza della pubblica amministrazione, cit., 354, ri-leva che non vi puo essere vera trasparenza senza diritto diaccesso.(54) In tal senso Marrama, op. cit., 57 ss.

5. Trasparenza, segretezza e occultamento.Se la trasparenza si distingue dalla pubblicita, che sicontrappone alla segretezza, quest’ultima a sua voltasi trova in rapporto non di contrasto ma di compa-tibilita con la trasparenza.Infatti, una secretazione adeguatamente procedi-mentalizzata a norma di legge e funzionalizzata allatutela di interessi di rilevanza costituzionale, e sicu-ramente compatibile col principio di trasparenza, inquanto in tal modo — e cioe rispettando il principio

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI)894

di legalita — risultano chiari i criteri da seguire e lerelative finalita (55).In effetti, in questo modo si finisce col rendere tra-sparente la secretazione, delineando in manierachiara ed univoca la linea di confine tra cio che puoessere portato a conoscenza e cio che deve rimaneresegreto. In tali casi il segreto e funzionalmente col-legato alla trasparenza, costituendone uno «snodo»essenziale.Non vi e dubbio che proprio il segreto sia un aspettoinsostituibile di qualsiasi ordinamento, rappresen-tando in tal senso una vera e propria garanzia didemocraticita in considerazione del fondamentaleruolo ricoperto nella tutela degli interessi pubblici eprivati.Tuttavia, e stato evidenziato che l’area della segre-tezza vede «ridotto il proprio ambito di operativita afronte dello sviluppo delle nuove tecnologie dell’in-formatica e della comunicazione, che certo rafforza-no il movimento di circolazione delle informazio-ni» (56).La compatibilita tra trasparenza e segretezza trovariscontro anche nella circostanza che la prima puoavere nei confronti della seconda funzione di garan-zia, come nell’ipotesi della tutela della riservatez-za (57): in effetti, se la p.a. oppone — nel rispetto delprincipio della legalita — il segreto sulle informazio-ni in suo possesso, cioe e strumentale alla tutela diun interesse protetto dall’ordinamento, quale — adesempio — la privacy (58).Conseguentemente, si deve privilegiare il segretotutte le volte in cui la divulgazione di informazioniin possesso dell’amministrazione pubblica puo de-terminare, relativamente all’interesse del soggetto acui fanno riferimento tali informazioni, un sacrificioeccessivo e non proporzionato in rapporto all’inte-resse del soggetto che chiede di accedere alle infor-mazioni stesse (59).Da quanto innanzi esposto si evince che il contrariodella nozione di trasparenza va individuato non nel-la segretezza ma nell’occultamento, il quale puo de-rivare tanto da profili organizzativi e procedurali ini-donei a garantire la trasparenza, tanto da dolose ar-chitettazioni finalizzate a favorire determinati inte-ressi di un singolo o di un gruppo di potere.Duplice, pertanto, e la forma che puo assumere l’oc-cultamento: la prima deriva da condizioni oggettivelegate ad aspetti organizzativi e procedurali caratte-rizzati da una intrinseca inadeguatezza a soddisfarel’esigenza di trasparenza.La seconda forma di occultamento e indubbiamentela piu grave, in quanto presuppone una volonta di-retta specificamente ad alterare in modo doloso larealta dei fatti, al fine di favorire la prevalenza dideterminati interessi, che, senza quella subdola alte-razione, sarebbero risultati soccombenti rispetto ad

altri (60). Non di rado tale occultamento e il preci-pitato di forme di condizionamento locale che fannoemergere la valenza, per cosı dire, relativa della tra-sparenza, nel senso che questa puo trovare maggioreapplicazione a livello, ad esempio, di enti intermedirispetto agli enti locali.Si pensi ai non rari casi in cui singoli individui ogruppi di potere riescono a corrompere amministra-tori pubblici o comunque a determinare situazioni dicollusione.Si pensi anche alle piu gravi ipotesi di condiziona-mento di un’amministrazione pubblica locale per ef-fetto di infiltrazioni da parte della criminalita orga-nizzata.In questi casi e evidente che si assiste ad un totalestravolgimento della funzione amministrativa, di fat-to strumentalizzata per il perseguimento di obiettiviche nulla hanno in comune con i canonici fini istitu-zionali: infatti, in tale contesto l’unico interesse chepredomina e prevarica tutti gli altri e quello facentecapo al criminale gruppo di potere.E evidente che in questo ambito non ha alcun sensoparlare di trasparenza: cosı, ad esempio, solo este-riormente puo sembrare trasparente un appalto dilavori pubblici in un ente locale oggetto di infiltra-zioni malavitose.E inevitabile che in tale ambito gia si sappia chi vin-cera una determinata gara di appalto prima ancoradel relativo bando e nonostante che esteriormenterisultino applicate da un punto di vista formale leregole poste a garanzia del rispetto dei principi ditrasparenza, di buon andamento ed imparzialita del-la pubblica Amministrazione.Tuttavia, in tale contesto di occultamento doloso, an-che se e fuorviante parlare di trasparenza, il provve-dimento amministrativo — proprio perche quest’ul-tima esteriormente e da un punto di vista formaleappare rispettata — paradossalmente risulta privo diprofili di illegittimita con conseguente preclusione diinterventi caducatori da parte del giudice ammini-strativo.In effetti, nelle ipotesi in precedenza prospettate si ein presenza di un’affezione patologica che ha unacaratteristica tutta peculiare: quanto piu e grave eben congegnato l’occultamento doloso, tanto piuquesto riesce a sfuggire al potere di annullamentodel giudice amministrativo legato a ben noti profilidi natura formale. Ne puo attenuare tale situazionel’ampliamento del sopraindicato potere per effettodell’estensione del sindacato sull’eccesso di potere:infatti, note vicende giudiziarie anche recenti hannodimostrato che quanto piu e elevato il condiziona-mento di un ente locale da parte, ad esempio, dellacriminalita organizzata, tanto piu alta e raffinata e lacapacita di far apparire all’esterno il formale rispettodelle regole e, quindi, della trasparenza.

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 895

E di tutta evidenza la necessita di un accertamentoche sia capace di non fermarsi all’esteriorita del for-male provvedimento amministrativo, ma che vada averificare il concreto rapporto sottostante. In altritermini, qui si impone un controllo particolarmenteincisivo ed invasivo, che non rientra nell’armamen-tario tipico del giudice amministrativo ma in quellodel giudice penale: purtroppo, non sono affatto rari icasi in cui indagini giudiziarie, magari anche attra-verso elaborate operazioni di intercettazioni telefo-niche ed ambientali, fanno emergere squallidi feno-meni di vera e propria mercificazione della funzioneamministrativa.Quante volte l’esperienza giudiziaria ha dimostratoche provvedimenti amministrativi all’apparenza inec-cepibili da un punto di vista formale, sono risultatiessere — da conversazioni telefoniche intercettate —il corrispettivo di tangenti pagate a volte secondo«tariffe» predefinite e standardizzate.Ebbene, tali fenomeni, se non scoperti medianteadeguate tecniche investigative, possono rimanereindefinitamente nel sommerso, con la conseguenzadi far apparire all’esterno trasparente i provvedi-menti amministrativi che costituiscono il terminaledi quei fenomeni patologici e criminosi.Non vi e dubbio che in tali evenienze gli strumenti dicui e in possesso il giudice amministrativo non risul-tano efficaci, a differenza di quelli del giudice penaleche dispone — per cosı dire — di un piu incisivopunto di osservazione e di una piu penetrante lentedi ingrandimento.Da cio si evince che un fondamentale pilastro su cuisi poggia la trasparenza amministrativa non puo cheessere il controllo del giudice penale, senza il quale— almeno limitatamente all’occultamento doloso —la trasparenza finisce per essere una mera illusione.Cio comporta che la prima condizione necessariaperche possa dirsi rispettato il principio di trasparen-za e data dalla assenza di fenomeni criminogeni cheincancreniscano alle radici il provvedimento ammi-nistrativo.Completamente diversa e la situazione che si pre-senta nell’ambito dell’altra sopraindicata meno gra-ve forma di occultamento, quella, cioe, derivante daoggettive circostanze relative ad aspetti organizzativie procedurali intrinsecamente inidonei a garantire ilrispetto del principio di trasparenza (ad esempio,funzioni distribuite male ed in modo equivoco travari organi). In questo caso — diversamente da quel-lo precedente in cui il principale strumento di emer-sione e, quindi, di tutela della trasparenza e costitui-to dalle forze dell’ordine e dal giudice penale — unruolo di assoluta centralita e ricoperto dal giudiceamministrativo, cui e istituzionalmente demandato ilcompito di eliminare quelle situazioni di obiettiva

incertezza ed equivocita che lasciano inappagata lafondamentale esigenza di trasparenza.

(55) In questi termini cfr. Marrama, op. cit., 58 ss., secondo cui«la garanzia della trasparenza passa (...) anche attraverso unaadeguata disciplina del segreto».(56) Testualmente Ricciuto, Il trattamento dei dati relativi allosvolgimento di attivita economiche, cit., 133. In merito cfr. ancheFrosini, op. cit.; Lyon, op. cit.; Mirabelli, Le posizioni sogget-tive nell’elaborazione elettronica dei dati, cit., 313 ss.; Id., Intema di tutela dei dati personali, cit., 609 ss.(57) In merito Lipari, op. cit., 1 ss.; Id., Il processo in materia diaccesso ai documenti (dopo la legge 11-2-2005, n. 15), www.giu-stamm.it; Ferrucci, Diritto di accesso e riservatezza: osservazio-ni sulle modifiche alla legge 241/90, ivi, 1 ss.; Immordino, Alcuneriflessioni su diritto di accesso, riservatezza e tutela processualedel controinteressato, FA Tar, 2003, 2041.(58) Per la tutela della riservatezza dei dati trasmessi dalle im-prese alla P.A. in sede di offerte relative a gare d’appalto pub-blico, cfr. infra.(59) In generale sul principio di proporzionalita nel diritto am-ministrativo cfr., tra gli altri, Vipiana, Introduzione allo studiodel principio di ragionevolezza, cit., 25; A. M. Sandulli, Laproporzionalita dell’azione amministrativa, cit., 19.(60) La trasparenza, poi, oltre che nella prospettiva dell’inte-resse dell’amministrazione e del cittadino, ha una sua efficaciaanche nei confronti del giudice, in quanto il relativo sindacato einevitabilmente condizionato dalla trasparenza dell’azione am-ministrativa.

6. I presupposti della trasparenza amministrativa.a) In relazione al profilo statico dell’organizzazionedella p.a.Al fine di distinguere tra profilo statico e quello di-namico e proprio la sopraindicata chiarezza ed uni-vocita della distribuzione di funzioni (attribuite adorgani) a costituire un primo ed indefettibile presup-posto della trasparenza amministrativa, presuppostoche trova un esplicito riferimento all’interno dell’art.97, 2o co., della Carta fondamentale.La trasparenza, pertanto, finisce in questo caso colcostituire l’interfaccia del principio di buon anda-mento, mantenendo comunque la propria autono-mia, che, anzi, esce rafforzata dal riferimento costi-tuzionale: cio costituisce ulteriore conferma del fattoche la trasparenza si pone come principio trasversaleed autonomo che puo riferirsi a tutti i diversi ambitidell’azione amministrativa.In ogni caso, il succitato innegabile collegamento conl’art. 97 Cost. attribuisce un significato ancora piupregnante e una valenza ancora piu marcata non so-lo all’efficacia vincolante ma anche all’esigenza delrispetto del principio di trasparenza, esigenza indub-biamente accresciuta dall’eccessivo ricorso negli ul-timi anni al fenomeno della delegificazione in mate-ria di organizzazione amministrativa.Inoltre, il cosiddetto federalismo amministrativo, seda un lato ha consentito di aumentare la duttilita el’elasticita della macchina amministrativa, dall’altro,attuando in buona sostanza una forma molto ampiadi decentramento e conseguentemente una fram-

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI)896

mentazione del potere pubblico tra una molteplicitadi enti e soggetti, ha sotto alcuni profili ridotto iltasso di chiarezza ed univocita delle competenze: nee riprova l’espansione della giurisprudenza costitu-zionale in materia di conflitti di attribuzione.L’effettivo rispetto del principio di trasparenza daparte della pubblica amministrazione presupponeanche che vengano offerte, tramite adeguate struttu-re a cio preposte e salvo l’ovvio limite della riserva-tezza, tutta una serie di informazioni, sia agli altrisettori dell’amministrazione pubblica sia ai cittadini,sulle finalita di volta in volta perseguite, sulle moda-lita di intervento, sull’attivita in itinere e sui relativiprovvedimenti, documenti ed atti.Tali informazioni possono essere diffuse anche me-diante opuscoli, che ogni amministrazione puo offri-re, contenenti indicazioni sui servizi, programmi edattivita della struttura: comunque, tale tipo di infor-mazione e piu confacente ad ambiti territoriali nonparticolarmente vasti.Non vi e dubbio che un contributo determinante alladiffusione delle sopraindicate informazioni provienedallo sviluppo dell’informatica e dal fiorire dellenuove tecnologie (su cui v. infra par. 7), che consen-tono ai diversi uffici della pubblica amministrazionedi attingere in maniera veloce e completa le infor-mazioni, favorendone il rapido accesso anche ai cit-tadini (61).Tuttavia, il ricorso all’informatica e la sua correlazio-ne col diritto di accesso hanno sempre sollevato ilproblema dell’ampiezza della discrezionalita ammi-nistrativa, che di certo non puo essere del tutto eli-minata, in quanto funzionale alla stessa struttura am-ministrativa. In particolare, si e posto il problemadella sindacabilita della discrezionalita tecnica sottoil profilo della razionalita delle scelte (62).Come e noto, la legge n. 15/2005 ha fissato rigorosiparametri in materia di diritto di accesso, anche per-che lo sviluppo dell’informatica ha reso piu pressantile esigenze di riservatezza di fronte all’accesso allebanche dati dell’amministrazione.In tale contesto il principio di trasparenza presuppo-ne l’esistenza di organismi idonei ad assicurarne l’ef-fettivita. In questo senso va vista la Commissioneper l’accesso ai documenti amministrativi di cui al-l’art. 27 legge n. 241/1990 e succ. mod. integr. o, an-cora, la creazione di autorita indipendenti, che rive-stono un rilevante ruolo nella tutela della trasparen-za: in effetti, senza il controllo di appositi organismiil diritto di accesso potrebbe diventare privo di con-tenuti.Ai fini della realizzazione della trasparenza e indub-bia l’utilita — tra l’altro — degli uffici di relazionecon il pubblico (su cui v. infra): in definitiva, tutta lap.a. deve sempre piu strutturarsi e modularsi in fun-zione del raggiungimento di questo fondamentale

obiettivo (63). Si tratta di un nuovo stile dell’ammi-nistrazione pubblica, che si traduce, in pratica, innuovi modelli amministrativi (v. infra).Non e, comunque, facile individuare il sistema mi-gliore per soddisfare tale esigenza: sta di fatto che ilpunto di partenza non puo non essere il rispetto delprincipio della univocita e chiarezza delle attribu-zioni degli organi pubblici, mentre il punto di arrivoe auspicabile che sia un modello di un’amministra-zione che poggi le sue fondamenta sul coordina-mento tra le varie autorita, sulla collegialita e sulladirezione per obiettivi. In altri termini, tale modellodi amministrazione deve bilanciare il buon anda-mento con la trasparenza e con il risultato program-mato ed, inoltre, deve necessariamente essere do-tato di risorse umane e strutture in grado di poteradeguatamente perseguire gli obiettivi programmati(v. infra).Da tutto cio non puo che derivare non solo un’am-ministrazione piu chiara, piu soggetta a regole pre-determinate e, pertanto, piu trasparente, ma ancheuna minore personalizzazione delle funzioni — inragione di una trasparente ed inequivocabile distri-buzione delle competenze — e, quindi, minori pos-sibilita di occultamento.b) In relazione al profilo dinamico dell’agire ammi-nistrativo.Se si sposta l’analisi dal profilo statico della pubblicaamministrazione a quello dinamico (afferente, cioe,al suo agire), anche in questo caso il concetto ditrasparenza si traduce evidentemente in chiarezza,univocita, intelligibilita: in particolare, relativamenteal sopraindicato profilo dinamico, il principio in esa-me vuol dire comprensibilita e, quindi, possibilita didar conto in ogni momento sia delle fasi in cui si earticolato il procedimento amministrativo, sia deicriteri seguiti nell’accertamento e nella valutazionedei fatti e degli interessi eventualmente in conflitto,sia del contenuto dell’atto finale che deve essere asua volta chiaro e univoco (64).In altri termini, la comprensibilita rappresenta unvalore irrinunciabilmente rivolto a consentire, nonsolo agli interessati al procedimento, ma a tutti i cit-tadini, un controllo sociale sull’attivita amministrati-va (65): la comunita degli amministrati, in sostanza,deve essere messa in grado di conoscere il modo incui la funzione pubblica viene esercitata dagli organia cio deputati.Il meccanismo, pertanto, e chiaro: la trasparenza esenz’altro funzionale ad una efficace partecipazioneal procedimento. A sua volta la partecipazione con-tribuisce a rendere ulteriormente chiaro e razionalel’intero procedimento, in un contesto che in un certosenso si autoalimenta: il principio di trasparenza,pertanto, finisce col potenziarsi grazie alla funzionalepartecipazione dei consociati (66).

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 897

Trasparenza e partecipazione, quindi, contribui-scono a rendere corretta ed adeguata la decisionefinale, in cui convergono interessi pubblici e privatiin vista del raggiungimento del bene comune: inaltri termini, la scelta amministrativa non e piu ap-pannaggio esclusivo dell’apparato burocratico, ma eil prodotto del corretto bilanciamento di una seriedi fattori nell’ambito dei quali trasparenza e parte-cipazione ricoprono senza dubbio un ruolo diprimo piano (67).In particolare, la partecipazione implica un’aspetta-tiva da parte dell’interessato e l’atto conclusivo delprocedimento deve dar conto delle valutazioni ope-rate anche in ordine ai dati di fatto e di diritto pro-spettati da quanti sono legittimamente intervenutinel procedimento stesso.In effetti, nell’atto conclusivo di quest’ultimo si fa inun certo senso il punto della situazione, riportandole decisioni assunte nelle varie fasi.Cio induce a ritenere che la partecipazione vada an-ticipata al massimo livello possibile, proprio per am-pliare la trasparenza e per garantire un utile contri-buto dei privati alle scelte amministrative (68).In questa prospettiva potrebbe essere di notevoleimportanza l’introduzione generalizzata di forme dipartecipazione anche nella fase programmato-ria (69).Sotto il profilo della trasparenza, la partecipazionenella fase della programmazione accentua ancora dipiu gli effetti positivi del controllo sociale sull’attivitaamministrativa. Cio costituisce un aspetto particolar-mente rilevante anche in considerazione della circo-stanza che in sede di elaborazione di programma,proprio perche e piu alto il tasso di discrezionalitaattribuito all’Amministrazione, si possono verificarepiu spesso pressioni o condizionamenti di parte.In altri termini, e proprio nella delicata fase dellaprogrammazione che con maggiori probabilita pos-sono verificarsi pericolose distorsioni dell’azioneamministrativa per effetto di pressioni da parte dilobbies piu o meno potenti, in funzione del raggiun-gimento di interessi contrastanti con quelli pubblici.Tale rischio puo essere contenuto attraverso stru-menti utilizzabili nella stessa sede di elaborazionedei programmi: infatti, la trasparenza nella program-mazione — conseguente ad una incisiva partecipa-zione degli amministrati nella definizione degliobiettivi dell’azione amministrativa — puo evitare ilperseguimento di fini solo parzialmente corrispon-denti alla funzione pubblica della p.a.Pertanto, in tale contesto un efficace strumento didifesa preventiva e rappresentato proprio da unapartecipazione dei cittadini anticipata fin al momen-to della fase programmatoria, in modo tale da creareun adeguato contrappeso ai gruppi di pressione (70).

(61) Sul punto cfr. Amore, L’informatica amministrativa di ter-za fase e la trasparenza amministrativa, in Informatica e doc.,1996, n. 3-4, 49 ss.; Antolini, Le amministrazioni pubbliche, traclassificazione statistica e classificazione giuridica per la costru-zione del protocollo informatico, RCC, 2001, n. 3, 391.Lupoli, Arriva il «protocollo informatico», cambia la pubblicaamministrazione, DeG, 2004, 110, rileva che l’adozione di talesistema di protocollo e la gestione dei procedimenti ammini-strativi in modo elettronico costituiscono una rivoluzionaria in-novazione, che incide positivamente sia in termini di aumentodi efficienza interna (mediante, ad esempio, l’eliminazione deiregistri cartacei, la riduzione degli uffici di protocollo, ecc.), siain termini di incremento dell’efficienza esterna della p.a., sia intermini di trasparenza.(62) In merito cfr. De Pretis, Valutazione amministrativa e di-screzionalita tecnica, Padova, 1995.(63) Per raggiungere l’obiettivo indicato nel testo occorre, se-condo Spasiano, op. cit., 15, «una vera e propria rivoluzioneculturale, una riconversione di antichi metodi e l’impostazionedi un’azione di “formazione permanente” della dirigenza am-ministrativa».(64) Rileva Spasiano, op. cit., 7, che pre-condizioni organizza-tive e funzionali all’applicazione del principio in esame sono«univocita di riferimenti istituzionali, effettivo esercizio del-l’azione amministrativa, semplicita di accesso ad essa, chiarezzadi competenze e di responsabilita, consapevolezza dei possibilirimedi, certezza di tempi».(65) Sul punto, evidenzia Police, op. cit., 49 ss. che la «estra-neita degli amministrati rispetto al nucleo della decisione sulregolamento dei propri interessi (...) e nettissima e continua adalimentare la domanda di legittimita sostanziale delle sceltepubbliche». Inoltre, secondo R. Lombardi, in Contributo allostudio della funzione di controllo - Controlli interni e attivitaamministrativa, Milano, 2003, 254, «la preventiva conoscenza ela effettiva fruibilita, da parte della comunita sociale, dei para-metri e dei criteri in base ai quali la p.a. decide le proprie lineedi azione (siano esse di indirizzo strategico o di intervento con-creto), si pone come una delle condizioni indispensabili perrendere piu obiettiva e congrua (...) la decisione dell’organoagente, da un lato, e per consentire al cittadino di conoscere— e quindi di controllare — gli atti dei soggetti che detengonoed esercitano il pubblico potere, dall’altro... La determinazioneespressa e visibile dei parametri di valutazione della gestioneamministrativa conferisce trasparenza e pubblicita al potere, inquanto permette di accrescere la potenzialita del controllo so-ciale sull’amministrazione».(66) La predeterminazione di canoni, parametri e regole di con-dotta da seguire da parte della p.a. nell’esercizio della discre-zionalita amministrativa, concorre a soddisfare non solo quel-l’aspettativa di risultato che la partecipazione affida al cittadino,ma anche quell’esigenza di prevedibilita dell’azione ammini-strativa, che costituisce una delle condizioni di certezza nei rap-porti tra privati e p.a. (v. infra).(67) Rileva Onida, Le Costituzioni. I principi fondamentali del-la Costituzione Italiana, in Manuale di Diritto Pubblico, a curadi Amato-Barbera, Bologna, 1994, 110, che «solo in una societain cui tutti siano messi in grado di conoscere i termini dellescelte e di scegliere liberamente, il consenso maggioritario, sucui si basa l’esercizio dell’autorita, acquista significato... Anco-ra, una democrazia non solo formale implica che tutti i cittadinisiano messi effettivamente in grado di esercitare i poteri chespettano al popolo: onde sia resa effettiva la partecipazione ditutti all’organizzazione politica del paese (art. 3, 2o co., Cost.)».(68) Ne tutto cio puo determinare un intralcio o un sovracca-rico dell’azione amministrativa (su cui v. infra).(69) Marrama, op. cit., 74 s.; Piga, Premessa ad uno studio sulcoordinamento amministrativo, in AA.VV., Studi per il cento-cinquantenario del Consiglio di Stato, Roma, 1981, 355 ss.; San-viti, Convenzioni e intese nel diritto pubblico, Milano, 1978; Fer-

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI)898

rara, «Intese, convenzioni e accordi amministrativi», in Dige-sto/pubbl., VIII, Torino, 1993, 543 ss. Afferma Patroni Griffi,op. cit., 65, che «il problema non e far partecipare molte per-sone a qualsiasi procedimento, bensı consentire la partecipa-zione democratica proprio con riferimento ai procedimenti incui essa trova una razionale giustificazione, cioe i procedimentilatu sensu pianificatori (...). La partecipazione procedimentale— specie ai procedimenti di massa — consente, insieme con laponderazione comparata degli interessi coinvolti, l’emersionedegli interessi medesimi, che contrasta quella tendenza allaconsensualita sommersa che sempre mina, in nome dell’efficien-tismo, il corretto svolgersi dell’azione amministrativa». In me-rito cfr. anche D’Alberti, La visione e la voce: le garanzie dipartecipazione ai procedimenti amministrativi, RTDP, 2000,31 ss.(70) Sottolinea Spasiano, op. cit., 14, che «soltanto il coinvolgi-mento del/dei cittadino/i, dalla fase programmatoria (e di pre-disposizione delle regole) sino a quella di adozione delle sceltefinali e in grado di determinare lo sradicamento di quella logicaunilaterale ed autoritativa, per addivenire a scenari di progres-siva e costante corresponsabilizzazione nelle scelte amministra-tive».

7. I fattori che ridimensionano e quelli che favorisco-no la trasparenza amministrativa: la cosiddetta tra-sparenza elettronica.Se da un lato il continuo progresso tecnologico edinformatico ha contribuito a dare una nuova e piuincisiva valenza alla trasparenza amministrativa, dal-l’altro lato non puo sottacersi l’esistenza di fattoriche in un certo senso ne determinano un ridimensio-namento (71).Puo sembrare paradossale ma un primo fattore di talgenere e costituito proprio dal diritto di accesso nonperche in contrasto col principio in esame, ma per-che, nell’interpretazione fornita negli anni da dottri-na e giurisprudenza, la trasparenza ha finito spessoper essere ridotta — con conseguente svilimentodella sua portata assiologica — quasi esclusivamenteal diritto di accesso. Quest’ultimo, quantunque utilealla realizzazione del principio in esame, non puocostituire lo «strumento centrale di garanzia dellasua attuazione, anche in ragione della sua episodicitae della sua attuale riferibilita a documenti ed atti giaperfezionati» (72).Del resto, anche se e diffusa in dottrina l’opinioneche identifica nel diritto di accesso ai documenti am-ministrativi una delle principali espressioni del prin-cipio in esame (73), tale relazione non puo essereenfatizzata, in quanto cio presuppone un’inaccetta-bile equipollenza (v. retro par. 4) tra i concetti ditrasparenza e pubblicita (74).Insomma, se e vero che trasparenza non e solo dirit-to di accesso, e altrettanto vero che il principio inesame non puo non essere anche diritto di accesso:in altri termini, non e sufficiente una «casa di ve-tro» che dall’esterno sia visibile, e necessario anche— per cosı dire — potervi entrare dentro.Soprattutto in passato si riteneva che, una volta sod-disfatto il diritto di accesso, previa richiesta dell’in-

teressato, doveva ritenersi appagata anche l’esigenzadi trasparenza. Tuttavia, limitare quest’ultima alsemplice diritto di accesso significa ridurre un’esi-genza generale, quella afferente alla conoscibilitadell’azione amministrativa, ad un interesse indivi-duale. In altri termini, rapportare la trasparenza soloal diritto di accesso significa che solo alcuni, e cioe iportatori di una situazione giuridicamente rilevantee legittimante all’accesso, possono beneficiare deglieffetti della trasparenza e svolgere quel controllo so-ciale che, invece, deve essere prerogativa di tutta lacollettivita dei cittadini.Inoltre, nonostante le riforme di quest’ultimi anninon puo dirsi che il diritto di accesso riesce sempread assicurare una esaustiva tutela degli interessi de-boli (75).Nell’ambito di tale contesto le nuove tecnologie ri-coprono un ruolo fondamentale: infatti, nella societadell’informazione l’utilizzo dell’informatica e deimoderni strumenti tecnologici puo consentire lo svi-luppo delle notevoli potenzialita insite nel principiodi trasparenza, sia sotto l’aspetto piu classico e tra-dizionale dell’accezione, sia nelle nuove forme delmondo globalizzato.Nell’attuale scenario l’avanzato punto di apprododelle moderne tecnologie, se da un lato ha determi-nato forme invasive della privacy, imponendo unapiu puntuale regolamentazione tesa a contemperarele esigenze di riservatezza e quelle di trasparenza,dall’altro lato sembra indurre a fare un passo inavanti nella corretta e concreta applicazione delprincipio in esame: infatti, e possibile collocare ac-canto alla cosiddetta trasparenza tradizionale — laquale, pur avvalendosi delle nuove tecnologie, nonopera un cambiamento strutturale di principi, regole,meccanismi ed istituti — una dimensione radical-mente nuova, che potrebbe essere definita «traspa-renza elettronica»: si pensi alle affascinanti prospet-tive delle cosiddette amministrazioni digitali (76).L’inarrestabile corsa del progresso tecnologico hacomportato una sempre maggiore applicazione delletecnologie informatiche nell’organizzazione e nel-l’attivita della pubblica amministrazione (77): cio hacontribuito in maniera considerevole a colmare ladistanza fra i gestori della cosa pubblica ed il citta-dino, col perseguimento del duplice obiettivo dellatrasparenza e dell’efficienza nel pieno rispetto deldettato costituzionale.Le origini di tale fenomeno si possono far risalireagli anni ’60 del secolo scorso, quando cominciava anascere l’attenzione verso le possibilita offerte dal-l’impiego diffuso degli elaboratori elettronici: gia al-lora, infatti, erano state percepite le ampie poten-zialita dei mezzi informatici ai fini della raccolta, ela-borazione, conservazione e distribuzione dei datiamministrativi. Tuttavia, benche fosse gia percepita

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 899

— anche a livello legislativo — l’opportunita di unaforte semplificazione dei procedimenti (e significati-va la l. 4-1-1968, n. 15), la concezione allora domi-nante del procedimento come di un susseguirsi diatti senza rilevanza esterna impediva lo sviluppo del-l’informatizzazione: difatti, la prima fase del proces-so di automazione, al solo scopo di alleggerire il la-voro umano, si era limitata unicamente alla mecca-nizzazione di quelle attivita che non richiedesseroesercizio di discrezionalita.In pratica negli anni ’60 il settore dell’informaticapubblica (78) era contraddistinto da un fenomeno dicrescita spontanea che, a causa delle limitate tecno-logie disponibili e della scarsita di risorse per la ge-stione e l’aggiornamento degli apparati, si sviluppa-va in maniera parziale, generando un complesso disistemi chiusi, all’interno dei quali le singole ammi-nistrazioni costituivano unita autonome (79).E solo con gli anni ’70 che l’esigenza di integrare i varisistemi informativi delle amministrazioni pubblicheviene recepita concretamente: non a caso M. S. Gian-nini nel suo Rapporto sui problemi dell’Amministra-zione auspicava la creazione di un «Centro per i si-stemi informatici delle Amministrazioni Pubbliche».Tuttavia, per attuare tale indicazione bisogna atten-dere il d.p.c.m. 15-2-1989 (80), che ha istituito il Di-partimento per la Funzione Pubblica, con importanticompiti sia di programmazione degli obbiettivi stra-tegici dell’informatizzazione sia di coordinamentonel processo di acquisizione dei sistemi informatici— ai fini della standardizzazione e dell’innovazionetecnologica — sia di verifica della congruenza rispet-to ai programmi.La spinta all’integrazione e alla interconnessione deisistemi e stata favorita anche da una piu accentuatatendenza al miglioramento della qualita dell’azioneamministrativa non solo in termini di trasparenza,efficienza, efficacia, accessibilita delle informazioni,semplificazione e riduzione dei tempi di lavoro, maanche in termini di prestigio e gratificazione profes-sionale degli operatori (81).In tal senso si e acquisita la piena consapevolezzadelle grandi potenzialita dei mezzi informatici in or-dine al perseguimento delle sopraindicate finalita, ein particolare come strumenti capaci di incrementareil grado di trasparenza dell’ordinamento (82).Con le leggi di riforma degli anni ’90 per la primavolta si e fatto ricorso ai mezzi informatici non soloper esigenze di efficienza interna, organizzativa edeconomica, ma come strumento «ordinario» per losvolgimento dell’attivita amministrativa, nell’ambitodi un quadro normativo omogeneo che, attribuendoun ruolo fondamentale al processo di informatizza-zione, ridisegna il rapporto tra cittadini e ammini-strazione in un’ottica di efficienza, semplificazione etrasparenza.

Comincia, cosı, a delinearsi il concetto di ammini-strazione telematica o virtuale, oggi piu propriamen-te definito «e-government», con cui si indica il pro-cesso di informatizzazione delle amministrazionipubbliche, quando esso non sia diretto al mero am-modernamento tecnologico ma sia univocamente fi-nalizzato al miglioramento dei servizi finali e, in de-finitiva, della vita democratica del Paese (83).In questo periodo la normativa fondamentale in te-ma di automatizzazione delle amministrazioni e rap-presentata dal d.lg. n. 39 del 12-2-1993, adottato inattuazione della delega contenuta nella legge n. 421/1992 con cui era stato conferito al Governo il poteredi effettuare la revisione della normativa in materia,ai fini del completamento del processo di informa-tizzazione e del piu razionale utilizzo dei sistemi in-formativi automatizzati (84).Con tale decreto si e, tra l’altro, proceduto ad istitui-re l’AIPA (85), proprio per assicurare uno sviluppodel processo di informatizzazione conforme agli in-teressi generali e alle esigenze di servizio delle pub-bliche amministrazioni (86). Non meno rilevante,poi, nel sopraindicato decreto e la disposizione se-condo cui, ai fini della trasparenza amministrati-va (87), «gli atti amministrativi adottati da tutte lepubbliche amministrazioni sono di norma predispo-sti tramite i sistemi informativi automatizzati» (art.3, 1o co.), con l’obbligo di indicare la fonte e il re-sponsabile dell’immissione, riproduzione, e trasmis-sione dei dati che avvengano mediante sistemi infor-matici e telematici (art. 3, 2o co.).In effetti, il concetto di atto amministrativo elettro-nico non e stato introdotto nell’ordinamento ex no-vo dal d.lg. n. 39/1993, in quanto la legge n. 241/1990aveva gia ricompreso nell’ampia definizione di do-cumento amministrativo, anche le rappresentazioni«elettromagnetiche« del contenuto di atti formatidalle pubbliche amministrazioni o utilizzati ai finidell’attivita amministrativa (art. 22, 2o co.), intuendola necessita di disciplinare, attraverso i regolamentisull’esercizio del diritto di accesso, anche l’accesso aidati raccolti mediante strumenti informatici, nel ri-spetto dei limiti imposti dall’art. 24, 2o co. (88).Si puo affermare che la legge n. 241/1990 e le leggi diriforma amministrativa che l’hanno seguita, hannoassegnato un ruolo centrale all’informazione, coe-rentemente con l’evoluzione sociale ed economicache oggi fa dell’informazione stessa il bene primariodei processi produttivi, sia simbolici che materiali. Inbase a questo schema, l’attivita della p.a. deve esseredefinita in termini di informazioni acquisite e infor-mazioni cedute, nell’ambito di un processo circolaree continuo che coinvolge direttamente l’ente ope-rante, i cittadini e le altre amministrazioni e dal qua-le deriva, attraverso l’elaborazione delle informazio-ni reperite, l’atto amministrativo.

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI)900

In tale contesto l’importanza dell’informazione nonsi ferma al processo produttivo, ma si concretizzaanche nella possibilita che essa sia immagazzinata econservata, dando vita ad un patrimonio informativoriutilizzabile e, soprattutto, condivisibile: in questospecifico profilo risiede il valore degli strumenti tec-nologici che permettano un’efficace archiviazione ereperimento delle informazioni.Infatti, acquisire continuamente informazioni e im-metterle nel sistema, e certamente piu costoso, intermini sociali ed economici, che elaborare dati giaposseduti.Da cio si evince l’importanza non solo dell’intercon-nessione e dell’integrazione fra i sistemi, ma anchedella creazione di un’unica banca dati accessibile atutti i settori della p.a.Per ottenere una rapida ed efficacia attuazione diquanto in precedenza indicato si e resa necessariaun’opera di omogeneizzazione della enorme mole diinformazioni e dati in possesso della pubblica ammi-nistrazione (89).Proprio al chiaro scopo di attuare questa importanteopera di accorpamento e intervenuto il legislatoreordinario che con l’art. 50 d.p.r. n. 445/2001 (testounico sulla documentazione amministrativa), nel-l’imporre alle pubbliche amministrazioni di rivederei propri sistemi informatici (90), ha dato il via al«protocollo informatico» quale nuovo modo di in-tendere la gestione dei dati da parte dei singoli ufficidelle amministrazioni (91).Il legislatore ha inteso stabilire, mediante il proto-collo informatico, un canale comune fra i diversi uf-fici della pubblica amministrazione, in modo tale damettere in comune le informazioni possedute da cia-scuno, evitando inutili duplicazioni e consentendo aciascun ufficio, mediante gli strumenti telematici, dipervenire immediatamente ai dati di proprio interes-se, sebbene materialmente custoditi presso un altroufficio (92).E di tutta evidenza la notevole importanza di taleinnovazione (93), fondata su una totale rimeditazio-ne dello stesso concetto di materialita e sull’abban-dono del cartaceo con sua conseguente riconversio-ne nelle piu agili forme digitali, essendo questo l’uni-co modo per far circolare le informazioni in manieraquasi istantanea, con chiari vantaggi in termini ditrasparenza e di azzeramento dei costi di trasmissio-ne (94).In effetti, con la predisposizione di un protocollounico si e mirato ad un obiettivo doppiamente effi-cace, ossia l’abbattimento dei costi connessi alla pro-tocollazione successiva di uno stesso documento, eduna gestione maggiormente trasparente e celere deiprocedimenti amministrativi relativi a ciascun docu-mento pervenuto nella sfera di conoscenza dellapubblica amministrazione (95).

Altra rilevante innovazione apportata dal testo uni-co sulla documentazione amministrativa e stataquella relativa alla cosiddetta firma digitale (96): ineffetti, quest’ultima, dopo le immancabili oscillazionidi carattere tecnico ed applicativo (97), ha iniziato afarsi strada fra gli operatori come uno strumento ditrasparenza e di velocizzazione dell’attivita ammini-strativa che non sacrifichi le esigenze di certez-za (98).Difatti, accanto alla tradizionale modalita di sotto-scrizione in forma cartacea dei documenti ammini-strativi, l’ordinamento interno a partire dal 2000 (99)si e adeguato alle disposizioni comunitarie in mate-ria di firme elettroniche, mediante la recezione delladirettiva 1999/93/CE (100).In buona sostanza, il sistema della firma digita-le (101) e stato introdotto non solo per assolvere— in una evidente ottica di trasparenza — ad unafunzione autentificativa, ma anche ad una funzionedi accertamento dell’integrita del documento sotto-scritto.Seppure con un certo ritardo rispetto alla tempisticatracciata in sede comunitaria (102), il nostro Paese ealfine giunto ad un completo recepimento dei dueistituti del protocollo informatico e della firma digi-tale nel proprio ordinamento (103), mediante i qualiil processo di modernizzazione della pubblica ammi-nistrazione ha subito certamente un’accelerazionedecisiva, tale da coniugare le fondamentali esigenzedella trasparenza (104) con quelle della semplifica-zione. In tale direzione e decisamente orientato an-che l’art. 3 bis legge n. 241/1990 — introdotto dal-l’art. 3 legge n. 15/2005 —, secondo cui, allo scopo diconseguire l’obiettivo di una maggiore trasparenzaed efficienza, le pubbliche amministrazioni «incenti-vano l’uso della telematica, nei rapporti interni, trale diverse amministrazioni e tra queste e i priva-ti» (105).Pertanto, ad ulteriore integrazione del sopraindicatopercorso (il quale ha il suo principale «sbocco» neld.lg. n. 82/2005 come modificato dal d.lg. n. 159/2006,su cui v. infra par. 8), la citata legge n. 15/2005 dettaimportanti affermazioni di principio, secondo le qua-li l’attivita della pubblica amministrazione deve es-sere quotidianamente improntata alla logica dellatrasparenza e dell’efficienza, mediante l’utilizzo del-la telematica sia in ambito interno (ossia nei rapportifra i vari uffici) sia in quello esterno (ossia nei rap-porti con i cittadini).In effetti, le leggi in tema di informatizzazione che sisono succedute dagli anni ’90 ad oggi non rappresen-tano una mera continuazione o, semplicemente, unaspetto di questo complesso cammino di riforma, macostituiscono da un lato una «evoluzione qualitati-va» degli istituti originariamente previsti in tema diaccesso e partecipazione e dall’altro lato un amplia-

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 901

mento degli strumenti mediante i quali la p.a. rendese stessa trasparente e conoscibile in ogni suo aspet-to, utilizzando le notevoli potenzialita operative chele nuove tecnologie offrono.Di tutta evidenza sono gli effetti di tale processo diinformatizzazione sull’azione amministrativa sotto ilprofilo della trasparenza: infatti, la creazione di ar-chivi informatizzati per la gestione del protocollo edei procedimenti determina un notevole incrementonon solo dell’accessibilita degli atti in termini di re-peribilita ma anche della rapidita di informazionesullo stato dei procedimenti sia da parte dell’utentesia degli operatori pubblici. Cio comporta, attraversola condivisione delle banche dati, una diminuzionedegli oneri a carico dei cittadini ed un netto miglio-ramento delle performances delle Amministrazioniin termini di rapidita, qualita e, quindi, efficienza del-l’atto amministrativo.Non meno rilevante, poi, e l’impulso che le tecnolo-gie informatiche apportano alla trasparenza anchesotto un altro profilo: quello della certezza del dirit-to. Infatti, da un lato la conservazione dei documentiin ambiente digitale assicura maggiori garanzie diautenticita e durata nel tempo; dall’altro lato la sem-plificazione delle procedure fa acquisire anche al cit-tadino una rappresentazione piu chiara e compren-sibile degli eventi giuridici che producono conse-guenze sulla sua posizione giuridica.In definitiva, l’adozione di strategie e di moduli or-ganizzativi basati sulle moderne tecnologie dell’in-formazione contribuisce in modo concreto a renderepiu consapevole la partecipazione dei cittadini e piuefficace e trasparente l’organizzazione e l’azione am-ministrativa (106).La nuova dimensione che in tale contesto viene adacquisire la trasparenza si traduce in applicazionipratiche di grande rilevanza sociale, in quanto con-sentono di dare maggiore effettivita alla tutela degliinteressi deboli. Infatti, innovazioni tecnologichequali l’accesso on-line in funzione di partecipazione,la possibilita di comunicare via e-mail, ecc., rendonocomprensibile l’agire amministrativo (107) e consen-tono l’interazione con l’amministrazione anche aisoggetti svantaggiati (108).

