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Volume XXXIV

PARTECIPAZIONE DEI CITTADINI EDECENTRAMENTO AMMINISTRATIVO

IN NICARAGUA

Francesca Rauchi

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Collana “Tesi e Percorsi di Ricerca”

In Nicaragua, l’entusiasmo nei confronti deinuovi processi di decentramento amministrativoe partecipazione cittadina si scontra con graviproblemi, connessi anche ai limiti di un quadronormativo non sufficientemente sviluppato. Secoli d’esclusione ed emarginazione storica,accanto al ricorso diffuso a pratiche clientelari,non hanno ancora permesso l’affermarsi di unasocietà civile forte e di una classe politica indi-pendente. Lo stato di diritto e l’amministrazionepubblica, tanto a livello nazionale quanto a livel-lo locale, non riescono a garantire il corretto fun-zionamento dei meccanismi stabiliti dalle leggi. La capacità d’adeguamento a questi esigereb-be, inoltre, maggiore flessibilità nelle relazionitra gli attori coinvolti. La creazione dei comitati di sviluppo dipartimen-tali tenta di rispondere a tali questioni, attraver-so l’implementazione di struttture volte, attraver-so la discussione e il coinvolgimento, a coniuga-re l’iniziativa cittadina privata e la sfera pubblica.

Francesca Rauchi, laureata in scienze politicheall’Università di Bologna, lavora presso l’associazionedi cooperazione internazionale MED.IN.A (Borgo SanLorenzo - FI) come tecnico di progetto per l’area lati-noamericana. Ha svolto ricerca sul campo inNicaragua nell’ambito di un progetto di servizio civile.

euro 14,00 ISBN: 978-88-7892-092-7

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Collana «Tesi e Percorsi di Ricerca»

Una scuola a colori. Temi di educazione interculturaleL’Africa e il XX secolo. Riflessioni sulle culture e le società contemporanee

Città o baraccopoli? Gli insediamenti informali in Africa: il caso di Nairobi (Kenya)Il progetto migratorio tra aspettative collettive e libertà individualiIdentità e differenze nel confronto culturale fra l’Africa e l’Occidente

I giovani di origine africana. Integrazione socioculturaledelle seconde generazioni in Italia

Donne e giovani a Torino. Saggi di antropologia urbanaL’identità afroamericana. Nascita ed evoluzionedel movimento afrocentrico negli Stati Uniti

Sviluppo sostenibile e comunità rurali del nord-ovest del VietnamIl Camerun contemporaneo. Gli anni della presidenza

di Ahmadou Ahidjo (1960-1982)Microfinanza e donne nei paesi emergenti: quali prospettive?

Multietnicità e musei in Honduras: rappresentazione di un’identità ibridaIl movimento dos sem terra in Brasile

Aritmetica dell’emigrazione. Viaggio nella letteratura dell’esilioe nei problemi della comunicazione attraverso l’opera di Milan KunderaSfollati, rifugiati e rimpatriati. Movimenti di profughi in Croazia

Islam e percorsi migratori in Francia e in ItaliaLa satira in Unione Sovietica (1970-1990)

La lingua di Tiziano Sclavi ai confini fra fumetto e narrativaIl filantropo e il chirurgo. Eugenetica e politiche di sterilizzazione

tra XIX e XX secoloLa migrazione albanese in Italia fra passato e presente

Prostituzione, tratta e intervento sociale nell’immigrazione femminile in ItaliaGiocando «capoeira». L’eredità della schiavitù in Brasile

La letteratura del Québec e l’universo femminile: Yolande VillemaireMalnutrizione in Africa subsahariana, interventi umanitari e controllo politicoGiovani, eredità coloniali e religione in Africa: i casi dell’Algeria e del Sudan

Scuola e integrazione nella società italiana dei minori stranieriProblematiche religiose e sociogiuridiche

connesse alle comunità immigrate di origine maghrebinaArte e immagine nella cultura arabo-islamica. Tradizione, testi accademici

e confronto con l’OccidenteImmigrati e lavoro autonomo. Percorsi d’inserimento a RomaIl cinema di Sam Peckinpah nell’America degli anni sessanta e

settanta. Un universo di violenza e di nostalgiaGuerre, costituzioni e democrazie nel nuovo ordine globale. Fra

monopolio della forza e dirittoTeatro, violenza e resistenza in Congo Brazzaville. Il percorso

di Dieudonné NiangounaGaspara Stampa e Louise Labé: la poesia femminile in Italia e

in Francia nel Rinascimento

Collana «Tesi e Percorsi di Ricerca»

Volume XXXIV

PARTECIPAZIONE DEI CITTADINI EDECENTRAMENTO AMMINISTRATIVO

IN NICARAGUA

Francesca Rauchi

L’Harmattan Italia srlvia Degli Artisti 15 - 10124 Torino

Il volume è tratto dalla Tesi di laurea sperimentale in “Problemi e prioritàdello sviluppo nei PVS” dell’autrice, intitolata: UN INTERVENTO A SOSTE-GNO DEL PROCESSO DI DECENTRAMENTO AMMINISTRATIVO NEL DIPARTI-MENTO DI LEÓN, NICARAGUA: L’AZIONE 3 DEL PROGETTO QUADRO «SÌLEÓN 2004», Alma Mater Studiorum, Università di Bologna, Facoltà diScienze Politiche, a.a. 2005-2006. Relatrice: prof.sa Anna Maria Gentili.

harmattan.italia@agora.it

www.editions-harmattan.fr

© L’Harmattan Italia srl, 2008

INDICE

INTRODUZIONE 7

PARTE PRIMA

1. La cooperazione decentrata 111.1. Le origini della cooperazione decentrata (CD)1.2. Il quadro legislativo italiano1.3. I principi della CD

2. Gli attori e gli strumenti della CD Toscana 222.1. Il sistema di pianificazione della Regione Toscana:la legge n. 01/2005 e il piano regionale di sviluppo (PRS)2.2. La legge regionale 17/99 e il piano regionale perla cooperazione internazionale e le attività di partenariato 2001-20052.3. Le origini del parternariato della Toscana con León, il consorzio“La Toscana per León” e il tavolo di coordinamento regionale per ilNicaragua2.4. Il progetto quadro 2004

PARTE SECONDA

3. La realtà nicaraguense 493.1. Il contesto storico-politico a livello nazionale e neldepartamento de León3.2. Il contesto socio-economico3.3. Il quadro normativo

4. Il sistema di decentramento amministrativo e 86la partecipazione cittadina nel departamento de León:ADMUL e CONDELEÓN4.1. Gli attori del decentramento e della partecipazione4.2. La relazione tra ADMUL e CONDELEÓN:come si presenta e come dovrebbe essere

CONCLUSIONI 108

5

NOTE 111

RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI 121

DOCUMENTI 124

SITOGRAFIA 128

APPENDICE 129

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Introduzione

Questo volume nasce dall’esperienza da me vissuta all’inter-no dell’associazione per la cooperazione fra i popoli“MED.IN.A” di Borgo San Lorenzo, avendo partecipato evinto il bando di concorso per il servizio civile internazionale.Il progetto messo a bando aveva due componenti: una for-mativa, di tre mesi, sulle tematiche della cooperazione decen-trata (di seguito CD); una esecutiva, di appoggio istituzionale,di otto mesi, concernente un intervento di sviluppo integrato inun dipartimento della costa pacifica settentrionale delNicaragua, promosso dalla Regione Toscana e da altri enti,pubblici e privati, del territorio.I mesi di formazione, oltre a riguardare il sistema della CD

toscana (in particolare gli attori che si muovono in questo con-testo e la storia di come si è giunti a lavorare in Nicaragua,costituendo il tavolo di coordinamento regionale per la coope-razione con tale paese centroamericano) hanno delineato ilquadro politico-sociale in cui sarei poi andata ad operare.Sono stati evidenziati gli elementi comuni esistenti tra i ter-

ritori toscani e nicaraguensi, alla base della costituzione delpartenariato reciproco, il quale, con il tempo, si è evoluto e siè trasformato in una vera e propria rete. I tutors del corso pre-paratorio hanno sensibilizzato me e gli altri stagisti alla tipolo-gia d’intervento che andava seguita affinché nell’esperienza cifosse un arricchimento di tutti i soggetti coinvolti.La cooperazione fra territori prevede uno scambio fra part-

ners e supera la visione classica di una cooperazione allo svi-luppo che prevede un confronto verticale, dai territori del norddel mondo verso quelli del sud.Ho avuto l’occasione di vivere in prima persona la realtà

toscana che vede l’interazione di diverse tipologie d’attori,fino a poco tempo fa estranei al contesto tradizionale dellacooperazione, e di come si instaurino delle reti in cui ognunoapporta il proprio bagaglio di conoscenze e capacità, riuscen-do a generare un fruttuoso ampliamento orizzontale sia dei

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soggetti coinvolti che delle iniziative che si vogliono intra-prendere.I soggetti di cui parlo sono gli enti locali, le realtà imprendi-

toriali del settore privato, quelle associative, le espressioniorganizzate della società civile, di cui è ricco, per tradizione,l’ambiente toscano, le organizzazioni non governative (ONG), ilsettore universitario e della ricerca che nella loro interazionehanno prodotto, dal 2001 al 2006, una serie di iniziative il cuivalore va molto al di là della donazione in termini di risorsemateriali (concretizzate con accordi e gemellaggi siglati tra ivari attori dei progetti).Ho quindi partecipato all’esecuzione del progetto quadro (di

seguito PQ) Sí, León/2004. Desarrollo integral del departa-mento de León, Nicaragua, nell’azione 3, un intervento d’in-stitutional building per le autorità locali del departamento deLeón, attraverso il sostegno diretto all’associazione dei muni-cipi dipartimentali (ADMUL), e la promozione di una realtàtipicamente locale, quale il fenomeno della partecipazione,incoraggiando la creazione di maggiori spazi per l’interventodel cittadino nei momenti di decisione politica e promuovendoun incremento dell’interazione e coordinazione delle istituzio-ni politiche territoriali con la base popolare.Questa realtà trova espressione in Nicaragua nei comitati di

sviluppo municipali e dipartimentali, nel caso di León ilCONDELEÓN, consiglio di sviluppo del departamento deLeón.Per quanto riguarda il lavoro con ADMUL, si è cercato prin-

cipalmente di coadiuvare la formazione di una segreteria tec-nica all’interno dell’associazione fornendo gli spazi necessari,l’equipaggiamento tecnico (come computer, stampanti, etc.) emettendo a disposizione del personale, tra cui io stessa, perintegrare l’organico locale in un momento in cui l’associazio-ne non disponeva di risorse materiali sufficienti per poter man-tenere una struttura permanente. L’attività che ho svolto inNicaragua nella segreteria è stata principalmente di ordineamministrativo, dalla registrazione dei verbali delle riunioni(ordinarie, straordinarie e operative), alla stesura di progetti,

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reports e proposte per l’elaborazione di piani strategici e ope-rativi per ADMUL. Oltre a tale attività, importante è stata lacomponente formativa, sia sui contenuti specifici dell’azioneche di ordine tecnico, rivolta alle figure istituzionali e ammini-strative dei governi locali e di tutte le realtà che si muovono nelcontesto politico dipartimentale.Lavorando con ADMUL per la definizione di un modello di

governance, e con le altre istituzioni del dipartimento, ho potu-to osservare da vicino le dinamiche del neonato processo didecentramento amministrativo e come questo si sviluppa in unpaese ricco di conflitti interni come il Nicaragua. Allo stessomodo ho avuto modo di conoscere da vicino le pratiche di par-tecipazione cittadina, più comuni in Nicaragua, nate durante ilgoverno della rivoluzione sandinista.Il Nicaragua è un paese in cui il movimento comunale è pre-

sente già dal 1960, ma il processo di decentramento, dallo statonazionale agli enti locali, ha origine appena un decennio fa conil governo di Violeta Barrios de Chamorro, che rappresenta laprima apertura democratica dopo anni di dittatura della fami-glia Somoza e la rivoluzione del Frente sandinista de liberaciónnacional (FSLN). Il fenomeno dell’associazionismo municipa-le e degli organi che raccolgono la partecipazione a livello didipartimento è comunque ancora più recente e solo da alcunianni le realtà locali ne stanno prendendo coscienza. Questo èavvenuto principalmente perché il decentramento è stato unapolitica più esogena, promossa dai grandi attori della coopera-zione internazionale e di conseguenza dal governo centralenicaraguense, che endogena. Ancora oggi, tra l’altro, non tuttigli enti locali ne vedono la necessità e i benefici avendo vissu-to una forma di decentramento difettosa, una deconcentrazioneche delega non poteri bensì problemi e responsabilità.Nel departamento de León entrambi i processi, proprio per la

loro giovane età, sono ricchi di contrasti e sono occasione perl’analisi e la riflessione nel cammino verso la costruzione di unmodello in grado di rispondere alla situazione locale e all’esi-genza dei soggetti coinvolti.L’analisi ha preso in considerazione le due entità di ADMUL

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e CONDELEÓN in quanto rappresentano nel territorio, rispet-tivamente, il settore delle istituzioni pubbliche decentrate e lapartecipazione cittadina a livello intermedio, tra il municipalee il nazionale.Per condurre la ricerca ho utilizzato documenti che ho avuto

modo di recuperare sul luogo quali testi, studi prodotti da orga-nismi nazionali o internazionali, governativi e non, la docu-mentazione in possesso degli arichivi del consorzio toscano,gli atti ufficiali prodotti da ADMUL, quelli di livello naziona-le e quelli del CONDELEÓN, gli studi effettuati all’internodell’università di León, le interviste ai soggetti più direttamen-te coinvolti nelle attività delle due istituzioni in questione e lamia esperienza nella segreteria tecnica di ADMUL.

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PARTE PRIMA---------------------

1. LA COOPERAZIONE DECENTRATA

1.1. Le origini della cooperazione decentrata (CD)

La CD corrisponde un nuovo approccio della cooperazione apartire dagli anni ’80, quando il dibattito internazionale ha per-messo la maturazione di alcune conclusioni fondamentali. Inquel periodo si stava effettuando una riflessione globale suirisultati ottenuti dalla cooperazione allo sviluppo intesa, nellasua accezione tradizionale, come cooperazione governativabilaterale e multilaterale.Oggi possiamo dire che l’approccio dell’aiuto pubblico allo

sviluppo1 (APS), l’unico con cui si è guardato alla cooperazio-ne dagli anni ’50, non è stato in grado di produrre sostanzialimiglioramenti nelle condizioni di vita dei paesi in via di svi-luppo (PVS). Al contrario l’APS ha generato, in molti casi, unaforte dipendenza dei PVS nei confronti dell’erogazione difinanziamenti, nutrendo così sistemi già fortemente assisten-zialisti. Tra l’altro, i finanziamenti, talvolta finivano per rim-pinguare le casse d’oligarchie al potere, in paesi dove moltolabili erano (e sono) i livelli di democrazia e molto forti i pro-blemi di corruzione.Certo, lo scarso successo ottenuto dall’APS non può essere

attribuibile soltanto al comportamento dei governi dei PVS.Grande è la responsabilità dei donors che, in molti casi, hannoteso ad utilizzare l’aiuto come strumento della loro politicaestera, condizionando il loro APS al raggiungimento di obietti-vi strategici rispetto alle finalità proprie della cooperazione.L’altra esperienza fatta in questo senso, attraverso le politi-

che della Banca mondiale (BM) e del Fondo monetario inter-

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nazionale (FMI) e in particolare l’applicazione dei programmid’aggiustamento strutturale, dimostra che non solo la politicaestera influenza l’attitudine dei paesi occidentali nei confrontidei PVS, ma spesso anche le ideologie e le teorie di cui siamoportatori. La policy degli organismi internazionali, infatti,espressione in alcune fasi di un liberismo quasi estremo in cuiil mercato e le sue dinamiche appaiono come uniche medicinepossibili, non ha prodotto risultati migliori. Franco Volpi, in unsuo scritto2, prende in considerazione il caso dell’Africa subsa-hariana per sostenere come non ci sia una necessaria corri-spondenza tra un buon comportamento macroeconomico e iltasso di crescita di quelle economie. Sullo stesso concetto ritor-na Joseph Stiglitz, chief economist all’interno della bancamondiale fino al 1999, nel libro La globalizzazione e i suoioppositori3, nel quale dimostra come le politiche delle grandiistituzioni finanziarie internazionali, seppur siano riuscite astabilizzare gli indicatori macroeconomici d’alcuni PVS, nonnecessariamente hanno inciso sul miglioramento a medio ter-mine delle condizioni di vita dei loro popoli.A tale presa di coscienza si aggiunge, almeno per l’Europa,

il notevole incremento dell’autonomia delle amministrazionilocali nelle iniziative di cooperazione allo sviluppo. Questoloro nuovo ruolo è frutto dell’incremento dei rapporti direttiche questi enti hanno con l’Unione europea anche d’ordineeconomico, come la pratica ormai consolidata dei fondi strut-turali e di tutti quei finanziamenti che l’UE fornisce diretta-mente alle regioni, scavalcando il tramite del governo centrale.Questo ha permesso di dare rilievo soprannazionale alle stesseistituzioni di governo locale e ha prodotto il formarsi di una“coscienza” diffusa tra tutti gli enti locali europei, della rile-vanza transnazionale del proprio ruolo, in particolare sui temidella solidarietà, della cooperazione e della pace.Il fatto poi che molti progetti, promossi sulle linee di CD

dell’Unione europea e che hanno quali applicants gli entiamministrativi locali, non siano quasi mai gestiti direttamenteda loro stessi ma spesso, in accordo di collaborazione o di con-venzione, vedano il forte contributo tecnico e operativo d’or-

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ganizzazioni di natura non governativa, serve a comprenderequanto articolato e complesso sia il mondo che si muove intor-no al fenomeno.Per ultimo, negli stessi PVS, è cresciuta la diffidenza da parte

della società civile nei confronti della cooperazione bilateraleclassica e del concetto di “globalizzazione” nel suo limitatosignificato d’internazionalizzazione dei mercati, diffidenza cheha trovato espressione in un forte incremento dell’associazio-nismo teso a intervenire e incidere nella gestione politica per larestituzione di un ruolo attivo dei cittadini all’interno della pro-pria comunità. Questa tendenza non è, comunque, nuova neipaesi del sud del mondo. Il movimento dei paesi non allineatie gli stessi principi della scuola della dipendenza (in particola-re quello della self reliance, o principio d’autonomia, cheauspicava uno sviluppo centrato sull’uomo e sulla rivalutazio-ne delle risorse locali) ne costituiscono un precedente in cui inogni caso si trova un elemento di novità costituito dal fatto che,oggi, questi principi non appartengono più soltanto alla classepolitica o intellettuale ma sono promossi dal basso, vale a diredalla società stessa che vive tali politiche.È a partire da questi presupposti che l’approccio della coope-

razione muta e si fa più complesso prendendo atto di “un con-cetto di sviluppo riferito al funzionamento democratico di unadata società in una prospettiva globale che va al di là del qua-dro ristretto del programma o progetto di sviluppo”4. In que-st’ottica diventa fondamentale il rapporto con il territorio cosìcome il coinvolgimento di tutti gli attori locali nei processi disviluppo, tanto al nord come al sud, in una relazione d’inter-cambio in modo che essi possano acquisire la capacità di inter-venire direttamente nei cambiamenti della propria società.Nel 1989 gli stati dell’Africa, Caribe e Pacifico firmano, con

i paesi CEE, la IV convenzione di Lomé. È il primo documen-to internazionale che sancisce, nel suo secondo articolo, il prin-cipio di “partenariato tra eguali”, almeno nel suo significatopiù politico. Il termine cooperazione decentrata però è inseritosoltanto ad anni di distanza dalla firma della Convenzione diLomé IV bis, in cui si può incontrare un’intera sezione con tale

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titolo, anche se collocata all’interno di un capitolo sulle risor-se finanziarie, il che denota ancora il limite con cui esso è con-cepito. Nonostante ciò sono sottolineati i presupposti fonda-mentali della CD quali il decentramento amministrativo e lapartecipazione dei cittadini come unici strumenti in grado digenerare un aumento delle capacità degli individui di inciderenella propria realtà locale.Un altro importante documento è la Charte européenne del’autonomie locale, firmata nel 1985 dal Consiglio d’Europa, ilcui preambolo afferma il diritto dei cittadini a partecipare allagestione degli affari pubblici, la difesa e il rafforzamento delleautonomie locali in base al principio di sussidiarietà5, e nel cuitesto si sottolinea il diritto delle istituzioni locali, democratica-mente elette, a cooperare con i loro omologhi in altri paesi.Il nuovo modo di vedere lo sviluppo deve abbracciare tutti i

campi del vivere quotidiano: quello territoriale-urbanistico,ambientale, economico e sociale.Gli anni ’90 vedono una gran produzione di riflessioni e

documenti che, di volta in volta, aggiungono un tassello nelconsolidamento dell’esperienza della CD come pratica sosteni-bile della cooperazione allo sviluppo.Il ruolo dei governi locali come promotori di sviluppo soste-

nibile è sottolineato nel 1992, durante la conferenza di Rio deJaneiro, nel suo atto conclusivo chiamato Agenda XXI. Nellostesso anno quest’esperienza ispira la conferenza nord-sud, aBerlino, Iniziative locali per lo sviluppo sostenibile, dove 53paesi dell’America latina, dell’Asia e dell’Europa firmano laCarta di Berlino. Nel 1995 si ritorna sul concetto di partena-riato che deve articolarsi in tre distinti livelli: politico-sicurita-rio, economico-finanziario e sociale, culturale e umano, in basealla dichiarazione adottata nell’ambito della Conferenza euro-mediterranea a Barcellona, che ha visto la presenza di 35paesi, 25 membri della UE e 10 partner mediterranei.Nell’ambito del programma di lavoro volto ad intensificare lacooperazione e la concertazione a livello economico, si sotto-linea la necessità di incoraggiare la cooperazione tra collettivi-tà locali e a favore della pianificazione territoriale.

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Questi precedenti teorici hanno dato spazio ad una forte dif-fusione della pratica di cooperazione allo sviluppo, attuatanella modalità di partenariato tra soggetti omologhi delle isti-tuzioni locali e della società civile nelle sue forme d’organiz-zazione, come già dimostrava nel 1999 il rapporto OCSE-DAC, A comparison of management system for developmentco-operation in DAC members. Il rapporto, che aveva l’obiet-tivo di individuare - in forma percentuale - la quantità di risor-se finanziarie destinate a tale scopo in rapporto al volume com-plessivo di APS, rilevava una diminuzione del pacchetto risor-se per l’APS in favore della CD per paesi europei come Francia,Germania, Spagna e Italia6.

1.2. Il quadro legislativo italiano

Nell’esame del quadro legislativo italiano risulta evidenteche la prima legge che regolamenta, anche se ancora con uncerto livello di imprecisione, la possibilità degli enti locali dicooperare con i loro omologhi data 1987, anticipando l’inizia-tiva europea e internazionale tra l’altro in un periodo che vede-va, al lato della critica alla cooperazione, una diminuzione deitrasferimenti di APS da parte dei donors. La legge in questio-ne è la numero 49, Nuova disciplina della cooperazionedell’Italia con i paesi in via di sviluppo, del 26 febbraio del1987, alla quale si accompagna il relativo regolamento d’ese-cuzione, d.p.r. n. 177 del 12 aprile 1988, i quali attribuisconoalle amministrazioni locali un ruolo propositivo e attuativoverso la cooperazione di natura governativa. Infatti, all’artico-lo 2 comma 4, si dice che “Le attività di cui alle lettere a), c),d), e), f), h) del comma 3 (che elenca una serie d’attività rico-nosciute come attività di cooperazione quali possono essere laformazione professionale o la collaborazione tecnica) possonoessere attuate, in conformità con quanto previsto dal successi-vo art. 5, anche utilizzando le strutture pubbliche delle regionidelle province autonome e degli enti locali”. Regioni, provin-ce autonome e comuni potranno avanzare proposte alla DGCS(Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo, organo

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del Ministero degli Affari esteri che programma, elabora eapplica gli indirizzi della politica di cooperazione e delle poli-tiche di settore in attuazione alla l. n. 49/87) che a sua voltapotrà stipulare con questi apposite convenzioni, come è deli-neato nel comma 5 dello stesso articolo. Un altro aspetto rile-vante della legge è proprio nella definizione del concetto dicooperazione e di sviluppo: molteplici fattori, economici, poli-tici, sociali e culturali intervengono nella vita dell’uomoinfluenzandone la formazione, di conseguenza le policy per losviluppo devono intervenire su questi fattori orientandosi versoi bisogni primari e le caratteristiche specifiche dei beneficiari,rispondendo anche a criteri d’ottimizzazione nell’uso dellerisorse (efficienza, efficacia, concentrazione, diversificazionedegli strumenti adottati, etc.). Infatti all’articolo 1 si stabiliscecome finalità della cooperazione il perseguire “obiettivi di soli-darietà tra i popoli e la piena realizzazione dei diritti fonda-mentali dell’uomo ispirandosi ai principi sanciti dalle nazioniunite e dalle convenzioni CEE-ACP”. Altro merito di questalegge è quello di essersi posta come obiettivo il coinvolgimen-to della società civile del nord e del sud del mondo, gettandocosì le basi per il riconoscimento del contributo delle ong maanche per l’introduzione e il sostegno d’attività d’educazione esensibilizzazione dell’opinione pubblica sui temi dello svilup-po7. Nel testo del 1999, che la riforma, il ruolo della CD è san-cito come primario; il partenariato, come intreccio di relazionitra soggetti pubblici e privati e la società civile nelle sue formeorganizzate sia del territorio italiano che dei paesi cooperanti,è definito come principio base della cooperazione italiana. Leregioni, province autonome ed enti locali sono definiti “sog-getti italiani della cooperazione” parificando il loro ruolo inquesto settore a quello degli organi del governo e delle ong.Viene rimarcata la loro “autonoma funzione di promotori” diazioni di cooperazione e solidarietà e la eventuale “funzione dienti esecutori”.Di certo l’entrata in vigore della n. 49 non rivoluzionò il

sistema della cooperazione italiana, tanto che, ancora oggi, allato d’amministrazioni locali vivaci in questo settore esistono

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altre che hanno iniziato ora a muovere i primi passi in questosenso. Nel 1989, in approvazione al documento Linee d’indi-rizzo per lo svolgimento d’attività di cooperazione allo svilup-po da parte delle regioni, delle province autonome e degli entilocali, è formulato un nuovo riferimento per la CD: la deliberadel CICS (Comitato interministeriale per la cooperazione allosviluppo) n. 12 del 17 marzo, che definisce il rapporto delleautonomie locali con la cooperazione governativa.La legge n. 68 del 23 marzo del 1993 di conversione e modi-

fica del d.l. n. 8 del 18 gennaio dello stesso anno, Disposizioniurgenti in materia finanziaria derivata e di contabilità pubbli-ca, nell’articolo 19 comma 1, estende la capacità attuativa d’in-terventi di cooperazione governativa anche all’ANCI8 eall’UPI9, autorizzando la DGCS a stipulare apposite conven-zioni con loro e circoscrivendo il loro impegno finanziario inappoggio a programmi di cooperazione allo sviluppo e inter-venti di solidarietà internazionale. Altre leggi che contribui-scono alla definizione teorica della CD sono, nel 1990, la leggen. 142, che detta i principi dell’ordinamento dei comuni e delleprovince (art. 1), attribuisce a questi enti un’autonomia daregolamentare attraverso uno statuto (art. 4) e valorizza gli isti-tuti di partecipazione popolare attraverso l’incoraggiamento divarie forme associative (art. 6) stabilendo la necessità di crea-re procedure per la consultazione popolare, e, nel 1997, lalegge n. 59, che all’art 4, comma 3, lettera a) definisce il prin-cipio di sussidiarietà come fondamentale nell’attribuzione difunzioni amministrative e normative “secondo le rispettivedimensioni territoriali, associative e organizzative, con l’esclu-sione delle sole funzioni incompatibili con le dimensionimedesime, attribuendo le responsabilità pubbliche anche alfine di favorire l’assolvimento di funzioni e di compiti di rile-vanza sociale da parte delle famiglie, associazioni e comunità,alla autorità territorialmente e funzionalmente più vicina ai cit-tadini interessati”10. Altri principi sono definiti nelle lettere suc-cessive, come il principio di completezza, d’efficienza ed eco-nomicità, il principio di cooperazione tra stato, regioni ed entilocali, etc.

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Sulla base della normativa nazionale, le regioni e le due pro-vince autonome si sono dotate di una loro normativa in mate-ria di cooperazione. Secondo uno studio del CESPI (Centrostudi politica internazionale), I partenariati territoriali: ruolo,metodi e strumenti di coordinamento degli attori della decen-trata, che compara i comportamenti in materia di CD delleregioni italiane, si possono identificare due modelli fondamen-tali di approccio alla cooperazione: il modello aperto e ilmodello integrato.Il primo, adottato da regioni come Lombardia, Sardegna e

Trentino Alto Adige, non vede nel ruolo della regione dei pote-ri d’indirizzo vincolanti, così come non si definiscono dellearee geografiche prioritarie o settori d’interesse regionale. Ilsecondo invece è adottato da regioni quali Toscana, Veneto,Piemonte e Liguria, che vincolano le risorse destinate al setto-re della cooperazione a interventi di interesse regionale secon-do delle priorità precedentemente stabilite.Nonostante la legislazione nazionale sia insufficiente ad

inquadrare il complesso sistema della CD, le regioni, provinceautonome e enti locali si sono dimostrati in grado di integraree sopperire a questa mancanza. L’adozione di un sistemaamministrativo decentrato da parte della maggioranza dei PVSo dei paesi in fase di transizione, l’esperienza acquisita dalleautonomie locali nella produzione di materiale normativo inmerito, i precedenti di formulazione progettuale delle stesseautonomie per concorrere all’erogazione dei fondi comunitari,ma anche l’esperienza acquisita nella cooperazione con la pre-stazione d’assistenza tecnica o con la gestione di gemellaggi,hanno sottolineato la capacità delle autonomie locali di rela-zionarsi in maniera efficace e diretta con le problematiche deiPVS, con l’apporto della società civile nelle sue forme orga-nizzate, producendo un gran bagaglio di esperienze, articolateal loro interno in maniera complessa, che permettono la circo-larità delle azioni di CD.

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1.3. I principi della CD

Secondo il Programma di rafforzamento della cooperazionedecentrata per la Commissione europea11 (PRECOD), i princi-pi della CD sono da identificarsi nella partecipazione attiva enella responsabilizzazione degli attori coinvolti, nonché nellaricerca e complementarietà tra loro. In Italia un documentodella DGCS del MAE del 2000, La cooperazione decentrataallo sviluppo nell’ambito della cooperazione dell’Italia con iPVS attuata dal Ministero degli affari esteri. Linee d’indirizzoe modalità attuative, definisce la CD come “L’azione di coope-razione allo sviluppo, svolta dalle autonomie locali italiane,singolarmente o in consorzio fra loro, anche con il concorsodelle espressioni della società civile organizzata del territoriodi relativa competenza amministrativa, attuata in rapporto dipartenariato prioritariamente con omologhe istituzioni deiPVS, favorendo la partecipazione attiva delle diverse compo-nenti rappresentative della società civile dei paesi partner nelprocesso decisionale finalizzato allo sviluppo sostenibile delloro territorio”, da perseguire con una gestione decentralizzata,con l’adozione di un approccio-processo e dando priorità alrafforzamento delle capacità e allo sviluppo locale.L’esperienza delle istituzioni quindi, ma anche la stessa delle

organizzazioni non governative, che in misura sempre maggio-re gravitano intorno a questo sistema, ha contributo ad unapprofondimento del significato di CD. Il suo valore è racchiu-so nell’intercambio, in cui non si vede più una parte del mondopassiva nel ruolo di ricettrice, mentre l’altra è attiva in quellodi donatrice, bensì ci si confronta col fine di trovare soluzionidiverse a problemi d’interesse comune con la costruzione dipartenariato, di legami duraturi. L’educazione allo sviluppo,che quasi confondendosi con la CD ne teorizza la pratica, vuoleessere un processo educativo che mira a un cambiamento nelnord del mondo attraverso un approccio globale, che sia tra-sversale ai soggetti coinvolti sia per contenuti, strumenti, ecc12.L’approccio della CD è un approccio pedagogico attivo, tesoalla “formazione” di un potere decisionale all’interno delle

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società che tocca, affinché esse possano disporre consapevol-mente di tutti i mezzi per cambiare la loro vita.Cambia il concetto di sviluppo, definito da Gilbert Rist nel

titolo del suo libro, Una credenza occidentale13, e i partnersnon sono più semplici intermediari finanziari, ma piuttostosoggetti coinvolti nelle realtà dell’altro, la loro reciprocità simanifesta mediante l’intercambio, lo scambio di conoscenze,la sensibilizzazione e la progettazione. I partners diventano dei“facilitatori” dei processi di sviluppo in atto e non sostituisco-no la volontà e gli obbiettivi delle iniziative di base.Anche la logica della cooperazione classica, ossia quella di

progetto in cui l’iniziativa è fine a se stessa, viene sostituitadalla logica di processo per la quale, l’obiettivo di un’azione diCD, è quello della “costruzione di un complesso reticolo discambi per la edificazione di un mondo plurale”14. Questo sitraduce con una serie d’azioni che vogliono intervenire, attra-verso la loro integrazione, a concorrere un obiettivo generale disviluppo sostenibile identificato secondo delle priorità strategi-che raggiungibili a medio termine.L’altro punto fondamentale da trattare è il legame con il ter-

ritorio. Dal territorio emergono le dinamiche endogene dellapopolazione che lo abita, così come emergono le problemati-che ma anche i valori che devono essere rivalutati e rafforzati,che non possono essere classificati secondo la loro importanzama che sono rilevanti in quanto specifici e identificativi di unacomunità. È l’intervento per il recupero di queste peculiaritàculturali che permette di affrontare lo sviluppo in modo nuovo,scostandosi dal somministrare soluzioni preconfezionate a pro-blemi diversi da quelli delle società occidentali come per anniha fatto la cooperazione classica.Il merito della CD è infatti quello di avvicinare gli strumenti

alla realtà locale, in maniera che gli interventi possano esseresostenibili per i soggetti attuatori locali, e soprattutto in manie-ra che si creino dei precedenti riapplicabili in altri contesti. Inpoche parole l’obiettivo, più di risolvere un problema specifi-co, è quello di recuperare una capacità nei beneficiari di ana-lizzare il proprio contesto, attraverso il recupero della propria

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storia, delle caratteristiche territoriali e dei propri valori cultu-rali specifici, e di risolvere le problematiche che li riguardanocome complesso sociale. In questa logica di processo si forma-no delle reti di soggetti che s’impegnano a dare continuità alleazioni ed è questa continuità che favorisce il radicamento deiprovvedimenti realizzati. Queste reti si formano e si consolida-no mediante lo scambio d’esperienze, il trasferimento di know-how, gli interventi di formazione e informazione e l’allaccia-mento di relazioni economiche.Le numerose articolazioni della società civile si uniscono ai

governi locali nella formazione delle reti, ong ed associazionidi solidarietà, centri di ricerca e istituti formativi, aziendemunicipalizzate, imprese sociali, associazioni sindacali, dicategoria, di volontariato.Anche la concertazione con i soggetti coinvolti nelle inizia-

tive da intraprendere e il coinvolgimento in ogni momentodecisionale ed esecutivo dei beneficiari e degli attori localisono presupposti fondamentali perché la comunità s’imposses-si del proprio protagonismo all’interno delle amministrazioniterritoriali.La CD non può, di conseguenza, non muoversi all’interno di

dinamiche che sono già in atto nel corpo sociale o amministra-tivo-politico, lontana dal promuovere iniziative che non nasca-no dalla maturazione degli attori locali.“La sfida è di giungere a definire una relazione tra soggetti

diversi che non si basi sull’omologazione o sulla subalternitàma su una concertazione che preservi la diversità facendone unvalore aggiunto per lo sviluppo”15.L’approccio è per questo integrato negli interventi di CD pro-

prio perché nella realtà quotidiana i problemi presentano aspet-ti diversi che concorrono a che esso sia presente e sui qualibisogna incidere su diversi fronti.

