Patenariato pubblico privatoLUMSA

CORSO DI DIRITTO PUBBLICO DELL’ECONOMIA

PROF. BIANCAMARIA RAGANELLI biancamaria.raganelli@gmail.com

Programma

Il partenariato pubblico privato per la realizzazione di opere pubbliche: definizioni e caratteristiche

Il quadro giuridico di riferimento comunitario – nazionale

Le ragioni di un crescente interesse per il PPP: Deficit infrastrutturale e andamento della spesa pubblica

Il principali modelli di PPP in Italia

Il contratto di concessione

Il project financing

IPPP. Società miste pubblico-private e affidamenti in house

Analisi del rapporto contrattuale PA - privato: asimmetrie informative e fenomeni distorsivi.

Alla ricerca di una definizione di PPP

Manca una definizione unitaria a livello comunitario.

Si riferisce genericamente a tutte le forme di cooperazione tra settore pubblico e settore privato finalizzate al finanziamento, la costruzione, il rinnovamento, la gestione o la manutenzione di un’infrastruttura o la fornitura di un servizio.

Definizioni

•Commissione europea, Libro verde 2004:

“forme di cooperazione tra autorità pubbliche e mondo delle imprese che mirano a garantire il finanziamento, la costruzione, il rinnovamento, la gestione o la manutenzione di un’infrastruttura o la fornitura di un servizio”.

•Parlamento Europeo, proposta risoluzione 2006/2043 (Ini)

“forme di cooperazione, disciplinate contrattualmente, tra enti pubblici e mondo delle imprese private, finalizzate alla realizzazione e gestione di un’infrastruttura o alla realizzazione di un servizio pubblico”.

•UTFP

In un progetto di PPP, la PA affida all’operatore privato, anche sulla base di uno specifico contratto, l’attuazione di un progetto per la realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità e per la gestione del relativo servizio.

Elementi chiave

La cooperazione tra soggetto pubblico e privato implica la realizzazione di una complessa operazione, nella quale coesistono, in tutto o in parte, i seguenti elementi chiave:

la progettazione (Design);

il finanziamento (Finance);

la costruzione (Build);

la gestione (Operate);

la manutenzione (Maintenance).

UTFP

Tipologie di progetti realizzabili

1. progetti dotati di una intrinseca capacità di generare reddito attraverso ricavi da utenza;

2. progetti in cui il concessionario privato fornisce direttamente servizi alla pubblica amministrazione;

3. progetti che richiedono una componente di contribuzione pubblica.

UTFP

Principali vantaggi

1. incremento del potenziale di dotazione infrastrutturale a parità di risorse pubbliche impegnate;

2. miglioramento dell’efficacia della fase di programmazione degli interventi;

3. miglioramento della qualità complessiva delle infrastrutture realizzate e dei servizi erogati;

4. introduzione di meccanismi che stimolano un‘effettiva concorrenza sui costi di realizzazione e gestione delle infrastrutture.

Caratteristiche del PPP

1. Durata relativamente lunga della collaborazione tra partner privato e pubblico, in relazione a vari aspetti del progetto.

2. Coinvolgimento totale o parziale del partner privato nel finanziamento dell’iniziativa.

3. Differenze di ruoli: il privato partecipa a varie fasi del progetto (progettazione, realizzazione, attuazione e finanziamento); il partner pubblico si concentra sulla definizione degli obiettivi, in termini d’interesse pubblico, di qualità dei servizi, di politica dei prezzi e ne garantisce il controllo (talvolta quote finanziamento pubblico).

Evoluzione del ruolo dello Stato (PA) nella sfera economica: da operatore diretto del mercato a organizzatore, regolatore e supervisore dello stesso.

4. I rischi del progetto ripartiti tra partner pubblico e privato.

Ciò non vuol dire che i rischi debbano gravare interamente sul soggetto privato, ma la ripartizione dei rischi avviene caso per caso in relazione alla capacità di sopportazione dei soggetti coinvolti.