(71) Sul punto cfr. Pica, «Internet», in Digesto/pen., Agg., To-rino, 2004, 425 ss.; Alpa-Bessone (a cura di), Banche dati tele-matiche e diritti della persona, Padova, 1984; Alpa-Bessone-Boneschi-Caiazza, L’informazione e i diritti della persona, Na-poli, 1983; Cassano, Internet e riservatezza, in Internet. Nuoviproblemi e questioni controverse, a cura di Cassano, in Il dirittoprivato oggi, a cura di Cendon, Milano, 2001, 9 ss.; Cerri, Tele-comunicazioni e diritti fondamentali, DII, 1996, 785 ss.; Manga-nelli, Innovazioni tecnologica e tutela della riservatezza, in Latutela della riservatezza, a cura di Loiodice-Santaniello in Trat-tato di diritto amministrativo, diretto da Santaniello, XXVI, Pa-dova, 2000, 223 ss.; Ciacci, La tutela dei dati personali su inter-

net, ivi, 369 ss.; Rodota, Elaboratori elettronici e controllo so-ciale, Bologna, 1973.(72) Cosı Marrama, op. cit., 63, che sottolinea anche che «d’al-tra parte, siffatte disposizioni sono caratterizzate da una estre-ma frammentarieta, in quanto (...) disciplinano il diritto d’ac-cesso con riferimento a specifici, singoli settori e sono, comun-que, inadeguate».(73) Sul punto cfr. Chieppa, op. cit., 613; Laschena-Pajno, Tra-sparenza e riservatezza nel processo amministrativo, DPrA,1990, 5; Piraino, op. cit., 263; Villata, op. cit., 528.(74) In questi termini Simonati, op. cit., 24-25, secondo cui, inol-tre, il principio di trasparenza costituisce «una regola generaledi correttezza nell’esercizio del potere, la quale risulta imma-nente al sistema democratico».(75) Si pensi, ad esempio, all’ipotesi in cui per soddisfare leesigenze di trasparenza sia necessario l’accesso ad un numerodavvero considerevole di atti: in questi casi gia le sole relativespese di riproduzione (evidentemente di importo non contenu-to) finiscono per costituire un concreto ostacolo all’effettivitadel principio in esame, ostacolo che diventa quasi insormonta-bile quando sono in gioco interessi deboli che richiederebbero,all’opposto, piu agevoli forme di tutela.Oltre a questo specifico aspetto che attiene — per cosı dire —ai costi della trasparenza, la concreta operativita di quest’ultimae spesso condizionata anche da alcuni approcci legislativi e giu-risprudenziali tendenzialmente orientati all’«occultamento».Si fa riferimento, innanzi tutto, a procedimenti segreti o riser-vati, che, comunque, non possono essere eliminati perche fun-zionali alla tutela di esigenze costituzionali, tra cui anche quelleirrinunciabili di riservatezza. Sarebbe, tuttavia, opportuna unarevisione ed un riordino di questo tipo di procedimenti, al finedi contemperare meglio le esigenze costituzionali e la necessitadi una secretazione, che sotto certi profili si pone in contrastocon il riconosciuto diritto di accesso.(76) In merito si rinvia ad Contaldo, Il protocollo informatico:previsione normativa di un’innovazione tecnologica della pub-blica amministrazione, FA, 2001, I, 2230; Limone-Chirenti, Gui-da ai sistemi informativi automatizzati degli enti locali, Rimini,1998.(77) In merito cfr. Agliati, Tecnologie dell’informazione e si-stema amministrativo, Milano, 1996.(78) Ambriola-Carobene, La PA e Internet, SO, 2002, suppl.,11.(79) Zaffaroni, L’informatizzazione della Pubblica Ammini-strazione, FA, 1996, 2516-2517.(80) Tale decreto, insieme agli altri interventi in materia di pia-nificazione dell’informatizzazione pubblica, e stato emesso inattuazione di quanto previsto dalla l. n. 400/1988 che attribuiscealla Presidenza del Consiglio il compito di adottare direttiveche assicurino l’imparzialita e il buon andamento degli ufficipubblici.(81) Zaffaroni, op. cit., 2516-2521.(82) L’importanza delle applicazioni informatiche per raggiun-gere gli obbiettivi della partecipazione e della trasparenza in-dividuati dalla riforma in atto e sempre stata evidente: in unaserie di circolari del 1990, che cercavano di recepire nel proces-so di automazione i principi in tema di procedimento e di di-ritto di accesso, il Ministero per la funzione pubblica sottolinea-va la necessita di «riprogettare» le amministrazioni per aumen-tare efficienza, efficacia e qualita del servizio offerto ai cittadini,sottolineando come le tecnologie informatiche e telematichepotessero accrescere in maniera notevole le capacita operativedelle strutture pubbliche.(83) Per e-government, deve intendersi, secondo L’Ocse, «l’usodelle nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione(ICT) da parte delle pubbliche amministrazioni applicato ad unvasto campo di funzioni amministrative [che] ha il potenziale ditrasformare le strutture e le procedure amministrative». Per laCommissione Europea e-government consiste nell’«usare le

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI)902

nuove tecnologie per aumentare la partecipazione al processodemocratico».(84) Determinante in tal senso e l’art. 5, 1o co., lett. b), del citatod.lg. n. 39/1993, che individua nell’interconnessione mediantesistemi informatici e statistici pubblici uno dei criteri di orga-nizzazione delle amministrazioni.(85) L’AIPA ha sostituito l’organismo fino ad allora competen-te — il Dipartimento per la Funzione Pubblica — avendo, adifferenza di questo, competenze specifiche ed esclusive sullaquestione dell’innovazione tecnologica e potendo contare perlegge su una composizione prevista per massimizzare la profes-sionalita dei suoi membri: essi, infatti, devono disporre di cur-ricula che ne comprovino l’esperienza e l’autorevolezza in ma-teria e vengono scelti direttamente dal Presidente dell’organi-smo, chiamato a svolgere un ruolo centrale e primario.(86) Con l’art. 176 d.lg. n. 196/2003 l’Autorita e confluita, insie-me al Centro Tecnico creato nel 1997, nel CNIPA — CentroNazionale per l’Informatica nella p.a. — che opera esercitandoprevalentemente compiti di indirizzo e di coordinamento: essisi sostanziano nell’elaborazione degli standard tecnologici, fun-zionali e operativi e nell’individuazione dei criteri di progetta-zione, realizzazione e gestione dei sistemi informativi pubbliciattraverso la redazione di un piano triennale riveduto annual-mente. Il Centro ha anche compiti di promozione nei confrontidelle singole amministrazioni per la realizzazione delle infra-strutture informatiche e telematiche e per la formazione delpersonale, nonche funzioni di controllo e verifica dello stato diavanzamento dei progetti e del rapporto costi/benefici delleiniziative intraprese (il sito ufficiale del CNIPA http://www.cni-pa.gov.it, che contiene informazioni e links a siti collegati, rap-presenta un notevole punto di riferimento e di guida per gli entiche intraprendono la strada dell’innovazione).(87) Ai sensi dell’art. 2, lett. b), la trasparenza dell’azione am-ministrativa e proprio una delle finalita a cui risponde l’utiliz-zazione dei sistemi informativi automatizzati.(88) Il d.p.r. n. 352/92 ha esplicitato che il diritto di accesso sirealizza anche attraverso le forme di pubblicita attuabili me-diante strumenti informatici, elettronici e telematici.(89) In ordine al profilo indicato nel testo cfr. Amore, op. cit., 49ss.(90) Con provvedimento del 30-6-2005 (DeG, 2005, 108 ss.) ilGarante per la protezione dei dati personali, nell’approssimarsidella scadenza del termine stabilito con l’ultima proroga, esortala pubblica amministrazione ad adottare l’atto regolamentarestabilito dal d.lg. n. 196/2003 per il trattamento dei dati sensibilie giudiziari: in caso contrario tale trattamento dovra essere in-terrotto, pena la diretta responsabilita dei soggetti pubblici ti-tolari.(91) Lupoli, op. cit., 110, afferma che si tratta «di una rivolu-zione di non poco momento non solo per i dipendenti pubblici,direttamente interessati dal progetto, ma anche per gli utenti(rectius, clienti) della p.a., che ne beneficeranno in termini diefficienza e trasparenza dell’attivita amministrativa». In buonasostanza, l’adozione di tale sistema di protocollo e la gestionedei procedimenti amministrativi in modo elettronico incide po-sitivamente sia in termini di aumento di efficienza interna (me-diante, ad esempio, l’eliminazione dei registri cartacei, la ridu-zione degli uffici di protocollo, ecc.), sia in termini di incremen-to dell’efficienza esterna della p.a.(92) Sul punto cfr. Antolini, op. cit., 391.(93) Su quanto indicato nel testo si rinvia a Contaldo, Il pro-tocollo informatico: previsione normativa di un’innovazione tec-nologica della pubblica amministrazione, cit., 2230.(94) Per la specificazione delle regole tecniche da seguire inottemperanza al disposto della normativa primaria, la Presiden-za del Consiglio dei Ministri ha emanato il 14-10-2003 un de-creto (pubblicato sulla G.U. 25-10-2003, n. 249) mediante ilquale il Ministero per l’Innovazione e le Tecnologie ha traccia-to le direttive necessarie per l’avvio del protocollo informatico.

Nell’ambito di tali direttive, di notevole rilievo e la previsionedi una semplificazione dei procedimenti amministrativi median-te l’utilizzo delle tecnologie informatiche, obiettivo addiritturaulteriore rispetto alla mera attuazione del protocollo informa-tico quale strumento di ricognizione dei dati gia esistenti: ineffetti, il decreto reca in nuce le modalita operative per addi-venire ad un nuovo modo di intendere la trasparenza e l’effi-cacia dell’azione amministrativa, attraverso un ripensamentodel tradizionale operare del procedimento congegnato dalla l.n. 241/1990 e succ. mod. integr. Per il raggiungimento di questoobiettivo il Governo ha ritenuto utile la definizione e l’indivi-duazione di «aree organizzative omogenee», ossia di quei set-tori organizzativi della p.a. caratterizzati da una affinita opera-tiva, in modo tale da poter adottare dei protocolli comuni ido-nei a soddisfare le esigenze di tutti i singoli uffici appartenentialla medesima area: in buona sostanza, gli uffici accomunatidevono saper parlare la stessa lingua e condividere le informa-zioni in maniera rapida ed efficace, nel pieno rispetto del prin-cipio di trasparenza. Conseguentemente, ciascuna area per po-ter essere definita tale e, soprattutto, per differenziarsi rispettoalle altre aree contigue, deve assumere e mantenere nel tempodeterminate caratteristiche: in primo luogo, l’omogeneizzazionedei flussi documentali, propedeutica ad una loro gestione incomune; inoltre, la predisposizione di una modulistica univer-sale, utilizzabile in ciascun ufficio senza limitazione; ed infine, lapredisposizione di una protocollazione comune, che possa real-mente unificare sotto l’egida di un’area unitaria il complessodella documentazione in entrata ed in uscita di ciascuna unitaorganizzatoria.(95) In ogni caso e prevista la facolta per le pubbliche ammi-nistrazioni di svolgere manualmente le operazioni di protocollo,qualora non sia possibile addivenire con celerita alle implemen-tazioni tecniche previste dalla normativa: cfr. art. 63 d.p.r. n.445/2000, richiamato anche dal decreto ministeriale indicato inprecedenza. A completamento di questo ambizioso progetto, lacitata normativa regolamentare si e premurata di dettare leregole minime per la formazione del personale, che, essendoabituato alle previgenti modalita di esercizio dell’attivita am-ministrativa, necessita di una costante opera di aggiornamentoprofessionale, mediante la quale fronteggiare i nuovi e molte-plici adempimenti imposti dal varo della nuova disciplina: inordine a tali profili indicati si rinvia a Lupoli, op. cit., 111, cheevidenzia come il sopraindicato decreto si sofferma anche sullaredazione di una vera e propria guida avente ad oggetto sia leregole certificate dall’amministrazione per un corretto ed effi-cace funzionamento del sistema di protocollo, sia i procedimen-ti amministrativi informatici, sia il sistema documentale.(96) Sul valore probatorio della firma digitale cfr. Cass. civ., sez.lav., 6-9-2001, n. 11445, GC, 2001, I, 2330.(97) Per una interessante prospettiva storica cfr. Merusi, Profiligiuridici della gestione elettronica dei documenti, DEc, 1991,325.(98) Cfr. Novelli, L’aggiornamento delle tecnologie da partedell’Amministrazione pubblica, in Informatica e doc., 1995, n. 4,7 ss.(99) Tuttavia, il primo testo legislativo risale al 1997 (legge Bas-sanini): in merito cfr. Amendola, Una doppia rivoluzione co-pernicana: la firma digitalizzata nell’ambito della legge 15-3-1997 n. 59 (cosiddetta legge Bassanini), in Informatica e doc.,1997, n. 4, 75; Albertini, Sul documento informatico e sullafirma digitale (novita legislative), GC, 1998, II, 267.(100) Secondo la definizione contenuta nell’art. 1, 1o co., lett. s),d.lg. 7-3-2005, n. 82 (c.d. Codice dell’amministrazione digitale,su cui v. infra), la firma digitale consiste nel risultato di unaparticolare procedura informatica mediante la quale il sotto-scrittore, all’esito di determinate operazioni, appone la propriafirma ad un qualsiasi documento informatico, attribuendogli ef-fetti in tutto e per tutto assimilabili a quelli di una sottoscrizio-ne tradizionale. A garantire le esigenze di certezza riconnesse

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 903

all’apposizione della firma digitale soccorre la procedura di va-lidazione, mediante la quale si assicura che ciascuna firma di-gitale equivale e corrisponde ad una sola persona: il titolaredella firma, infatti, dispone di una smart card e di un PIN (co-dice identificativo) necessario per abilitare i dati contenuti nellasmart card. Inserendo la tessera in un apposito lettore collega-bile a qualsiasi personal computer e digitando l’apposito codice,il titolare della carta potra apporre la sottoscrizione digitale aldocumento informatico. Per accertare la genuinita della sotto-scrizione il destinatario del documento (o chiunque ne abbiainteresse) puo effettuare un controllo della firma stessa, allaquale e associata una coppia di chiavi asimmetriche, una privatae l’altra pubblica. Verificando, quindi, la chiave pubblica, tenutapresso appositi registri, l’interessato puo risalire al firmatario(cui corrisponde la chiave privata) ed accertare cosı la paternitadella firma digitale: tutto cio risponde ad una chiara logica nonsolo di efficienza, ma anche di trasparenza. Ovviamente, perconservare un necessario controllo sull’utilizzo delle proceduredi sottoscrizione digitale, i soggetti abilitati al rilascio delle ap-parecchiature di firma digitale, detti «certificatori«, sono sotto-posti a controlli e a preventiva autorizzazione statale, dovendoin ogni caso il loro accreditamento attuarsi secondo le regolecomunitarie del diritto alla concorrenza: la firma digitale, inol-tre, non e attribuita sine die, ma presenta una data di scadenzaentro la quale il richiedente ha l’onere di chiederne la rinnova-zione (o la sua sostituzione con i metodi e le procedure piuavanzate che eventualmente scaturiranno dal progresso tecno-logico): cfr. art. 24 d.lg. n. 82/2005.(101) Per gli opportuni approfondimenti tecnici cfr. Contaldo,Il documento informatico e la firma digitale nella P.A.: appuntiper una ricostruzione della fattispecie, RAm, 2002, n. 202-3, 35.(102) Giacopuzzi, Il ruolo della firma digitale nel sistema italia-no, AC, 2002, II, 1265.(103) Arno-Lista, La firma digitale nell’ordinamento comuni-tario, RDC, 2000, II, 781; Di Cocco, Firma elettronica: il legisla-tore europeo disegna il quadro continentale, a cura del Cirsfid,DPS, 2000, n. 12, 33.(104) Chieppa, op. cit., 613 ss.(105) Nello stesso senso si colloca anche il d.lg. n. 195/2005— attuativo della direttiva 2003/4/CE sull’accesso del pubblicoall’informazione ambientale — il cui art. 1, lett. b), stabilisceche il sopraindicato decreto e volto, tra l’altro, a «garantire, aifini della piu ampia trasparenza, che l’informazione ambientalesia sistematicamente e progressivamente messa a disposizionedel pubblico e diffusa, anche attraverso i mezzi di telecomuni-cazione e gli strumenti informatici, in forme o formati facilmen-te consultabili, promuovendo a tale fine, in particolare, l’usodelle tecnologie dell’informazione e della comunicazione».(106) Tuttavia, non puo sottacersi che il ricorso a tali nuovistrumenti tecnologici, come e gia successo in passato ogni voltache c’e stata una rilevante invenzione, si scontra con problemidi ordine culturale legati all’utenza. Si e messo in evidenza cheal posto delle vecchie classi sociali — aristocrazia, borghesia epopolo — sembra affermarsi nella moderna societa la divisionein due gruppi: da un lato la classe alta, l’elite, gli uomini tecno-logici in grado di muoversi nel nuovo mondo globalizzato, dal-l’altro lato la classe bassa, formata da tutti gli altri soggetti: intal senso cfr. Garcia, L’elite e la classe bassa, in Cronache par-lamentari siciliane, 1995, 21. A fronte di tale situazione e asso-lutamente necessario trovare i mezzi per evitare che si formi ilc.d. «redlining» e cioe il solco di possibile discriminazione neiconfronti dei soggetti analfabeti in informatica, che inevitabil-mente dovranno ricorrere a nuove e specifiche figure professio-nali originate da tale situazione. Un primo quadro generaledello stato dello sviluppo tecnologico delle nuove amministra-zioni in funzione della realizzazione della trasparenza provienedagli annuali rapporti Censis-RUR sulle Citta digitali, ma inte-ressante e anche notare il proliferare di reti telematiche civiche,di accessi pubblici ad Internet ed a pagine di WWW create da

Comuni ed enti pubblici (su cui v. infra) che contengono notizieed informazioni relative a diversi aspetti (organigramma, nor-me, statuti, regolamenti, atti a contenuto generale, ecc.): in ef-fetti, le esigenze di trasparenza vengono soddisfatte attraversonon solo la disponibilita in rete di una serie di informazionisull’amministrazione, ma anche la pubblicazione in rete di unaserie di atti.(107) L’informatizzazione della p.a. (v. infra) consente di ridur-re considerevolmente i fattori che generano delle vere e pro-prie «zone grigie», dove non di rado attecchiscono poco chiaried a volte illeciti intrecci di interessi tra pubblici amministratorie privati. L’esperienza giudiziaria ha dimostrato come in diver-se circostanze proprio la mancanza di trasparenza ha favorito ilrealizzarsi di gravi episodi criminosi che hanno prodotto ingentidanni soprattutto per gli interessi c.d. deboli. Cio induce a ri-tenere che l’applicazione delle tecnologie informatiche nell’or-ganizzazione e nell’attivita della p.a. contribuisce a ridurre inmaniera rilevante il rischio che organizzazioni o attivita som-merse possano perseguire l’illegale obiettivo della indebita sod-disfazione di interessi particolari o di gruppo. In definitiva, l’in-formatizzazione della p.a., oltre a perseguire i succitati obiettiviriducendo la distanza tra amministratori pubblici e cittadini,costituisce anche un’importante strategia di contrasto al peri-coloso fenomeno delle infiltrazioni malavitose nella p.a.(108) In tale direzione si colloca la l. n. 4/2004 (c.d. legge Stan-ca) che costituisce un fondamentale punto di riferimento inordine alle possibilita del cittadino di usufruire del web, a pre-scindere dall’eventuale deficit fisico, culturale e tecnologico.

8. Il Codice della p.a. digitale.Molteplici sono i provvedimenti che hanno regolatole nuove applicazioni informatiche, finalizzate a pre-disporre nuovi servizi agli utenti ed a contribuire allariorganizzazione del lavoro e delle istituzioni, conimportanti risparmi economici.In tal modo, il rapporto tra pubblica amministrazio-ne ed utenti avviene sempre piu attraverso interfac-ce informatizzate che hanno richiesto linee di inter-vento comuni, come quelle previste nel Codice del-l’amministrazione digitale.Tale Codice (entrato in vigore il 1o-1-2006, emanatocon d.lg. n. 82/2005 e successivamente sottoposto aduna serie di modifiche con d.lg. n. 159/2006) rappre-senta la normativa di riferimento del mondo digitale,finalizzata alla semplificazione e al riassetto della di-sciplina in materia di informatica nelle pubblicheamministrazioni: nasce nella p.a. una «cultura digi-tale» sul piano organizzativo, tecnico e gestionale.Per la prima volta — come rileva anche il Consigliodi Stato nel parere 11995/04 nell’Adunanza del 7-2-2005 — viene predisposta una trattazione organicasia della materia relativa all’utilizzo delle tecnologiedell’informazione e della comunicazione (c.d. ICT)nelle pubbliche amministrazioni, sia della disciplinadei fondamentali principi giuridici applicabili al do-cumento informatico e alla firma digitale. In effetti,viene offerto ai cittadini, alle imprese e alle stessepubbliche amministrazioni un ampio strumento nor-mativo, che puo portare non solo a servizi piu effi-cienti e veloci, ma anche a innovative forme di par-tecipazione alla vita amministrativa e politica, con-

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI)904

tribuendo in maniera concreta a quel fondamentaleprocesso di avvicinamento dei destinatari dell’inno-vazione (i cittadini, le imprese, la societa civile) aisuoi protagonisti (gli amministratori, i funzionari egli impiegati pubblici), nella nuova amministrazionedigitale.In buona sostanza il Codice, nell’attribuire al web unruolo centrale nel rapporto tra pubblica amministra-zione e cittadino, individua e definisce importanti di-ritti nella materia in esame.In particolare, si stabilisce, tra l’altro, che i cittadini ele imprese hanno diritto di usare le moderne tecno-logie informatiche per tutti i rapporti con qualsiasiamministrazione dello Stato (art. 3), di partecipareal procedimento amministrativo informatico e di ac-cedere ai relativi documenti (art. 4); di effettuarepagamenti con modalita informatiche (art. 5); di uti-lizzare la posta elettronica certificata (art. 6); di av-vantaggiarsi delle iniziative statali volte a favorirel’alfabetizzazione informatica (art. 8) e la partecipa-zione democratica elettronica (art. 9).Tali diritti sono attuati e garantiti attraverso una se-rie di strumenti innovativi, contemplati dal Codice,tra i quali un rilievo importante e ricoperto — oltreche dalla firma digitale (su cui v. retro) e dalle carteelettroniche (su cui v. infra) — dalla posta elettroni-ca certificata. Infatti, la PEC (alla luce delle novitaapportate dal d.p.r. n. 68/2005, che ne disciplina lemodalita di utilizzo non solo nei rapporti con la p.a.,ma anche tra privati) diventa il canale di comunica-zione piu importante tra cittadino e pubblica ammi-nistrazione. Si tratta, nello specifico, di una e-mailche garantisce non solo ora e data di spedizione e diricezione, ma anche integrita di contenuto e prove-nienza (con una firma elettronica). Se la legge loconsente, la trasmissione di un documento informa-tico mediante tali modalita telematiche ha lo stessovalore della notificazione per mezzo della posta.Di notevole rilievo, poi, e la definizione che l’art. 73,2o co., da del Sistema Pubblico di Connettivita (SPC)come l’insieme di strutture organizzative, infrastrut-ture tecnologiche e regole tecniche, per lo sviluppo,la condivisione, l’integrazione e la circolarita del pa-trimonio informativo della pubblica amministrazio-ne, necessarie per assicurare l’interoperabilita e lacooperazione applicativa dei sistemi informatici edei flussi informatici, garantendo la sicurezza, la ri-servatezza delle informazioni, nonche la salvaguar-dia e l’autonomia del patrimonio informativo di cia-scuna pubblica amministrazione.Il Sistema Pubblico di Connettivita, contenuto ini-zialmente nel d.lg. n. 42/2005, e regolato dagli artt. 72ss. del citato d.lg. n. 82/2005, come modificato dald.lg. n. 159/2006: obiettivo di tale SPC e quello dipermettere la condivisione del patrimonio informa-tivo della pubblica amministrazione ed assicurare

l’interoperabilita e la cooperazione applicativa deisistemi informatici e dei flussi informativi.Inoltre, l’art. 10 del Codice come modificato dal d.lg.n. 159/2006 ha dato rilevante importanza anche alloSportello unico telematico per le attivita produttive:tale sportello, in particolare, sara basato sul «fasci-colo informatico» ed il documento sara condiviso esara consultabile da tutte le Amministrazioni coin-volte nel procedimento.Il Codice, poi, agli artt. 66 ss. disciplina la Carta Na-zionale dei Servizi (CNS) e la Carta d’Identita Elet-tronica (CIE): entrambe costituiscono strumentifondamentali (v. amplius par. 12) per razionalizzaree semplificare l’azione amministrativa.Si tratta, in buona sostanza, di strumenti di autenti-cazione e di accesso ai servizi in rete della p.a., i qualipossono contenere quei servizi e quelle utilita checiascuna amministrazione territoriale giudichi utileper i propri cittadini. Infatti, e previsto non solo chele carte contengano al loro interno la firma digitaleelettronica, ma anche che consentano l’accesso online a molti servizi della p.a., come se, muniti di do-cumento di identita, ci si recasse di persona pressol’ente.Inoltre, gli artt. 53 e ss. del Codice rendono obbliga-torie alcune caratteristiche fondamentali per i Sitiinternet di tutte le pubbliche amministrazioni (su cuiv. amplius par. 13): in particolare, in relazione a talisiti pubblici se ne impone l’accessibilita da parte ditutti (anche e soprattutto da parte dei diversamenteabili), la facile reperibilita ed affidabilita, la chiarez-za nel linguaggio, oltre che la semplicita e la omoge-neita.Col d.lg. n. 156/2006 si estende anche alle ammini-strazioni regionali o locali l’obbligo di inserire, nelsito istituzionale, tutti i contenuti indicati ex art. 54,seppure nei limiti delle risorse tecnologiche e orga-nizzative disponibili e nel rispetto della loro autono-mia normativa.Si viene, quindi, ad instaurare un rapporto privile-giato tra le pubbliche amministrazioni e tali siti in-ternet i quali, in considerazione di cio, devono ripor-tare alcuni fondamentali dati informativi (l’elencodei servizi forniti in rete; gli indirizzi e-mail a cuirivolgersi per ciascuna necessita; l’organigrammaper sapere chi fa cosa; l’elenco di tutti i bandi digara; l’elenco dei procedimenti svolti da ciascun uf-ficio con la loro durata e il nome del responsabile).Dando effettiva concretezza alla legge sulla traspa-renza, si sono create le condizioni per acquisire di-rettamente dal sito dell’amministrazione interessatanotizie sul procedimento, senza dover presentareistanze scritte per vedere lo stato di una pratica osapere chi ne e il responsabile e quanto deve durareil relativo procedimento. E opportuno rilevare chetale Codice, ai sensi dell’art. 2, si applica in primo

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 905

luogo alle pubbliche amministrazioni e, quindi, aglienti associati non economici, «salvo che sia diversa-mente stabilito, nel rispetto della loro autonomia or-ganizzativa e comunque nel rispetto del riparto dicompetenza di cui all’art. 117 della Costituzione».E, tuttavia, prevista l’applicazione anche ai soggettiprivati di alcune parti del Codice in esame: in parti-colare, il capo II (relativo a documenti informatici,firme elettroniche, pagamenti informatici, libri escritture), il capo III (relativo alla formazione, allagestione ed alla conservazione) ed il capo IV (rela-tivo alla trasmissione dei documenti informatici).Inoltre, il capo V (concernente l’accesso ai docu-menti informatici e la fruibilita delle informazionidigitali) si applica anche ai gestori di servizi pubblicied agli organismi di diritto pubblico e, quindi, ancheagli associati aventi natura di enti pubblici non eco-nomici o di societa di capitali.Bisogna evidenziare che col d.lg. 4-4-2006, n. 159 vie-ne anche rafforzata la portata precettiva del Codice,da un lato richiamando espressamente la responsa-bilita degli organi politici di governo nel dare attua-zione alle disposizioni medesime; dall’altro lato, in-troducendo nell’art. 12 del Codice, il comma 1 terche disciplina la responsabilita dirigenziale (artt. 21e 55 d.lg. n. 165/2001) nell’ipotesi di inosservanzadelle relative disposizioni del Codice.Ulteriore aspetto di fondamentale importanza disci-plinato dal Codice e quello relativo al c.d. riuso (sucui v. amplius par. 11), che consentira ad alcuni entidi poter disporre di soluzioni tecnologiche e organiz-zative gia sperimentate da altre pubbliche ammini-strazioni che ne hanno la proprieta.Con il d.lg. n. 159/2006 il «diritto all’uso delle tec-nologie», prima limitato alle sole amministrazionicentrali, viene esteso anche alle amministrazioni lo-cali seppure «nei limiti delle risorse tecnologiche edorganizzative disponibili e nel rispetto della loro au-tonomia normativa» (art. 3, co. 1 bis).Con lo stesso d.lg. n. 159/2006 si arriva anche a pre-disporre una piu articolata disciplina della firma di-gitale e del documento informatico: si prevede, in-fatti, che il documento informatico dotato di so-la firma elettronica «leggera» (come la normale e-mail) puo essere liberamente valutata dal giudicenon solo in relazione alle sue oggettive caratteristi-che di qualita e di sicurezza, ma anche di integrita edi immodificabilita (art. 21).In ogni caso, e riconosciuta ad ogni amministrazionela possibilita di stabilire autonomamente i casi in cuie necessaria la firma digitale per presentare istanze odichiarazioni (art. 65).Inoltre, con le modifiche apportate al Codice dal ci-tato d.lg. n. 159/2006 si disciplina in modo piu detta-gliato il «fascicolo informatico»: rimanendo immu-tato il principio gia previsto dal d.lg. n. 82/2005 se-

condo cui tale fascicolo deve essere creato e gestitodalla pubblica amministrazione interessata, si preve-de che esso possa essere direttamente consultato ealimentato da tutte le Amministrazioni coinvolte nelprocedimento (art. 41, co. 2 bis).Il Codice prevede anche la possibilita per i privati diconcorrere all’informatizzazione delle pubblicheamministrazioni e di utilizzare la pubblicazione tele-matica per la pubblicita legale. In effetti, la novita dimaggiore rilievo apportata dal d.lg. n. 159/2006 equella di aver riportato all’interno del Codice del-l’amministrazione digitale (artt. da 72 a 87) le normerelative al Sistema Pubblico di Connettivita (SPC).In particolare, viene disposto l’inserimento nel Co-dice di una disposizione normativa che — come det-to — permette ai privati di concorrere ai processi diinformatizzazione delle pubbliche amministrazioni eall’implementazione di servizi on line (art. 12, co. 12bis).Si prevede, inoltre, la possibilita di ricorrere allapubblicazione telematica per la pubblicita legale(art. 54, co. 4 bis), precisando che le copie cartacee didocumenti informatici sono valide soltanto se unpubblico ufficiale autorizzato (art. 23, co. 2 bis) neattesta la loro conformita all’originale, in tutte le suecomponenti.Infine, per coordinare in modo uniforme le iniziativedi e-government, e stata prevista l’istituzione dellaCommissione permanente per l’innovazione tecno-logica nelle regioni e negli enti locali con funzioniistruttorie e consultive (art. 14, co. 3 bis).

9. La Rete Unitaria della pubblica amministrazione.L’informatizzazione relativa alla gestione del flussodei dati tra i diversi soggetti della pubblica ammini-strazione risulta necessaria per dare concreta attua-zione al principio di interoperabilita e per ipotizzare,quindi, un’ampia serie di cooperazioni fondamentaliper l’attivita amministrativa in termini di trasparen-za, efficienza e accessibilita.Per realizzare tali obiettivi l’AIPA, tra il 1995 e il1996, ha dato massima priorita alla creazione di unSistema Informativo Integrato, con il nome di ReteUnitaria della pubblica amministrazione (109): sitratta del primo progetto intersettoriale ideato con ilsupporto, per la consulenza tecnica, dell’industriaICT e, per gli adeguamenti normativi, del legislatore.La necessita di adottare sistemi di trasmissione stan-dardizzati ha portato ad individuare nell’InternetProtocol un protocollo di comunicazione condiviso,in quanto gia alla base di Internet ed in crescentediffusione a livello internazionale.Del resto, gia da tempo molte amministrazioni pub-bliche avevano creato siti istituzionali ed avviato iprimi progetti di interoperabilita, appoggiandosi ap-punto al web.

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI)906

Con l’utilizzo, poi, di un protocollo di comunicazionegia a disposizione dei cittadini si poteva ipotizzare, inuna logica di accesso globale, l’utilizzo dei servizianche da parte di questi e delle imprese.Si comprende, quindi, come in questo modo la Rupadiviene una vera e propria «Rete di Reti» formatadall’insieme dei domini delle singole amministrazio-ni, in cui ciascun dominio consiste nel complesso del-le risorse tecnologiche (hardware e software) e dicomunicazione, utilizzate da ogni ente per l’esecu-zione dell’attivita amministrativa di sua competenza.La connessione dei singoli domini (definiti intranet)al dominio della Rete Unitaria e assicurata mediantele Porte di Rete, sfruttando in tal modo i servizi chela Rete mette a disposizione. Questi servizi sono ditre generi:— di cooperazione applicativa: infatti, le applicazio-ni informatiche condivise dai domini interagisconoattraverso la Rupa, realizzando efficienti scambi in-formativi;— di interoperabilita: la Rupa garantisce la comuni-cazione tra utenti della stessa amministrazione e diamministrazioni diverse;— di trasporto delle informazioni: la Rupa consentela creazione di un unico patrimonio informativo vir-tuale con possibilita di accesso da parte di ogni am-ministrazione;La partecipazione, inoltre, delle amministrazionicentrali e locali nell’ambito della Rupa, oltre a con-sistere nell’utilizzo di questi servizi di trasporto e diinteroperabilita, determina anche la partecipazionedi ciascun ente, chiamato a mettere in condivisionele proprie informazioni (basi di dati) e il proprioknow-how (le applicazioni per la gestione dei servi-zi) per realizzare lo scopo principale della Rete, ecioe predisporre un efficiente e completo SistemaInformativo.Ecco perche, fin dalle prime attuazioni della Rupa,ad ogni ente e stato richiesto di procedere alla rein-gegnerizzazione della sua organizzazione e delle sueprocedure, per renderle coerenti con il nuovo assettointegrato dei sistemi informativi della pubblica am-ministrazione. In effetti, dal particolare ruolo affida-to ad ogni soggetto della Rupa deriva un’accentua-zione in termini funzionali e organizzativi dell’auto-nomia di ogni amministrazione, consentendo la rea-lizzazione di economie di scala in un contesto disussidiarieta: in pratica, le singole reti erogano i pro-pri servizi attraverso i sistemi di un’infrastruttura co-mune, che mette a disposizione di tutti un patrimo-nio informativo unico. Si determina, cosı, un realedecentramento amministrativo in quanto, per effettodei servizi interattivi, le competenze delle ammini-strazioni centrali sono ridotte allo svolgimento difunzioni di back office, mentre il front office e a ca-

rico delle amministrazioni locali piu vicine al citta-dino (110).In ultima analisi, la Rupa costituisce non solo unanotevole innovazione tecnologica e un evidente mi-glioramento dell’attivita amministrativa, ma ancheun importante strumento di «coesione sociale»: in-fatti, da un lato si riducono gli squilibri territoriali,poiche si pongono tutte le Amministrazioni sullostesso piano nel reperire le risorse informative, dal-l’altro lato diventano omogenei i modi di erogazionedelle prestazioni e i livelli di qualita dell’azione am-ministrativa.

(109) Nella materia in esame la prima disposizione rinvenibilee quella contenuta nella Direttiva del Presidente del Consigliodei Ministri 5-9-1995, che contiene l’indicazione di principi emodalita per la realizzazione della Rupa. Ha, poi, fatto seguitolo studio di fattibilita condotto dall’AIPA negli anni 1995/96per giungere poi all’art. 15, 1o co., l. n. 59/1997 con cui l’AIPAe stata incaricata (per soddisfare esigenze di coordinamento,qualificata competenza e indipendenza di giudizio) di stipulareuno o piu contratti-quadro con i prestatori dei servizi e delleforniture relativi al trasporto dei dati e all’interoperabilita, invista della creazione della Rupa.(110) Attraverso il sistema delle applicazioni cooperative e pre-visto che il cittadino possa rivolgersi al suo Comune per attiva-re qualunque procedimento amministrativo o per ottenere in-formazioni sui procedimenti in corso. Si tende a consentire alcittadino di attivare procedimenti di varia natura dal propriocomputer attraverso una connessione al sito del comune di ap-partenenza, che provvedera al riconoscimento dell’identita del-l’utente e all’attivazione di tutti gli uffici coinvolti nella pratica,generando tracce delle attivita svolte. La realizzazione di questiservizi integrati anche a livelli meno avanzati comporta unanotevole semplificazione nei rapporti tra cittadino e p.a. e fa-vorisce il loro reciproco avvicinamento, in un contesto di coo-perazione che, sulla base di poche regole chiare e con l’indivi-duazione di un referente unificato, coinvolge direttamente gliutenti stessi dei servizi.

10. Le Reti Intranet.Per definire le Reti Intranet bisogna necessariamen-te far riferimento ad una rete che utilizza le stessecaratteristiche di Internet con un’estensione, pero,localizzata ad una singola organizzazione (ad esem-pio un ente locale), o comunque ad un numero limi-tato di soggetti che condividono il protocollo di co-municazione e le applicazioni cooperative e realiz-zano, quindi, lo scambio dei dati contenuti nel loropatrimonio informativo comune (111).Da tali servizi sono esclusi i non aderenti: in altritermini, si tratta dei canali attraverso cui si determi-nano i flussi di comunicazione interna delle ammini-strazioni.Proprio per rendere possibili, oltre agli scambi inter-ni, anche quelli esterni rispetto agli altri soggetti del-la Rete Nazionale, tali canali di norma si appoggianoallo stesso Protocollo di comunicazione di Internet.Con la creazione di reti Intranet (o quanto meno direti telematiche di comunicazione interna) si viene adeterminare un fondamentale strumento di attuazio-

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 907

ne del principio della trasparenza amministrativa, ot-timizzandosi gli scambi comunicativi tra gli uffici diun ente. Tutto cio e di fondamentale importanza siaper l’interoperabilita interna quanto ai risultati del-l’attivita amministrativa (112), sia, piu in generale,per l’interoperabilita esterna quanto al livello di in-formazione nei confronti dei cittadini. In ultima ana-lisi, tali moderne applicazioni tecnologiche, compor-tando la possibilita di realizzare sinergie e interazio-ni nell’ambito di un’amministrazione, fanno sı chenel personale cresca un senso di appartenenza posi-tivo con evidenti riflessi positivi sull’immagine dellastruttura pubblica.

(111) Con riferimento a quanto indicato nel testo un esempio ecostituito dalla Rupar (Rete Unitaria della Pubblica Ammini-strazione Regionale) che collega tutti gli enti pubblici dellaregione offrendo la condivisione di servizi di base (InternetProvider), servizi informativi di interesse generale, servizi diinterconnessione con la PAC, servizi di interoperabilita, docu-mentazione relativa a progetti coordinati a livello regionale.(112) Attraverso Intranet si facilitano e si potenziano le moda-lita di comunicazione e informazione interna su oggetti, temi eattivita la cui conoscenza sia funzionale al migliore svolgimentodei compiti istituzionali dell’ente.

11. L’Anagrafe Unica, la Protocollazione in formatoASP e il riuso del software.Nell’ambito del contesto fin qui delineato un ruolodi notevole importanza e attribuibile senza dubbioai servizi demografici: non a caso, la creazione di unsistema integrato di servizi anagrafici e demografici(Anagrafe Virtuale Nazionale) costituisce una del-le prime e principali applicazioni cooperative dellaRupa.In questo modo si mira alla creazione di un sistemadi anagrafi concepito come la struttura portante deiflussi informativi della pubblica amministrazione: intale ambito la corretta identificazione degli utenti eil presupposto per avviare procedimenti efficaci.In termini concreti il progetto si compendia nellainterconnessione delle anagrafi attraverso la ReteUnitaria e nella predisposizione delle funzioni di ag-giornamento degli archivi anagrafici di tutti gli entiinteressati, da parte dell’ente che ha registrato unavariazione dei propri dati rispetto ad un determinatoutente.Sotto il profilo tecnico si configura l’Anagrafe Unicacome un servizio virtuale a livello nazionale, nel-l’ambito del quale ogni amministrazione si occupadella tenuta e dell’aggiornamento delle informazioniutili per l’esercizio della sua attivita senza dovercreare (e tenere aggiornata) un’anagrafe centralizza-ta, in quanto ciascun comune resta unico proprieta-rio e gestore dei propri dati: in effetti, si prevede lacostituzione di un’unica anagrafe virtuale medianteil semplice collegamento telematico delle diverseanagrafi comunali.