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2. GLI ATTORI E GLI STRUMENTIDELLA CD TOSCANA

2.1. Il sistema di pianificazione della Regione Toscana:la legge n. 01/2005 e il piano regionale di sviluppo (PRS)

La legge regionale n. 1, Norme per il governo del territorio,approvata il 3 gennaio 200516 è il principale riferimento giuri-dico per il sistema di pianificazione della Regione Toscana eper la produzione del PRS.Nell’art. 1 sono indicati l’oggetto e la finalità: “La presente

legge detta le norme per il governo del territorio promuoven-do, nell’ambito della regione, lo sviluppo sostenibile delle atti-vità pubbliche e private che incidono sul territorio medesimo.A tal fine lo svolgimento di tali attività e l’utilizzazione dellerisorse territoriali ed ambientali deve avvenire garantendo lasalvaguardia e il mantenimento dei beni comuni e l’uguaglian-za di diritti all’uso e al godimento dei beni comuni, nel rispet-to delle esigenze legate alla migliore qualità della vita dellegenerazioni presenti e future.”All’art. 7 vengono identificati i soggetti istituzionali compe-

tenti per le attività di pianificazione, la regione, le province e icomuni, i quali la esercitano conformemente alle disposizionidella legge in questione e secondo i principi di sussidiarietà,differenziazione e adeguatezza17. In particolare, la regioneapprova il piano d’indirizzo e detta le direttive finalizzate agarantire la realizzazione delle strategie di governo. Riguardoagli strumenti della pianificazione più in generale, al comma 2dell’articolo 10, si enuncia: “Sono inoltre compresi tra gli attidi governo del territorio, qualora incidano sull’assetto costitui-to dagli strumenti della pianificazione territoriale in vigore,determinando modifiche o variazioni di essi: a) i piani e i pro-grammi di settore; b) gli accordi di programma e gli altri attidella programmazione negoziata comunque denominati.” Inquesto rientra il piano quinquennale di cooperazione di cui par-leremo più avanti. Una novità di questa legge rispetto alla l. r.

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49/99, a cui era affidata la disciplina di governo del territoriofino alla promulgazione della l. r. 1/05, è costituita dal capo III,riguardo agli istituti della partecipazione. Infatti, secondo l’ar-ticolo 19 i comuni, le province e la regione garantiscono la par-tecipazione dei cittadini in ogni fase del procedimento di pia-nificazione. Il rispetto di questo diritto viene garantito con l’i-stituzione della figura del garante della comunicazione le cuifunzioni sono di assicurare “la conoscenza effettiva e tempe-stiva delle fasi procedurali di formazione e adozione degli stru-menti della pianificazione territoriale e degli atti di governo delterritorio […]”.L’elaborazione del nuovo piano regionale di sviluppo 2003-

2005 è stata motivata da una serie di cambiamenti, sia a livel-lo europeo che nazionale. Per quanto riguarda l’ultimo, gliinput principali sono stati il cambio di governo nazionale el’incremento d’autonomia delle autorità locali in un assetto chesi disegna sempre più federalista nel nostro paese.In merito al tema delle relazioni internazionali, il PRS riaf-

ferma la volontà della Toscana di consolidare il suo ruolo diregione d’Europa, nella “costruzione di una comunità apertaagli scambi commerciali, demografici e culturali […], in rap-porto a quei paesi in via di sviluppo che cercano in Europapunti di riferimento per una cooperazione più avanzata”.Anche qui, anticipando alcuni dei contenuti della l. r. 1/05, sisottolinea l’importanza, da un lato, della collaborazione interi-stituzionale e, dall’altro, di una concertazione con le diverseforme organizzate della società toscana, per garantire la condi-visione delle politiche regionali. Il PRS 2003-2005 intervieneanche sul tema della cooperazione internazionale, consideran-do quest’ultima come uno strumento determinante per raffor-zare il dialogo in un sistema di democrazia e di pace che portigli stati del mondo ad essere sempre più coesi tra loro. Conquesto fine la regione si occupa di sviluppare e promuovereprogetti di cooperazione con i paesi del sud del mondo con lapartecipazione delle autonomie locali, delle associazioni dicategoria, laiche e religiose, d’organizzazioni non governative,del volontariato, del mondo universitario e della ricerca.

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Per approfondire la programmazione delle attività nel setto-re della cooperazione, così come nel caso degli altri ambitid’intervento, la regione redige uno specifico piano settoriale,dato che il PRS indica solo gli obiettivi e le strategie generalida perseguire su proposta della giunta e con l’approvazione delconsiglio regionale. I piani o programmi settoriali (comevedremo in seguito quello della cooperazione internazionale)derivano da leggi specifiche (nel caso della cooperazione sitratta della l. r. 17/99) e sono accompagnati da un piano d’in-dirizzo pluriennale (PIP) d’approccio più generale sugli obiet-tivi da perseguire, da un piano operativo annuale (POA), checoncretizza i vari indirizzi del PRS e da un piano pluriennale(PP), destina le risorse finanziarie disponibili e, infine, da undocumento annuale di monitoraggio e valutazione (DAMV)delle azioni eseguite.

2.2. La legge regionale 17/99 e il piano regionale per lacooperazione internazionale e le attività di partenariato2001-2005

La l. r. 23 marzo 199918, n. 17, Interventi per la promozionedell’attività di cooperazione e partenariato internazionale, alivello regionale e locale19, è la legge che regola il sistema dicooperazione della Regione Toscana. Il secondo titolo dellalegge è dedicato alla definizione degli strumenti specifici per laprogrammazione settoriale, programmazione che viene esple-tata attraverso il piano regionale della cooperazione interna-zionale e delle attività di partenariato (art. 5).Il piano in questione indica le priorità da seguire per le atti-

vità di cooperazione che richiedono l’appoggio della regionearticolandole per area geografica, per paese e secondo settori diintervento. Il piano si compone del dispositivo di piano, delprogramma finanziario e del disciplinare d’attuazione. Gli ulti-mi due sono gli strumenti tecnici della programmazione cheintervengono rispettivamente sulle modalità di ripartizionedelle risorse finanziarie e di presentazione dei progetti. Il dis-positivo di piano raccoglie le indicazioni strategiche degli

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interventi della regione, individuandone gli obiettivi specifici ei contenuti, in conformità con gli indirizzi nazionali edell’Unione europea in materia di cooperazione internazionale,in base all’analisi dello sviluppo dei rapporti internazionali e,soprattutto, della situazione dei paesi in cui si svolgono le atti-vità di partenariato, attraverso la valutazione dei risultati rag-giunti con le eventuali precedenti azioni. Nel dispositivo sidelineano anche i requisiti richiesti per la partecipazione agliinterventi degli enti locali e dei soggetti pubblici o privatisenza fini di lucro che desiderino coinvolgersi nelle attività.Dall’articolo 1 della legge 17/99 è possibile comprendere

quali sono gli obiettivi dell’intervento della Toscana in mate-ria: lo sviluppo sociale e sostenibile su scala locale in tutto ilmondo, la solidarietà tra i popoli e la democratizzazione deirapporti internazionali. Nella premessa del piano regionaledella cooperazione internazionale e delle attività di partenaria-to 2001-2005, Interventi per la promozione dell’attività dicooperazione e partenariato internazionale, a livello regiona-le e locale20, si recuperano i principali obiettivi dell’azionedella Toscana enunciati nella legge: il concetto di sviluppolocale integrato, sociale e sostenibile, viene approfondito edefinito come sviluppo del capitale sociale da realizzarsi con lavalorizzazione delle differenze, e non con l’omologazione chespesso costituisce l’altra faccia della medaglia della globaliz-zazione. La valorizzazione delle peculiarità di una realtà loca-le diventa l’unica via percorribile verso la restituzione allecomunità locali del potere di intervenire sulle proprie strategiedi sviluppo, permettendo a queste di agire come soggetto anzi-ché come oggetto delle politiche. Il concetto centrale diventaquindi lo “sviluppo umano sostenibile”, che l’UNOPS defini-sce come “un processo d’ampliamento delle possibilità umaneche consenta agli individui di godere di una vita lunga e sana,essere istruiti e avere accesso alle risorse necessarie a un livel-lo di vita dignitoso”21 per godere di tutte le possibilità di rea-lizzazione dell’essere umano. È in base a questo nuovo puntodi vista che dal 1990 l’UNDP elabora l’HDI (human develop-ment index) che permette di valutare lo sviluppo, non più solo

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attraverso la crescita del PIL, ma tenendo conto di tutti gliaspetti della vita dell’uomo per cogliere le contraddizioni chespesso si celano dietro la crescita economica. La regione, attra-verso le sue attività di cooperazione, intende sostenere un’ipo-tesi di sviluppo nel quale s’integri il globale con il locale,secondo i principi di partenariato e sussidiarietà, e nella qualeintervengono tutte le espressioni della società civile organizza-ta, come il mondo dell’associazionismo, le piccole e medieimprese, il settore della ricerca e della formazione. Questoapproccio mira a sostenere i processi di democratizzazione aiu-tando le autorità locali nei loro sforzi per soddisfare i bisogni ele aspettative dei propri cittadini, ottimizzando anche l’utilizzodelle risorse disponibili. Secondo questi principi la Toscanaindirizza le proprie azioni a “le iniziative di partenariato ecooperazione, che servano a prevenire i conflitti e, quando essisono esplosi, a chiuderli; la promozione di una cultura di pacee con l’azione diretta per la pace là dove avvengono i conflitti;il dialogo e la comprensione fra i popoli, il rispetto dei dirittiumani e dei popoli; la promozione della multiculturalità; il raf-forzamento delle azioni a favore dell’ambiente”22.In tale caso la Toscana non solo vuole integrarsi in attività di

livello internazionale, ma raccoglie anche le istanze degli entilocali e della società civile, utilizzando gli strumenti definitidalla legge e meglio delineati dal piano. Gli strumenti sono: ilsistema informativo delle attività di cooperazione internazio-nale e di partenariato, il comitato tecnico-scientifico e la con-ferenza regionale sulla cooperazione internazionale e le attivi-tà di partenariato (art. 1, comma 3). Il piano aggiunge poi ilgruppo di lavoro interdipartimentale sulle attività internaziona-li, le conferenze provinciali, i tavoli di coordinamento per areageografica e per paese e il segretariato operativo, dando a que-sti funzioni operative di supporto al sistema regionale dellacooperazione.Il sistema informativo è una fonte utile per la programma-

zione delle attività di cooperazione, essendo stato pensatocome uno strumento per il monitoraggio e la valutazione delleiniziative in corso ed essendo un mezzo di comunicazione e

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d’interazione idoneo al sostegno delle reti poiché permette laconnessione di tutti i soggetti interessati a partecipare ad unadeterminata iniziativa. Nel piano 2001-2005, il sistema infor-mativo, già programmato nel piano del 2000, appare come unprogetto prioritario per la regione che, per la sua elaborazionee gestione, ha stipulato una convenzione con l’istituto agrono-mico per l’oltremare (IAO) di Firenze. Attualmente il sistemafunziona ed è consultabile via web (http://cdt.iao.florence.it/).Il sito svolge diverse funzioni, raccoglie tutti i documenti stra-tegici del sistema di cooperazione toscano e i verbali dei varitavoli d coordinamento, i progetti che sono stati eseguiti all’in-terno dei tavoli stessi23, contribuisce alla diffusione delle ini-ziative che si svolgono sul territorio regionale, quali conferen-ze e incontri, gestisce tutte le informazioni relative ai tavoli,vale a dire quali sono i soggetti che li compongono e quali leiniziative che portano avanti, informa gli utenti sull’aperturadei bandi regionali ma anche sulle linee di cooperazione chevengono dettate a livello nazionale ed europeo, organizza unforum per l’interazione tra i diversi attori del sistema toscanodi cooperazione e degli utenti che sono interessati a connetter-si alle iniziative che vengono discusse o attuate.Il comitato tecnico-scientifico invece viene istituito all’inter-

no della stessa giunta regionale, con funzioni di consulenzatecnica per la programmazione delle iniziative di cooperazionedella regione, ai fini dell’applicazione della stessa legge 17/99.Il comitato è composto da tre dirigenti o funzionari regionalidesignati dal comitato tecnico della programmazione, da setterappresentanti di università e centri o istituti di ricerca desi-gnati dai rispettivi enti e da tre esperti nel settore designati dalconsiglio regionale (art. 9, 1 e 2 comma).L’articolo 10 della legge descrive la conferenza regionale

sulle attività di cooperazione e di partenariato definendolacome un ulteriore momento per l’avvicinamento, l’informazio-ne e l’eventuale partecipazione di tutti gli enti locali e dei sog-getti pubblici e privati senza fini di lucro, alle attività di coope-razione della regione. Funzione della conferenza regionale è laconcertazione sulle linee strategiche della cooperazione tosca-

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na, il coordinamento delle attività dei soggetti attivi (di recen-te ne sono stati censiti circa 1600 nella regione), la verificaannuale di dette linee strategiche. Con la programmazione2001-2005 si prevede anche la possibilità di organizzare delleconferenze provinciali con lo scopo di aumentare la mobilita-zione delle risorse locali e la coesione sociale intorno ai temidella cooperazione. Di queste, però, solo poche sono stateattuate.I tavoli di coordinamento per area geografica rappresentano

una peculiarità del sistema di cooperazione toscano. A questi siaggiungono i tavoli di coordinamento per paese, quali momen-ti di confronto tra tutti i soggetti interessati all’area in questio-ne. All’interno dei tavoli di coordinamento paese convergonotutti i soggetti che gravitano intorno ad una specifica area geo-grafica e condividono insieme la pianificazione di strategia e,talvolta, condividono anche il momento progettuale attraversol’apporto delle proprie esperienze e conoscenze. L’istituzionedei tavoli risponde ad una logica di progettazione per aree delmondo nella convinzione che lavorare per programmi d’areaaiuti la sinergia di tutti i soggetti toscani coinvolti, miglioran-do la qualità degli interventi, passando cioè da interventi apioggia a progetti coordinati24.Il gruppo di lavoro interdipartimentale sulle attività interna-

zionali ha la funzione, da rafforzare secondo il piano, di coor-dinare tutte le azioni regionali di livello internazionale. È for-mato dai rappresentanti del dipartimento della presidenza e deidipartimenti di settore. Anche questo gruppo lavora secondo laprogrammazione per aree geografiche.Il segretariato operativo, in ultimo, viene istituito con il fine

di fungere da supporto organizzativo ai tavoli di coordinamen-to e per dare assistenza tecnica ai progetti di iniziativa regio-nale e a quelli proposti da soggetti terzi.In merito alla strategia progettuale assunta dalla regione, nel-

l’articolo secondo della 17/99 si definiscono le attività di col-laborazione e di partenariato internazionale come “tutte le ini-ziative e i progetti, perseguenti le finalità di cui alla presentelegge, volti a favorire lo sviluppo sociale, economico e cultu-

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rale delle comunità regionali e locali attraverso l’interazionetra territori ed istituzioni di stati diversi, la stipulazione digemellaggi, d’accordi di collaborazione e di protocolli d’inte-sa.”25. Nel secondo comma dell’articolo terzo, invece, riguardoagli interventi di cooperazione internazionale, si sottolinea chel’azione della Toscana vuole essere volta a progetti che, racco-gliendo le dinamiche endogene di sviluppo di una particolaresocietà, puntino a valorizzarne la particolarità e l’esperienzadelle risorse umane disponibili, a sanare le disuguaglianze trale classi sociali, a coinvolgere la partecipazione delle fasce piùdiscriminate ai processi di sviluppo in corso. Nel terzo commadello stesso articolo, si dichiara che “La Regione Toscana pro-muove e sostiene la cooperazione decentrata e non governati-va, favorisce la partecipazione ai programmi di cooperazionedi tutti i soggetti della società civile toscana, in sintonia con lacooperazione governativa e nell’ambito dei programmi dicooperazione dell’Unione europea e delle organizzazioni inter-nazionali. Favorisce lo scambio reciproco delle informazioni,il coordinamento delle iniziative, e la programmazione degliinterventi per paese o area d’intervento”26.Nella parte del piano dedicata all’individuazione della stra-

tegia d’azione della Toscana, s’identificano alcuni elementiprincipali: la costituzione di un sistema regionale della coope-razione internazionale, fondato sulla sussidiarietà e il partena-riato, la progettazione per area geografica, la strategia per pro-getti, gli strumenti operativi di supporto al sistema regionale.Per quanto riguarda la costituzione del sistema regionale,

questo rappresenta il principale obiettivo del piano. Il sistemadeve basarsi sull’azione integrata di tutti i soggetti, sulla con-fluenza di questi e delle varie risorse disponibili verso obietti-vi circoscritti e condivisi. La strategia individuata per questoscopo deve essere collettiva ma valorizzare al massimo il ruolodei governi locali e delle associazioni, dando a questi laresponsabilità di gestire gli interventi a livello regionale e lereti di rapporti che s’instaurano intorno a questi, garantendo lacoerenza tra le azioni intraprese e gli obiettivi specifici con-cordati. In questo sistema il ruolo degli enti locali appare come

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fondamentale, non solo perché riflette il volere dei cittadini,ma anche perché questi enti sono capaci di mobilitare risorse.Il punto di vista privilegiato deve essere quello del partenaria-to e della sussidiarietà, vale a dire, l’interazione paritaria tra idiversi soggetti, che permette l’impostazione di un lavoro direte e la condivisione della fase progettuale, e l’importanzaattribuita alle azioni di cooperazione internazionale alle inizia-tive guidate dalle amministrazioni locali toscane. Quando par-liamo di partenariato, in particolare, occorre comprenderecome il sistema toscano della cooperazione abbia dato vita averi e propri patti tra territori, che sanciscono una collabora-zione continua, di lungo termine, e con obiettivi di larga intesae non limitata alla sola iniziativa specifica attuabile nel breveperiodo. Il bando di finanziamento della Regione Toscana,sulla base della l. r. 17/99, ha una duplice funzione nei con-fronti del sistema di cooperazione toscano: da un lato, solleci-ta la mobilitazione di risorse degli enti locali coinvolti e di tuttii soggetti che interagiscono nel tavolo, dall’altro, è il direttofinanziamento della regione al partenariato toscano.Quindi il piano raccomanda che gli enti locali siano in grado

di “animare il partenariato”, attivando lo spirito di cooperazio-ne attraverso accordi e con il coinvolgimento dell’altra partenella condivisione di responsabilità e compiti progettuali, maanche che si rafforzi la capacità degli stessi di individuare queisoggetti che sono in grado di apportare la loro peculiare espe-rienza nel progetto stesso.Nel piano è presente, ai fini del miglioramento negli anni

della programmazione, una valutazione delle attività svolte inbase al piano del 2000, articolando l’analisi secondo le diversearee d’attività: progetti di cooperazione d’iniziativa regionale,progetti di cooperazione internazionale presentati da terzi abando, strumenti operativi avviati per la messa in opera delpiano e accordi di partenariato. Su un piano più generale ilprimo elemento importante da sottolineare, come risultatodella valutazione, è sicuramente il fatto che la maggior partedei progetti finanziati dalla regione sono stati proposti da orga-nizzazioni non governative che hanno accompagnato la loro

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iniziativa con partenariati tra enti locali toscani e dei PVS.Quindi, mentre i PIR, o progetti d’iniziativa regionale, nel2000, risultano essere 6, i progetti proposti da ong o altre asso-ciazioni senza fini di lucro, sono 18, mentre 4 sono quelli pro-posti dagli enti locali. In conformità a quest’osservazione,nella programmazione 2001-2005 risulta maggiore il numerodei progetti di iniziativa regionale proposti dalla Toscana (7 dicooperazione internazionale nelle aree di interesse della regio-ne e 3 di supporto alle attività regionali e di enti terzi), cheavvia quelli non ancora attivati e prosegue quelli già avviati nel2000, utilizzando le risorse del piano, i cofinanziamenti ai pro-grammi europei e altri finanziamenti regionali o locali. Sui PIRconvergono anche progetti di cooperazione o gemellaggi pre-sentati da enti terzi, così come confluiscono i finanziamenti dibanca etica. Allo stesso tempo però, nel programma finanzia-rio si tiene conto della maggiore presenza nel sistema di pro-getti i cui proponenti sono soggetti esterni alla regione, infattila ripartizione del budget per l’anno 2001 prevede che il 50%delle risorse disponibili siano destinate a questi mentre il 40%ai PIR. Resta un 10% che viene destinato agli interventi diemergenza o che comunque resta a disposizione della giuntaregionale.Il piano stabilisce anche le tipologie di progetto a cui fare

riferimento sia per le attività d’iniziativa regionale che perquelle proposte da soggetti terzi. Queste tipologie sono rappre-sentate da progetti pilota in aree prioritarie (progetti che mira-no a inserire elementi di innovazione che possano poi essereriapplicati in altri contesti), progetti di rete (dove tutti i sogget-ti sono coinvolti attraverso l’apporto della propria esperienza edel proprio know-how in una serie di rapporti che devono con-correre al raggiungimento degli obiettivi specifici previamenteindividuati) e progetti di informazione, disseminazione e diffu-sione delle buone pratiche (come possono essere le campagnedi sensibilizzazione). La tipologia di progetto che però risultapiù vicina al modello della CD è sicuramente quella del proget-to di rete.Le priorità geografiche e di settore individuate dal piano sor-

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gono in base all’analisi effettuata e alla valutazione rispettoalle precedenti esperienze della Toscana, restando in connes-sione con gli indirizzi del governo nazionale, dell’Unioneeuropea e dei grandi organismi internazionali. Questa valuta-zione viene effettuata servendosi di tutti gli strumenti stabilitidalla legge (17/99) e dal piano stesso, quali il sistema informa-tivo, il comitato tecnico-scientifico e l’osservatorio interregio-nale per la cooperazione allo sviluppo. Le priorità geografichesono costituite dall’area mediterranea, dall’Europa centro-orientale e meridionale, in particolare i Balcani, l’America lati-na (soprattutto Cuba, Colombia, Brasile e Nicaragua). Oltre aquesti territori, ce ne sono altri oggetto di scambi culturali, inparticolare tra giovani, per la promozione di stage, territoricome l’Asia, l’America del nord e l’Australia.Per quanto riguarda gli obiettivi di settore questi sono indi-

viduati partendo da quelle che sono le competenze della regio-ne e quindi raccogliendo le capacità specifiche dei singoli atto-ri che si muovono nel sistema di cooperazione. La prima prio-rità individuata è quella del sostegno alle istituzioni, o institu-tion building, che il glossario della cooperazione allo sviluppoelaborato dalla DGCS del Ministero degli affari esteri, defini-sce avere “come obiettivo quello di favorire la ricostruzioneistituzionale in una società caratterizzata dalla multietnia e dal-l’assenza di una vera tradizione democratica”27. L’azione d’in-stitution building appoggia i processi endogeni di decentra-mento e democratizzazione, favorendo soprattutto la formazio-ne professionale dei soggetti che operano nel sistema politicoe amministrativo.Altra priorità è lo sviluppo locale, inteso come appoggio alle

piccole-medio imprese, al settore del turismo sostenibile, allepratiche d’agricoltura alternativa, alle iniziative di microcredi-to e alla valorizzazione delle risorse culturali e sociali. Seguela cooperazione nel settore dei servizi sociali con l’obiettivo difavorire l’inclusione sociale d’alcune fasce della popolazione arischio d’emarginazione, la crescita delle risorse umane attra-verso la formazione professionale, gli interventi volti alla pre-servazione dell’assetto ambientale, territoriale e per la preven-

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zione ai disastri applicando l’esperienza di Agenda 21 Toscanae con l’apporto tecnico di ARPAT (Agenzia regionale per laprotezione ambientale della Toscana) e quindi con l’utilizzo dipratiche di sviluppo sostenibile. Altre priorità sono la ricercatecnico-scientifica, da perseguire attraverso la stretta collabo-razione con i centri di studio e le università, grandi motori disviluppo e innovazione, e la cooperazione in campo sanitario.I soggetti individuati per il coinvolgimento nelle azioni pro-

gettuali sono: enti locali e loro comitati e coordinamenti, orga-nizzazioni non governative e terzo settore, università ed enti diricerca, associazioni di categoria e associazioni d’imprese pub-bliche e private senza finalità di lucro, aziende sanitarie e altreistituzioni di rilievo sanitario, altri enti pubblici, associazionidi toscani all’estero, associazioni d’immigrati in Toscana. Isoggetti vengono selezionati in base alla loro corrispondenzacon i requisiti stabiliti nei bandi di concorso.Ad oggi, nel momento in cui si è aperta una nuova fase di

riflessione sui risultati, le strategie, gli strumenti della coope-razione toscana, riflessione promossa dalla regione stessa, pos-siamo dire che il congiunto di strumenti e metodologie defini-ti dalla l. r. 17/99 ha effettivamente prodotto una sorta di“modello toscano”, modello nel quale si manifestano impor-tanti sinergie fra le attività dei soggetti non governativi (ong,associazionismo laico e confessionale...) con soggetti istituzio-nali (enti locali, istituzioni della ricerca e della formazione,agenzie pubbliche, la stessa regione). In questo la RegioneToscana svolge un ruolo di coordinamento, in parte d’indirizzostrategico, di finanziamento e soprattutto di sollecitazione allosviluppo di un vero e proprio sistema toscano della coopera-zione.La necessità di produrre un sistema, individuata da tempo dal

piano stesso, nasce proprio dal carattere stesso dei soggettitoscani attivi nella cooperazione. Sono, infatti, circa 1600 gliattori che, a vario titolo, sono inseriti nella cooperazione dellaToscana; ma questa ricchezza può trasformarsi in elemento didebolezza (questo almeno è il giudizio di chi dirige la coope-razione della RT) se non si produce un sistema di relazioni e di

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coordinamento che rafforzi, creando sinergie anche operative,questa grande disponibilità di risorse umane, organizzativa edanche economica.Il rafforzamento del sistema toscano della cooperazione è

una delle principali sfide cui si accinge, in questa fase, laRegione Toscana attraverso il percorso di riflessione che si èavviato nella seconda parte del 2005 e di cui si è detto poc’an-zi.

2.3. Le origini del partenariato della Toscana con León, ilconsorzio “La Toscana per León” e il tavolo di coordina-mento regionale per il Nicaragua

La presenza toscana nel departamento de León risale allametà degli anni ottanta con l’attività di una delle maggiori ongdella regione, il COSPE. Fino al 1996 i suoi interventi eranomirati al settore agricolo e artigianale, con azioni di formazio-ne tecnico-professionale a sostegno di piccoli e medi produtto-ri. La sua azione si limitava quindi al raggiungimento di unrisultato specifico, attraverso un progetto di breve termine ilcui settore d’intervento era stato scelto in base al know-howacquisito dall’organizzazione con le sue precedenti esperienze.Appunto nel 1996, il COSPE dimostra l’esigenza di ampliarequesto punto di vista progettuale e di sintonizzarsi con le nuovelinee d’indirizzo nazionali, europee e internazionali riguardoalla cooperazione con i PVS. Occorre quindi legare sempre dipiù il lavoro all’estero con quello in Italia, coinvolgere altreorganizzazioni, adottare una forma consortile e costituire unarete di soggetti in grado di operare, nel territorio nicaraguense,per facilitare la condivisione degli strumenti della CD tral’Italia, i paesi in via di sviluppo e l’Europa. Queste necessitàportano il COSPE ad assumere una “logica di processo” nellaprogrammazione dei propri interventi. Questa logica vuoleprima individuare le dinamiche endogene di particolare rilievoin un determinato territorio, analizzando le potenzialità del ter-ritorio stesso e le opportunità che esistono per un eventualeprogramma di intervento, mettendo in luce anche i rischi ester-

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ni che possono influenzare le azioni che si vogliono intrapren-dere e le debolezze del contesto in cui si lavora, per poi dise-gnare, in base a questa analisi, la tipologia di azione più soste-nibile.Con questo modo di organizzare gli interventi, la scelta del

territorio non è più casuale, ma risponde ad una strategia spe-cifica. La diversa impostazione nasce da un nuovo approccioalla cooperazione, la quale non può più basarsi soltanto suiprincipi di solidarietà e sulla pratica dell’aiuto, ma anche sullacondivisione d’interessi e problemi, che generalmente riguar-dano tutte le amministrazioni locali, come il problema dellosmaltimento dei rifiuti solidi urbani, la gestione del servizioidrico, la pianificazione urbana e territoriale, il rafforzamentoistituzionale. Lo studio del territorio permette di scegliere anti-cipatamente, e con una garanzia di maggior efficacia, gli stru-menti e le modalità con cui intervenire. In questo caso, il terri-torio di León, nel quale è presente una forte articolazione dellasocietà civile, dimostrava che, in risposta ad una progressivadiminuzione degli spazi democratici e di partecipazione sututto il territorio nazionale, stava reagendo alla forte crisi eco-nomica e sociale, provocata dalla fine della monocoltura delcotone destinato all’esportazione, durante gli anni ottanta,attraverso uno sforzo di pianificazione capace di imporre unnuovo modello di sviluppo. Questa esigenza portò alla crea-zione del PEL (Plan estratégico de León), un’istanza di coordi-nazione e partecipazione di tutti gli attori socioeconomici delcomune di León. Quest’istanza produsse il primo piano di svi-luppo municipale, il Plan maestro estructural28, attraverso illavoro di gruppi che concertarono obiettivi, programmi e pro-getti per ognuna delle linee strategiche che compongono ilpiano. Più di 200 persone collaborarono alla definizione dellepriorità che il governo municipale doveva affrontare, organiz-zandosi secondo varie commissioni: cultura, educazione e turi-smo; ambiente; gioventù, infanzia e sport; governabilità;cooperazione esterna; famiglia; trasporti; attenzione alladonna.Altro elemento decisivo che ha contribuito alla scelta del ter-

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ritorio dipartimentale di León è l’appartenenza di questo a unarete europea di città/territori, alla quale partecipano le città diAmburgo (Germania), Utrecht (Olanda), Salisburgo (Austria),Zaragoza, País Vasco, Alicante e Villafranca (Spagna). Tuttiquesti partner intrattengono ormai una storica relazione con lacittà di León e sono gemellate con questa.Nel 1998 l’uragano Mitch, che distrusse gran parte del paese,

fu l’occasione per il consolidamento del partenariato dellaToscana con León. Infatti, il coordinamento formato daCOSPE, UCODEP, Mani tese, Legambiente, ARCI, i comunidi Firenze, Campi Bisenzio e molti altri, diede vita al comitatoemergenza uragano. Il comitato, con il cofinanziamento dellaRegione Toscana, promosse prima un intervento nelle zonemaggiormente toccate e, in seguito, un progetto di prevenzio-ne disastri. Per la conoscenza del contesto locale, per la condi-visione di una metodologia e di obiettivi della cooperazione,per una comune sensibilità nei confronti dei temi della pianifi-cazione territoriale e del decentramento amministrativo, non-ché per la comune appartenenza territoriale, nasce nel 1999 ilconsorzio “La Toscana per León”, composto da COSPE,MED.IN.A, UCODEP/Movimondo e LAPEI (laboratorio diprogettazione ecologica degli insediamenti, dipartimento diurbanistica dell’università di Firenze) con l’obiettivo di pro-muovere e coordinare le attività da svolgere nel territorio leo-nese.Nel 2001 il processo di costruzione della rete raggiunge

un’ulteriore tappa con la costituzione del tavolo di coordina-mento regionale per il Nicaragua nel quale sono presenti entilocali, organizzazioni non governative, centri di ricerca, rap-presentanti di categorie economiche e di imprese pubbliche. Iltavolo ha la funzione di coordinare il partenariato e tutte le atti-vità della Toscana in Nicaragua.Tra i principali soggetti che sono rappresentati nel tavolo

abbiamo, per la parte toscana: la regione, le province diLivorno e Firenze, i municipi di Firenze, Campi Bisenzio,Scandicci, Livorno, Cecina, Pontedera, Peccioli, il Circondarioempolese-valdelsa, il Comitato di cooperazione decentrata