Fonti comunitarie

•Guidelines for successfull Public-Private Partnership, Commissione UE, marzo 2003;

•Resource Book of PPP Case Studies, Commissione UE, giugno 2004;

•Decisione Eurostat sul trattamento contabile delle operazioni di PPP, febbraio 2004;

•Libro Verde Commissione europea, 2004

•Direttive nn. 17-18 del 2004 in materia di appalti pubblici di lavori, forniture e servizi; 2004/17/CE settori esclusi

•Proposta risoluzione 2006/2043 (INI) del Parlamento Europeo.

•Comunicazione interpretativa della Commissione europea sui PPP istituzionalizzati, 5 febbraio 2008, C (2007) 6661.

•Il nuovo pacchetto appalti.

L’importanza del PPP in Europa

Nesso sviluppo infrastrutturale – crescita economica

Lo sviluppo infrastrutturale è potenzialmente in grado di offrire un importante contributo alla ripresa della competitività e alla crescita economica

SVILUPPO INFRASTRUTT. – COMPETITIVITA’ – CRESCITA ECONOMICA

Libro bianco CE “La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte”: “le reti sono le arterie del grande mercato unico che risente di ogni strozzatura, di ogni anello mancante nelle infrastrutture e della mancanza di interoperabilità fra modi e sistemi diversi. Tali mancanze soffocano la competitività e impediscono di accedere a nuovi mercati, tenendo quindi i livelli di occupazione in Europa al di sotto del loro vero potenziale”, Bruxelles, 12 settembre 2001

L’importanza del PPP in Europa

Politica restrittiva connessa al rispetto dei parametri di Maastricht

Contenimento della spesa pubblica

L’importanza del PPP in Italia

PRESUPPOSTI:

1. deficit infrastrutturale

Limite alla crescita economica e alla competitività in ambito internazionale

2. esigenze di contenimento della spesa pubblica

Indagine Corte Conti: criticità investimenti pubblici nella programmazione, progettazione, realizzazione e controllo opere pubbliche

3. la ricerca di modelli innovativi di finanziamento delle infrastrutture

Il deficit infrastrutturale italiano

Dati a confrontoRapporto Business International in collaborazione

con l’Economist Intelligence Unit (EIU) 6 14 2002, in cui la situazione infrastrutturale italiana è posta a confronto con quella dei principali Stati occidentali.

L’Italia risente del pesante ritardo accumulato negli ultimi anni in seguito alla forte riduzione degli investimenti pubblici e resta decisamente indietro rispetto agli altri paesi esaminati.

Ponendo pari a 100 la media del livello delle infrastrutture dei principali partners europei, vengono elaborati due valori (1997- 2001 e 2002-06).

Livello infrastrutturale dei principali membri Ue

0

1

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3

4

5

6

7

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9

10

Francia Germania Irlanda Italia Olanda Spagna Uk

1997-2001 2002-2006

Fonte: Business International, Business Environment Ranking 2002. Ponendo pari a 100 la media del livello delle infrastrutture dei nostri principali partners europei, vengono elaborati due punteggi, uno per il periodo storico 1997-2001 e l’altro per il periodo di previsione 2002-2006

Fonte: Business International, Business Environment Ranking 2002. Ponendo pari a 100 la media del livello delle infrastrutture dei nostri principali partners europei, vengono elaborati due punteggi, uno per il periodo storico 1997-2001 e l’altro per il periodo di previsione 2002-2006

• Altrettanto indicativi i dati pubblicati da Project Financial International.

• In questo caso la media viene posta a 120 e l’analisi coinvolge diversi paesi, non esclusivamente europei.

• L’Italia si assesta intorno al 54,1%.

Evoluzione degli investimenti pubblici in Italiain % sul PIL (1950-2003)

Fonte. Elaborazione su dati della Banca d’Italia

Andamento del debito pubblico a confronto: Italia e Ue 15

0

20

40

60

80

100

120

140

Italia Ue 15

• E’ interessante osservare come il ritardo del nostro paese in termini si sviluppo infrastrutturale in rapporto ai principali paesi europei risulti addirittura aumentato negli ultimi anni.