Si vengono, cosı, a valorizzare due importanti profili:quello relativo alla responsabilita di ogni ente rispet-to ai dati contenuti nel proprio archivio anagrafico,data l’importanza che essi rivestono per l’intero si-stema; e quello relativo all’indipendenza, in quantol’ente mantiene la propria competenza esclusiva sul-le informazioni in una logica di non intrusivita neisistemi informativi individuali e, quindi, di rispettodelle autonomie e delle condizioni di riservatezza esicurezza.La predisposizione di tale sistema integrato dei ser-vizi anagrafici — che copre l’insieme dei cittadini(popolazione residente e italiani residenti all’este-ro) — determina ulteriori positivi effetti: infatti, daun lato si garantisce la coerenza degli archivi di tuttele amministrazioni pubbliche relativamente ai datiche attengono all’anagrafe e alla residenza; dall’altrolato, grazie allo scambio delle certificazioni anagra-fiche, si giunge ad una sostanziale diminuzione delnumero di certificati anagrafici che le pubbliche am-ministrazioni e gli enti erogatori di servizi pubblicirichiedono ai cittadini (circa settanta milioni all’an-no). Tutto cio, come e facilmente intuibile, comportauna riduzione dei costi e dei tempi burocratici a ca-rico del cittadino, oltre che dei tempi di lavoro e deicosti del ciclo produttivo pubblico.Altro fondamentale progetto e costituito dalla Pro-tocollazione in formato ASP (Application ServiceProvider), vale a dire tramite Internet.In questo caso l’obiettivo e quello di giungere allacooperazione tra i sistemi di workflow di tutte lepubbliche amministrazioni e alla totale automazionedei procedimenti amministrativi, anche complessi,con due importanti conseguenze: non solo attuare intempi brevi l’integrazione dei sistemi di protocollodelle amministrazioni pubbliche; ma anche, in osse-quio al principio della trasparenza amministrativa,consentire al cittadino di consultare il registro diprotocollo e inviare automaticamente all’interessatola comunicazione dell’avvio del procedimento.Il servizio proposto, grazie ai livelli di automazionefinora raggiunti dagli enti coinvolti, ha costi limitatisia per l’attivazione che per il suo utilizzo. Rilevante,poi, e la sua strutturazione in moduli flessibili confunzioni sempre piu complesse: dalla gestione mini-ma del Protocollo, all’archiviazione ottica dei docu-menti, con elevati livelli di sicurezza e di affidabilita.In merito non si puo non sottolineare l’importanzadel principio della «riusabilita del software e delleapplicazioni informatiche», principio anch’esso prio-ritario nell’ambito della realizzazione della Rupa.In effetti, l’interconnessione dei sistemi e l’interope-rabilita tra le reti devono consentire la condivisionesia del patrimonio informativo, quale insieme di datiamministrativi, sia del patrimonio applicativo, che esempre un insieme di informazioni, il cui contenuto

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI)908

pero concerne piu specificamente il know-how, cioeil complesso delle conoscenze per l’erogazione deiservizi (i cosiddetti software applicativi utilizzati dal-le amministrazioni per lo svolgimento automatizzatodella loro attivita).Tali conoscenze sono a tutti gli effetti dei beni e,relativamente alla pubblica amministrazione, sonoqualificabili come beni pubblici che, in quanto tali,devono essere utilizzati con efficienza, anche in con-siderazione del loro elevato valore economico. Talevalore e rapportabile non solo alle caratteristiche in-trinseche del prodotto ma anche a quelle relativealla sua evoluzione tecnologica che, quindi, imponedi sfruttare appieno una risorsa potenzialmente sog-getta da una veloce obsolescenza.In altri termini, il principio si fonda sulla circostanzache le comuni esigenze tra diverse Amministrazioniinducono, in genere, a moltiplicare gli sforzi e gliinvestimenti per ottenere soluzioni sostanzialmenteanaloghe: con il riuso o con la condivisione degliapplicativi si razionalizzano le spese ed i tempi deiprogetti, consentendo cosı investimenti verso altrisettori non ancora informatizzati. Tuttavia, nono-stante alcune oggettive difficolta, si e assistito adun’ampia diffusione della pratica del riuso tra le am-ministrazioni.In relazione, poi, alla Protocollazione in modalitaASP, bisogna ricordare che il titolare del software eil Ministero dell’Economia e delle Finanze, il qualelo mette a disposizione delle amministrazioni utenti,rendendo cosı disponibile in tempi brevi il serviziocon la riduzione delle spese ai soli costi di consumo:le amministrazioni, non essendo piu tenute alla pro-gettazione e alla realizzazione del sistema, possonodestinare le loro risorse alla gestione degli aspettiorganizzativi interni relativi all’adozione di un siste-ma di gestione elettronica del flusso documenta-le (113).

(113) Il principio del riuso del software e previsto dal 1o co.dell’art. 25 l. n. 340/2000 secondo cui «le pubbliche amministra-zioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 3-2-1993, n. 29, che siano titolari di programmi applicativi realizzatisu specifiche indicazioni del committente pubblico, hanno fa-colta di darli in uso gratuito ad altre amministrazioni pubbliche,che li adattano alle proprie esigenze».

12. La Carta Nazionale dei Servizi e la Carta d’Iden-tita Elettronica.Con la Carta Nazionale dei Servizi e con la Cartad’identita Elettronica il cittadino interagisce conl’amministrazione e, quindi, prende parte in manieraavanzata all’attivita amministrativa.E opportuno chiarire che gli effetti dell’informatiz-zazione pubblica sulla trasparenza amministrativa,se sono immediatamente visibili sull’attivita internae sull’interoperabilita tra gli enti, tuttavia — a ben

vedere — si riflettono solo in via indiretta sul citta-dino, il quale — tra l’altro — puo accedere piu facil-mente alle informazioni in possesso delle ammini-strazioni ma pur sempre con la mediazione del per-sonale pubblico: cio comporta per il cittadino la pos-sibilita di ottenere per via telematica informazioni eservizi indifferenziati, ma non di utilizzare le tecno-logie informatiche per personalizzare il proprio rap-porto con gli enti pubblici.Con la predisposizione di servizi bidirezionali si de-termina un vero e proprio scambio informativo trautente e sistema informatico delle amministrazioni e,quindi, si consente al cittadino di utilizzare diretta-mente gli strumenti tecnologici, per un’informazionepiu rapida e completa e per una maggiore parteci-pazione all’attivita della p.a.: si tratta di una tappafondamentale nell’attuazione della riforma ammini-strativa, rispetto alle finalita di trasparenza e di au-tomazione.In tale contesto un ruolo di primaria importanza ericoperto dall’identificazione dell’utente, che deveessere sicura per tutelare chiunque dall’accesso diestranei ai propri dati riservati e per consentire alcittadino di agire producendo effetti giuridici, comenell’ipotesi di avvio di un procedimento amministra-tivo o di intervento nel procedimento con l’invio didocumenti e certificati legalmente validi per l’ammi-nistrazione.Mentre prima il riconoscimento dei cittadini avve-niva di persona attraverso l’esibizione della Cartad’Identita cartacea, oggi lo stesso risultato si puo ot-tenere con la Carta Nazionale dei Servizi e la Cartad’Identita Elettronica.Si tratta, in concreto, di smart cards (carte a micro-processore), che permettono l’identificazione in retedel titolare mediante un codice personale che garan-tisce l’individuazione certa del titolare e consentel’interazione protetta con i sistemi dell’amministra-zione pubblica.Queste carte, per le loro elevate caratteristiche tec-niche e per le conseguenti notevoli potenzialita, sonostate studiate per far sı che esse diventino il mezzoper razionalizzare e semplificare l’azione ammini-strativa. Non a caso il Codice le disciplina in mododa renderle un fondamentale strumento — utilizza-bile su tutto il territorio del nostro Paese — di au-tenticazione e di accesso ai servizi in rete della p.a.In buona sostanza le smart cards, per il loro elevatolivello di interoperabilita e di versatilita, in concretopossono svolgere funzioni di codice fiscale, di tesseraper l’accesso ai servizi telematici comunali ed even-tualmente di patente di circolazione. Non e difficileprevedere che tali carte in breve tempo diventeran-no strumenti polifunzionali con molteplici applica-zioni e servizi, fino ad includere funzionalita qualifi-cate come la firma digitale (da utilizzare qualora il

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 909

rapporto tra cittadino e amministrazione richieda lasottoscrizione di un atto elettronico) o come il paga-mento telematico di prestazioni erogate da ufficipubblici.Allo stesso modo e prevedibile che l’uso di questecards possa abilitare in futuro il cittadino ad intrat-tenere rapporti con l’amministrazione direttamentedal proprio personal computer.

13. I siti web della pubblica amministrazione.Come accennato in precedenza, alcune amministra-zioni, gia prima dell’effettiva implementazione dellaRupa, avevano realizzato propri siti Internet. E, co-munque, con la creazione della Rete Unitaria dellap.a. che si e avuta una maggiore presenza delle am-ministrazioni sul web, proprio perche si sono mani-festate le potenzialita che uno strumento interattivocome Internet puo offrire in termini di maggiori in-formazioni e di servizi utili ai cittadini e alle imprese.In effetti, e grosso modo dagli anni novanta del se-colo scorso che si e registrato un rapido aumento deisiti delle pubbliche amministrazioni, oltre che la ri-strutturazione di quelli gia esistenti col conseguentenotevole aumento del numero delle pagine disponi-bili. Si e assistito, in pratica, ad una proficua evolu-zione di tali siti che sono passati da semplici vetrineistituzionali dai contenuti astratti e generici a luoghiin cui offrire servizi informativi mirati e talvolta in-terattivi.Il Codice della p.a. digitale mira, tra l’altro, proprio amigliorare ulteriormente le caratteristiche di questisiti e ad incrementare l’uso del web come virtualoffice sempre piu alternativo e, in alcuni casi, addi-rittura esclusivo rispetto a quello tradizionale. Delresto, l’importanza dello strumento tecnologico ri-spetto al costante aggiornamento delle informazionie alla loro consultabilita in tempo reale lo rendonofondamentale per garantire la trasparenza ammini-strativa sia sotto il profilo dell’accesso agli atti siasotto il profilo della reperibilita di informazioni divaria natura sull’attivita dell’ente.Per l’effettivo raggiungimento dei sopraindicatiobiettivi e necessario che i siti Internet siano proget-tati in modo tale da essere accessibili a tutti. Non acaso il Codice impone alcuni requisiti essenziali: siprevede, in particolare, che tutti, compresi i diversa-mente abili, devono poter accedere ai siti pubblici, iquali devono essere reperibili, facilmente usabili,chiari nel linguaggio, affidabili, semplici ed omogeneitra loro.I servizi offerti dai siti web della pubblica ammini-strazione sono di tre specie: informativi, comunica-tivi e transnazionali (114).La quasi totalita dei siti istituzionali offrono serviziinformativi di base, afferenti cioe all’attivita dell’en-te (banche dati, bandi di gara, concorsi) e alla sua

organizzazione (orari, indirizzi, uffici). Inoltre, alcunisiti (in particolare quelli che riguardano settori spe-cialistici) contengono anche giacimenti informati-vi, consultabili liberamente o previa abilitazione: sipensi, ad esempio, alle grandi basi di dati fiscali eprevidenziali, agli archivi del territorio, agli Opac(on line public access catalogue) delle bibliotechenazionali e locali. Sono, poi, in costante crescita i sitiche offrono al cittadino servizi informativi avanzati:in questo caso l’utente puo non solo verificare lostato di avanzamento delle pratiche amministrative,ma anche accedere alle istruzioni relative ai princi-pali procedimenti attraverso guide on line e consul-tare la produzione istituzionale dell’ente (pubblica-zioni, documenti, ecc.).In tale ambito e opportuno differenziare i serviziinformativi da quelli comunicativi. Infatti, mentre iprimi sono unidirezionali, invece quelli comunicativisono rivolti a creare una relazione interattiva con gliutenti finalizzata al dialogo e all’ascolto per la cono-scenza mirata dei bisogni dei cittadini. In questa di-rezione una notevole importanza deve riconoscersi— piu che agli strumenti tradizionali (comunicatistampa, news, rassegne stampa, newsletters) — allapubblicazione degli indirizzi e-mail degli uffici am-ministrativi.Quanto ai servizi transnazionali, va detto che questiin un’ottica bidirezionale realizzano lo scambio inte-rattivo di informazioni tra utente e sistema informa-tico per la remotizzazione di un ciclo di servizi o dialcune sue fasi: si tratta di servizi ancora in via disviluppo che richiedono soluzioni tecnologiche edorganizzative avanzate. Tuttavia, una prima ed em-brionale forma di applicazione di tale genere di ser-vizi e costituita dalla disponibilita della modulisticain linea o dalla possibilita di scaricare degli applica-tivi di supporto, che non solo evitano all’utente direcarsi fisicamente allo sportello, ma anche semplifi-cano la predisposizione della documentazione ri-chiesta per l’avvio di una pratica, attivando paralle-lamente procedure di verifica della correttezza deidati inseriti.Si tratta perlopiu di forme sperimentali, che trova-no un notevole limite nel fatto di richiedere comepresupposti l’identificazione certa del cittadino mit-tente, la sua titolarita di una firma elettronica digi-tale e la disponibilita di caselle di posta elettronicacertificata.Come e agevolmente intuibile questi servizi sarannocompletamente realizzati solo quando sara rimossoil sopraindicato limite, con la conseguente possibilitadi inviare i documenti all’ufficio competente attra-verso lo strumento della posta elettronica.E necessario, infine, fare un accenno anche ai cosid-detti «portali telematici»: si tratta di siti creati spe-

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI)910

cificamente con l’obbiettivo di razionalizzare l’acces-so alle banche dati mantenute dalla p.a.In effetti, la notevole mole di informazioni messa adisposizione dalla rete rischia di non poter esplicaretutte le sue ampie potenzialita non solo per il con-creto rischio di dispersione e frammentazione delleinformazioni stesse, ma anche per la mancanza dicaratteristiche ottimali di accessibilita e di interazio-ne con il cittadino di media preparazione. Da qui,appunto, la nascita di tali «portali telematici», che,costruiti in base ad una logica aggregante, organiz-zano i dati in maniera strutturata, presentano inter-facce agevoli e intuitive con l’uso di un linguaggiochiaro e spesso — attraverso call center gratuiti —offrono una preziosa assistenza alla navigazione.In tal senso un primo importante esempio e costi-tuito dal sito www.normeinrete.it, il quale offre gra-tuitamente un punto di accesso unitario alla norma-tiva italiana ed europea pubblicata nei siti istituzio-nali delle amministrazioni aderenti al progetto Nor-meinrete.Il portale, frutto della collaborazione tra Ministerodella giustizia e CNIPA, ha come riferimento un mo-dello di tipo federale: infatti, ogni amministrazionemette a disposizione la propria base documentale ditesti normativi. Tra le diverse basi documentali l’in-teroperabilita e l’integrazione sono assicurate dal-l’adozione di standard comuni per l’identificazione(nome uniforme o URN) e per la rappresentazione(XML) delle norme.E utile rilevare che sono previste per questo portalefuture rilevanti estensioni legate alla realizzazione diuna serie di iniziative per informatizzare la norma-tiva vigente, iniziative raggruppate in un progettodenominato e-Leges.In tale ambito un ulteriore importante sito e il «Por-tale Nazionale del Cittadino» (www.italia.gov.it), ilquale costituisce un punto di accesso unitario alleinformazioni e ai servizi on-line per il cittadino pub-blicati nei siti istituzionali della pubblica amministra-zione.Questo portale, attivo dal giugno del 2002, ha avutonel 2006 una profonda rivisitazione, che da un altoha confermato l’obiettivo prioritario di realizzare unpunto unitario di aggregazione, dall’altro lato ha ac-centuato ulteriormente il concetto della «centralita»del cittadino.Alla base dell’azione evolutiva del portale si pone ladomanda dei cittadini, privilegiando nell’esposizionedei contenuti le esigenze rilevate ed introducendoanche soluzioni come la social navigation, per sug-gerire all’utente meno esperto i temi piu caldi, suiquali si concentra l’attenzione dei navigatori. Dal2006 e iniziata anche una collaborazione con il grup-po Capitalia, per effetto della quale sono state messea disposizione nelle filiali del gruppo postazioni au-

tomatizzate attraverso cui i clienti o i cittadini nonclienti possono fruire dei servizi di pubblica utilitaerogati dal portale.In definitiva, da quanto in precedenza accennatoemerge che i siti Internet rappresentano lo strumen-to migliore per accedere alle pubbliche amministra-zioni anche in considerazione delle utili informazionicontenute in essi (organigramma; indirizzi e-mail; li-sta dei servizi offerti; bandi di gara; procedimenti dicompetenza di ciascun ufficio; durata; responsabileecc.), dando in questo modo concreta attuazione alprincipio di trasparenza.

(114) E evidente che la possibilita di accedere alle informazionicontenute in Internet, e cioe la loro facile reperibilita e com-prensione, dipende direttamente dalla possibilita di navigaresui siti in maniera semplice e lineare: e necessario che tali sitiabbiano interfacce amichevoli (friendly), cioe molto intuitive.La direttiva del Presidente del Consiglio 30-5-2002, per consen-tire il raggiungimento di adeguati ed omogenei livelli di qualita,ha previsto la possibilita di accedere al dominio di secondolivello .gio.it per tutti quei siti istituzionali che hanno determi-nate caratteristiche (elevati standard di accessibilita, usabilita,esaustivita e reperibilita delle informazioni, identificazione econtrollo dell’accesso dell’utenza, sicurezza e privacy).

14. Lo stato dell’informatizzazione pubblica.La Relazione annuale redatta dal Centro Nazionaleper l’Informatica nella pubblica amministrazione(CNIPA) consente di verificare lo stato cui e giuntoil processo di informatizzazione della pubblica am-ministrazione.Dai dati raccolti dalle amministrazioni centrali (ilriferimento e alle amministrazioni dello Stato e aglienti pubblici non economici cosı come definiti dald.lg. n. 39/1993, per cui non sono comprese le attivitaeffettuate dall’area operativa della Difesa e dei Ca-rabinieri, dall’area relativa alla ricerca degli entipubblici quali CNR, Enea, Iims, Ispesl, ISS e dal-l’area didattica delle scuole e dell’Universita) emer-ge che il 2006 e in parte anche il 2007 sono stati annidi relativa transizione. Del resto, la fine della prece-dente legislatura e l’insediamento del successivo go-verno, con i conseguenti cambiamenti di indirizzi edi programmi, non hanno agevolato lo sviluppo dinuove iniziative mentre sono normalmente prose-guite quelle in essere.Tuttavia, vi sono stati nel complesso progressi sianell’ambito dei servizi erogati sia nella crescita delleinfrastrutture, nonostante un’ulteriore riduzione del-la spesa esterna per beni e servizi ICT rispetto al-l’anno 2005.In relazione ai servizi forniti a cittadini e imprese,confrontando in particolare i dati del 2006 con quellidell’anno precedente, si evince che il numero deiservizi disponibili aumenta dell’11% e le transazionieffettuate on line per i servizi censiti arriva a 260milioni: piuttosto che tale dato relativo all’incremen-

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 911

to rispetto all’anno precedente del numero totale ditransazioni (che risente anche dell’introduzione dinuovi servizi), risulta interessante l’aumento rilevatoper i servizi piu utilizzati e gia presenti nel 2005. Nel2006 risulta anche una crescita non solo del numerodei siti gestiti dalle amministrazioni (da 952 a 1.026)ma anche delle visite a tali siti (da 306 a 336 milioni).Non vi e dubbio che in tale contesto sarebbero op-portuni alcuni interventi di razionalizzazione direttinon gia a ridurre il numero dei siti (apparentementemolto elevato ma corrispondente alla diversita difunzioni e alle logiche di decentramento amministra-tivo), quanto piuttosto ad operare una loro standar-dizzazione tecnologica e funzionale ai fini di una ri-duzione dei costi e della facilita di accesso da partedegli utenti (uniformita delle interfacce).Inoltre, per quanto riguarda i servizi alle imprese, idati raccolti nel 2006 evidenziano un significativo in-cremento del numero dei servizi attivi sul portaleimpresa.gov.it: i servizi disponibili salgono con ilcoinvolgimento di 15 amministrazioni (nel 2005 era-no soltanto 3).Invece, i servizi per il funzionamento non hanno re-gistrato evoluzioni di grande rilievo.In ordine, poi, ai cosiddetti sistemi trasversali, le am-ministrazioni continuano ad arricchire le loro intra-net con nuovi servizi informativi e di condivisione didocumenti tra i dipendenti. Cresce il numero di ca-selle di posta elettronica attive e aumenta il numerodi messaggi elettronici interni (di quasi un terzo ri-spetto al 2005) ed esterni (oltre il doppio del 2005).Ma il fenomeno nuovo del 2006 — confermato an-che nel 2007 — e quello della posta elettronica cer-tificata. I primi servizi di posta elettronica certificatasono stati avviati nel mese di marzo 2006 da partedei gestori accreditati. Al 31 dicembre 2006 risultanoattivi circa 1.100 domini da parte di 10 gestori (sui 15accreditati). Ad oggi, il numero totale di caselle diPEC delle pubbliche amministrazioni centrali e sti-mato in oltre 20 mila unita, di cui circa la meta con-trattualizzate nell’ambito del contratto Rupa-Intero-perabilita e il resto acquisite da altri fornitori.Tuttavia, non si puo non rilevare che a fronte di talecrescita, lo sviluppo del protocollo informatico e an-cora insoddisfacente. Infatti, se da un lato e innega-bile che la maggior parte delle amministrazioni di-spone di un sistema di protocollo informatico e checirca la meta dei documenti in entrata e in uscita eprotocollata informaticamente, dall’altro lato e an-che vero che non e ancora giunto a totale completa-mento il processo di informatizzazione degli scambidella p.a. centrale con l’esterno e tra amministrazio-ni, che le norme avrebbero voluto fosse ultimato sindal 2005. In tale direzione il CNIPA, in accordo conl’azione di governo, continua la sua attivita di sensi-bilizzazione e di supporto non solo attraverso la

messa a disposizione del servizio di protocollo infor-matico in ASP ma anche con azioni di costante mo-nitoraggio.In ogni caso, lo sviluppo del servizio di protocollo inesame e fortemente ostacolato, tra l’altro, dal perma-nere in molte amministrazioni di una cronica caren-za di personale informatico capace di indirizzare, go-vernare e controllare gli interventi sui sistemi infor-mativi e di raccordarli con le trasformazioni organiz-zative: tale carenza di addetti ICT induce spesso leamministrazioni ad acquisire risorse professionalidall’esterno.Un ultimo dato da evidenziare e quello relativo allaspesa per l’acquisizione di beni e servizi per l’infor-matica, che nel 2006 ha registrato, rispetto all’annoprecedente, una flessione del 4,8%. Tale riduzione edovuta soprattutto ai tagli alla spesa determinati dal-la legge finanziaria 2006 e da altre leggi legate alcontrollo della spesa pubblica (questa riduzione av-viene nonostante il mercato dei beni e dei servizi inesame in Italia cresca dal 2005 al 2006 dell’1,6%).Tale trend ha trovato sostanziale conferma anche nel2007.In definitiva, la spesa mentre nelle amministrazionicentrali dello Stato, dopo i picchi del 2000 e del 2002,continua a diminuire, invece negli enti pubblici noneconomici, dopo i picchi del 2001 e del 2002 ed ilcalo del 2003, tende a crescere lentamente.Dalla valutazione generale dei dati sopraindicati ri-sulta evidente che l’adozione delle nuove tecnologierappresenta uno dei principali fattori intorno ai qua-li e avvenuto il miglioramento nella percezione del-la pubblica amministrazione da parte dei suoi uten-ti: gli strumenti telematici, infatti, hanno realmentecontribuito a risolvere alcuni rilevanti aspetti critici(si sono ridotti, ad esempio, i tempi di lavorazionedelle pratiche).Al tempo stesso, pero, non si puo non prendere attoche se e innegabile l’esistenza di una consistente do-manda di servizi diretti a semplificare ulteriormentei rapporti burocratici grazie all’utilizzo delle tecno-logie ICT, e pur vero che ci sono numerosi fattori dicriticita da considerare e risolvere, come la reale ac-cessibilita di questi strumenti e l’effettiva volontadell’amministrazione di usarli con un atteggiamentoorientato alla comunicazione.Del resto, l’innovazione tecnologica, se viene assuntadagli enti come mero adempimento normativo, nonsara mai in grado di esprimere tutte le relative po-tenzialita che, invece, richiedono la formulazione distrategie organizzative globali e di lungo periodo.In conclusione, da quanto in precedenza accennatoemerge un quadro sull’informatizzazione pubblicaricco di luci ed ombre, dove le ombre prevalgonoancora: in questo contesto e considerando gli annipassati dall’adozione delle prime fondamentali leggi

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI)912

sull’automazione dei processi amministrativi, il nuo-vo Codice dell’amministrazione digitale da un latopotrebbe agire come nuovo stimolo all’adozione del-le misure di ristrutturazione organizzativa, procedi-mentale e strutturale degli enti ancora in ritardo nelcammino di informatizzazione; dall’altro lato, pero,sembra destinato ad avere scarsa efficacia alla stre-gua dei precedenti interventi legislativi adottati nellamateria in esame.

15. L’applicazione del principio di trasparenza nelsettore degli appalti e dei concorsi pubblici.La fondamentale esigenza di trasparenza e imma-nente all’intero sistema amministrativo: in buona so-stanza essa «riguarda praticamente tutti i profili del-la vita dell’amministrazione» (115).Tuttavia, vi sono ambiti in cui tale esigenza e avver-tita in modo piu marcato: si pensi, a mero titoloesemplificativo, agli appalti o, piu in generale, allegare pubbliche, all’attivita concorsuale, alla secreta-zione — da parte della p.a. — di atti senza adeguatagiustificazione ed anche all’istituto del silenzio che,nelle forme del silenzio-inadempimento, puo deter-minare ambiguita ed oscurita nell’ambito dell’azioneamministrativa.Soprattutto in questi contesti, regolare l’assetto degliinteressi in funzione del perseguimento del fine pub-blico che si concretizza durante il procedimento, eun’attivita che, se priva delle necessarie condizioniche ne assicurino la trasparenza, puo determinarepericolose strumentalizzazioni dell’interesse pubbli-co e del relativo concreto assetto di interessi, conintuibili effetti dannosi.In tal senso un ruolo fondamentale ha la materiadegli appalti pubblici (116), che riveste un particola-re interesse ai fini della presente trattazione con ri-ferimento soprattutto alla normativa comunitaria,oltre che nazionale (117): non bisogna dimenticare,infatti, che la stessa Unione europea, gia ComunitaEuropea, nasceva piu di mezzo secolo fa proprio co-me spazio economico comune, all’interno del qualela circolazione di capitali e merci avvenisse senzarestrizione (118).Il progresso tecnologico e la correlata possibilita de-gli imprenditori di usufruire di un mercato piu am-pio di quello strettamente locale, hanno comportatol’inevitabile conseguenza che il complesso delle di-rettive comunitarie emanate in materia si e ispiratoanzitutto al principio di trasparenza: si tratta, come enoto, di un sistema articolato e multiforme, ma an-che caratterizzato — appunto — da regole traspa-renti dettate in funzione di una sempre maggioreapertura alla concorrenza dei pubblici appalti, dandoil giusto rilievo al ricorso alle procedure aperte ri-spetto a quelle ristrette, ed all’utilizzo di criteri tra-sparenti per la selezione delle offerte (119).

In effetti, la normativa di livello comunitario ha ac-centuato il ricorso nella legislazione nazionale a cri-teri di trasparenza, favorendo — anche in via indi-retta — la liberta di mercato.I dati statistici (120) testimoniano che, prima degliinterventi normativi operati dalla Unione europea,soltanto il due per cento degli appalti pubblici veni-va aggiudicato da imprese non nazionali: una per-centuale evidentemente troppo bassa per agevolarela liberta della concorrenza e lo sviluppo economiconon solo delle imprese, ma del tessuto sociale nelsuo complesso (121). Da qui l’impegno delle istitu-zioni comunitarie per una maggiore pubblicizzazio-ne degli appalti pubblici banditi sul territorio comu-nitario: infatti, solo l’effettiva conoscenza delle pro-cedure in corso puo garantire un’adeguata e nume-rosa partecipazione, con indubbie ricadute sulpositivo esito della procedura (122).Nelle fonti primarie un ruolo determinante va cer-tamente attribuito alla normativa di cui al d.lg. n.163/2006 (123) — come modificato ed integrato dald.lg. n. 6/2007 — che, in attuazione dei principi UE,riconosce la posizione primaria della trasparen-za (124).In linea generale, infatti, il sopraindicato d.lg. tendead una piu ampia e marcata enucleazione dei prin-cipi informatori della disciplina dell’affidamento edell’esecuzione degli appalti pubblici nel nostro or-dinamento, in ossequio alle piu avanzate interpreta-zioni dell’art. 97 Cost. e ai principi contenuti nelTrattato istitutivo. In tal modo viene garantita laqualita delle prestazioni e il rispetto del principio ditrasparenza e di altri principi, quali quello di econo-micita, efficacia, tempestivita e correttezza, nonchedi libera concorrenza, parita di trattamento, non di-scriminazione, proporzionalita e pubblicita nelleprocedure di affidamento degli appalti e nell’esecu-zione degli stessi.In questo senso l’art. 2 d.lg. n. 163/2006 riprende ildato normativo fornito dall’art. 2 della DirettivaUnica Appalti (secondo cui «le amministrazioni ag-giudicatrici trattano gli operatori su un piano di pa-rita, in modo non discriminatorio e agiscono con tra-sparenza») e relativamente al richiamato principio dieconomicita, di matrice comunitaria, precisa che lostesso possa cedere il passo di fronte a prevalenti esi-genze pubbliche o ad istanze di ordine sociale rite-nute, appunto, prioritarie dal bando, nei limiti tuttaviadi quanto previsto e consentito dalle norme vigenti.Il d.lg. n. 163/2006, peraltro, fa propri anche i principiinformatori della nuova disciplina del procedimentoamministrativo, per cui le procedure di affidamentoe le altre attivita amministrative in materia di con-tratti pubblici devono essere espletate, con rinvio di-namico, nel rispetto della legge n. 241/1990 come no-vellata dalla legge n. 15/2005 (125).

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 913

Il principio di trasparenza e determinante anchenell’esecuzione delle attivita collegate al bando digara (126).Tuttavia, non si puo non rilevare che accanto allafondamentale esigenza di tutelare la trasparenza e lapubblicita nell’ambito delle gare d’appalto pubblico,si pone un’ulteriore esigenza non meno importantedella prima: quella, cioe, di tutelare il diritto di cia-scuna impresa, che abbia partecipato ad una dellesopraindicate gare, a mantenere il massimo riserbosui dati trasmessi all’amministrazione in sede di pre-sentazione dell’offerta (127).In tale contesto vengono trasmesse alla p.a. una seriedi informazioni (si pensi, ad esempio, a quelle rela-tive al personale delle imprese, alla corretta esecu-zione dell’appalto, all’elenco dei fornitori, ai daticoncernenti la sicurezza dei cantieri, alla contabilitafiscale, alle informazioni commerciali attinenti aipropri clienti, soci e concorrenti e cosı via) che assaispesso sono essenziali per la sopravvivenza commer-ciale dell’impresa.Da cio deriva, quindi, che una tutela effettiva dellariservatezza delle imprese, puo essere ottenuta sol-tanto attraverso dei limiti legislativi legati alla tra-sparenza ed alla pubblicita degli atti e documenti inpossesso dell’amministrazione.Proprio in considerazione di cio il combinato dispo-sto degli artt. 24 e 59 t.u. n. 196/2003 (cosiddettoCodice in materia di protezione dei dati personali)prevede — in materia di diritto alla riservatezza del-le imprese nell’ambito delle gare d’appalto — che,solo nei casi espressamente previsti dalla normativain vigore, i soggetti pubblici possono procedere altrattamento dei dati delle imprese, di cui sono venutiin possesso in occasione di procedure concorsuali, e,inoltre, che tutte le norme in materia di accesso agliatti amministrativi restano in vigore.Cio e ovviamente finalizzato ad ostacolare fraudo-lenti circolazioni di informazioni e dati, che possonoturbare il libero mercato e la libera concorrenza.Non meno importanti sono gli artt. 18 e 19 del citatot.u. n. 196/2003, ove e espressamente stabilito chequalunque trattamento di dati personali da parte disoggetti pubblici e consentito soltanto per lo svolgi-mento delle funzioni istituzionali. Nello stesso tem-po si prevede anche che la comunicazione dei dati aprivati e ammessa soltanto laddove sia prevista dauna norma di legge o di regolamento.Nell’ambito di un articolato sistema di norme direttea tutelare la privacy delle imprese nelle gare d’ap-palto (128), la giurisprudenza amministrativa — chia-mata ad un’opera di bilanciamento fra le esigenze delprincipio costituzionalmente garantito di iniziativaeconomica delle imprese e della loro privacy, e quelledell’altro principio costituzionale di buon andamentoe imparzialita dell’amministrazione — ha piu volte

affermato che il soggetto pubblico cui sia rivolta unamotivata istanza di accesso relativamente agli atti edalle procedure di una gara, e tenuto comunque adescludere — attraverso degli appositi «omissis» — leparti del documento che non siano funzionali all’in-teresse giuridico del richiedente, il quale in ogni casonon puo diffondere i dati dei quali e venuto a cono-scenza, pena la realizzazione del reato di cui all’art.167 t.u. n. 196/2003 (129).Per quanto riguarda l’accesso agli atti di gara, l’art.13 d.lg. n. 163/2006 rappresenta un momento di fon-damentale attuazione dei principi di trasparenza e dipartecipazione. Infatti, il primo comma del predettoarticolo stabilisce che il diritto di accesso agli attidelle procedure di affidamento e di esecuzione deicontratti pubblici, incluse le candidature e le offerte,e in via generale disciplinato dalla legge n. 241/1990e succ. mod. integr. Poi, nei successivi commi si di-sciplinano le ipotesi in cui possono operare divieti didivulgazione o ipotesi di giustificato differimentodell’accesso, riprendendo quanto gia stabilito dal-l’art. 22 della legge Merloni (130). Inoltre, il quintocomma del sopraindicato articolo contempla le ipo-tesi di divieto assoluto di divulgazione sia nel caso diinformazioni fornite dagli offerenti nell’ambito delleofferte ovvero a giustificazione delle medesime, checostituiscano segreti tecnici o commerciali sia nel ca-so di altri eventuali aspetti riservati delle offerte me-desime. Tuttavia, l’accesso ai relativi atti e possibilequalora cio sia strumentale allo svolgimento delleproprie difese in giudizio: resta fermo, invece, il di-vieto di divulgazione sia dei pareri legali acquisti daisoggetti tenuti all’applicazione del d.lg. n. 163/2006per la soluzione di liti relative ai contratti pubblici,sia delle relazioni riservate del direttore dei lavori edell’organo di collaudo sulle domande e sulle riservedel soggetto esecutore del contratto (131).Non meno rilevante e il ruolo ricoperto dal principiodi trasparenza nell’ambito del delicatissimo settoredei pubblici concorsi: in merito, per quanto di inte-resse ai fini della presente trattazione (132), un fon-damentale punto di riferimento e costituito eviden-temente dal t.u. n. 165/2001 e, in maniera particola-re, dal relativo art. 10, significativamente rubricato«Trasparenza delle amministrazioni pubbliche»: tut-tavia, in tal senso ancor piu rilevante e il terzo com-ma, lett. b), dell’art. 35, che fa espresso riferimentoalle modalita da seguire nel reclutamento del perso-nale alle dipendenze della pubblica amministrazio-ne (133).In ogni caso, la norma che impone l’adozione di pro-cedure trasparenti, tali da consentire la verifica delleattitudini richieste per la posizione che i vincitoridovranno ricoprire, deve essere coordinata con laprecedente lettera a), la quale contempera le oppo-ste esigenze di celerita ed efficienza dell’azione am-

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI)914

ministrativa mediante il ricorso a procedimenti au-tomatizzati, dei quali l’uso attuale e oltremodo fre-quente: ancora una volta l’esigenze di trasparenza siconiugano con quelle afferenti ad una logica accele-ratoria, in un equilibrato e costruttivo rapporto diosmosi.Infatti, pur nella costante tensione verso una celereselezione degli elementi migliori, la pubblica ammi-nistrazione banditrice deve tenere ben presenti leesigenze di trasparenza in ogni fase della proceduraconcorsuale, fino al momento dell’assunzione in ser-vizio (134).Conseguentemente, la commissione esaminatrice etenuta a predeterminare i criteri di massima per laredazione delle prove scritte (135), i criteri di valu-tazione dei titoli e di ogni altro documento ritenutoutile ai fini della valutazione (136), ciascuno di essiaccompagnato da un punteggio predeterminato econgruo (137).Tale autolimitazione si traduce, secondo la giurispru-denza prevalente, in un vincolo all’esercizio della di-screzionalita tecnica che generalmente connota l’o-perato delle commissioni di concorso (138).L’interrelazione tra principio di trasparenza e logicaacceleratoria presenta connotati particolarmente in-tensi anche in riferimento alle sovvenzioni (139): e«assai rilevante ai fini della trasparenza... la subor-dinazione della concessione di sovvenzioni, contri-buti o vantaggi economici di qualsiasi genere allapredeterminazione e pubblicazione dei criteri e dellemodalita cui l’amministrazione competente deve at-tenersi» (140).

(115) In questi termini Zucchetti, I rapporti tra le norme rela-tive all’accesso ed alla tutela dei dati personali, in Italia-DellaTorre-Perulli-Zucchetti, Privacy e accesso ai documenti am-ministrativi, Milano, 1990, 110 s., secondo cui la trasparenzaamministrativa riguarda, ad esempio, la «circolazione delle in-formazioni all’interno dello stesso sistema amministrativo (...)la previsione della figura del responsabile del procedimentocome interlocutore unico per ciascun provvedimento, sia versol’interno, sia verso l’esterno dell’amministrazione (...) l’obbligodi comunicazione dell’avvio del procedimento (...) l’obbligo diconcluderlo entro un termine prefissato ... la realizzazione intutte le amministrazioni degli uffici per le relazioni con il pub-blico». Nello stesso senso Piraino, op. cit., 1991, 263.(116) Cfr. Garofoli-Sandulli, Il nuovo diritto degli appaltipubblici nella direttiva 2004/18/CE e nella legge comunitarian. 62/2005, Milano, 2005; Mascarello, Il contratto di appalto,Milano, 2002.(117) La materia delle opere pubbliche e stata profondamenterivisitata dal d.lg. 12-4-2006, n. 163 (c.d. codice dei contrattipubblici), con cui si e riusciti a creare un unico corpo normativoa cui assoggettare tutta la materia. Di notevole rilievo e l’im-portanza che si sta dando, nella materia in esame, alla tuteladell’ambiente ed alla politica sociale, aspetti fondamentali per ilperseguimento di uno sviluppo sostenibile.(118) Cfr. Penella, Contratti ed appalti secondo la normativaCEE ed ESA, RTAp, 1994, II, 239 ss.(119) Marinelli, Il tipo e l’appalto, Padova, 1996.

(120) I dati ai quali si fa riferimento nel testo sono reperibili sulsito Internet ufficiale dell’Unione europea.(121) Cfr. Bronzini, L’appalto: problemi e caratteristiche, AC,1987, 449 ss.(122) Sul versante della trasparenza l’opera di maggiore rilievoe stata senza dubbio prodotta dalla Commissione Europea, laquale ha provveduto nel corso degli anni a formare i responsa-bili del procedimento mediante opportune misure d’interventoe a rendere il piu omogenei possibile i bandi di gara emanatidalle stazioni appaltanti. La Commissione ha a tal propositoadottato un linguaggio ad hoc, il CPV (Common ProcurementVocabulary), specifico per gli appalti pubblici. Il CPV, redatto intutte le lingue ufficiali dell’Unione europea, facilita la comuni-cazione fra i soggetti dei diversi Paesi interessati e garantisce inbreve termine una omogeneizzazione non solo giuridica, maanche tecnica delle procedure.L’effettiva conoscenza delle operazioni di gara e un valore tal-mente fondante nell’attuale momento storico, che anche i giu-dici di legittimita non esitano a sanzionare con la nullita leprocedure che violino tale canone: cfr. sul punto l’ordinanzan. 1859 del 18-11-2004 (www.altalex.it) del T.A.R. Sicilia, sez.Catania.(123) Pubblicato sulla G.U. 2-5-2006, n. 107.(124) Cfr. Palombella, Opere pubbliche in linea con Bruxelles.Enti: trasparenza e procedure flessibili, DeG, 2006, 54 ss. Sullanormativa previgente cfr. Linda, La riforma della legge Merlo-ni, GDAm, 1995, II, 365 ss.; L. Giampaolino-M. A. Sandulli (acura di), Commento alla legge quadro sui lavori pubblici sinoalla «Merloni ter», Milano, 1999; Amiconi, La Merloni ter unanno dopo: i problemi e le prospettive, AUE, 2000, 47, 59 ss.; DiGioia, La disciplina dei contratti misti nella «Merloni Ter», UA,2000, II, 475 ss.(125) Inoltre, l’ultimo comma dell’art. 2 d.lg. n. 163/2006 dispo-ne che l’attivita contrattuale spesa ex art. 1 si debba svolgerenel quadro dei principi e delle norme fissati dal codice civile:ancora una volta l’attivita delle pubbliche amministrazioni vie-ne ancorata agli schemi normativi dello jus privatorum, laddoveal contrario spiazza la disposizione di cui al 2o co. dell’art. 1.Questa, collocata immotivatamente secondo il parere del Con-siglio di Stato nella prima disposizione del sopraindicato d.lg.prevede che «nei casi in cui le norme vigenti consentono lacostituzione di societa miste poste in essere per realizzare e/ogestione di un’opera pubblica o di un servizio, la scelta del socioprivato avviene con procedure di evidenza pubblica». In so-stanza, in materia di procedure prodromiche alla scelta del so-cio privato in caso di costituzione di societa miste poste inessere per realizzare e/o gestire opere e servizi pubblici, si ri-prende in toto il principio generale secondo cui la scelta delsocio privato debba avvenire con procedure di evidenza pub-blica.(126) Cfr. Bellagamba, Autocertificazione e semplificazionedella gara d’appalto, Milano, 1998.(127) Secondo la sent. n. 82/2005 della V sez. del C. Stato laprescrizione del bando di gara, che prevede — a pena di esclu-sione — la presentazione dell’offerta esclusivamente a mezzoraccomandata del servizio postale, va interpretata nel senso chedovevano essere ammesse in gara solo le offerte pervenute tra-mite le Poste italiane s.p.a.: in senso contrario cfr. Alesio, Of-ferte per raccomandata: e l’unica via. Esclusi i corrieri privati, idubbi restano, DeG, 2005, 116 ss.(128) Tali disposizioni normative tutelano — come e noto — ilc.d. «segreto industriale» che consente agli operatori economi-ci di richiedere alle amministrazioni aggiudicatrici il rispettodella riservatezza delle informazioni conferite e della documen-tazione inviata al fine di tutelare il segreto industriale, nono-stante comunque la p.a. debba valutare le offerte presentate.Inoltre, laddove l’amministrazione richieda notizie in ordinealla capacita tecnica (e, quindi, la comunicazione di dati riser-vati) le imprese saranno tenute a richiedere espressamente per

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 915

iscritto il riserbo alla p.a. su quanto eventualmente comunicatoin ottemperanza all’invito ricevuto, sempre che l’impresa siadiligente nel sottolineare quali dati siano da mantenere segreti.(129) Cfr. Puleio, Violazione della Privacy e condizioni obiet-tive di pubblicita, CP, 2005, 2540 ss. Secondo Cass. pen., sez. III,28-5-2004, n. 30134, CP, 2005, 2540, in tema di trattamento ille-cito dei dati personali, mentre il reato a pericolo presunto, di cuial previgente art. 35 l. n. 675/1996, prevedeva come circostanzaaggravante il nocumento per la persona alla quale ineriscono idati illecitamente trattati, l’art. 167 t.u. n. 196/2003 ha tipizzatotale nocumento, da intendersi sia riferito al soggetto stesso cheal suo patrimonio, come condizione obiettiva di punibilita ed haanche previsto un dolo specifico di danno: conseguentemente, ilprincipio di offensivita impedisce che costituisca reato quellaviolazione della normativa sulla tutela dei dati personali cheproduca un vulnus minimo all’identita personale del soggettopassivo ed alla sua privacy (nel caso di specie, un candidato alleelezioni aveva inviato materiale propagandistico ai suoi amiciassociati senza il loro consenso, estraendo i loro dati personalidall’archivio dell’associazione). Sul punto cfr. Contaldo-Ma-rotta, Depenalizzazione e nuove tutele dei dati personali anchealla luce del codice della privacy, GM, 2004, n. 11, 2409, e n. 12,2640. Per la disciplina previgente cfr. Blaiotta, Le modifichealle fattispecie penali previste dalla legge sulla protezione dei datipersonali, CP, 2002, 2955.(130) Nello specifico, il 2o co. dell’art. 13 stabilisce che, fattasalva la disciplina prevista dal Codice per gli appalti segretati ola cui esecuzione richiede speciali misure di sicurezza, il dirittodi accesso e differito: nelle procedure aperte relativamente aisoggetti che hanno presentato le offerte, fino al termine per laloro presentazione; nelle procedure ristrette e negoziate qualo-ra vi siano le ipotesi sub lett. b); infine, relativamente alle of-ferte, l’accesso e differito fino all’approvazione dell’aggiudica-zione. In tali casi, i relativi atti non possono essere comunicatia terzi o comunque divulgati pena l’insorgere di una ipotesi diresponsabilita penale ex art. 326 c.p. a carico dei pubblici uffi-ciali o degli incarichi di pubblici servizi.(131) Con esclusivo riguardo, infine, ai contratti nei c.d. settorispeciali, c’e la possibilita per gli enti aggiudicatori di imporrerequisiti volti a tutelare la riservatezza delle informazioni chetrasmettono.(132) Per una panoramica generale cfr. Carinci, Il lavoro al-le dipendenze delle amministrazioni pubbliche, Milano, 1995;Clarich-Iaria, La riforma del pubblico impiego, Rimini, 2000;Mari, Accesso e carriera nelle pubbliche amministrazioni, Mi-lano, 1996; Rusciano, Giannini e il pubblico impiego, RTDP,2000, II, 1111 ss.; Talamo, Il d.lg. n. 165 del 2001 fra tradizionee discontinuita: guida ad un t.u. «meramente compilativi», LPA,2001, suppl. 2, 9 ss.; Virga, Il pubblico impiego dopo la priva-tizzazione, Milano, 2002; Villata, Prime considerazioni in temadi «privatizzazione» del pubblico impiego e tutela giurisdizio-nale, DPrA, 1993, II, 399 ss. Piratino, Il pubblico impiego tracontrattualizzazione e privatizzazione, NR, 1993, II, 2004 ss.;Noviello-Sordi, Le nuove controversie sul pubblico impiegoprivatizzato e gli uffici del contenzioso, Milano, 2001.(133) Per i risvolti giurisdizionali cfr. Tenore, Riparto di giuri-sdizione sui concorsi interni nelle pubbliche amministrazioni,nota a T.A.R. Umbria, 31-5-2001, n. 307, FA, 2001, I, 1702 ss.;Videtta, Concorsi, esami e sindacabilita giurisdizionale ammi-nistrativa, DAmm, 1996, I, 539 ss.(134) Cfr. Altieri, Brevi note sull’instaurazione del rapporto dipubblico impiego, nota a T.A.R. Sardegna, 8-9-1993, n. 1069,RGSarda, 1994, III, 237 ss.; Murgia, In tema di costituzione delrapporto di pubblico impiego fondata su atti di natura conven-zionale, nota a sent. T.A.R. Sardegna, 25-10-1988, n. 1311, RG-Sarda, 1989, 824; Tassone, Osservazioni in tema di rilevanza difatto del rapporto di pubblico impiego a seguito di assunzionenulla per violazione di norme imperative, nota a C. St., Ad.Plen., 9-9-1992, n. 10, GI, 1993, III, 1, 785 ss.