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della Val di Cecina, per le istituzioni di governo locale;COSPE, MED.IN.A, UCODEP, Mani tese, Ass. mangrovia,Ass. Italia-Nicaragua, Ass. “Insieme per ricordare Sara eFranco”, AMBIMA Toscana e Ass. musicale fiorentina, per leong e le associazioni; architettura (LAPEI) - Firenze, scienzedella formazione - Firenze, DIAF/Unifi, scienze politiche -Pisa, medicina - Firenze, economia - Siena, AIDEA /Toscana,Consorzio tra università della Toscana (FIT), AUCS (associa-zione universitaria cooperazione allo sviluppo), per l’universi-tà; CISPEL Toscana, Quadrifoglio, Consorzio tirreno promo-tour, per le imprese e i consorzi; Lega coop Toscana, CIAToscana, per le organizzazioni di categoria.Per la parte nicaraguense, i principali soggetti appartenenti

alla rete di partenariato sono: i dieci comuni del departamentode León (León, Nagarote, La Paz Centro, Quezalguaque,Telica, Achuapa, El Jicaral, El Sauce, Malpaisillo e Santa Rosadel Peñón), ADMUL (l’associazione dei dieci municipi deldipartimento), AMULEÓN (associazione dei municipi Leónnord, composta dai comuni di Achuapa, El Jicaral, El Sauce,Santa Rosa del Peñón e Malpaisillo), CONDELEÓN - consi-glio di sviluppo dipartimentale, PEL - piano strategico di León,comitati di emergenza municipali e la protezione civile diLeón, per le istituzioni di governo locale; CEPRODEL (centrode promoción del desarrollo local), Casa de la mujer indígenafundación Xochilt Acalt, Movimiento comunal León, Red porla democracia y el desarrollo local de León, REDAL - rete ongnorte, Escuela municipal de música “José De La Cruz Mena”,Asociación teatro de León “Amigos del teatro José De La CruzMena”, Comité “Sí a la vida, no a la destrucción del medioambiente”, per le ong e le associazioni; UNAN-León (univer-sidad nacional autónoma de Nicaragua), per le università.Alla definizione del quadro metodologico del partenariato

contribuisce il Protocollo d’intesa, firmato dal coordinatore (laProvincia di Livorno) in rappresentanza del tavolo di coordi-namento e dal sindaco del municipio di León, in rappresentan-za delle istituzioni locali del dipartimento, nell’ottobre del200129. Il protocollo sancisce i principi base della rete di parte-

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nariato che si andava costituendo quali il rispetto dei dirittiumani, la solidarietà, la reciprocità e l’equità nell’intercambiod’esperienze, la valorizzazione delle risorse umane nella lorodiversità culturale, la volontà di garantire uguali diritti di par-tecipazione tra uomini e donne e alle fasce più emarginate dellapopolazione, la difesa della convivenza civile e dell’ordinedemocratico, la difesa dell’ambiente e l’uso sostenibile dellesue risorse, la trasparenza nella gestione delle risorse e infinela promozione dell’autosviluppo contro il meccanismo didipendenza dall’APS che spesso si innesca nei PVS.Secondo il protocollo, obiettivi di questa relazione toscano-

nicaraguense sono: l’affermazione di forme di partecipazione eautogoverno, la salvaguardia e la produzione di qualitàambientale, la valorizzazione dell’identità e della cultura delluogo, la promozione di un’economia fondata sulle risorselocali e la salvaguardia di livelli dignitosi di esistenza per tuttele fasce di popolazione. Le linee di lavoro percorse sono la pia-nificazione strategica partecipata, la riqualificazione urbana eterritoriale, la prevenzione e mitigazione dei disastri naturali,l’organizzazione e la gestione dei servizi municipali e intermu-nicipali e la promozione di interventi di sviluppo economicoautosostenibile.Le linee di lavoro verranno perseguite attraverso l’utilizzo di

risorse finanziarie a dono o a credito, la formazione e l’assi-stenza tecnica, la promozione, la sensibilizzazione e lo scam-bio, la ricerca e l’innovazione tecnologica, la redazione dipiani, il sostegno diretto a iniziative di assistenza. Gli stru-menti principali con i quali si è cercato di applicare il proto-collo d’intesa sono vari: dalle iniziative dirette degli enti loca-li e delle associazioni, slegate dalla forma del progetto (comegemellaggi, organizzazione di seminari, assistenza tecnica, for-mazione, donazioni), alle azioni finanziate con l. r. 17/99 dellaRegione Toscana o finanziate sulle diverse linee dellaCommissione europea o del Ministero degli Affari esteri italia-no, nella forma del progetto a bando con cofinanziamento.Altri strumenti che sono di supporto, sia al partenariato ingenerale che ai singoli progetti, come garanzia di partecipazio-

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ne e di mutuo scambio, sono gli altri accordi firmati con i prin-cipali attori dello sviluppo locale di León. È per questo che neldicembre 2001 si sigla un nuovo protocollo di collaborazionetra il tavolo, ADMUL, e la UNAN - León con l’intenzione dirafforzare quanto già stabilito nel precedente, ma anche comepremessa a quello che sarà il primo progetto quadro Sí-León,cofinanziato dalla regione in base al bando del 2002, e che èstato eseguito nell’anno 2003-2004. La scelta di firmare unaccordo con l’associazione dei comuni, indipendentemente dalfatto che questa è, comunque, un partner del tavolo di coordi-namento, è dovuta al fatto che le azioni promosse dal tavolo,nel corso degli anni, hanno subito un ampliamento del raggiod’azione in senso geografico: nel primissimo periodo eranotese all’appoggio del plan estratégico de León e del municipio,mentre in seguito hanno assunto portata dipartimentale, appog-gio in sinergia con lo sviluppo di una spinta al decentramentoche si stava concretizzando nel territorio sotto l’impulso degliattori locali. In particolare, per la creazione di ADMUL, ladecisione era stata presa in seguito a un documento elaboratodal consorzio toscano, dalla UNAN-León, e dal PEL neldicembre del 2001, il Documento de circuitos. Il documento èuna proposta di micro-regionalizzazione del departamento deLeón nella quale s’individuano circuiti (o aree) in base allapossibilità di determinati sviluppi socioeconomici (il circuitocostiero, quello delle piccole e medie imprese rurali, il metro-politano culturale e l’agro-latteo) e vuole contribuire al dise-gno dello sviluppo dipartimentale con un intervento integratoche si muova secondo assi trasversali di lavoro: il rafforza-mento istituzionale, delle imprese, la costruzione di un model-lo educativo, la riconversione produttiva e la prevenzione deidisastri. Il consenso sviluppatosi attorno al documento produs-se un’ulteriore spinta verso forme di coordinamento fra igoverni locali e la creazione dell’associazione dipartimentaleassunse un valore strategico anche nell’ipotesi di rendere ese-cutivi gli indirizzi del documento stesso.In seguito a questa decisione strategica, nell’accordo tra

ADMUL, consorzio e università, i rappresentanti delle parti in

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causa si compromettono ad approvare e monitorare i progettiidentificati dalla segreteria tecnica di ADMUL e dal consorziostesso. Si stabilisce la conformazione di questa segreteria tec-nica nella quale confluiranno, oltre ai tecnici municipali, anchequelli dell’università e del PEL, con la funzione di accompa-gnare e dare assistenza ai progetti e ai programmi promossi. Inugual misura anche il consorzio si impegna, attraverso i suoirappresentanti in loco, a dare continuità e a monitorare le azio-ni individuate di comune accordo, con il fine di lavorare insie-me per il rafforzamento dell’associazione dei municipi, dicoinvolgere gli enti locali attraverso gli spazi di partecipazioneprevisti.Il progetto quadro nasce a partire da queste premesse e vuole

essere un intervento integrato di sviluppo locale autosostenibi-le che considera, quali soggetti primari dello sviluppo, leespressioni organizzate della società civile e le istituzioni loca-li. Tutte le azioni del progetto sono pensate secondo il model-lo di cooperazione fra territori e di confronto tra i soggettitoscani e nicaraguesi, attraverso lo scambio d’esperienze, iltrasferimento di know how, gli interventi di formazione e, inipotesi, l’allacciamento di relazioni economiche.Le cinque azioni del progetto quindi, seppur intervenendo in

settori distinti e specifici, sono in perfetta sinergia tra loro econ un obiettivo assai ampio: lo sviluppo integrale del depar-tamento de León. Le azioni intervengono anche sui temi dellagestione istituzionale e dei servizi pubblici ma mirano a tocca-re la quotidianità della vita di una comunità. All’interno dellediverse azioni, d’anno in anno, vengono definiti i relativi ter-mini di riferimento.Queste tematiche generali sono che nel corso che nel corso

degli anni sono state i cardini di riferimento per ogni attività ointervento sono:- sviluppo economico locale: promozione di tecniche coltu-

rali ecologicamente sostenibili, appoggio legale ed istituziona-le a piccoli produttori agricoli associati e individuali, promo-zione del turismo sostenibile;- organizzazione e gestione dei servizi pubblici: raccolta dif-

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ferenziata e smaltimento dei rifiuti solidi urbani, la gestionedella risorsa idrica;- gestione e pianificazione partecipativa, urbana e del territo-

rio;- gestione del territorio per la prevenzione dei disastri natu-

rali, recupero ambientale e uso sostenibile delle risorse;- valorizzazione delle risorse locali del departamento de

León: definizione dell’atlas e del piano strategico delle risorselocali.L’intervento in questi settori è motivato dalla scelta di soste-

nere il processo d’istituzionalizzazione e decentramento deglienti locali, sia sotto l’aspetto della programmazione che inquello dell’esecuzione dei provvedimenti per l’ottimizzazionedella gestione dei servizi municipali, (ad esempio la raccoltadei rifiuti urbani, la promozione di linee di sviluppo sostenibi-li nei campi agricolo, turistico, produttivo e della difesa delsuolo, l’incentivazione del rapporto tra cittadino, istituzionelocale, enti scientifici e di ricerca al fine del miglioramento delknow-how dei gruppi dirigenti locali e delle amministrazionipubbliche attraverso azioni di formazione di formatori.Per il PQ 2003, l’azione 1 appoggia i piccoli produttori rurali

nel tentativo di realizzare una duratura diversificazione delleproduzioni e, quindi, un loro rafforzamento economico inter-venendo sia sulla produzione che sul credito e sui canali dicommercializzazione, mentre, nel campo turistico, promuovele infrastrutture per il turismo sostenibile di basso impattoambientale e vuole disegnare un piano di sviluppo turisticodipartimentale basato sulla valorizzazione dei circuiti naturalie culturali locali e sulla qualificazione e diffusione dei serviziinformativi e d’assistenza all’utente. I risultati raggiunti inmerito sono stati il rafforzamento di 19 modelli produttivi neimunicipi di León, Telica, Malpaisillo e Quezalguaque (chesono stati tra i più colpiti, tra l’altro, dall’uragano Mitch) gra-zie all’applicazione di tecniche di diversificazione delle coltu-re ma anche con il sostegno a gruppi di lavoratori più vulnera-bili, come le donne che vivono nella campagna. Per il turismoinvece, si è riuscito ad aprire l’ufficio turistico di León, a for-

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nire assistenza tecnica agli operatori e si è dotato il comune diun documento di promozione turistica nel quale sono mappatetutte le potenzialità turistiche del territorio.L’azione 2, nel 2003, ha operato sul tema della cogestione

dei servizi municipali con attenzione al problema dello smalti-mento dei rifiuti solidi urbani. Ci si è proposti di incentivare ilcoordinamento tra i governi locali, con riferimento al problemadella raccolta differenziata e al trattamento di rifiuti speciali. Inquesto caso si è proceduto con la realizzazione di studi di fat-tibilità sulla raccolta differenziata, per i municipi di Nagarote eLa Paz Centro, con l’ammodernamento delle discariche giàpresenti e dei meccanismi di raccolta dei rifiuti (anche attra-verso la donazione di due apecar da utilizzare con questoscopo) e la definizione dei criteri per la gestione del servizio.L’azione 3, che ho avuto l’opportunità di seguire direttamentenel PQ 2004, ha come obiettivo quello di appoggiare, da unlato, le istituzioni dipartimentali del decentramento ammini-strativo (ADMUL) sui temi della programmazione socio-eco-nomica e territoriale e sulla valorizzazione delle risorseambientali, mentre, dall’altro, vuole rafforzare gli spazi di par-tecipazione e concertazione. Questo si è tradotto nella necessi-tà di costituire una banca dati con le informazioni raccolte nelleanalisi svolte negli anni, da rendere disponibile in internet perla consultazione, la redazione e l’approfondimento degli stru-menti di pianificazione, quali il documento de circuitos o ilpiano strategico delle risorse culturali. Ciò può ottenersi solocon la previa “formazione di formatori” sulle tematiche speci-fiche dell’azione contando anche sul supporto delle struttureuniversitarie e di ricerca. I risultati più rilevanti dell’azionesono stati: la creazione del banco de datos che raccoglie le ana-lisi, le ricerche, gli studi e i precedenti piani realizzati nel ter-ritorio leonese, disponibile sia presso la sede di ADMUL,installata negli uffici di rappresentanza del consorzio, che pres-so l’università di León; una nuova stesura del documento decircuitos, ottenuta grazie a un ampio confronto partecipativo,uno studio sulle forme e sull’esperienza di partecipazione cit-tadina nel territorio dipartimentale; la formazione di tre forma-

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tori inseriti nelle amministrazioni del municipio di León e diADMUL e l’avvio di un processo partecipativo sui temi dellavalorizzazione del patrimonio culturale del territorio.Per l’azione 4, l’obiettivo è quello di preparare uno staff del

luogo sulle tematiche del corretto uso del suolo e sulla gestio-ne dei bacini idrografici, staff che ha il compito di diffonderequanto appreso nelle comunità locali. È stato inoltre elaboratoanche un documento di gestione del territorio e delle risorseambientali nel quale si sono individuati gli strumenti più adat-ti alla conservazione di tali risorse e sulla prevenzione dei dis-astri naturali. L’attività di formazione è stata diretta a 10 tecni-ci del municipio di León e i risultati degli studi effettuati sonostati diffusi mediante il manuale di ingegneria naturalistica peril Centroamerica30.L’azione 5 invece segue l’obiettivo generale di redazione del

piano strategico di valorizzazione delle risorse culturali dellacittà di León. Per la realizzazione di questo si è proceduto conun lungo percorso di raccolta dati riguardo alle risorse mate-riali e immateriali della città, con la rivalutazione e il restaurodei tessuti urbani storicizzati. Questo ha permesso la sensibi-lizzazione dei tecnici comunali nei confronti di tutto quello cheappartiene e definisce il bagaglio culturale di una comunità eha dato avvio a un processo di pianificazione strategica parte-cipata per la riqualificazione urbana di alcune zone della cittàche, ritenute al di fuori del centro storico, erano state abbando-nate (come la zona della stazione ferroviaria). Importantissimoper la città di León è stata anche la redazione dell’Atlas delpatrimonio local, material e inmaterial, de la ciudad de León,Nicaragua. Recursos culturales, artisticos, ambientales ysociales, atlante che raccoglie tutte le potenzialità della città diLeón e che rappresenta un valido elemento per la programma-zione territoriale e turistica. La partecipazione per la redazionedell’atlante dell’associazione che coordina le attività del teatroha inoltre permesso un avvio della collaborazione tra questo ei suoi omologhi toscani.

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2.4. Il progetto quadro 2004

Sulla base dei risultati ottenuti con il PQ 2003, il consorzio haformulato un nuovo progetto di rete che si pone come obietti-vo la continuazione di un processo già attivato, intervenendosempre con cinque diverse azioni tra loro coordinate, sinergi-che e in sintonia. Anche questo progetto ha ricevuto il cofinan-ziamento della Regione Toscana.Nel PQ 2004 le tematiche lavorate sono le stesse del 2003,

però diversi sono i termini di riferimento individuati a partireda quanto era già stato realizzato. Gli obiettivi generali e spe-cifici individuati sono:1) la promozione e il rafforzamento del processo di riconversio-ne produttiva e di diversificazione di 13 unità con l’utilizzo dipratiche di coltivazione compatibili e sostenibili sia per l’am-biente che per le comunità che le praticano, contribuendo alsostegno delle attività e delle rivendicazioni della società civiledella zona di sutiaba rurale, cioè di quella parte del gruppo indi-geno del territorio insediata nelle immediate vicinanze della città(comarcas) e che, nonostante la relativa contiguità, spesso sonototalmente isolate dal contesto urbano per l’assenza di servizi.Per quanto riguarda la componente turistica si ripropone la pro-mozione del turismo a basso impatto ambientale, basato sullavalorizzazione dei percorsi naturali, umani e culturali locali, raf-forzando le infrastrutture di base e migliorando le capacitàgestionali e professionali del settore aziendale già presente. Perquest’attività inizialmente si era deciso, dopo aver appoggiato esovvenzionato l’ufficio turistico di León affinché fosse dotato distrumenti e di personale a tempo pieno per il suo funzionamento,di utilizzare la stessa linea strategica negli altri comuni del dipar-timento. In seguito però, il passo si è rivelato prematuro rispettoal contesto locale, essendo, da un lato, le infrastrutture degli altrimunicipi ancora insufficienti a raccogliere la domanda turisticama, dall’altro, essendo ancora il comune di León il centro dimaggior interesse turistico nel dipartimento. È per questo che,nel seno del tavolo, si è deciso di cambiare rotta e di concentrar-si nel rafforzamento dell’ufficio già presente in León, in modo dapoterlo utilizzare come ufficio turistico dipartimentale, offrendomateriale informativo e promuovendo i vari circuiti relativi agli

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altri dieci comuni della regione. L’azione così disegnata si ponein raccordo con la tematica specifica dell’azione 5, con la produ-zione dell’atlas del patrimonio local e del piano di valorizzazio-ne delle risorse, e con quella, più specificatamente ambientaledell’azione 4;2) si torna sulla tematica dell’efficienza nella gestione del servi-zio di raccolta dei rifiuti solidi urbani da parte dei governi localidei 4 comuni coinvolti e sempre nella volontà di migliorare lacapacità di cogestione dei servizi municipali comuni; allo stessotempo si vuole contribuire a rafforzare il servizio di raccolta dif-ferenziata dei materiali recuperabili nei comuni di La Paz Centroe Nagarote, attività già prevista nel PQ 2003 però non sufficien-temente sviluppata durante lo scorso progetto, mentre la realiz-zazione dello studio di fattibilità per la ristrutturazione delle dis-cariche, già elaborato per i comuni sopraccitati, verrà eseguitoper El Sauce e Telica. Questo obiettivo non è solo in sinergia conl’azione 4 per il comune interesse nella salvaguardia delle risor-se ambientali, ma anche con quello dell’azione 3 proprio nellacomponente cogestionale;3) l’obiettivo principale dell’azione è quello di offrire un soste-gno per il miglioramento delle capacità esecutive delle pubblicheamministrazioni locali, vale a dire dei dieci comuni che com-pongono il dipartimento, attraverso un canale particolare,ADMUL; l’intenzione è quella di appoggiare l’associazionenella fase esecutiva delle strategie politiche di sviluppo sosteni-bile, definite grazie all’istituto di partecipazione dipartimentale,il CONDELEÓN, e sostenendolo nelle pratiche di concertazionecon quest’ultima. Parallelamente si vogliono rafforzare le espe-rienze e le strutture di partecipazione in atto nel departamento deLeón sostenendo le forme organizzate della società civile cheinteragiscono con le istituzioni locali, primo fra tutti il consejo dedesarrollo departamental (CONDELEÓN), per definire piani disviluppo locale autosostenibili e concertati. Un’altra componen-te rilevante è l’elaborazione della parte economica del plan dedesarrollo departamental, sempre in concertazione colCONDELEÓN, che non è stata ancora sviluppata nel piano inquestione. Allo stesso tempo si vuole integrare il sistema infor-mativo della segreteria tecnica con tutto il materiale prodotto neivari anni d’attività del consorzio toscano in Nicaragua.L’obiettivo generale dell’azione è in sinergia con quelli dell’a-zione 2 e dell’azione 4 che concorrono all’ampliamento delle

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capacità di cogestione delle amministrazioni locali. In questosenso uno dei risultati più importanti ottenuti è stata l’istituzionefisica della segreteria che, dopo aver proceduto con la selezionedel personale e con l’organizzazione dei suoi uffici, ora attrezza-ti ed operanti, è in pieno funzionamento. Il tavolo toscano dicoordinamento ha anche appoggiato ADMUL fornendo assisten-za tecnica per la formulazione di due progetti che l’associazioneha presentato al programma per lo sviluppo economico dellacosta pacifica nord (DECOPANN), un primo con lo scopo diottenere finanziamenti per il rafforzamento della struttura dellasegreteria e un altro per l’elaborazione del sistema informativoterritoriale (SIT) che doveva rimanere in uso presso la sede diADMUL, negli uffici della segreteria come strumento di gestio-ne del territorio dipartimentale ma comunque a disposizione ditutti i soggetti pubblici o privati che lo richiedessero. Un’altraattività prevista dall’azione è la formazione delle figure politichee amministrative sui temi della pianificazione, della valorizza-zione delle risorse, del decentramento e della partecipazione, perquesto il tavolo toscano ha collaborato con l’università di Firenzee con la UNAN per l’organizzazione di un seminario sul decen-tramento e sulla partecipazione, indirizzato a tutti gli attori chia-ve del dipartimento. La formazione in particolare si propone disviluppare le competenze individuali già in possesso dei sogget-ti in formazione e allo stesso tempo di costruire moduli trasferi-bili e modelli di lavoro applicabili a diversi contesti e livelli dianalisi. Altri temi su cui si è ritenuta necessaria una formazione,sono stati il fund raising e la gestione del ciclo del progetto (pro-ject cycle management), indirizzata al personale tecnico perma-nente della segreteria ma anche ai tecnici comunali che periodi-camente integrano la segreteria stessa. L’istituzione della segre-teria ha portato grandi risultati per l’obiettivo di rafforzamentodell’associazione dei municipi perché è diventata il canale attra-verso cui ADMUL si è connessa con le altre realtà presenti nelterritorio, tanto da diventare attualmente un punto di riferimentoquando si vuole discutere di politiche a livello dipartimentale enazionale. La stessa connessione è stata possibile con i massmedia che ha permesso di dare ad ADMUL maggiore visibilitàanche nei confronti degli enti finanziatori esterni. Si appoggiaall’interno della 3 anche un lavoro d’approfondimento del PDD,con l’intento di formulare in base a questo un piano strategicodell’associazione dei comuni ma anche un piano di gestione eco-

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nomica delle risorse ottenute dall’autofinanziamento dei comuniche ne fanno parte che in questo anno è stato deciso sia con l’in-tento di responsabilizzare tutti i membri nei confronti dell’asso-ciazione, sia per evitare che la sua attività dipenda solo da finan-ziamenti esterni. In questo anno numerose sono state le sessionidi consultazione tra ADMUL e altri importanti istituzioni dilivello dipartimentale e nazionale su temi di interesse municipa-le, quali sono stati la proposta di legge che regola l’amministra-zione delle zone costiere o quella sulle contrattazioni municipa-li, ma anche le riunioni per la definizione di una strategia comu-ne di fronte alla cuenta del milenio, programma promosso dalgoverno statunitense come allegato al trattato di libero commer-cio, alla più semplice concertazione su quelle che dovevano esse-re le funzioni della segreteria tecnica di ADMUL, di fronte a unvuoto sia della legislazione nazionale sia dello statuto dell’asso-ciazione. Parallelamente, si sono svolte con queste istituzioniattività di formazione sui temi della gestione municipale, sullaformazione dei piani strategici ed economici, e attività d’infor-mazione sulle varie possibilità di reperimento fondi per i comu-ni nel territorio nazionale. Queste istituzioni con cui ci si è coor-dinati sono state, oltre al già citato CONDELEÓN, l’INIFOM(instituto nicaraguense de fomento municipal) istituzione chepromuove lo sviluppo municipale, d’ordine nazionale ma condelegazioni dipartimentali, AMUNIC, l’associazione dei munici-pi nicaraguensi, ma anche il FISE, che è un fondo di investimen-to socio-economico di ordine governativo;4) l’azione in questione si concentra sull’aspetto ambientale dellagestione municipale e sul corretto utilizzo delle risorse naturali edei suoli. Come attività principale è sempre presente la forma-zione e sensibilizzazione dei tecnici dei municipi più svantaggia-ti del departamento de León, operando in sinergia con l’obiettivo3, sul tema della gestione e della pianificazione a scala di bacinoidrografico sia per gli aspetti relativi alla prevenzione dei disastri(difesa del suolo) che per l’utilizzo sostenibile delle risorse. Laformazione ha riguardato anche la problematica più generica del-l’acqua per migliorare la comprensione dal punto di vista dellasua disponibilità e della qualità a livello dipartimentale. Il passoconseguente all’attività formativa è stata la divulgazione e la dif-fusione dell’uso di tecniche di ingegneria naturalistica (difesa delsuolo e recupero ambientale di aree in dissesto o degradate) attra-verso la realizzazione pratica di alcune opere;

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5) l’obiettivo generale che si propone l’azione 5 è la realizzazio-ne di un’analisi del patrimonio fisico del departamento de Leóncon la redazione di una mappatura dei giacimenti culturali imma-teriali più rilevanti relativi alle tradizioni culturali, ai saperi arti-gianali e artistici, alle presenze associative culturali e con la ste-sura di un atlante del patrimonio fisico (parziale), socioeconomi-co, culturale e delle nuove pratiche sociali e la produzione delpiano strategico di valorizzazione delle risorse culturali deldepartamento de León. Queste attività vengono realizzate con lapartecipazione di un ampio ventaglio di soggetti, basti conside-rare che per l’atlas di León questi sono state più di cento.L’azione, che nel 2003 ha operato nel territorio municipale leo-nese, il cui atlante è stato pubblicato in questi primi mesi del2006, per il 2004 si concentra nei territori di Nagarote, La PazCentro, Quezalguaque e Telica. La connessione operativa conl’azione 3 è costante, infatti, tramite queste attività è stato possi-bile individuare nel municipio di León un’area di forte interesseurbanistico che si trova al momento priva di qualsiasi protezionee sottopotenziata; in base a quest’analisi è stato possibile produr-re una proposta di rivalutazione della zona indicata da inserirsi inun piano di ampliamento del centro storico della città. Questaproposta si è poi inserita in un progetto presentato all’Unioneeuropea sulla linea di finanziamento Urb-al che ha ottenuto ifinanziamenti richiesti ed è attualmente in corso nel territorio.Ultima componente dell’azione è il sostegno ad attività di for-mazione culturale, in particolare per la scuola di musica e il corsodi teatro, e la realizzazione di due microattività d’impatto con-nesse al decoro urbano e all’educazione ambientale.

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PARTE SECONDA---------------------

3. LA REALTÀ NICARAGUENSE

3.1. Il contesto storico-politico a livello nazionalee nel departamento de León31

L’indipendenza

I movimenti di rivendicazione popolare, a cui partecipaanche la componente india, per ottenere un miglioramentodelle proprie condizioni di vita, causano l’indipendenza daldominio spagnolo nel 1822. Alla base di questi movimentipopolari, però, si muovevano settori diversi della società nica-raguense e con interessi particolari. Ad esempio, i creoli desi-deravano l’indipendenza dalla madrepatria ma, allo stessotempo, mantenere i propri privilegi economici; questa classe èquindi del tutto estranea ai problemi degli indios e dei meticci,brutalmente sfruttati dalla corona spagnola, e si unisce al movi-mento indipendentista solo nel momento in cui è consapevoledi poterlo manovrare per i propri scopi. All’alba dell’indipen-denza, quindi, si creano già dei conflitti sociali che minerannola stabilità del paese negli anni a venire.Negli anni immediatamente successivi all’indipendenza, il

paese continua a svolgere le stesse funzioni economiche delperiodo coloniale, rifornendo di bestiame il mercato centroa-mericano. In tal modo si consolidano le fattorie tradizionali, ilminifondo ed un sistema finanziario a malapena elementare;tutto ciò assicura, comunque, il potere delle oligarchie locali.Infatti, fino al 1893, il governo resta in mano ai conservatori,grandi proprietari terrieri spalleggiati dall’alto clero, che ave-vano come obiettivo il mantenimento delle condizioni colonia-

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li e dei privilegi feudali di cui avevano goduto durante il perio-do coloniale. Inevitabile diventa lo scontro tra questa classeconservatrice e le nuove manifestazioni liberali sensibili aitemi della giustizia e del progresso, che, seppur avevano tro-vato una certa espressione nella prima costituzione del 1838, distampo illuminista secondo il modello americano, non rispec-chiavano la realtà nicaraguense post-indipendenza.La lotta fra l’élite conservatrice, che aveva base nella città di

Granada, ed i liberali, con base nella città di León, riflette quin-di interessi economici e stili politici assai differenti: l’oligar-chia leonese è senza dubbio più dinamica, più aperta e più“moderna”, è il centro della borghesia agraria esportatrice, rap-presentata dal partito liberale. Il vero punto d’attrito con i con-servatori è rappresentato dal monopolio che questi gestisconoa livello commerciale e doganale, con i conseguenti gravami ele limitazioni alla libertà di commercio che gli avversari recla-mano a gran voce. I liberali leonesi, dal canto loro, hannoanche un forte interesse per lo sfruttamento delle notevolirisorse della costa atlantica e, non a caso, saranno i direttiresponsabili del primo intervento militare statunitense, volto atutelare gli interessi relativi alla realizzazione di un canale inte-roceanico che dall’Atlantico conduce al Pacifico. Il progettodel canale muove anche la Gran Bretagna ad inserirsi nellarealtà nicaraguense, appoggiando però i conservatori, e a porsiin concorrenza con gli Stati Uniti per stabilire la propria zonad’influenza. La disputa tra le due viene risolta in favore degliStati Uniti, essendo il Nicaragua diventato, nella seconda metàdel secolo, un passaggio obbligato per i sempre più numerosicercatori d’oro statunitensi che dalle zone orientali del loropaese si recavano in California. Questa situazione spinge gliStati Uniti a richiedere il permesso per i cittadini nordamerica-ni di poter sfruttare la rotta di transito, ed al contempo ottene-re i diritti esclusivi per la costruzione del canale interoceanico.Ottengono così dal governo nicaraguense la sottoscrizione diun trattato commerciale, in base al quale gli USA avrebberoriconosciuto la sovranità nicaraguense sulla rotta interoceanicae garantito (almeno ufficialmente) la loro neutralità. Anche se

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con il trattato Clayton-Bulwer del 1850, gli Stati Uniti e laGran Bretagna s’impegnano formalmente a non ricercare ilcontrollo su un’eventuale via interoceanica, la nuova teoria deldestino manifesto (secondo la quale gli Stati Uniti sarebberodestinati, quasi per diritto divino, ad impossessarsi di tutto ilcontinente), elaborata dal presidente Grant, decide che il cana-le interoceanico deve essere interamente americano.Parallelamente, e sempre a partire dalla seconda metà del

secolo, viene introdotto in Nicaragua il coltivo di caffé, princi-pale merce di esportazione per tutti i paesi dell’area centroa-mericana in quel periodo. L’introduzione del caffé generacambi radicali nel panorama socioeconomico nicaraguense:l’economia del paese, già fortemente debole, diventa definiti-vamente dipendente dalle quotazioni nel mercato internaziona-le di un unico prodotto; la struttura latifondista di proprietàdella terra si rafforza, infatti, il caffé introduce solo un cambionell’uso di questa ma nessuna riforma viene prodotta nel siste-ma di proprietà; l’espropriazioni di terre ai piccoli coltivatoriautonomi generano la formazione di una classe di operai agri-coli che sono costretti a vendere la propria forza lavoro persopravvivere; la ricchezza generata dal caffé trasforma la vec-chia oligarchia di stampo signorile in borghesia agricola agroesportatrice.

La rivoluzione liberale di Zelaya

La formazione di una classe borghese moderna, rappresenta-ta dai produttori di caffé, portò trasformazioni non solo incampo economico ma anche in quello politico-sociale. Con séportò anche la rimozione dal potere della vecchia oligarchiaconservatrice e proprietaria terriera, che governava dal 1857.Al suo posto prese il potere, nel 1893, il nuovo gruppo agro-esportatore di credo liberale il cui rappresentante era il caudil-lo José Santos Zelaya. La rivoluzione liberale, preso il potere,decide di nominare una giunta di governo che avrebbe convo-cato un’ assemblea costituente con il proposito di redigere unanuova costituzione per il paese, prima, e di eleggere il nuovo

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presidente, poi. Questo viene riconosciuto nella figura dellostesso Zelaya. Dal suo insediamento, però, il governo Zelayaviene ostacolato dai nordamericani per la sua volontà di nonconcedere nessun diritto di extraterritorialità alle potenze stra-niere e, in particolare agli stessi USA, anche se, a livello nazio-nale, molte furono le riforme attuate durante il regime. Da que-sto punto di vista è marcato l’aspetto nazionalista del governoZelaya e allo stesso tempo è visibile il carattere progressistadella sua politica che voleva appunto rappresentare la neonataclasse borghese liberale.Altra occasione, che determinò la condanna del governo libe-

rale da parte della potenza americana, fu nel 1907 quando igoverni di Stati Uniti e Messico propongono agli altri stati cen-troamericani la firma della convenzione di Washington. Loscopo di questa convenzione era suggellare l’impegno deglistati della regione a porre fine allo stato caotico che l’avevacaratterizzata a partire dalla fine dell’epoca coloniale per lecontinue lotte di rivendicazione territoriale tra gli stati confi-nanti. Con l’occasione si voleva anche fondare la corte di giu-stizia centroamericana come organo giuridico sopranazionalecon la funzione di interpretare i trattati e le convenzioni inter-nazionali laddove fosse sorta qualche disputa tra gli Stati. Nontutti i protagonisti centroamericani votarono unanimemente laconvenzione; così non fu né per il Nicaragua, né perl’Honduras.Nel 1909 il liberale Juan José Estrada, contrario alla fazione

di governo, si pone alla guida di una ribellione armata origina-tasi nella costa atlantica nicaraguense, assieme ai conservatoriAdolfo Díaz e Emiliano Chamorro. Subito, per gli Stati Uniti,si presenta l’occasione di rovesciare il governo, anche se eragià chiaro che il territorio non aveva alcun interesse per lacostruzione del canale interoceanico, essendo ormai stata desi-gnata Panama. La potenza straniera decide così di appoggiarela fazione ribelle. Durante gli scontri armati con le forze gover-native, due nordamericani vengono catturati e accusati di sabo-taggio. La condanna a morte e l’esecuzione di questi da partedel governo Zelaya, da il pretesto agli USA di interrompere le

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relazioni diplomatiche con il paese. Lo stesso presidenteZelaya è costretto alle dimissioni in seguito ad un comunicato,la nota Knox, inviatagli dall’omonimo segretario di stato ame-ricano, in cui lo si accusa di aver ripetutamente violato la con-venzione di Washington e di aver mantenuto il paese in uncostante stato di inquietudine e turbolenza; nella nota si affer-mava anche l’assoluta convinzione statunitense che la rivolu-zione stava raccogliendo il mutamento del pensiero del popolonicaraguense. Anche il successore di Zelaya, José Madriz,nominato dal congresso a maggioranza liberale con lo scopo diricompattare le varie fazioni di partito e di sopravvivere allacontrorivoluzione, fu costretto alle dimissioni dopo nemmenoun anno di governo, per scongiurare un nuovo intervento degliamericani ed evitare altre vittime per il conflitto armato.Nel 1910 i capi della controrivoluzione, Estrada, Adolfo

Díaz, Emiliano Chamorro e Luís Mena, entrano a Managua,rovesciando il governo liberale e dando inizio ad un secondodominio conservatore strettamente legato agli interessi nord-americani e ricettivo alla diplomazia del dollaro attuata dagliStati Uniti.

