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Istituzionalizzazione della valutazione nei legislativi: cosa può fare la differenza? Daniele Caponei

Introduzione Ormai da molti anni si sente parlare dell’importanza della valutazione nella Pubblica Amministrazione e di come questa possa essere un volano per buone politiche pubbliche e per un uso efficiente delle risorse. Allo stesso modo, sono ormai peraltro molto diffuse e studiate metodologie e indicatori nei diversi settori di policy e a diversi livelli di governo. Quello che sembra veramente mancare, o comunque non affermarsi, è l’uso costante della valutazione e il suo “incardinamento” a livello istituzionale. Tutti gli studi e le metodologie, presenti in letteratura o nella pratica, rimarranno lettera morta fino a quando l’azione normale delle istituzioni non comprenderà un uso stabile della valutazione. Per questo si ritiene che il primo e più importante elemento di sviluppo sia proprio la reale istituzionalizzazione della valutazione nei governi sia a livello locale che nazionale. Molto spesso si pone l’accento sugli strumenti e le metodologie1, o sui diversi tipi di approccio alla valutazione. Ma questi aspetti, seppur importanti, devono essere concepiti all’interno di una visione più ampia di policy e, con essa, di una struttura e sistematizzazione che tenga conto del peso dell’impianto istituzionale e dei rapporti tra gli attori in gioco ai vari livelli di governo2. Pertanto, guardare ad un sistema in cui soggetti istituzionali supportano il lavoro degli esecutivi e dei legislativi in termini di raccolta dei flussi informativi rilevanti per le decisioni pubbliche, valutazione delle politiche e nella funzione di indirizzo e controllo dei legislativi e di indirizzo degli esecutivi dovrebbe diventare un orizzonte verso cui tendere. Soprattutto nel nostro paese, si assiste ad un progressivo indebolimento del ruolo dei legislativi come promotore di politiche e di norme: a livello regionale è stata una delle conseguenze delle riforme elettorali, costituzionali ed amministrative che hanno investito l’Italia dall’inizio degli anni ’90 dove i consigli regionali possono, secondo la classificazione di Mezey, essere considerati dei legislativi “reattivi” avendo un ruolo modesto nel policy making. Il tema della complessità assume rilevanza maggiore in relazione alla presenza di sistemi di multilevel governance e al conseguente moltiplicarsi del numero di centri di produzione di politiche e con essi, di esigenze di accountability e di coordinamento tra le diverse istituzioni di governo3. Il problema dell’accountability è diventato quindi di primaria importanza nelle democrazie moderne4 e ha trovato la sua collocazione nel Legislative Oversight secondo i suoi

1Dunn, W.N. (2004) Public Policy Analysis – An Introduction, 3rd edn, Harlow: Pearson Prentice Hall. De Ridder, W., Turnpenny, J., Nilsson, M. and von Raggamby, A. (2007) ‘A framework for tool selection and use in integrated assessment for sustainable development’, Journal of Environmental Assessment Policy and Management 9(4): 423–41. 2 Jacob, K., Hertin, J., Hjerp, P., Radaelli, C., Meuwese, A., Wolf, O., Pacchi, C. and Rennings, K. (2008) Improving the Practice of Impact Assessment, EVIA (Evaluating Integrated Impact Assessments) project report. Project No. 028889, European Commission Sixth Framework Programme. 3 Regonini G. (2012a) ‘Scienze del pubblico e delle istituzioni’, Rivista Italiana di Politiche Pubbliche, Il Mulino, Bologna, 5-‐32: 1/2012. Zamboni M. (2012) ‘L'utilizzazione della conoscenza nelle assemblee legislative regionali italiane’, Rivista Italiana di Politiche Pubbliche, Il Mulino, Bologna, 133-‐: 1/2012. 4 Bovens M. (2007) ‘Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework’, European Law Journal, 13, 4, 447-‐468.

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diversi aspetti di controllo dell’operato degli esecutivi e, dall’altro lato, come supporto al policy design attraverso la produzione di know-‐how. Infatti, si registra in molti paesi, la necessità e lo sviluppo della valutazione delle politiche e della policy analysis e con esse la richiesta di efficienza, trasparenza e accountability. Gli organi di oversight istituzionale (pensiamo ad esempio all’esperienza americana), a loro volta, pur continuando a mantenere la funzione di watchdogs, hanno diversificato le proprie competenze per rispondere a nuove esigenze che superano l’analisi del budget governativo o l’efficienza finanziaria, arrivando ad essere competenti riguardo ai diversi aspetti e stadi delle politiche pubbliche5. Se inizialmente questa crescita era legata alla necessità di controllare i costi della finanza pubblica, o a quella di rimuovere i vincoli regolativi o, ancora, a ragioni particolari come la protezione dell’ambiente, ormai, sia a livello scientifico che istituzionale, si è fatta largo l’idea che, a fronte dell’enorme bisogno di informazioni e allo scopo di rispondere a problemi complessi 6 , strumenti e soggetti in grado valutare le politiche possono rappresentare un supporto al decision making7 e pertanto influenzare i processi decisionali. Questo è vero soprattutto in un paese come l’Italia, dove la cultura della valutazione (fondamentale per una implementazione non formale della stessa) non riesce ancora a diffondersi e ad essere fatta propria da chi opera nelle amministrazioni nonostante la sua formale condivisione in termini ideali e di principio. Da questo punto di vista, si precisa fin da ora che, dal punto di vista concettuale, in questa sede, il tema della valutazione verrà trattato nella sua accezione più ampia che arriva a comprendere l’uso della conoscenza e della ricerca come supporto a forme di controllo e supporto al decision making. Verrà pertanto analizzato il ruolo dei soggetti che si occupano di valutazione delle politiche pubbliche a livello istituzionale e come la loro azione possa influenzare i processi decisionali di policy e favorire politiche di sviluppo reale nel nostro Paese. Lo scopo di questo studio è quello di evidenziare gli elementi di carattere istituzionale che, a livello regionale possono influire nella gestione nella gestione dei programmi e, in generale delle politiche pubbliche che molto spesso, utilizzando fondi non propri (nazionali o fondi europei) e, loro malgrado, svolgono spesso solo una funzione di “gestori” badando, nel migliore dei casi, alla rendicontazione sull’utilizzo dei finanziamenti e non al reale impatto ed efficacia della politiche che vengono di volta in volta messe in campo nei diversi settori di policy. Inoltre, vista la sostanziale ‘uguaglianza’, dal punto di vista del modello istituzionale, delle esperienze nazionali e statali e regionali, gli elementi emersi possono essere molto utili nell’ambito dell’attuale dibattito sulla riforma costituzionale e al nuovo ruolo del Senato. Nel nostro caso si intendono analizzare, i soggetti e il ruolo che essi svolgono nei processi di policy tenendo presente alcune delle variabili classiche dello studio di sistemi istituzionali di valutazione: chi fa la valutazione e quali sono le caratteristiche in termini di organizzazione umana e finanziaria, con chi e in che modo si rapportano i soggetti di oversight con le varie

5 Hird, J.A. (2005) ‘Power, Knowledge and Politics: Policy Analysis in the States’, Georgetown University Press, Washington DC. Mosher, F.C. (1984) A Tale of Two Agencies: A Comparative Analysis of the General Accounting Office and the Office of Management and Budget, Baton Rouge: Lousiana State University Press. 6 Brown M.B. (2009), Science in Democracy: Expertise, Institution and Representation, Cambridge, Mass: The MIT Press. 7 Owens, S., Rayner, T. and Bina, O. (2004) ‘New agendas for appraisal: reflections on theory, practice and research’, Enviroment and Planning A 36: 1943-‐59. de Ridder, W. (2006) Tool Use in Integrated Assessment: Integration and Synthesis Report, Bilthoven: Netherlands Environmental Assessment Agency.