(135) Cfr. C. St., sez. V, 7-2-2003, n. 648, FA C. St., 2003, n. 2.(136) Sul punto cfr. T.A.R. Lazio, sez. III, 14-1-2003, n. 87,FA Tar, 2003, n. 1.(137) In tal senso C. St., sez. VI, 18-6-2002, n. 3320, FA C. St.,2002, 1503.(138) Cfr. per tutte C. St., sez. VI, 8-4-2002, n. 1884, FA C. St.,2002, 958. Ovviamente, con peculiare riguardo alla spinosa que-stione dell’anonimato delle prove concorsuali, tale criterio nonva inteso in senso assoluto, altrimenti non vi sarebbe spazio perla prova contraria della non riconducibilita di un elaborato adun determinato candidato: cfr. C. St., sez. V, 1-10-2002, n. 5132,DeG, 2002, n. 36, 81 ss.(139) In merito cfr. Croci-Pericu, «Sovvenzioni (diritto ammi-nistrativo)», in Enc. dir., Milano, XLIII, 243. Come e noto, inun’ottica di trasparenza l’art. 12 l. n. 241/1990 e succ. mod.integr. prevede la subordinazione di concessione di sovvenzio-ni, contributi ecc. alla predeterminazione e pubblicazione deicriteri cui l’amministrazione deve attenersi.(140) Cosı testualmente Marrama, op. cit., 85. In tale ambitonon si puo non prendere le mosse da una preliminare conside-razione di carattere storico-sistematico, che allude all’avventodei c.d. «diritti di quarta generazione» e dello Stato sociale: ilmutamento dei valori intervenuto negli ultimi anni, portandocon se un parallelo adeguarsi della normativa, impone in capoalla p.a. l’utilizzo di forme alternative di allocazione delle risor-se che, seppure rispettose della trasparenza e dell’imparzialitagestionale, rispondano nondimeno in misura sempre crescenteai canoni dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministra-tiva [cfr. Catalano, Cittadino e P.A.: novita (e contraddizioni)giurisprudenziali in tema di sovvenzioni pubbliche, rappresen-tanza senza potere e ratifica del negozio concluso dal «falsusprocurator», nota a Cass. civ., 5-3-1993, n. 2681, NGCC, 1994, I,321 ss.]. Come e noto, e gia la nostra Costituzione che, agli artt.2, 3 e 41, si occupa del problema in un’ottica non meramenteprogrammatica, bensı immediatamente precettiva: nelle primedue disposizioni la Carta fondamentale traccia, infatti, le fina-lita dell’intervento dello Stato nel tessuto economico, riman-dando poi al successivo art. 41 per la predisposizione di unruolo di finanziamento che, nel superamento del vecchio mo-dello di Stato-interventore, edifica le nuove basi per l’interven-to pubblico e la redistribuzione delle ricchezze. Inoltre, da unpunto di vista strettamente ordinamentale, l’intervento dellaCostituzione in materia assoggetta l’intera disciplina alla riser-va di legge, garanzia non trascurabile qualora vengano in con-flitto, come accade in questo caso, le esigenze della concorrenza(soprattutto nell’ottica comunitaria) e della riallocazione tra-sparente delle risorse. Difatti, gli artt. 87 e 88, Trattato UE sonotassativi nello stabilire il divieto di aiuti di Stato, all’interno deiquali le sovvenzioni rientrano a pieno titolo, ovviamente collimite della compatibilita: conseguentemente, consentire un ri-corso indiscriminato a tali forme di sovvenzionamento rischiadi mettere in crisi uno dei tre pilastri sui quali si fonda il pro-cesso di integrazione europea. Comunque, sta di fatto che, no-nostante le rigide preclusioni provenienti dalle istituzioni so-pranazionali — per qualche interessante riferimento cfr. C. St.,sez. VI, 10-10-2002, n. 5449, FA C. St., 2002, 2546 — nell’attualemomento storico, caratterizzato da lunghi periodi di stagnazio-ne economica che trovano la loro matrice in avvenimenti poli-tici ben noti, l’intervento dello Stato nei settori maggiormentedisastrati dell’economia costituisce l’unica ancora di salvataggiocapace di garantire la sopravvivenza di segmenti fondamentalie basilari dell’apparato produttivo, in assenza dei quali le riper-cussioni sul piano giuridico, sociale, sindacale sono facilmenteimmaginabili. E evidente che, sul piano giuridico, l’universodelle sovvenzioni non risulta di facile classificazione, in quantola logica emergenziale spesso sottesa agli interventi suddettipresta il fianco ad una produzione normativa stratificata e, perquesto, di difficile coordinamento formale con la normativaprevigente: il rischio di un frastagliarsi di interventi privi di una

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI)916

logica comune e, quindi, dietro l’angolo. Volendo abbozzareuna classificazione ricostruttiva che acceda al versante struttu-rale, le sovvenzioni in senso stretto si caratterizzano per attri-buire una somma di denaro, o altro bene avente valore econo-mico, senza che il beneficiario non abbia alcun obbligo di resti-tuire la somma ottenuta: cfr. sul tema G. Greco, Sovvenzioni etutela dell’affidamento, RTDP, 2000, I, 375 ss.; Sottili, Revoca diaiuti di Stato e tutela dell’affidamento, in Dir. UE, 1998, V, 169 ss.Con lo strumento dei benefici fiscali, lo Stato concede agevola-zioni in via indiretta, esonerando i beneficiari dal pagamento diuna parte dei tributi. Infine, mediante la prestazione di oppor-tune garanzie o la stipula dei contratti di mutuo, leasing o fran-chising a tassi agevolati, il soggetto erogante appresta una seriedi attivita di finanziamento agevolato che, seppure in formameno diretta, condividono con gli strumenti suelencati la me-desima finalita di incentivazione dell’attivita economica: cfr.Scaglione-Caruso, Nuove tendenze nella disciplina degli aiutidi Stato nelle norme comunitarie, RiDPC, 2001, IV, 383 ss. Leipotesi sopraindicate costituiscono complesse operazioni di re-distribuzione del reddito, le quali, per non incontrare i limitiimposti dalla legislazione costituzionale e di rango primario,devono di volta in volta essere supportate dalla sussistenza diun pubblico interesse che, ergendosi a paradigma dell’interaprevisione di legge, giustifichi lo spostamento di capitali pub-blici in capo a soggetti privati, mediante le forme civilistichedell’obbligazione pubblica: cfr. Ancis, Sovvenzioni alle impresedi navigazione della Sardegna e disciplina degli aiuti di Stato,nota a C. Giust. CE, sez. VI, 19-10-2000, n. 15, DT, 2001, IV, 680ss. Di notevole importanza sono gli strumenti di sostegno chefavoriscono l’effetto redistributivo della spesa pubblica. Infatti,le politiche degli incentivi pubblici sono indirizzate su due ob-biettivi fondamentali per il nostro Paese: il recupero dei diffe-renziali di sviluppo delle aree meno sviluppate ed il sostegnoalla ricerca e all’innovazione. I principali strumenti di incenti-vazione, su cui negli ultimi anni si e basata la politica di sup-porto alle imprese, sono: la l. n. 488/1992; i contratti di pro-gramma; i patti territoriali; la contrattazione programmata; ifondi unici; il Fit (fondo speciale rotativo per l’innovazionetecnologica). In tale contesto, nonostante le molteplici artico-lazioni operative sommariamente accennate, le insopprimibiliesigenze di trasparenza da soddisfare nei singoli casi concreti sidifferenziano a seconda della fonte giuridica attributiva dellasovvenzione in senso ampio: infatti, qualora sia direttamente lanorma di legge a regolamentare le modalita di ottenimento delbeneficio, disciplinando con analiticita i requisiti necessari e leeventuali clausole accessorie, secondo l’orientamento prevalen-te il richiedente verserebbe in una posizione di diritto sogget-tivo pieno (cfr. C. St., sez. VI, 9-5-2002, n. 2539, FA C. St., 2002,1298), eventualmente condizionato dalla presenza di un ecces-sivo numero di richiedenti che si trovano nelle medesime con-dizioni, eventualita che costringe la p.a. ad operare una ripar-tizione dei fondi disponibili sulla base di criteri oggettivi e pre-determinati. Nel caso in cui, invece, gli aspetti operativi sianodemandati dalla legge all’attivita della p.a., la sussistenza incapo al beneficiario di un diritto soggettivo perfetto non esclu-de che la stessa amministrazione, in sede di autotutela e dicontrollo successivo, possa revocare la sovvenzione concessaper sopravvenuti motivi di pubblico interesse, con eventualiprofili sanzionatori di cui al d.lg. n. 123/1998 (in particolare art.9) ed alla normativa penale in tema di truffa, qualora ne sussi-stano gli estremi: cfr. Ferraro, Frodi «comunitarie»: specialita osussidiarieta?, nota a Cass. pen, S.U., 24-1-1996, n. 2780, FI,1996, II, 273 ss.; Mannucci, Rapporto di sussidiarieta con ilreato di truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pub-bliche, nota a T. Livorno, 8-3-2002, FT, 2002, I, 263 ss.; Semera-ro, Osservazioni in tema di indebita percezione di erogazioni adanno dello Stato, CP, 2001, II, 2563; Terracina, In tema ditruffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche,RP, 2000, I, 865 ss. Superate le sopraindicate fasi, il complesso

equilibrio tra il principio di trasparenza e quello di efficienza edefficacia dell’agire amministrativo viene inevitabilmente a sbi-lanciarsi verso quest’ultimo: infatti, le esigenze di trasparenzacedono il passo al citato principio di efficienza ed efficacia, chetrova la sua realizzazione nei poteri riconosciuti alla p.a. diverificare l’andamento complessivo del mercato, ricorrendo avalutazioni comparative fra i vari soggetti beneficiari e proce-dendo a ricognizioni e valutazioni cronologicamente frazionate:per i connessi problemi di tutela giurisdizionale cfr. C. St., sez.VI, 29-5-2002, n. 2991, FA C. St., 2002, 1343.

16. Le molteplici espressioni del principio di traspa-renza.La trasparenza, come principio di derivazione costi-tuzionale al quale uniformare l’attivita amministra-tiva e, quindi, come metodo di azione, si estrinseca inuna serie di strumenti attuativi (URP, Sportelli Uni-ci, comunicazione di avvio del procedimento, obbli-go di motivazione ecc.) di tale metodo, i quali, quan-tunque esteriormente molto diversi tra loro, se visti(non singolarmente ma) complessivamente nella lo-ro organicita funzionale alla trasparenza, possonoessere ridotti a sistema e costituire una sorta di reteglobale finalizzata ad assicurare il rispetto del prin-cipio di trasparenza ed, in ultima analisi, un diffusocontrollo democratico (141).Nei paragrafi successivi, per evidenti esigenze di bre-vita, si prenderanno in esame solo alcuni dei princi-pali istituti giuridici che sono espressione del princi-pio di trasparenza.Conseguentemente, non sara possibile — visti i con-tenuti limiti del presente lavoro — fare un’approfon-dita analisi, ad esempio, del diritto di accesso, che dasolo richiederebbe un’autonoma trattazione. Tutta-via, non si puo non fare almeno un accenno al fattoche la legge n. 15/2005 ha introdotto alcune impor-tanti novita in materia di diritto di accesso, arrivandoa modificare sostanzialmente la precedente discipli-na legislativa. In particolare, il nuovo testo dell’art.22 legge n. 241/1990 e succ. mod. integr. contieneinnanzi tutto una serie di definizioni tese all’applica-zione concreta della nuova normativa: in effetti, lanorma fornisce, per la prima volta, una compiuta de-finizione della nozione di diritto di accesso, di sog-getti interessati, di controinteressati, di documentoamministrativo, di pubblica amministrazione, secon-do una tecnica normativa gia in uso in sede europea.In tale contesto il diritto di accesso viene ad assu-mere un’estensione molto ampia, fino ad essereespressamente qualificato come «principio generaledell’attivita amministrativa», al fine di favorire lapartecipazione e di assicurarne l’imparzialita e latrasparenza, di cui rappresenta il piu diretto corolla-rio. Inoltre, il diritto di accesso viene ricondotto nel-la sfera dei livelli essenziali delle prestazioni concer-nenti i diritti civili e sociali, da garantire su tutto ilterritorio nazionale [art. 117, 2o co., lett. m), Cost.]: e,comunque, fatta salva la facolta di ogni ente, con

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 917

riferimento all’azione amministrativa di propriacompetenza, «di garantire livelli ulteriori di tutela».La norma, poi, elenca i documenti esclusi dal dirittodi accesso (istanze preordinate ad un controllo ge-neralizzato dell’operato delle pubbliche amministra-zioni; documenti coperti da segreto di Stato; quelliattinenti ai procedimenti tributari; quelli concernen-ti l’attivita diretta all’emanazione di atti normativi,amministrativi generali, di pianificazione e di pro-grammazione, per i quali restano ferme le particolarinorme che ne regolano la formazione, ecc.). Si e inpresenza, come e intuibile, di un allargamento dellecategorie dei documenti sottratti all’accesso, che ebilanciato da alcune delimitazioni all’esclusione dal-l’accesso stesso (come, ad esempio, nel caso in cui siprevede che l’accesso ai documenti amministrativinon puo essere negato ove sia sufficiente fare ricorsoal potere di differimento ovvero sia necessario percurare o per difendere i propri interessi giuridici): sitratta, evidentemente, degli approdi — cristallizzatiora in norme giuridiche — ai quali e giunta in questiultimi anni l’evoluzione della giurisprudenza ammi-nistrativa (142).

(141) Secondo Laschena-Pajno, op. cit., 5, la trasparenza «noncostituisce un istituto giuridico precisamente definito, ma, dauna parte, e una modalita di esercizio della funzione ammini-strativa e, dall’altra, e un obiettivo cui lo svolgimento dellafunzione stessa deve tendere». Opportunamente sottolineaVillata, La trasparenza dell’azione amministrativa, cit., 528,che la trasparenza «appare il risultato al cui raggiungimentocospirano e concorrono strumenti diversi, dalla possibilita deldestinatario, o comunque di altri soggetti, di assistere al com-pimento dell’atto e di partecipare al procedimento amministra-tivo alle modalita di svolgimento della seduta dell’organo col-legiale, dalla conoscibilita degli atti attraverso la configurazionedi un diritto all’accesso alle varie forme di pubblicita; ne certoimportanza secondaria assume la stessa motivazione del prov-vedimento amministrativo». Inoltre, sulla trasparenza comeprincipio ispiratore dell’intera azione amministrativa cfr.Chieppa, op. cit., 613 ss.(142) E stato anche introdotto un procedimento giustiziale fa-coltativo, ma preliminare rispetto al ricorso giurisdizionale, daattivare davanti al difensore civico territorialmente competen-te: nei confronti degli atti statali, siano essi centrali o periferici,competente e la Commissione per l’accesso ai documenti am-ministrativi, costituita presso la Presidenza del Consiglio deiMinistri. Laddove si tratti di casi di diniego o di differimentoper motivi inerenti ai dati personali che si riferiscono a soggettiterzi, il difensore civico o la Commissione provvederanno sen-tito il Garante. Sul versante del ricorso giurisdizionale (i cuitermini rimangono sospesi in caso di pendenza del procedimen-to giustiziale di fronte al difensore civico o alla Commissione),il principio di trasparenza trova un’importante estrinsecazionenella previsione normativa secondo cui, in caso di giudizio, ilricorso per l’accesso a documenti necessari nell’ambito del giu-dizio stesso possa essere proposto con istanza al Presidente,previa notifica all’amministrazione e ai controinteressati, e de-cisa con ordinanza istruttoria in camera di consiglio. Ove ildiritto di accesso, invece, sia correlato alla materia del conten-dere, non occorrera esperire un nuovo ricorso giurisdizionale,con oggetto il diniego o il differimento dell’accesso, ma sarasufficiente un’istanza al Presidente che si inserisce nel processo

gia attivato. Ad una evidente logica acceleratoria e ispirato, poi,l’art. 25, co. 5 bis, secondo cui le parti, nei giudizi in materia diaccesso, possono stare in giudizio personalmente. Analoga age-volazione e prevista anche per le amministrazioni, che possonoessere rappresentate e difese da un proprio dirigente.In definitiva, come si puo evincere anche dalle ulteriori modi-fiche che di seguito saranno accennate, lo schematismo inaugu-rato dal legislatore del 2005, il quale ha edificato un sistemanormativo teso ad un tentativo di parziale codificazione deldiritto amministrativo sostanziale, non puo che essere salutatocon favore (cfr. sul punto Romano Tassone, Prime osservazionisulla legge di riforma della L. n. 241/90, www.giustamm.it, 2),tanto piu a fronte di un atteggiamento giurisprudenziale carat-terizzato da soluzioni non sempre generalmente condivise e daun notevole frastagliarsi delle opzioni interpretative.

17. URP e Sportelli Unici.La pubblica amministrazione si avvicina al cittadinonella sua duplice veste di fruitore di servizi e di ge-store dell’attivita economica, anche attraverso duerilevanti istituti giuridici che costituiscono chiaraespressione del principio di trasparenza: gli sportelliunici e gli uffici di relazione con il pubblico.Per quanto riguarda questi ultimi, e ovvio ed inevi-tabile il riferimento alla disposizione di cui all’art. 11del testo unico sul pubblico impiego (d.lg. n. 165/2001) che, nel riproporre la norma di cui all’art. 12d.lg. n. 39/1993, successivamente modificato dallalegge n. 273/1995, consente alle singole pubblicheamministrazioni di individuare e costituire, ove nonesistenti, appositi uffici per le relazioni con il pubbli-co all’interno delle loro strutture (143).Proprio su questo particolare ufficio il legislatore faun notevole affidamento per raggiungere il fonda-mentale obiettivo di rendere effettivo il principio ditrasparenza dell’azione amministrativa, tanto da in-dividuare come altamente preferibile l’utilizzo delletecnologie informatiche, che ormai sono indispensa-bili per una gestione trasparente ed efficiente delleprocedure (144). Al fine di predisporre un bagaglioumano sufficientemente preparato all’impatto di sif-fatta normativa sulle modalita operative di qualsiasiufficio della pubblica amministrazione, la legge sipremura di assicurare agli operatori la necessariaformazione di base, soprattutto con riferimento allematerie della comunicazione e della gestione delcontatto con l’utenza, mediante l’ausilio delle strut-ture centrali del Dipartimento per l’informazione el’editoria.Una conferma del valore promozionale riconosciutadalla legge nei confronti di questa rilevante funzio-ne, si puo desumere dal richiamo contenuto nell’ul-timo comma dell’art. 11 d.lg. cit. — laddove l’attivitasvolta dal pubblico dipendente all’interno dellestrutture degli URP e valutata autonomamente co-me titolo ai fini dei pubblici concorsi e dell’avanza-mento di carriera — e nel penultimo comma dellostesso articolo, che consente al dirigente del serviziodi agire in piena autonomia non solo per predispor-

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI)918

re, mediante l’ausilio di tecnologie informatiche, leiniziative piu opportune per il potenziamento dellerelazioni con il pubblico, ma anche per favorire laconoscenza e la penetrazione del servizio nel tessutosociale, oltre che l’innalzamento complessivo del li-vello di efficienza (145). Tutto cio e in perfetta sin-tonia con quella tendenza legislativa che trova la suapunta piu avanzata nel nuovo art. 3 bis legge n. 241/1990 e succ. mod. integr., che — come gia accennatoin precedenza — incentiva l’uso della telematica nel-le pubbliche amministrazioni, proprio al fine di con-seguire l’obiettivo di una maggiore trasparenza edefficienza.Per quanto riguarda, invece, lo sportello unico per leattivita produttive, la sua fonte istitutiva e rinvenibi-le nel d.lg. n. 112/1998, attuativo della prima leggeBassanini (146), e condivide con gli istituti sin quisommariamente esaminati la tendenza del legislato-re ad una graduale semplificazione (147) delle atti-vita provvedimentali, idonea ad accelerare le proce-dure e ad avvicinare il cittadino alla dinamica ope-rativa della pubblica amministrazione (148), in unaevidente ottica di trasparenza.Una delle principali novita consiste nell’aver indivi-duato una diversa categoria di soggetti fruitori del-l’istituto in esame (149), ossia gli appartenenti almondo imprenditoriale, i quali, potendo avvalersidelle potenzialita dello sportello unico, ottengono in-dubbi benefici in termini di riduzione di costi di pro-duzione e di gestione (150). Conseguentemente,l’istituzione dello sportello unico, oltre a costituireennesimo riscontro di un consolidato orientamentodel legislatore alla trasparenza ed alla efficienza,porta con se una rilevante funzione sociale, giacchel’intervento in tal modo operato all’interno del sub-strato economico di una determinata realta territo-riale puo generare positivi sviluppi a medio e lungotermine, con ripercussioni sulla produttivita e la ric-chezza del sistema nel suo complesso (151).Il fenomeno in esame prende le mosse da una com-plessiva devoluzione delle competenze a favore deiComuni, i quali per effetto dell’art. 23, 1o co., d.lg.n. 112/1998, non solo sono chiamati a regolare la fasegenetica, funzionale ed operativa degli impianti pro-duttivi afferenti al proprio territorio, ma si vedonoattribuito anche il potere di rilascio dei titoli edilizinecessari. Questa decisiva attribuzione, peraltro, av-viene in maniera sostanzialmente equilibrata, vistoche il legislatore conserva in capo alle Regioni unopportuno potere di indirizzo e coordinamento, chesi esplica soprattutto nella localizzazione degli inse-diamenti produttivi: per tale attivita, infatti, e neces-saria una «visione d’insieme» del territorio che solol’ente sovraordinato e in grado di fornire (152).Tuttavia, l’imprescindibile nesso fra l’anelito di tra-sparenza e il celere raggiungimento degli obiettivi di

efficienza dell’amministrazione e ribadito con forzadall’ultimo comma dell’art. 23, che attribuisce «prio-ritariamente» agli uffici dello sportello unico le atti-vita di assistenza alle imprese (153).Nel successivo art. 24 sono previsti i principi ispira-tori ai quali ciascun Comune deve attenersi nellaistituzione e nel funzionamento dello sportello uni-co. Di particolare rilievo sistematico e la prima di-sposizione della norma in discorso, che consente lagestione concordata intercomunale di un solo spor-tello in via alternativa, ma non incondizionatamen-te (154): infatti, e necessario che in tale evenienzavenga rispettata l’unicita del centro gestore dell’in-tera procedura. La centralizzazione delle attivitaconnesse alla nascita degli insediamenti produtti-vi (155) e ulteriore indice sintomatico dell’ormai dif-fusa tendenza del legislatore all’ottenimento — inparticolare — del risultato di gestione, mediantel’applicazione di uno strumento procedimentale chedai piu e stato efficacemente paragonato alla confe-renza di servizi. Tuttavia, poiche tale conferimentoesclusivo avrebbe potuto determinare situazioni pro-blematiche specialmente nei Comuni di dimensioniminori, il legislatore ha previsto la possibilita per gliuffici competenti di stipulare idonee convenzioni conle camere di commercio, oltre che di servirsi dellacollaborazione di altre amministrazioni locali (156).In perfetta sintonia con le esigenze di trasparenza edefficienza sono anche i numerosi compiti informati-vi (157) che, nel guidare l’imprenditore o la societaistante attraverso l’insieme delle procedure previstedalla normativa, gravano sullo sportello unico: il piuimportante di tali compiti e sicuramente quello direndere conoscibili ai potenziali fruitori le attivitapromozionali e le informazioni provenienti dall’enteRegione, favorendo una funzione di raccordo tesa avelocizzare la circolazione delle notizie ed a sempli-ficarne il reperimento da parte del privato richie-dente.Il successivo art. 25 traccia, come e noto, le lineeispiratrici del funzionamento dell’istituto, alle qualidovranno adeguarsi i regolamenti di settore. Oltreall’espresso richiamo al valore della trasparenza dicui alla lett. b), la norma impone al Comune di isti-tuire uno sportello unico che si interessi dell’interafase procedimentale dall’inizio alla fine (158), nomi-nando un responsabile del procedimento e consen-tendo l’intervento ai soggetti portatori di interessidiffusi. Inoltre, si prevede l’istituto del silenzio as-senso e la possibilita per l’istante di autocertificaredeterminate condizioni o qualita (159): sin qui, ov-viamente, nulla di nuovo, in quanto appare evidenteil richiamo ai principi generali della legge n. 241/1990. Invece, un’importante novita e contenuta nellesuccessive lett. f) e g) del medesimo articolo, cheintroducono all’interno dell’istituto la variante della

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 919

conferenza di servizi, quale modulo idoneo a soddi-sfare in via immediata e diretta le esigenze di traspa-renza ed efficienza di chi e intenzionato ad avviareuna attivita imprenditoriale (160).Sempre in funzione delle esigenze di trasparenza edefficienza, appare di non poco momento la clausoladi chiusura del conclusivo art. 27 bis, che facoltizzale amministrazioni e gli enti competenti ad adottarele misure organizzative strettamente collegate allosvolgimento delle attivita procedimentali dello spor-tello unico. Questa «subdelega» organizzativa con-sentita dalla fonte di rango primario si rivela unostrumento particolarmente efficace per la gestione«a valle» della complessa procedura, in vista dell’ef-fettivo rilancio dello sportello unico che possa adem-piere alle esigenze di funzionalizzazione alla traspa-renza ed efficienza attualmente imperanti nell’odier-na attivita amministrativa (161).Tuttavia, la disciplina di fonte primaria edificata dallegislatore, per quanto abbastanza coerentementedisegnata in termini di normazione di principio, harichiesto notevoli interventi di dettaglio, attuati in unprimo momento dal Governo con il d.p.r. n. 447/1998. Successivamente, dinanzi alle ritrosie degli in-teressati a servirsi di questo innovativo istituto,l’Esecutivo e intervenuto di nuovo sulla materia inesame, ravvisando la necessita di integrare le dispo-sizioni regolamentari proprio per incentivare il ricor-so allo sportello unico: tale operazione si e conclusacol d.p.r. n. 440/2000 (162).Viene in rilievo anzitutto l’art. 1 bis d.p.r. n. 447/1998(inserito dall’art. 1 d.p.r. n. 440/2000) che, come enoto, nel procedere ad una elencazione esemplifica-tiva delle attivita di produzione previste, intendeporre rimedio ad una lacuna della versione previ-gente del testo che, nella sua laconicita, aveva susci-tato non pochi dubbi in capo agli operatori.Alle medesime esigenze di trasparenza, di semplifi-cazione e di accorpamento, che costituiscono il leit-motiv della disciplina, risponde l’integrazione (adopera del d.p.r. n. 440/2000) dell’art. 3 del d.p.r.n. 447/1998, in tema di patti territoriali e contrattid’area (163).Anche l’intero procedimento semplificato mediantela conferenza di servizi subisce notevoli innovazioniad opera del decreto del 2000, fra tutte rivestendo unvalore non solo simbolico quella dell’art. 5, laddovecompetente a decidere sull’istanza presentata in vio-lazione dello strumento urbanistico diviene il re-sponsabile del procedimento in luogo del sindaco,organo di derivazione politica (164).Ovviamente, lo sportello unico per le attivita produt-tive (165) non costituisce l’unico esempio di traspa-renza e di semplificazione congiunta delle attivitaamministrative (166): infatti, ad arricchire il quadrodi un ulteriore strumento operativo in materia edili-

zia concorre l’art. 5 t.u. di cui al d.p.r. n. 380 del6-6-2001, che ha previsto lo «sportello unico perl’edilizia».Sulla falsariga di quanto accade per l’avvio e la pro-secuzione delle attivita imprenditoriali, i Comuni(167) sono chiamati ad istituire appositi uffici cen-

tralizzati (168), i quali devono prendersi cura di tuttigli interessi rilevanti non solo dei privati, ma anchedella pubblica amministrazione procedente (169). Eprevista per i cittadini la possibilita di presentarepresso tale sportello anche la denuncia di inizio at-tivita (170), oltre ad avere il diritto di conoscere en-tro il termine perentorio di dieci giorni il nominativodel responsabile del procedimento: entrambe questeprevisioni tendono a soddisfare in tale ambito le fon-damentali esigenze di trasparenza ed efficienza.Infine, regole pressoche analoghe sono state positi-vizzate con riferimento non solo al testo unico per leespropriazioni (d.p.r. n. 327/2001), con la creazione ola localizzazione di un ufficio competente ad interes-sarsi della procedura espropriativa nel suo insieme,dal momento iniziale dell’apposizione del vincolo si-no alla sua conclusione, negoziata o imperativa, maanche all’art. 9 del d.lg. n. 163/2006 che ha previstolo sportello dei contratti pubblici relativi a lavori,servizi e forniture. Compito di tale sportello e quellodi provvedere a fornire ai candidati e agli offerentiche partecipano alle procedure di gara tutte le infor-mazioni relative sia alla normativa vigente nel luogoin cui verra espletata la procedura di affidamento edi esecuzione del contratto pubblico, sia alle normevigenti in materia fiscale, di tutela dell’ambiente, disicurezza e condizioni di lavoro. In buona sostanzalo sportello unico, in una evidente ottica di traspa-renza, tende ad ottimizzare la diffusione delle infor-mazioni relative alle procedure di gara, senza co-munque sovrapporsi alle prerogative proprie degliosservatori regionali: a tale scopo fornisce ai soggettiindicati tutta la documentazione per la presentazio-ne delle candidature e delle offerte di partecipazionealle procedure di gara e la sua istituzione e lasciataalla discrezionalita delle stazioni appaltanti. Inoltre,non ci sono oneri aggiuntivi per gli enti che lo isti-tuiscono ma e prevista la sola remunerazione delservizio informativo e la possibilita di funzionamen-to anche telematico dello sportello stesso.

(143) Cfr. per un interessante caso giurisprudenziale C. Contireg. Lazio, sez. giurisd., 2-8-2001, n. 3006, RCC, 2001, n. 4, 158(s.m.).(144) Ioly-Zampa, Lo stato di attuazione della normativa su-gli Urp. Funzioni, formazione, intervento sull’organizzazione,Quad. min. fin., 1996, 45.(145) Per una panoramica esemplificativa cfr. De Benedetto,Gli Uffici per le relazioni con il pubblico del Ministero dellefinanze - Funzioni, formazione, intervento sull’organizzazione,Quad. min. fin., 1996, 32.

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI)920

(146) Sul quale cfr. Scoca, Condizioni e limiti alla funzionelegislativa nella disciplina della Pubblica Amministrazione, Re-lazione all’assemblea annuale dell’Associazione italiana deiProfessori di diritto amministrativo, Napoli 7-10-2004, 22.(147) In merito cfr. Torchia, Tendenze recenti della semplifica-zione amministrativa, DAmm, 1998, 403; Id., La modernizzazio-ne del sistema amministrativo: semplificazione e decentramento,R, 1997, 334 ss.; Vesperini, La semplificazione del procedimentoamministrativo, RTDP, 1998, 655; Cerulli Irelli-Luciani, Lasemplificazione dell’azione amministrativa, DAmm, 2000, 617;Cierco Seria, La simplificacion de los procedimientos admini-strativos en Italia, Rev. ad. pub., 2000, 385; Vandelli-Gardini,La semplificazione amministrativa, Rimini, 1999.(148) Casentino-Frasca, Lo Sportello Unico per le attivita pro-duttive, Milano, 2001.(149) Papadia, Problematiche per la costituzione dello «sportellounico per le attivita produttive», CIt, 1999, 299 ss.(150) Ferrara, Procedimento amministrativo, semplificazione erealizzazione del risultato: dalla «liberta dall’amministrazione»alla liberta dell’amministrazione?, DS, 2000, I, 101.(151) Cammelli, Le riforme amministrative alla prova: lo spor-tello unico per le attivita produttive, a cura di Gardini-Piperata,Torino, 2002, 1, riconduce tale istituto tra le «riforme ammini-strative messe a punto per adeguare l’amministrazione al risul-tato». In effetti, lo sportello unico, inizialmente concepito soloper l’insediamento di impianti produttivi, e stato capace diestendersi ad altre funzioni, assurgendo a modello organizzato-rio di carattere generale: cio e provato dal suo progressivoestendersi ad altri settori quali l’edilizia ed il turismo.(152) Cfr., infatti, C. Conti, sez. contr., 2-9-1997, n. 121, RCC,1997, n. 5, 2 ss.(153) Cfr. Italia, Diritto amministrativo, Milano, 2002.(154) Cfr. Paleologo, «Organizzazione amministrativa», inEnc. dir., Milano, XXXI, 135.(155) Torchia, Lo sportello unico per le attivita produttive,GDAm, 1999, II, 109.(156) Cfr. Casentino-Frasca, Conferenza di servizi e sportellounico per le attivita produttive, Milano, 1999.(157) Brancadori-Del Moro (a cura di), L’istituzione dellosportello unico per le attivita produttive, CIt, 1999, 1065.(158) De Benetti, Conferimento di funzioni e compiti ammini-strativi ai Comuni e sportello unico per le attivita produttive: unimpegnativo «accentramento» nel decentramento, DR, 2000, 97 ss.(159) Sul punto cfr. De Leonardis, Soggettivita privata e azioneamministrativa, Padova, 2001.(160) Con sent. 26-6-2001, n. 206, la Corte costituzionale hadichiarato costituzionalmente illegittima la lett. f) indicata neltesto «nella parte in cui prevede che, ove la conferenza di ser-vizi registri un accordo sulla variazione dello strumento urba-nistico la determinazione costituisce proposta di variante sullaquale si pronuncia definitivamente il consiglio comunale, anchequando vi sia il dissenso della regione».(161) Sticchi Damiani-De Giorgi Cezzi, Localizzazione di in-sediamenti produttivi e semplificazione amministrativa, in Losportello unico per le imprese, Milano, 1999.(162) Castellazzi, Brevi note in tema di sportello unico per leattivita produttive e responsabile del procedimento, DEc, 2002,II, 93.(163) Sul punto cfr. Ilardi, Prime osservazioni sullo «sportellounico» e sulla promozione delle attivita produttive, GM, 2000,468.(164) Cfr. Matarazzo, Le finalita della legge n. 241 del 1990; gliaccordi previsti dall’art. 11 e la conferenza di servizi, NR, 1995,III, 687 ss.(165) Per una analisi numerica dell’impatto della disciplina cfr.Susanna, Analisi sullo stato di attuazione dello sportello unicoper le attivita produttive, CIt, 2000, 61.(166) Per una interessante pronuncia giurisprudenziale cfr.Martinetti, Lo sportello unico per le attivita produttive: gli

aspetti urbanistici ed edilizi, nota a C. Cost., 26-6-2001, n. 206,RGUrb, 2002, 470.(167) Sui problemi di coordinamento fra diversi enti cfr. Cor-letto, Lo sportello unico per l’edilizia fra Governo, regioni ecomuni, RGUrb, 2001, I, 539.(168) Barel, La semplificazione amministrativa in urbanistica elo sportello unico per le imprese, DR, 2000, I, 681.(169) Carbone, Il nuovo testo unico delle disposizioni legislativee regolamentari sull’edilizia, CorG, 2002, 7 ss.(170) Damonte, Aspetti urbanistici della «procedura dello spor-tello unico per le attivita produttive» ai sensi del d.p.r. 20-10-1998, n. 447, RGE, 2000, II, 50.