La seconda repubblica conservatrice

Il primo governo della controrivoluzione è guidato daAdolfoDíaz, nel 1911. Il nuovo presidente resta in costante contattocon i nordamericani ai quali chiede di intervenire nel territorionicaraguense per difenderlo dall’azione sovversiva dei liberali,accusati di vari attentati contro il governo. L’ingerenza stranie-ra si fa sentire anche in occasione di una nuova convocazionedell’assemblea costituente. Questa viene richiamata più voltedal governo americano non soddisfatto né della stesura dellanuova costituzione, che imponeva delle limitazioni alle attivi-tà lucrative straniere nel territorio, ne della scelta dell’assem-blea di Luís Mena per la carica presidenziale del periodo 1913-17, che apparteneva ad una fazione opposta a quella del presi-dente attuale.Mena era diventato così un personaggio scomodo per gli

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americani, oltre a continuare ad esserlo per la fazione Díaz-Chamorro. Questi, nel frattempo continuavano ad avere con-tatti segreti con gli USA, per elaborare un trattato che avrebbeconsacrato il Nicaragua un protettorato americano.La lotta per il potere tra le opposte fazioni della controrivo-

luzione accende una guerra civile nel 1912: da un lato Mena,con il suo esercito appoggiato anche dai liberali, che sperava-no in una resurrezione politica; dall’altro, Emiliano Chamorro,nominato capo dell’esercito da Díaz per la difesa della capita-le. L’unico momento decisivo per la guerra è l’intervento deimarines americani che ristabilisce un vantaggio per le forze diDíaz che sconfiggono i ribelli e lo riconfermano presidente peril successivo mandato elettorale. L’intervento americano otte-nuto decreta simbolicamente l’ingresso del Nicaragua; il trat-tato Chamorro-Bryan sancisce formalmente quest’evento. Iltrattato, in cambio di un aiuto monetario nordamericano(3.000.000 di dollari) concedeva agli Stati Uniti diritto esclusi-vo e perpetuo per la costruzione di un canale interoceanico,l’affitto per 99 anni delle Corn Islands e l’installazione di unabase navale USA nel Golfo di Fonseca, sempre per 99 anni.Le nuove elezioni del 1916 vedono eletto Emiliano

Chamorro, nuovo personaggio a ricevere i favori statunitensi,a discapito del trascorso Díaz. Chamorro inizialmente si pre-senta come un populista di destra, donando terre a coloro chenon le possiedono ma che le hanno coltivate per almeno 3 annie introducendo molte altre riforme urgenti per affrontare laforte crisi del paese. Purtroppo, nonostante la buona volontà,Chamorro deve fare i conti con lo scarso bilancio statale, limi-tato anche a causa degli stessi americani che avevano negato ladonazione dei fondi promessi nel trattato Chamorro-Bryan.Nel 1921 sale al governo un altro conservatore della stessa

famiglia Chamorro, Diego Manuel Chamorro. Anche questogoverno conservatore fu oggetto di critiche e diede occasioneper l’innestarsi di molti movimenti di protesta liberale borghe-se, come d’altronde era successo per gli altri predecessori. Lecritiche liberali nascevano sia dai meccanismi di frode eletto-rale usati dai conservatori e che gli permettevano di perpetua-

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re la loro presenza al governo con il silenzio-assenso degliamericani, sia per la totale incapacità di questi di far fronte allafortissima crisi economica che da anni danneggiava il paese.Con la morte prematura di Chamorro, nel 1923, il vicepresi-

dente Martínez sale al governo. Martínez non appartenevaall’oligarchia di Granada, era estraneo alla politica attuata finoa quel momento. Il nuovo presidente si dimostra così contrarioall’intervenzionismo americano e raccogliendo di conseguenzale necessità della destra dei produttori di caffé ma anche deiliberali con i quali i conservatori progressisti si erano alleati.Nelle elezioni del 1924 quindi, Martínez è costretto ad allear-

si con i liberali nella speranza di temperare il non appoggioamericano nei suoi confronti. Lo scontro politico quindi rima-ne tra il partito conservatore repubblicano, che raccoglievaappunto le schiere di Martínez, dei conservatori progressisti edei liberal-nazionalisti guidati da Sacasa, e il partito conserva-tore rappresentato da Emiliano Chamorro con l’appoggio delfavore statunitense. Le elezioni sono vinte dal partito conser-vatore repubblicano, che forma un governo di “transizione” delquale viene eletto presidente Carlos Jose Solorzano (conserva-tore repubblicano) e vicepresidente Juan Bautista Sacasa.Questo governo di coalizione rappresentò un tentativo inter-medio di uscire dalla crisi politica che stava attraversando ilpaese.Non rispettando Emiliano Chamorro la scelta elettorale,

nello stesso anno (1925), organizza un colpo di stato (el loma-zo) che fa ripiombare il paese nella guerra civile. Questa voltaperò nemmeno gli USA si dimostrarono d’accordo all’azioneperché, formalmente, con questa si violavano i patti firmati aWashington nel 1923, nei quali si affermava l’illegittimità diqualsiasi governo insediatosi con la forza. La motivazioneinformale di questa posizione è che non si voleva più appog-giare un’oligarchia che non offriva più garanzie all’imperiali-smo nordamericano. Lo scontro liberal-costituzionalista,accompagnato dall’ingerenza USA negli affari interni delpaese, contribuì a formare una coscienza rivoluzionaria dicarattere antimperialista nello strato popolare di operai e con-

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tadini, che saranno anche la forza preponderante nell’ejercitodefensor de la soberanía nacional di Cesar Augusto Sandino.Sandino, infatti, diventerà una figura simbolo delle istanze delproletariato urbano e rurale nato dall’introduzione del capitali-smo nei monocultivi di caffé. La nuova classe sociale identifi-ca l’imperialismo americano come la fonte dei propri disagi.Dall’altra parte, c’è una borghesia liberale che con quelle pian-tagioni di caffé si era arricchita e aveva accresciuto la propriacoscienza di classe, iniziando a desiderare di soppiantare lavecchia oligarchia conservatrice e appoggiando Sacasa, fuggi-to durante il colpo di stato ma senza aver rinunciato al suoincarico di vicepresidente.Nel frattempo, nel 1926, i primi ad alzarsi contro il dispoti-

smo conservatore sono i lavoratori, manodopera agricola, dellaUnited fruit company, grande compagnia americana che gesti-va il monopolio bananiero nella costa atlantica.I liberali, scontenti di vedere che la propria proposta di un

governo Sacasa sfumava di fronte alla realtà che i conservato-ri avrebbero continuato a manovrare il potere, si uniscono allarivoluzione popolare nominando il generale José MariaMoncada capo militare del movimento. Un nuovo interventoamericano, teso a placare la sommossa, spinge lo stesso Sacasaa cercare un accordo con gli Stati Uniti: in cambio del loroappoggio per ottenere la presidenza, i liberali avrebbero difesogli interessi nordamericani nel territorio nicaraguense, impos-sessandosi così di un ruolo tradizionalmente conservatore. GliUSA non accettano e la rivoluzione non cessa, potendo appro-fittare anche dei finanziamenti del governo, messicano.L’intervento di un’altra potenza straniera, per di più ostile

agli Stati Uniti, negli affari interni del paese, obbligò il dipar-timento di stato nordamericano ad inviare un richiamo (notaKellog) ad Emiliano Chamorro. Nella nota si reiterava il nonriconoscimento al governo in carica e s’intimava un attaccoarmato nel caso Chamorro non si fosse dimesso. Nel 1926, ilpresidente è quindi costretto alle dimissioni e il parlamento,dominato dai conservatori, designa ancora una volta AdolfoDíaz per la carica.

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Nemmeno la presidenza Díaz si dimostra in grado di ristabi-lire l’equilibrio civile e politico tanto da richiedere l’interven-to americano nel 1927. Il presidente Coolidge decide allora diaffiancare alle forze militari, dirette nel paese, anche Henry L.Stimson come incaricato speciale per risolvere la crisi anchecon un intervento armato. La strategia di Stimson era quindiprovare a patteggiare direttamente con l’esercito militare oppo-sitore attraverso il suo rappresentante, Moncada. Il capo mili-tare della rivoluzione decide allora di firmare un armistizio congli USA, essendogli stata insinuata la possibilità di una suapossibile ascesa al governo.L’unanimità di questa decisione crea dei disaccordi nei verti-

ci direttivi del movimento rivoluzionario; in particolare, ungenerale tra quelli di Moncada non accetta il patto, AugustoCesar Sandino.

La rivoluzione di Sandino

Il generale Sandino decide di ribellarsi a questo accordo, chemanifesta l’ennesima intromissione degli Stati Uniti, trasfor-mando quella che prima era una ribellione di stampo liberal -costituzionalista in un’azione diretta a combattere l’ingerenzastraniera nel paese, a difendere la sovranità nazionale e il popo-lo nicaraguense senza nessuna particolare direzione partitaria.Nel 1928 le elezioni politiche consacrano Moncada alla pre-

sidenza. Nel 1932 nuove elezioni videro eletto nuovamente ungoverno liberale con Sacasa e le truppe militari USA lascianoil paese, come era stato promesso dal presidente Hoover.Questo contribuisce a creare nel movimento rivoluzionario l’i-dea che Sacasa voglia gestire uno stato in maniera indipenden-te dagli americani. Per questo, appena insediato, Sacasa cercaun accordo con le forze rivoluzionarie, unica strategia possibi-le per ottenere un minimo di stabilità per il paese e anche unicacondizione per il prosieguo del governo stesso. L’accordoquindi viene firmato sfruttando il fatto che né le forze rivolu-zionarie né tanto meno il popolo erano a conoscenza dell’inte-sa di Sacasa con gli USA e che, seppur era scomparso l’impe-

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rialismo americano militare, i liberali stavano creando lo spa-zio per il principio di quello economico.Sandino, in seguito alla firma degli accordi di pace, smantel-

la le sue truppe in favore della nascita di un partito politico“autonomista”: lo scopo era in ogni modo quello di continuareuna lotta, ma questa volta non armata, una lotta civile rivolu-zionaria per prendere il potere e confrontarsi direttamente congli interventi americani.Ovvio, il governo in carica non rispettò alcun accordo del

trattato di pace e anzi provvide alla costituzione di un organomilitare, chiamato guarda nazionale, che diventerà il bracciodella dittatura dei Somoza. È la stessa guardia che, nel 1934,giudata da Anastacio Somoza García, procede alla liquidazio-ne del generale Sandino32 e di grossa parte del suo entourage inun’azione che non aveva nessuna connessione strategica con ilgoverno in carica ma che era nata dalle aspirazioni politiche diSomoza García. Anzi, il governo Sacasa aveva affidato unacarica istituzionale ad un rappresentante sandinista per scon-giurare la ripresa delle offensive da parte della rivoluzione eproprio questa scelta aveva indispettito il capo della guardianazionale che vedeva in Sandino il principale dei suoi ostacoliper la carica presidenziale.

La dittatura somozista e il Frente sandinistade liberación nacional

È il 1934 eAnastacio Somoza García opera un colpo di stato,trasformando la guardia nazionale nell’organo “esecutivo” diuna dittatura che durerà più di 40 anni e in cui i Somoza, attra-verso atti militari, patti, frodi elettorali, clientelarismo e corru-zione delle alte cariche dello stato, saranno i principali prota-gonisti avallati anche da un’opposizione “legale”, corrottatanto quanto il regime.A questa dittatura non riuscì a far fronte neanche il movi-

mento sandinista perché dopo l’assassinio della sua strutturadirigente, aveva sofferto per una forte disarticolazione interna.A partire dal 1939, la dittatura si consolida e viene legalizza-

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ta; Somoza inizia a sfruttare l’egemonia che esercitava sull’ap-parato statale per arricchire le sue finanze personali e quelledella struttura dirigente del partito liberal-costituzionalista.Altro elemento caratterizzante di questa dittatura per la storianicaraguense è stato la consegna di concessioni senza limite ainordamericani sul territorio centroamericano. Per più di ven-t’anni Anastacio Somoza García resta al potere con la compli-cità della guardia nazionale, degli USA e della stessa opposi-zione che comunque la legittimava. A mettere fine al mandatodel primo Somoza è, nel 1956, il poeta e operaio RigobertoLópez Pérez che lo uccide risvegliando il sentimento della resi-stenza. Quest’azione appare totalmente individuale e non ècerto espressione della riorganizzazione del movimento rivolu-zionario, che in questi anni si è totalmente spento. Però que-st’atto, accompagnato dalla visibilità raggiunta da altre espe-rienze internazionali in cui la resistenza stava avendo succes-so, come può essere stata quella cubana o quella del popolovenezuelano che aveva sconfitto la dittatura di Pérez Jiménez,fomenta l’organizzazione della resistenza a partire dalleespressioni organizzate della società civile come le associazio-ni studentesche e i sindacati, tra gli altri. Tra il 1959 e il 1960si creano i primi movimenti di guerriglia come la juventudpatriótica nicaraguense o il movimiento nueva nicaragua, gui-dato da Carlos Fonseca, che sarà poi un grandissimo leader delFSLN, movimenti che costituiranno il background per la crea-zione di un’avanguardia rivoluzionaria. Nel 1962, infatti, vienefondato il frente sandinista de liberación nacional (FSLN) daun gruppo di studenti universitari, Silvio Mayorga, TomasBorge e Carlos Fonseca che ne diventa anche il capo. I sandi-nisti vengono riconosciuti fin dall’inizio da parte degli StatiUniti come un’espressione dell’ideologia comunista anche perla vicinanza che gli era stata dimostrata da Fidel Castro dopol’episodio della Baia dei porci del 1961, in un momento tral’altro particolare come quello della guerra fredda. I sandinistiin realtà non avevano nessun vincolo con il partito comunistanicaraguense inizialmente, semplicemente si opponevano algoverno della famiglia Somoza, alla pressione che gli USA

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esercitavano sul Nicaragua e, richiamandosi al manifiesto deSan Albino di Sandino del 1927, reclamavano anche una rifor-ma politica e economica che conducesse alla ridistribuzione dipotere e ricchezza, che in quegli anni poteva ottenersi soloattraverso una equa ripartizione delle terre. Il frente rivalutavae faceva propri i principi che avevano motivato la lotta delgenerale ma che continuavano ad essere attuali nella realtànicaraguense: l’antimperialismo, la coscienza della classe ope-raia e contadina, il nazionalismo e il cristianesimo della chiesadi base, imperniato sulla teologia della liberazione (estrema-mente popolare in tutta l’America latina durante gli anni set-tanta ed ottanta). È per questo che il movimento, oltre ad esse-re appoggiato dalla categoria studentesca, lo era anche dai con-tadini.Nel frattempo la famiglia Somoza, nonostante la morte di

Somoza García, continua a possedere il potere reale dello stato,utilizzando uomini di facciata per la più semplice gestioneamministrativa, come ad esempio per le elezioni del 1963 e illancio dell’alleanza per il progresso annunciato nel 1961 dalpresidente americano Kennedy. La minaccia di tornare a vede-re ufficialmente al potere i Somoza nella persona di SomozaDebayle, da un lato, e il massacro avvenuto il 22 gennaio del1967 operato dalla guardia nazionale sulla folla che era statachiamata dallo stesso partito conservatore a manifestare control’insediamento di un altro membro della famiglia, dall’altro,scatenano la scintilla perché il movimento rivoluzionario torniad organizzare la lotta armata contro il governo. Questo tradi-mento dei conservatori, nonostante il suo tragico epilogo, per-mise, infatti, che il popolo s’identificasse totalmente con ilfrente sandinista e lo riconoscesse come unico movimento chesi opponeva realmente alla dittatura.Mentre la popolazione si mobilita contro una possibile riele-

zione di Somoza Debayle, parallelamente questo procura di fir-mare un patto di riconciliazione, nel marzo del 1971, conAgüero, rappresentante del partito conservatore, per dare cosìil via ad una riforma costituzionale che avrebbe eliminato l’in-compatibilità tra le cariche di presidente della repubblica e

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capo della guardia nazionale. Ad aggravare l’astio popolare neiconfronti del regime contribuisce il terremoto del 1972 chedistrugge la città di Managua; vengono stanziati numerosi aiutie finanziamenti per la popolazione danneggiata, risorse cheperò finiscono nelle tasche della classe politica dirigente.Tra il 1970 e il 1974, il frente sandinista, sviluppa la sua stra-

tegia prendendo contatti con le diverse espressioni organizzatedella società civile e inizia ad orientare politicamente le lotte dirivendicazione mobilitando anche quei settori sociali più natu-ralmente discriminati, quali le popolazioni indigene. Per quan-to riguarda i rapporti con gli altri movimenti organizzati, fortediventa la relazione tra il Frente estudiantil revolucionario(FER) e il FSLN, come testimonia Omar Cabezas, deputato emilitante del frente già in quegli anni, in un libro che raccogliela sua esperienza nel frente, a partire dalla fine degli anni ’70,e sulla montagna dove si nascondeva come membro della guer-riglia: “[…] a través de las luchas reivindicativas del CUNN33

podíamos seguir captando (recursos) […] para invertirlos enpropaganda para el trabajo, no solo del CUUN y del FER, sinodel FSLN”34.Nel 1974, l’ascesa del movimento popolare, da un lato, e la

sempre maggiore avidità della fazione somozista, dall’altro,causano una protesta in quei settori borghesi che, seppur appar-tenevano all’opposizione di facciata, non erano vincolati ai set-tori egemonici delle imprese. Il tentativo è quello di creareun’alternativa politica al regime, che si concreta nell’UDEL35,con lo scopo di unificare la classe borghese intorno ad un pro-gramma di riforme politiche e economiche che avrebberodovuto modernizzare il paese. Attorno al conservatore riformi-sta Pedro Joaquín Chamorro, si uniscono il movimiento liberalconstitucionalista, fazione liberal-somozista staccatasi dalladittatura, l’acción nacional conservadora, gruppo conservatoreprogressista, il partido liberal independiente, il partido sociali-sta nicaraguense, il partido social cristiano36 e le due associa-zioni sindacali, CTN e CGT. Nelle elezioni del 1974 SomozaDebayle, con il beneplacito degli Stati Uniti, assume nuova-mente la presidenza dopo una campagna elettorale discutibile.

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Ciò scatenò una reazione del frente sandinista, che in un’azio-ne armata prese come ostaggi elementi della borghesia conser-vatrice e dell’apparato statale e negoziò con Somoza Debaylela liberazione di molti prigionieri politici e la diffusione di uncomunicato, che permise di dare visibilità internazionale aquello che stava succedendo nel paese37.Altro risultato di quest’azione fu però anche l’intensificazio-

ne della lotta popolare contro le forze governative, lotta popo-lare che raggiungerà il suo culmine massimo con l’assassiniodi Pedro Joaquín Chamorro38, nel 1978, si sospetta proprio permandato di Anastacio Somoza Debayle.È proprio quest’episodio a creare una reazione a catena di

ribellioni che iniziano ad estendersi anche al di fuori delle prin-cipali città rivoluzionarie come León, Masaya e Managua. Laviolenza con cui si cercarono di sopprimere queste ribellioni39non fece altro che aumentare l’afflusso di civili che si univanoal frente con la conseguenza che, quando nel 1979 i sandinistisi adoperarono in un’ultima offensiva con una chiamata allaribellione nazionale, la guardia nazionale non riuscì più a con-trollare la situazione e i ribelli s’impossessarono di numerosezone del paese. Nello scontro era stato necessario di fronteall’intenzione nordamericana di instaurare nel paese un gover-no di conciliazione nazionale che avrebbe sostituito Somoza,ormai diventato scomodo persino per gli USA, ma che sarebbesempre rimasto attento alla difesa degli interessi statunitensi.

Il governo rivoluzionario

Il 19 luglio del 197940 le forze sandiniste riescono a rove-sciare la dittatura e instaurano un governo rivoluzionario, il cuiorgano esecutivo era la giunta di governo di ricostruzionenazionale eletta dallo stesso FSLN, composta da cinque mem-bri, più due indipendenti, tra cui compariva la vedova di PedroJoaquín Chamorro, Violeta Barrios de Chamorro. Il coordina-tore della giunta, e attualmente ancora leader indiscusso delFSLN, era il comandante Daniel Ortega Saavedra, che fu elet-to presidente nel 1984.

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In questi anni si forma un governo integrato da politici indi-pendenti, anche se, è subito chiaro che il potere reale resta inmano ai nove comandanti del direttorio nazionale del FSLN. Ilpalesarsi di questa divisione dei poteri provoca l’abbandonodei membri indipendenti della giunta dalla loro carica e la rior-ganizzazione del consiglio di stato di modo che i sandinisti necostituiscano la maggioranza. Fu il primo passo verso la sop-pressione delle elezioni politiche e verso le restrizioni nei con-fronti dei mezzi di comunicazione, che aggravarono le relazio-ni del frente con la chiesa e il settore dell’impresa privata. Nelfrattempo la rivoluzione nicaraguense aveva attirato le atten-zioni internazionali, soprattutto di paesi come Cuba e UnioneSovietica; su questa scia l’accusa che i sandinisti avesseroappoggiato la guerriglia salvadoregna contribuì in manieraconsistente al giro di boa che ebbe la politica estera USA neiconfronti del paese. Infatti, mentre il governo di Jimmy Carteraveva inviato aiuti ed aveva in ogni caso fatto uno sforzo percollaborare con il nuovo regime, coerentemente alla sua strate-gia politica di difesa dei diritti umani, nel 1981 con il governoReagan inizia il sostegno alla forza controrivoluzionaria nica-raguense, la CONTRA. La dottrina del nuovo presidente degliStati Uniti41 prevedeva, infatti, l’uso di qualsiasi mezzo, inclu-so militare, per sovvertire i regimi comunisti nel terzo mondoappoggiando i movimenti anticomunisti che combattevano peruscire dall’orbita sovietica, e il Nicaragua ne costituiva unapriorità geo-politica42. L’intervento degli Stati Uniti avviene suvari livelli: sul piano economico con il boicottaggio delleesportazioni e con il blocco di tutte le possibilità d’accesso aicrediti internazionali, sul piano militare con l’addestramentodelle bande controrivoluzionarie dirette da ex somozisti, sulpiano informativo attraverso campagne di stampa che presen-tano il nuovo Nicaragua come un paese totalitario completa-mente allineato con l’Unione Sovietica e, infine, sul pianodiplomatico con il rifiuto di qualsiasi proposta di negoziatopresentata da vari organismi internazionali.La contra diviene l’espressione armata dell’opposizione nei

confronti del governo rivoluzionario. Inizialmente composta

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da piccoli gruppi somozisti che facevano parte della guardianazionale, la contra venne poi integrandosi con ulteriori ele-menti conservatori o del mondo imprenditoriale che ricevette-ro formazione tecnica da parte di comandanti argentini con-trattati dalla CIA. La risposta governativa non tardò ad arriva-re manifestandosi nell’aumento delle spese pubbliche per ladifesa, nella sospensione d’alcune libertà civili e nel restringi-mento di quella di stampa.Il conflitto armato di bassa intensità così generatosi, assieme

all’embargo che Reagan aveva imposto al Nicaragua nel 1982e alla sospensione degli aiuti da parte di molti organismi finan-ziari internazionali, contribuirono all’indebolimento del paesee furono la molla che spinse il presidente Ortega, eletto nel1984 in un’elezione piuttosto dibattuta, a cercare l’appoggiodegli altri paesi latinoamericani per arrivare ad una concilia-zione. Grazie a questi, e in particolare all’intervento mediatoredella Costa Rica, si ottenne la firma degli accordi d’Esquípulasnel 1987. Questi diedero soluzione ai conflitti in Nicaragua,attraverso una conciliazione governo-CONTRA, e nel Salvador.Nel 1990 ci furono le prime elezioni sotto osservazione inter-nazionale, condizione che era stata stabilita con gli accordi dipace. Lo scontro elettorale vide avversari il FSLN e la UNO43,la coalizione composta dai 14 partiti dell’opposizione e aventeleader Violeta Barrios de Chamorro. Contro le previsioni san-diniste, la UNO vince le elezioni, anche se, in seguito, il gover-no moderato di Violeta Chamorro provoca il distaccamento deirami più conservatori del movimento.È proprio durante il governo Chamorro, di stampo neo-libe-

rista quindi gradito e appoggiato finanziariamente dagli StatiUniti, che si da il via al programma di riforma e modernizza-zione del settore pubblico, sotto l’impulso dei programmi diaggiustamento strutturale del Fondo monetario internazionale,il cui primo caposaldo è l’applicazione di politiche di decen-tramento. Nonostante il FSLN continua avendo un forte pesonella politica del paese, Daniel Ortega viene sconfitto nelle ele-zioni del 1996 daArnoldoAlemán, appartenente alla fazione diestrema destra del PLC44.

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La situazione politica vede ancora al governo il PLC conEnrique Bolaños presidente della repubblica. Nelle ultime ele-zioni comunali del novembre del 2004 si sono avuti però risul-tati che rispecchiano la sfiducia dei cittadini nei confronti del-l’attuale governo. L’assenza totale di trasparenza e l’eccesso dicorruzione, nonostante il presidente Bolaños abbia avviato ilpiù importante programma anticorruzione nella storia delpaese, si sono manifestati con l’accusa rivolta al presidenteAlemán, e con la sua recente condanna, per i reati di malversa-zione di fondi pubblici e frode elettorale a danno dello stato.Chiaramente questo ha generato il sospetto che lo stessoBolaños fosse coinvolto in questi reati essendo stato, durante ilgoverno Alemán, suo braccio destro. Bolaños nega qualsiasicoinvolgimento nel fatto e ha preso le distanze dall’ex presi-dente Alemán inimicandosi così anche la maggioranza del suopartito fedele all’ex leader.Chiaramente l’immagine dei liberali è rimasta danneggiata

sia dal sospetto di corruzione che dallo stesso presidenteBolaños, riconosciuto non molto brillante anche tra le schieredel suo partito. Oltre a ciò la presidenza si è trovata in unadebole posizione, poiché, restando a Bolaños solo il 10% deivoti del Congresso, è venuto meno il patto di stabilità tra PLCe FSLN45. La conseguenza di questa perdita di favore è stato ilnotevole taglio che Bolaños ha dovuto applicare alla sua otti-mistica agenda di riforme.Lo specchio della crisi interna sono state le elezioni ammini-

strative del Novembre 2004, che hanno visto vincenti i rap-presentanti del FSLN nel 90% dei casi. Nel caso particolaredel departamento de León, storicamente territorio sandinista,tutti e dieci i sindaci neo-eletti appartengono a questo schie-ramento.Nel nostro contesto progettuale, e come infelice eredità della

storia nicaraguense, due sono i problemi strettamente connessifra loro che più destabilizzano la vita politica e amministrativadel paese: la forte polarizzazione politica e il sistema indiffe-renziato dello spoil system. Per quanto riguarda questo, il cam-bio delle amministrazioni locali è un passaggio è molto delica-

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to nel sistema nicaraguense. Questo è dovuto al fatto che ogniamministrazione che lascia l’incarico ha l’abitudine a conside-rare il bagaglio burocratico accumulato durante la propriagestione, come prodotto personale anziché come un bene pub-blico. Allo stesso modo il personale tecnico formatosi all’in-terno del municipio è spesso arbitrariamente soggetto a trasfe-rimento o licenziamento secondo logiche clientelari. Ci sonocasi in cui l’intero organigramma del comune viene rimesso indiscussione contro ogni logica di efficienza ed efficacia deiservizi per soddisfare le esigenze di coloro che hanno appog-giato la campagna elettorale del sindaco di turno; il fenomenosi amplifica quando il passaggio di consegne rappresenta ancheun cambio di bandiere politiche. La rimessa in discussione adogni legislatura del sistema fnelle sue componenti basichecausa enormi sfasamenti tra l’insediamento e l’effettiva opera-tività delle amministrazioni pubbliche senza considerare chespesso le neo-elette si trovano a non possedere nemmeno undato relativo al municipio in cui dovranno operare e per ilquale dovranno produrre documenti programmatici.La polarizzazione politica è una causa di questa situazione e

allo stesso tempo se ne alimenta per continuare a perpetrarsi.In un sistema in cui la divisione partitica non è solo motiva-

ta da scelte politiche sostanziali e pragmatiche, ma anche daforti questioni ideologiche che sono ancora recenti, attuali equindi fortemente vive nell’immaginario collettivo, è com-prensibile come l’opposizione contro lo schieramento al pote-re si manifesti nella chiusura del dialogo e la non volontà discendere a compromessi con l’altra parte. Tale atteggiamentogenera spesso, e in maniera superficiale, tensioni a livellopopolare. È accaduto in Nicaragua negli ultimi mesi del 2005,in cui le proteste dello strato popolare più povero del paesecontro i continui aumenti del costo del petrolio hanno genera-to numerosi scontri violenti; gli scontri sono stati strumentaliz-zati dal frente nella speranza di ottenere una caduta del gover-no invece di cercare di negoziare con questo una soluzione allacrisi economica che devasta soprattutto questi settori popolarigià stremati da anni di congiunture economiche pessime.

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La polarizzazione politica condanna le stesse istituzioni adun funzionamento anomalo. Laddove sono presenti e rappre-sentati entrambi gli schieramenti politici, l’attività istituziona-le spesso risulta totalmente paralizzata dato che principale stru-mento di opposizione politica diventa l’assenteismo e anche inpresenza di un confronto manca totalmente la volontà politicadi accordarsi.La comune appartenenza partitica però, non è necessaria-

mente garanzia di buon funzionamento e di consenso dei mem-bri delle istituzioni. Infatti, la stessa polarizzazione politica el’esistenza di due partiti ormai tradizionali della realtà nicara-guense e ideologicamente identificabili nell’immaginario di unpopolo povero e con un livello di scolarizzazione relativamen-te basso, scoraggiano la nascita di nuovi partiti in favore dellaformazione di fazioni all’interno di queste grandi forze politi-che, fazioni totalmente in opposizione tra loro e che si trovanoa paralizzare l’attività del proprio partito.