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istituzioni (legislativi, esecutivi, agenzie), quali sono i fattori di indipendenza e neutralità politica (criteri di nomina e revoca, durata del mandato, credibilità, reputazione, trasparenza procedurale), il rapporto con la comunità epistemiche, le caratteristiche dei prodotti. Gli elementi che vengono approfonditi riguardano pertanto: i processi di nomina, la composizione, la durata e il mandato; i compiti e le funzioni affidate; i prodotti. Per ogni caso, inoltre, verranno considerati il rapporto con i rami istituzionali secondo 3 criteri e direzioni di analisi: Governance, Audit, Ricerca, Analisi e Valutazione. La presente ricerca analizza i sistemi di valutazione degli Stati Uniti con un’introduzione del livello nazionale e un’analisi più approfondita di alcuni casi statali. La ragione di questa scelta consiste nel fatto che si tratta delle esperienze di valutazione a livello istituzionale da maggior tempo affermate e inserite nel contesto istituzionale a livello internazionale8. In questo modo sarà possibile rilevare e verificare la solidità, nel tempo, delle variabili che possono costituire la base per la costruzione di un’architettura della valutazione a livello istituzionale. Secondo alcuni autori, la valutazione non è vista esclusivamente come attività di controllo, ma come un learning by monitoring9 e, l’idea stessa di usable knowledge10, rimanda al concetto della “valutazione che influenza altre istituzioni o avvenimenti” e dei destinatari come di “beneficiari”11: “nella valutazione istituzionale la concreta definizione del prodotto è condizionata solo marginalmente dai vincoli formali, quali la divisione costituzionale dei poteri e il mandato definito da leggi originarie”12. L’assetto di governo e istituzionale infatti, può diventare un fattore secondario grazie ad elementi trasversali che, se perseguiti, permettono di garantire efficacia, indipendenza, trasparenza e accountability della valutazione. Negli Stati Uniti si è assistito storicamente ad un percorso che ha visto i soggetti che si occupano di valutazione passare da una attività di puro accounting e audit ad una di accountability e la funzione di oversight in insight. In particolare, per quanto riguarda gli Stati Uniti si analizzerà il Government Accountability Office (GAO), che opera per il Congresso dal 1921 e svolge una funzione di controllo e valutazione nei confronti dell’esecutivo13 . Vista la diffusione anche a livello statale di esperienze del tutto simili a quelle centrali e la prospettiva sub-‐national della ricerca, successivamente verranno raccolti e analizzati gli esercizi di analisi e valutazione nel campo delle politiche pubbliche di quegli stati americani dove tali strutture si sono maggiormente affermate (Arizona, Wisconsin, Florida, Mississippi).

8 Capone D. (2012) ‘Accountability e istituzionalizzazione della valutazione delle politiche negli Stati Uniti: il Government Accountability Office’, Rivista Italiana di Politiche Pubbliche, Il Mulino, Bologna, 117-‐132: 1/2012. Regonini G. (2012b) ‘Parlamenti analitici’, Rivista Italiana di Politiche Pubbliche, Il Mulino, Bologna, 33-‐88:1/2012. 9 Sabel C.F., A Quiet Revolution of Democratic Governance: Towards Democratic Experimentalism, OECD, 2001, http://www.oecd.org/dataoecd/15/0/17394484.pdf 10 Lindblom C.E. – Cohen D.K., Usable knowledge, Social Science and Social Problem Solving, Yale University Press, Yale, 1979 11 Weiss, C.H. (1998) ‘Have we learned anything New About the Use of Evaluation?’, in American Journal of Evaluation, vol. 19, n. 1, Sage Thousand Oaks, C, p. 24. 12 Regonini G. (2004), Innovazione Istituzionale e Accountability democratuca, Working Paper Series 3/2004, p. 16. 13 In questa sede si è scelto di approfondire maggiormente il livello statale – poco studiato in letteratura – rispetto a quello del GAO che invece è stato oggetto di diverse ricerche.

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Nella seconda parte invece, si analizzerà il contesto italiano dove, con le medesime variabili sopra descritte, verranno analizzate alcune esperienze regionali (Lombardia, Piemonte, Toscana, Umbria). Dopo un breve quadro complessivo sul sistema del caso in oggetto utile ad avere una fotografia della situazione, verranno quindi descritti i soggetti che a diverso titolo si occupano della valutazione e dell’oversght e accountability a livello istituzionale. Per concludere, a partire dagli spunti emersi dalla ricerca, si individueranno gli elementi di carattere istituzionale utili allo sviluppo di “sistemi di valutazione” a livello regionale per fare in modo che la valutazione delle politiche regionali sia efficace, diffusa, ma che diventi soprattutto una pratica abituale. 1. Gli organi di oversight istituzionale, il Government Accountability Office: watchdog a supporto delle istituzioni negli Usa. Nel sistema istituzionale americano assumono grande importanza i soggetti che si occupano di oversight trovandosi in una posizione particolare essendo un supporto al legislativo ed esecutivo e allo stesso modo “un’interfaccia” delle agenzie regolative. A completare infatti il quadro degli attori che fanno parte dell’assetto istituzionale americano stanno gli organismi di oversight che, per esperienza e livello professionale ormai raggiunto, esercitano il ruolo di “watchdogs” istituzionali. E’ interessante analizzare il ruolo di tali soggetti tenendo presente alcuni elementi fondamentali per lo studio di sistemi istituzionali di valutazione. Per questo, oltre alle origini e all’evoluzione di questi organi utili per identificare le ragioni storico-‐politiche che hanno portato alla nascita e alla trasformazione di tali soggetti, verranno ora approfondite diverse variabili che possono fornire una interessante chiave di lettura di questo tema: l’organizzazione umana e finanziaria, gli strumenti di garanzia di indipendenza e neutralità politica (come i criteri di nomina, la durata del mandato e la trasparenza) e con essi il ruolo giocato e il rapporto con gli interlocutori, le caratteristiche dei prodotti e gli strumenti. Queste infatti sono alcune delle variabili che caratterizzano le istituzioni di oversight e che permettono di comprendere a pieno il loro ruolo all’interno di un sistema di governo. Con il Budget and Accounting Act14 del 1921, viene istituiti il General Accounting Office (GAO) che lavora al servizio del Congresso e ha il compito di monitorare l’attività dell’executive branch15. Inizialmente aveva principalmente funzioni di carattere contabile, in particolare si occupava di controllare come veniva speso il denaro dei contribuenti da parte del Governo; con il passare del tempo tale organo ha affiancato a questa attività una vera propria azione di controllo per l’accountability del Governo nell’interesse del popolo 16 e viene ormai riconosciuto come “the investigative arm of Congress” e “the congressional watchdog”17. A proposito di tale percorso di ampliamento di funzioni e responsabilità dal 2004, a seguito del Capital Reform Act, il General Accounting Office ha cambiato anche il nome in Government Accountability Office18. 14 31 U.S.C. 702 15 Con la stessa legge nasce anche l’Office of Management and Budget (OMB) che opera invece a favore dell’esecutivo. 16 “Ultimately, GAO ensures that Government is accountable to the American people” in The United States Government Manual 2007/2008, Office of the Federal Register National Archives and Records Administration 17 www.gao.gov 18 31 U.S.C. 702 note; 118 Stat. 881

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Il GAO oggi si occupa di: - valutare l’implementazione dei programmi del Governo e il funzionamento dei servizi pubblici; - verificare l’operato delle agenzie dal punto di vista dell’utilizzo dei fondi federali, secondo criteri di economicità, efficienza, efficacia e appropriatezza; - deliberare circa i ricorsi promossi contro l’esito di appalti pubblici; - fornire pareri e consulenze sull’azione del Governo federale.