18. Trasparenza e partecipazione al procedimento.a) La comunicazione di avvio del procedimento.Un’importante applicazione del principio di traspa-renza e costituita certamente dalla comunicazione diavvio del procedimento (171).Come accennato in precedenza, il principio in esametrova espresso riconoscimento normativo nell’art. 1legge n. 241/1990 e succ. mod. integr. e, piu in gene-rale, nel capo III della stessa legge, che, dettando uncomplesso di regole sullo svolgimento del procedi-mento amministrativo, costituisce un irrinunciabilebaluardo del principio di trasparenza, in ottempe-ranza della primazia della sovranita popolare costi-tuzionalmente sancita e del rispetto dei canoni de-mocratici che sono alla base dell’assetto istituziona-le (172).E proprio in relazione al sopraindicato capo III ladottrina non e ancora pervenuta a soluzioni pacifi-camente condivise in ordine ai rapporti fra il princi-pio di partecipazione e il principio del giusto proce-dimento (173): ci si chiede cioe se questi due principisiano identici, se siano due facce della stessa meda-glia, se siano tra loro complementari e, soprattutto,quale dei due sia stato accolto dalla legge n. 241/1990 e succ. mod. integr. (174).In ogni caso non sembra esservi dubbio sul fatto chetale normativa abbia accolto una nozione ampia dipartecipazione, non piu intesa come strumento attoa riequilibrare i rapporti con la prevalenza istituzio-nale della pubblica amministrazione, ma intesa nelsenso di partecipazione collaborativa indirizzata alcontemporaneo potenziamento della trasparenza edell’efficacia dell’azione amministrativa (175): talepropensione si e ancora piu accentuata con la rifor-ma attuata con la legge n. 15/2005.Cio premesso e chiaro che, da un punto di vista lo-gico prima ancora che giuridico, il cittadino ha lapossibilita di esplicare pienamente le sue attivita al-l’interno di un procedimento se e posto in grado diconoscerne l’esistenza (176): a tanto provvede l’art.7 legge n. 241/1990 (177), che costituisce una dispo-sizione fortemente innovativa rispetto alla situazio-ne giuridica preesistente, stigmatizzata dalla dottrinaper l’assenza di un obbligo generalizzato di comuni-cazione dell’avvio del procedimento (178). Infatti,

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 921

prima dell’emanazione della fondamentale leggen. 241/1990, la p.a. non aveva alcun obbligo di assi-curare la partecipazione dei privati al procedimentoamministrativo, nonostante le numerose critiche dot-trinali che assegnavano al principio di partecipazio-ne un ruolo di primo piano (179).Nel recepire tali critiche, la legge sul procedimentoda un lato ha introdotto la norma di cui all’art. 7 cit.,che attiene non solo alla trasparenza dell’agire am-ministrativo ma anche a tutti quegli aspetti attraver-so i quali la pubblica amministrazione, coinvolgendoi destinatari dell’atto conclusivo nella effettuazionedelle sue scelte, tende al perseguimento degli obiet-tivi di efficienza ed efficacia (180); dall’altro lato hatracciato numerosi punti fermi sui quali si e attestataanche la legislazione successiva: si pensi alla costitu-zionalizzazione del principio del giusto procedimen-to, alla generalizzazione della partecipazione, allafunzione di filtro contro la proliferazione del conten-zioso giurisdizionale (181).La regola della comunicazione, poi, puo essere de-rogata (182) soltanto se vi sono ragioni di impedi-mento scaturenti da particolari esigenze di celeritadel procedimento (183), di cui si deve evidentementedare conto nel provvedimento finale (184).In tali casi si assiste ad una evidente compressionedel principio di trasparenza: tuttavia, di fronte ademergenze reali, il sacrificio della trasparenza proce-dimentale puo, in definitiva, anche essere accettato.Va, invece, stigmatizzato di fronte a emergenze co-siddette definitive e cioe indefinitamente perduran-ti a scapito di un’irrinunciabile esigenza di certezzae di trasparenza (185). Non contrasta con tale ulti-ma esigenza la previsione — contenuta nello stessoart. 7 — secondo cui la comunicazione di avvio puoessere preceduta da provvedimenti cautelari (186):in questo senso la disposizione si rivela come unanorma di chiusura del sistema.Il giudice amministrativo, nel recepire alcune conclu-sioni cui la dottrina e pervenuta, si e posto nel sensodi cercare di contemperare il pieno diritto alla par-tecipazione procedimentale e il connesso principiodi trasparenza con le sopraindicate esigenze di spe-ditezza e rapidita dell’azione amministrativa.In merito e stato osservato che il sistema di demo-craticita delle decisioni amministrative va presidiatonella sostanza e non nella mera forma: conseguente-mente, se l’interessato e a conoscenza di un proce-dimento nei suoi confronti e, in qualunque momen-to, e in grado di intervenire, non si puo ritenere vio-lato alcun canone del giusto procedimento (187).Tale orientamento si fonda su un’opportuna letturasostanziale delle regole della partecipazione, basatasul principio conservativo del raggiungimento delloscopo (188) e tesa a bilanciare esigenze di legalita edi efficienza del procedimento amministrativo (189):

in particolare, si e affermato in qualche dictum diPalazzo Spada, che la comunicazione di avvio nonsia necessaria allorche l’apporto dei privati interes-sati non sia realizzabile o quando il procedimentoabbia comunque raggiunto il suo scopo o, ancora, nelcaso in cui l’esito del procedimento non possa esserediverso da quello effettivamente adottato (190).Inoltre, in una prospettiva di salvezza dell’agire dellap.a., si e ritenuta la superfluita della comunicazionein tutti i casi in cui il privato, sebbene non ritualmen-te notiziato, abbia comunque potuto far valere leproprie istanze in altro modo (191) o anche in tuttele ipotesi in cui la comunicazione d’avvio non siaavvenuta nelle forme puntuali di cui all’art. 7 leggecit., ma la pubblica amministrazione vi abbia prov-veduto con atto equipollente: «costituisce principioormai acquisito che (le norme in materia di parteci-pazione al procedimento) non debbono essere appli-cate meccanicamente e a fini meramente strumenta-li, ma solo quando la comunicazione di avvio delprocedimento apporti una qualche utilita all’azioneamministrativa, coerentemente alla funzione di ar-ricchimento sul piano del merito e della legittimitache possa derivare dalla partecipazione del destina-tario del provvedimento» (192). Tali principi sonostati recepiti dalla legge n. 15/2005 (193) che ha in-trodotto nella legge n. 241/1990 l’art. 21 octies (194),il quale al secondo comma ha escluso l’annullabilitadel provvedimento amministrativo non solo nel casodi violazione di norme sul procedimento o sulla for-ma degli atti se, per la natura vincolata del provve-dimento, e chiaro che il suo contenuto dispositivonon avrebbe potuto essere diverso da quello in con-creto adottato (195), ma anche nel caso di mancatacomunicazione dell’avvio del procedimento qualoral’amministrazione dimostri in giudizio che il conte-nuto del provvedimento non avrebbe potuto esseredifferente da quello emanato (196).Non vi e dubbio che sul punto la novella legislati-va (197) ha introdotto un principio dalla portata po-tenzialmente molto ampia (198): tuttavia, cio nondeve destare particolare preoccupazione, in quan-to tale principio — mutuato dall’ordinamento tede-sco (199) — e destinato ad operare sempre e comun-que nel giudizio ed ope exceptionis (200).Piu in particolare la giurisprudenza (201), ai fini del-l’accertamento della sopraindicata situazione di inu-tilita della comunicazione, ha elaborato una serie dicriteri idonei ad orientare l’attivita dell’amministra-tore e dell’interprete, con conseguente sostanzialeinoperativita dell’obbligo di comunicazione (202): ilprovvedimento finale deve caratterizzarsi per l’as-senza di discrezionalita, oltre che per la doverosita;l’accertamento dello stato di fatto deve risultare ictuoculi, senza necessita di indagini lunghe e comples-se (203); le norme applicabili nella fattispecie di vol-

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI)922

ta in volta considerata non devono presentare parti-colari dubbi interpretativi (204).In ogni caso e affermazione generalmente condivisaquella secondo cui il principio della necessita dellacomunicazione, ad eccezione delle sopracitate ipote-si, abbia valore di principio generale dell’ordinamen-to giuridico (205) anche in funzione di una piu ac-centuata tutela sostanziale (206) delle esigenze lega-te al principio di trasparenza (207).b) L’intervento nel procedimento amministrativo ed ilpreavviso di rigetto.Un ulteriore fondamentale indice della volonta dellegislatore di attuare appieno il principio di traspa-renza nell’ambito amministrativo, e costituito dal-l’art. 9 legge n. 241/1990 che, come e noto, consentead ogni soggetto portatore di situazioni soggettivepotenzialmente pregiudicate dal provvedimento, diintervenire nel procedimento stesso. La norma, lungidall’edificare una garanzia a senso unico in favoredel soggetto interventore, trova un suo ulterioresbocco nella possibilita per la pubblica amministra-zione di ampliare il proprio bagaglio conoscitivo,giungendo cosı a soluzioni negoziate e fornite di unalto tasso di condivisione sociale (208).In considerazione dell’ampiezza dell’espressione uti-lizzata dal legislatore, si ritiene che siano legittimatiad intervenire non solo i portatori di interessi privati,ma anche lo Stato e gli enti territoriali: cio e ulte-riormente avvalorato dalla riforma del titolo V dellaCostituzione (209), che, decentrando i livelli di go-verno, rende sempre piu frequente l’eventualita diun intervento procedimentale di un ente pubbliconelle determinazioni adottate da un altro ente (210).Il profilo di maggiore problematicita insito nell’art. 9cit. riguarda la natura giuridica della situazione ri-chiesta perche un soggetto possa legittimamente in-tervenire in un procedimento amministrativo gia av-viato: sconfessando la minoritaria corrente di pen-siero, secondo cui sarebbe sufficiente un interesse dimero fatto a consentire l’ingresso di un soggetto nelprocedimento, la maggior parte degli studiosi con-corda nel ritenere, invece, che l’interesse del privatodebba consistere quanto meno nell’interesse legitti-mo (211).Del resto, uno dei principali aspetti contenuti nel-l’art. 9 e quello relativo alla facolta, per la primavolta riconosciuta dalla legge in termini generali, diconsentire l’intervento anche ai soggetti portatori diinteressi diffusi (212), con evidente vantaggio anchein termini di trasparenza.Tale riconoscimento, mutuato dall’esperienza anglo-sassone delle class actions, consente il definitivo su-peramento della concezione veteroprocedimentaledell’azione amministrativa, caratterizzata dal meroesercizio di poteri e facolta esclusivamente ricadentisu un privato al quale era riconosciuta tutt’al piu una

posizione difensiva di fronte alla supremazia dellapubblica amministrazione (213).Tuttavia, allo scopo di evitare azioni pretestuose edilatorie, la legge si premura di chiarire che e inibitoal singolo di agire personalmente a tutela di situa-zioni giuridiche superindividuali, essendo inveceprevista a tal fine la possibilita di intervenire nel pro-cedimento da parte delle associazioni e comitati for-malmente disciplinati dalle regole del codice civi-le (214).Oltre a questo requisito, di ordine prettamente strut-turale, se ne aggiunge un altro di carattere operativo:le associazioni ed i comitati, seppur giuridicamenteesistenti, possono intervenire nel procedimento am-ministrativo solo se dimostrano di poter essere sot-toposti ad un pregiudizio concreto ed attuale deri-vante dal procedimento stesso (215).Sul versante processuale si pone il problema di sta-bilire quali rapporti intercorrano fra l’intervento nelprocedimento e la legittimazione processuale ad im-pugnare il provvedimento conclusivo.Un autorevole orientamento si e posto nel senso diritenere sussistente fra i due concetti un rapporto dinetta assimilabilita, giacche il procedimento ammini-strativo si strutturerebbe come un momento prelimi-nare di composizione degli interessi, a seguito del cuiinfausto esito dovrebbe essere assicurato agli stessisoggetti intervenuti di porre in discussione l’operatodella pubblica amministrazione, onde non vanificar-ne il diritto alla tutela giurisdizionale (216). In altreparole, consentire la partecipazione per poi negarela legittimazione processuale sarebbe illogico e con-traddittorio, prima che antigiuridico (217).In senso contrario, tuttavia, la giurisprudenza preva-lente riconosce tutela giurisdizionale alle sole forma-zioni associative che, anche prima dell’intervento,siano comunque titolari di un interesse qualificatoesponenziale (218). Tale soluzione si giustifica sulversante testuale argomentando dalla natura di nor-ma sostanziale, e non processuale, dell’art. 9 (219).Nonostante la Carta costituzionale abbia riservatoalle sopraindicate organizzazioni e ad altre forme diespressione di interessi di natura collettiva una di-gnita di livello primario, ragioni storiche, culturali,etniche hanno determinato una lenta diffusione ditali fenomeni: infatti, solo alla fine degli anni sessan-ta si sviluppo la necessita di dar vita, soprattutto nelsettore ambientale, a forme di aggregazione che,prescindendo da una logica partitica, cercassero dipromuovere un’azione avente ad oggetto interessifacenti capo all’intera comunita.Malgrado la chiara utilita sociale di tali organizza-zioni, e nota la sostanziale chiusura inizialmente as-sunta dallo Stato e di fatto ribadita con la legge n.349/1986 (istitutiva del Ministero dell’Ambiente)che creava un nuovo meccanismo di individuazione

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 923

formale dei soggetti agenti. E solo con la previsionenormativa di cui all’ultimo comma dell’art. 118Cost., che il legislatore costituzionalizza il persegui-mento di interessi generali da parte di soggetti nonpubblici, in forma singola o associata: un’importanteipotesi di soggetto privato senza scopo di lucro evolto a realizzare attivita di interesse generale, e rap-presentato proprio dall’associazione ambientalista,la cui legittimazione ad agire in giudizio a tutela del-l’ambiente, nonostante le riforme costituzionali, tro-va ancora il suo presupposto — ad eccezione delristretto ambito delle associazioni riconosciute —nel diretto ed immediato collegamento con un datoterritorio oppure in situazioni giuridiche soggettivericonosciute normativamente nell’ambito di procedi-menti amministrativi. Inoltre, ai sensi della normati-va vigente in materia de qua, tale legittimazione ri-mane eccezionale, in quanto costituisce una derogaall’ordinario processo di giuridicizzazione degli inte-ressi di fatto in interessi legittimi: conseguentemen-te, il provvedimento che si vuole impugnare devecomportare una lesione diretta ed immediata dell’in-teresse all’ambiente (220).Tale indirizzo giurisprudenziale desta non pocheperplessita non solo per la sopraindicata riforma co-stituzionale in ordine alla perseguibilita di interessigenerali anche da parte di soggetti non pubblici, maanche alla luce della ormai consolidata giurispruden-za della Consulta relativa alla natura intersettoria-le dell’ambiente. A cio deve aggiungersi non solol’evoluzione dell’istituto della partecipazione proce-dimentale, ma anche sia l’art. 146, 11o co., d.lg. n. 42/2004, secondo cui tutti i soggetti pubblici e privatiche hanno interesse possono impugnare le autoriz-zazioni paesaggistiche (221), sia l’art. 3, 1o co., d.lg.n. 195/2005, in forza del quale il diritto di accessoall’informazione in materia ambientale e stato ri-conosciuto a qualsiasi soggetto — persona fisica oassociazione —, senza che il richiedente debba dimo-strare la titolarita di una particolare posizione legit-timante. Quest’ultima norma, attuativa della diretti-va 2003/4/CE sull’accesso del pubblico all’informa-zione ambientale, ricopre un importante ruolo nelpiu generale contesto relativo alle esigenze di tra-sparenza dell’azione amministrativa: tale speciale di-sciplina del diritto di accesso all’informazione in ma-teria di ambiente si differenzia rispetto alla discipli-na generale contenuta nella legge n. 241/1990 e succ.mod. integr. (v. retro) almeno sotto due profili: quel-lo relativo all’estensione del novero dei soggetti le-gittimati all’accesso e quello relativo al contenutodelle informazioni accessibili (222). In ogni caso in-cisive saranno le ripercussioni sulla materia in esameper effetto dell’introduzione nel nostro sistema di unmodello di class actions (che non e quello nordame-ricano anche se gli assomiglia molto) ad opera della

legge 24-12-2007, n. 244 con cui e stata approvata lafinanziaria per il 2008.Dai sintetici profili in precedenza evidenziati si evin-ce che la previsione normativa di cui all’art. 9 leggen. 241/1990 e succ. mod. integr., facendo tesoro deirisultati raggiunti soprattutto in tema di legittimazio-ne delle associazioni di tutela ambientale, si pone nelsistema complessivo della stessa legge n. 241/1990come fondamentale strumento di garanzia ed impre-scindibile forma di manifestazione del principio ditrasparenza.Nella stessa direzione si colloca anche l’importanterafforzamento della partecipazione procedimentalederivante dall’introduzione — ad opera dell’art. 6legge n. 15/2005 — della fondamentale norma di cuiall’art. 10 bis legge n. 241/1990, che rivisita la disci-plina dei procedimenti ad istanza di parte (223). Intali procedimenti viene introdotta un’ulteriore fasepartecipativa, qualora l’amministrazione si orientinel senso di non accogliere l’istanza di parte: in que-sto caso prima di emanare il provvedimento negati-vo la p.a. e tenuta a dare comunicazione (cosiddettopreavviso di rigetto) dei motivi che ostano all’acco-glimento dell’istanza. Cio determina l’apertura diuna nuova istruttoria con la partecipazione del-l’istante, che, in relazione alla motivazione negativadell’amministrazione, ha diritto di fare osservazionie depositare documenti, dei quali la p.a., se non cam-bia il suo orientamento negativo, deve dare giustifi-cazione nella parte motiva del provvedimento nega-tivo finale (224).Si tratta, in buona sostanza, di un’importante normasul contraddittorio endoprocedimentale necessario,che costituisce un’ulteriore manifestazione del prin-cipio di trasparenza e che finisce per attribuire alpartecipante piu concrete chance di ottenere dallap.a. il bene della vita (225) a cui tende.Inoltre, il nuovo art. 10 bis e anche funzionalizzatoad un evidente obiettivo di deflazione del contenzio-so (226). Prima della modifica apportata dalla leggen. 15/2005 l’interessato, venuto a conoscenza dei fat-tori ostativi all’accoglimento della domanda solo conil provvedimento finale, non aveva altra possibilitache percorrere la via giurisdizionale o giustiziale(per contestarli o per censurare il mancato eserciziodei poteri di integrazione documentale) ovvero dareimpulso ad un nuovo ed autonomo procedimentonel momento in cui se ne determinavano i presup-posti precedentemente mancanti. Ora, l’introduzio-ne di un rafforzamento del contraddittorio endopro-cedimentale, se indubbiamente produce un appesan-timento dei procedimenti ad istanza di parte (in nonperfetta armonia col principio di cui all’art. 1, 2o co.,legge cit.), al tempo stesso risponde — in un’ottica ditrasparenza — ad una effettiva esigenza di accresci-mento della funzionalita procedurale, determinan-

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI)924

dosi anche un concreto vantaggio derivante dall’al-leggerimento delle incombenze burocratiche: infatti,tale nuovo meccanismo, favorendo possibili sistemidi autocorrezione, previene la moltiplicazione deiprocedimenti (227). Viene, cosı, a verificarsi un’im-portante estensione dell’istituto della partecipazioneprocedimentale in base al principio che la decisioneamministrativa e sempre frutto di una dialettica trale parti interessate: in molti casi, coinvolgendo inmodo diretto il soggetto interessato, si possono piufacilmente superare dubbi e difficolta che, se nonchiariti, potrebbero determinare l’emanazione diprovvedimenti negativi (228). Il privato nella fasepartecipativa puo anche modificare la propria do-manda, rimuovendo gli elementi eventualmente incontrasto con le esigenze dell’amministrazione, conuna conseguente possibile conclusione positiva delprocedimento (229).In effetti, la disposizione normativa di cui all’art. 10bis cit. punta a rendere ancora piu trasparente edagevole il rapporto tra privato e pubblica ammini-strazione nel contesto procedimentale, incidendosulla essenza stessa del procedimento (230).In definitiva, il nuovo istituto procedimentale in esa-me e destinato a porsi come lo strumento istituzio-nalizzato di comunicazione tra il cittadino e la p.a. Intale contesto un ruolo fondamentale e ricoperto daldovere di informazione trasparente e completa, che einscindibilmente collegato al principio di buona fedeoggettiva nella sua dimensione pervasiva della dina-mica del potere. E proprio con l’introduzione del-l’art. 10 bis il sopraindicato dovere (ed il corrispon-dente principio di trasparenza) assume una nuova epiu accentuata connotazione, nel senso che viene adincorporare un valore in se (che rende giuridicamen-te rilevanti le deficienze informative), «senza per ciosottrarre al modulo del procedimento la sua valenzadi formidabile strumento di emersione di quei fattied interessi che l’amministrazione e chiamata a sop-pesare in sede di ponderazione ed ottimizzazionedell’interesse pubblico. Alla luce di queste premesse,la disposizione dell’art. 10 bis sembra avallare defini-tivamente l’idea che il “clare loqui” costituisca ormaiun valore del procedimento amministrativo comples-sivamente considerato: esso va a connotare in modopregnante il potere in divenire piuttosto che il soloprovvedimento, che di quel potere costituisce prodot-to estrinseco e terminale» (231).c) Il responsabile del procedimento.Anche la figura del responsabile del procedimentorappresenta, in linea con l’art. 97, 2o co., Cost., unafondamentale manifestazione del principio di traspa-renza, perche garantisce non solo la presenza di unchiaro punto di riferimento, ma anche univocita diponderazione e valutazione, e in definitiva una mag-giore chiarezza e trasparenza procedimentale.

Conseguentemente, l’effettivita del principio di tra-sparenza nell’azione amministrativa e assicurata an-che dal capo secondo della legge n. 241/1990 e succ.mod. integr. che agli artt. 4, 5 e 6 tratteggia un’im-portante figura dell’organizzazione della p.a., depu-tata ad instradare il procedimento amministrativoverso i binari della conclusione rapida ed efficien-te (232). Tale previsione normativa tenta di porrerimedio ad una stigmatizzata contraddizione del si-stema organizzatorio della pubblica amministrazio-ne (233), nella quale il cittadino non di rado era la-sciato in balia dei singoli soggetti procedenti, doven-do dipendere da funzionari nei confronti dei qualil’ordinamento non approntava alcuna forma di sol-lecitazione per la loro inattivita (234).Come e desumibile da queste brevi considerazioni,il legislatore del 1990, seppur mosso dall’intento diperseguire l’efficienza dell’azione amministrativamediante la costruzione di una unita organizzativaad hoc, era allo stesso tempo mosso dalla preoc-cupazione di edificare un trasparente sistema «adoppio binario», con degli input provenienti dal sin-golo cittadino verso la pubblica amministrazio-ne procedente, ed altri output viaggianti in sensoopposto (235).Nel primo caso, la previsione della figura del respon-sabile del procedimento tende evidentemente a ga-rantire al cittadino un penetrante controllo sull’ope-rato dell’amministrazione, per effetto del quale ilfunzionario responsabile, consapevole dei proprioneri, in teoria dovrebbe evitare lungaggini nella de-finizione delle pratiche sottoposte al suo esame, salviovviamente i casi di motivata impossibilita (236).Nella seconda eventualita, la maggiore responsabi-lizzazione sottesa alla modifica legislativa ha il chia-ro scopo di accrescere il livello di fiducia nei con-fronti delle istituzioni e degli uffici operanti. Si trat-ta, in buona sostanza, di un interscambio di solleci-tazioni in cui, come si puo agevolmente evincere, ilprincipio di trasparenza riveste una posizione di as-soluta preminenza.In ordine, poi, alla concreta individuazione del re-sponsabile del procedimento, l’art. 5, 1o co., legge cit.attribuisce, come e noto, al dirigente di ciascunaunita organizzativa il potere di assegnare a se o adaltro dipendente addetto all’unita la concreta re-sponsabilita dell’istruttoria e di ogni altro specificoadempimento afferente al singolo procedimentononche, «eventualmente», dell’adozione del provve-dimento finale (237).Sebbene i limiti del presente studio non consentonodi soffermarsi ne sull’ampia gamma delle problema-tiche proprie dell’unita organizzativa, ne sui proble-mi relativi ai rapporti che ognuna di esse puo intrat-tenere con quelle contigue ai fini del celere svolgi-mento dell’attivita amministrativa, tuttavia non si

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 925

puo non fare un breve cenno — proprio per le ine-vitabili connessioni con le esigenze di trasparenza edefficacia — all’avverbio «eventualmente» che, nelcorpo della norma, sembra paventare la possibilitache il responsabile del procedimento possa non coin-cidere con chi adotta il provvedimento conclusi-vo (238).Un primo indirizzo interpretativo, al fine di dare unsenso preciso al dato testuale, ha rilevato che unasoluzione differenziata, tesa a separare sul piano for-male i due sopraindicati soggetti, verrebbe inevita-bilmente a nuocere all’intento deflattivo ed accele-ratorio perseguito dalla legge n. 241/1990, assegnan-do cosı all’avverbio in discorso la mera funzione dichiusura del sistema, nei casi in cui la sovrapposizio-ne delle due figure (responsabile del procedimentonella sua fase istruttoria-responsabile della fase de-cisoria) si appalesi come impossibile (239).Ovviamente, ai fini della trasparenza dell’operatodei pubblici poteri, la scelta del responsabile del pro-cedimento deve essere tendenzialmente eseguita perprocedimenti omogenei e predeterminati, lasciandol’ipotesi della delega nominativa (che, come e noto,puo essere di mera firma o di funzioni) ai soli casi dimotivata difformita (ad esempio per esigenze tecni-che ed istruttorie peculiari, per carenza d’organico,per sovraccarico lavorativo di altre unita organizza-tive, ecc.) (240). Inoltre, nella stessa ottica si deveescludere che il responsabile del procedimento ac-quisisca per cio solo una posizione di sovraordina-zione nei riguardi dei colleghi appartenenti alla me-desima unita organizzativa, residuando solo poteri diimpulso e di stimolo che vanno ad aggiungersi aquelli ordinari derivanti dal rapporto di ufficio.Quanto, poi, ai compiti del responsabile (241), questivengono individuati in via esemplificativa dall’art. 6legge cit. In buona sostanza, sono quelli relativi alcorretto svolgimento della sequenza procedimenta-le: in primo luogo accertare l’utilita del suo operato,verificando i requisiti generali di competenza, oltreche l’eventuale rispetto dei termini; quindi, provve-dere all’acquisizione dei fatti ed alla comparazionedegli interessi rilevanti; infine, comunicare e/o noti-ficare gli atti previsti dalla legge e dai regolamenti.Qualora se ne ravvisino i presupposti, il responsabiledel procedimento puo anche disporre l’indizionedella conferenza di servizi.E proprio in relazione ai compiti del responsabiledel procedimento l’art. 4 legge n. 15/2005 ha intro-dotto nell’art. 6, 1o co., lett. e), legge n. 241/1990un’importante norma tesa a dare maggiore connota-zione e autonomia alla fase istruttoria del procedi-mento rispetto a quella decisoria. Infatti, il soggettoche adotta il provvedimento conclusivo, se diversodal responsabile del procedimento, non puo disco-starsi dalle risultanze dell’istruttoria condotta da

quest’ultimo «se non indicandone la motivazione nelprovvedimento finale».Conseguentemente, in tutti i procedimenti nei qualivi sia — in ordine ai relativi uffici competenti — unaseparazione strutturale tra la fase decisoria e quellaistruttoria, quest’ultima deve necessariamente con-cludersi con una relazione scritta, che viene ad inci-dere concretamente sulla decisione finale: infatti, ta-le decisione o si adegua alla relazione istruttoria odeve dare conto delle ragioni del dissenso, facendoesplicito riferimento alla relazione stessa e non ge-nericamente ad altri atti del procedimento. La deci-sione adottata al di fuori di tali coordinate viene adessere inevitabilmente illegittima.Anche in materia di contratti pubblici, l’art. 10 d.lg.n. 163/2006 prevede la presenza di un unico soggettoresponsabile per l’intera procedura d’appalto, stabi-lendo altresı che le amministrazioni aggiudicatrici, aisensi della legge n. 241/1990 e succ. mod. integr.,nominino, per ogni singolo intervento previsto dalprogramma triennale dei LL.PP. stilato dalla stazio-ne appaltante, un responsabile unico del procedi-mento per le fasi di progettazione, affidamento edesecuzione dell’appalto. Poi, lo stesso art. 10 procedead una precisa ricognizione dei compiti del respon-sabile del procedimento, vale a dire quelli relativialle procedure di affidamento regolate dal soprain-dicato d.lg. n. 163/2006 (ivi compresi gli affidamentiin economia) nonche alla vigilanza sulla correttaesecuzione dei contratti. Inoltre, il decreto correttivon. 6 del 2007 ha introdotto la possibilita per le am-ministrazioni aggiudicatrici di nominare il responsa-bile del procedimento tra i propri dipendenti in ser-vizio qualora si accertasse la carenza di dipendenti diruolo professionalmente adeguati.Sempre nell’ottica della trasparenza e al chiaro sco-po di garantire il corretto esplicarsi delle attivita chela legge affida a questo importante organo ammini-strativo, un articolato sistema di responsabilita for-nisce una valida garanzia per il cittadino contro com-portamenti dilatori o, addirittura, illegittimi (242):ferma restando l’applicazione della normativa pena-le per i fatti costituenti reato, il responsabile del pro-cedimento e passibile di sanzioni civili (difatti, il pri-vato leso puo rivolgersi anche al funzionario per ilrisarcimento) e, soprattutto, di sanzioni disciplinari econtabili per i danni causati alla pubblica ammini-strazione (243).

(171) C. St., sez. IV, 20-9-2005, n. 4836, www.lexitalia.it, affermaicasticamente che la finalita della regola procedimentale di cuiall’art. 7 l. n. 241/1990 e succ. mod. integr. «dev’essere, in par-ticolare, individuata nell’esigenza di assicurare piena visibilitaall’azione amministrativa nel momento della sua formazione edi garantire al contempo la partecipazione del destinatario del-l’atto finale alla fase istruttoria preordinata alla sua adozione»:conseguentemente, la verifica della sussistenza del relativo vizio

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI)926

non va compiuta con esclusivo e rigido riferimento all’adempi-mento formale della notifica all’interessato dell’avviso ex art. 7cit., ma con effettivo riferimento alla realizzazione sostanzialedegli interessi sottesi.(172) Infatti, nell’attuale momento dell’esperienza giuridica, eaffermazione comune che i rapporti fra il privato e la p.a. —come indicato in precedenza — non siano piu connotati in ter-mini di superiorita gerarchica, ma di leale collaborazione, senon di paritarieta: cfr. sul tema Fracchia, Manifestazioni diinteresse del privato e procedimento amministrativo, DAmm,1996, I, 11; Festa, Il «vero» volto della riforma del procedimentoamministrativo attuato ai sensi della l. 7-8-1990, n. 241, TAR,1993, II, 39; Virga, La partecipazione al procedimento ammini-strativo, Milano, 1998.(173) Rileva Ferrara, Il procedimento amministrativo visto dal«terzo», in Principio di legalita e amministrazione di risultati, acura di Immordino-Police, Torino, 2004, 246, che il principio delgiusto procedimento, pur se non costituzionalizzato all’internodel novellato art. 111 Cost., finisce col rappresentare un fonda-mentale e insuperabile principio di civilta giuridica, che ispiratutta l’attivita della p.a. L’A. sottolinea (op. cit., 253) che fon-damentale angolo di osservazione e la legge che disciplina ilprocedimento amministrativo tedesco del 25-5-1976, la qualetende a conciliare obiettivi garantisti e celerita, efficacia ed ef-ficienza dell’azione amministrativa, ossia del risultato. Espres-sione dei principi di accelerazione ed economicita e la regolagenerale di informalita di cui al par. 10, mentre si configuranocome norme di garanzia i parr. 10 e ss., i quali non solo disci-plinano la capacita di essere parte (par. 13), ma delineano an-che sia la figura di parte del procedimento amministrativo siaquella di «terzo»: se, pertanto, in un dato procedimento, «ri-chiedente» sara colui che ha determinato l’avvio della proce-dura col suo impulso di parte e «opponente» colui che e con-trointeressato, «terzo» sara colui col quale l’amministrazioneprocedente abbia gia stipulato, in precedenza, un contratto didiritto pubblico, la cui regolazione negoziale di interessi puoessere toccata dalla nuova sequenza procedimentale. Evidenzal’A. (ivi, 256-257) che la posizione di terzo viene descritta nellalegge tedesca secondo una sequenza discendente: chi ha gia unrapporto di diritto pubblico con l’amministrazione procedente;chi puo comunque vantare un interesse giuridico tutelato; coluinei cui confronti il procedimento puo dispiegare comunque isuoi effetti e che pertanto deve essere obbligatoriamente infor-mato. Corollari alle qualifiche di parti del procedimento sono lenorme concernenti la rappresentanza e l’audizione della partistesse. L’audizione dovra essere disposta nei confronti di qual-sivoglia parte qualora il provvedimento che si sta assumendosia in grado di interferire con un suo diritto, onde consentirle dipronunciarsi sui fatti rilevanti ai fini della decisione.(174) Cfr. Travi, Interessi procedimentali e «pretese partecipati-ve»: un dibattito aperto, DPb, 1997, II, 531; Sciullo, Il fastidiodella partecipazione, nota a sent. C. St., sez. IV, 6-3-1989 n. 148,RGUrb, 1989, 463 ss.; Caranta-Ferraris, La partecipazione alprocedimento amministrativo, Milano, 1999; Contaldo, Gli in-teressi diffusi: legittimazione attiva al procedimento amministra-tivo ma non al processo, nota a T.A.R. Umbria, 19-8-1996,n. 304, GM, 1997, II, 367; Andreani, Funzione amministrativa,procedimento, partecipazione nella legge n. 241 del 1990, DPrA,1992, 655; Tedeschini, «Procedimento amministrativo», in Enc.dir., Agg., III, Milano, 1999, 872; Sepe, Partecipazione e garan-tismo nel procedimento amministrativo, RTDP, 1992, 331;Ariolli, La partecipazione delle associazioni ambientaliste alprocedimento amministrativo, ai sensi della legge n. 241 del 1990,DGA, 1993, II, 397 ss.; Caianiello, La parita fra le parti nelprocedimento amministrativo, FA, 1996, I, 2785 ss.(175) In merito cfr. Saitta, Interrogativi sul cosiddetto divieto diaggravamento: il difficile obiettivo di un’azione amministrativa«economica» tra liberta e ragionevole proporzionalita del-l’istruttoria, DS, 2001, II, 491; D’Agostino, Il procedimento tra

struttura e funzione, RCC, 1992, n. 3, 250; Duni, Il procedimentoamministrativo tra l. 7-8-1990 n. 241 ed introduzione dell’ammi-nistrazione telematica, FA, 1995, II, 226; Occhiena, Situazionigiuridiche soggettive e procedimento amministrativo, Milano,2002.(176) Ferrara, Il procedimento amministrativo visto dal «ter-zo», cit., 258-259, rileva che il diritto comunitario, quello tede-sco e la nostra «legge breve» sul procedimento amministrativosi caratterizzano per un atteggiamento bivalente tra misure diapertura della macchina politico-amministrativa alla partecipa-zione dei privati e la predisposizione di clausole di chiusura delsistema di formazione delle decisioni collettive, in vista del pri-mato dell’interesse pubblico su quello privato: la l. n. 241/1990si propone di mediare tra le due opposte esigenze con esititalora encomiabili, talaltra insoddisfacenti.(177) Nell’ambito in esame si sono posti ulteriori problemi in-terpretativi in ordine alla posizione giuridica di cui e titolare ilsoggetto destinatario della comunicazione di avvio.Un primo orientamento ha ritenuto di riscontrare in capo alpartecipante una posizione di interesse legittimo, sebbene illegislatore faccia uso, nell’art. 10 l. n. 241/1990 e successivemodifiche, del termine «diritto»: si tratterebbe, secondo costo-ro, di un evidente caso di atecnicismo del legislatore, non po-tendo altrimenti dubitarsi che il riconoscimento delle istanzepartecipative, in quanto mediato dalla comunicazione di avvio,si atteggi quale interesse legittimo a cagione dell’ampio venta-glio di analoghe situazioni previste dalla legge (presentazionedi memorie e documenti, ecc.).Un secondo indirizzo interpretativo arriva, invece, alla conclu-sione che per il privato sussiste una vera e propria situazione didiritto soggettivo pieno, a nulla rilevando la circostanza cheegli, avvalendosi delle facolta previste nell’ambito della l. n. 241cit., rimanga pur sempre all’interno di un procedimento ammi-nistrativo gia avviato, nel quale la posizione di supremazia del-l’amministrazione resta comunque inalterata. Tale ricostruzio-ne, seppure in linea con la lettera della legge, porta pero con seil grave inconveniente di cagionare una illogica e dispendiosaduplicazione delle tutele, dal momento che le eventuali viola-zioni dell’obbligo di invio della comunicazione ex art. 7 cit.sarebbero sindacabili dal giudice ordinario, mentre l’illegitti-mita del provvedimento conclusivo rimarrebbe affidata alla giu-risdizione del giudice amministrativo.Una tesi dottrinale intermedia, in una prospettiva di supera-mento dei punti critici delle ricostruzioni appena riportate, ha,infine, coniato la categoria ad hoc degli interessi partecipativi,quali interessi sui generis piu ampi degli interessi legittimi. Inbuona sostanza, si e operata una scissione netta fra l’interesse apartecipare al procedimento amministrativo, che compete nonsolo ai portatori di un interesse legittimo «secco» (giustal’elencazione aperta dell’art. 7), ed interesse alla tutela giuri-sdizionale, riconosciuta, invece, ai soli portatori dell’interesselegittimo.(178) Cerulli Irelli, Corso di diritto amministrativo, Torino,1997, 432 ss.(179) A. M. Sandulli, Manuale, cit., 578 ss.(180) Rileva Proietti, Preavviso di rigetto: conquista di civilta.Non e un adempimento formale, ma elemento di trasparenza,DeG, 2005, 108, che la comunicazione di avvio del procedi-mento ed il preavviso di rigetto «sottintendono esigenze con-trapposte: da una parte, l’interesse alla tempestivita, all’effi-cienza e all’economicita dell’azione amministrativa; dall’altra,l’interesse alla trasparenza dell’attivita della pubblica ammini-strazione».(181) Sabatini, Profili di rilevanza giuridica del procedimentoamministrativo anche in relazione al controllo di legittimita eser-citato dalla Corte dei conti, FA, 1997, II, 2938; Trimarchi Banfi,Diritti, poteri e responsabilita nelle recenti riforme di alcuni pro-cedimenti amministrativi, DPb, 1999, n. 188, 823 ss. Piu in gene-rale, Ferrara, Il procedimento amministrativo visto dal «terzo»,

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 927

cit., 259, rileva che in assenza di una precipua disciplina sulruolo e sulla collocazione delle parti, l’art. 7 l. cit. rovescia ilproblema: sono parti necessarie di un dato procedimento queisoggetti ai quali deve essere data notizia dell’avvio della pro-cedura, con le ovvie differenze normative a seconda che essa siastata instaurata su impulso di ufficio o di parte.(182) Cfr. C. St., sez. V, 22-5-2001, n. 2823, www.lexitalia.it, cheindividua analiticamente tutte le cause che possono renderenon necessaria la comunicazione di inizio del procedimento. Inordine alla necessita della comunicazione ex art. 7 anche per iprocedimenti relativi all’adozione di atti vincolati e di provve-dimenti di autotutela, cfr. C. Giust. Amm., sez. giur., 20-1-2003,n. 1, ivi. Secondo Cass. civ., 7-8-2001, n. 10898, ivi, la comuni-cazione di inizio del procedimento e necessaria anche nel casodi atti vincolati, a meno che non sussistano particolari esigenzedi celerita del procedimento. Evidenzia C. St., sez. IV, 12-3-2001, n. 1381, ivi, che non necessita la comunicazione di avvionel caso di procedimenti iniziati ad istanza di parte o di attivincolati. In ordine, comunque, alla necessita della comunica-zione di avvio del procedimento anche nel caso di procedimentidiretti all’adozione di atti vincolati (come nell’ipotesi di ordi-nanza di demolizione di opere abusive) ed in ordine ai presup-posti per l’applicazione dell’art. 21 octies, cfr. T.A.R. Campania,sez. II, 29-4-2005, n. 5226.(183) L’avviso di inizio del procedimento, salvo le eccezionitassativamente previste dalla legge, deve essere inviato in ognicircostanza: qualche dubbio si e posto — ma oggi ormai supe-rato — per i soli procedimenti favorevoli al privato e per iprocedimenti conclusi mediante il silenzio assenso. Nella primaipotesi, si e fatto affidamento sul rilievo che la comunicazioneex art. 7 mantiene in ogni caso una efficacia riflessa, riscontra-tasi nella comunicazione all’interessato dell’ufficio procedente,del soggetto responsabile del procedimento, della possibilita diprendere visione degli atti e, soprattutto, nella facolta ricono-sciuta ai terzi di esplicare in tal modo il legittimo controllo suiprovvedimenti ampliativi della sfera giuridica altrui. L’esempiopiu ovvio e quello dell’odierno permesso di costruire, che nel-l’attribuire un ampliamento delle facolta edificatorie al richie-dente potrebbe, tuttavia, ingenerare pregiudizi in capo ad altrisoggetti, come i proprietari dei fondi confinanti: cfr. Caringel-la, Nel procedimento di concessione edilizia non ricorrono terzicontrointeressati destinatari dell’obbligo di comunicazione del-l’avvio, nota a C. St., sez. VI, 15-9-1999, n. 1197, UA, 1999, n. 8,1209 ss.; Damonte, La plenaria chiarisce i rapporti tra la l. n. 241del 1990 e il procedimento espropriativo, nota a C. St., Ad. Plen.,15-9-1999, n. 14; C. St., sez. IV, 30-4-1999, n. 753, UA, 1999, n. 8,1203; Verzaro, Il principio del «giusto procedimento» nelleprocedure di esproprio, nota a C. St., Ad. Plen., 15-9-1999, n. 14,GI, 2000, n. 3-4, 413. Nella seconda ipotesi, invece, si e postol’accento sulla ineludibile esigenza di tutelare la sfera giuridicadei terzi, in maniera particolare qualora l’amministrazione de-cida di adottare un provvedimento formale senza ricorrere allafictio iuris del silenzio che si trasforma in atto amministrativo:cfr. Corpaci, La comunicazione dell’avvio del procedimento allaluce dei primi riscontri giurisdizionali, R, 1994, n. 3, 303; Mer-cati, La comunicazione dell’avvio del procedimento: primi passiverso la partecipazione procedimentale in tema di contratti dellap.a., nota a T.A.R. Umbria, 15-12-1993 n. 492, RGU, 1994, n. 3,234.(184) Sul punto la giurisprudenza ha spesso chiarito che le uni-che cause che permettono agli interessati di essere esclusi dallacomunicazione di avvio devono ricondursi alle esigenze di ce-lerita dell’azione, esigenze assolutamente presenti, ad esempio,nei provvedimenti elettorali: in merito cfr. Leonardi, La comu-nicazione di avvio del procedimento amministrativo nelle pro-nunce giurisprudenziali, FA Tar, 2002, II, 785. E stato, inoltre,rilevato che non vi e alcuna previsione di illegittimita, anche piutenue, per la mancata comunicazione a coloro i quali abbianoun rapporto piu laterale e distante con la procedura: la norma,

infatti, non distingue tra «parte» e «parte», soggetto e soggetto,con le diverse conseguenze sul piano della comunicazione edella pubblicita. In questo contesto nessun dubbio puo esisterecirca la legittimazione procedimentale di colui al quale il prov-vedimento e indirizzato. Perplessita, invece, sussistono riguardoa quei soggetti diversi dai destinatari dell’atto «individuati ofacilmente individuabili», cui la p.a. e comunque tenuta a darenotizia dell’avvio del procedimento: in questo senso Ferrara, Ilprocedimento amministrativo visto dal «terzo», cit., 262-263, se-condo cui, inoltre, in questo ambito si manifestano le analogietra le categorie processualistiche e quelle sostanzial-procedi-mentali, come evidenziato dalle teorie favorevoli all’integrazio-ne tra procedimento e processo. L’A., comunque, sottolinea chenon puo esserci osmosi e contiguita tra le previe legittimazioniprocedimentali e le successive ed eventuali legittimazioni pro-cessuali, delle quali e il giudice il dominus assoluto: in talecontesto e l’interesse procedimentale a rappresentare, pertanto,la condizione minima su cui fondare la qualita di parte, ossia diterzo nel procedimento amministrativo. D’altra parte l’ingressonel procedimento amministrativo dei portatori di interessi dif-fusi e dei rappresentanti di interessi pubblici e privati — senzaobbligo di previo avviso — evidenzia una complessita di situa-zioni giuridiche soggettive alle quali occorre assicurare formedi visibilita del procedimento amministrativo: fattore di legitti-mazione procedimentale, percio, sara l’eventuale pregiudizioche puo derivare ad opera del provvedimento da assumere,il che rinvia al criterio di legittimazione focalizzato dall’art. 7l. n. 241/1990 (ivi, 264).(185) Dottrina e giurisprudenza spesso si sono chieste se lacomunicazione dell’avvio del procedimento fosse necessaria eobbligatoria, perche correlata ad esigenze di trasparenza e ga-ranzia dei destinatari, o comunque potesse cedere (o, al limite,essere contemperata) di fronte ad esigenze di diversa natura:sul punto cfr. Di Nitto, La partecipazione al procedimento am-ministrativo, RTDP, 1999, III, 71 ss.(186) Cfr. Russo, A che serve la comunicazione d’avvio delprocedimento amministrativo, nota a sent. C. St., sez. V, 9-10-1997, n. 1131, FA, 1997, II, 2725.(187) In tal senso cfr. C. St., sez. V, 18-11-2002, n. 6389.(188) Sul principio processualistico del «raggiungimento delloscopo» cfr. Bacosi-Lemetre, La legge 15 del 2005: ecco il nuovovolto della 241, www.giustizia-amministrativa.it, 1 ss. Quanto,poi, alle ipotesi individuate dalla giurisprudenza nelle quali l’at-to, seppure viziato, non e da considerare invalido cfr. Olivieri,L’irregolarita del provvedimento amministrativo nell’articolo 21octies, comma 2, della legge 241/90, novellata, www.giustamm.it,3; Proietti, Nasce l’atto viziato «non annullabile». Quando lasostanza prevale sulla forma, DeG, 2005, 76 ss.(189) In merito cfr. anche le modifiche apportate dalla l. n. 15/2005 — su cui v. infra — che all’art. 14 ha introdotto nellal. n. 241/1990 l’art. 21 octies.(190) Cfr. C. St., sez. IV, n. 5846/2003; C. St., sez. V, n. 3969/2003; C. St., sez. V, n. 1357/2003; C. St., sez. IV, n. 5003/2002;C. St., sez. IV, n. 999/1996 e C. St., sez. IV, n. 3/1996. Anchesecondo T.A.R. Sicilia, Palermo, I, n. 466/2004 la mancata co-municazione di avvio non vizia l’atto conclusivo, qualora la par-tecipazione dell’interessato non avrebbe potuto, comunque, ap-portare elementi di valutazione eventualmente idonei ad inci-dere, in termini a lui favorevoli, sul provvedimento finale. Ri-leva Cerulli Irelli, Osservazioni generali sulla legge dimodifica della l. n. 241/90 - 5a puntata, www.giustamm.it, 12, chel’espressa previsione dell’irrilevanza — ai fini dell’annullabilitadell’atto — della mancata comunicazione dell’avvio del relativoprocedimento «rende ancor piu debole l’obbligo di comunica-zione dell’avvio del procedimento, di cui all’art. 7, gia indebo-lito dalla nota giurisprudenza che si e ricordata (obbligo a cui leamministrazioni sono notoriamente restie ad ottemperare). Sipuo anche osservare criticamente, che questo ulteriore indebo-limento dell’importante norma garantistica si adatta poco al-