3.2. Il contesto socio-economico

Il Nicaragua è uno dei paesi più poveri dell’America latina46,collocato al 118esimo posto nel mondo per indice di sviluppoumano, secondo quanto stima lo Human development reportdell’UNDP47. Nonostante sia il più grande paese dell’Americacentrale, il suo PIL è stimato intorno ai 700 USD pro capite48.Circa metà della popolazione del paese vive al di sotto della

soglia di povertà e il 17.3% vive in condizioni di estremapovertà, come stimato dalla Banca mondiale e sulla cui base igoverni liberali di Arnoldo Alemán e Enrique Bolaños hannoformulato la ERCERP49. Il livello di povertà è distribuito diver-samente tra regione a regione, ma un aspetto di conformità è laconcentrazione nei settori rurali in cui più del 25% di coloroche li abitano vivono con meno di un dollaro al giorno. Nelresto del paese, tra il 1998 e il 2001 la povertà è diminuita piùdel 10% nell’area rurale della costa pacifica ma molto menonell’atlantica, urbana e rurale, e nei centri urbani della pacifi-ca. Così ad esempio la povertà è aumentata a Managua del

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1,7%, mentre nei centri rurali che dipendevano dalle coltiva-zioni di caffé, di un 5,7%, chiaro segno di come alcune comu-nità rurali siano vulnerabili alle oscillazioni dei prezzi dei pro-dotti basici per l’esportazione50.Il contesto socio-economico nicaraguense, in questo senso,

non si discosta da quello dei paesi limitrofi. L’aver condivisoun comune passato colonialista ha segnato le potenze latinoa-mericane dandogli delle caratteristiche particolari che le con-traddistinguono: forte concentrazione della popolazione neiprincipali centri urbani, nelle grandi capitali (che diventano poiinvivibili per gli alti tassi di violenza e criminalità nelle stradema anche per il livello d’inquinamento provocato sia dalleemissioni di gas delle imprese e del traffico stradale sia daun’incorretta gestione del servizio di raccolta rifiuti), enormidisparità nella distribuzione della ricchezza (che genera insta-bilità del sistema politico), rischio elevato d’essere soggette adisastri naturali, presenza di forti conflitti sociali legati in par-ticolare ai problemi dei diritti delle popolazioni indigene eall’uso e proprietà della terra e dell’acqua.È importante ricordare come alle origini dell’impoverimento

economico e del mancato sviluppo sociale vi siano cause ricon-ducibili a scelte politiche di stampo neo-liberista, in paesi incui il livello di efficienza e competitività delle imprese locali,sia per il settore urbano che rurale, non è adeguato a quellodelle altre imprese internazionali, e al gravoso pagamento deldebito estero. Per il Nicaragua, nel dicembre 2002, il debito erastimato di 64 bilioni di dollari, uno dei più alti al mondo. Nelgennaio del 2004 il Nicaragua riesce ad entrare nell’iniziativaHIPC51 e a diminuire considerevolmente questo gap finanzia-rio. Nonostante i numerosi sforzi, resta forte la dipendenzadella nazione dagli aiuti esteri dei donatori che ormai vengonoconsiderati storici del Nicaragua, quali la Comunità europea ei paesi dell’Unione europea, il governo di Giappone e StatiUniti, la Banca mondiale e il BID (Banca interamericana disviluppo). L’entità di questi contributi erogati pesa un 12% delPIL nella bilancia commerciale dello stato.Per quanto riguarda il settore lavorativo, anche qui i dati

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sono preoccupanti, poiché rivelano l’alto livello di povertà e didegrado sociale: circa il 12% della popolazione è senza lavoro,secondo dati del 2001, mentre il 46% di chi ha lavoro è impie-gato nel settore informale, accanto ad un 64% che è impiegatoin attività che non gli permettono di raggiungere un ingressosufficiente per la sopravvivenza.Per quanto riguarda i livelli di distribuzione del reddito,

impressionanti sono le cifre fornite dalla Banca mondiale: il10% dei più ricchi del paese gode di un ingresso che è 19 voltequello del 40% più povero. Il coefficiente Gini52 di questopaese è 56, stima che lo colloca tra i paesi più iniqui al mondo.L’economia nicaraguense presenta le caratteristiche tipiche

delle economie basate sulle esportazioni agricole e di materieprime. Le attività del settore agricolo forniscono all’incirca il30% del PIL, con un basso valore aggiunto. Allo stesso tempoquesto settore raccoglie il 40% della manodopera nazionale. Ilmodello economico adottato dal Nicaragua nella storia di que-sto secolo, ma più recentemente il crollo dell’economia avve-nuto circa una decina d’anni fa hanno causato instabilità deiprincipali indicatori macroeconomici: iperinflazione, un fortis-simo debito estero e scarse risorse economiche e finanziarie. Iproblemi persistenti dell’economia nicaraguense sono, però,anche tassi di produttività bassi e concorrenza esterna, livellielevati di povertà e disoccupazione, un grave debito estero.Per quanto riguarda il suo comportamento commerciale, que-

sto è fortemente concentrato sia in termini di composizione,cioè di prodotti commercializzati, che di direzione di flussi. Leesportazioni di beni sono concentrate su alcuni prodotti basiciquali caffé, banane, carne, zucchero, gamberi e aragoste. Sistima che nel 2000 ad esempio le esportazioni di carne e caffésiano ammontate al 40% del totale delle esportazioni, percen-tuali che rendono il paese molto vulnerabile alle fluttuazionidei prezzi internazionali. Il reporte de pobreza elaborato dallaBanca mondiale nel 2003 sottolinea la misura della vulnerabi-lità della popolazione alle crisi dei prezzi dei prodotti basici perl’esportazione: per la crisi del caffé, considerando che lo studiostima che il 23% delle famiglie delle comunità rurali possiede

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almeno un membro del proprio nucleo impiegato nelle pianta-gioni di questo prodotto, l’incidenza della povertà in questefamiglie è aumentata del 2% e la povertà estrema del 5%, tra il1998 e il 2000, mentre nello stesso periodo la povertà diminui-va del 6% per le altre famiglie non legate a questo prodottonelle stesse comunità.Per quanto riguarda la direzione dei flussi, il principale part-

ner commerciale del Nicaragua, è l’America settentrionale;bassi sono invece gli scambi commerciali con l’Unione euro-pea e con i paesi che la compongono.Durante gli anni ’90, con il governo di Doña Violeta

Chamorro, si sono fatti considerevoli sforzi per realizzare unastabilità macroeconomica e favorire la crescita, anche sotto lapressione dei programmi d’aggiustamento strutturale. Ma,anche se dal 1993 appaiono innalzatisi i tassi di crescita eco-nomica, questo dato viene offuscato dall’aumento di crescitademografica, risultando quindi aumentata la popolazione chevive in condizioni di povertà rispetto all’anno preso in consi-derazione. Altri indicatori invece sono purtroppo rimasti stabi-li dal 1993 ad oggi quali il tasso di fecondità, soprattutto tra leadolescenti con basso livello di scolarizzazione, il livello d’ef-ficienza del sistema educativo, il numero di studenti che com-pleta il primo ciclo scolastico in sei anni. Marginali sono statianche i miglioramenti riguardo all’infrastruttura basica d’ac-qua e sistema fognario, che continuano a causare infezionisoprattutto nei bambini.L’investimento nell’infrastruttura produttiva inoltre si è pra-

ticamente paralizzato nel 1990, provocando un abbassamentodell’accesso ai servizi elettrici e al deterioro dei già pochi sen-tieri rurali, per le comunità del campo. Se, infatti, si sta assi-stendo ad un aumento delle strade pavimentate, questo feno-meno si concentra soprattutto nei centri abitati, per i quali siriescono a captare finanziamenti esterni, mentre per certe zonerurali l’accesso alla città può diventare addirittura impossibilenel caso si verifichi un evento climatico di un certo rilievo.È stato uno degli effetti dell’uragano Mitch, che ha dimo-

strato, oltre al drammatico peso che possono avere tali feno-

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meni nello sviluppo economico di un paese, la connessione cheesiste tra le conseguenze degli eventi calamitosi naturali e lavulnerabilità dell’ambiente provocata da inappropriate politi-che di tutela del territorio e di prevenzione del rischio.Riguardo alla crescita demografica, si stima che il tasso di

fertilità è di due volte superiore alla media dell’America latinae il 50% della popolazione ha un’età inferiore ai 17 anni. Èquindi rilevante il fenomeno del lavoro minorile, soprattuttonelle zone urbane e costiere (dove si concentra l’attività turi-stica), e i minori spesso vengono considerati, in questi contestidi estrema povertà, come l’unica fonte di ingressi economiciper una famiglia, in un’equazione che vuole più figli ugualepiù braccia che lavorano uguale più ingresso economico.La povertà estrema porta con sé altri preoccupanti indicatori

della disgregazione sociale: elevati livelli di casi di violenzadomestica, che lanciano l’allarme rispetto a com’è vissuta lacondizione della donna e alla mancanza di coesione del com-plesso sociale; denutrizione, che si riflette negativamente esoprattutto sulla salute infantile, minando il benessere di que-sto strato della popolazione più vulnerabile e impedendo che sicreino le condizioni e le opportunità per un futuro sviluppodella persona; alti tassi di mortalità infantile e materna accom-pagnati da un’alta incidenza di malattie infettive e parassitarie.La situazione di povertà estrema si concentra, come diceva-

mo sopra, nel settore agricolo e nelle aree rurali. L’agricolturaha rappresentato il settore più investito dalla crescita economi-ca nel 1990. I prodotti che hanno generato più valore aggrega-to sono stati quelli destinati all’esportazione, i famosi prodottibasici quali appunto caffé, canna da zucchero, banane e i cerea-li fondamentali, fagioli, riso e grano. In una fase internaziona-le in cui si sono avuti prezzi d’esportazione vantaggiosi, la cre-scita economica ha permesso d’innalzare il livello d’occupa-zione, a vantaggio della popolazione povera rurale. I migliora-menti sono stati anche conseguenza di una combinazione difattori favorevoli, come il ripristino della pace e la disponibili-tà di nuova forza lavoro. Ci si è concentrati per cercare unmiglioramento nella produzione di tutti i beni destinati all’e-

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sportazione, mentre si sono totalmente trascurati le coltivazio-ni dei cereali fondamentali. È per questo che, spesso, paesicome il Nicaragua sono obbligati a importare l’80% dei beniche consumano per l’autosufficienza alimentare.Lta situazione si aggrava quando i prezzi così vantaggiosi per

le esportazioni cadono come è appunto successo, mettendo indiscussione la stessa sostenibilità del settore agricolo. Da unlato, la crescita del settore agricolo è indispensabile per risol-vere i problemi di povertà delle zone rurali, dall’altro, però,molti sono i problemi strutturali che si addensano intorno allaproduzione agricola: la mancanza d’infrastrutture, di trasportiadeguati per le merci e di strategie di comunicazione, alimen-tano la tendenza antiesportazioni che si sta verificando negliultimi anni; altra fonte di vulnerabilità del settore è costituitadal basso livello di diversificazione delle colture, dall’assenzadi un adeguato quadro legislativo di riferimento per il regimedi proprietà e dallo scarso grado d’informatizzazione dell’atti-vità produttiva.Negli scorsi anni l’esigenza di affrontare problemi gravi,

quali la crescita demografica e la necessità di creare posti dilavoro, ha prodotto politiche orientate alle riforme del regimedella proprietà terriera e alla deforestazione, trascurando il fat-tore di sostenibilità che è appunto diventato un tema di discus-sione attuale per la società nicaraguense. In tutti i piani di svi-luppo che vengono prodotti dalle autorità locali, infatti, il pro-blema della deforestazione e della proprietà terriera è diventa-to uno dei più sentiti, proprio perché si ripercuote su altre real-tà come la corretta gestione delle risorse ambientali e idriche esulle rivendicazioni delle componenti indigene del territorio.La proprietà della terra e la deforestazione sono aspetti stretta-mente connessi tra loro che incidono in quei settori rurali giàafflitti e in cui si concentra la componente indigena del popolonicaraguense, provocando disgregazione sociale e conflitti dirivendicazione nei confronti delle grandi multinazionali e delleautorità di governo. Il fenomeno che si manifesta in questezone è quello dello sciacallaggio delle terre da parte dei grandiproprietari terrieri e imprenditori agricoli che possiedono

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appezzamenti destinati al monocoltivo e che utilizzano ognisorta di stratagemma per poter continuare ad impossessarsidelle terre circostanti. Quando le terre sono quelle lavoratedalle comunità rurali che s’insediano nelle immediate vicinan-ze, sono facili da acquisire, o perché c’è un regime di proprie-tà indefinita (o meglio c’è conflitto sulla legittimità della pro-prietà della terra tra le istituzioni e queste comunità, perché iprimi non riconoscono la validità dei documenti in possessodelle popolazioni indigene53) o semplicemente perché, apparte-nendo ad un settore estremamente povero della popolazione,che trae da queste terre il minimo indispensabile per la soprav-vivenza, vengono cedute con la prospettiva di un rientro eco-nomico (il più delle volte irrisorio). Ci sono casi in cui, nel ter-ritorio di León, nelle comunità Avangasca norte o Goyena sur,che combattono da anni contro il latifondista ingenio SanAntonio54, l’acquisizione delle terre si beneficia delle grandiquantità di pesticidi irradiate tramite aerei sui monocoltivi chespesso si trovano al lato delle piccole unità produttive dellapopolazione rurale e che ne distruggono la fertilità. Di conse-guenza la terra diventa improduttiva e il proprietario è costret-to a vendere a prezzi irrisori, il grande latifondista può cosìacquistarlo e, con i mezzi finanziari in suo possesso, riesce acoltivare i suoi prodotti su quel terreno utilizzando tutta la tec-nologia agricola a sua disposizione. Ma questa non è certo laconseguenza più drammatica di questa politica: gli insedia-menti rurali si trovano vicino alle terre coltivate e gli abitantivengono ogni giorno innaffiati con queste sostanze o “fumiga-ti”, e le loro riserve di acqua inquinate55.Ovvio, primo interesse dei grandi latifondisti è fare piazza

pulita d’ogni forma di vegetazione per innestare il coltivo delprodotto che in quel momento ha più possibilità di essere com-mercializzato. In Nicaragua questi fenomeni sono frequenti:nella costa pacifica sono le piantagioni di canna da zucchero,di cui l’ingenio San Antonio è simbolo; sulla costa atlantica eal sud sono i monocoltivi bananieri. Prodotti differenti ma stes-se ripercussioni: in mancanza di una legislazione sulle sostan-ze chimiche inquinanti, questi grandi produttori riversano nel-

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l’ambiente, e sulle persone che lo abitano, ingenti quantità diveleni che nei paesi sviluppati sono vietati già da mezzo seco-lo; dall’altro lato anche la mancanza di una pianificazione ter-ritoriale, prodotta dalle autorità locali, che definisca gli spaziabitabili e quelli destinati alla coltivazione, fa si che i centrirurali abitati spesso collimino con queste piantagioni. Il risul-tato più frequente è che, bevendo l’acqua, contaminata daiveleni che filtrano nel terreno fino alle falde acquifere, si con-sumino delle stragi silenziose56.Confesso di essere stata indignata quando, tra il settembre e

l’ottobre del 2005, in una visita nella campagna circostante lacittà di León, nelle comunità sopraccitate, per verificare i danniprodotti da una serie di tormente tropicali e uragani che stava-no mettendo in serio pericolo la vita delle popolazioni indige-ne, ho potuto osservare come nei campi limitrofi di canna dazucchero dell’ingenio San Antonio fosse stato costruito unsistema di canali che lasciava perfettamente asciutto il campodi canna, ma aveva scaricato tutto il proprio carico dovuto allepiogge inondando e distruggendo il piccolo circuito di campidella popolazione confinante, destinato alla sussistenza ali-mentare e al commercio di base. A poco servono in questi casile proteste alle autorità locali, o perché è poca la volontà diconfrontarsi con la grande impresa, che in genere costituisceuno dei pochi soggetti nel territorio che versa le imposte (sem-pre in misura irrisoria rispetto a quanto dovrebbe) in un siste-ma in cui non c’è adeguata informatizzazione dei dati per poterriscuotere le tasse57, oppure perché non c’è alcuna legge infran-ta da parte delle grandi imprese, agricole o multinazionali chesiano. Generalmente queste si accordano con il governo, esenza nessun tipo di concertazione né con l’autorità municipa-le né con i cittadini, per pagare una somma di denaro forfetariaper “l’affitto” della zona sulla quale vogliono far sorgere l’im-presa. Queste somme di denaro, seppur inferiori, rappresenta-no le imposte che questi pagherebbero per il periodo di stazio-namento nella zona, ma per il governo sono un ingresso mone-tario rapido e che non rischia di perdersi nel tempo e, assiemeall’abbattimento dei carichi fiscali, alla negoziazione del debi-

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to e al contenimento della spesa pubblica, questo sistema harappresentato la strategia economica delle amministrazionidell’ultimo decennio. Quel terreno diventa allora una zonafranca dove non vige nessuna legge che non sia quella che hadettato l’impresa, né sul regime salariale, né sulle condizioni dilavoro né tanto meno sul rispetto delle norme ambientali. Inuna visita effettuata a Kukra Hill, un piccolissimo centro abi-tato sulla costa atlantica, nel marzo del 2005, ho avuto modo diraccogliere le lamentele del sindaco della comunità58 che cispiegava quanto bassa fosse la scolarizzazione nel municipio.Per lui il problema era rappresentato dalla zona franca bana-niera che si era innestata al lato della comunità: per molti lavo-rare lì come braccianti rappresentava l’unica forma d’ingressopossibile anche se con un salario di 3 córdobas l’ora. Di con-seguenza queste persone erano costrette a coinvolgere i proprifigli nel lavoro per sperare di raggiungere un salario minimo.Nonostante la scuola offra un doppio turno, uno il mattino el’altro pomeridiano, per dare la possibilità a tutti di frequenta-re, il livello di partecipazione è scarso perché, oltre alle condi-zioni di emergenza vissute, manca una visione a lungo terminenella popolazione, non c’è nessun grado di fiducia nel futuro equindi nessuno stimolo a cambiare la situazione59.Nel dipartimento e nella città di León la situazione non si dis-

costa dal quadro generale nazionale, pervaso da un’endemicacrisi socioeconomica, fortemente acuita dalla guerra civile,sviluppatasi a cavallo fra la fine degli anni ottanta e gli inizi deinovanta. Anche in tale dipartimento c’è una forte discrepanzanella distribuzione di servizi, e quindi diversi livelli di pover-tà, tra i centri urbani e gli insediamenti rurali; in quest’ultimimancano anche i servizi basici, quali luce, acqua, centri disalute pubblici e educativi. Allarmante la situazione dei picco-li centri abitati a nord, sulla montagna, in cui sono assenti ser-vizi medici persino di pronto soccorso, non c’è copertura tele-fonica (solo recentemente alcuni sono stati dotati di apparecchiradiotrasmittenti) e sono raggiungibili solo attraverso stradenon asfaltate che li condannano all’isolamento nei periodi del-l’anno a maggior rischio climatico.

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Per quanto riguarda l’attività primaria, l’agricoltura, si pre-senta una situazione in cui i piccoli produttori agricoli deldipartimento si trovano ad essere vittime di due processi diver-si ma convergenti: da una parte l’assenza di una politica agri-cola coerente con le loro necessità durante tutti gli anni ’90.Ciò ha avuto come conseguenza l’eliminazione dei servizipubblici essenziali, riducendo le possibilità d’accesso al siste-ma del credito e delegando al mercato funzioni d’assistenzatecnica non accessibili per il piccolo produttore. Dall’altraparte una crisi del settore stesso che, in maniera specifica perla zona di León, non è riuscito a trovare soluzioni alternative difronte al collasso della monocoltura del cotone, crisi ulterior-mente aggravata dagli effetti dell’uragano Mitch. Tali aspettisono aggravati dalle caratteristiche del tessuto sociale rurale edalla mancanza di esperienza dei produttori stessi che, fino aqualche anno fa, erano la forza lavorativa delle grandi aziendedi cotone e che, inevitabilmente, hanno ereditato la tradizionedel monocoltivo degli ex datori di lavoro.

3.3. Il quadro normativo

Per comprendere lo scopo dell’azione 3 del progetto quadroSí-León/2004 della Regione Toscana, cui capofila èMED.IN.A, è necessario prendere in esame il contesto norma-tivo dei due sistemi sui cui l’azione stessa interviene: il decen-tramento amministrativo e la partecipazione cittadina.

Decentramento amministrativo

Attualmente il sistema amministrativo nicaraguense puòdefinirsi deconcentrato60 ma non ancora decentrato. La primavolta che si affronta il problema del decentramento è durante ilgoverno di Violeta Chamorro (1990-97), ma il tema diventa didiscussione pubblica solo dopo l’uragano Mitch, quando si fanecessario trovare una risposta ai danni subiti dal 70% deicomuni del territorio. Le espressioni organizzate della societàcivile, quindi, erano totalmente estranee all’argomento, anche

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se, per la buona riuscita del sistema, queste dovrebbero poterpartecipare al dibattito assieme alle autorità locali. La spiega-zione di questo vuoto comunicativo è che in Nicaragua il pro-cesso di decentramento, più che essere frutto di una matura-zione interna del paese, è stata una politica promossa dai gran-di organismi internazionali quali il BID, la Banca mondiale,AID, tra le altre. Spinto dalla promozione delle grandi orga-nizzazioni internazionali, il governo ha prodotto due documen-ti, uno di pianificazione e l’altro strategico, che disegnano lastrategia per il decentramento: il Plan nacional de desarrollosostenible (1996-2000), che Chamorro ha presentato ai paesistranieri cooperanti con il Nicaragua (il club di Parigi), e ilDocumento base de la decentralización (1996).Per quanto riguarda il primo documento, questo prospetta

due possibilità di decentramento: una verso la comunità e l’al-tra verso i municipi. La prima possibilità prevede il trasferi-mento della responsabilità della prestazione di beni e servizipubblici, specialmente nel settore sociale, ad organizzazioninon governative senza fini di lucro e all’impresa privata. Lefunzioni che si vogliono trasferire sono di tre tipi: funzioni didecisione e di pianificazione di progetti e programmi, digestione delle risorse finanziarie disponibili e di supervisione eamministrazione dei servizi pubblici. La municipalizzazioneprevede invece il trasferimento di queste competenze ai comu-ni anziché alla società civile; specificatamente, i municipi sonochiamati a rafforzare le funzioni di pianificazione, regolamen-tazione e supervisione, mentre l’esecuzione di programmi, o laprestazione di servizi, dovrà preferibilmente essere contrattatacon entità private od organizzazioni senza fini di lucro.Per l’elaborazione del documento base, il governo costituì

una commissione nazionale per il decentramento con lo scopodi disegnare una strategia nazionale che fosse in armonia colsistema nicaraguense. La peculiarità di questo documento,rispetto al piano nazionale, è quella di ampliare il concetto didecentramento rispetto alla definizione di municipalizzazione,prendendo in considerazione anche il livello dipartimentale.Da questi documenti risulta tra l’altro privilegiata la posizione

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delle entità private rispetto agli enti pubblici, per la ricezionedella delega di questo potere. Allo stesso tempo, però, i muni-cipi non sono designati solo come enti esecutori, ma anchecome responsabili della pianificazione e supervisione nel terri-torio, funzioni che, però, richiedono grandi competenze tecni-che, che spesso le autorità municipali non possiedono.Parallelamente all’elaborazione dei documenti strategici, si

sono avviate delle esperienze pilota nei settori dell’educazione,della salute, della gestione del servizio di acqua potabile, espe-rienze, rimaste sotto la supervisione della commissione per ildecentramento, che sono state definite da questa più vicine allamodalità della deconcentrazione che del decentramento.La dimensione legislativa del decentramento ha origine nella

costituzione politica del Nicaragua e viene meglio approfondi-ta nella ley n. 40, Ley de municipios61. Questa legge è anche l’u-nica che definisce le competenze municipali62, cosa che non sirileva né nella costituzione del 1988 né nella sua riforma del1995. Accanto alle competenze che, per legge, si stabilisconoessere dei comuni, ce ne sono altre che sono state assegnate aquesti senza nessun tipo di negoziazione, né base legale che logiustifichi. Nella pratica, questo avveniva o perché sparivano iministeri relativi o perché c’era scarsità di fondi reperibili dainvestire in un particolare servizio, per cui la soluzione erasemplicemente che le autorità locali risolvessero da sole l’ero-gazione di quel particolare servizio63. Un ampliamento dellecompetenze municipali è stato prodotto nella riforma costitu-zionale del 1995, laddove si segnala, nell’articolo 177, che igoverni locali hanno competenza nelle materie che incidononello sviluppo socioeconomico della propria circoscrizione.Nella riforma del ’95 vengono introdotte anche altre importan-ti novità, come: il riconoscimento dell’iniziativa di legge per iconsigli sia comunali sia delle regioni autonome; l’obbligato-rietà del governo centrale di stabilire e destinare una percen-tuale sufficiente del bilancio dello stato ai comuni, dando prio-rità a quelli con meno risorse proprie; la concessione di auto-nomia ai comuni sulla gestione delle proprie risorse ambienta-li; la funzione della corte suprema di giustizia di risolvere gli

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eventuali conflitti tra il governo centrale e le autonomie locali;l’elezione diretta del sindaco e del vicesindaco.La riforma del ‘95 rimanda anche ad una modifica della

legge 40, che viene effettuata tra il 1996 e il ’97, attraverso laley 261. Questa legge amplia le competenze municipali preve-dendone anche per il settore sanitario, ambientale, per la piani-ficazione urbana e rurale, per i servizi basici d’acqua, elettrici-tà e sistema fognario, per il settore dei trasporti e delle comu-nicazioni; in sostanza si legalizzano quelle funzioni che nonerano previste dalla legge in precedenza, ma che, nella quoti-dianità, erano già svolte dai comuni. In particolare, tra le com-petenze che la legge stabilisce per i municipi, c’è quella, abba-stanza innovativa rispetto alla regolamentazione stabilita dalgoverno Chamorro, che prevede la possibilità di dare in con-cessione a terzi la gestione d’alcuni servizi pubblici, o di con-trattare con il governo la concessione d’alcuni servizi perchévengano svolti dai comuni; un’altra novità, diventata una real-tà importante per il Nicaragua, è quella che permette ai muni-cipi di creare associazioni con altre entità dello stesso rango,con lo scopo di gestire servizi comuni64, permettendo così diampliare gli spazi associativi delle autorità locali, razionaliz-zando le risorse disponibili per la prestazione di servizi. Lalegge, all’articolo sesto, enuncia: “Los gobiernos municipalestiene el deber y el derecho de resolver, bajo su responsabilidad,por si o asociados, la prestación y gestión de todos los asuntosde la comunidad local, dentro del marco de la constituciónpolítica y demás leyes de la nación”. L’associazionismo è pre-sente in Nicaragua già dal 1965, quando si costituì la primaassociazione dei municipi nicaraguensi (AMUNIC) 65, però, alivello normativo, questo diritto dei comuni viene definito solorecentemente. Nell’articolo 12, la regolamentazione delle asso-ciazioni di municipi resta vaga, definendo questo solo il carat-tere opzionale dell’associazionismo, l’obbligatorietà che l’as-sociazione sia composta da enti municipali e non dalle sueautorità e lo scopo della cooperazione e dell’assistenza mutua,per un’ottimizzazione dell’erogazione dei servizi. Per il resto,la materia è regolata dal diritto privato e dalla ley n. 147, Ley

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general sobre personas jurídicas sin fines de lucro, pubblicatane La gaceta, diario oficial, n. 122, il 9 maggio del 1992, inquanto, idealmente, il municipio viene paragonato a un norma-le soggetto privato dotato di personalità giuridica66. Questascelta è limitante, perché non tiene conto delle maggiori impli-cazioni che esistono se parliamo di un’associazione di munici-pi, rispetto alla dimensione privata, ad esempio la relazione chequesta dovrebbe avere con gli altri enti istituzionali; la stessalegge 147 è comunque una legge generale che non è approfon-dita da nessun altro testo giuridico. Questo vuoto da adito aparecchi conflitti di funzioni tra istituzioni, come vedremo, piùavanti, accade tra ADMUL, l’associazione dei comuni deldepartamento de León, e il CONDELEÓN, l’istanza consulti-va di partecipazione cittadina a livello dipartimentale.La dimensione finanziaria rappresenta la componente più

rilevante del processo di decentramento, in quanto manifesta lareale volontà del governo centrale di concedere potere alleautorità locali, poiché non c’è delega di potere se non è accom-pagnata da uno stanziamento di risorse. Nel documento base sicita il fatto che il governo centrale deve trasferire risorse aicomuni “secondo la propria disponibilità”, per mettere in gradoi governi locali di svolgere le proprie funzioni con efficienzaed efficacia. Anche se il principio espresso collega le duedimensioni del decentramento, quella politica e quella finan-ziaria, in realtà è stato criticato il termine “disponibilità”, cherischia d’essere interprato dal governo centrale in manieraarbitraria. Nemmeno nella costituzione del 1987, infatti, si san-cisce l’obbligatorietà del governo di trasferire parte del bilan-cio di stato ai comuni. Questo principio viene inserito solonella riforma del 1995, ma ancora non è possibile stabilire unaquota concreta, e l’enunciato definisce vagamente “un porcen-taje suficiente del presupuesto general de la republica”. Ciò hadato spazio a che il governo adducesse come giustificazione,laddove spesso non venivano stanziati fondi per i comuni, lamancanza di “disponibilità” delle casse statali.Attualmente i governi municipali, oltre a reperire parte dei

loro fondi con i trasferimenti dello stato, che non coprono

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comunque nemmeno il 40% del loro fabbisogno annuale, pos-sono incrementare i loro ingressi attraverso i finanziamentimessi a disposizione dal FISE67, o degli altri fondi statali cheassegnano supplementi finanziari a progetto. Altrettantoimportanti risultano per i comuni i fondi dei progetti di coope-razione internazionale.Il FISE è quindi un fondo al quale i comuni possono accede-

re presentando progetti, sulla base delle priorità individuate neipiani di sviluppo municipale, che vengono prodotti in concer-tazione con le forme organizzate della società civile, e appro-vati dal consiglio comunale. In questi piani vengono definite leprospettive di investimento e sviluppo per il territorio munici-pale, dando attenzione agli elementi sui cui bisogna interveni-re con più urgenza. È chiaro che, per concorrere a questi fondi,un comune deve possedere personale sia con capacità di piani-ficazione, che di stesura progetti. Questo, però, in Nicaragua èuna condizione che a volte non si presenta nemmeno per imunicipi più grandi, anche se varie associazioni, che lavoranonel municipalismo, come AMUNIC, o lo stesso INIFOM,hanno cercato di offrire ai comuni una formazione professio-nale su questi temi. Nonostante ciò, la maggior parte dei comu-ni non è in grado di elaborare degli strumenti adeguati al repe-rimento dei fondi68 e diventano così dipendenti dalla coopera-zione o perché ricevono investimenti diretti o perché vengonoassistiti nella gestione del ciclo del progetto.

Partecipazione cittadina

In Nicaragua, con la rivoluzione del 1979, si aprono spaziimportanti per la partecipazione dei cittadini in differenti setto-ri della vita comunitaria. La popolazione, che aveva partecipa-to alla lotta per ottenere dei cambi sociali, forma una propriacoscienza sociale e inizia a richiedere spazi per la propria par-tecipazione politica. Si formano, così, le prime associazioni,come la ATC (associazione dei lavoratori rurali), l’organizza-zione dei lavoratori della città, il movimento comunale, l’orga-nizzazione dei commercianti, tra le altre. Queste associazioni

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canalizzano le domande della popolazione. Parallelamente siformano i comitati di difesa sandinisti (CDS), composti da lea-der che rispondevano a un criterio partitario, che sono emana-zione del governo in funzione. Negli anni in cui la rivoluzioneè al potere, però, questi comités riescono ad allargare la propriabase, diventando una vera e propria espressione della comuni-tà, che negozia e contratta il soddisfacimento delle proprienecessità direttamente con il sindaco.Con la costituzione del 1987 si creano le basi giuridiche per

sviluppare questo nuovo ambito69. Con la legge n. 40 del 1988,si aprono ulteriori dimensioni per la partecipazione. Questa ègeneralmente definita come la capacità del cittadino comune diessere coinvolto e incidere nei processi politici, il cui momen-to più rilevante è identificato con la partecipazione elettorale,anche se non si limita a questo. In un processo di costruzionedemocratica, la partecipazione diventa un mezzo per trasfor-mare le relazioni di potere e colmare il divario tra la politica ela cittadinanza. Per la Ley de participación ciudadana, appro-vata il 22 ottobre del 2003, la partecipazione è definita come“El proceso de involucramiento de actores sociales en formaindividual o colectiva con el objeto y finalidad de incidir y par-ticipar en la toma de decisiones, gestión y diseño de las políti-cas publicas en los diferentes niveles y modalidades de laadministración del territorio nacional y las instituciones publi-cas con el propósito de lograr un desarrollo humano sostenibleen correspondencia con el estado”. Secondo questa legge, glistrumenti della partecipazione cittadina sono70:- l’iniziativa cittadina in generale, per il caso delle norme

d’ambito nazionale, regionale autonomo e municipale;- la consulta cittadina di norme in fase di progettazione, nel-

l’ambito nazionale, regionale autonomo e municipale;- le istanze consultive per la formulazione, esecuzione e

valutazione delle politiche pubbliche, in ambito nazionale,regionale autonomo, dipartimentale e municipale;- le associazioni di cittadini, organizzazioni di settore e

sociali, in ambito municipale;- la consulta cittadina in ambito municipale.