Dal punto di vista delle risorse umane il GAO oggi è composto da circa 3.300 tra economisti, sociologi, analisti di politiche pubbliche, contabili, giuristi, esperti in information technology e specialisti nei diversi settori di competenza guidati dal Comptroller General. Il Comptroller General, nominato dal Presidente e confermato dal Senato fra una lista di candidati (minimo tre) proposti da una commissione bipartisan del Congresso. Oltre a richiedere una dimostrata equidistanza politica e una riconosciuta competenza ed esperienza, questa carica gode di un’ulteriore tutela a garanzia della sua indipendenza: la lunghezza del mandato, non rinnovabile, di 15 anni permette una sostanziale autonomia rispetto alle diverse maggioranze che si possono avvicendare sia nel Congresso, sia nell’esecutivo. Nel corso degli anni, il GAO ha acquisito sempre maggiore credibilità ed è unanimemente riconosciuto come un organo imparziale, con competenze di altissimo livello. La filosofia che sta alla base di quella che può apparire come un’indebita ingerenza nell’organizzazione di un altro potere costituzionale, risiede nel fatto che, una volta che l’esecutivo ha esercitato i suoi poteri di nomina, di indirizzo e di organizzazione degli uffici, i loro costi ricadono comunque sulla totalità dei cittadini contribuenti. Essi devono pertanto rispondere in modo efficace e efficiente alle finalità per le quali sono stati creati, dandone conto al Congresso. Dagli anni novanta il concetto di valutazione cambia: se inizialmente coincideva con quello di efficienza di tipo finanziario e perciò con una sostanziale razionalizzazione nell’uso delle risorse19, successivamente l’obiettivo non è più solo l’output, ma l’outcome e perciò la valutazione inizia a riguardare i risultati conseguiti nella soluzione dei problemi dei cittadini. Il percorso effettuato può essere paragonato a quello del concetto di accountability negli Stati Uniti, ma anche nel mondo della valutazione in generale; come abbiamo visto la valutazione, non tanto come attività, ma a livello istituzionale, è stata introdotta nei governi come iniziale risposta al problema del contenimento dei costi dell’amministrazione pubblica, ma con il passare del tempo è diventato uno strumento di supporto alle politiche sociali e, in generale, alle decisioni pubbliche. Tali risultati sono stati raggiunti grazie ad un insieme di fattori diversi da quelli normalmente presi in considerazione. Spesso la preoccupazione riguardo a tali organi è l’indipendenza ancor prima dell’efficienza, dimenticando che l’alto livello del prodotto è il primo fattore di garanzia di tale criterio. Possono non bastare ad esempio una nomina bipartisan o un mandato lungo per garantire l’autonomia ed evitare la cattura da parte di una parte politica di un organo così delicato. Infatti, prima di tutto l’altissima e riconosciuta professionalità e reputazione del Comptroller General e dello staff, nel caso del GAO, è una prima forma di garanzia di qualità scientifica del prodotto.

19 Si ricorda a questo proposito il Planning, Programming, Budgeting, System (PPBS).

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Inoltre il criterio della trasparenza è perseguito grazie alla pubblicazione di tutti i report, delle audizioni, delle testimonianze e delle informazioni che permette di giudicare, oltre che di utilizzare, tali prodotti da chiunque sia interessato, ma soprattutto delle comunità epistemiche20. Come accennato, si tratta del concetto di usable knowledge21 che permette l’utilizzo della conoscenza oltre che alle istituzioni politiche anche ad altri attori esponendo chi fornisce ricerche o informazioni al giudizio degli interessati a tutti i livelli (dalla società civile, alla comunità scientifica, ai mass media) e vincolando un certo grado di scientificità. Soggetti come il GAO sono così interessati a garantire un’elevata professionalità, un alto grado di indipendenza e perciò ad essere credibili22. David Weimer individua le risorse che permettono di promuovere un sistema istituzionale di policy analysis competente ed equilibrato richiamando i criteri di indipendenza, reputazione del direttore dell’agenzia e il coinvolgimento di soggetti internazionali23. Prima di tutto sottolinea ancora una volta il ruolo delle comunità epistemiche intese come organizzazioni indipendenti in grado di rapportarsi direttamente con l’amministrazione che può scegliere di affidare valutazioni a soggetti esterni. In alcuni casi infatti è preferibile utilizzare attori esterni all’amministrazione chiedendo loro giudizi riguardo a determinate policy, tenendo sempre presente che tali soggetti vengano riconosciuti pubblicamente competenti e indipendenti24, piuttosto che affidarsi agli organi istituzionali che si occupano di valutazione. Rileva poi tre elementi di successo nell’ambito della valutazione istituzionale: (1) chi dirige tale organizzazione deve essere imparziale e avere un mandato lungo in relazione alla durata media dei governi; (2) l’organizzazione non dovrebbe dipendere da stanziamenti annuali di fondi: più l’organizzazione dipende da stanziamenti annuali meno effettiva sarà la sua indipendenza; (3) l’organizzazione deve avere compiti rilevanti come la stesura del budget o compiti di rule making. Infine sottolinea come il rapporto con soggetti internazionali possa aiutare a superare i pregiudizi all’interno di un determinato paese, in quanto tali soggetti dovrebbero avere minori pregiudizi non essendo in nessun modo coinvolti né esposti politicamente. Gli elementi chiave nella costruzione di un sistema di valutazione possono così essere sintetizzati nei criteri di nomina e removibilità bipartisan, nella lunghezza del mandato superiore a quella dei governi, nella elevata professionalità e reputazione da parte del responsabile dell’organizzazione e del suo staff, nel rapporto con le comunità epistemiche

20 Haas P. M., Epistemic Communities and International Policy Coordination, in International Organization, Vol. 46, n. 1, pp. 1-‐35 21 Lindblom C.E. – Cohen D.K., Usable knowledge, Social Science and Social Problem Solving, Yale University Press, Yale, 1979 22 Cash D. -‐ Clark W.-‐ Alcock F. – Dickson N. – Eckeley N. – Jäger J., Salience, Credibility, Legitimacy, and Boundaries: Linking Research, Assessment and Decision Making, paper of J.F. Kennedy School of Government Harvard University, 2002, http://ksgnotes1.harvard.edu/research/wpaper.nsf/rwp/RWP02-‐046/$File/rwp02_046_clark.pdf A tale proposito si noti che il motto del GAO è “Accountability, Integrity, Reliability” e che annualmente viene valutato il livello di imparzialità e qualità del prodotto attraverso un’indagine a campione effettuata da parte di una commissione esterna. 23 Weimer D.L., Institutionalizing Neutrally Competent Policy Analysis: Resources for Promoting Objectivity and Balance in Consolidating Democracies, La Follette School Working Paper N. 2004-‐006, Working Paper Series, 2004, http://www.lafollette.wisc.edu/publications/workingpapers 24 Bremer J.A., Building Institutional Capacity for Policy Analysis: An Alternative Approach to Sustainability, in Public Administration and Development, 4(1), 1984, pp. 1-‐13