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI)928

l’impostazione dichiaratamente garantistica cui la legge e gene-ralmente ispirata». Piu in generale cfr. Castrignano, La comu-nicazione di avvio del procedimento: un punto fermo?, nota aT.A.R. Toscana, sez. III, 25-7-2001, n. 1247, FT, 2001, II, 298 ss.(191) Contrasta con questo orientamento C. St., sez. V, 15-3-2004, n. 1272, DeG, 2004, n. 17, 68 ss.(192) C. St., sez. V, 3-7-2003, n. 3969, CS, 2003, 3396 ss.; C. St.,sez. V, 17-3-2003, n. 1357; Cass. civ., S.U., 1-4-2000, n. 82.(193) Afferma Satta, La riforma della legge 241/90: dubbi eperplessita, www.giustamm.it, 2, che «le norme piu singolari edin qualche punto stravaganti» introdotte dalla legge di riformadella l. n. 241/1990, sono sicuramente quelle contenute all’in-terno del capo IV bis (artt. da 21 bis a 21 nonies). Un graveaspetto della novella riguarda le conseguenze della nullita, inquanto la legge non dice se i provvedimenti affetti da nullitadebbono essere impugnati di fronte al giudice amministrativood ordinario, oppure se debbano essere oggetto di disapplica-zione. Inoltre, la novella precisa che le questioni di nullita di-pendenti dalla violazione o dall’elusione del giudicato sono de-volute alla giurisdizione esclusiva: questa rappresenta, ad avvi-so dell’A., una disposizione gravissima, in quanto «se i provve-dimenti sono nulli quando violano o eludono il giudicato, edevono essere impugnati in sede di giurisdizione esclusiva, que-sto significa che e stato cancellato il giudizio di ottemperanza exart. 27, n. 4, t.u. C. Stato, per il quale era data la giurisdizione dimerito, con i ben noti, vastissimi poteri che aveva il giudiceamministrativo». In questo modo e stato menomato uno deipiu importanti strumenti per garantire l’effettivita della tutelagiurisdizionale (ivi, 3).(194) Con sent. n. 3124/2005 della IV sez. del C. St. e statoescluso il preavviso procedimentale ex artt. 7 e 8 l. n. 241/1990e succ. mod. integr. in relazione ai procedimenti avviati adistanza di parte o, comunque, nei quali i privati interessati ab-biano avuto modo di interloquire adeguatamente, anche pereffetto del disposto di cui all’art. 21 octies cit. Il T.A.R. Cam-pania, con sent. n. 3780/2005, ha escluso che tale norma potessefar riferimento anche al vizio di incompetenza: tale vizio, allaluce della nuova disciplina legislativa, non rientra tra quellirelativi alle norme sul procedimento o sulla forma degli atti,sicche deve essere annullato il provvedimento viziato da incom-petenza anche se si tratta di atto vincolato il cui contenuto nonavrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato(ed impugnato). Inoltre, C. St., sez. IV, 20-9-2005, n. 4836, cit.,ha ritenuto l’inapplicabilita dell’art. 21 octies nel caso in cui lastessa p.a. abbia riconosciuto implicitamente la necessita dellacomunicazione di avvio del procedimento.(195) Secondo T.A.R. Veneto, sez. III, 11-3-2005, n. 935, vistoche «in forza della acclarata natura vincolata del provvedimen-to e del fatto che il contenuto del provvedimento stesso “nonavrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”(...) gli altri motivi dedotti, seppur astrattamente fondati, devo-no pero ritenersi irrilevanti alla luce dell’art. 21 octies, 2o co.,dell’art. 14 l. 11-2-2005, n. 15 (entrata in vigore l’8-3-2005)». Inordine a tale disposizione normativa Alesio, Annullamento de-gli atti illegittimi: arrivano le regole ma i dubbi restano, DeG,2005, 70-71, rileva che «sembra quasi un “giro di parole”, ag-gravato dal fatto che la disposizione sembra dare per risoltaanche un’altra grossa questione: quella relativa alla difficolta direperire una chiara linea di demarcazione fra attivita discrezio-nale ed attivita vincolata». In effetti, ad avviso dell’A. si poneun delicato problema, in quanto — secondo la norma in esa-me — deve apparire in modo palese che il contenuto disposi-tivo di un atto non avrebbe potuto essere diverso da quello inconcreto adottato: «l’attribuzione di tale potere di valutazioneal giudice, infatti, sembra comportare un pericoloso scivola-mento del giudizio di legittimita verso il merito amministrativo.In altri termini, appare chiaro (anzi... palese) che il giudice, perpoter dare tale giudizio, deve necessariamente scendere a unesame estremamente approfondito della questione fattuale sot-

tesa, lambendo pienamente il merito della medesima, e dandopericolosamente luogo a valutazioni (di merito), che si sostitui-scono a quelle effettuate dall’Autorita pubblica di amministra-zione attiva». Lo stesso A. (ivi, 74-75) evidenzia le differenzetra l’ipotesi in esame (artt. 21 octies e 21 nonies) e l’altra ipotesigenerale di annullamento d’ufficio di cui all’art. 1, 136o co., l. n.311/2004 (legge finanziaria per il 2005). In merito cfr. anche F.Minniti-M. Minniti, Gli atti, i procedimenti, la trasparenza: eccocosa cambia con la riforma, DeG, 2005, 65 ss.(196) Secondo Follieri, La giurisdizione del giudice ammini-strativo a seguito della sentenza della Corte costituzionale6.7.2004 n. 204 e dell’art. 21 octies della l. 7.8.1990 n. 241, www.giustamm.it, 4, «la considerazione immediata che suggerisce lalettura della norma e che non ogni violazione di legge determi-ni l’annullamento dell’atto amministrativo e che potrebbe an-che significare che l’amministrazione sia assolta dal rispetto delprincipio di legalita nelle ipotesi previste dal 2o co. dell’art. 21octies l. n. 241/1990 o, quanto meno, dall’annullamento»: ciosignifica che, dal punto di vista del cittadino, non ogni violazio-ne di legge posta in essere dalla p.a. puo permettere al cittadinostesso di ottenere l’annullamento dell’atto amministrativo lesi-vo della sua situazione giuridica soggettiva attiva. L’A. rilevaanche che la norma di cui all’art. 21 octies «e dettata per farsalva la soluzione scelta dalla pubblica amministrazione, a pre-scindere dalla corretta e diversa soluzione sul piano dell’assettodegli interessi pubblici perche tale assetto assume rilievo solose puo portare ad un contenuto dispositivo favorevole al ricor-rente. In altri termini, e prevalente non la cura degli interessipubblici presenti nella concreta fattispecie, ma l’obiettivo, il ri-sultato che l’amministrazione ha voluto conseguire e che puoessere messo in discussione per la violazione delle regole for-mali e sul procedimento, solo qualora possa giungersi ad undiverso assetto del rapporto che soddisfi l’interesse del ricor-rente» (ivi, 9).(197) Relativamente alla disposizione normativa indicata neltesto, Follieri, op. ult. cit., 3 ss., ritiene che essa presenti fortiprofili di illegittimita costituzionale. L’A. rileva, tra l’altro, chel’annullamento, anche per soli vizi formali, e in grado di tutelareefficacemente l’interesse legittimo oppositivo, anche se l’ammi-nistrazione puo ripetere il provvedimento impugnato con lostesso contenuto: in buona sostanza, l’annullamento dell’attonon costituisce una tutela fittizia ma effettiva, pur se sussistonovizi formali o procedimentali che non incidono sul contenutodel provvedimento vincolato, qualora sia un interesse legittimooppositivo ad essere fatto valere in giudizio. Conseguentemen-te, sottolinea l’A., il 2o co. del citato art. 21 octies limita la tutelacontro gli atti della p.a., escludendo che il titolare della situa-zione giuridica soggettiva possa ottenere l’annullamento del-l’atto, malgrado sia stato adottato in violazione di legge, la qua-le — come confermato dal 1o co. dell’art. 21 octies l. cit. —costituisce (unitamente, come e noto, all’incompetenza e all’ec-cesso di potere) un vizio rilevante ai fini dell’annullamento delprovvedimento.(198) Sul punto e critico Alesio, Annullamento degli atti illegit-timi: arrivano le regole ma i dubbi restano, cit., 72-73, in quantola norma richiamata nel testo svilirebbe l’istituto partecipativo,senza evidenti utilita. «La pubblica amministrazione, in altritermini, dovra dimostrare che bene poteva fare a meno dellacollaborazione del privato interessato, pur ignorando che cosa ilprivato (di utile o meno) avrebbe potuto esprimere. In questovi e un paradosso: la amministrazione dovrebbe dare per cono-sciute delle acquisizioni di fatti e giudizi, provenienti dal priva-to, invero mai conosciute. Tant’e... Se e evidente che la dispo-sizione potenzia la partecipazione, come puo essere giustificatala deroga al principio di annullabilita per mancata comunica-zione di avvio?». In merito, secondo l’A., sussisterebbe unasorta di probatio diabolica, poiche la p.a. dovra comprovarequello che non ha ritenuto necessario acquisire in conoscenza.Sul punto cfr. anche Fracchia-Occhiena, Teoria dell’invalidita

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 929

dell’atto amministrativo e art. 21 octies, l. 241/1990: quando illegislatore non puo e non deve, www.giustamm.it, 1 ss.(199) In merito si rinvia alle riflessioni critiche di Galletta,Notazioni critiche sul nuovo art. 21-octies della l. n. 241/90,www.giustamm.it, 4 ss. Secondo Alesio, Annullabilita degli attiillegittimi, cit., 71, la trasposizione della norma straniera nell’or-dinamento nazionale deve ritenersi non solo non convincente,ma anche pericolosa, perche e diverso — rispetto al nostro — ilsistema di giustizia amministrativa in Germania: infatti, talesistema giurisdizionale da un lato consente al giudice di sosti-tuire la propria valutazione ed il proprio provvedimento a quel-lo dell’amministrazione, dall’altro lato prevede la necessita diun previo ricorso amministrativo, nel senso che non e possibileadire il giudice senza aver dato luogo a un procedimento giu-stiziale, in cui la p.a. provvede ad ovviare ai propri errori. Tuttoquesto determina che di norma l’amministrazione sana il vizioprocedimentale o di forma gia in sede di ricorso amministrati-vo, diversamente da quanto accade nel nostro ordinamento na-zionale: conseguentemente, l’introduzione di tale disposizione e— secondo l’A. —, oltre che acritica, fonte di non convincentisviluppi. Per i dovuti approfondimenti si rinvia a anche Frac-chia-Occhiena, op. loc. ult. cit.(200) In tal senso Romano Tassone, op. cit., 7, secondo cui unaconferma della tesi indicata nel testo puo trovarsi nella succes-siva disposizione sull’annullamento d’ufficio, che disciplina tutti(senza alcuna eccezione) i casi di cui al precedente articolo.Conseguentemente, la novella legislativa non determina «alcu-na eccezione alla qualificazione sostanziale del provvedimentonon conforme a legge, che e e rimane invalido, ma opera sulpiano degli istituti di sanatoria, potenziando e razionalizzandoun’ipotesi generale gia presente nel nostro ordinamento: la c.d.“regola del raggiungimento dello scopo”, cui attribuisce peroun significato piu ampio di quello tradizionale. Lo scopo di cuie questione, infatti, non e piu quello dell’atto procedimentale odella formalita omessi o irregolarmente compiuti, bensı lo sco-po generale dell’azione amministrativa complessivamente con-siderata: pervenire ad una decisione provvedimentale intrinse-camente legittima». Si tratta di un fenomeno per nulla scono-sciuto al nostro ordinamento: infatti, la giurisprudenza ammi-nistrativa ne fa uso, ad esempio, per negare l’interesse aricorrere in tutti i casi in cui il ricorrente non possa attendersi,dalla rinnovazione del procedimento, una decisione differenterispetto a quello gia adottata in concreto. Tuttavia, in tale con-testo — rileva l’A. — si opera necessariamente in manieraasimmetrica, e cioe nei confronti del solo titolare di interessic.d. pretesivi, e non nei confronti di chi abbia interessi opposi-tivi: la soluzione sopra indicata consente di superare questadistonia. In merito e fortemente critico Satta, op. cit., 4, cheafferma: «Il disordine e profondo. Gli atti vincolati non posso-no essere annullati quando sia palese che il loro contenuto nonpoteva esser altro che quello avuto; per gli atti discrezionali nonha rilevanza la mancata comunicazione dell’avvio del procedi-mento — cioe niente meno che la mancata instaurazione delcontraddittorio! — se l’amministrazione dimostra in giudizioche il loro contenuto non poteva essere diverso da quello inconcreto avuto. Che cosa significa “qualora sia palese”? Palesea chi? Gli atti vincolati difficilmente ricadono nella giurisdizio-ne amministrativa; chi altro li annulla? La stessa amministra-zione? E se anche si dimostrasse in giudizio che altro provve-dimento non si sarebbe potuto assumere, e forse questo motivosufficiente per consentire all’amministrazione di ignorare unadelle disposizioni piu importanti di tutto il diritto pubblico,quella che garantisce il diritto di difesa in sede di formazionedelle valutazioni discrezionali, prima dell’adozione del provve-dimento?». Tuttavia, non si puo non rilevare che nell’esperien-za tedesca, dove gia esiste da quasi 30 anni un’analoga norma,non si sono posti problemi particolari e non vi e stato alcunsignificativo spostamento degli esiti processuali a favore dellap.a. Anche Montedoro, Potere amministrativo, sindacato del

giudice e difetto di motivazione, www.giustamm.it, 25, escludeche la sopraindicata norma sia squilibrata e lesiva del diritto didifesa.(201) Secondo C. St., sez. V, 22-5-2001, n. 2823, non e necessariala comunicazione in caso di procedimenti vincolati per i quali ipresupposti di fatto risultino incontestati dalle parti e il quadronormativo di riferimento sia sostanzialmente certo e l’eventua-le annullamento del provvedimento, in ogni caso, non consu-merebbe il potere di riprovvedere da parte della p.a. Inoltre, estato statuito che l’omessa comunicazione non inficia la validitadell’atto nel caso di procedimento attivato su iniziativa dell’in-teressato, come tale a conoscenza dell’inizio del procedimento:cfr. C. St., sez. IV, 12-3-2001, n. 1381; C. Giust. Amm. Sic.,22-7-1998, n. 447; T.A.R. Campania, Napoli, sez. III, 13-2-1998,n. 543; C. St., sez. V, 13-1-1998, n. 65. La stessa soluzione e stataadottata nel caso in cui, come nell’ipotesi dell’espropriazione,una normativa ad hoc detti gia adeguate normative garantisti-che: T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. I, 12-12-1998, n. 156. In dot-trina cfr. Tenca, Comunicazione di avvio del procedimento edattivita vincolata della pubblica amministrazione, FA, 2001, II,2242; Valla, Comunicazione di avvio del procedimento e attivincolati: dalla giurisprudenza alle disposizioni legislative, notaa C. St., sez. V, 23-2-2000 n. 948, UA, 2000, n. 3-4, 1237 ss.(202) L’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento— analogamente all’obbligo di motivazione, di valutare memo-rie e documenti presentati dai soggetti legittimati, di consentirel’accesso agli atti del procedimento non riservati, ecc. — rientra,come sottolinea opportunamente Immordino, Certezza del di-ritto e amministrazione di risultato, in Principio di legalita eamministrazione di risultati, cit., 27, tra gli «obblighi “di avviso”e di “cooperazione” che, in forza della menzionata l. n. 241/1990, sorgono a carico dell’amministrazione, fin dal momentodella instaurazione del “rapporto procedimentale”... analoghiagli “obblighi da contatto sociale” previsti dal codice civile peri rapporti contrattuali. Obblighi che costituiscono — come ladottrina ha ormai chiarito —, manifestazioni specifiche del piugenerale obbligo di condotta secondo buona fede, il quale, co-stituisce un corollario del principio di certezza giuridica. Siccheil principio di certezza, proprio attraverso queste disposizioni, epenetrato nel diritto amministrativo, quale principio fondante ildiritto amministrativo di garanzia». In merito cfr. anche Meru-si, Buona fede e affidamento nel diritto pubblico, dagli anni«trenta» all’«alternanza», Milano, 2001; Ferrara, Le «compli-cazioni» della semplificazione; verso una amministrazione senzaqualita?, in Scritti in onore di E. Casetta, cit., 649 ss.(203) Secondo T.A.R. Campania, sez. III, 14-9-2005, n. 13895,l’art. 21 octies non afferma che la mancata comunicazione diavvio del procedimento non possa mai determinare l’annulla-mento di un atto di natura vincolata, ma stabilisce un principiomeno rigido, subordinando la previsione della non annullabilitadell’atto ai soli casi in cui risultasse palese che il contenutodispositivo del provvedimento vincolato non avrebbe potutoessere diverso da quello adottato. Conseguentemente, non esufficiente per l’applicazione dell’art. 21 octies la circostanzache il provvedimento impugnato sia di natura vincolata, maoccorre anche che risulti palese — senza cioe bisogno di accer-tamenti lunghi e complessi —, la sussistenza del potere vinco-lato di cui la p.a. ha fatto uso e la conformita alla legge del suooperato.(204) Da un punto di vista sanzionatorio, e pacifico che l’omes-sa comunicazione di avvio del procedimento determini l’illegit-timita del provvedimento finale, nonostante la giurisprudenzanon sia stata univoca sulla natura giuridica della violazione:qualche decisione ha fatto riferimento alla pura e semplice vio-lazione di legge, altre si sono pronunciate per l’eccesso di po-tere, nei limitati casi in cui un eventuale apporto informativodel privato a seguito della comunicazione fosse risultato inutile.E non e mancata qualche pronuncia in cui si e addotto il difettodi motivazione, quale esito di un procedimento amministrativo

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI)930

caratterizzato dall’assenza di un «pezzo» decisivo della fasepreparatoria: cfr. C. St., sez. V, 29-5-2002, n. 2984. E specifica-mente esclusa dal legislatore stesso la sanzione dell’illegittimitanei casi in cui la deroga all’obbligo di comunicazione trovi il suofondamento nelle esigenze di celerita, la cui strutturazione intermini di principio guida del diritto amministrativo si ritrovanell’art. 1, 1o co., l. n. 241/1990 e succ. mod. integr.: il ventagliodi ipotesi regolate dall’art. 13 l. cit. attiene a situazioni varie edifferenziate (atti normativi, atti amministrativi generali, attipianificatori o programmatori, procedimenti tributari), per iquali — come e noto — e escluso l’obbligo di comunicare l’av-vio del procedimento: cfr. in argomento Sforza Fogliani, Co-municazione di avvio del procedimento amministrativo ed esi-genze di celerita, nota a P. Piacenza, (ord.) 16-4-1998, AC, 1998,II, 837. Dalla illegittimita va, pero, tenuta distinta la mera irre-golarita, che si verifica essenzialmente nei casi in cui una comu-nicazione di avvio vi sia stata, ma in essa siano carenti alcunielementi formali: cfr. Tonoletti, Strumentalita delle forme pro-cedimentali ed equipollenti della comunicazione di avvio delprocedimento amministrativo (a proposito dell’ordine di sospen-sione dei lavori nel procedimento per l’annullamento della con-cessione edilizia), nota a C. St., sez. V, 5-6-1997, n. 603, RGUrb,1998, II, 11 ss. Le impostazioni emerse in dottrina per trovareun discrimine fra le due situazioni possono ricondursi a dueorientamenti. Secondo una teoria che si potrebbe definire «sog-gettiva», l’elemento differenziatore andrebbe ricercato nelcomportamento tenuto dal funzionario agente e nel correlativobagaglio di responsabilita approntato dalla legge: quando lalegge preveda per la violazione dell’obbligo di invio della co-municazione una sanzione a carico del funzionario (di tipo di-sciplinare, pecuniario o di altro genere), cio sarebbe sintomati-co di una mera irregolarita; si sfocerebbe, invece, nella ben piugrave illegittimita laddove manchi una sanzione a carico delfunzionario: in merito cfr. Zaramella, L’azione amministrativafra legalita formale e legalita sostanziale: l’irregolarita, SI, 2002,n. 7, 1245 ss. Invece, la teoria «oggettiva», ritenendo non me-ritevole di accoglimento il sopraindicato orientamento sogget-tivo — in quanto si verrebbe ad assegnare, seppure indiretta-mente, efficacia esterna ad una sanzione relativa ai soli rapportifra la p.a. ed il funzionario procedente — distingue il gradodell’incidenza dell’illegittimita sull’interesse rilevato dalla p.a. egiunge alla conclusione che una eventuale lesione di un inte-resse pubblico primario da sempre luogo alla illegittimita: cfr.C. St., sez. IV, 11-2-2003, n. 736, FA C. St., 2003, n. 2. In talecontesto si ritiene che l’omissione della comunicazione di avviodel procedimento si traduce in illegittimita del provvedimentoconclusivo solo se comporti una compressione della partecipa-zione effettiva dell’interessato; invece, nel caso in cui la carenzastrutturale non pregiudichi la partecipazione del privato (adesempio, per la sola assenza del nominativo del soggetto re-sponsabile), si avra irregolarita: cfr. T.A.R. Campania, Napoli,sez. V, 10-10-2002, n. 6254, FA Tar, 2002, 3344 (s.m.); C. St., sez.V, 30-12-1998, n. 1968, FA, 1998, n. 11-12 (s.m.).(205) Secondo C. St., sez. V, 5-9-1998, n. 569, i sopraindicati artt.7, 8 e 10 «pongono un principio generale dell’ordinamento cheincontra i soli limiti fissati dallo stesso articolo 7».(206) Cfr. C. St., sez. IV, 20-9-2005, n. 4836, cit., secondo cuil’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento non vaapplicato formalisticamente, ma in modo tale da assicurare larealizzazione sostanziale degli interessi sottesi alla relativa nor-ma di cui all’art. 7.(207) Pertanto, deve ritenersi minoritaria, seppure autorevol-mente sostenuta, la tesi secondo cui il principio della parteci-pazione al procedimento amministrativo sia soltanto funzionalealla corretta esplicazione degli interessi del privato, in vista diuna sua eventuale tutela giurisdizionale ex art. 24 Cost.:Roherssen, Il giusto procedimento nel quadro dei principi co-stituzionali, Milano, 1988. In tale contesto risulta definitivamen-te superato l’orientamento della giurisprudenza amministrativa

degli anni ’80 dello scorso secolo, secondo cui il principio delcontraddittorio trova applicazione nei soli casi tassativamenteprevisti dalla legge. In particolare, si faceva riferimento ai pro-cedimenti disciplinari in materia di pubblico impiego, per i qua-li le garanzie del contraddittorio erano espressamente menzio-nate dalla normativa di settore: cfr. C. St., sez. V, 10-8-1988,n. 976, CS, 1988, 937. E proprio per consentire la piu ampiaesplicazione del principio di trasparenza, la legge concede unampio margine di discrezionalita alla p.a. nella scelta delle mo-dalita di comunicazione, qualora non sia possibile o risulti gra-voso l’invio di comunicazioni personali a tutti gli interessati.Tuttavia, si tratta di una discrezionalita che non puo scivolarenell’arbitrio o nella scelta immotivata, pena la sindacabilita giu-risdizionale ed il travolgimento, per invalidita derivata, di tuttigli atti successivi: cfr. Patroni Griffi, op. cit., 56; Petrina, Pro-cedimento amministrativo e diritto di accesso: precedenti giuri-sprudenziali e valutazioni dottrinarie, NR, 1992, 2348.(208) Amorosino, Le trasformazioni del diritto amministrativo,Milano, 1995.(209) C. E. Gallo, La riforma della legge sull’azione ammini-strativa ed il nuovo titolo V della nuova costituzione, www.giu-stamm.it, 1 ss., nel rapportare la l. n. 15/2005 al nuovo assettodella competenze legislative conseguente alla riforma del titoloV della Costituzione, rileva che l’esistenza di una pluralita dicentri con competenza legislativa rende problematica una di-sciplina generale ed uniforme sul procedimento amministrativo,vanificandone in qualche misura l’efficacia. Infatti, nel momen-to in cui si riconosce alle Regioni il potere di approvare normespecifiche differenziate, ne consegue un ambito limitato dellalegge generale sul procedimento, potendo quest’ultima essereriferita soltanto all’attivita dell’amministrazione statale, sia pu-re intesa in senso ampio. Lo stesso A., anche al fine di assicu-rare un’opportuna uniformita della disciplina della materia inesame, sottolinea come tale disciplina dell’attivita e del proce-dimento amministrativo sia riconducibile alla lett. m), art. 117,2o co., Cost., secondo cui appartiene alla potesta legislativaesclusiva dello Stato la determinazione dei livelli essenziali del-le prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devonoessere garantiti su tutto il territorio nazionale. Conseguente-mente, la disciplina stabilita a livello statale, ritenuta compati-bile con tutte le diverse situazioni esistenti nel territorio nazio-nale, deve ritenersi disciplina di livello essenziale, rispetto allaquale sussiste un vero e proprio diritto di tutti i cittadini. Ciocomporta, ad avviso dell’A., che i sopra indicati livelli non pos-sono essere ridotti dalla potesta legislativa delle Regioni, conl’importante conseguenza di assicurare il rispetto dei diritti chei cittadini hanno acquisito per effetto dell’approvazione dellalegge generale sul procedimento.(210) In ordine al profilo indicato nel testo si rinvia a Barile-Cheli, Istituzioni di diritto pubblico, Padova, 2002.(211) Cerulli Irelli, Corso di diritto amministrativo, cit., 430.(212) In merito cfr. C. St., sez. IV, 29-8-2002, n. 4343, FA C. St.,2002, 1672 (s.m.); T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 7-12-2001,n. 5335, FA, 2001, 3297 (s.m.); C. St., sez. IV, 22-3-2001, n. 1683,ibidem, 399 (s.m.).(213) Cfr. Cavallaro, Procedimento amministrativo e parteci-pazione del privato nella l. 7-8-1990 n. 241, RAm, 1991, 1192.(214) Cfr. Lilla Boschetti, Rappresentanza degli interessi eattivita conoscitiva della pubblica amministrazione, J, 2001,n. 32, 377 ss.(215) Quindi, a seguito della richiesta di intervento il respon-sabile del procedimento non deve pedissequamente limitarsialle affermazioni del soggetto richiedente, ma e tenuto ad ef-fettuare un attento controllo — in prima battuta mediante l’at-to costitutivo e lo statuto — sull’ente e sulle sue finalita, veri-ficando in maniera particolare l’assenza di uno scopo di lucro incapo all’associazione e il verificarsi, seppure potenziale, del pre-giudizio atto a giustificare l’intervento stesso: sul punto T.A.R.Puglia, Bari, sez. I, 19-5-1994, n. 958, FA, 1994, 2209 (s.m.).

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 931

(216) Cfr. Nigro, Le due facce dell’interesse diffuso: ambiguitadi una formula e mediazioni della giurisprudenza, FI, 1987, 7 ss.;Occhiena, Partecipazione e tutela giurisdizionale (parte II),DEc, 2002, n. 32, 31 ss.(217) Cfr. per una interessante panoramica di carattere stori-co, C. St., 9-3-1973, n. 243. Contra sul punto, seppur risalente,T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, 30-10-1993, n. 541, FA, 1994, 869ss. In dottrina: Barbensi, La legittimazione processuale degliordini e dei collegi nei giudizi amministrativi, CIt, 2001, I, 65 ss.;Duret, La legittimazione «ex lege» nel processo amministrativo,DPrA, 1999, II, 40; Mangia, La legittimazione al ricorso giuri-sdizionale amministrativo delle associazioni private aventi fina-lita di difesa dell’ambiente, SI, 1996, II, 212 ss.(218) Cfr. infatti T.A.R. Lazio, sez. III, 13-6-2000, n. 4878, RG-San, 2000, n. 198, 48 ss.(219) In merito cfr. Villata, Riflessioni in tema di partecipazio-ne al procedimento e legittimazione processuale, DPrA, 1992,171.(220) In tal senso C. St., sez. IV, 28-2-1992, n. 223, DPrA, 1994,511, con nota di Pugliese.(221) Sull’ampia problematica accennata nel testo si rinvia peri dovuti approfondimenti a Spasiano, I soggetti della politicaambientale in Italia, in I Colloquio di Diritto dell’Ambiente or-ganizzato dall’A.I.D.U.-Associazione Italiana di Diritto Ur-banistico, sul tema L’ambiente e l’attivita amministrativa, Tera-mo, 29/30-4-2005, 20 ss., il quale, inoltre, evidenzia che l’azionepolitica delle associazioni ambientaliste si articola in tre macrosettori: attivita di denunzia e d’impulso dei poteri pubblici; at-tivita divulgative, di studio e di intervento diretto di tipo gestio-nale nel settore ambientale; attivita di co-gestione di funzioni dispettanza di enti istituzionalmente preposti alla tutela ambien-tale. L’A. rileva come questi soggetti, svolgendo talvolta piutipologie d’azione e inserendo loro rappresentanti in seno adorgani pubblici, potrebbero sollevare questioni di incompatibi-lita e credibilita. Ulteriori preoccupazioni sorgono dal conflittodi interessi generato da un’eventuale invadenza delle associa-zioni nella gestione del potere pubblico, nonche dalla possibilitache queste associazioni hanno di attingere finanziamenti dafondi appositamente predisposti dalla U.E., dallo Stato, dalleRegioni e dagli enti locali, sia per le attivita istituzionali che perspecifici progetti.(222) Infatti, come gia accennato nel testo, ha diritto alle infor-mazioni ambientali chiunque le richieda, senza necessita — inderoga alla disciplina generale sull’accesso ai documenti ammi-nistrativi — della dimostrazione di un suo particolare e quali-ficato interesse. Inoltre, e ampliato anche il contenuto dellenotizie accessibili, in quanto nella materia in esame e possibileconoscere non soltanto atti e documenti amministrativi preesi-stenti e individuabili, ma anche qualsiasi informazione dispo-nibile: cfr. T.A.R. Lazio, 22-12-2004, n. 17155. In effetti, le in-formazioni relative all’ambiente implicano anche un’attivitaelaborativa da parte dell’amministrazione debitrice delle comu-nicazioni richieste, garantendo, cosı, al richiedente una tutelapiu incisiva di quella prevista dalla l. n. 214/1990 e succ. mod.integr., che e limitata unicamente ai documenti amministrativigia formati e nella disponibilita della p.a.; cfr. C. St., sez. IV,7-9-2004, n. 5795. In definitiva la speciale disciplina in oggettorisulta preordinata, in armonia con le finalita della direttivacomunitaria di cui e attuazione, ad assicurare la massima tra-sparenza sulla situazione ambientale e a consentire un control-lo diffuso sulla qualita ambientale attraverso l’eliminazione diogni ostacolo all’effettivo accesso alle informazioni sullo statodell’ambiente. Tuttavia, il carattere eccezionale della normativain esame, rispetto alla disciplina generale contenuta nella leggesul procedimento amministrativo, ha portato la giurisprudenzaamministrativa a delimitare con precisione l’ambito di appli-cazione della norma derogante: infatti, C. St., sez. V, 14-2-2003,n. 816, ha affermato che la materia della protezione ambientale(intesa nel senso di conservazione dell’assetto naturale del ter-

ritorio e preservazione della salubrita e delle condizioni ogget-tive del suolo, e in generale dell’habitat naturale) si distinguedall’urbanistica e dall’edilizia. Conseguentemente, la specialesopraindicata disciplina puo applicarsi alla domanda di accessoad atti relativi al rilascio di concessioni edilizie unicamente nelcaso in cui la domanda faccia emergere una possibile incidenzadelle concessioni sui valori ambientali.(223) Anche Proietti, Preavviso di rigetto: conquista di civilta.Non e un adempimento formale, ma elemento di trasparenza,cit., 106, rileva che l’art. 10 bis costituisce manifestazione delprincipio di trasparenza: in particolare, tale art. «conferma ilcarattere partecipativo del procedimento amministrativo, in-centivando l’informazione e la trasparenza nell’ambito dellostesso, facendo assurgere il dovere della pubblica amministra-zione di parlare chiaro a vero e proprio valore da salvaguarda-re, anche di fronte all’esercizio del potere». Tuttavia, Franca-rio, Dalla legge sul procedimento amministrativo alla legge sulprovvedimento amministrativo, cit., 3, dubita dell’utilita dellaprevisione di cui all’art. 10 bis, introdotto dalla l. n. 15/2005:«non si comprende quale sia la necessita di rinforzare le garan-zie procedimentali della comunicazione e della partecipazione,rispetto a quanto gia garantito dal riconoscimento del diritto apresentare memorie scritte e documenti che l’amministrazioneha gia l’obbligo di valutare ai sensi dell’art. 10». Rileva l’A. chese lo scopo di tale norma e quello di insistere nel tentativo dicomporre gia in ambito procedimentale — al chiaro fine dideflazionare il contenzioso innanzi al giudice amministrativo —il contrasto tra interesse pubblico e privato, tale scopo e vani-ficato dal fatto che l’interessato, venuto a conoscenza dell’attolesivo della sua situazione giuridica soggettiva, impugnera taleatto in sede giurisdizionale, quanto meno per evitare la deca-denza.(224) In merito cfr. T.A.R. Campania, sez. VII, 29-6/4-7-2005,n. 9369, DeG, 2005, 109 ss., secondo cui e annullabile il provve-dimento amministrativo di rigetto di una istanza del privato, senon preceduto — ai sensi dell’articolo 10 bis l. n. 241/1990 esucc. mod. integr. — dalla comunicazione delle ragioni cheostano all’accoglimento della istanza stessa. Nel caso di specieuna societa commerciale chiedeva in concessione una porzionedel demanio marittimo, per installarvi attrezzature «ad uso tu-ristico». Tale istanza veniva rigettata dal Comune sul presup-posto che l’area non poteva essere sottratta al libero godimentodella collettivita. Avverso tale rigetto ricorreva l’istante, rile-vando che non erano stati comunicati, prima dell’adozione delprovvedimento, i motivi ostativi dell’accoglimento dell’istanza:il T.A.R. ha accolto la domanda.(225) Varrone, Nullita e annullabilita del provvedimento ammi-nistrativo, www.giustamm.it, 5, afferma che il termine «benedella vita» ha una duplice valenza, perche «puo essere inteso insenso formale, se si fa riferimento alla situazione giuridica sog-gettiva dal cui esercizio deriva il soddisfacimento dell’interessesostanziale di chi ne e titolare, ovvero puo essere inteso comeeffettiva soddisfazione del bisogno o dell’interesse disciplinatonell’atto, se si da rilievo alla realta fattuale che ne e a fonda-mento. Le due nozioni tendono a sovrapporsi allorche la situa-zione soggettiva scaturente dall’atto crea una relazione direttacon il bene, mentre tendono a differenziarsi allorche detta si-tuazione di titolarita si sostanzia nella pretesa che, tramite lacooperazione dell’obbligato, il suo interesse sostanziale vengasoddisfatto. La realta formale si presenta cosı come la piustraordinaria invenzione dell’uomo per incidere, attraverso lacreazione della realta immateriale, quale e appunto la disciplinagiuridica, su quella fenomenica, al fine di assicurare la soddisfa-zione dei bisogni individuali e di quelli collettivi».(226) Secondo F. Minniti-M. Minniti, op. cit., 60, la nuova nor-ma indicata nel testo «si presta, da un lato, alla critica di cozzarecontro il principio di “non aggravamento del procedimento”(art. 1, 2o co.), mentre da altro verso dovrebbe avere una rile-vante portata deflativa del contenzioso». Si rileva, inoltre, che

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI)932

attraverso il nuovo istituto in esame viene introdotta un’impor-tante sede di confronto, che costituisce un’utile occasione perun piu compito contemperamento di tutti gli interessi coinvolti.(227) T.A.R. Veneto, sez. II, 13-9-2005, n. 3418, www.lexitalia.it,ritiene che l’obbligo di comunicare i motivi ostativi all’accogli-mento di un’istanza, previsto dall’art. 10 bis cit., non si applichialla denuncia di inizio attivita (Dia). Il T.A.R. giunge a taleconclusione attraverso una serie di motivazioni differenti: an-zitutto, considerata la natura stessa della Dia, afferma che que-sta non e da ritenere un procedimento amministrativo, tantomeno ad impulso di parte. Secondo la sopraindicata pronuncia,infatti, non si tratterebbe altro che di una modalita attraverso laquale giungere alla formazione di un titolo abitativo col decor-so del termine previsto dalla legge. Il privato, quindi, non rivol-gerebbe alla p.a. un’istanza, ma si limiterebbe a comunicarlel’inizio di un’attivita: la stessa amministrazione, da parte sua,non darebbe avvio a nessun procedimento, ma si limiterebbe asvolgere una funzione di controllo destinata ad inibire o con-fermare l’attivita denunciata. Inoltre, per lo stesso T.A.R. Ve-neto, l’articolo 10 bis, nell’escludere dall’obbligo di preavviso diun provvedimento negativo le procedure concorsuali, nonche iprocedimenti previdenziali ed assistenziali su istanza di parte,non fornirebbe un’elencazione tassativa: in effetti, l’esclusionedi una certa procedura dall’obbligo di preavviso sarebbe rica-vabile da diverse disposizioni normative. Questo varrebbe, ap-punto, per la Dia, disciplinata dall’art. 9 l. n. 241/1990 e succ.mod. integr. e, da ultimo, dal t.u. n. 380/2001: per il giudiceamministrativo veneto, infatti, l’art. 23 del t.u. nello specificarel’obbligo per la p.a. di notificare all’interessato l’ordine moti-vato di non effettuare il previsto intervento, in caso di assenzadelle condizioni previste, assorbirebbe l’istituto previsto dal-l’art. 10 bis. In ogni caso, specifica il T.A.R., anche nelle ipotesidi Dia previste dall’art. 19 l. n. 241/1990 e succ. mod. integr.,l’articolo 10 bis risulterebbe inapplicabile, in quanto tale Dianon si potrebbe considerare un’istanza di parte. In ogni caso ilmancato rispetto dell’obbligo di preavviso di un provvedimentonegativo — conclude la citata pronuncia — non rappresentasempre una causa di illegittimita, laddove si dimostri che il de-stinatario abbia avuto comunque tempestiva conoscenza deimotivi ostativi al rilascio del provvedimento.(228) Secondo T.A.R. Veneto, sez. II, 13-9-2005, n. 3430, www.lexitalia.it, e applicabile il principio del raggiungimento delloscopo anche nel caso di preavviso di provvedimento negativo,laddove, appunto, il fine previsto dal legislatore risulti comun-que raggiunto dall’amministrazione procedente anche senza ilpuntuale rispetto delle regole procedurali previste: pertanto,rileva la sopraindicata pronuncia che le amministrazioni pub-bliche potranno anche fare a meno di notificare il preavviso diprovvedimento negativo, qualora abbiano comunque avuto mo-do di manifestare all’interessato sia l’intenzione di non acco-gliere la sua istanza sia, soprattutto, le relative motivazioni.(229) Rileva Proietti, Preavviso di rigetto: conquista di civilta.Non e un adempimento formale, ma elemento di trasparenza,cit., 108, che il preavviso di rigetto e espressione di due esigenzecontrapposte: da un lato, l’interesse alla tempestivita, all’effi-cienza e all’economicita dell’azione amministrativa; dall’altrolato, l’interesse alla trasparenza dell’attivita della p.a. In talecontesto il legislatore ha cercato un difficile equilibrio, basan-dosi sugli approdi giurisprudenziali circa l’utilizzazione in ma-teria del principio del raggiungimento dello scopo e la creazio-ne della figura della irregolarita quale causa non invalidante delprovvedimento. Secondo l’A., gli spazi lasciati dal legislatorefanno ritenere che, ora piu che mai, alla giurisprudenza ammi-nistrativa e affidato un difficile compito interpretativo.(230) Tale essenza coincide con una relazione di tipo comuni-cativo fondata su uno scambio di informazioni quanto menobilaterale (ma tendenzialmente plurilaterale, se si consideranogli interventori nel procedimento) e caratterizzato dalla com-pletezza e dalla continuita.