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Questi strumenti si definiscono concretamente nei consiglipubblici municipali, comitati di sviluppo municipali e diparti-mentali71 e nel diritto di petizione e denuncia. Per quantoriguarda i CDM e i CDD, che sono le istanze prese in conside-razione in questo elaborato, l’art. 50 di questa legge istituzio-nalizza la creazione del CDD riconoscendogli carattere con-sultivo e partecipativo, per assicurare un effettivo coordina-mento e valutazione dei piani e progetti di investimento direttiallo sviluppo territoriale. Per legge72, il CDD deve essere inte-grato da un rappresentante dei ministeri che hanno presenza sulterritorio, uno del presidente della repubblica, uno d’ogni par-tito politico con rappresentazione parlamentare, uno delle dif-ferenti associazioni della società civile e religiose, uno d’ogniente dipartimentale che ha presenza nel territorio e due sindacirappresentanti d’associazioni di municipi nel dipartimento. NelCDM invece, che deve essere convocato e conformato per ini-ziativa dell’autorità locale, confluiscono i rappresentanti deidifferenti organismi della società civile. È, però, l’autoritàcomunale che deve convocare le associazioni che si consideri-no rappresentative dell’organizzazione sociale. La legge stabi-lisce anche che, qualora questi organi già esistano, sia per illivello municipale che dipartimentale, dovranno conformarsialle norme stabilite nel testo.Anche la Ley de municipios tratta della partecipazione, dalla

prospettiva del governo municipale. Il municipio, che è l’unitàdi base del sistema politico amministrativo del paese, si orga-nizza e funziona attraverso la partecipazione popolare, per lagestione e la difesa degli interessi dei suoi abitanti73. L’articolo36 enuncia che i municipi promuoveranno e stimoleranno lapartecipazione cittadina nella gestione locale, attraverso larelazione permanente tra autorità e cittadinanza, la definizionee il funzionamento di meccanismi ed istanze di partecipazione,tra i quali si riconoscono i consigli municipali e la partecipa-zione alle sessioni di questi, che sono di natura pubblica.Nel caso di León, sia il CDM che il CDD sono anteriori alla

legge di partecipazione. Per quanto riguarda la costituzione delCDM, è nel 1996 che il comune di León promuove l’elabora-

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zione di un piano strategico, con la partecipazione degli attoripiù rappresentativi del territorio, raccolti in un’istanza di coor-dinamento e partecipazione chiamata PEL (Plan estratégico deLeón). Questo, secondo quanto stabilisce il comune, è l’orga-no di massima rappresentazione cittadina nel processo d’ela-borazione e sviluppo della città. Le sue funzioni sono quindiconsultive e l’organismo, per questo scopo, è diviso in tavolitematici che devono definire obiettivi, progetti e programmi,per ogni componente delle linee strategiche individuate. Graziealla partecipazione delle entità coinvolte, e sulla base del pianostrategico, si sono potuti elaborare altri documenti che sonofondamentali nell’organizzazione del comune e che hannovalidità anche per il reperimento di finanziamenti sia attraver-so il canale governativo che della cooperazione internazionale.Questi strumenti sono, tra gli altri, il piano maestro strutturale(PME), il piano di sviluppo municipale (PDM), il piano d’in-vestimento municipale (PIM) e il piano operativo annuale(POA)74.Ispirandosi a questo comitato municipale, che si era rivelato

un’esperienza più che valida nel territorio, viene creato nel2002 il CDD (Comité de desarrollo) del departamento de León,il CONDELEÓN, per agglutinare i diversi attori che si muo-vono nel territorio e per permettere la creazione di alleanze trai governi locali e i suoi governati, in cui la popolazione possatenere un ruolo preponderante nell’elaborazione dei program-mi e progetti. Il CONDELEÓN si definisce come un’istanzadeliberante di concertazione e di coordinamento dipartimenta-le a carattere civile, pluralista, apartitario, che promuove l’u-guaglianza di genere, senza fini di lucro, con governo e patri-monio proprio, integrato da rappresentanti del governo locale,istituzioni dello stato e rappresentanti della società civile conlo scopo di contribuire allo sviluppo integrale e sostenibile deldepartamento de León.Nel sistema partecipativo ci sono dei profondi vuoti legisla-

tivi, laddove vengono definiti i diritti di partecipazione cittadi-na, gli strumenti per poter attuare questi diritti, ma non si defi-nisce né in che maniera la concertazione con il complesso

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sociale sia vincolante per l’autorità locale né quali siano le isti-tuzioni responsabili di garantire il rispetto di questi diritti daparte del governo municipale. Il risultato è che spesso il gover-no comunale vizia la partecipazione convocando entità inaccordo con la sua politica e tralasciando quelle organizzazio-ni che, seppur importanti, creano contrasto con il sindaco e ilconsiglio per le proprie rivendicazioni. Si tratta d’organizza-zioni che rappresentano settori più marginalizzati della popola-zione, come la comunità indigena o quella rurale. Con que-st’atteggiamento quindi il consenso della cittadinanza verso lepolitiche intraprese nel territorio si riduce a minoranze che nonsempre sono rappresentative della pluralità degli interessisociali. Un’altra ragione di quest’esclusione è l’assenza d’in-formazione riguardo allo scenario giuridico nicaraguense suglispazi di partecipazione; per tanto la presenza individuale e col-lettiva dei cittadini nei momenti di discussione sulle politicheche li riguardano non è ottimale e avrebbe bisogno d’istanzeche promuovano l’accesso a questi spazi e la creazione di cen-tri decisionali a partire dal livello locale per approdare al dipar-timentale e riuscire così a fare incidenza nella più lontana sferanazionale.Se questo vuoto normativo crea un problema a livello muni-

cipale, ancor più confusa è la situazione a livello dipartimenta-le, come vedremo più avanti, dove in ogni caso non è costitu-zionalmente riconosciuta nessun’istituzione di governo del ter-ritorio.

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4. IL SISTEMA DI DECENTRAMENTOAMMINISTRATIVO E LA PARTECIPAZIONECITTADINANELDEPARTAMENTO DE LEÓN:ADMUL E CONDELEÓN

4.1. Gli attori del decentramento e della partecipazione

Come già precedentemente accennato, ADMUL, l’associa-zione dei municipi del departamento de León, e ilCONDELEÓN, il comitato per lo sviluppo dello stesso dipar-timento, sono le due istituzioni principali che si muovonorispettivamente nel settore del decentramento e della parteci-pazione cittadina ad un livello, come quello dipartimentale,ancora non ben definito né giuridicamente né esecutivamentenel sistema nazionale nicaraguense.

ADMUL

L’associazione è composta dai sindaci dei dieci comuni chesi trovano nel territorio del departamento de León. È piena-mente riconosciuta dalla legge n. 40 e gode di personalità giu-ridica. L’associazione è dotata di uno statuto75 che ne definiscele caratteristiche principali. Primi fra tutti, gli obiettivi che siprefigge sono: il rafforzamento dell’autonomia dei municipimembri; la promozione dello sviluppo integrale e sostenibiledel territorio di León; la promozione della collaborazione ecooperazione tra i municipi che la compongono, e tra questi eADMUL, appoggiando l’inclusione di altri attori strategici nelprocesso di sviluppo e di decentramento in atto nel territoriodipartimentale, e stabilendo alleanze con altre istituzioni chia-ve presenti nella regione, come ong, governi locali, organizza-zioni della società civile o internazionali; la rappresentanza deimunicipi che ne sono membri di fronte al governo nazionale oad altri organi nazionali e internazionali; l’adozione di normelocali comuni per la risoluzione delle principali preoccupazio-

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ni di un governo locale, come la protezione dell’ambiente, ilrispetto della dignità umana, con particolare attenzione ai dirit-ti dei bambini e delle donne, o l’erogazione comune di parti-colari servizi, ad esempio la raccolta dei rifiuti solidi urbani,stabilendo accordi di cooperazione tra i vari soggetti, perun’ottimizzazione nell’uso delle risorse disponibili; la promo-zione di attività dirette alla diminuzione del dislivello di svi-luppo che esiste tra i municipi del dipartimento76, così come diquelle programmate per l’attuazione della strategia di riduzio-ne della povertà o del piano nazionale di sviluppo, o ancora, diquelle pianificate per la promozione dei circuiti economici dimaggior rilevanza, individuati nel territorio dipartimentale77;l’organizzazione di forum per lo sviluppo della zona con lapartecipazione della società civile; la promozione del turismo;la promozione della cooperazione tra enti e tra personalità,nazionali e straniere, per il conseguimento degli obiettivi del-l’associazione; la creazione di relazioni con associazioni disimile natura, nazionali e straniere, con la priorità di stabilirelegami principalmente conAMUNIC78 eAMULEÓN79; la crea-zione di gruppi di lavoro intermunicipali; la messa a disposi-zione di risorse materiali e immateriali da parte dei comunimembri per permettere alla struttura il suo funzionamento;l’incentivazione dello scambio di esperienze tra i municipimembri per migliorare l’attività di pianificazione strategica; ladefinizione di meccanismi che garantiscano la trasparenza deiprocessi socio-economici; la soddisfazione delle esigenze chesi presentino nei progetti a coordinazione intermunicipale; l’e-secuzione e la celebrazione di tutti gli atti civici che sianocoerenti con questi obiettivi.Nel secondo capitolo dello statuto si parla dell’autonomia

finanziaria, specificando che questa avverrà tramite contributodei municipi membri, secondo la propria disponibilità e comelo decida l’assemblea generale.Massimo organo decisionale, secondo l’art. 11 dell’ottava

clausola, è appunto l’assemblea generale, composta dal sinda-co e da un consigliere comunale per ognuno dei dieci munici-pi membri. L’assemblea generale è convocata, in sessione ordi-

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naria, una volta l’anno, fermo restando che può riunirsi in qual-siasi momento si ritenga necessario, in sessione straordinaria.Compito dell’assemblea generale è la conoscenza e approva-zione dei piani di sviluppo dipartimentali, l’approvazione deibilanci e dei piani strategici e operativi dell’associazione, ladefinizione delle quote di partecipazione finanziaria dei mem-bri, l’approvazione delle decisioni del presidente, la risoluzio-ne di qualsiasi problema che si sia posto nel programma e chenon sia di competenza esclusiva dell’assemblea generale insessione straordinaria, l’approvazione di eventuali regolamen-ti interni stabiliti dalla giunta direttiva, il controllo del rispettodello statuto.L’assemblea generale, in sessione straordinaria, stabilisce e/o

approva eventuali modifiche dello statuto, elegge i membridella giunta direttiva e decreta lo scioglimento dell’associazio-ne. L’organo che invece si occupa della direzione e dell’ammi-nistrazione del patrimonio dell’associazione è la giunta diretti-va composta da presidente, vicepresidente, segretario, tesorie-re, contabile e consigliere. Queste figure sono rielette ognianno. Il presidente principalmente ha la funzione della rappre-sentanza legale dell’associazione.La giunta direttiva, oltre ad occuparsi dell’amministrazione

dell’associazione, si preoccupa di garantire il rispetto del suostatuto, dei regolamenti specifici e degli accordi presi dai suoimembri; elabora il report annuale delle attività svolte, con ilrelativo bilancio annuale, perché vengano approvati dall’as-semblea generale; elabora e approva eventuali regolamentiinterni dell’associazione, così come eventuali modifiche allostatuto, per poi sottometterle all’approvazione dell’assembleagenerale; porta a conoscenza per farle approvare dall’assem-blea generale le norme che regoleranno l’esecuzione del pianodi sviluppo dell’associazione; approva il piano operativo del-l’associazione e ne regolamenta il funzionamento; determina ilregime amministrativo e prende gli accordi necessari all’otti-mizzazione della gestione dell’organo; nomina il segretariooperativo, o coordinatore tecnico; raccoglie e risolve i reclamidegli altri membri dell’associazione; convoca l’assemblea

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generale; si occupa di garantire l’esecuzione degli accordipresi da questa nelle sue sessioni di riunione; ratifica le inizia-tive del presidente, come firma di contratti, accordi o qualsiasiattività sia stata votata dalla giunta stessa a maggioranza deisuoi membri; accorda prestiti per la realizzazione di opere diinteresse dell’associazione. La giunta si riunisce nella sua ses-sione ordinaria una volta ogni due mesi mentre, straordinaria-mente, ogni volta che il presidente lo giudichi necessario.Secondo l’art. 34 dello statuto, si prevede la nomina di un

coordinatore tecnico, o segretario operativo, e la costituzionedi una segreteria tecnica, nella quale confluiscano, oltre all’u-nità tecnica di base, quella di appoggio, formata dai 10 tecnicimunicipali designati dai comuni membri per l’attività conADMUL. Il coordinatore, oltre ad occuparsi della normalegestione amministrativa, deve rendere operative tutte le deci-sioni del presidente e della giunta direttiva. Lo statuto prevedeanche l’esistenza di un gruppo d’impulso, appendice dellasegreteria, che deve essere eletto dall’assemblea generale, for-mato da tutti gli altri attori del dipartimento, quali organi dellaCD, altre istituzioni e enti di governo, rappresentanti dei gemel-laggi permanenti, ong, impresa privata e società civile80; èanche previsto un comitato di valutazione e monitoraggio,composto da due sindaci, un consigliere comunale, un rappre-sentante dell’università e uno del tavolo di coordinamentodella Regione Toscana per il Nicaragua81. La segreteria si occu-pa, tra le altre cose, degli aspetti di divulgazione e di comuni-cazione delle attività dell’associazione, del fund raising, di ela-borare il piano d’investimento annuale (PIA), secondo le esi-genze priorizzate nel piano di sviluppo dell’associazione, dellaformulazione di progetti che permettano di accedere ad altreforme di finanziamento o della stipulazione d’accordi per lagestione di progetti che incidano sul miglioramento delle con-dizioni di vita del territorio dipartimentale.A partire dalla delineazione della morfologia di ADMUL, si

possono identificare una serie di contraddizioni e problemi, daun lato, strutturali e, dall’altro, congiunturali, legati alla tipolo-gia delle personalità istituzionali che la compongono dal

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novembre del 2004, cioè dalle ultime elezioni amministrative.Per quanto riguarda i problemi strutturali dell’associazione,gran parte di questi si originano dal vuoto legislativo che s’in-contra sul decentramento a livello dipartimentale. La materiaviene, infatti, regolata dal diritto privato e le associazioni tracomuni vengono parificate a quelle tra persone fisiche82, nonpronunciandosi sull’esistenza di istituzioni a livello diparti-mentale né la costituzione politica nicaraguense, né alcunanorma di diritto pubblico. Allo stesso tempo però le associa-zioni di municipi hanno un fine diverso sia dalle associazionidi privati che rispetto ai consorzi formati da più municipi.Anche questi ultimi, infatti, assumono personalità giuridica mache non può equipararsi a quella delle associazioni che laacquisiscono attraverso l’INIFOM, instituto nicaraguense defomento municipal83. È chiaro che un’associazione di questotipo, formata in pratica da eletti legittimamente, è consideratacome un ente di governo che rappresenta tutti i cittadini del ter-ritorio: le decisioni che si prendono in ADMUL comunque siripercuotono sulla popolazione, anche se hanno come oggettosemplicemente la gestione comune di alcuni di servizi. Nonvoler intervenire per risolvere quest’incertezza legislativa è unchiaro segno della volontà del governo di rimanere centraliz-zato, accontentando i comuni nelle loro rivendicazioni permet-tendo che ad ogni modo si uniscano, con l’obiettivo di ottimiz-zare le proprie risorse per la gestione di servizi d’interessecomune e per i processi d’incidenza politica nei confronti delgoverno stesso, ma allo stesso tempo delegittimando questeunioni, non riconoscendogli un rango istituzionale e delegandola funzione esecutiva in modo arbitrario. Non considerandoquindi in alcun modo prioritario il decentramento, il governolascia che sia la pratica quotidiana a definire le relazioni tra ivari attori del dipartimento, com’è avvenuto tra ADMUL eCONDELEÓN84, o che si lasci agli statuti il compito di defini-re meccanismi fondamentali quali il funzionamento di questestrutture.In ogni caso, considerando che non è possibile intervenire a

livello normativo nazionale, l’unica azione perseguibile è defi-

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nire garanzie per un corretto funzionamento, e questo vale siaper ADMUL che per il CONDELEÓN, attraverso lo statuto oeventuali regolamenti interni. Per quanto riguarda ADMUL, idifetti a livello statutario, che generano un mal funzionamentodella struttura, sono principalmente la mancanza di un control-lo sul rispetto delle regole interne dell’associazione, chedovrebbe essere esercitato sia dall’assemblea che dalla giunta,ma che, di fatto, non è eseguito da nessuno85.La stessa indeterminatezza ha valenza per l’aspetto finanzia-

rio, che viene lasciato alla “disponibilità” dei singoli comuni.Il fatto che questi due aspetti fondamentali non siano concreta-mente definiti genera delle situazioni di totale paralisi nell’at-tività di ADMUL: chi non è d’accordo con le decisioni presenel seno della giunta, anche se adottate a maggioranza assolu-ta dei suoi membri, si rivale con la non erogazione delle risor-se stabilite, gli altri membri non se la sentono di adottare unaposizione forte di fronte a questi comportamenti, per “rispetto”nei confronti di un loro pari e si cerca di risolvere i contrastiadottando la via diplomatica, che spesso richiede tempi biblicie nel frattempo rende impossibile ogni attività se non finanzia-ta da enti esterni. Un altro metodo adottato di protesta è la nonpartecipazione, ma non la rinuncia ad essere nell’associazione,permettendo così che almeno gli altri possano procedere con lapropria missione, bensì la delegittimazione delle scelte anchese prese dalla maggioranza e la dimostrazione verso l’esternodell’esistenza di un conflitto interno che rende ADMUL debo-le anche agli occhi di qualsiasi altro ente, soprattutto finanzia-tore. Questa strategia è stata adottata dai comuni più grandi,per tutto l’anno 2005, nei confronti dell’elezione, avvenuta amaggioranza assoluta dei membri della giunta del coordinato-re tecnico. Seppur la figura scelta rispondeva ai requisiti neces-sari per svolgere questa funzione, non ha raccolto il consensounanime dei votanti, in particolare non ha visto d’accordoLeón, Nagarote ed El Sauce, per motivi di concorrenza tra levarie fazioni all’interno del partito. A parte la motivazione diquesto, che è comunque stata resa manifesta ai restanti mem-bri, l’aspetto più condizionante per ADMUL è stato proprio

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l’atteggiamento di questi sindaci: l’assenza di etica istituziona-le che porta una minoranza, seppur in disaccordo, a rispettarela decisione legittima di una maggioranza, adottata secondo unmetodo di voto stabilito da tutto il complesso assembleare. Daquesta posizione nasce poi il ricatto, ossia condizionare la pro-pria partecipazione fisica ed economica al riesame di una legit-tima deliberazione. Qualsiasi decisione prendano i membri checompongono la maggioranza, l’ente ne esce gravemente inde-bolito: se si sceglie di rivedere la propria risoluzione delegitti-ma la propria funzione deliberante, al contrario ad essere dele-gittimata è tutta l’attività dell’associazione, sia perché si rivelala presenza di un conflitto interno sia perché dietro le azioniintraprese dall’associazione c’è l’assenza dei soggetti più dina-mici e rappresentativi del territorio.Per sopperire a queste debolezze interne, occorrerebbe una

gran volontà politica e coscienza dei soggetti coinvolti, di volergarantire il corretto funzionamento di ADMUL. Dalle paroledei sindaci risalta la presenza di una coscienza del proprioruolo istituzionale, così come la consapevolezza che soloADMUL, seppur non elettiva, formata da eletti, può rappre-sentare il territorio dipartimentale e quindi preoccuparsi dell’a-spetto esecutivo delle strategie politiche o dei progetti cherichiedono la partecipazione istituzionale. Nonostante questo,manca una visione politica a lungo termine riguardo ai benefi-ci che l’azione collettiva può dare al territorio con la conse-guenza che, in parecchie situazioni, i sindaci preferiscono l’a-zione individuale86, più rapida ed efficace soprattutto se accom-pagnata dall’appoggio di conoscenze importanti che non sivogliono condividere con gli altri. In un’intervista, JuanGabriel Hernández87, coordinatore tecnico della segreteria diADMUL, nonché ex-sindaco del municipio di Nagarote che hafatto parte del gruppo di sindaci che hanno creato l’associazio-ne, rivela che se fosse presente la coscienza di prospettive alungo termine nei membri di ADMUL, sarebbe molto più sem-plice sopperire alle mancanze tecniche di fondi, risorse mate-riali e umane.Altro importante fattore che interviene ad indebolire

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ADMUL è sicuramente la presenza di un’altra associazione deimunicipi, quella zona nord del dipartimento, AMULEÓN, i cuimembri sono ugualmente rappresentati anche in ADMUL88.Non perché questa sia concorrente a ADMUL, infatti, rappre-senta un’unione tra soggetti con le stesse caratteristiche ed esi-genze, accomunati da un aspetto geografico, come si può pen-sare in Italia sia una comunità montana. ADMUL al contrarioriunisce soggetti molto diversi tra loro che hanno in comunel’appartenenza ad un territorio politico e non fisico.AMULEÓN ha contribuito alla debolezza di ADMUL nelmomento in cui ha dimostrato di funzionare in maniera effi-ciente, sia per quanto riguarda il fare incidenza politica verso ilgoverno, sia nella gestione di progetti, proprio perché aggluti-na dei soggetti che condividono delle realtà problematichemolto simili. Questo si traduce in un indebolimento perADMUL quando, di fronte alla scelta se intraprendere o noun’azione collettiva, i municipi del nord hanno la possibilità diutilizzare un altro strumento maggiormente efficace.Per quanto riguarda i problemi congiunturali, attualmente i

membri dell’assemblea di ADMUL appartengono allo schiera-mento politico sandinista. In un contesto così polarizzato,come quello nicaraguense, la comune derivazione politica deimembri di ADMUL, ha fatto sperare che non ci fossero inter-ruzioni o sospensioni nell’attività associativa per l’anno 2005,contrariamente a quanto era successo nel 2004, anche a causadella campagna elettorale, che ha visto una lunga interruzionedella routine amministrativa. A dare un’ulteriore previsionepositiva circa il funzionamento dell’associazione, è stato ancheil fatto che ADMUL è un’istituzione prioritaria della sinistra,una posizione strategica per il frente. È chiaro che, per chi pro-viene da un contesto in cui il decentramento è “istituzionale”,questa riflessione può far venire il dubbio che associazioni diquesta tipologia possano far dipendere la loro esistenza dallacomposizione politica della loro struttura. A livello teorico,tutti i maggiori attori del decentramento del territorio, siadipartimentale che nazionale, concordano che il processo didecentramento deve essere indipendente e deve accomunare i

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soggetti istituzionali in quanto municipi, e non per la loro fedepolitica89; a livello pratico, però, lo scontro politico ha datodimostrazione di riuscire a influire in maniera determinantenella storia di ADMUL e delle associazioni di municipi nicara-guensi in generale.La polarizzazione partitica però non è l’unica ad influire

negativamente sulla vita politica nicaraguense, e la nuova com-posizione diADMUL ha messo in risalto una competizione cheesiste da tempo all’interno del frente e che divide politicamen-te e “fisicamente” i municipi in questione. Per il verbale uffi-ciale della riunione d’elezione della giunta direttiva90, constata-to il quorum necessario di 16 presenze, si procede all’elezione.L’esito vede Humberto Espinoza, sindaco di Telica, nuovo pre-sidente di ADMUL con 14 voti a favore; Felipe Reyes, sinda-co di Nagarote, vicepresidente con 14 voti; Fannor Sampson,sindaco di La Paz Centro, segretario con 14 voti; RodrigoSalmeron, sindaco di Malpaisillo, tesoriere con 15 voti; MilánValenzuela, sindaco di Achuapa, contabile con 16 voti; ManuelTorrez, sindaco de El Jicaral, consigliere con 16 voti.La nuova giunta così eletta, vede una rappresentanza più

consistente dei municipi territorialmente più piccoli e piùpoveri91, mentre nessun mandato è stato affidato a León o ad ElSauce. Si da il caso che questa “divisione” non risponda solo acriteri di dimensione territoriale o di ricchezza, ma ancheall’appartenenza a diverse fazioni di partito92. Il risultato del-l’elezione, e il comportamento dei sindaci durante quest’annod’attività, dimostra che i municipi minori, invece di allearsiintorno ai maggiori, hanno dimostrato di non voler più esseresatelliti dei grandi, laddove l’omogeneità politica dava comerisultato un’assenza totale dello spazio di negoziazione e un’o-mologazione delle necessità di tutti i municipi intorno a quelledei comuni più grandi. Possiamo dire che non c’è sensibilitàpolitica nei confronti del voto e delle istituzioni: i comuni piùpiccoli, in un atteggiamento di soggezione e non coscienti delproprio valore istituzionale in un sistema come quello dellostato, non esprimono le proprie opinioni sulle decisioni daprendere a maggioranza, il voto si risolve nella formula “siete

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tutti d’accordo?”, domanda a cui qualcuno risponde affermati-vamente di modo che la mozione risulta votata; il silenzio deglialtri potrebbe comunque essere considerato come un assenso,però poi nessuno si sottomette alle decisioni dopo che questesono state prese né si pone la questione a dibattito o si cerca dipresentare un’alternativa durante la sessione di voto. La strate-gia è stata assunta sia dai sindaci dei comuni più piccoli, perfuggire alle imposizioni dei più grandi, senza entrare palese-mente in contrasto con questi, sia dai sindaci dei comuni mag-giori quando non riescono ad ottenere ciò che vogliono, essen-do questi, tre contro sette.L’altro aspetto da considerare però è che sono i comuni mag-

giori che possono materialmente sostenere ADMUL, sia in ter-mini di risorse economiche preventivate, che di risorse umane;infatti, i comuni più piccoli sono quelli che strutturalmente pre-sentano maggiori difficoltà nella gestione municipale, nonhanno personale sufficiente per far fronte a tutte le loro esi-genze. Inoltre, non dispongono quasi mai di risorse economi-che in avanzo nel budget municipale da poter destinare all’as-sociazione. Nonostante ciò, sono coloro che nel 2005 hannodimostrato di essere più coinvolti, di vedere grandi potenziali-tà nel lavoro associativo93. Ciò non toglie che la possibilità dinon ricevere le quote-parte dei membri più “facoltosi”, puòmettere l’associazione in difficoltà e quindi può essere un fortedeterrente nei confronti di chi più investe nell’associazione manon vuole omologarsi alle pretese altrui.I conflitti nascono dall’atteggiamento dei sindaci, concorren-

ti tra loro per una leadership anziché membri alla pari di un’en-tità la cui esistenza e utilità dipende da loro. È chiaro come die-tro a questo si nasconde una forte mancanza di visione a lungotermine nei confronti dei benefici di un’azione collettiva che simanifesta poi nella pratica quotidiana in una mancanza di coor-dinazione tra i sindaci che danno maggiore priorità ai propriimpegni comunali rispetto alla sfera dipartimentale94. Anche lafigura del frente sandinista non ha giocato un buon ruolo inquesta questione; invece di aiutare, motivando, il partito si èinserito nell’associazione, controllandone i movimenti e

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togliendo autonomia ai suoi membri, con la conseguenza chequesti si sentano ancor meno rappresentati da ADMUL e laconsiderino più un mandato che uno strumento proprio95.Sebbene i sindaci difendano la posizione del partito96, è inne-gabile la sua volontà di controllare il lavoro delle figure istitu-zionali, tanto che, nel 2006, il frente ha previsto la presenza delsegretario di partito nei consigli dei municipi del partito.Altro motivo determinante la condizione di debolezza dell’i-

stituzione, è stata la mancanza fino ad oggi di un’unità tecnicain grado di coordinare le attività dell’associazione, una struttu-ra permanente che producesse piani di azione e programmi digestione dell’associazione, che si occupasse del fund - raising,della scrittura di progetti, della gestione ed elaborazione delmateriale informativo e del piano di comunicazione con i massmedia97.La mancanza di risorse disponibili n’è stata la causa, però il

non aver priorizzato l’associazione nel piano d’investimentiannuale (plan de inversión municipal, PIM) prodotto dai muni-cipi ha causato l’indisponibilità di queste risorse anche laddo-ve ci sarebbe stato qualcosa da investire.Il passo seguente è stato la designazione del coordinatore tec-

nico e la selezione dei dieci tecnici provenienti dalle ammini-strazioni comunali che avrebbero integrato la segreteria,soprattutto come gruppo d’appoggio nella scrittura dei proget-ti, per coadiuvare le informazioni relative ad ogni municipio.Poi si è dovuto provvedere all’organizzazione di uno spazio dilavoro (ufficio e attrezzature) di cui l’associazione non era pre-cedentemente provvista. Per permettere ai sindaci di avere iltempo di trovare una struttura dove installarsi e raccogliere unaprima parte dei trasferimenti per il pagamento delle spese distruttura (stipendi, affitto, bollette), sono state messe a disposi-zione, da parte del consorzio “La Toscana per León”, risorsemateriali e umane per rendere rapido il funzionamento dellasegreteria.L’atteggiamento dei sindaci sembra però voler rompere col

passato e nell’elezione della giunta appare significativo il loroimpegno ad aprire un conto corrente a cui destinare una per-

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centuale del PIM. Chiaramente anche qui ci sono stati vari con-flitti, non sulla necessità dell’autofinanziamento98, quanto sullemodalità. Infatti, si è deciso, contrariamente a quanto stabilitonello statuto, che ogni comune avrebbe destinato la stessa cifra(2000 córdobas mensili ognuno, circa 96 euro) come a sancirelo stesso livello d’importanza tra i membri99. A parte la nondemocraticità della scelta, che viola lo statuto, ma resta coeren-te con l’esperienza istituzionale nicaraguense, questo è statouno dei casi che ha dimostrato le conclusioni tratte fino ad ora:la decisione è stata prima presa con il metodo del silenzio-assenso, dopodichè ha visto la protesta dei comuni più piccolialla quale gli altri membri non hanno voluto cedere essendosigià presa e “votata” una decisione a riguardo.Nonostante i contrasti sulla quantità delle quote-parte versa-

te dai membri per ADMUL, c’è una valutazione molto positi-va che va espressa, ed è la presa di coscienza dei sindaci dellanecessità di esistere indipendentemente dagli aiuti internazio-nali, che sì, possono coadiuvare le attività in un momento sfa-vorevole, ma che non possono costituire una rendita vitalizia,anche perché uccidono l’essenza di queste istituzioni, minanola loro indipendenza e la possibile emancipazione. A livellogestionale, un’associazione come ADMUL deve sapersi creareuna base minima per la propria operatività, per la sua sosteni-bilità, e questo non soltanto in senso finanziario, ma anchecome risorse umane, formate professionalmente e in grado diintraprendere iniziative per captare maggiori quantità di fondida investire in progetti di rilevanza per il dipartimento.Nel periodo compreso tra aprile e ottobre 2005, in cui la

segreteria tecnica di ADMUL ha ricevuto l’appoggio del con-sorzio, le attività intraprese sono state inizialmente volte all’in-tervento per risanare i principali vuoti dell’associazione: lamancanza di uno spazio e di risorse economiche sufficienti permantenere in vita una struttura, l’assenza di informazione siasul territorio del departamento de León che purtroppo spessosu i comuni che lo compongono100, la mancanza di formazioneprofessionale sia sulla gestione del ciclo di un progetto sia sulletematiche più politiche e su cui occorre sensibilizzare le auto-

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rità locali. Il primo passo conseguentemente è stato la regola-rizzazione burocratica e legale dell’associazione (recupero ditutta la documentazione amministrativa relativa a ADMUL,revisione dello statuto, apertura del conto corrente); in manie-ra trasversale si è invece curato l’aggiornamento della baseinformativa (banco de datos) di ADMUL.Gli incontri di formazione sono stati una pratica costante

durante l’anno, incontri che ADMUL stesso ha organizzato, oa cui solamente ha partecipato, sulle tematiche della gestione edello sviluppo locale, sui temi del decentramento e della parte-cipazione e anche incontri per la coordinazione con gli altriattori del territorio su temi di interesse comune; altre attivitàhanno portato alla coordinazione con enti del governo centrale(come INIFOM, AMUNIC o la comisión nacional de energía)sia per l’organizzazione di alcuni seminari formativi, ad esem-pio sulla programmazione economica comunale, sia per attivi-tà di fund raising; la segreteria ha anche permesso di stabilireuna buona coordinazione con il CONDELEÓN, soprattuttoquando si è manifestata la necessità di produrre posizioni estrategie comuni a tutto il dipartimento, di fronte ad avveni-menti cruciali nella vita politica nicaraguense, come sono iltrattato di libero commercio con gli Stati Uniti e la cuenta retodel milenio. ADMUL quindi è riuscita in parte, semplicemen-te migliorando alcuni aspetti tecnici, a diventare un punto diriferimento per gli altri attori del dipartimento, come lo dimo-stra il fatto d’essere presente nei mezzi di comunicazione,come radio e periodici. Poco impulso ha invece ricevuto lasegreteria da parte dei sindaci nelle attività di formulazione dipiani operativi, progetti e nell’approfondimento del plan estra-tégico de desarrollo departamental, dimostrando così di avereancora della strada da fare prima di diventare un elementogovernativo del territorio. La segreteria, infatti, si è occupatadella formulazione di soli due progetti; il primo presentato alprogramma DECOPANN101, il programma di finanziamentodell’Unione europea, era volto al rafforzamento di ADMUL edella struttura della segreteria tecnica attraverso la costruzionedi un sistema informatico geografico (SIG), con il cofinanzia-

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mento della Regione Toscana che, attraverso i precedenti PQ,ha già prodotto lo stesso tipo di sistema per i municipi di Leóne La Paz Centro; il secondo si dirige al governo giapponese peril finanziamento di strade secondarie e rurali la cui esecuzione,se approvato il progetto, verrà affidata ad ADMUL, rappresen-tando così il primo progetto che l’associazione avrà l’occasio-ne di gestire, progetto diretto a tutti i comuni del territorio.Nel rapporto semestrale del coordinatore tecnico102, Juan

Gabriel Hernández, si leggono quali sono i prncipali aspetti sucui bisogna intervenire per migliorare l’efficenza di ADMUL,aspetti che sono stati presentati nella riunione e che sono statiriconosciuti anche dai membri di ADMUL: “Que la autoridadmunicipal juegue un papel mas beligerante, especialmente lajunta directiva, en procesos de incidencia como: hacer operati-vo el plan de desarrollo departamental; incidir en la aprobacióndel presupuesto general de la republica; participar de maneramás activa en la definición de los proyectos, acciones y metasa alcanzarse con los fondos de la cuenta del milenio; nombrarde manera permanente a un técnico o autoridad municipalencargado de participar en las mesas de concertación delCONDELEÓN; diseñar a lo inmediato una estrategia de soste-nimiento de la asociación de manera que se cuente con losrecursos técnicos, financieros y los equipos materiales y ofici-na necesario para institucionalizar la operatividad de la asocia-ción; replantearse el porcentaje de cotización y adecuarlo deacuerdo a un plan operativo anual, el que deberá ser aprobadoal mas tardar el 31 de diciembre de este ano a través del presu-puesto 2006 de esta asociación”.Seppur quindi l’attività di ADMUL si è regolarizzata diven-

tando più effettiva, ci sono ancora degli ostacoli da superare.L’associazione deve rappresentare per i comuni la dimensioneprivilegiata per le azioni comuni, se vuole costituirsi comepunto di riferimento istituzionale per gli altri soggetti, pubbli-ci e privati, ricorrervi non può essere occasionale; in contrad-dizione con le opinioni e i desideri che i sindaci hanno espres-so nei confronti di ADMUL, come associazione alla testa delmovimento di promozione dello sviluppo locale dipartimenta-

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le, a volte hanno preferito agire individualmente anziché uti-lizzarla come il tramite necessario per l’azione intramunicipa-le, come è accaduto per la formulazione di alcuni progettifinanziati dal governo centrale con fondi per lo sviluppo loca-le. Anche il coordinamento tra i sindaci e la segreteria dovreb-be essere migliorato; la comunicazione dovrebbe avvenire allagiunta direttiva verso il suo braccio operativo, ma sistema introppe occasioni ha operato in senso contrario.La scarsa capacità di visualizzare a lungo termine le prospet-

tive e i benefici che si possono generare grazie all’associazio-ne, e la quotidianità nicaraguense, che si risolve attraverso unaserie d’espedienti, in cui non c’è un principio da seguire, ma lapriorità è risolvere il problema pratico, porta alla disgregazio-ne dello spirito di gruppo laddove agire individualmente è piùrapido e più sicuro.Comunque, rispetto al passato, ADMUL è un’associazione

legalmente costituita con personalità giuridica e riconosciutadalle altre istituzioni del territorio dipartimentale e nazionali,ma anche dai mezzi di comunicazione.