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(università, think-‐tanks) e con i soggetti internazionali, nel rispetto del criterio di trasparenza delle procedure e di pubblicità dei prodotti. Le variabili appena descritte, così come per il GAO, saranno utilizzate per lo studio dei casi statali americani e delle regioni in quanto si ritiene possiedano un alto grado di solidità e trasversalità che le rende indipendenti dalla forma di governo. 2. Il ruolo della valutazione nel percorso delle States Legislatures: gli organi di Oversight e le Program Evaluation Units. Il GAO ha rappresentato il modello a cui tutte le esperienze statali americane si sono esplicitamente ispirate in alcuni in alcuni casi, come quello della Florida in maniera molto stringente e in altri solo in termini di criteri generali, ma allo stesso modo vengono analizzati i diversi presidi a supporto dei legislativi e i relativi strumenti utili a garantire un certo livello di accountability nelle States Legislatures. I legislativi degli stati americani sono stati protagonisti di numerosi cambiamenti dagli anni Sessanta in poi che ne hanno aumentato le competenze sia in termini di costruzione delle politiche che rispetto alla funzione di controllo e con essa di valutazione. Se, prima il ruolo del governatore e dell’esecutivo era dominante con un basso coinvolgimento delle assemblee legislative, oggi siamo di fronte ad un maggiore equilibrio di competenze tra legislative ed esecutive branch. Come a livello nazionale, dopo la seconda guerra mondiale il ruolo di controllo dei legislativi ha avuto un forte incremento che ha visto, nel decennio 1951-‐1971, la crescita da tre a ventuno stati di strutture con funzione di audit e controllo (la State of New York Legislative Commission on Expenditure Review, ad esempio, nata nel 1969, è stata una delle prime strutture di valutazione dei legislativi). Da quel momento in molti altri stati sono state create commissioni con funzione di oversight e sono aumentate le funzioni delle strutture di legislative post audit fino a condurre vere e proprie valutazioni. Alan Rosenthal ha descritto il decennio 1965-‐1975 come il "periodo della nascita dell'istituzione legislativa", quando cioè i legislativi hanno cominciato a trasformarsi, anche in seguito ad alcune decisioni della Corte Suprema che ha indirettamente indirizzato verso uno sviluppo di una nuova funzione legislativa (Baker v. Carr [1962] e Reynolds v. Sims [1964]). In questo periodo, la qualità dei legislativi statali è cresciuta per gestire le nuove competenze date dal governo nazionale oltre che per il loro stesso sviluppo25. In sintesi durante questo periodo, cresce nelle assemblee legislative statali la consapevolezza di una forte dipendenza nei confronti degli esecutivi soprattutto in termini informativi e di conoscenza con una conseguente sostanziale debolezza in termini di abilità di analizzare indipendentemente e verificare la realizzazione efficace ed efficiente dei programmi. Come risultate molti stati hanno realizzato strutture di ricerca a supporto delle assemblee in almeno quattro fondamentali attività: - identificare ed evitare inefficienze e sprechi; - determinare una maggiore efficacia delle politiche pubbliche; - determinare se le norme sono amministrate ed implementate in maniera appropriata; - aumentare la conoscenza e consapevolezza dell’azione di governo.

25 Rosenthal, A. ‘The Legislature: Unraveling of Institutional Fabric’ C. Van Horn (ed.), The State of the States. Washington, D.C.: Congressional Quarterly Press, 1996, p. 108.

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Così, il personale professionale è diventato la spina dorsale di una migliore qualità del legislatore e, la maggior parte delle legislature hanno assunto personale apartitico per fornire attività di ricerca, di analisi, di assistenza tecnica alle commissioni legislative. Successivamente, con la recessione dei primi anni Ottanta si è assistito ad un maggiore utilizzo della valutazione che ha iniziato a comprendere sia l'efficacia che l’efficienza dei programmi: gli anni Ottanta e Novanta infatti hanno visto un ampliamento della più varie tipologie di valutazione, compresi gli studi di processo, gli studi di costo-‐efficacia, e meta-‐valutazioni così, l’oversight legislativo e con esso il ruolo delle Program Evaluation Unit, negli anni novanta si è indirizzato principalmente nella garanzia di accountability da parte delle agenzie nell’ottica di una riforma del performace-‐based budgeting e, a metà degli anni novanta quasi tutti gli stati erano dotati di qualche tipo di forma di audit26. Dal percorso appena descritto si evince come, nel processo di istituzionalizzazione del potere dei legislativi statali, il rafforzamento delle funzioni di oversight sull’operato dei governi ha assunto un ruolo importante e si è caratterizzato dalla la creazione di organismi che, come accennato, nella maggior parte dei casi ripropongono il modello del GAO a livello nazionale. In quel caso infatti, le attività e gli obiettivi sono rappresentati da valutazioni e forme di raccomandazioni che permettono maggiori risparmi e politiche più efficaci e le strutture tecniche hanno come interlocutore principal e rispondono alle assemblee legislative nell’ambito di una sostanziale autonomia. Per iniziare ad avere un’idea dell’attività e della tipologia di prodotti che queste strutture forniscono può essere utile guardare al rapporto che, periodicamente, a partire dal 2000, la National Legislative Program Evaluation Society (di cui tratteremo più avanti) pubblica, sulla base di un’indagine tra tutti i legislativi degli stati americani, per monitorare il grado di sviluppo delle agenzie che fanno da watchdogs, dei congressi. L’ultima, condotta nel 2014, ha per titolo Ensuring the public trust 2015. Program Policy Evaluation’s Role in Serving State Legislatures27. Da questa indagine risulta che la gran parte del lavoro di queste agenzie riguarda:

-‐ controlli/valutazione di programmi/analisi di politiche: 97% -‐ revisioni finanziarie/verifiche sul rispetto delle norme: 31% -‐ brevi ricerche sulle politiche per singoli parlamentari o per le commissioni: 26% -‐ indagini: 15% -‐ sunset review: 13% -‐ misure di performance/verifiche dei dati: 21% -‐ note fiscali 24% -‐ drafting di proposte di legge 10% -‐ accertamenti in vista della discussione delle nomine che devono essere confermate dai

legislativi: 3% Sono state classificate e individuate due tipologie di Program Evaluation Units all’interno delle assemblee legislative: (1) I tradizionali legislative auditors e General Auditor che hanno

26 Melkers, J., and Willoughby, K. ‘The State of the States: Performance-‐based Budgeting Requirements in 47 out of 50.’ Public Administration Review, 1998, 58(1), 66–73. 27 http://www.ncsl.org/legislators-‐staff/legislative-‐staff/program-‐evaluation/survey-‐ensuring-‐the-‐public-‐trust.aspx