(231) In questi termini Tarullo, L’art. 10 bis della legge n.241/1990: il preavviso di rigetto tra garanzia partecipativa e col-laborazione istruttoria, www.giustamm.it, 2, secondo cui, inoltre,«nell’art. 10 bis coesistono aspetti garantistici (indubbiamentetenuti presenti in sede di concepimento, come confermano ilavori parlamentari) ed aspetti collaborativi: nel momento incui si adopera per rappresentare fatti e/o interessi che contrad-dicono o rendono non piu attuali le conclusioni adombrate dal-l’ente procedente, il destinatario della funzione coopera in mo-do determinante alla migliore (piu ponderata, piu attenta, piucompleta) esplicazione della funzione medesima, vuoi inducen-do l’autorita ad una rimeditazione del progetto di decisioneoriginario vuoi confortandola nella correttezza (rectius, nellatenuta logica e giuridica) dello stesso... Persuade poco, tuttavia,l’idea che gli istituti partecipativi debbano essere considerati(almeno in determinati frangenti) come ostacoli da neutraliz-zare, anziche come mezzi di implementazione ed elevazione(qualitativa e quantitativa) dell’istruttoria procedimentale»(ivi, 3 e 9).(232) Cfr. in merito T.A.R. Campania, Napoli, sez. IV, 6-11-2002, n. 6896, FA Tar, 2002, 3727 (s.m.), secondo cui «l’omessacomunicazione del responsabile del procedimento o dell’ufficiopresso cui prendere visione degli atti non determina l’illegitti-mita del provvedimento finale, dovendosi considerare respon-sabile del procedimento il funzionario preposto alla competen-te unita organizzativa».(233) M. A. Sandulli, Responsabile del procedimento, in Pro-cedimento amministrativo e diritto di accesso ai documenti, acura di Italia-Bassani, Milano, 1995.(234) Cfr. Franco, Il nuovo procedimento amministrativo com-mentato, Padova, 2001.(235) In merito cfr. C. St., sez. V, 3-9-2001, n. 4586, GI, 2001,179 ss.(236) Rileva Immordino, op. cit., 29, che se migliorare la qualitadella vita degli amministrati costituisce lo scopo della semplifi-cazione e, quindi, l’obiettivo ultimo dell’amministrazione di ri-sultato, «allora anche le disposizioni (...) che fondano il c.d.diritto amministrativo di garanzia, il quale nel principio di cer-tezza giuridica rinviene uno degli elementi fondanti, sono ri-conducibili all’amministrazione di risultato. Che nelle intenzio-ni del legislatore i due nuclei di norme interagiscano in uncircolo virtuoso e ulteriormente confermato dalla presenza nel-la stessa legge di un terzo nucleo di norme, palesemente indi-rizzate a conciliare obiettivi di garanzia, e quindi di stabilita ecertezza nei rapporti tra amministrazione e cittadini, ed obiet-tivi di efficienza e di efficacia dell’agire amministrativo». In talecontesto rientra anche la disposizione che prevede la figura delc.d. responsabile del procedimento, quale ci si puo rivolgere perconoscere lo stato del procedimento.(237) Cfr. per la completezza d’indagine lasciata al funzionarioresponsabile, C. St., sez. VI, 6-3-2002, n. 1355, FA C. St., 2002,749 (s.m.).(238) In merito cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. IV, 9-7-2001,n. 3226, FA, 2001, 1334 (s.m.); T.A.R. Sicilia, Palermo, 8-6-1995,n. 523, FA, 1996, 260 ss.(239) Cfr. T.A.R. Puglia, Bari, sez. II, 12-3-1997, n. 238, TAR,1997, I, 2065 ss.(240) Cfr. per le conseguenze processuali, T.A.R. Lazio, sez. III,10-7-2002, n. 6245, FA Tar, 2002, 2521 (s.m.); C. St., sez. VI,25-6-2002, n. 3459, FA C. St., 2002, 1507 (s.m.).(241) Secondo De Leonardis, Responsabilita dell’Amministra-zione e risultati, in Principio di legalita e amministrazione dirisultati, cit., 174-175, per effetto dell’applicazione del principiodi responsabilita ai funzionari ed ai dipendenti pubblici si eprodotto un mutamento del ruolo del responsabile del proce-dimento: «questi non dovrebbe essere piu (sol)tanto il funzio-namento di puro riferimento dell’andamento procedimentale(come purtroppo in molti casi e stato finora inteso) bensı coluiche deve dare risposte convincenti, rapide e giuste ai problemi

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 933

della societa civile e che ad essa deve rispondere. Per questo il“responsabile” non puo che essere unico perche unico e il pro-blema da risolvere: si attua in tal modo il modello per cui l’or-ganizzazione e variabile dipendente dall’esercizio delle funzioniin vista del conseguimento di risultati concreti». In merito Ber-ti, Amministrazione come responsabilita, in Scritti in onore diG. Galeotti, Milano, 1998, I, 133, afferma che fino a quando idirigenti dovranno rispondere dell’inosservanza delle direttivegenerali o del risultato negativo della gestione nei confrontidella direzione politica non si demolira il muro di separazioneche conserva sempre l’amministrazione nell’ambito del potereesecutivo e ne impedisce cosı un immediato collegamento con ibisogni sociali. Lo stesso A. (in La responsabilita pubblica, Pa-dova, 1994, 304), rileva che la previsione nella l. n. 241/1990 diobblighi e di responsabilita nel provvedimento amministrativodetermina un «compromesso tra legalita di vecchia manierache puntava essenzialmente sulla discrezionalita amministrati-va e sulla legittimita degli atti ed una legalita sostanziale checomprende appunto l’obbligo e la responsabilita».(242) Cfr. T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. II, 25-2-2003, n. 378,FA Tar, 2003, n. 2.(243) T.A.R. Lazio, sez. II, 21-10-2002, n. 8971, FA Tar, 2002,3288 (s.m.).

19. La motivazione del provvedimento.Il principio di trasparenza all’interno del procedi-mento amministrativo trova ulteriore espressionepuntuale e paradigmatica nell’art. 3 legge n. 241/1990 e succ. mod. integr. che, nel sancire l’obbligo incapo alla pubblica amministrazione di motivare ogniprovvedimento, tende evidentemente a renderne co-noscibili i relativi percorsi argomentativi ed a con-sentirne al privato interessato il controllo, giuridico epolitico insieme (244).Questo rilevante aspetto, nel prevedere per la primavolta il sopraindicato obbligo e nel cogliere le solle-citazioni accumulatesi nel corso degli anni ad operadella dottrina e della giurisprudenza, e stato deter-minato — come e noto — dal fondamentale obietti-vo di assicurare non solo le esigenze di trasparenzadell’azione amministrativa, troppo frustrate da unprovvedimento privo di motivazione, ma anche quel-le non meno importanti dell’effettivita della tutelagiurisdizionale (245). Infatti, risulta chiaro che, in as-senza di una puntuale estrinsecazione dei percorsilogici seguiti dall’amministrazione procedente perapprodare ad un determinato risultato, il privato cit-tadino difficilmente sarebbe in grado di superare ilnon facile scoglio di «riempire di contenuto» il prov-vedimento calato dall’alto, onde elaborare compiu-tamente i propri motivi di doglianza (246).Tuttavia, il raggiungimento dell’obiettivo di un prov-vedimento chiaro ed univoco non puo essere garan-tito soltanto dalla presenza di una motivazione, che,come e noto, e tenuta ad indicare «i presupposti difatto e le ragioni giuridiche che hanno determinatola decisione dell’amministrazione, in relazione allerisultanze dell’istruttoria» (art. 3 cit.): spesso la mo-tivazione viene a rivelarsi particolarmente stringatae non sempre adeguata a rappresentare i fatti e le

ragioni alla base del provvedimento. In ogni caso, unridimensionamento della motivazione e giustificabileunicamente nella misura in cui a cio corrisponda unpotenziamento della partecipazione. Inoltre, la mo-tivazione corrisponde all’esigenza di fornire di unaadeguata giustificazione il provvedimento finale enon tanto di rappresentare l’iter stesso della decisio-ne (247).Tale circostanza e confermata dal fatto che l’interes-se del privato alla motivazione non verte tanto sullamotivazione in se, ma sull’informazione circa il con-creto operato della macchina amministrativa, al finedi cogliere, eventualmente, difetti procedimentali.Cio, comunque, non significa negare l’indubbio valo-re della motivazione rispetto alla trasparenza, masoltanto ridimensionarne la portata (248).Condizione necessaria per assicurare la trasparenzaall’interno del procedimento, invece, e la pubblicitadi tutte le articolazioni del procedimento. Si tratta,comunque, di una condizione necessaria ma non suf-ficiente, in quanto, anche nel caso di procedure pub-bliche in cui ampio e il margine di partecipazione,potrebbero verificarsi casi di occultamento, sebbenein misura sensibilmente ridotta (su cui v. retro).Il sopraindicato ridimensionamento della portatadella motivazione in un certo senso e agevolato dalfatto che la dottrina, in assenza di una definizioneespressa, si e interrogata sulla natura giuridica dellamotivazione stessa, oscillando le tesi fra chi ritieneche l’art. 3 cit. enuclei una nozione formale dellamotivazione (249), e fra chi, invece, ritiene che deb-ba farsi riferimento ad una nozione sostanziale, invirtu della quale essa non consisterebbe soltanto nel-la elencazione delle ragioni dell’agire amministrati-vo quale esito dell’istruttoria procedimentale (250),ma anche nella enumerazione dei motivi in sensosostanziale che sono scaturiti, ad esempio, dall’inter-vento dei destinatari dell’atto finale all’interno dellasequenza procedimentale (251). La giurisprudenza,di frequente chiamata ad interessarsi della non facilequestione, mostra attualmente di prediligere un’im-postazione mista ed onnicomprensiva, tacciando diillegittimita i provvedimenti amministrativi deficitarisia della motivazione formale che, alternativamente,di quella sostanziale (252).Nonostante il succitato ridimensionamento dellamotivazione, una compressione del principio di tra-sparenza deriva comunque da quei provvedimentiper i quali, ad una prima analisi, non parrebbe sus-sistere l’obbligo di motivazione (253).E evidente che il riferimento e anzitutto al genus deiprovvedimenti vincolati, per i quali la giurisprudenzaantecedente alla legge n. 241/1990 aveva imboccatodecisamente la strada della non necessita della mo-tivazione, in considerazione dell’assenza di discre-zionalita in siffatti procedimenti. In effetti, il proble-

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI)934

ma, superato ormai dalla formulazione testuale del-l’art. 3 legge cit., era stato gia risolto in senso con-forme dalla dottrina maggioritaria, che aveva postol’accento sulla semplice necessita di giustificare ipresupposti di fatto e di diritto che avevano condot-to all’emanazione del provvedimento, senza bisognodi quel quid pluris costituito dalla motivazione comeintesa dalla legge (254).Qualche problema in piu si pone per i provvedimen-ti conformi all’istanza del privato, per i quali l’impo-stazione tradizionale, anch’essa orientata nella dire-zione della non necessita della motivazione, e oggisottoposta ad alcune critiche (255).In primo luogo si rileva che la costituzionalizzazionedel giusto processo, avvenuta con la riforma dell’art.111 Cost., obbliga attualmente la pubblica ammini-strazione a motivare tutti i suoi provvedimenti, inconsiderazione del fatto che il principio di trasparen-za in questo caso impone anche di evitare che i cit-tadini non direttamente interessati dal provvedimen-to si vengano a trovare nell’impossibilita di esercita-re il controllo democratico diffuso (256).In secondo luogo, si aggiunge che in assenza dellaprevisione di una motivazione espressa non avrebbesenso prevedere, come pure la legge n. 241/1990 fa, ilprodromico obbligo della comunicazione di avviodel procedimento, e la connessa possibilita per il pri-vato di presentare memorie e documenti nella faseistruttoria (257).A fugare ogni residuo dubbio vi e l’ulteriore consi-derazione secondo cui la necessita della motivazioneappare oggi imprescindibile, in quanto il provvedi-mento amministrativo non mira a tutelare solo leesigenze di trasparenza relative alle ragioni del pri-vato istante, che si vede riconoscere il suo interessepretensivo con l’accoglimento della sua richiesta, maanche e soprattutto le non meno rilevanti esigenze ditrasparenza afferenti alla posizione dei controinte-ressati, in maniera particolare nel caso di concessionied autorizzazioni subordinate alla disciplina sempli-ficata del silenzio assenso (258).

(244) Cfr. T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. II, 25-2-2003, n. 378,FA Tar, 2003, n. 2.(245) Rileva Immordino, op. cit., 18, che la nozione di certezzaindica anche la prevedibilita della decisione e, in particolare,del contenuto dell’atto giuridico: in tale contesto emerge l’in-sopprimibile esigenza che il cittadino conosca prima «le moda-lita ed i limiti dell’esercizio effettivo del potere, il che consen-tira loro di poter controllare la razionalita della procedura at-traverso la quale la decisione medesima e stata assunta».(246) Cfr. Caringella, Il procedimento amministrativo, Napoli,2002; Iannotta, I motivi di ricorso tra giurisdizione e controllo,DPrA, 1998, 368 ss. Rileva Montedoro, op. cit., 2, che «la mo-tivazione, vista dal lato di chi e titolare delle funzioni pubblichee una via. L’unica via percorribile per l’adozione di un attolegittimo. Ma, vista dal lato del destinatario dell’atto, la moti-vazione e un garanzia, la principale garanzia che la legge ap-presta a sua tutela. Mezzo per il perseguimento legittimo del-

l’interesse pubblico, garanzia per la tutela della propria posi-zione: fra questi due opposti obiettivi, fra queste missioni anti-tetiche, la motivazione dell’atto amministrativo vive il suotormento, e, con essa, vive il suo tormento il giudice ammini-strativo». Secondo tale A. la previsione contenuta nell’art. 6l. n. 15/2005, secondo cui nei procedimenti ad istanza di parte ilresponsabile del procedimento o l’autorita competente — pri-ma dell’adozione del provvedimento negativo — deve comuni-care gli eventuali motivi ostativi all’accoglimento, introduceuna duplicazione di oneri motivatori che, se da un lato rafforzale garanzie della parte istante, dall’altro viene ad incidere sullaspeditezza, sulla economicita, sull’efficienza e l’efficacia dei pro-cedimenti.(247) In ordine al depotenzionamento dell’obbligo di motiva-zione — con gli intuibili riflessi sulla trasparenza — che potreb-be derivare dall’art. 21 octies l. n. 241/1990, v. retro.(248) Rileva Montedoro, op. cit., 25, che «la motivazione, ri-cacciata dalla liberalizzazione nell’angolo, rimane il centro del-l’agere dell’amministrazione come autorita (C. Cost. n. 204/2004), quasi uno zoccolo duro che non si presta ad esseredissolto. Fra sostanza e forma, fra diritto sostanziale e proces-so, fra autonomia dell’amministrazione ed intervento del giu-dice, essa resta il miglior modo per garantire la ragionevolezzadell’uso del potere». Malgrado — conclude l’A. — una ten-denziale dequotazione della motivazione, «la tecnicizzazionedell’attivita amministrativa e la grande complessita di alcunisettori della vita economica (concorrenza, banche, assicurazio-ni) ci inducono — tuttavia e conclusivamente — ad affermareche un’attivita amministrativa senza motivazione — anche soloconsiderando le esigenze delle imprese — sia incapace di reg-gere la sfida della modernita, che non puo che essere basata suun adeguato confronto ed equilibrio fra potere pubblico e po-teri privati» (ivi, 27).(249) Cfr. per un caso giurisprudenziale T.A.R. Molise, 10-12-2002, n. 965, FA Tar, 2002, n. 12 (s.m.).(250) Cfr. Corso, L’attivita amministrativa, Torino, 1999.(251) Cfr. T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, 7-1-2003, n. 28, FA Tar,2003, n. 1 (s.m.).(252) In ordine alla possibilita per l’amministrazione proceden-te di integrare in un secondo momento la motivazione prece-dentemente assunta cfr. C. St., sent. n. 665/2000, CS, 2000, 236.Tale operazione, ovviamente, non incontra alcun limite di fat-tibilita, anzi costituisce un’importante forma di estrinsecazionedel potere della p.a. di agire in autotutela, perseguendo le di-rettrici di efficienza ed efficacia: sul punto, in via generale, cfr.Contieri, Il riesame del provvedimento amministrativo, Napoli,1991. L’unico limite temporale — segnalato costantemente dal-la giurisprudenza, ma sul quale non e mancato qualche ripen-samento critico (cfr. C. Giust. Amm. Sic. n. 149/1993) — riguar-da l’eventuale proposizione di un ricorso amministrativo, chesegna il dies a quo di un intervento in autotutela della p.a.:infatti, consentire all’amministrazione di modificare il supportomotivazionale del provvedimento a giudizio in corso significa,in buona sostanza, minare l’effettivita della tutela. Il sopravve-nire di provvedimenti in corso di causa, invece, e ipotesi chetrova oggi la sua regolazione processuale nell’istituto dei «mo-tivi aggiunti» (art. 21 l. T.A.R., modificato dalla l. n. 205/2000).A ben vedere, quindi, non si tratta di altro che del versantespeculare del problema di distinguere la doppia natura dellamotivazione: se si intende quest’ultima nella limitativa otticaformale, al quesito di cui sopra dovra darsi risposta negativa. Ildiscorso ovviamente muta qualora, in un’ottica sostanziale, l’in-tegrazione postuma della motivazione, non «cambiando le car-te in tavola», agevoli il destinatario del provvedimento nellacomprensione del percorso logico seguito dall’amministrazio-ne. Rileva Montedoro, op. cit., 25, che la l. n. 15/2005 ha con-sentito la motivazione postuma solo per gli atti vincolati, nonper gli atti discrezionali: conseguentemente, la relativa normanon puo essere considerata squilibrata e lesiva del diritto di

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 935

difesa. Al di la dei sopraindicati contrapposti orientamenti, lascelta fra l’uno o l’altro dei due modelli non puo non risentiredell’introduzione — ad opera della l. n. 15/2005 — dell’art. 21octies nella l. n. 241/1990, che al 2o co. esclude l’annullamentodel provvedimento amministrativo in presenza di meri vizi for-mali che non incidano sulla sostanza della statuizione (v. retro).(253) Cfr. Alesio, Legge 241: la motivazione non va soppressasenza limiti, DeG, 2004, 76 ss.; Montedoro, op. cit., 7 ss.; Ro-mano Tassone, Motivazione dei provvedimenti amministrativi esindacato di legittimita, Milano, 1987; De Paolis, I principi dilegalita ed i criteri di economicita efficacia e pubblicita nellalegge 241 sul procedimento amministrativo. Il comportamentosilente dell’amministrazione. La motivazione delle scelte del-l’amministrazione, RPEL, 1994, I, 859 ss.; cfr. Adilardi, Valu-tazioni e motivazioni: un passo indietro sulla via della traspa-renza?, nota a sent. C. St., sez. VI, 15-10-1993, n. 727, GC, 1994,I, 2057; Bartot, La motivazione tra vizio formale e tutela so-stanziale in giudizio, nota a sent. T.A.R. Veneto, sez. I, 10-6-1987, n. 648, DPrA, 1989, 470; Calzoni, Motivazione, sindacatosui motivi, formazione procedimentale dell’atto, nota a sent. C.St., sez. IV, 27-10-1981 n. 787, FA, 1982, I, 1001; Castiello, Lageneralizzazione dell’obbligo di motivazione degli atti ammini-strativi (art. 3, l. 7-8-1990, n. 241), CS, 1991, II, 1537; Virga,Motivazione successiva e tutela della pretesa alla legittimita so-stanziale del provvedimento amministrativo, GASic, 1993, n. 12,253 ss. In ordine alla natura giuridica degli atti di pianificazioneurbanistica ed al correlato regime della motivazione, sia con-sentito di rinviare a Tanda, Piano di lottizzazione convenzio-nato e successiva variante al P.R.G., RGE, 2003, 389 ss.(254) Cfr. C. St., sez. IV, 18-10-2002, n. 5730, FA C. St., 2002,2371 (s.m.).(255) Cfr. Cavallo, Provvedimenti e atti amministrativi, Padova,1993.(256) Cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 10-1-2003, n. 11,FA Tar, 2003, n. 1 (s.m.).(257) Cfr. Gualtieri, Partecipazione e imparzialita amministra-tiva nella legge n. 241 del 1990, QR, 1992, II, 603.(258) Una considerevole accelerazione procedimentale si ri-scontra nella successiva norma di cui al 3o co. dell’art. 3 l. cit.,nel quale la legge stabilisce l’ammissibilita della motivazioneper relationem, a condizione che il provvedimento espressa-mente richiamato nel corpo motivazionale sia reso disponibileal privato nelle forme previste dalla stessa l. n. 241/1990: cfr.T.A.R. Sardegna, 28-1-2003, n. 90, FA Tar, 2003, n. 1 (s.m.). Talenorma, come e noto, costituisce il frutto di una rilevante ten-denza dottrinale, che — orientata decisamente verso una de-quotazione della motivazione — ha rimarcato come, nel corsodegli anni, gli spazi di rilevanza del provvedimento amministra-tivo si fossero progressivamente assottigliati, per lasciare ilcampo a nuove forme di gestione dei compiti pubblici (sui qualiv. infra), essenzialmente governate dalla centralita del procedi-mento amministrativo, quale luogo ideale per la raccolta, laelaborazione e la sintesi delle posizioni rilevanti ai fini delladecisione: infatti, secondo C. St., sez. V, 25-1-2003, n. 342, FA C.St., 2003, n. 1 (s.m.), «non puo essere presa in considerazionedal giudice l’integrazione della motivazione dell’atto impugna-to, fatta dall’amministrazione nel corso del giudizio, posto che,per evidenti ragioni di logica, la motivazione deve precedere enon seguire cronologicamente la parte dispositiva del provve-dimento». L’art. 3, 3o co., cit. contiene in se un rilevante ele-mento di novita, teso ad incentivare il raggiungimento dell’ef-ficienza dell’agire amministrativo e del perseguimento di unalogica acceleratoria: tuttavia, cio puo significare, in qualche ca-so, un appesantimento delle facolta sia del privato, il quale sivede costretto ad impugnare «al buio» il provvedimento moti-vato per relationem in maniera insufficiente, onde non incorre-re nelle decadenze processuali, sia del giudice, che dovrebbesecondo alcuni provvedere ad un intervento di tipo integrativo:in tal senso Clarich, Qualita dell’Amministrazione e giustizia

amministrativa, DPb, 2001, 271; Zito, Le pretese partecipativedel privato nel procedimento amministrativo, Milano, 1996. Tut-tavia, in senso contrario cfr. C. St., sent. n. 164/1994, DPrA,1996, 380. E indubitabile che la recente tendenza al superamen-to dell’asetticita e del tecnicismo della motivazione del provve-dimento amministrativo, che spesso arrivava dall’alto con la suaimperativita senza concedere facolta di replica al privato, sia laconseguenza anche del nuovo modo di intendere i rapporti frap.a. e amministrati, sempre in vista del raggiungimento del-l’obiettivo della massima trasparenza.

20. La conferenza di servizi.L’importante istituto della conferenza di servi-zi (259) costituisce non solo l’espressione probabil-mente piu concreta dell’intento del legislatore diperseguire l’efficienza e la semplificazione nell’azio-ne amministrativa (260), ma anche un’importanteestrinsecazione del principio di trasparenza: infatti, ilsopraindicato istituto tende a favorire un prospetta-zione chiara ed un costruttivo confronto sugli inte-ressi coinvolti che devono essere oggetto di adegua-ta ponderazione.E stato opportunamente rilevato che la conferenzadi servizi «costituisce occasione non solo di sempli-ficazione ma appunto anche di trasparenza, nella mi-sura in cui si dispone la istituzione di una sede chefavorisce una piu esplicita e chiara prospettazionedegli interessi ed un confronto necessariamente de-stinato a sfociare in una piu adeguata ponderazionedegli stessi» (261).In mancanza di una puntuale definizione legislativa,autorevole dottrina sottolinea come l’istituto in que-stione sia funzionalizzato ad una valutazione com-plessiva e contestuale di tutti gli interessi pubblici inconcreto toccati da una determinata azione ammini-strativa, in modo da ricomporre la frammentazionetra i diversi centri d’imputazione della tutela degliinteressi pubblici: in effetti, la conferenza di servizirappresenta «un rimedio idoneo a fronteggiare erendere meno dannoso, sotto il profilo dell’efficien-za, questo policentrismo imperfetto, riannodando lecompetenze nel momento in cui i diversi poteri ven-gono concretamente esercitati (...). La finalita preci-pua dell’istituto non e tanto la semplificazione o losnellimento del procedimento quanto la valutazionecomune e contestuale degli interessi pubblici comun-que coinvolti in una determinata operazione ammi-nistrativa» (262).Altra parte della dottrina configura la conferenza diservizi come un mezzo di semplificazione procedi-mentale: a sostegno di questa impostazione vienerichiamata sia la collocazione sistematica (artt. 14 ss.legge cit.) sia l’esigenza di porre un rimedio alla cre-scente burocratizzazione dell’apparato amministrati-vo (263).Attraverso la conferenza di servizi, nel realizzare de-cisioni pluristrutturali in maniera contestuale, si rag-giunge il fondamentale risultato di elaborare decisio-

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI)936

ni che tengano in debito conto tutti gli interessi coin-volti, al fine di innalzare il complessivo livello nonsolo di efficienza dell’amministrazione ma anche ditrasparenza. Del resto, il lavoro della conferenza, di-panandosi in un arco temporale relativamente ri-stretto, consente di attuare al massimo grado l’istrut-toria procedimentale, facilitando la collaborazione elo scambio di informazioni fra le amministrazioni in-teressate (264).Si tratta di un aspetto di non poco conto: ampliarel’ambito di operativita dell’istituto della conferenzadi servizi (secondo la tendenza seguita dal legislato-re degli ultimi anni: su cui v. infra), comporta ungenerale ripensamento del diritto amministrativoclassico, legato ad un procedimento sequenziale, sca-turente da una organizzazione verticale e verticisti-ca, oltre che autoritativa, dei pubblici poteri (265).Il legislatore, attraverso l’utilizzo accorto ed estesodelle varie forme di conferenza (266), appare semprepiu orientato a tratteggiare una pubblica ammini-strazione che opera in via contestuale, favorendo ledecisioni negoziate che — essendo intrinsecamentedotate di un elevato coefficiente di spontaneita —sono finalisticamente proiettate alla trasparenza del-l’agire amministrativo (267).E proprio tale ultimo profilo fa emergere la necessitadi sottoporre a revisione critica la bipartizione tipicafra conferenza istruttoria e conferenza decisoria:l’applicazione del nuovo modo di operare della pub-blica amministrazione, che caratterizza tutte le formedi conferenza di servizi in un’ottica decisoria, escludeche nel nostro ordinamento possa avere ancora dirit-to di cittadinanza una conferenza di servizi mera-mente «istruttoria» (268). Infatti, ammettere chequest’ultima continui ad esistere comporta inevitabil-mente un regresso alla visione classica del diritto am-ministrativo, nella quale l’amministrazione proceden-te mira a comparare l’interesse pubblico primariocon gli interessi pubblici secondari che, in una pura esemplice esigenza di accelerazione procedimentale,vengono acquisiti in contestualita (269). Invece, se siritiene la conferenza di servizi finalizzata a gestire inmodo trasparente interessi equiordinati, diviene er-roneo continuare a distinguere fra una conferenzaistruttoria ed una decisoria. In tale contesto inevita-bilmente tutte le conferenze sono decisorie, nel mo-mento in cui non si limitano ad acquisire fatti edinteressi, ma si spingono sino alla valutazione deglistessi, onde pervenire a soluzioni unitarie nei limiti enei modi previsti dalla legge (270).La recente legge n. 15/2005 ha introdotto una seriedi importanti novita in merito alla conferenza di ser-vizi (271), che ha visto, cosı, consolidato il suo ruolodi rilevante strumento di trasparenza e di componi-mento dei diversi interessi pubblici coinvolti nei pro-cedimenti di particolare complessita (272).

In particolare, nella fase istruttoria la conferenza ri-mane lo strumento ordinario, anche se non obbliga-torio, per esaminare contestualmente la pluralita diinteressi pubblici coinvolti (art. 14, 1o co., l. n. 241/1990): l’amministrazione procedente, in quest’even-tualita, dovra redigere una relazione conclusiva dellaconferenza, al posto dei diversi atti istruttori richiestidalla legge (pareri, accertamenti, determinazioniecc.) e di cui si dovra tener conto in sede di decisionefinale.Invece, nella fase decisoria lo strumento in esame eobbligatorio quando l’amministrazione procedentedeve acquisire «intese, concerti, nulla osta o assensicomunque denominati di altre amministrazioni pub-bliche» (art. 14, 2o co., l. cit.). In caso di non otteni-mento di tali elementi, la novella prevede che la con-ferenza e indetta entro trenta giorni dalla ricezione,da parte dell’amministrazione competente, della re-lativa richiesta (mentre precedentemente era previ-sto un termine di quindici giorni dall’inizio del pro-cedimento).In effetti, nella fase decisoria pluristrutturata, carat-terizzata dalla partecipazione di piu amministrazioniattraverso atti a contenuto decisorio, la conferenzacostituisce ormai lo strumento ordinario con cui siconclude il procedimento. Inoltre, l’amministrazioneprocedente puo indirla qualora abbia inoltrato lapropria proposta di decisione alle altre amministra-zioni con contestuale richiesta di adozioni di atti diloro competenza e abbia ricevuto risposte negative.Cio fa comprendere il chiaro intendimento del legi-slatore di non paralizzare l’azione amministrativa aseguito di un isolato dissenso, nel perseguimento diquella logica di efficienza e trasparenza che ormaiinforma diffusamente l’odierna dinamica dei pubbli-ci poteri (273).La conferenza diviene, poi, uno strumento obbliga-torio qualora le amministrazioni interpellate non ri-spondano nel termine previsto dalla norma.L’istituto in oggetto rimane, invece, facoltativo (art.14, 3o co., legge cit.) nell’ipotesi di esame contestuale«di interessi coinvolti in piu procedimenti ammini-strativi connessi, riguardanti medesime attivita o ri-sultati»: si tratta di casi in cui piu procedimenti im-putati ad amministrazioni diverse hanno il medesi-mo oggetto (274).Inoltre,vale la pena di rimarcare l’inserimento — ope-rato dalla legge n. 15/2005 — del nuovo co. 5 bis del-l’art. 14 legge n. 241/1990, secondo cui «previo ac-cordo tra le amministrazioni coinvolte, la conferenzadi servizi e convocata e svolta avvalendosi degli stru-menti informatici disponibili, secondo i tempi e lemodalita stabiliti dalle medesime amministrazioni»:l’attenzione verso le nuove forme di comunicazionee una chiara spia dell’intendimento del legislatore diagevolare il ricorso allo strumento in esame da parte

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 937

dei pubblici uffici, anche in un’ottica di maggioretrasparenza.Consentire alle amministrazioni interessate di discu-tere in videoconferenza, evitando lunghe convoca-zioni e dispendiose trasferte, significa creare le pre-messe per un indubbio risparmio in termini di ener-gie lavorative e temporali, senza con cio comprimere(anzi, accentuando) le fondamentali esigenze legateal principio di trasparenza.In tal senso rilevante e anche il co. 6 bis che fa oggiriferimento alle «posizioni prevalenti espresse» nel-la conferenza, rispetto alla «maggioranza delle posi-zioni espresse» di cui al precedente testo (275): aifini della determinazione di quale sia la posizioneprevalente, l’amministrazione procedente deve tenerpresente specificamente le singole posizioni delle di-verse amministrazioni in sede di conferenza, avendoriguardo al potere che, per legge, ciascuna di esseavrebbe di determinare l’esito, positivo o negativo,del procedimento (276).In effetti, la legge n. 241/1990 e succ. mod. integr.,nella costante ricerca del non sempre semplice equi-librio tra le esigenze di trasparenza e certezza e quel-le di efficienza ed efficacia, da un lato prevede mar-gini temporali estremamente ristretti, dall’altro im-pone che alla conferenza partecipi un rappresentan-te per ogni amministrazione, dotato di poteri idoneiad impegnare l’amministrazione stessa. Si e posto,allora, il problema delle varie modalita con le qualipossa presentarsi la relativa delega, problema che hadato adito a frequenti disquisizioni dottrinali ed in-terventi del Consiglio di Stato (277).L’orientamento giurisprudenziale dominante (278) enel senso di escludere efficacia alla delega cosiddetta«vincolante», con la quale cioe l’organo deleganteimponga al delegato di tenere un certo ed univococomportamento. Allo stesso modo si esclude chepossa avere qualche rilievo la delega cosiddetta«condizionata», subordinata cioe al «si volam» del-l’organo interessato, o quella cosiddetta «riservata»,che troverebbe eventuale legittimazione nella suc-cessiva ratifica del delegante. Le soluzioni proposte,tese a superare le situazioni di impasse derivanti dal-la possibilita che un partecipante alla conferenzapossa ritrovarsi privo della necessaria legittimazione,hanno l’indubbio pregio di tenere nel debito conto leesigenze di certezza e trasparenza sottese all’istitutonel suo complesso, laddove una decisione claudican-te espressa in sede di conferenza rischierebbe di va-nificare l’afflato efficientistico faticosamente perse-guito dal recente legislatore.Il sopraindicato orientamento giurisprudenziale tro-va d’altronde un fondamentale riconoscimento, sep-pure indiretto, nella disposizione di cui al primocomma dell’art. 14 quater legge n. 241/1990 e succ.mod. integr.: il dissenso delle amministrazioni rego-

larmente convocate alla conferenza non puo eserci-tarsi a fini puramente dilatori od ostruzionistici, madeve essere interno, motivato, pertinente e, soprat-tutto, propositivo (279).I rappresentanti delle pubbliche amministrazionipresenti alla conferenza di servizi devono — anchein un’ottica di trasparenza — manifestare necessa-riamente in quella sede il loro dissenso sulle soluzio-ni in procinto di approvazione, motivandone le ra-gioni ed escludendo atteggiamenti ostruzionistici(280). In altri termini, e previsto l’apporto di un si-gnificativo contributo per evitare situazioni di stallo,proponendo soluzioni alternative potenzialmenteidonee a superare l’originario dissenso (281). In as-senza di quest’ultimo e evidente che non potrannoesservi ulteriori ostacoli a che il «fascio di decisioniconvergenti» determini un risultato positivo per ilavori della conferenza (282).In tale contesto e fortemente orientato alla logicadell’efficienza e della trasparenza anche l’art. 14 bislegge cit. (c.d. conferenza di servizi preliminare) che,tra l’altro, attribuisce alle amministrazioni proceden-ti la possibilita di sollecitare, in capo alle singole am-ministrazioni, un assenso preventivo relativamentead una serie di provvedimenti (assensi, intese, pareri,concessioni, autorizzazioni, ecc.), onde conferire cer-tezza all’operato perseguito dal richiedente (283): inparticolare, se la conferenza di servizi e indetta perrealizzare opere o lavori pubblici, le amministrazioniinteressate sono tenute ad indicare le condizioni perun eventuale successivo assenso. In questa specificaipotesi, il legislatore ha voluto chiaramente persegui-re l’obiettivo di responsabilizzare le amministrazionichiamate ad esprimersi in sede di conferenza, assi-curando quei doveri di «collaborazione» che hannocontribuito al definitivo superamento dello schemadella collegialita (284).Un particolare orientamento, in un’ottica di accele-razione delle procedure oltre che di trasparenza,estende il dato normativo al punto da prefigurarecome possibile anche la partecipazione dei soggettiprivati ai lavori della conferenza (285). In effetti, lacontraria prospettazione teorica non solo pone l’ac-cento sull’argomento testuale scaturente dall’assen-za di una disposizione espressa e sul riferimento del-l’art. 14 alle «amministrazioni», ma sottolinea anchela circostanza che, nonostante l’assenza dei privati insede di conferenza, il loro diritto alla partecipazio-ne procedimentale e, quindi, le connesse esigenze ditrasparenza non vengono meno: infatti, le singoleamministrazioni interessate sono tenute a garantire idiritti partecipativi prima di andarsi a sedere al ta-volo della conferenza di servizi, giungendo cosı alconfronto con gli altri organi dell’amministrazionesolo a seguito di una ponderata valutazione delleesigenze di cui i privati si sono precedentemente fat-

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI)938

ti portatori (286). Rimane, pero, il dubbio che l’im-pianto generale dell’istituto, per come inciso dallerecenti modifiche e soprattutto nella parte in cui nonha consentito al privato di intervenire in conferenzadi servizi, abbia comportato uno svilimento delle ga-ranzie del privato (287).