• I dati riportati nel Rapporto Cresme ricerche 2008 sul mercato delle opere pubbliche in Italia mostrano gli investimenti in opere del genio civile nei principali paesi europei tra il 2004 e il 2007.

Nuove infrastrutture

• L’andamento delle risorse disponibili per nuove infrastrutture in Italia è evidenziato nella tabella che segue.

• In particolare per il 2008 le risorse stanziate sono pari a 21.049 milioni di euro, cui si aggiunge l’ulteriore finanziamento di interventi infrastrutturali determinato dal d.l. n. 159/2007 che ha provveduto a ripartire il c.d. “tesoretto”, il maggior gettito rispetto alle stime del Governo realizzato nel corso del 2007.

Implicazioni• La necessità di contenere la spesa

pubblica è, esclusivamente da un punto di vista politico seppure non strategico, più facilmente realizzabile attraverso un freno a programmi di investimento in conto capitale, tra cui rientrano innanzitutto gli investimenti in nuove infrastrutture, piuttosto che con serie riduzioni delle grandi voci di spesa corrente come ad es. pensioni, sanità, salari dei dipendenti pubblici.

• In questo contesto, però, dato il ruolo positivo che gli investimenti pubblici ed, in particolare, gli investimenti in infrastrutture, possono esercitare sullo sviluppo e la crescita economica di un paese, oltre che sulla ripresa della competitività, diviene prioritario il ricorso a forme e metodologie di finanziamento di programmi di rilancio infrastrutturale.

• E’ noto che le infrastrutture costituiscono un fattore produttivo per le imprese ed è dimostrato che esse hanno un importante impatto sui costi.

• Inoltre accanto ad un effetto diretto dello stock di infrastrutture sul tasso di crescita dell’economia, evidente soprattutto nei paesi in via di sviluppo, in quelli più industrializzati si registra anche un importante effetto indiretto in termini di stimolo agli investimenti privati.

I trasporti

• Il settore dei trasporti risulta fondamentale per lo sviluppo del sistema paese, in Italia particolarmente sottodotato in termini di spesa pubblica impegnata.

• Dal confronto con i principali paesi europei risulta un evidente e significativo divario che separa il nostro paese dal resto d’Europa, accentuato soprattutto negli ultimi 15 anni.

•Con particolare riferimento alle autostrade tale divario è evidente.

•Nei dati della Germania va considerato che dal 1990 sono inclusi i Km di autostrade della ex DDR.

PPPClassificazione della Commissione

EuropeaLibro verde, 30 aprile 2004

T ito lo d ia g ra m m a

A P P A L TIC O N C E S S IO N I

P U R A M E N T E C O N T R A T T U A L E

L E S O C IE T A ' M IS TE

IS T IT U Z IO N A L IZ Z A TO

P P P(tip i)

Forme di PPP

PPP di tipo contrattuale: il rapporto tra soggetto pubblico e privato si fonda su legami esclusivamente convenzionali. La collaborazione avviene in una posizione di sostanziale parità.

PPP di tipo istituzionalizzato: implicano una cooperazione tra il settore pubblico e il settore privato in seno ad un’entità distinta. In tali operazioni l'amministrazione agisce in una posizione di sostanziale supremazia

APPALTI CONCESSIONI

Contratti a titolo oneroso stipulati per iscritto tra uno o più operatori economici e una e più amministrazioni con oggetto l’esecuzione di lavori, la fornitura di prodotti, la prestazione di servizi.

L’impresa eroga le prestazioni alla PA dietro remunerazione: non assume alcun rischio.

Rapporto a 2: PA-impresa

Contratti a titolo oneroso stipulati per iscritto tra uno o più operatori economici e una e più amministrazioni con oggetto l’esecuzione di lavori o la prestazione di servizi, con controprestazione unicamente il diritto di gestire l’opera o il servizio, con assunzione del rischio relativo, dietro il corrispettivo di un prezzo.

L’impresa eroga le prestazioni al pubblico assumendo il rischio della gestione dell’opera o del servizio.

Rapporto a tre: PA, impresa, utenti