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ampliato nel corso degli anni le loro attività di controllo di conformità finanziaria e revisione dei conti per includere la valutazione dei programmi (come ad es. l’Arizona o il Wisconsin); (2) le unità che conducono performance audit e program evaluation che fanno parte di un Auditor General Office. Queste servono i Joint Legislative Committee bicamerali (ad es. la Mississippi Joint Legislative Committee on Performance Evaluation and Expenditure Review) o le commissioni parlamentari stabilite per legge e forniscono una serie di servizi che vanno dalle indagini su specifiche problematiche alla valutazione (Berry et al. 2002: p. 76)28. Sono incluse in questa seconda tipologia anche le agenzie che godono di notevole autonomia, quali l’Office of Program Policy Analysis & Government Accountability (OPPAGA) della Florida. I casi analizzati sono quelli citati: Arizona, Wisconsin, Mississippi, Florida anche con il supporto di interviste semi-‐strutturate ai responsabili delle strutture tecniche che assistono le assemblee legislative. La ragione della scelta di questa casi risiede pertanto prima di tutto nella classificazione appena riportata; in secondo luogo la loro dimensione li rende in qualche modo paragonabili a molte delle nostre regioni. Il caso della Florida, in particolare, oltre a soddisfare tali criteri è diffusamente riconosciuto come uno dei casi di maggior successo e con esso il ruolo dell’OPPAGA. Arizona Il legislativo dell’Arizona (circa 6.400.000 abitanti) è supportato una struttura di circa 600 funzionari che sostiene e rafforza la qualità dell’attività del legislativo in termini di analisi e produzione di conoscenza. Innanzitutto è necessario evidenziare come in Arizona, sia presente il Legislative Council: una commissione bicamerale con il compito di programmare e indirizzare l’attività de due rami del parlamento che, a loro volta dispongono di differenti strutture di supporto che forniscono analisi di politiche pubbliche e pareri sui singoli provvedimenti. In termini di accountability invece, dal 1978, esiste un Auditor General, che ha come braccio operativo un Office of the Auditor General che, in raccordo con il parlamento tramite la Joint Legislative Audit Committee (JLAC) svolge una funzione di controllo e che, a partire dall’audit finanziario arriva ad effettuare vere e proprie valutazioni. Auditor General L’Auditor General si autodefinisce soggetto indipendente con il compito di fornire informazioni imparziali e raccomandazioni allo scopo di supportare e migliorare l’operato delle agenzie del governo. Le sue principali mansioni riguardano il controllo di appropriatezza ed efficienza nell’utilizzo del denaro pubblico, delle risorse umane, del territorio e delle proprietà dello stato; stabilisce la conformità delle azioni delle agenzie rispetto alle norme, regolamenti e agli standard finanziari e contabili; definisce le procedure per la stesura del budget e, in generale, per tutta la contabilità pubblica. Infine, fornisce assistenza tecnica agli uffici del governo a livello statale e locale. Il lavoro dell’Auditor General è coordinato e supervisionato dalla Joint Legislative Audit Committee: una commissione bipartisan composta in egual numero da membri delle due

28 Berry F.S., Turcotte J.W., Latham S.C., Program Evaluation in State Legislatures: Professional Services Delivered in a Complex, Competitive Environment, in New Directions for Evaluation, no. 95, Fall 2002, Willey Periodicals, p. 76.

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camere e nominati dai rispettivi presidenti anche secondo il criterio di competenza interesse rispetto all’oversight e all’audit legislativo29. Come accennato, questa commissione ha il compito di supervisionare la funzione di audit finanziario anche attraverso la produzione, su richiesta, di ricerche e di report a contenuto finanziario. Ha inoltre il compito di nominare per 5 anni (con mandato rinnovabile) l’Auditor General dopo l’approvazione di entrambi i rami del parlamento. L’ufficio dell’Auditor General è composto da circa 200 persone con formazione differenziata suddivise in quattro unità operative che richiamano ancora una volta il tipo di expertise offerta: Financial Audit, Performance Audit, Accounting Services e School Auditing, ma il personale che si occupa propriamente di valutazione è di circa 40 persone. Prodotti I prodotti dell’Auditor General hanno riguardato inizialmente esclusivamente il “Performance Audit” e quindi la coerenza tra i risultati raggiunti e gli obiettivi prefissati30, ma oggi la Performance Audit Division ha il compito di condurre: valutazione dei programmi e controlli delle performance con un raggio d’azione decisamente più ampio. Una importante funzione è quella della sunset review31 che riguarda la valutazione degli effetti degli interventi alla loro “scadenza” e, dai risultati di queste valutazioni, può dipendere la proroga o meno dell’azione in essere. Tali valutazioni, che possono durare dai 6 ai 9 mesi, condotte dall’Office of the Auditor General (OAG) comprendono analisi di dati e documentazioni così come interviste ai componenti delle agenzie attraverso diversi parametri di analisi. Infine per garantire l’imparzialità e la qualità dei prodotti, ogni tre anni viene affidata ad esterni una peer review. La tipologia dei prodotti è così suddivisa: - Performance and special audits; - Financial and federal compliance audits; - Procedural and compliance reviews and investigations.

Come si evince dal percorso fatto e dai dati riportati, l’attività dell’auditor general si caratterizza fortemente come funzione di controllo anche se, a partire da quello di carattere puramente finanziario si è diversificato e, soprattutto nel caso delle sunset review, ha visto un ampliamento verso vere e proprie valutazioni. Tale ampliamento, non particolarmente rilevante se paragonato a quanto avvenuto in altri stati, ha avuto come conseguenza anche la diversificazione delle risorse umane della struttura. Wisconsin Il legislativo del Wisconsin (circa 5.700.00 abitanti) ha visto una costante crescita delle strutture tecniche a che raggiungono oggi circa 650 elementi. Il sistema del Wisconsin stato è considerato uno dei più lungimiranti in termini di supporto al procedimento legislativo infatti fu uno dei primi a dotarsi di un’agenzia autonoma (ancora prima del Congressional Research 29 “Members are selected, in part, based on their understanding and interest in legislative audit oversight functions”. http://www.azauditor.gov/JLAC/JLAC_Overview.htm 30 Negli ultimi dieci anni si è trattato di soli quattro report. http://www.azauditor.gov/Reports/State_Agencies/Agencies/Regents,_Board_of/Regents,_Board_of.htm 31 Negli Stati Uniti, molte leggi e molte strutture amministrative hanno una data di scadenza, stabilita al momento stesso della loro approvazione.