CONDELEÓN

Il CONDELEÓN nasce nel febbraio del 2002. Per iniziativadei governi locali, delegazioni di governo e rappresentantidella società civile, e con l’auspicio del programmaAPPI-TIPP(MAE-PNUD), si costituisce il consiglio quale istanza di con-certazione per costruire e incidere nello sviluppo del territoriosecondo le sue potenzialità e le necessità della popolazione. IlCONDELEÓN però s’istituzionalizza soltanto dopo l’approva-zione della Ley de partecipación ciudadana con decreto ese-cutivo n. 57-2004, pubblicato nella gazzetta ufficiale il 16 giu-gno del 2004. La struttura del CONDELEÓN si articola inassemblea generale, giunta direttiva, commissioni settoriali,tavoli di lavoro e conta anche con una segreteria tecnica.L’assemblea generale è l’organo di massima autorità, pertan-

to possiede anche la funzione di monitorare e valutare le atti-vità che gli altri organi del consiglio intraprendono, così come

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si occupa di approvare le risoluzioni e sollecitazioni, tantofinanziarie come negli altri aspetti che incidono sul buon fun-zionamento del consiglio. L’assemblea si riunisce, ordinaria-mente, ogni sei mesi e, straordinariamente, quando l’urgenzadel caso lo richieda, secondo il criterio della giunta direttiva, oper maggioranza semplice dell’assemblea. Sono membri del-l’assemblea generale i suoi fondatori e gli enti pubblici e pri-vati che si muovono per lo sviluppo locale, come i governilocali municipali, delegazioni ed enti dello stato, ong, associa-zioni di categoria, impresa privata e altre espressioni dellasocietà civile, che presentino personalità giuridica103.La giunta direttiva è l’organo esecutivo che ha il compito di

mettere in pratica le decisioni prese dall’assemblea. La giuntaè composta da nove membri che rappresentano le diverse cate-gorie che sono presenti nell’assemblea. Da questo risulta chetre membri di ADMUL sono nella giunta direttiva delCONDELEÓN, due membri in rappresentanza dei governilocali e uno per ADMUL. La giunta si riunisce in forma ordi-naria una volta ogni tre mesi e in forma straordinaria quando ilpresidente o la maggioranza della giunta lo solleciti, preveden-do anche la convocazione delle commissioni settoriali in qua-lità d’istanza consultiva, quando la giunta stessa lo giudichipertinente. Oltre allo svolgimento di queste funzioni, la giuntadeve velare sul rispetto degli accordi realizzati e del regola-mento e statuto che reggono l’ente. Allo stesso tempo devevalutare il funzionamento della segreteria tecnica e comunica-re, divulgare all’assemblea generale le differenti attività che sirealizzano in funzione dei programmi o progetti in cui l’ente ècoinvolto.Le commissioni settoriali sono organi in cui si discute, si pro-

pone e si analizzano i problemi relativi ad ogni aspetto dellavita della comunità, alle quali partecipano i governi municipa-li, il settore pubblico e privato e la società civile che sono inte-ressati all’aspetto in questione o che hanno esperienza e com-petenza in quel contesto. La struttura interna delle commissio-ni settoriali è composta da un coordinatore, un vicecoordinato-re e un segretario che sono eletti da tutti i membri della parti-

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colare commissione e restano in carica per due anni. Il ruolodelle commissioni settoriali è fondamentalmente l’integrazionedelle azioni settoriali nella formulazione dei piani e program-mi di dimensione dipartimentale.I tavoli di lavoro sono invece l’istanza di concertazione,

coordinamento e articolazione, specializzata nei temi di setto-re, ai quali partecipano i membri dell’assemblea delCONDELEÓN, secondo il proprio interesse e profili. Il fun-zionamento di questi tavoli è congiunturale alle decisioni e allenecessità che vengono definite prioritarie dai membri all’inter-no delle sessioni delle commissioni di settore. La distribuzionedei membri assembleari ai tavoli avviene in funzione dei temispecifici scelti e secondo il profilo d’ogni soggetto. Le azionisettoriali proposte dai tavoli vanno poi a integrare i piani muni-cipali e dipartimentali con il proposito di promuovere lo svi-luppo del territorio.Per migliorare il funzionamento del consiglio, esistono anche

organi complementari, come la segreteria tecnica, che nellostatuto viene definita un tramite tecnico-metodologico, dicarattere amministrativo e gestionale, sotto la direzione dellagiunta. È composta da un coordinatore e da un indefinitonumero di personale tecnico-amministrativo che varia secondole necessità e la disponibilità finanziaria. Questa segreteria sioccupa d’aree di lavoro quali la pianificazione territoriale el’appoggio alle istituzioni, la formulazione, la valutazione el’esecuzione di programmi e progetti, la comunicazione e ladiffusione delle attività intraprese, la gestione e coordinazionedelle relazioni internazionali. La struttura del CONDELEÓN siavvale anche di un gruppo d’appoggio la cui funzione è quelladi completare l’azione della segreteria e della giunta direttiva.Non appena costituito il CONDELEÓN, inizia un largo pro-

cesso che porterà all’elaborazione del Plan de desarrollo depar-tamental di León, per un periodo che va dal gennaio del 2002al dicembre del 2004. Nel processo sono stati coinvolti moltiabitanti del territorio dei dieci comuni interessati. Questo pianoè quindi il frutto di un processo strategico che ha coinvolto inmaniera democratica, rappresentativa ed equa le rappresentan-

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ze organizzate degli attori locali. Nell’introduzione del testoche presenta il piano sono precisate la visione delCONDELEÓN e le sue prospettive: aprire uno spazio di con-certazione sociale che deve portare a dei compromessi per l’or-dinamento del territorio dipartimentale, definendo strategied’intervento sulle risorse e capacità locali identificate.L’obiettivo è quindi di costruire un’agenda di sviluppo, unascala di priorità nello sfondo di un ordinamento territoriale e diuna pianificazione strategica come mezzi per garantire ilmiglioramento delle condizioni di vita di tutti i cittadini. Neldocumento è specificato che questo corrisponde alla fase d’e-laborazione strategica alla quale deve seguire una fase operati-va, in cui tutti gli attori locali, pubblici e privati, devono ado-perarsi per concretizzare i progetti e i programmi individuaticome prioritari per lo sviluppo dipartimentale.Molte sono le proposte che sorgono all’interno stesso del

CONDELEÓN, proposte che vogliono ottenere un migliora-mento nell’attività del consiglio, soprattutto in questo momen-to in cui è entrata in atto la fase operativa del PDDL. Uno degliaspetti che, infatti, è spesso sottolineato come un limite, è laforte presenza della rappresentazione governativa, che fa allon-tanare i processi di pianificazione e partecipazione dalla basedei cittadini. Questo però non è un caso, dato che ilCONDELEÓN nasce, comunque, come ente di compromessotra il governo e le richieste dei governi locali e la presenza dirappresentanti del governo in gran numero determina che lapartecipazione e le decisioni dell’assemblea siano comunquebilanciate. Su quest’aspetto anche la legge appare contraddit-toria quando, nel suo articolo 47, pur prevedendo la rappresen-tanza nel CDD d’ogni organo governativo con delega diparti-mentale, raccomanda che lo stesso CDD dia garanzia d’indi-pendenza dalle autorità di governo. Altro difetto viene dal fattoche la costituzione del CONDELEÓN avviene prima dell’e-manazione della Ley de participación e perciò alcuni aspettidello statuto non sono conformi a questa104. Uno degli aspettipiù importanti su cui occorre intervenire riguarda proprio lasegreteria tecnica, o meglio, il ruolo che questa ha di formula-

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zione e in particolare esecuzione dei progetti. Questa non è unafunzione che dovrebbe competere al consiglio soprattutto con-siderando che la stessa Ley de participación lo considera enteconsultivo, di appoggio e non esecutivo, di governo. Lo svol-gimento di tale ruolo deriva dal fatto che il CONDELEÓN ècreato grazie a finanziamenti esterni e, per il suo sostentamen-to, non sono previste risorse economiche da parte del governoo dei suoi membri. L’assenza di uno qualsiasi di questi mecca-nismi non permette che la sua attività sia indipendente, anzi ilCONDELEÓN resta vincolato al sostegno delle autorità loca-li, perché la via istituzionale è l’unica che percorrono i grandiorganismi internazionali per l’erogazione dei fondi, da un lato,dall’altro, deve essere il consiglio l’ente esecutore dei progettiper poter tirar fuori dalle risorse erogate parte per il manteni-mento della sua struttura. Per questo già in passato è accadutoche ADMUL fosse un “passa-soldi” tra i finanziamenti esteri eil CONDELEÓN.L’esecuzione dei progetti per di più viene condotta in manie-

ra del tutto svincolata dalle autorità locali, coinvolgendole piùnell’atto esecutivo che in quello politico, di presa di decisione,come vedremo più avanti nel caso preso in esame.L’assunzione di questo ruolo nel dipartimento ha generato unconflitto con ADMUL nel momento in cui l’associazione haraggiunto quella maturità necessaria per acquisire la totalitàdelle sue funzioni. La gestione di risorse per lo sviluppo delterritorio tra l’altro non può risiedere un’istanza la cui compo-sizione è volontaria, per iscriversi alla quale occorre solo averepersonalità giuridica.La debolezza sostanziale dell’associazione dei municipi ha

fatto sì che questa non fosse in grado di negoziare con ilCONDELEÓN per impossessarsi del proprio spazio nel dipar-timento. Probabilmente la mancanza d’esperienze e di modelliefficaci cui far riferimento, la poca disponibilità dei sindaci aduscire dalla propria dimensione municipale (perché di solitonel comune bisogna affrontare dei problemi di prima necessi-tà, troppo spesso con scarsi mezzi e risorse) e lo scarso livellodi formazione professionale e tecnica di molti sindaci sui mec-

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canismi di decentramento amministrativo, impedisce la visua-lizzazione delle prospettive che può dare allo sviluppo del ter-ritorio la presenza di un’associazione di questo tipo.

4.2. La relazione tra ADMUL e CONDELEÓN: come sipresenta e come dovrebbe essere

Nonostante il 2005 sia iniziato per ADMUL con il precisoobiettivo strategico di rimodellare la relazione e la coordina-zione esistente con il CONDELEÓN, questo processo è statodifficile e non sempre ha dato i frutti sperati. Infatti, già in unariunione operativa105, svoltasi appena eletta la nuova giuntadirettiva, con il fine di definire i primi movimenti della neona-ta segreteria tecnica, la prima necessità che viene manifestatadai membri di ADMUL è di rivedere la propria posizione neiconfronti del CONDELEÓN, di utilizzare la presenza dei tresindaci membri di ADMUL nella giunta direttiva per operarepressioni affinché il CONDELEÓN revisioni il proprio statutoe conformi il proprio ruolo nel dipartimento alla legge in vigo-re (Ley de participación).La preoccupazione manifestata riguarda la presenza di due

segreterie tecniche che non possono svolgere lo stesso ruolosul medesimo territorio.La proposta dei sindaci in merito alla segreteria tecnica del

CONDELEÓN - nell’ottica di rendere il consiglio un’istanzadi supporto di ADMUL e un tavolo di concertazione dell’asso-ciazione dei municipi - riguarda il controllo dei progetti e delleiniziative affinché risultino conformi alle priorità stabilite nelPDDL, sia rispetto all’individuazione dei bisogni da soddisfa-re, sia rispetto a quanto eseguito da ADMUL.Altro importante ruolo della segreteria potrebbe essere quel-

lo di connettere le iniziative del settore privato con la compo-nente istituzionale per la realizzazione di progetti coordinati.Anche se tutti hanno espresso condivisione su questa posizio-ne, la non compattezza dei membri di ADMUL presenti nelCONDELEÓN106 ha reso debole ogni tentativo operato in que-sto senso.

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L’occasione che ha generato maggior conflitto è stata quelladella costruzione del SIT107dipartimentale.Le modalità di conduzione di tale processo chiariscono come

spesso le autorità locali siano coinvolte in maniera interessata,con il fine di creare una garanzia per i donatori internazionali.Tra l’aprile e il maggio del 2005, approfittando dell’appog-

gio tecnico fornito dal consorzio toscano per le attività di ste-sura di progetti, la giunta di ADMUL decide, votandolo in unariunione108, di presentare un progetto al programma DECO-PANN109. I sindaci individuano l’ambito d’intervento in basealle priorità espresse nel PDDL e alle necessità dei comuni: ilsistema informativo geografico o territoriale (SIG).Il SIG viene individuato come prioritario poiché rappresenta

un ottimo strumento di gestione del territorio, soprattutto per laraccolta delle imposte, questione delicata e fondamentale spe-cie per comuni con gravi difficoltà di bilancio.In effetti, vari soggetti - fra cui il CONDELEÓN e l’univer-

sità di León - si stavano da anni occupando di mettere a puntosistemi informatici efficaci, ma nessun risultato era arrivatonelle mani delle autorità di governo. Per ovviare al ritardo,ADMUL pensa di trasformare la segreteria in una sorta di cen-tro di servizi territoriale, chiedendo finanziamenti per comple-tare un’opera che già contava con la sistematizzazzione dei datidei municipi di León e La Paz Centro, elaborata dal consorziotoscano e donata all’associazione.Adeguandosi alla nuova realtà, il CONDELEÓN e l’univer-

sità di León, pur dir continuare a beneficiare del finanziamen-to DECOPANN, hanno sostenuto l’iniziativa.Già nella prima riunione di coordinamento tra ADMUL e

CONDELEÓN per la definizione del budget del progetto, sonostate rese manifeste le reali intenzioni del CONDELEÓN: ilSIT deve essere un sistema consultabile per le autorità digoverno ma non gestibile direttamente da loro, non avendoquasi nessun tecnico nel dipartimento la capacità professiona-le di manovrare un sistema tanto complesso, ma attualizzabilesolamente dall’università e dal personale che ha contribuitoalla sua creazione. Santos Bethancourt, di fronte alla domanda

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se ADMUL avrebbe gestito, come logico, questo sistema,risponde in una riunione che sarebbe stato il CONDELEÓN adecidere chi è in grado110. Chiaramente la disponibilità alla par-tecipazione passiva dei sindaci nel fornire i dati del propriocomune e i tecnici per il reperimento delle informazioni faavanzare la proposta di utilizzare parte del finanziamentoDECOPANN per acquistare risorse materiali per la segreteriatecnica di ADMUL. Anche di fronte alla proposta di una spar-tizione delle tematiche, in cui l’università avrebbe trattato i datidemografici, sanitari, ma non certo quelli personali dei cittadi-ni, come i catastali o più in generale quelli per la raccolta delleimposte, non è stato possibile giungere a un accordo.Anche se i sindaci sono consapevoli che uno strumento come

il SIT, che raccoglie i dati personali dei cittadini, non può cheessere gestito da una pubblica amministrazione e non da unente di ricerca, la paura di perdere una possibilità seppur pic-cola di avere fondi per la segreteria li porta ad appoggiare illavoro del CONDELEÓN piuttosto che iniziarne uno pro-prio111. Attualmente nessuno dei finanziamenti è pervenuto adADMUL, anche se questa ha accantonato l’idea di elaborare unproprio SIT; l’unica soluzione presentata per i problemi distruttura della segreteria è stata di trasferirne gli uffici presso lasede del CONDELEÓN.

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CONCLUSIONI

L’entusiasmo nei confronti degli inediti, almeno per ilNicaragua, processi di decentramento amministrativo e parte-cipazione cittadina deve ancora scontrarsi con dei grossi difet-ti che si sono creati nella pratica di relazione tra questi sistemi,in un contesto in cui il quadro normativo non è sufficiente-mente sviluppato. Come se non bastasse, secoli d’esclusioneed emarginazione storica e di pratiche clientelari non hannopermesso la crescita di una società civile e di una classe politi-ca forte e indipendente.Non si può dimenticare che il processo di costruzione di que-

st’autonomia ha appena più di un decennio e quindi presentaancora molte debolezze nelle pratiche organizzative e riguardoalla leadership. L’esistenza di un complesso sociale richiedecome controparte uno stato di diritto e un’amministrazionepubblica sufficientemente forti che garantiscano che i pochimeccanismi stabiliti dalle leggi si possano concretizzare.Anche i governi locali hanno, infatti, alle spalle secoli d’orga-nizzazione e pratiche accentratrici. La capacità d’adeguamentodi questi sistemi esige una gran flessibilità nelle relazioni inter-ne tra gli attori.La creazione del comitato di sviluppo dipartimentale si è resa

necessaria per avere a disposizione un’entità che discuta e rac-colga consenso a livello di dipartimento, che congiunga l’ini-ziativa cittadina privata con la sfera pubblica. La sua strutturadeve prendere corpo dalle organizzazioni di base esistenti,cooperative, associazioni, comitati, settore della ricerca, etc. inmodo tale da coinvolgere tutti i differenti attori che esistono sulterritorio e permetta stabilire alleanze tra i governi locali e isuoi governati per scegliere il modo più efficace di intervenirenella risoluzione dei problemi fondamentali del territorio. Unastruttura pensata organizzata per tale fine non può assumere lafunzione esecutiva delle politiche dipartimentali, funzione chesolo può spettare alle autorità di governo, legittimamente elet-te dai cittadini dei territori municipali.

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Sebbene ADMUL non sia regolata come un ente pubblico digoverno reale del territorio regionale, a cui spettano relatividiritti e doveri, in questo momento è l’unico soggetto che puòcercare di definire un modello di relazione con gli altri attoridel dipartimento.Il modello più prossimo a cui fare riferimento è sicuramente

quello municipale, nella relazione tra il sindaco e il suo consi-glio municipale con il comitato di sviluppo municipale. Questoè una struttura di carattere rappresentativo integrata da tutti gliattori che contribuiscono allo sviluppo del territorio comunalee ha la funzione di identificare i problemi comunitari, cercaree presentare alternative di soluzione a questi. Ciò non significapoi che sia il CDM a condurre la gestione amministrativa delterritorio municipale, realizzando progetti o programmi, mavuole essere un sostegno alla classe politica nell’individuazio-ne delle priorità d’intervento nella regione. Certamente anchequesto modello non è esente da imperfezioni, se ad esempiopensiamo che non vi è obbligo per legge che l’autorità localeprenda in considerazione i piani che vengono elaborati dalCDM, col rischio che tutto il processo di partecipazione e coin-volgimento non abbia poi applicazione.Non solo non esiste nessuna garanzia che il sindaco rispetti

la pianificazione o la priorizzazione elaborata dai consigli disviluppo municipali ma non esiste nemmeno alcun’autoritàpreposta a raccogliere eventuali reclami dei cittadini, nonessendoci per l’amministrazione comunale vincolo alcuno nelrispettare le decisioni della cittadinanza.L’unico deterrente per il sindaco è il momento elettorale, ma

anche questo lo tocca relativamente, da un lato perché, indi-pendentemente dal favore o meno dei cittadini, chi decideun’eventuale ricandidatura è il partito, dall’altro, perché lapolitica nicaraguense, vista dagli occhi della massa, dellapopolazione, non è personalistica come può essere quella ame-ricana, la figura centrale è il partito o al massimo il leader alivello nazionale, le comunità rurali o gli strati più marginalidel popolo, che comunque rappresentano la maggioranza,votano un partito, un’idea, molti ancora per la rivoluzione e il

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più delle volte non sono a conoscenza dei personaggi che rap-presentano il partito.In ogni caso, seppur imperfetto, il modello, nel comune di

León, con l’esperienza del CDM di León, è stato fruttuoso, edha raccolto più di cento categorie rappresentate al suo internoche hanno contribuito alla formulazione del Plan estratégicode desarrollo municipal, León siglo XX, pun importante puntodi riferimento sia per l’autorità municipale che per le politicherelative al dipartimento.Il ruolo della CD nel continuo cambiamento in una fase di

definizione di queste realtà, non può che essere solo di osser-vazione e analisi, per raccogliere le dinamiche endogene delterritorio e intervenire in base alle loro necessità. Interventitroppo invasivi dei delicati equilibri che si stanno creando inpaesi come il Nicaragua, come abbiamo potuto intuire nelcorso di quest’analisi, rischiano di creare delle “cattive prati-che” di comportamento e di perpetuare tramite il continuofinanziamento modalità erronee di relazione.

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NOTE

1 APS, nel quale il DAC riconosce la differenza tra aiuto ufficialeallo sviluppo e aiuto ufficiale, secondo la tipologia d’aiuto destinatoe del paese che lo riceve.2 Volpi, Franco, “L’esperienza dell’aggiustamento strutturale” inPolitica internazionale, n. 1-2 (gen-apr), 1998.3 Stiglitz, Joseph E., La globalizzazione e i suoi oppositori, tradu-zione di Daria Cavallini, Torino, G. einaudi, 2002, XXII.4 Barbarella, Carla. “Il ruolo della cooperazione decentrata”, inPolitica internazionale, n. 1-2 (gen-apr), 1998.5 Principio secondo il quale l’esercizio di responsabilità pubblichespetta all’autorità più vicina al cittadino tenendo conto di un criteriod’efficacia ed economia.6 Tratto da: direzione generale per la cooperazione allo sviluppo, Lacooperazione decentrata allo sviluppo nell’ambito della coopera-zione dell’Italia con i P.V.S. attuata dal Ministero degli affari esteri.Linee di indirizzi e modalità attuative, marzo 2000.7 Raimondi, Antonio, Antonelli, Gianluca, 5. La cooperazione allosviluppo in Italia, tratto da: “Manuale della cooperazione allo svi-luppo”, http://www.volint.it/areavolint/educazione/areetematiche/progettare/cap5/cap5.pdf.8 Associazione nazionale dei comuni italiani.9 Unione delle province italiane.10 Legge 15 marzo 1997, n. 59, Delega al governo per il conferi-mento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riformadella pubblica amministrazione e per la semplificazione ammini-strativa, pubblicata nella gazzetta ufficiale n. 63 del 17 marzo 1997.11 Delvecchio, Elisa, La cooperazione decentrata nuovo volano disviluppo?, http://www.mmc2000.net/villaggioglobale/docume/06.pdf, tesi discussa alla facoltà di scienze politiche, master in dirittiumani e intervento umanitario, Bologna, gennaio 2002.12 COSPE, CRIC, ASPEM, CESTAS, ACRA (a cura di), Sulla viadella cooperazione decentrata, realizzato nell’ambito del progettod’educazione allo sviluppo “Villaggio globale e territori: globalizza-zione e sviluppo locale nei PVS. Il ruolo dell’economia sociale edella cooperazione decentrata”.13 Rist, Gilbert, Lo sviluppo: storia di una credenza occidentale, trad.di Alfredo Salsano, Torino, Bollati Boringhieri editore, 1997.14 COSPE, CRIC, ASPEM, CESTAS, ACRA (a cura di), Sulla viadella cooperazione decentrata, realizzato nell’ambito del progetto

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d’educazione allo sviluppo “Villaggio globale e territori: globalizza-zione e sviluppo locale nei PVS. Il ruolo dell’economia sociale edella cooperazione decentrata”.15 Ianni, Vanna, Roma. Solidarietà internazionale e cooperazionedecentrata. Uno studio di caso.16 Pubblicata nel bollettino ufficiale della Regione Toscana, num. 2,il 12 gennaio 2005.17 Nell’art. 4, c. 3, della legge 15 marzo del 1997, n. 59, pubblicatanella GU n. 63 del 17 marzo del 1997, sono definiti questi tre prin-cipi. Il principio di sussidiarietà prevede l’attribuzione della genera-lità dei compiti e delle funzioni amministrative ai comuni, alle pro-vince e alle comunità montane, secondo le rispettive dimensioni ter-ritoriali, associative e organizzative, con l’esclusione delle sole fun-zioni incompatibili con le dimensioni medesime, attribuendo leresponsabilità pubbliche anche al fine di favorire l’assolvimento difunzioni e di compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie,associazioni e comunità, all’autorità territorialmente e funzional-mente più vicina ai cittadini interessati. Nell’allocazione delle fun-zioni si deve tenere conto anche del principio di differenziazione,vale a dire delle diverse caratteristiche, anche associative, demogra-fiche, territoriali e strutturali degli enti riceventi. Altro principio acui bisogna far riferimento è quello d’adeguatezza, vale a dire l’ido-neità organizzativa dell’amministrazione ricevente a garantire,anche in forma associata con altri enti, l’esercizio delle funzioni.18 Che sostituisce la l. r. 10 ottobre 1990, n. 66, primo testo legislati-vo approvato dalla Regione Toscana dedicato alla cooperazioneinternazionale.19 Pubblicata il 31 marzo del 1999 nel bollettino ufficiale dellaRegione Toscana, n. 9.20 Approvato con delibera del consiglio regionale n. 279 del 28dicembre 2000.21 http://www.utopie.it/sviluppo_umano/undp_unops.htm, sito webdi Utopie, organizzazione senza fini di lucro per la promozione e larealizzazione di iniziative per lo sviluppo sostenibile.22 Piano regionale della cooperazione internazionale e delle attivitàdi partenariato 2001-2005, Interventi per la promozione dell’attivitàdi cooperazione e partenariato internazionale, a livello regionale elocale, Regione Toscana - giunta regionale, dipartimento della pre-sidenza e degli affari legislativi e giuridici, servizio attività interna-zionali.23 La raccolta dei progetti già eseguiti viene effettuata anche percreare una banca dati delle iniziative pilota che, sulla base delleesperienze già vissute, possa creare un sistema di buone pratiche.

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24 L’idea del PQ, quale programma coordinato d’intervento che rac-coglie dalle tre alle sei distinte azioni, nasce proprio, negli ultimianni, dall’esperienza di lavoro dei tavoli.25 Cfr. art. 2, 1° c., l. r. 23 marzo 1999, Interventi per la promozionedell’attività di cooperazione e partenariato internazionale, a livelloregionale e locale, pubblicata il 31 marzo del 1999 nel bollettinoufficiale della Regione Toscana - n. 9.26 Cfr. art. 3, 3° c., op. cit.27 Glossario della cooperazione allo sviluppo, elaborato dalla dire-zione generale per la cooperazione allo sviluppo del Ministero degliaffari esteri, http://www.segretariatosociale.rai.it/codici/glossario_coop_sviluppo/glossario_coop_sviluppo.html.28 Sostenuto economicamente dalla cooperazione olandese.29 Protocollo d´intesa, “Sviluppo del dialogo e di programmi di par-tenariato tra il tavolo regionale di coordinamento con il Nicaragua(Regione Toscana, Italia) e il municipio di León (Nicaragua) a soste-gno di processi programmati e partecipativi di sviluppo locale auto-sostenibile”, Livorno il 20 ottobre 2001. La visita del sindaco diLeón era stata preceduta da una missione anteriore del precedentesindaco leonese, durante la quale furono discusse le principali lineed’intervento, le strategie, le prime idee di progetto.30 Preti, Federico, Petrone, Alessandro, Manual de IngenieriaNaturalistica, AUCS-DIAF, 2005.31 Il Nicaragua è una repubblica presidenziale, divisa in 16 diparti-menti e 2 regioni autonome.32 “L’assassino, Anastasio Somoza, dichiarò più tardi che l’uccisioneera stata ordinata dall’ambasciatore nordamericano Arthur BlissLane”. Galeano, Eduardo, Las venas abiertas de America latina,Sperling & Kupfer editori, 1997.33 Centro universitario de la universidad autónoma de Nicaragua(UNAN).34 Cabezas, Omar, La montaña es algo mas que una inmensa estepaverde, 4 ed., Managua: nueva Nicaragua, 1985.35 Unión democrática de liberación.36 Questi tre partiti rappresentavano la sinistra tradizionale nicara-guense.37 27 dicembre 1974, comando “Juan José Quezada”, FSLN.38 Oltre ad essere il leader dell’UDEL e un antisomozista, P. J.Chamorro era il direttore de “La prensa”, il secondo quotidiano piùimportante del Nicaragua.39 Oltre a dichiarare lo stato d’emergenza, l’ingresso della legge mar-ziale e della censura della stampa e dei mezzi di comunicazione, siattiva il CONDECA, consiglio di difesa centroamericano, alleanza

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militare degli eserciti centroamericani nata con lo scopo di reprime-re qualsiasi fuoco rivoluzionario nell’istmo.40 Festeggiato in Nicaragua come giorno della liberazione.41 Enunciata nel 1985, contenuta nel suo messaggio sullo stato del-l’unione: “La libertà […]; è un diritto universale di tutti i figli diDio…La nostra missione è nutrire e difendere la libertà e la demo-crazia, e di trasmettere questi ideali ovunque sia possibile…Noidobbiamo sostenere tutti i nostri alleati democratici”.42 Giordano, Giancarlo, La politica estera degli Stati Uniti. DaTruman a Bush (1945-1992), Franco Angeli.43 Unión nacional opositora.44 Partido liberal constitucionalista.45http://www.pnowb.org/html/modules/UpDownload/store_folder/Field_Visits/nicaraguarepot.pdf46 The parliamentary network on the World bank, Parliamentariansin the field program. Field visit to the republic of Nicaragua.October 11-14, 2004,http://www.pnowb.org/html/modules/UpDownload/store_folder/Field_Visits/nicaraguarepot.pdf.47 United nation development program.48 Documento di strategia nazionale. Nicaragua 2002-2006,www.europa.eu.int/comm/external_relations/nicaragua/csp/02_06_it.pdf.49 Estrategia reforzada de crecimiento económico y reducción de lapobreza, governo del Nicaragua, luglio 2001, http://www.cisas.org.ni/prsp/PDF/ERCERP.pdf.50 Documento della Banca mondiale, dipartimento Centroamerica,regione America latina e Caribe, Informe N. 26128-NI, Nicaragua,reporte de pobreza. Aumentando el bienestar y reduciendo la vulne-rabilidad. 23 de diciembre, 2003,http://wbln0018.worldbank.org/LAC/LACInfoClient.nsf/9b5746666d690c468525673600834bcd/92c05b2a9cf7c07785256e3e00621042/$FILE/Nicaragua%20Poverty%20Assess%20Main_spa.pdf51 Highly indebted poor countries.52 Elaborato dallo statista ed economo Corrado Gini (1884-1965), ilcoefficiente Gini è un indicatore che permette di misurare la con-centrazione di variabili quantitative trasferibili come appunto il red-dito.53Nel municipio di León, esiste ancora la comunità indigena di sutia-ba, legata ad un territorio con delimitazioni e diritti sottoscritti conla corona spagnola risalenti al XV secolo e non sempre rispettatinelle transazioni di proprietà.54 Nella città di León, i rappresentanti di queste comunità rurali

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hanno fondato il comité “Sì a la vida, no a la destrucción del medioambiente”che raccoglie e coordina le vittime di questa continua con-taminazione, offrendo appoggio legale per le rivendicazioni control’ingenio e svolge attività di sensibilizzazione e formazione sul-l’ambiente, sulla pericolosa situazione del territorio di León e sullacultura e tradizioni indigene per mantenere forte lo spirito e l’iden-tità comunitaria.55 Nello stesso testo del PQ 2004, in particolare nella relazione detta-gliata sull’azione 1, si denuncia il ritorno alla tendenza all’accorpa-mento di grandi proprietà legate all’espansione dell’impresa di tra-sformazione della canna da zucchero come causa di degradoambientale e disboscamento, danni diretti alle produzioni e alleva-menti delle piccole unità produttive, abbassamento della falda frea-tica e conseguente scarsità d’acqua potabile, sfruttamento dellasituazione precaria delle piccole unità produttive al fine di acqui-starle sottocosto.56 Un caso è riuscito a creare parecchio scandalo, non solo a livellonazionale, quello delle vittime del nemagón, pesticida elaborato neilaboratori della Dow chemical company e della Shell chemical com-pany, utilizzato dalle grandi multinazionali agricole, come la DelMonte o la Chiquita, dalla metà di questo secolo, ma che in paesicome gli USA è illegale dal 1979. Queste grandi compagnie sonostate denunciate dai loro lavoratori nel 2001. Nel marzo 2005, difronte all’atteggiamento del governo nazionale, che, non solo nonstava tutelando queste vittime, ma negoziava sulla possibile aboli-zione della legge n. 364, unica garanzia per i danneggiati dal nema-gón di poter ricorrere in giudizio, i lavoratori si sono accampati perpiù di due mesi di fronte alla sede dell’assemblea nazionale.57 Nei piccoli comuni è assente qualsiasi sistema informatico digestione dati, per la raccolta delle imposte è lo stesso cittadino chesi reca presso l’ente locale a dichiarare i suoi possedimenti.L’incentivo alla falsificazione delle dichiarazioni è molto forte inquesto caso per l’assenza di personale che può adoperare verifichesul tema.58 Domingo José Truesdale Hodgson.59 In un’intervista effettuata a Jorge Palacios, responsabile del plande desarrollo municipal di Kukra Hill per CEDEHCA (una ong loca-le) il 30 marzo 2005, l’intervistato racconta che la zona francaappartiene alla United fruit & co., che lavora la palma per l’estra-zione dell’olio, e denuncia le condizioni di lavoro degli operai,costretti a lavorare nove ore per un salario che è poco più di un euro,senza nessuna assicurazione o diritto sindacale da rispettare.60 La deconcentrazione è un processo mediante il quale un’ammini-