(259) Cfr. Cerulli Irelli, Osservazioni generali sulla legge dimodifica della l. n. 241/90, cit., 1 ss. Molto critico e Satta, op.cit., 2, secondo cui «la recentissima legge (...) per molti aspettisi perde in questioni di dettaglio, dettando certamente normemolto precise in alcune materie (conferenza di servizi ed acces-so), di cui, per altro, forse non vi era necessita».(260) Cfr. Caringella-Tarantino, Il nuovo volto della confe-renza di servizi dopo la l. n. 340 del 2000 (comm. a l. n. 340 del2000), UA, 2001, II, 367 ss.; Cimellaro-Ferruti, La conferenzadi servizi e l’accordo di programma, Rimini, 1998; F. G. Scoca,Analisi giuridica della conferenza di servizi, DAmm, 1999, 255ss.; Sticchi Damiani, La conferenza di servizi, in St. Virga, II,Milano, 1994, 1757 ss.; Forte, Il contributo della giurisprudenzasulle conferenze di servizi, in Enti pubbl., 2, 1995, 139 ss.; Ber-tini, La conferenza di servizi, DAmm, 1997, 271; Comporti,Conferenze di conferenza di servizi e l’ordinamento delle auto-nomie, DAmm, 1998, 172 ss.; Davalli, La conferenza di servizi,cit., 179 ss.; Soricelli, Contributo in tema di conferenza di ser-vizi, cit., 25 ss.(261) Cosı Marrama, op. cit., 84.(262) In questi termini F. Scoca, Analisi giuridica della confe-renza di servizi, cit., 259. Nello stesso senso cfr. D’Orsogna,Conferenza di servizi e amministrazione della complessita, To-rino, 2002, 176, secondo cui il fondamento dell’istituto e darinvenire non tanto nell’accelerazione o nella semplificazionedei procedimenti, «bensı nella circostanza che il ricompatta-mento delle competenze nel momento di esercizio dei vari po-teri amministrativi coinvolti assicura e favorisce la valutazionecongiunta e contestuale di tutti gli interessi pubblici (e privati)interferenti nella fattispecie concreta».(263) Cfr. Fares, La conferenza di servizi dopo la l. 24-11-2000,n. 340, SI, 2001, II, 807 ss.(264) Cfr. Forte, La conferenza di servizi e il procedimentoamministrativo, LeG, 1992, n. 105, 449 ss.(265) Una parte della dottrina, di derivazione tedesca, poneinvece l’istituto come un esempio dell’azione non formalizzatadella p.a.(266) Le brevi considerazioni sopraindicate fanno comprendereil ruolo di notevole rilievo ricoperto dall’istituto della conferen-za, per il quale ancor oggi non sembra sopito il dibattito sullasua natura giuridica: cfr. C. St., sez. V, 25-1-2003, n. 349, FA C.St., 2003, n. 1 (s.m.). Come e noto, secondo un risalente orien-tamento, che tuttavia ha ancora qualche sostenitore, la confe-renza di servizi costituirebbe un organo collegiale di tipostraordinario. Invece, l’indirizzo attualmente prevalente, facen-do leva anche sul dettato normativo della riforma operata dallal. n. 340/2000, propende per una ricostruzione unitaria dell’isti-tuto quale modulo organizzatorio e procedimentale, anche sepermangono alcune diversita operative, che non possono, inve-ro, essere sottaciute. Optare per l’una o l’altra delle due so-praindicate prospettazioni comporta rilevanti conseguenze. In-fatti, accogliere la teoria procedimentale implica un rigetto delmodulo collegiale, con i connessi rilievi in tema di funziona-mento dell’organo, di modalita di convocazione, di presidenza edi decisione: cfr. T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 4-12-2002,n. 2272, FA Tar, 2002, n. 12 (s.m.). Anche le questioni di ordineprocessuale sono di non poco momento, laddove la considera-zione della conferenza di servizi come un modello organizzato-rio conduce a soluzioni ben diverse in ordine alla legittimazioneattiva e passiva all’impugnazione delle sue decisioni, rispetto

all’eventualita in cui si preferisca considerare l’istituto come unorgano straordinario (nel qual caso, per voler fare un soloesempio, l’impugnativa delle amministrazioni dissenzienti sa-rebbe preclusa): cfr. C. St., sent. n. 5296/2001, UA, n. 12/2001,128 ss.(267) Il filone di tendenza appare, quindi, pienamente coerentecon gli altri caratteri di modernita dell’odierno diritto ammini-strativo, quali il superamento dello schema gerarchico, l’appli-cazione generalizzata dei modelli del diritto privato, il declinodell’autoritativita dell’azione dei pubblici poteri: cfr. Taccogna,Questioni in tema di conferenza di servizi, nota a T.A.R. Lom-bardia, Milano, sez. III, 28-2-2002, n. 888, FA Tar, 2002, n. 32,840 ss.(268) Cfr. T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, 25-10-2002, n. 540, FA Tar,2002, 3305 ss.(269) Cfr. O. Forlenza, «Interessi prevalenti» con la conferenzadi servizi, GDir, 2000, 46, 118.(270) Per i dovuti approfondimenti, oltre che per un inquadra-mento generale, cfr. Forte, La conferenza di servizi, Padova,2000.(271) Cfr. Cerulli Irelli, Osservazioni generali sulla legge dimodifica della l. n. 241/90, cit.(272) Rileva Francario, op. cit., 2, che «l’esigenza di continuamessa a punto dell’istituto, tanto piu sentita a seguito dell’ab-bandono dell’originario criterio dell’unanimita a favore di quel-lo della maggioranza, si spiega in buona parte proprio per ilcrescente successo della nuova formula»: secondo l’A., la no-vella introdotta dalla l. n. 15/2005 si segnala per l’ennesimainnovazione relativamente alla disciplina del dissenso dell’am-ministrazione partecipante.(273) Cfr. Cerulli Irelli, Osservazioni generali sulla legge dimodifica della l. n. 241/90, cit.(274) Sono stati, inoltre, notevolmente ristretti anche i terminiper la convocazione della prima riunione: quindici giorni o, incaso di particolare complessita dell’istruttoria, trenta giorni,dalla data dell’indizione. La conferenza dovra, inoltre, indicareil termine per l’adozione della provvedimento finale, che, co-munque, non puo superare i novanta giorni. Dopo tale termine,secondo la nuova disciplina, l’amministrazione procedente puoemanare una motivata determinazione di conclusione del pro-cedimento, sulla base delle risultanze della conferenza e delleposizioni prevalenti.E evidente la logica acceleratoria cui e ispirata tale disposizioneche consenta la conclusione del procedimento in tempi brevianche in mancanza di collaborazione da parte di una delle am-ministrazioni coinvolte.(275) La conferenza puo concludersi con relazione positiva daparte dell’amministrazione procedente anche nel caso in cui trale amministrazioni interessate ve ne sia una dissenziente, a cuievidentemente competono gli ordinari mezzi di tutela giurisdi-zionale: cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, sez. III, 20-1-2003, n. 64,FA Tar, 2003, n. 1 (s.m.); T.A.R. Liguria, sez. I, 28-9-2002, n. 984,ivi, 2002, 2831, 3153 ss., con nota di Lombardi; T.A.R. Toscana,sez. III, 10-10-2002, n. 2424, ibidem, 3225 (s.m.). In definitiva,tralasciando — per ovvie esigenze di sintesi — l’elencazione deimolteplici paradigmi di conferenza di servizi disciplinati dallanormativa, la tensione alla semplificazione si appalesa in ma-niera evidente con riferimento ad una serie di problematiche distampo operativo, le quali fanno trasparire la chiara intenzionedel legislatore di superare il previgente modello dell’unanimita,per privilegiare una gestione «a maggioranza» tale da assicu-rare celerita nei tempi e gestibilita delle operazioni. SecondoContieri, Amministrazione consensuale e amministrazione dirisultato, in Principio di legalita e amministrazione di risultati,cit., 281, nell’ambito della figura della conferenza di servizi «lanecessita del consenso di tutti i portatori di interessi pubblicinon e vista come un valore, ma come un intralcio al raggiungi-mento dell’obiettivo dell’adozione di una rapida decisione. Cioin quanto il fine della norma e evidentemente limitato: si vuole

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 939

una decisione, quale che sia, e non una buona decisione che siacondivisa e che contemperi tutti gli interessi coinvolti». Dallostesso excursus normativo si evince agevolmente il favor dellegislatore verso questo strumento, nell’ottica di un potenzia-mento del suo raggio d’azione e di un utilizzo sempre piu dif-fuso in maniera particolare nell’ambito delle sinergie fra entilocali. Infatti, come e noto, la disciplina originaria della l. n.241/1990 imponeva alla decisione ultima il principio di unani-mita degli assensi, tanto che un eventuale dissenso di una p.a.intervenuta alla conferenza costringeva l’amministrazione pro-cedente ad abbandonare questa strada, tornando alle vie ordi-narie. Tale situazione e stata sottoposta ad una profonda rime-ditazione: infatti, la dottrina piu avveduta, accogliendo le solle-citazioni provenienti soprattutto dalle amministrazioni proce-denti, ha iniziato a sottoporre a vaglio critico la rigida regoladella unanimita, che penalizzava in misura eccessiva i paradig-mi di celerita ed efficienza dell’azione dei pubblici poteri. Unprimo correttivo a tale sistema e stato posto dalla l. n. 537/1993,consentendo che un eventuale dissenso espresso in sede di con-ferenza potesse essere superato mediante la devoluzione dellaquestione al Presidente del Consiglio dei Ministri. Tuttavia, lagenericita della formula normativa, che imponeva un interven-to presidenziale anche per i casi di conferenza di servizi dilivello «locale», rischiava di edificare pericolosi contrasti conriferimento al riparto di competenze fra Stato, Regioni ed entilocali, materia in magmatica evoluzione a seguito dei recenti enumerosi interventi della Corte costituzionale: cfr. Sgroi, Laconferenza di servizi tra semplificazione procedimentale e am-plificazione delle competenze, UA, 2002, 1075 ss. Un ulteriorecorrettivo al sopraindicato sistema e stato posto, come e noto,dalla legge Bassanini (l. n. 127/1997), che ha previsto in capoall’organo sovraordinato (quindi, non piu solo il Presidente delConsiglio dei Ministri, ma anche il Presidente della Regione oil Sindaco a seconda dell’ampiezza della conferenza di servizi)un potere di sospensione da esercitarsi entro trenta giorni dallaricezione del provvedimento conclusivo della conferenza chenon avesse trovato l’unanimita degli assensi: cfr. Cartei, «Ser-vizi (conferenza di)», in Digesto/pubbl., XIV, Torino; T.A.R.Lombardia, Milano, sez. III, 28-2-2002, n. 888, FA Tar, 2002, 392,839 ss., con nota di Taccogna. L’assestamento definitivo, a pre-scindere dai marginali aggiustamenti operati dalla l. n. 191/1998, si e avuto con la l. n. 340/2000, che ha sostituito il canonedell’unanimita col principio della maggioranza dei consensi.(276) Come e noto, in alcuni casi il dissenso di una delle am-ministrazioni coinvolte impedisce il concludersi della conferen-za di servizi: si tratta dei c.d. dissensi qualificati, per effetto deiquali la decisione oggetto della conferenza viene rimessa adaltro e superiore livello di governo. Anche in questo ambito lalegge di riforma introduce alcune significative novita: il dissen-so qualificato puo provenire, oltre che dalle amministrazionipreviste dalla precedente disciplina (e cioe quelle preposte allatutela della salute e alla tutela ambientale, paesaggistico, terri-toriale, del patrimonio storico-artistico), da quelle preposte allatutela della pubblica incolumita (art. 14 quater, 3o co.; 14 ter, 5o

co.; 14 bis, 3o co.). Conseguentemente, il dissenso qualificatopuo ora provenire anche dalle forze dell’ordine, dagli uffici del-la protezione civile, dai vigili del fuoco, dal Corpo forestaledello Stato, ecc. In tali casi se il dissenso si determina tra am-ministrazioni statali competente a decidere sara il Consiglio deiMinistri; mentre se il dissenso e tra amministrazioni statali eregionali, o tra amministrazioni regionali, la decisione e rimessaalla Conferenza Stato-Regioni; ovvero alla Conferenza unifica-ta se, poi, il dissenso intercorra tra amministrazioni statali oregionali e amministrazioni locali, o tra piu enti locali la deci-sione sara adottata dalla Conferenza unificata.Alle conferenze e, inoltre, rimessa la decisione in caso di dis-senso espresso da una Regione in una delle materie di propriacompetenza; alla Conferenza Stato-Regioni, se il dissenso sorgetra una amministrazione statale e una regionale o tra piu am-

ministrazioni regionali; alla Conferenza unificata qualora il dis-senso riguardi una Regione ed un ente locale. Sono previstispecifici termini entro cui le Conferenze devono pronunciarsi,altrimenti si potra rimettere la questione al Consiglio dei Mi-nistri, se si tratta di materie di esclusiva attribuzione statale, siain ambito legislativo (art. 117, 2o co., Cost.) sia in ambito am-ministrativo (art. 118 Cost.); e alle competenti giunte regionalinegli altri casi. Tale disciplina non si applica se il dissenso ri-guardi amministrazioni regionali, nell’ambito di intese previstedall’art. 117, 8o co., Cost., ratificate con legge dalle Regioniinteressate.(277) Cfr. Crisafulli, Conseguenze giuridiche dell’atto di dis-senso espresso in seno alla conferenza di servizi, nota a T.A.R.Liguria, 23-11-1999, n. 485, UA, 2000, n. 3-4, 1008 ss.(278) Per l’interessante questione della possibilita di delegareagli organi politici la partecipazione alla conferenza, cfr. C. St.,sent. n. 8080/2003, DeG, 2003, 52 ss.(279) Secondo Spasiano, Organizzazione e risultato ammini-strativo, in Principio di legalita e amministrazione di risultati,cit., 356, l’evoluzione subita dalla conferenza di servizi — nelcui ambito si e prima legittimato il principio di maggioranza epoi l’esercizio dei poteri sostitutivi — «non corrisponde a quan-to l’amministrazione di risultato presuppone. Il risultato, infatti,non e il conseguimento di un’utilitas purche sia, ma il frutto diuna giusta ponderazione di tutti i beni ed interessi coinvolti:processo che pretende certezza del diritto, ossia adeguata co-noscenza dell’effettivo fondamento giuridico delle aspettativedel cittadino».(280) Del resto, il raggiungimento degli obiettivi espressi insede di conferenza risulta agevolato da una serie di disposizionidi cui agli artt. 14 ss. l. cit.: si pensi, ad esempio, alla norma cheimpone alla conferenza di servizi di attendere la valutazioned’impatto ambientale, ove prevista, prima di procedere nei la-vori; all’acquisizione tacita dell’assenso; e cosı via.(281) Cfr. C. St., sez. II, 6-2-2002, n. 2457, RGAmb, 2002, 757 ss.(282) Cfr. per le conseguenze processuali C. St., sez. VI, 17-5-2002, n. 2696, FA C. St., 2002, 1321 (s.m.).(283) Cfr. sulla natura dei pareri in conferenza C. St., sez. V,13-3-2002, n. 1500, FA C. St., 2002, 677 (s.m.).(284) Cfr. C. St., sez. VI, 15-5-2002, n. 2634, FA C. St., 2002, 1309(s.m.).(285) Cfr. T.A.R. Liguria, sez. I, 19-4-2002, n. 455, FA Tar, 2002,1245 (s.m.).(286) Pastori, Conferenza di servizi e pluralismo autonomistico,Re, 1993, 1564 ss.(287) In ordine agli effetti della l. n. 15/2005 sulle garanzie delprivato cfr. Romano Tassone, Prime osservazioni sulla legge diriforma della L. n. 241/90, cit., 5-6, secondo cui, se da un lato vie stata una riduzione delle forme di tutela riflessa del cittadino,in cui la protezione dell’interesse privato e in stretta dipenden-za da esigenze di interesse pubblico — determinata dal cam-biamento di tale interesse pubblico —, dall’altro lato sono statiin compenso introdotti congegni fondati sulla considerazionediretta dell’intrinseca meritevolezza di realizzazione dell’inte-resse materiale del cittadino. Secondo l’A. la novella contieneforse una sola norma in cui si determina una netta subordina-zione dell’interesse sostanziale del cittadino rispetto all’interes-se pubblico: si tratta della disposizione sulla revoca, se inter-pretata nel senso del riconoscimento della possibilita di ritirare,perche inopportuni, anche i provvedimenti autorizzativi.

21. Il ruolo della trasparenza nel moderno modello diamministrazione pubblica.La nozione di trasparenza amministrativa non e cri-stallizzabile in una definizione sempre valida, asso-luta ed immodificabile, ma e strettamente legata,cambia e si trasforma con l’evolversi del modellogiuridico a cui si ispira — secondo le coordinate fis-

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI)940

sate dal legislatore — la pubblica amministrazione:infatti, in passato la trasparenza — come si evince daquanto esaminato in precedenza — aveva connota-zioni profondamente diverse da quelle che assumenell’attuale contesto caratterizzato da un crescenteprogresso tecnologico ed informatico.Esiste, quindi, una relazione diretta ed immediatatra principio di trasparenza e modello giuridico diamministrazione: in effetti, i due termini di tale rap-porto si condizionano reciprocamente, finendo peressere tra loro complementari (288).Non a caso gia da tempo e stato autorevolmentesottolineato che «l’intera organizzazione della p.a.deve articolarsi e modularsi... in sintonia con la tra-sparenza» (289).Pertanto, e opportuno a questo punto da un latoverificare quale sia il nuovo modello di amministra-zione derivante dalle riforme attuate dal legislatore,dall’altro lato analizzare in quali termini viene adincidere su tale nuovo modulo il principio di traspa-renza.Per quanto riguarda il primo dei due sopraindicatiaspetti non si puo non rilevare che oggi amministra-re non significa piu assumere una posizione autori-taria, ma un ruolo di servizio alla collettivita (ad mi-nus stare) (290), consolidandosi sempre piu la visio-ne di un’amministrazione intesa come un potere nonimposto in quanto tale, ma funzionalizzato al perse-guimento di obiettivi che ne legittimano l’esercizio:in effetti, e lo scopo a giustificare l’esistenza del po-tere e contemporaneamente a connotarlo, delimitan-dolo e conformandolo alla situazione su cui ricade.In tal senso indubbiamente determinanti sono statele riforme degli anni ’90 dello scorso secolo, che han-no portato ad abbandonare un’amministrazione au-toritativa e formale per dar vita ad un’amministra-zione responsabile e partecipata, intesa non piu co-me mera esecutrice delle leggi ed in posizione stru-mentale rispetto al Governo, ma come strutturadiretta ad operare al servizio della collettivita.Del resto, la progressiva evoluzione dell’elaborazio-ne dottrinale ha fatto modificare in vari ambiti l’og-getto dell’indagine: in particolare, si e assistito ad unnetto spostamento dell’attenzione dall’organizzazio-ne in senso statico al relativo profilo dinamico, dal-l’atto all’attivita, dal provvedimento al procedimen-to, dall’autoritativita alla partecipazione.Tali profonde innovazioni introdotte nel nostro si-stema hanno portato a connotare le pubbliche am-ministrazioni secondo caratteri sempre piu marcata-mente economico-aziendali, con conseguente rico-noscimento sia del rilievo giuridico del risulta-to (291) sia del superamento della sua concezionemeramente economica: uno degli aspetti principalidella nuova p.a. e rappresentato proprio dal dovero-so conseguimento del risultato, la cui rilevanza giu-

ridica non si limita solo ad alcuni ambiti dell’ammi-nistrazione, ma afferisce a tutte le sue componenti eforme di manifestazione (292).In tale contesto la formula «amministrazione di ri-sultato» esprime ormai un nucleo normativo, di va-lore costituzionale, in funzione del quale inquadraree risolvere la disciplina positiva dell’intero dirittoamministrativo italiano: da qui la natura ubiquitariadella logica di risultato sottostante al modello legaledi amministrazione in esame.Mentre da un lato si e determinato un ridimensio-namento della politica tradizionale e del conseguen-te predominio dell’economia rispetto alla prima, dal-l’altro lato si e assistito alla configurazione di unaforma di amministrazione pubblica contraddistinta— oltre che da aspetti simili a quelli della cosiddettanew economy (trasparenza, economicita, efficacia,qualita, ecc.) — dal dovere di perseguire risultaticoncreti orientati allo sviluppo economico, elevatodal legislatore ad interesse pubblico primario (art. 1,6o co., l. n. 59/1997).In tale ambito efficacia, economicita, tempestivita,qualita e quantita ineriscono all’aspetto tecnico edeconomico dell’amministrazione di risultato, con laconseguenza che le relative regole costituiscono or-mai parametri giuridici delle decisioni tecniche(293): in effetti, con la normativizzazione del princi-pio di efficacia — quale obbligatorio perseguimentodel risultato in funzione della concreta soddisfazionedell’interesse pubblico — si e assistito al passaggioda un’amministrazione di tipo soggettivo-istituziona-le ad una di tipo oggettivo-funzionale (294).In questo modo l’efficacia, proprio perche determinaun obbligo per la p.a., penetra nella struttura dellaresponsabilita, diventandone elemento costitutivo,con conseguente profonda responsabilizzazione del-l’azione amministrativa verso il risultato riferibile atutte le possibili estrinsecazioni della p.a.Da cio emerge a chiare lettere il rapporto di funzio-nalita diretta tra responsabilita ed efficienza: in ef-fetti, il risultato amministrativo non costituisce piuun elemento solo esterno all’ordinamento giuridicoe successivo alle relative decisioni (con conseguenteidoneita a verificare dal di fuori la coerenza, la giu-stizia e l’efficacia del sistema amministrativo), maanche un elemento interno al diritto e alle decisionigiuridiche e, quindi, in grado di effettuare le soprain-dicate verifiche dall’interno dell’ordinamento e du-rante il procedimento di formazione, ovviamente ri-manendo impregiudicati i controlli esterni e succes-sivi.E opportuno, inoltre, rilevare che le note riformelegislative, unitamente all’evoluzione dottrinale egiurisprudenziale, hanno portato ad un proficuo svi-luppo del giudizio di legittimita che non si sostanziapiu in un mero riscontro norma-atto: infatti, il sinda-

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 941

cato di legittimita del giudice amministrativo viene aconfigurarsi come una vera e propria verifica dellavalidita sostanziale dell’azione amministrativa, chesupera progressivamente il giudizio di legalita for-male esprimibile in termini di corrispondenza fra lanorma e l’atto, per privilegiare il giudizio di adegua-tezza e idoneita al perseguimento del risultato, conconseguente necessario ricorso ai principi generalidell’ordinamento e, soprattutto, a quelli di efficienza,economicita ed efficacia.La sopraindicata crescente diffusione della logica dirisultato ha portato ad un sempre maggiore ricorso amoduli negoziati (295) ed a nuove forme di respon-sabilita e corrispondenti forme di controllo. Tali for-me di controllo tendono a verificare l’adeguatezzasostanziale dell’atto amministrativo rispetto alla fun-zione esercitata: si tratta, in definitiva, di un sindaca-to che incide sulla razionalita dell’agire pubblico, conl’unico limite del divieto di invadere il merito.Si assiste, cosı, al definitivo affermarsi del modellogiuridico di amministrazioni fondato sulla correttaaccezione della logica di risultato, non intesa, quindi,nel senso di dover perseguire sempre e comunquel’obiettivo.In tale ottica il concetto di risultato — funzionaliz-zato alla regola della singola vicenda concreta e aduna interpretazione costituzionalmente orientata —si pone in evidente posizione di contrasto sia con lalogica del risultato a tutti i costi, che pure sembracaratterizzare segmenti non secondari della p.a., siacon le sempre piu frequenti ipotesi di sostanzialerinuncia (296) all’esercizio della funzione ammini-strativa (ad esempio denuncia di inizio attivita, silen-zio assenso, ecc.) (297).In altri termini, per amministrazione di risultato nonpuo e non deve intendersi amministrazione del tuttolibera da regole, anche in considerazione del so-praindicato progressivo imporsi dei criteri di effi-cienza, economicita ed efficacia della p.a. sia sotto ilprofilo cosiddetto statico dell’organizzazione sia sot-to quello cosiddetto dinamico dell’attivita: in tal sen-so il principio di buon andamento come efficienza,economicita ed efficacia e emerso in tutta la sua im-portanza non solo come concreta produzione del ri-sultato, ma anche come fattore connesso agli impre-scindibili profili relativi alla responsabilita ed alla va-lutazione dell’attivita amministrativa.In tale articolato contesto sussiste una fondamenta-le esigenza di trasparenza esprimibile anche in ter-mini di visibilita (298) e comprensibilita preventivedei risultati (ad esempio, attraverso rappresentazionimultimediali o immagini accompagnate da adeguatespiegazioni) (299): una corretta attuazione della lo-gica di risultato presuppone anzitutto il necessariorispetto del principio di trasparenza, poiche, il pas-saggio dal piano ideale e progettuale a quello reale e

fattuale tanto piu sara esprimibile in termini di cor-rispondenza tra tali piani e, quindi, di soddisfazionemediante «cose» concrete e giuste (300), quanto piusara «trasparente» il modus procedendi.In buona sostanza, il passaggio dallo stadio (ideativoe predecisorio) di «non visibilita» della res a quellodi definitiva «visibilita» (costruzione di cose primeinesistenti, modificazione o estinzione di cose gia inrerum natura e, quindi, attribuzione o negazione dicose a persone o comunita) deve passare attraversouno stadio di «pseudo-visibilita» e, quindi, di «pre-visione», in cui il principio di trasparenza puo esseresoddisfatto anche col ricorso ai citati strumenti del-la moderna tecnologia (ricostruzioni multimediali,ecc.).Diversa puo essere la natura di tali supporti tecno-logici, la cui maggiore o minore complessita e darapportare all’importanza della res da realizzare.Non vi e dubbio che la sussistenza di supporti tec-nologici rappresenta solo una — e sotto certi profilila piu rilevante — delle diverse modalita concretecon cui assicurare il rispetto del principio di traspa-renza: in ogni caso, non e possibile prescindere quan-to meno da un livello medio (e, comunque, adeguatoalla concreta res da realizzare) di tali modalita (301).Da quanto fin qui evidenziato emerge la necessita diun nuovo assetto che si fondi su un moderno e co-struttivo connubio tra funzioni di governo, funzionidi controllo e partecipazione: in buona sostanza, ilmoderno modello di amministrazione pubblica pre-suppone un diverso sistema di gestione del potere, inmodo da rendere possibile una forma molto incisivadi trasparenza e cioe quella che consente agli inte-ressati anche la prevedibilita della decisione e, inparticolare, del suo contenuto e delle relative conse-guenze giuridiche (302).Tale contesto dovrebbe essere ispirato alla coopera-zione e alla fiducia e dovrebbe tendere alla ricerca distrumenti di tutela dei diritti fondamentali funzio-nalizzati ad un economico, tempestivo, giusto (303) esoprattutto trasparente esercizio del potere (304).In tale ambito solo avendo di mira le res futurae giaesistenti come progetto nelle decisioni e prima an-cora nelle proposte, sara possibile raggiungere unduplice obiettivo: non solo ovviare ad eventuali in-congruenze relative alle coordinate spaziali, tempo-rali, strumentali, ecc.; ma anche comprendere, primaancora che vengano a prodursi, gli effetti della deci-sione e, quindi, le conseguenze negative che possonoverificarsi in danno di altre cose o persone, al fine dipredisporre gli opportuni rimedi ed evitare esiti pre-giudizievoli (305).Le considerazioni in precedenza sviluppate fannoemergere chiaramente il ruolo della trasparenza qua-le fondamentale strumento e momento centrale nel-la imprescindibile opera di previsione delle conse-

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI)942

guenze nelle decisioni (306): solo in questo modo epossibile portare presto e bene alla luce del sole lecose da realizzare, preservare, modificare e cosı via.Non vi e dubbio che la trasparenza, unitamente allapartecipazione procedimentale richiamata in prece-denza, incide profondamente sulla concretezza deiprogetti e sulle conseguenze della loro attuazionesulle cose-diritti.In conclusione si puo affermare che oggi il principiodi trasparenza si pone non solo — in un certo sen-so — come «ago della bilancia» che consente di as-sicurare una fondamentale condizione di equilibriotra principio di legalita e amministrazione di risulta-to, ma anche come limite a questo stesso modellogiuridico, nel senso che il principio di trasparenzacostituisce l’argine che puo impedire all’amministra-zione di risultato di operare praeter o contra legem:infatti, in un sistema trasparente fondato su regolechiare e certe si riduce notevolmente la possibilitache singoli individui o gruppi di potere riescano a farprevalere i propri interessi o sfruttando profili orga-nizzativi e procedurali inidonei a garantire la traspa-renza o alterando dolosamente la realta dei fatti at-traverso una strumentalizzazione della funzione am-ministrativa (307). In tale contesto ispirato al model-lo giuridico di amministrazione di risultato, i presuntirelativi rischi trovano il loro naturale e necessariomomento di composizione proprio nel fondamentaleprincipio di trasparenza dell’azione amministrativa:il raggiungimento di un risultato qualificabile comegiusto e legittimo puo essere ottenuto solo attraver-so il rispetto di tale principio, che viene a costituire,pertanto, uno dei principali strumenti attraverso cuila funzione amministrativa puo raggiungere il suocoessenziale e naturale obiettivo di rendere giustiziaamministrando.

Paolo Tanda

(288) L’importanza del riferimento ad un determinato modellogiuridico di amministrazione piuttosto che ad un altro e eviden-ziato anche da Cognetti, Procedura amministrativa e ammini-strazione di risultati, in Principio di legalita e Amministrazionedi risultati, cit., 237, secondo cui quanto piu l’azione ammini-strativa — rimanendo ancorato al modello tradizionale e auto-ritativo dell’«Angriffverwaltung» — incide su diritti ed interes-si dei privati, tanto piu e necessario tutelare adeguatamente, alivello procedimentale o processuale, le posizioni di questi ul-timi con trasparenza ed equita. Quanto piu, invece, l’ammini-strazione tende ad avvicinarsi al modello di prestazione di ser-vizi («Leistungsverwaltung»), tanto piu sussiste la preoccupa-zione di garantire la qualita degli stessi sotto il profilo dellaefficienza, efficacia ed economicita, con conseguente arretra-mento delle regole dettate dalla logica del procedimento. L’A.precisa che nella realta amministrativa i due sopra indicati mo-delli non sono presenti in maniera univoca, ma spesso si pre-sentano in modo ibrido e complesso: sicche non si puo negare ilvalore del risultato anche in caso di un’attivita amministrativafortemente procedimentalizzata, ne, d’altro canto, si puo esclu-dere il valore delle procedure e delle garanzie in un modelloamministrativo di sola prestazione di servizi. Conseguentemen-

te, secondo l’A. e necessario creare le premesse, in ossequio aldettato dell’art. 97, 1o co., Cost., per favorire l’armonizzazionetra i due modelli considerati: in tal senso condizione essenzialeper l’armonizzazione dei due modelli e concepire il procedi-mento, con le relative garanzie, non piu a livello esclusivamenteformale, ma anche sostanziale.(289) In questi termini Marrama, op. cit., 74, secondo cui, inol-tre, se da un lato non e facile individuare formule o modelligiuridici che possono assicurare il pieno soddisfacimento del-l’esigenza indicata nel testo, dall’altro lato non si puo non pro-pendere per un modello di amministrazione «che privilegi ilcoordinamento ed il concerto delle autorita, la collegialita, ladirezione per obiettivi e che sia attrezzata, sia sotto il profilo delpersonale che in ordine alle strutture, per una adeguata ed abi-tuale azione programmatica sia interna che esterna». Piu ingenerale, cfr. Cassese, Le trasformazioni del diritto amministra-tivo dal XIX al XXI secolo, RTDP, 2000, 34 ss.; M. Ferrarese,Le istituzioni della globalizzazione. Diritto e diritti nella societatransnazionale, Bologna, 2000; Id., Il diritto al presente. Globa-lizzazione e tempo delle istituzioni, Bologna, 2002; Hart, Theconcept of law, 1961, trad. it., Il concetto di diritto, Torino, 1965,153 ss.; Manganaro, Principio di legalita e semplificazione del-l’attivita amministrativa, Napoli, 2000; Pizzorusso, «Certezzadel diritto. Profili applicativi», in Enc. giur., VI, Roma, 1988, 2;Kelsen, La dottrina pura del diritto (trad. it.), Torino, 1966.(290) Rileva Figorilli, Il contraddittorio nel procedimento am-ministrativo, Napoli, 1996, 239 ss., che il rapporto tra ammini-strazione e cittadini ha subito un profondo capovolgimento,proprio perche si e spostato il fulcro dell’attivita amministra-tiva autoritativa dall’atto conclusivo alla precedente fase dellaformazione della decisione: «e profonda indubbiamente la mo-dificazione del sistema e una sua attuazione completa potrarealizzarsi solo gradualmente. Laddove il comando legislativoviene rispettato favorendo la massima rappresentazione delledifferenti situazioni soggettive coinvolte dall’esercizio della po-testa, si determina una migliore soddisfazione del pubblico in-teresse, sancendo il passaggio da un’amministrazione di tipomonologico ad una di tipo dialogico».(291) Sul tema relativo all’amministrazione di risultato e inevi-tabile il rinvio ai numerosi lavori di Lucio Iannotta, i qualicostituiscono importanti punti di riferimento sulla tematica inoggetto: cfr. Iannotta, Merito, discrezionalita e risultato nelledecisioni amministrative, in Principio di legalita e amministra-zione di risultati, cit., 433 ss.; Id., Dialogo sul metodo: osserva-zione e ricostruzione delle vicende giuridiche reali, DAm, 2003,133 ss.; Id., Costruzione del « futuro» delle decisioni e Giustizianell’amministrazione di risultato, in AA.VV., Economia, dirittoe politica nell’amministrazione di risultato, Torino, 2003, 3 ss.;Id., La decisione giuridica, in AA.VV., Il processo decisionale,Napoli, 2000, 97 ss.; Id., Principio di legalita e amministrazionedi risultato, in AA.VV., Amministrazione e legalita. Fonti nor-mative e ordinamenti, cit., 37 ss.; Id., Previsione e realizzazionedel risultato nella pubblica amministrazione: dagli interessi aibeni, DAmm, 1999, 57 ss.; Id., La considerazione del risultato nelgiudizio amministrativo: dall’interesse legittimo al buon diritto,DPrA, 1998, 299 ss.; Id., Scienza e realta: l’oggetto della scienzadel diritto amministrativo, tra essere e divenire, DAmm, 1996, 579ss.(292) Non vi e dubbio che uno degli aspetti principali dellanuova p.a. e rappresentato proprio dal doveroso conseguimen-to del risultato la cui rilevanza giuridica non si limita solo adalcuni ambiti dell’amministrazione, ma — come detto — affe-risce a tutte le sue componenti e forme di manifestazione. Si eaffermato che «la formula “amministrazione per risultati” (eforse, meglio, “di risultato”)... non ha (piu) la veste originaria diespressione sinteticamente descrittiva di un processo di tra-sformazione dei caratteri dell’amministrazione contemporanea(in contrapposizione alla c.d. “amministrazione per atti”), maesprime (si vuole che esprima) ormai un vero e proprio nucleo

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 943

normativo, di valore propriamente costituzionale, alla cui stre-gua ci si propone di inquadrare e risolvere la disciplina positivadell’intero diritto amministrativo italiano»: cosı testualmenteRomano Tassone, Amministrazione «di risultato» e provvedi-mento amministrativo, in Principio di legalita e amministrazionedi risultati, cit., 1, che evidenzia come una prima positivizzazio-ne di tale nucleo si e gia avuta sul piano della responsabilita,mentre, quanto al «risultato», vi fa espresso riferimento la va-lutazione complessiva dell’attivita del dirigente pubblico. L’A.rileva che cio non e il punto d’arrivo della vicenda giuridicaconsiderata, perche sempre piu spesso tale formula viene invo-cata anche nell’ambito del provvedimento amministrativo edella sua validita: tuttavia, mentre sul piano della responsabilitala teoria del «risultato» non pone particolari problemi, sul pia-no, invece, del provvedimento si incontrano maggiori resisten-ze.(293) Si e opportunamente affermato che tale forma di ammi-nistrazione pubblica e contraddistinta, in particolare, da un ve-ro e proprio dovere giuridico — e, quindi, non piu solo socio-politico ne solo interno — «di raggiungere presto, bene, coneconomicita e con trasparenza risultati concreti, corrispondentiagli interessi determinati dalla legge e agli obiettivi definiti dallastessa amministrazione attraverso la funzione di indirizzo poli-tico-amministrativo»: in questi termini Iannotta, Merito, di-screzionalita e risultato nelle decisioni amministrative, cit., 435.Efficacia, economicita, trasparenza, tempestivita, qualita equantita ineriscono all’aspetto tecnico ed economico dell’am-ministrazione di risultato: le relative regole ormai costituisconoparametri giuridici delle decisioni tecniche, la cui sindacabilita,riconosciuta dalla giurisprudenza amministrativa, e stata am-messa anche dal legislatore (l. n. 205/2000), estendendo la con-sulenza tecnica alla giurisdizione generale di legittimita. La giu-risdizione di legittimita, anche per effetto dell’estensione dellaconsulenza tecnica, e divenuta giurisdizione piena: in meritoPolice, Il ricorso di piena giurisdizione davanti al giudice am-ministrativo. I. Profili teorici ed evoluzione storica della giuri-sdizione esclusiva nel contesto del diritto europeo, Padova, 2000;Id., Il ricorso di piena giurisdizione davanti al giudice ammini-strativo. II. Contributo alla teoria dell’azione nella giurisdizioneesclusiva, Padova, 2001; Id., L’illegittimita dei provvedimentiamministrativi alla luce della distinzione tra vizi cosiddetti for-mali e vizi sostanziali, cit., 754 ss. Secondo Benvenuti, Interpre-tazione e dogmatica nel diritto amministrativo, Milano, 2003,l’ammissione della consulenza tecnica nel giudizio amministra-tivo ha tolto il velo dell’intoccabilita del merito amministrativo.(294) Cosı Pastori, Interesse pubblico e interessi privati fra pro-cedimento, accordo e amministrazione, in Scritti in onore di P.Virga, II, Milano, 1994, 1308 ss. Rileva Cavallo, op. cit., 331, chel’obbligo generale di buon andamento «impone la soluzioneche, al tempo stesso, sia la piu efficiente in quanto la piu eco-nomica».(295) Rileva opportunamente Pugliese, Risorse finanziarie,consensualita ed accordi nella pianificazione urbanistica, cit., 97,che «la consensualita ha radici nella democraticita dell’ordina-mento generale e dell’ordinamento amministrativo (ammini-strazione paritaria e di servizio), nella pluralita degli ordina-menti giuridici che devono abbracciarsi anziche» stare in con-flitto.(296) Afferma Figorilli, Semplificazione amministrativa e am-ministrazione di risultati, in Principio di legalita e amministra-zione di risultati, cit., 218-219, che la denuncia di inizio attivita«sembra piu legata ad un’idea di amministrazione di risultatointesa come immediato conseguimento del bene — consistentenell’immediata possibilita di realizzare l’intervento, come si eavuto modo di constatare in materia edilizia — nel rispetto delprincipio di legalita, garantito comunque dall’osservanza delleregole procedurali ad essa preordinate; il silenzio assenso, in-vece, e in grado di combinare l’idea “tradizionale” di risultato,come ponderazione degli interessi coinvolti e proporzionalita

dell’azione amministrativa, con il suo significato piu attuale», diconcreta soddisfazione dell’interesse del cittadino.(297) M. A. Sandulli, Semplificazione amministrativa e ammi-nistrazione di risultati, in Principio di legalita e amministrazionedi risultati, cit., 232, rileva che l’analisi dei vari tentativi di sem-plificare l’attivita amministrativa, accelerando o sopprimendorequisiti formali e garanzie del procedimento, ne dimostra laprofonda antitesi con ogni aspettativa di «buon risultato», sug-gerendo la riflessione che la ricerca di un buon risultato nonpuo significare abbreviare i termini, ma piuttosto facilitarel’esercizio dell’azione amministrativa, attraverso regole piuchiare che, pertanto, riducano i conflitti e i contenziosi.(298) C. St., sez. IV, 20-9-2005, n. 4836, cit., icasticamente parladi «piena visibilita» dell’azione amministrativa.(299) Per soddisfare compiutamente l’esigenza di trasparenzaindicata nel testo e necessario in altri termini «tradurre le“idee” in immagini, parole, suoni, colori, in rappresentazionivive — anche se in vitro — della viva realta facendone per cosıdire pensiero tri/quadri dimensionale — nello spazio e nel tem-po — e, quindi, semplice e chiara manifestazione anticipata dicio che dovra essere, offrendola all’osservazione di tutte le per-sone ricomprese nel raggio d’azione della decisione-progetto dirisultato»: cosı Iannotta, Costruzione del «futuro», cit., 24. Inmerito cfr. anche Gambardella, Rappresentare e progettare (ilCilento dei mulini), in AA.VV., Economia, diritto e politica nel-l’amministrazione di risultato, Torino, 2003, 109 ss. Piu di recen-te si e evidenziato come dall’ordinamento europeo emerga unvero e proprio diritto alla contemplazione del cielo stellato,fortemente messo in crisi dall’inquinamento luminoso.(300) In tale contesto, il risultato va rapportato alla concretarealta delle cose, proiettando la decisione nel tempo e nellospazio: «in sintesi ogni risultato, come ogni diritto, concernecose e consiste in cose: cose in senso ampio e quindi res (cor-porales o incorporales), personae e actiones». Cosı Iannotta,Merito, discrezionalita e risultato nelle decisioni amministrative,cit., 455.(301) Rileva Romano Tassone, Amministrazione di risultato eprovvedimento amministrativo, cit., 7, che e possibile operareuna valutazione probabilistica quantitativa «solo all’interno diun quadro gia delimitato da opzioni finalistiche che appaionoessenziali a ridurne l’altrimenti insondabile complessita». Ineffetti, secondo l’A. (ivi, 4) il tema della conoscibilita e preve-dibilita del risultato — collocato quest’ultimo sul piano nondell’incerto futuro ma dell’accertabile presente —, puo reggeresoltanto se rapportato alla salvaguardia dei diritti fondamentalidella persona umana, di pressoche universale condivisione. Aldi fuori di tale contesto, invece, diviene difficile superare ledifficolta dell’aleatorieta di un «risultato» futuro attraverso unproblematico consenso generalizzato. Secondo l’A., anche sulpiano delle scelte operative concrete — e pur riconoscendo cheesistono indiscutibilmente, ai fini della vita quotidiana, una se-rie di effetti che possono essere ricollegati ad una certa condot-ta — il problema si semplifica solo relativamente: vi sono, in-fatti, eventi che una condotta umana produrra con quasi totalecertezza ed altri, invece, che hanno una probabilita di verificarsivia via decrescente. Ad avviso dell’A., anche se la nozione di«risultato» viene riferita ai soli eventi prevedibili, essa e di taleampiezza dal non poter essere praticamente utilizzata in quan-to estremamente aleatoria.(302) Cio comporta per tale modello giuridico di amministra-zione la necessita «di definire, in via preventiva, i canoni, iparametri, le regole della propria condotta futura, cosı da sod-disfare l’esigenza degli amministrati di conoscere prima le mo-dalita ed i limiti dell’esercizio effettivo del potere, necessariaanche ai fini della controllabilita della razionalita della proce-dura attraverso la quale la decisione stessa e stata assunta»: inquesti termini Immordino, op. cit., 24.(303) Zito, Il risultato nella teoria dell’azione amministrativa, inPrincipio di legalita e amministrazione di risultati, cit., 90, affer-

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI)944

ma che in ordine al problema della giustizia sostanziale «attra-verso la costruzione di una teoria del risultato riferita all’azioneamministrativa, si apre lo spiraglio giusto per innestare nellanostra scienza un problema centrale della riflessione cultura-le del nostro tempo». In effetti, l’A. rileva che nell’ambito delmoderno modello di amministrazione pubblica le questioni digiustizia sostanziale e di equita, rispetto alla visione tradiziona-le, assumono un proprio statuto giuridico, diventando compo-nenti interne del fenomeno amministrativo, da cui discendonoconseguenze giuridiche che operano direttamente sulla tuteladelle situazioni giuridiche soggettive.(304) Unicamente per tale via sara possibile dare una correttae doverosa risposta agli intuibili interrogativi che in queste cir-costanze inevitabilmente vengono a porsi: cosa si vuole realiz-zare? Come, dove e quando si realizzera? A cosa servira? Conquali mezzi? Con quali e quante persone? Che dimensioniavra? Quanto durera? Comportera vantaggi? A chi? Quanti?Creera nuove opportunita di lavoro? La res da realizzare com-portera danni e di quale tipo? ecc. Piu in generale rileva M. A.Sandulli, Semplificazione amministrativa e amministrazione dirisultati, cit., 233, che parlare del moderno modello di ammini-strazione pubblica in un quadro costituzionale democratico eattento alle esigenze e ai diritti fondamentali dei cittadini ecoerente se inteso «come volonta di raggiungere un quadro diregole quanto piu possibile chiare anche nei fini, sı da consen-tirne all’operatore una lettura logica e non rigidamente forma-listica. Non e, invece, ammissibile concepirla come liberta del-l’amministrazione dalle regole, che rischia di aprire la strada afacili strapoteri».(305) Secondo De Leonardis, Responsabilita dell’amministra-zione e risultati, in Principio di legalita e amministrazione dirisultati, cit., 177, «accanto ai due elementi che costituiscono iltradizionale contenuto della motivazione (“i presupposti di fat-to” e “le ragioni giuridiche”) verrebbe ad acquisire rilievo unulteriore elemento, che potrebbe essere definito come “prefi-gurazione delle conseguenze”. Tale elemento dovrebbe essereritenuto ormai un elemento di default di qualsiasi decisioneamministrativa, non solo di quelle che si pongono alla fine di unprocedimento nel quale gli interventori si sono spinti ad indi-care all’amministrazione soluzioni alternative». L’A. evidenzacome la validita della decisione amministrativa dipenda semprepiu non solo da fatti antecedenti, ma anche dalla visione delrisultato in corrispondenza al principio di funzionalita. In me-

rito Police, La predeterminazione delle decisioni amministrati-ve, cit., 153, sottolinea come la decisione in concreto assuntadalla p.a. deve essere preferita tra le altre, in quanto si prospet-ta come la piu adeguata al caso concreto e la piu soddisfacentenella situazione ambientale specifica, ai fini del raggiungimentodi quei risultati di pubblico interesse cui essa e necessariamenterivolta. Secondo Romano Tassone, Contributo sull’irregolarita,cit., 74, «l’idoneita a cogliere e soddisfare tale interesse, fruttodella sintesi di istanze in esso in vario modo coalescenti, rap-presenta quindi l’essenziale requisito del provvedimento ammi-nistrativo». Secondo La Barbera, La previsione degli effetti.Rilevanza giuridica del progetto di provvedimento, Torino, 2001,18, «nell’ordinamento positivo la previsione degli effetti mate-riali delle decisioni amministrative costituisce un criterio gene-rale della funzione amministrativa procedimentalizzata». An-che Bombardelli, Decisioni e pubblica amministrazione, Tori-no, 1996, XIX, 340, evidenzia l’importanza fondamentale chericopre la prefigurazione dell’azione amministrativa.(306) Evidenzia M. L. Bassi, Scelte di finanza e risultati, in Prin-cipio di legalita e amministrazione di risultati, cit., 205, che «lavalutazione ex ante dell’azione finanziaria pubblica in materiadi bilancio e di leggi di spesa realizzata in fase revisionale pre-senta requisiti di attendibilita e di precisione, in ogni caso, mag-giori dell’analisi quantitativa ex post dei risultati finanziari con-seguiti che si presenta lacunosa e poco attendibile».(307) Contieri, Amministrazione consensuale e amministrazio-ne di risultato, cit., 282, afferma che in relazione al principio ditrasparenza indicato nel testo una notevole rilevanza deve es-sere riconosciuta anche agli accordi tra p.a. e privato: secondol’A., l’introduzione di tali accordi comporta «il passaggio dauna negoziazione occulta o comunque informale ad una con-trattualita esplicita e codificata. L’art. 11 individua un modelloconsensuale grazie al quale possono uscire allo scoperto nego-ziazioni ed intese non ufficiali, da sempre ampiamente praticatepraeter spesso addirittura contra legem. Negoziazione ed inteseche divengono cosı conoscibili e verificabili. La trasparenza al-lora e un elemento di forza dell’accordo nella misura in cui faentrare in un circuito giuridico, in un reticolo di diritti ed ob-blighi, pretese ed impegni non formalizzati. In definitiva, favo-risce il risultato della tenuta e della stabilita dell’assetto di in-teressi concordato». In merito cfr. anche Corso, Gli accordi diprogramma, in L’accordo nell’azione amministrativa, cit., 51-52.

TRASPARENZA (PRINCIPIO DI) 945