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Service nazionale) la Legislative Reference Bureau che oggi svolge principalmente attività di documentazione e informazione sulle attività dell’assemblea. Poiché anche il Wisconsin ha un parlamento bicamerale, il raccordo con le strutture incaricate di svolgere analisi è garantito da commissioni congiunte, ugualmente rappresentative dei due rami. Esistono qui due diverse strutture con compiti differenti: il Legislative Council e il Legislative audit Bureau. Il Legislative Council è un’agenzia al servizio dell’assemblea legislativa del Wisconsin che ha il compito di supportare le commissioni e i parlamentari con servizi di ricerca, svolgendo così la funzione di policy analysis fornendo raccomandazioni con basi informative e scientifiche solide. Tale attività è affidata ad un staff di circa trenta esperti nei diversi campi della scienza politica, policy analysis, diritto, economia in modo da coprire le diverse competenze. Legislative Audit Bureau Il Legislative Audit Bureau è un’agenzia indipendente che lavora al servizio dell’assemblea legislativa supportandola nella funzione di oversight. Per questo fornisce analisi e controlli contabili così come vere e proprie valutazioni sull’operato delle agenzie garantendo il rispetto dei criteri di efficacia ed efficienza e di coerenza con gli obiettivi del governo e del parlamento. I risultati di queste valutazioni sono dei veri e propri report approfonditi corredati di raccomandazioni per il miglioramento delle politiche e degli interventi. Il Legislative Audit Bureau è stato istituito nel 1965 dalla legge ‘Chapter 659’ (...). Il direttore del LAB è garante dei conti dello Stato (State Auditor) ed è nominato dalla commissione bicamerale sull’organizzazione del legislativo. A sua volta, lo State Auditor nomina i membri del suo staff, scegliendoli al di fuori dei funzionari di ruolo dell’amministrazione”32. Lo State Auditor, nominato da una commissione, la Legislature's Joint Committee on Legislative Organization, composta da membri della maggioranza e dell’opposizione. Lo State Auditor può assumere e ha a disposizione uno staff composto da personale non strutturato nella pubblica amministrazione strutturato in Quattro sezioni: Contabilità finanziaria (Financial Audit), Valutazione dei programmi (Program Evaluation, Servizi di Information Tecnhology (Information Systems Support) e Servizi amministrativi (Administrative Services). In sintesi, circa i due terzi del personale fanno parte del settore audit il rimanente in quello di program evaluation. Svolge in modo obiettivo controlli e valutazioni delle operazioni delle agenzie statali per garantire che le transazioni finanziarie siano state fatte in modo legale e appropriato, e per accertare che i programmi siano gestiti in modo efficace, efficiente e in accordo con le politiche del legislativo e del governatore. I risultati di queste valutazioni sono trasmessi al legislativo, accompagnati da raccomandazioni per migliorare il funzionamento delle agenzie. Il Legisaltive Audit Bureau risponde alla Joint Legislative Audit Committee (anche in questo caso una commissione bipartisan) a cui sono pertanto destinati anche tutti i report e i risultati delle analisi realizzate. Inoltre, tutti i report sono pubblicati e disponibili on line e, a seguito della pubblicazione l’Audit Committee può disporre audizioni pubbliche e inserire emendamenti sulla base delle raccomandazioni raccolte. La Joint Legislative Audit Committee

32 http://legis.wisconsin.gov/lab/

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esamina i rapporti dell’agenzia e avvia eventuali iniziative legislative per mettere in atto le raccomandazioni che il LAB può formulare. Prodotti I rapporti del Legislative Audit Bureau, dal 1996 ad oggi riguardano principalmente argomenti riguardo il controllo della spesa e, secondariamente la valutazione dei programmi. L’agenzia infatti è organizzata per fornire due linee di prodotti: l’audit finanziario per la certificazione dei conti pubblici, che impiega circa due terzi dello staff, e la program evaluation, per il rimanente. La Financial Audit Division svolge verifiche sui conti delle amministrazioni, delle agenzie. La Program Evaluation Division, istituita nel 1979 ha diverse funzioni: l’esame delle performance e dei risultati dei programmi delle amministrazioni statali, sotto la guida della commissione bicamerale; l’avvio autonomo della valutazione delle prestazioni di un programma quando vengono individuati dei settori problematici; l’esame di ogni contea, città, comune, villaggio o distretto scolastico, sotto la direzione della commissione bicamerale; diffusione delle informazioni che riguardano il controllo delle prestazioni. Come negli altri casi, la Program Evaluation Division è composta da circa 30 esperti nei settori delle politiche pubbliche, amministrazione, diritto, economia e pianificazione urbana e 50 che si occupano invece specificatamente di financial audit. In termini di trasparenza e pubblicità, tutti questi rapporti rimangono in una prima fase riservati, ma vengono resi pubblici una volta approvati. Florida Il caso della Florida è particolarmente interessante. Innanzitutto perché con circa diciotto milioni di abitanti rappresenta il quarto stato in termini di popolazione ed è quindi comparabile ad una piccola nazione. Inoltre, dal 1969, con la Declaration of Policy che è la premessa all’Executive Reorganization Act definisce come segue il rapporto tra potere esecutivo e legislativo: “Il potere legislativo ha l’ampia finalità di determinare le politiche e i programmi e di verificare il funzionamento dei programmi: Il potere esecutivo ha la finalità di eseguire i programmi e le politiche adottate dal Legislativo e di formulare raccomandazioni di policy al Legislativo”33. Un altro aspetto di particolare interesse è la divisione delle due componenti dell’oversight legislativo (ancora più marcato che nel caso sopracitato del Wisconsin) in due diverse agenzie: L’Auditor General si ha competenza in termini di audit della spesa pubblica mentre la program evaluation è assegnata al Legislature’s Office of Program Policy Analysis and Government Accountability (OPPAGA). La scelta di assegnare queste due funzioni a due diversi soggetti e non solo a due diverse sezioni dello stesso ente, è stata adottata da circa un terzo degli stati americani, mentre circa la metà continua ad attribuire entrambe agli uffici degli Auditor Gereral.

33 http://www.oppaga.state.fl.us/reports/pdf/NCSLLegisbrief.pdf

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Auditor General L’Auditor General ha il compito di controllo finanziario su tutte le azioni del governo e quindi anche su quelle nell’ambito dell’educazione. In Florida viene nominato dalla Joint Legislative Auditing Committee (una commissione composta proporzionalmente da membri della maggioranza e minoranza del parlamento) e confermata da entrambe le camere. L’organo legislativo, oltre che il profilo dell’Auditor General stesso, ne proteggono l’integrità e l’indipendenza (Sections 11.42 e 11.47 dei Florida Statutes) indirizzandone l’attività e raccogliendone i risultati. I report dell’Auditor General sono assidui e i pareri molto puntuali, espliciti e diretti direttamente all’organo competente. Vengono prodotti essenzialmente due tipologie di report: (1) i Financial report, di carattere puramente finanziario e quindi volto a combattere lo spreco di denaro pubblico e a garantirne un utilizzo efficiente e appropriato; gli Operational invece, riguardano aspetti procedurali comunque utili a migliorare l’efficienza e l’efficacia degli interventi e delle procedure. I report sono disponibili al pubblico in ottica di totale trasparenza e molto accessibili in quanto sono proposte anche delle versioni brevi in cui sono indicate esclusivamente le conclusioni raggiunte. In generale, “I controlli sono fatti per verificare che: le risorse siano rendicontate correttamente; i funzionari pubblici rispettino le leggi, le norme, i regolamenti e gli altri vincoli legali; siano istituiti controlli interni appropriati ed efficaci sul funzionamento degli enti; il patrimonio sia adeguatamente salvaguardato”34. Anche in questo caso, i rapporti sono sottoposti a referees esterni che certificano la loro correttezza e l’imparzialità. OPPAGA -‐ Office of Program Policy Analysis and Government Accountability Nasce nel 1994 proprio dall’Auditor General, a cui è ancora oggi strettamente interconnesso, l’Office of Program Policy Analysis and Government Accountability (OPPAGA) che, come accennato si occupa di ricerca e valutazione in ambito più ampio di quello di audit su tutte le aree di policy. Prima di quella data la policy analysis era condotta dall’Auditor General e solo con il Florida Statute 11.45(3) le due funzioni vengono separate. L’OPPAGA ha il compito di migliorare il livello di accountability del governo e, nel fare ciò, supporta il legislativo fornendo dati, ricerche valutative e in generale assistendo il parlamento nella sua funzione di law e policy making e viene infatti definito il “research arm” del Legislative branch35. Da questo punto di vista conduce vere e proprie ricerche rispondendo innanzitutto alla Joint Legislative Auditing Committee, così come alle commissioni legislative, fornendo valutazioni in tutti i momenti del ciclo di policy (Ex ante, In itinere, Ex Post) e, in questo senso verificando la reale soluzione o meno da parte delle agenzie dei problemi identificati precedentemente. E’ composto da circa 70 ricercatori di diverse discipline e copre le più importanti aree di policy (Criminal Justice, Health and Human Services, Education, Government Operations) e, come in tutti i più importanti organi di oversight svolge un ruolo di primaria importanza la responsabilità e credibilità chi sta alla guida. In questo caso si tratta del direttore, nominato ogni 2 anni a maggioranza dalla Joint Legislative Auditing Committee e confermato dalla maggioranza dei voti delle due camere. Questa persona deve dimostrare di avere almeno 10 anni di esperienza nel campo della policy analysis ed evaluation e ha una notevole autonomia