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strazione centrale affida poteri di decisione e attribuzioni a alcuniorgani della stessa amministrazione i quali, anche nelle attribuzionidelegate, restano sottomessi agli organi gerarchici superiori. Di con-seguenza le loro decisioni possono essere riviste e anche cambiateda questi organi superiori attraverso il procedimento amministrativostabilito per il suo appello. Quindi la deconcentrazione come moda-lità amministrativa non presenta un trasferimento effettivo dei pote-ri consistendo in una semplice delega di funzioni che mantiene ilpotere di decisione nel delegante (il governo centrale).Navas Morales, Jorge-Ortega Hegg, Manuel. Descentralización yasociacionismo en Nicaragua, CASC-UCA, Managua, 2000.61 La legge è stata pubblicata ne La gaceta diario oficial, n. 155, 17agosto, 1988.62 Precisamente nel settimo articolo.63 Navas Morales, Jorge-Ortega Hegg, Manuel. Descentralización yasociacionismo en Nicaragua, CASC-UCA, Managua, 2000.64 Nel dodicesimo articolo della legge n. 261.65 Fondata da 110 municipi del paese, secondo quanto pubblicato enLa gaceta, diario oficial, n. 25, 11 febbraio 1966.66 Ortega Hegg, Manuel, Las asociaciones municpales enNicaragua: antecedentes, situación actual y perspectiva, serie 7,Managua, luglio 1993.67 Fondo de inversión social de emergencia, introdotto dal governoChamorro. Ne La estrategia nacional de desarrollo sostenible, ilFISE viene disegnato per essere uno strumento di canalizzazione deifondi centrali complementari per i Municipi che presentano necessi-tà più urgenti.68 Per esperienza diretta, gestire un’attività formativa nel contestonicaraguense può essere totalmente infruttuoso e il primo ostacolo èla partecipazione dei formanti; raggiungere il luogo in cui si effettuala formazione può essere difficile sia per situazione stradale che, piùsemplicemente, per la mancanza di fondi del comune per pagare iltrasporto a un proprio tecnico, nonché la penuria di personale quali-ficato nei municipi causa una partecipazione non costante e soprat-tutto non della stessa persona col risultato che il possesso dei conte-nuti formativi resta frammentato.69In particolare all’art. 2 si enuncia “el poder político lo ejerce el pue-blo por medio de sus representantes libremente elegidos por sufra-gio universal, igual, directo y secreto sin que ninguna otra persona oreunión de personas pueda arrogarse este poder o representación.También podrá ejercerlo de manera directa por medio del referén-dum y del plebiscito y otros procedimientos que establezcan la pre-sente constitución y las leyes”. Nell’art. 7 si stabilisce che il

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Nicaragua è una repubblica democratica, rappresentativa e parteci-pativa. È poi l’art. 50 che stabilisce l’effettiva partecipazione popo-lare: “Los ciudadanos tienen derecho de participar en igualdad decondiciones en los asuntos políticos y en la gestión estatal. Pormedio de la ley se garantizará nacional y localmente la participaciónefectiva del pueblo”.70 Come espresso nel secondo articolo della legge.71 Cabildos abiertos municipales, comité de desarrollo municipal(CDM), comité de desarrollo departamental (CDD).72 Nell’art. 102.73 Enunciato all’art. 1.74 Questi rappresentano i documenti basici della pianificazione stra-tegica municipale in Nicaragua: PME, o plan maestro estructural;PDM, plan de desarrollo municipal; PIM, plan de inversión munici-pal; POA, plan operativo anual.75 Nella prima stesura del 2001 e poi nella revisione del 2003.76 Con particolare riferimento ai municipi della regione di Leónnorte, El Jicaral, Santa Rosa del Peñón, Achuapa, Malpaisillo (fattaeccezione per il municipio di El Sauce, il più grande e l’unico dota-to di tutti i servizi basici, come ad esempio l’ospedale, che è l’unicoin tutto il settore nord del dipartimento, e che raccoglie la domandaanche dei comuni limitrofi). Questi municipi, oltre ad essere moltopoveri, sono anche geograficamente isolati tra loro e rispetto ai cen-tri abitati, essendo situati sulle montagne a cui non si può accederese non attraverso sentieri o “strade” rurali e non asfaltate. A questi siaggiungono i municipi di Quezalguaque e Telica, situati nell’entro-terra della parte centrale e meridionale del dipartimento. I municipipiù ricchi della regione, in ogni caso, sia da un punto di vista dirisorse e possibilità, che nella quantità dei suoi abitanti sono León,El Sauce, La Paz Centro e Nagarote. CNUAH-Habitat, PNUD,INIFOM (a cura di), Diagnostico básico de los municipios deNicaragua, 2 región “occidente”, Managua, luglio 1994.77 Questi circuiti sono definiti e analizzati nel già citato Documentode circuitos, prodotto nel dicembre del 2001 dal plan estratégico deLeón (PEL), dall’università di León (UNAN) e dal consorzio tosca-no. Di fatto ADMUL ridisegna in conformità a questo documento ilproprio ruolo nel dipartimento, nella volontà di essere l’ente esecu-tore di questa pianificazione strategica e con la consapevolezza del-l’assenza di altre istituzioni che possano adempiere tale funzione. Icircuiti economici a cui ci riferiamo sono: piccole e medie impreserurali, costiero, metropolitano culturale e agro-latteo.78 Asociación de municipios nicaragüenses, creata nel 1993, allaquale partecipano tutti i 152 municipi del paese. Nasce all’interno, e

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ne fa ancora parte, del FEMICA (Federación de municipios delistmo centroamericano) per iniziativa di quaranta sindaci nicara-guensi con lo scopo di difendere l’autonomia municipale. AMUNICè finanziata dagli stessi municipi membri che le destinano l’1% delproprio budget municipale.79 Asociación de municipios de León norte, composta da El Sauce,Achuapa, El Jicaral e Santa Rosa del Peñón. L’associazione si costi-tuisce in seguito alla formulazione della strategia per la riduzionedella povertà, formulata dal governo nicaraguense nel 1999. In que-st’occasione, gli associati decidono la primaria importanza di un’u-nione con lo scopo di negoziare con il governo centrale la soddisfa-zione d’alcune loro esigenze primarie; ottengono anche il riconosci-mento della zona nord della costa pacifica nicaraguense di zonaprioritaria per il governo e con necessità particolari rispetto al restodel contesto nazionale. Ottengono un importante riconoscimento nel2002, con la firma degli accordi d’Achuapa, che ratificano l’esisten-za e allegano al plan nacional de desarrollo, dei piani di sviluppoeconomici alternativi, che rispondono alle necessità di queste comu-nità con le quali sono stati concertati e che non erano considerati nel-l’elaborato del piano nazionale. È da notare che tutti membri diAMULEÓN sono anche membri di ADMUL.80 Il gruppo d’impulso è, nell’idea di chi ha elaborato il testo, moltosimile nella conformazione e nelle sue funzioni al CONDELEÓN,come vedremo più avanti, nel paragrafo dedicato a questa secondaistituzione. Il gruppo d’impulso, che in realtà non esiste nella strut-tura attuale di ADMUL, in cui i contatti con gli altri attori del dipar-timento sono occasionali e non permanenti e in ogni modo avven-gono all’interno del CONDELEÓN, è pensato come organo-tramitetra le esigenze del settore privato, o le iniziative di questo e dellealtre entità pubbliche, e la capacità esecutiva di ADMUL, che risie-de nel suo carattere di istituzione di secondo livello, in altre parolenon direttamente elettiva ma composta da eletti.81 Il comitato non è di carattere permanente e le uniche valutazioni omonitoraggi che si eseguono riguardano attività puntuali, soprattut-to se prevedono un finanziamento esterno, caso in cui è solito esse-re l’ente finanziatore chi fa queste valutazioni.82 Ortega Hegg, Manuel, Las asociaciones municipales enNicaragua: antecedentes, situación actual y perspectiva, serie 7,Managua, luglio 1993.83 Intervento di Irvin Larios, rappresentante di INGES, verbale dellariunione di ADMUL del 18 aprile, 2005.84 Come vedremo in seguito, lasciare che certe relazioni di potere sistabiliscano con la pratica ha generato un conflitto di funzioni tra

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queste due istituzioni, in particolare tra chi ha legittimità di svolger-le, come ADMUL con la funzione esecutiva, e chi invece le ha svol-te fino ad ora di fronte alla debolezza istituzionale e di risorse dellaprima, come ha fatto il CONDELEÓN o l’UNAN-León.85 L’assemblea generale, infatti, riunendosi una volta l’anno, non par-tecipa alla routine amministrativa periodica di ADMUL, di conse-guenza non ha gli strumenti per compiere un controllo. Al contrario,la giunta direttiva è più presente, ma, essendo composta dagli stessisindaci, per giunta tutti dello stesso partito, non si verifica mai unadenuncia di comportamenti che apertamente violano lo statuto, sem-mai l’iter seguito è quello di rivolgersi alle alte sfere del frente (maquesto avviene anche per il PLC) che poi decidono se effettuare unrichiamo nei confronti del soggetto.86 Intervista al segretario della giunta direttiva di ADMUL, FannorSamson, sindaco di La Paz Centro, 14 ottobre 2005. Vedi allegato 1.87 Intervista a Juan Gabriel Hernandez, 21-10-2005. Vedi allegato 1.88 Intervista al segretario della giunta direttiva di ADMUL, FannorSamson, sindaco di La Paz Centro, 14 ottobre 2005. Vedi allegato 1.89Navas Morales, Jorge, Ortega Hegg, Manuel, Descentralización yasociacionismo en Nicaragua, CASC-UCA, Managua, 2000.90 Verbale della riunione dell’assemblea di ADMUL, acta n. 19, p.129, 11 marzo, 2005.91 Fatta eccezione per i comuni di Nagarote e La Paz Centro, anchese quest’ultima può essere considerata in una posizione intermediatra i due livelli.92 In special modo i sindaci di León, El Sauce e Nagarote sono piùvicini alla personalità del deputato BayardoArce, grande uomo d’af-fari nicaraguense, mentre i restanti municipi sono più vicini alla per-sonalità di Lenin Barca.93 Intervista a Juan Gabriel Hernández, 21-10-2005. Vedi allegato 1.94 Intervista a Pablo Gerald, tecnico comunale di Nagarote e colla-boratore della segreteria tecnica di ADMUL, 27 ottobre 2005. Vediallegato 1.95 Intervista a Juan Gabriel Hernández, 21-10-2005. Vedi allegato 1.96 Intervista al segretario della giunta direttiva di ADMUL, FannorSamson, sindaco di La Paz Centro, 14 ottobre 2005. Vedi allegato 1.97 Rimuovere quest’ostacolo pratico è stato appunto l’obiettivo abreve termine dell’azione 3 del PQ della Regione Toscana.98 Lo stesso J. G. Hernandez afferma che la più grande forza diADMUL è essere riuscita ad innescare questo meccanismo, che èl’unico in grado di garantire sostenibilità all’associazione anche inassenza di finanziamenti esterni. La stessa cosa non succede adesempio all’interno del CONDELEÓN, perciò se cessassero le risor-

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se destinate dalla cooperazione internazionale, non è presente nes-sun meccanismo interno grazie al quale il CONDELEÓN può con-tinuare in attività.99 Verbale della riunione di ADMUL del 17 marzo del 2005.100 Una delle maggiori denunce che vengono fatte dalle autorità nica-raguensi è rivolta proprio alla cooperazione internazionale che gesti-sce progetti di elaborazione delle informazioni esistenti. Frequente èil caso in cui il comune aiuta l’organizzazione fornendogli i dati dicui è in possesso, fornisce i propri tecnici per il reperimento sulcampo delle informazioni mancanti per poi non ricevere mai l’in-formazione che è stata elaborata grazie al proprio intervento (si puòverificare questa denuncia, esternata da Santos Bethancourt, tecnicodell’università di León, anche nel verbale della riunione operativadel 10 giugno 2005 tra ADMUL, UNAN-León e CONDELEÓN, inpossesso della segreteria tecnica di ADMUL).101 Programma per lo sviluppo economico della costa pacifica nord.102 Riunione operativa di ADMUL con il consorzio toscano del 31ottobre, 2005.103 Consejo de desarrollo departamental de León-CONDELEÓN,Plan estratégico de desarrollo del departamento de León, PEDD2005-2015, marzo 2005.104 Capitolo secondo, art. 7, Estatutos - CONDELEÓN, giugno 2003.105 Per questo si sta provvedendo a modificare lo statuto delCONDELEÓN, in consultazione con tutti i membri dell’assembleama anche con ADMUL. Riunione ordinaria della giunta direttiva diADMUL, acta n. 22, pag. 160, 30 agosto 2005.106 Verbale della riunione di ADMUL, segreteria tecnica, 17 marzo,2005.107 Trattasi dei municipi di Telica, El Sauce e León.108 Il sistema informativo territoriale è un sistema informatico ingrado di produrre, gestire e analizzare dati spaziali, associando a cia-scun elemento geografico una o più descrizioni alfanumeriche.109 Verbale della riunione di ADMUL, segreteria tecnica, 18 aprile,2005.110 Programa de desarrollo de la costa pacifica norte de Nicaragua,Unione europea.111 Verbale riunione operativa di ADMUL, segreteria tecnica, 10 giu-gno, 2005.112 Verbale della riunione ordinaria di ADMUL, acta n. 21, p. 145,segreteria tecnica, 21 luglio, 2005.

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APPENDICE

INTERVISTE

Intervista a Juan Gabriel Hernandez, coordinatore tecnico diADMUL, 21-10-2005.

I: Cual son las problemáticas que encuentra la secretaria técni-ca, según su opinión, cuales son sus debilidades y como defini-ría el nivel de coordinación que existe entre este órgano deADMUL, los alcaldes y los técnicos municipales que trabajancon la asociación. O sea ¿que evaluación puede hacer sobre estay sobre ADMUL en general?

J. G. H.: La primera observación que hay que hacer es que lasecretaria técnica es recién nacida, existe solo desde algunosmeses, entonces todavía no tiene todos los medios para operareficazmente, así como no esta equipada como se debería, notiene sede propia todavía y aunque el consorcio nos esta apoyan-do brindando un espacio y unos servicios, no es lo mismo. Estasituación no tiene que ser necesariamente una debilidad en lamedida en la que los alcaldes jueguen un papel mas beligerante,esta es una debilidad que depende mucho de la voluntad políticade las autoridades; el hecho de que ninguno de los alcaldes hayapuesto a la disposición de los demás una oficina, tampoco lasalcaldías que tienen mas posibilidades, esto demuestra la falta devisión que tienen los miembros de ADMUL hacia su asociación.Valdría la pena relanzar la asociación y de todas formas hay quecontinuar caminando para fortalecerla. Es necesario que losalcaldes crean en este instrumento, que es capaz de permitir seauna incidencia fuerte de los alcaldes en las políticas publicas seauna posibilidad que estos hagan algo en común, sobre todo aque-llas actividades que las alcaldías no pueden desarrollar solas.Fortalecer a ADMUL según mi punto de vista es fortalecer lasalcaldías, sobre todo en un país como Nicaragua, en el que se estainiciando el proceso del asociativismo y que esta llevando

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muchos cambios. Hay muchas entidades que quieren invertirrecursos para impulsar este nuevo aspecto de nuestra realidadpolítica pero hay que garantizar lo mínimo para operar por partede los miembros de estas asociaciones. Esto también influye y esla motivación por la que aquí en León este proceso ha tenido unapequeña caída mientras que existen muchos otros departamentosen los que el asociativismo esta teniendo grandes avances.

I: Entonces ¿porque otros alcaldes consiguen obtenerlo y losmiembros de ADMUL tienen en esto una dificultad?

J. G. H.: Primero yo diría que el hecho que la junta directiva estecompuesta por los alcaldes de los municipio mas pequeños estaya represente una debilidad, dado que ninguna de las alcaldíasmas grande esta representada. Además de esto se mezclan losintereses políticos porque todos son del mismo partido, entonceslo que pasa es que no hay un proceso de negociación sino deimposición, o sea los tres mas grandes quieren imponer su puntode vista a los siete mas pequeños, lo que hay es un proceso deinjusta relación, y los compañeros de los municipios mas peque-ños reaccionan de manera diría entendible contra las actitudesinjustas de los otros, que además son aquellos que detienen elpoder económico. Lo que hay que decir es que la alcaldías quemas están participando, hasta incluso económicamente, son lasalcaldías mas humildes con el nivel cultural mas bajo y con gran-des problemas que tienen que enfrentar en el mismo territoriomunicipal. En cambio aquellas que tienen la posibilidad de des-tinar un técnico para que trabaje con ADMUL, mas bien destinarrecursos humanos y financieros, los que tienen mas preparacióntambién académica, mas visión política, no quieren entrar en estepaquete. Y estas son las alcaldías más grandes. Para el futuro loque habría que hacer seria establecer un nuevo rol, un nuevomecanismo de comunicación para llegar a un acuerdo de gober-nabilidad, no que haya una situación de rebeldía pero es ciertoque unos alcaldes actúan no como si fueran miembros deADMUL sino lideres. En este grupo de alcaldes hay un proble-ma serio, hay una competencia de liderazgo fuerte, a diferenciade los alcaldes anteriores. El alcalde de León por ejemplo era una

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persona súper humilde y quizás el alcalde mas protagonista erayo, pues esta combinación de gente humilde y gente brava yotros moderados, había liberales también, pues era una combina-ción interesante. Ahora hay una sola bandera dentro de ADMULy esta también me parece una debilidad también porque el fren-te, en vez de ayudar, se mete en los asuntos de la asociación qui-tando la autonomía a sus miembros. Mas bien el frente, lejos deayudar ha apañado, se ha prestado a este desacuerdo, porque losque es importante para ellos es que los que están al frente de laasociación salgan malparados, para luego decir que ellos sonmejores de la asociación del Norte. La verdad es que muchosalcaldes no se sienten representados por el ADMUL.

I: ¿Como ha evolucionado la relación con el CONDELEÓN eneste año?

J. G. H.: Me parece que la coordinación con el CONDELEÓNhaya mejorado, pero esto ha pasado porque el CONDELEÓN seha fortalecido en su posición, producto de que al final los alcal-des han cedido a las pretensiones del CONDELEÓN, de conver-tirse en la asociación mas beligerante en el departamento compi-tiendo por el espacio público. Parece que hayan caído en la tram-pa en donde ellos quieren llevar a los alcaldes. Para mi deberíapasar exactamente lo contrario, ADMUL debería ser mas belige-rante con un consejo al lado que la ayude en sus funciones, a tra-vés de la concertación para llegar a acuerdos importantes y con-sensuados que puedan incidir en las políticas publicas. Hastaahora no ha pasado esto, mas bien el CONDELEÓN esta absor-biendo a los alcaldes y estos tienen que cambiar estrategia, sinpelearse con el CONDELEÓN pero deberían de retomar el lide-razgo. Me parece que los alcaldes están siendo objetos más quesujetos beligerantes y con la actitud que tienen de estar concen-trados solo en los problemas del propio territorio municipal,están paleando los problemas de las municipalidades. Pero no haentendido que junto pueden obtener más. Sinceramente creo queel CONDELEÓN se esta fortaleciendo con base en el deteriorodel ADMUL, a un gran costo. Cuando CONDELEÓN no tendrámás recursos, desaparecerá. Si el CONDELEÓN vive es porque

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tiene recursos de la cooperación internacional. En cambio paraADMUL esta ha sido una fortaleza porque ha logrado sobreviviraun cuando no ha tenido ayuda. Creo que en el tiempo es masfácil que va a desaparecer CONDELEÓN que ADMUL, porqueeste ultimo es mas arraigado en las autoridades, es un espaciovital ya institucionalizado. En cambio si al CONDELEÓN lequitan sus recursos, sus técnicos se van y la estructura entoncesva a cerrar. CONDELEÓN no ha conseguido posesionarse deldepartamento, solo ha utilizado al gobierno, al estado que lo hapremiado con recursos. Contrariamente ADMUL con su métodode cotización tiene más posibilidades de vida. CONDELEÓN notiene mecanismos de cotización. Lo que ahora es una fortalezapara CONDELEÓN, o sea el hecho de poseer recursos para sufuncionamiento, para mi va a ser la primer causa de su derrum-be.

I: Para cerrar, ¿le parece que la visibilidad de ADMUL con estanueva composición de alcaldes ha venido mejorando en el terri-torio o no?

J. G. H.: Anivel interno delADMUL se ha mejorado, es una aso-ciación que tiene su cuenta bancaria, sus libros contables, suestatuto al día, tiene su institucionalidad, reuniones ordinaria quese registran en el libro de acta, con una coyuntura especial por-que ha habido apoyo del consorcio toscano para que se produje-ra un cambio. Esto es el gran logro de este apoyo, hacer que losalcaldes se quedaran amarrados a la asociación, a tal nivel que sehan decidido a cotizar. Otro importante logro ha sido la presen-cia permanente si no de todos los miembros, de una gran mayo-ría en los seminarios, en los talleres, en las reuniones y asamble-as. Ya el nombre de ADMUL vuelve a oírse en el espacio públi-co. Esto es el gran logro de este ADMUL con respecto al ante-rior, aunque aquella ADMUL estaba compuesta por autoridadesmas fuertes, pero no estaba tan bien organizado. Cierto que cuan-do el grupo había algo que decir, todos los escuchaban. Haciafuera eran fuertes. Como el caso de la lucha para la obligatorie-dad por el estado de devolver el 6% de su presupuesto a las muni-cipalidades, lo hizo ADMUL. También ha luchado y han conse-

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guido que se cambiara el mapa de pobreza y han logrado incidirtambién en los procesos de descentralización. Los alcaldes ante-riores si habían creado un liderazgo a nivel departamental. Estosque están ahora, algunos son bastante humildes, no tienen prepa-ración política, los demás que en cambio la tienen están dividi-dos por sus intereses políticos, así que veo difícil que con estaadministraciónADMUL pueda llegar a ser totalmente fuerte, y seva a ver en cuanto lleguen las elecciones para diputados. Pero porlo menos pienso que ocho alcaldes van a tener viva esta asocia-ción.

Intervista a Jackarellys Gutierrez, segretario tecnico delCONDELEÓN, consejo de desarrollo del departamento deLeón, 21 settembre 2005.

I: Una primera pregunta necesaria para ti que representas alCONDELEÓN, ¿come mira esta nueva ronda de alcaldes, pien-sas que con ellos ha mejorado la coordinación entre ADMUL yCONDELEÓN? ¿Te parece más eficaz la incidencia política deADMUL? Si todavía hay debilidades en la estructura deADMUL, ¿cuales podrías identificar?

J. G.: Desde mi punto de vista, como parte del consejo, he podi-do averiguar que con esta nueva ronda administrativa se ha tra-bajado aun más para apropiarse de ADMUL, o sea para que losalcaldes se sientan parte activa de la asociación. Aun así, esperoque esto no este pasando solo por el sentimiento del contexto, osea, me explico, como siempre pasa cuando llega algo de gran-de, como en este momento puede ser la cuenta del milenio, quetantas expectativas nos ha generado, entonces todos nos activa-mos. Este boom queremos de todas formas aprovecharlo, o sea elentusiasmo que esta demostrando la asociación, queremos poten-cializarlo, pero al mismo tiempo queremos que sea sostenible yque no se acabe cuando también se acaba la ocasión. La lógicatiene que ser esta o sea no trabajar por contexto. Creo que a estaaltura una de las debilidades mas fuertes que todavía tiene la aso-ciación es que algunos de sus miembros no se sienten represen-

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tados por ella, no se han involucrado en el proceso de fortaleci-miento. Esto debilita su funcionamiento. En ese sentido,ADMUL tiene que fortalecerse aun mas, si no se pierde la obje-tividad de una asociación que tiene que ser vinculante para todoslos territorios que en ella están representados, además porque losalcaldes que están en la junta directiva del CONDELEÓN enrepresentación de ADMUL, y son tres, llevan la representaciónde la asociación, pero si la asociación no es representativa detodos sus miembros entonces la representatividad se pierde. Estaes la observación que puedo hacer desde mi punto de vista.Muchas veces aquellos miembros que no están en la junta direc-tiva no ven cual puede ser su rol o lo que pueden de todas formashacer para el colectivo. Entonces fortalecer la representatividadpara mi es el primer punto, pero hay que fortalecer también labeligerancia, la de tener una visión común, tener una visiónestratégica que sea vinculante para todos, tener un poco mas deperspectiva y conseguir ver mas allá del presente y involucrarseen todos los programas y proyectos que, de manera integral, pue-dan generar para el territorio mas valor y mas oportunidades.Con respecto a la coordinación, nosotros tenemos en la juntadirectiva del CONDELEÓN a tres alcaldes miembros deADMUL, aunque todos los gobiernos locales están participandoa todos los niveles de la estructura. La coordinación con el presi-dente de ADMUL ha sido excelente también porque ya tenemosuna precedente experiencia de la que hemos podido aprender ytambién por las características particulares de este presidente,que es muy tendente al dialogo. Pero esta comunicación, queparece haber crecido entre ADMUL y CONDELEÓN, ante todotiene que fortalecerse dentro del ADMUL, comunicación en elinterior y hacia el exterior para poder incidir en las políticaspublicas. Para nosotros, como consejo de desarrollo, el ADMULes clave, o sea si los alcaldes no participan todo el proceso sevuelve difícil sobre todo en el momento de la toma de decisionespolíticas porque son ellos las autoridades electas, además si esta-mos hablando de la actividad del consejo en el cual están pre-sentes otros actores claves del departamento, es ahí que se tieneque dar la sinergia entre todos. Creo que tienen buenas expecta-tivas pero también que es necesario seguir trabajando en este

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sentido, y creo que por eso tienen que tener claro hacia dondequieren ir, cual es la meta que quieren alcanzar, y sobre todotener presente que solos no podemos hacer nada. Si elCONDELEÓN ofrece este espacio este no es a costa del autono-mía de los municipios, el CONDELEÓN reconoce esta autono-mía que es propias de las autoridades electas pero hay que pen-sar según una visión estratégica vinculante para todos y esto paraaprovechar del espacio de incidencia que nos da el gobierno eneste momento y en esto las autoridades están jugando un papelclave y depende de ellos los que se podrá conseguir y negociaren el interior de la cuenta. El tema de inversión publica tambiénva a hacer un importante espacio que se tiene que aprovechar,también hay sondear como se puedan fortalecer las municipali-dades a través de la iniciativa privada, que es un sector hacia elcual todavía no se esta sensibilizados suficientemente.

Intervista al sindaco di La Paz Centro, Fannor Sampson,segretario della giunta direttiva di ADMUL, 14 ottobre 2005.

I: Según usted ¿cual es la ventaja que pueden tener idealmentelos alcaldes del departamento en una acción en conjunto a tra-vés de ADMUL? Y ¿cual ha sido, en cambio, en la práctica laactitud de los alcaldes con la asociación?

F. S.: Pues la asociación idealmente es fundamental para laacción común así como la acción común es fundamental paraincidir en las políticas del gobierno nacional como en las de otrosorganismos gubernamentales, no es lo mismo actuar como muni-cipio que como una asociación, no tienes los mismos poderes,sobre todo si eres un municipio pequeño. A lo mejor no todos losalcaldes han logrado entenderlo, pero si los que no lo han enten-dido han sido seguramente los que menos necesitan de participaren una asociación, como por ejemplo el municipio de León, quepor su importancia, tiene capacidad para incidir a nivel nacional.Por otro lado, la experiencia de AMULEÓN, representa paraADMUL sea un desafió, porque es una asociación que consigueobtener y pelar por lo que necesita sea un problema porque hasta

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que ADMUL no se fortalece esta claro que los alcaldes del norteprefieren utilizar AMULEÓN para la acción colectiva mas queuna asociación bastante dividida en su interior y que no consiguetomar la fuerza necesaria para el despegue.

I: Entonces ¿usted piensa que todos los alcaldes están conscien-tizados en lo que consiste una asociación de municipios?, ¿cuales su naturaleza y su función?

F. S.: El problema según mi opinión es lo que estaba diciendoantes, si existen cinco alcaldes que están perfectamente integra-dos e involucrados en las actividades de una asociación, habríaque ver hasta que punto se involucran en otra situación, en otrocontexto en el momento en el que no tienen necesidades o, mejor,sus necesidades regionales encuentran satisfacción ya a través deAMULEÓN. Es necesario medir cuanto este factor influye en eldesarrollo de ADMUL. Otro problema importante es la concien-tización hacia los mecanismos de democracia cual el voto y laaceptación de la elecciones tomadas con la correcta mayoría. Laparticipación no se puede condicionar según el consenso, si unmiembro no esta de acuerdo en las políticas que se actúan en laasociación debe de pelearse este espacio a partir del interior de laAsociación misma, llevando propuestas, haciendo actividad polí-tica sencillamente.

I: A partir de estas consideraciones, ¿cual es su previsión parael futuro de la asociación?

F. S.: Todo indica que la situación va mejorando y tienen quemejorar. Hasta hace unos meses nadie hubiera pensado ni siquie-ra que los miembros de ADMUL estuvieran participando a lasreuniones, aunque en la conciencia de la necesidad de participary llevar adelante una asociación de municipios. Ahora los alcal-des se involucran en todas las actividades y han tomado con-ciencia de como debe moverse el proceso de descentralización enel departamento y cual tiene que ser su relación con elCONDELEÓN.

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I: Esta actitud parece haber cambiado en virtud del hecho que elpartido está empujando en esta dirección y considera la asocia-ción como una posición estratégica

F. S.: No, yo no pienso sea solo por esto, de hecho es cierto queel partido considera ADMUL como una importante posiciónpolítica pero los alcaldes mantienen su autonomía. Ciertamentese escuchan las recomendaciones del partido pero tampoco estasse vuelven obligatorias para los alcaldes. El importante es quetodos los miembros se sientan conscientes de las perspectivasque podemos tener en la actividad en la asociación. El hecho delas cotizaciones subrayas cuanto han tomado en serio los alcal-des este espacio, que también aquellos que tienen dificultades ensus municipios devuelvan recursos para el mantenimiento de laestructura es una prueba evidente de que se quiere seguir adelan-te.

I: Usted ¿que piensa de la relación de ADMUL con elCONDELEÓN?

F. S.: Pienso que no podemos pretender de arreglar este conflic-to si antes no estamos nosotros bastante fortalecidos como paratomar el rol que tenemos que tener en el departamento en calidadde electos, representantes de la populación. Hasta que cada alcal-de se presente con su posición y no con la posición de ADMULno hay mucha esperanza en que logramos incidir en este espacio.

Intervista a Pablo Gerald, tecnico comunale di Nagarote ecollaboratore della segreteria tecnica di ADMUL, 27 ottobre2005.

I: Desde su punto de vista como técnico municipal ¿cual son lasproblemáticas que mas afectan el funcionamiento de ADMUL?

P. G.: Seguramente el primer problema que he podido vivir per-sonalmente es la falta de coordinación entre los alcaldes, difícil-mente consiguen hacer coincidir sus agendas locales con la

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departamental, esto afecta la toma de decisiones porque nadieasiste de manera permanente a las asambleas; otro problema esque, todavía después de un año trabajando, no todos los munici-pios han designado un técnico por el trabajo conADMUL, mien-tras otros los cambian cada vez. Esto es un problema porque elequipo técnico ha sido pensado como un tramite directo entre elejecutivo, o sea la secretaria y los alcaldes.

I: ¿Considera haya sido eficiente el trabajo de la SETEC en esteaño?

P. G.: Si consideramos que hace pocos meses la SETEC ni esta-ba legalmente constituida y que, entonces, tiene pocos meses deestar funcionando, seguramente ha desarrollado un cierto nivelde eficiencia. Pero estamos todavía lejos de elaborar propuestasde desarrollo a los alcaldes y solo se cumple el mandato. Asícomo, aunque las alcaldías deberían de ser las mas interesadas enfortalecer la asociación como instrumento político, este interésno ha sido demostrado igualmente por todos si se considera queeste instrumento puede ser mas útil para las pequeñas, como lasdel norte, que para las mas grandes. En el caso del apoyo porejemplo del consorcio toscano, me parece que este sea el orga-nismo que mas ha coincidido con el entusiasmo de los alcaldesen fortalecer ADMUL. Esta coincidencia ha sido importante parael desarrollo de la estructura de la secretaria. Sin embargo esnecesario que la secretaria empiece a caminar por su cuenta parademostrar su autosuficiencia, su auto sostenibilidad porque yasabemos que en cooperación los recursos que nos llegan no sonconstantes. Por esto ha sido un gran paso adelante que las alcal-días cotizaran las cuotas de participación, pero me preocupa queahora estos estén haciendo dificultades en entregarlas sobretodos porque estas cuotas han sido establecidas por un acuerdoentre ellos, los alcaldes.

I: ¿Como es la coordinación entre los técnicos del equipo deapoyo a la secretaria?

P. G.: Como ya estaba diciendo, el problema en el sector técnico

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es que no se define quien son las personas que tienen que traba-jar con ADMUL. El problema pero es también que no se defineporque es difícil de hacer, me explico, en cada alcaldía hay pro-blema de falta de recursos humanos entonces pasa que cada téc-nico sea diputado a diferentes sectores. Claramente no puede serbuena una coordinación en un equipo de trabajo cuando no siem-pre todas las personas atienden a las reuniones o cuando las queatienden n son siempre las mismas. Esta situación es típica de lospequeños municipios, basta ver a los del norte que suelen tener aun solo técnico en todo el municipio.

I: ¿Cual son los factores que han obstaculizado en el departa-mento el desarrollo de la asociación?

P. G.: Para mí, más que factores en el departamento, deberíamosmirar a los alcaldes. La falta de planificación estratégica en lasactividades de ADMUL ha obstaculizado mucho su desarrollo,aunque esto se ha sentido poco porque el coordinador técnico hasido alcalde y uno de los mejores de su ronda. Esto ha permitidollenar este vacío. En este momento yo veo que solo un empode-ramiento de los alcaldes puede fortalecer la asociación. Es difícilempezar en pensar como departamento. Todavía cada uno piensaen su dimensión municipal. Esta es la única explicación quepuedo dar por hechos como lo que el CONDELEÓN se haencontrado en ejecutar algunos proyectos del PEDDL, ha podidohacerlo solo con la superación de una lógica municipal, mas fácilde obtener por este por su naturaleza y estructura de participa-ción, aunque son los alcaldes los únicos que pueden decidir cualson las actividades mas importantes que hay que ejecutar ycomo, y son los únicos que tienen clara la situación de su muni-cipio. Espero que ADMUL consigue cambiar esta situación,empoderandose y ejecutando los proyectos a nivel departamen-tal, basándose, esto si, el la concertación que se tiene que dar anivel departamental en el CONDELEÓN.

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