34 http://www.myflorida.com/audgen/pages/statauth.htm 35 http://www.hg.org/florida-‐government.html

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nella composizione del personale a sua disposizione e nella gestione del budget36; Il budget dell’OPPAGA è di 5 milioni di dollari l’anno. Il lavoro dell’OPPAGA, è definito anche dal Florida Government Accountability Act (sec. 11.901-‐11.920, Florida Statutes), che stabilisce come il processo legislativo debba dimostrare il così detto “public need” per la continuazione di un programma e come, in questo processo, l’OPPAGA debba svolgere un ruolo primario di supporto scientifico (sec. 11.907) 37. Prodotti Le tipologie di prodotti offerti dall’OPPAGA possono essere suddivisi in:

-‐ Analisi e ricerche di tipo valutativo: principalmente valutazioni in itinere ed ex post -‐ Assistenza tecnica e di ricerca al legislatore e alle commissioni: supporto al policy

making e valutazione ex ante -‐ I Government Program Summaries (GPS): una sorta di enciclopedia elettronica che

contiene tutte le informazioni descrittive e le valutazioni dei principali programmi statali

-‐ Policy Notes: una newsletter di ricerche di policy di interesse dei policy maker. Le raccomandazioni Alla fine di ogni anno, l’OPPAGA invia ai presidenti dei due rami del parlamento un elenco ragionato di tutte le misure che potrebbero essere adottate nei diversi settori di policy, con una breve sintesi degli interventi possibili, la quantificazione dei relativi risparmi, e il rinvio alla documentazione raccolta durante l’anno. Dai dati forniti dallo stesso OPPAGA, circa il 70% delle sue raccomandazioni sono raccolte o direttamente dalle amministrazioni, se è nella loro facoltà adeguarsi ad esse, o dal Parlamento, se sono necessari o opportuni degli interventi legislativi. I Government Program Summaries Negli ultimi anni, l’OPPAGA ha sviluppato e meglio strutturato la funzione di informazione e di monitoraggio pubblico dei risultati di centinaia di programmi gestiti dal governo della Florida, alimentando uno straordinario database su internet, consultabile sia dai membri delle istituzioni, sia dal pubblico. In sintesi si può affermare che le funzioni dell’OPPAGA oggi vanno ben al di là della valutazione post-‐legislativa, per assumere compiti di policy analysis pre-‐legislativa, (in qualche modo raggruppando in un’unica agenzia le funzioni del GAO e del CRS). 36 Per comprendere l’importanza di questo ruolo e della funzione che svolge è da notare come il Director dell’OPPAGA al momento della nomina deve prestare giuramento sulla Florida Constitution. 37 http://www.oppaga.state.fl.us/reports/pdf/NCSLLegisbrief.pdf

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Mississippi Il Mississippi (circa 3 milioni di abitanti), rappresenta un caso interessante perché racchiude in unico soggetto politico, tutte le funzioni di oversight sono esercitate dalla Mississippi Joint Legislative Committee on Performance Evaluation and Expenditure Review (PEER Committe)38. Mississippi Joint Legislative Committee on Performance Evaluation and Expenditure Review (PEER Committe) La PEER Commitee è stabilita per legge dal 1973 e ha autorità di verificare e valutare ogni aspetto del governo a tutti i livelli (stato, contea, o città) compresa la possibilità di seguire i fondi stanziati nel settore privato. Si tratta tuttavia, solo della competenza di osservare, riferire e raccomandare. La PEER Committee non ha infatti alcun potere di imporre o forzare le agenzie l'attuazione o l’adempimento delle raccomandazioni. Il range delle funzioni svolte va dalla semplice raccolta di informazioni fino alla valutazione di performance e revisione della spesa così come policy analysis in funzione di possibili iniziative legislative. La Commissione è direttamente responsabile nei confronti del legislativo attraverso la redazione di report e ricerche. E’ composta da 7 senatori, nominati dal Governatore e 7 parlamentari, nominati dallo Speaker of the House, con una durata del mandato di 4 anni. Oltre all’attenta nomina dei 14 membri della Commissione esiste una rotazione annuale del presidente e responsabilità dirette nella scelta delle risorse umane. L’Executive Director, assunto dalla commissione, sceglie i componenti del suo staff che sono professionisti esperti in tutti i settori dello spettro politico. Lo staff (diviso in cinque uffici: Legal Office, Administrative Office, Editorial Office, Performance Evaluation Office, Performance Budgeting Office) è composto da 28 funzionari con un budget annuale a disposizione di 2,6 milioni di dollari. La PEER Commitee, che è una commissione permanente, decide ed approva tutti i progetti da effettuare da parte dello staff. Una volta che il Comitato approva un progetto, il direttore ha la responsabilità totale per la gestione del personale e della guida di tutta la successiva ricerca sul campo e analisi. Il direttore è legato da un rapporto fiduciario con la commissione, tuttavia, durante i suoi 42 anni di esistenza, il Comitato ha avuto solo tre direttori. Prodotti Le principali attività di oversight e valutazione riguardano: l’audit finanziario, program evaluation, analisi costi-‐benefici, policy analysis. Si aggiungono a queste attività classiche di oversight altre forme di supporto al legislativo quali: indagini su nomine del governo statale che richiedono la conferma del Senato; note fiscali che stimano l'impatto finanziario delle norme, richieste di informazione da parte dei parlamentari che sono generalmente molto brevi e di natura meramente informativa (determinare il numero di dipendenti in un determinato distretto scolastico). La PEER svolge poi un’attenta attività in termini di accountability nei suoi due principali aspetti classici: in senso tradizionale e quindi come conformità legale (finanziaria e di

38 Negli altri casi invece trattati invece la commissione permanente di riferimento è la Joint Legislative Committee.

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programma) e nel suo senso più ampio che riguarda l'uso efficiente ed efficace dei fondi pubblici per la massimizzazione dei servizi forniti. A partire dal riconoscimento dell’autorità della commissione in questi aspetti e con essa la sua responsabilità39 sono state create regole di nomina e funzionamento che, se correttamente seguite, aiutano a proteggere contro l'uso delle risorse del comitato per scopi politici. 3. Il network fa la forza.. Anche in valutazione: Il ruolo della National Conference of State Legislatures (NCSL). Nel percorso di crescita di competenza, consapevolezza e professionalità delle assemblee legislative degli stati americani, così come di tutti i soggetti a supporto di esse, ha svolto e continua a svolgere un ruolo fondamentale il network rappresentato dalla National Conference of State Legislatures (NCSL) e, al suo interno, dalla National Legislative Program Evaluation Society (NLPES). La NCSL ha il compito di migliorare la qualità ed efficacia delle assemblee legislative degli stati americani promuovendo innovazione politica e comunicazione tra le diverse assemblee. In secondo luogo favorire e assicurare alle assemblee legislative una voce unitaria più forte. La NCSL fornisce ricerche, assistenza tecnica e occasioni per scambi di idee tra i policymakers sui problemi più rilevanti per gli stati ed è finanziata sia con denaro pubblico, sia con donazioni di imprese e associazioni. Al suo interno opera la National Legislative Program Evaluation Society (NLPES), una delle sezioni della National Conference of State Legislatures (NCSL), che raggruppa i tecnici impegnati nella program evaluation o nel performance auditing per le assemblee legislative dei singoli stati e ha come scopo il miglioramento in termini di professionalità dei programmi di valutazione e di auditing fornendo formazione e opportunità di scambio di idee e informazioni. L’attività dell’associazione è molto intensa e riguarda in senso lato l’innalzamento della qualità dei legislativi a partire dai loro staff. Essa consiste principalmente in attività formative di alto livello, in condivisione delle conoscenze e nel sostegno unitario ad issue interessanti per i livelli di governo statale. Per queste ragioni la NCSL è un interlocutore credibile e di rilievo a Washington e, dall’altro lato, un riferimento stabile e riconosciuto per gli stati40. Conclusioni ad interim Abbiamo visto come, sia a livello nazionale che statale si è assistito ad un percorso di consapevolezza dell’importanza della valutazione, a partire da esigenze di controllo della spesa, per arrivare ad un’idea di accountability che riguarda la valutazione nella sua concezione più ampia cha va dall’audit alla program evaluation fino a forme di policy analysis utili a formulare giudizi e indirizzare interventi. Se guardiamo poi ai casi statali, questo ha coinciso dagli anni settanta in poi, con il fiorire di strutture politiche, ma soprattutto tecniche in grado di accompagnare e supportare questo percorso. Abbiamo visto come, sia a livello nazionale che statale si è assistito ad un percorso

39 Il direttore del PEER nell’intervista avuta per questa ricerca afferma: “As you may realize by now, given its broad authority, the PEER Committee is a very powerful two-‐edged sword. Used properly, it can be an instrument for great good. Used recklessly, it can damage individuals, programs, and even the reputation of the institution of the legislature itself.” 40 Tale ruolo è stato riconosciuto come fondamentale dai responsabili delle strutture di valutazione intervistati.

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di consapevolezza dell’importanza della valutazione, a partire da esigenze di controllo della spesa, per arrivare ad un’idea di accountability che riguarda la valutazione nella sua concezione più ampia cha va dall’audit alla program evaluation fino a forme di policy analysis utili a formulare giudizi e indirizzare interventi. Se guardiamo poi ai casi statali, questo ha coinciso dagli anni settanta in poi, con il fiorire di strutture politiche, ma soprattutto tecniche in grado di accompagnare e supportare questo percorso. Il quadro è certamente differenziato, ma esistono alcuni elementi comuni che possono essere rilevati in un’ottica di analisi istituzionale (Fig. 2).

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Fig. 2, State Legslatures – Analisi istituzionale Stato Org. Pol. Gov.

Org. Tecn. N. staff

Funz. e Prodotti

Budget

Arizona Joint Legislative Committee

Auditor Gen./Office

41 -‐ Controlli/Val. di progr./An. Pol. 45%

-‐ Sunset Review 45%

-‐ Audit fin./Legisl. 5%

-‐ Ricerche short term per comm. o membri del parl. 5%

2,3M$

Wisconsin Joint Legislative Committee

Auditor Gen./Office

29 Contr. e Val. 51 Audit fin.

-‐ Controlli/Val. di progr./An. Pol. 30%

-‐ Indagini 5% -‐ Audit fin./Legisl.

55% -‐ Ricerche short

term per comm. o membri del parl. 5%

3,2M$

Florida Tutta le commissioni (Joint Legislative Auditing Committee)

OPPAGA 70 -‐ Controlli/Val. di progr./An. Pol. 40%


5M$

Mississippi PEER Committee Executive Director Staff

28 -‐ Controlli/Val. di progr./An. Pol. 30%

-‐ Sunset Review 5%

-‐ Audit fin./Legisl. 25%


2,6M$

Fonte: nostra elaborazione

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1. La presenza di strutture tecniche dotate di una composizione multidisciplinare. 2. Lo stretto raccordo con il legislativo, normalmente grazie a commissioni permanenti

dedicate. 3. Una diversificazione dei prodotti che porta un contributo trasversale al governo statale

e che vede in questa integrazione un suo fattore di sviluppo. A questi aspetti sono da aggiungere due ulteriori elementi quali, la credibilità raggiunta da questi soggetti e dai loro responsabili, ma soprattutto la presenza di leve (come ad es. le sunset review) che rendono oggettivamente più efficace la loro azione. Infine, cruciale è la capacità di fare network, con particolare riferimento al ruolo della National Conference of State Legislatures (NCSL) e della sua struttura interna dedicata alla valutazione (National Legislative Program Evaluation Society-‐NLPES). Quest’ultimo elemento, oltre ad accrescere la qualità dei legislativi, rende l’ambiente descritto ancora più forte e credibile all’esterno, ma soprattutto dinamico e in continua evoluzione evitando che tanti di queste strutture appesantiscano ulteriormente l’amministrazione. 4. Lo stato della valutazione nelle regioni italiane. A differenza che nel governo centrale, la valutazione delle politiche pubbliche ha iniziato a diffondersi, a livello regionale, sotto diverse forme e con livelli differenti di implementazione. La nascita e lo sviluppo di questo interesse per la valutazione sono da ricercare, tra gli altri, in eventi distinti, verificatisi nel nostro Paese, così come a livello europeo, a partire dalla metà degli anni novanta. Innanzitutto la Riforma del Titolo V della Costituzione italiana e, con essa, le leggi costituzionali n. 1 del 1999 e n. 3 del 2001 che hanno profondamente modificato il sistema delle fonti, ampliando l’autonomia legislativa regionale, aumentando fortemente il potere legislativo e le relative competenze delle regioni, sulla base del principio di sussidiarietà. Allo stesso tempo sono sorti vincoli comunitari che hanno portato ad un nuovo contesto, composto da diversi livelli di governo, dove le regioni giocano oggi un ruolo fondamentale in termini, sia di rilevanza delle proprie scelte, sia dei propri compiti. Il secondo aspetto riguarda i Fondi Strutturali che hanno coinvolto in pieno le regioni, incentivando, in maniera proporzionale, la loro possibilità di creare policy e, allo stesso modo, hanno “costretto” le regioni ad inserire criteri di valutazione fondamentali per la rendicontazione in sede europea41. Un ulteriore fattore di sviluppo, che si unisce a quelli precedentemente elencati, è stato il riconoscimento di un impoverimento della funzione di controllo, soprattutto dal punto di vista del flusso informativo, da parte dei consigli regionali42 che possono essere ormai considerati, secondo la classificazione di Mezey, dei legislativi “reattivi” avendo un ruolo modesto nel policy making43.

41 Martini A. (1998), “Per una valutazione utilizzabile da chi decide: perché il Progetto Valutazione”, InformaIres, Dicembre – anno X – N.2, p. 2. Stame N. (2008), “Valutazione, controlli e pubblica amministrazione”, Rassegna Italiana di Valutazione, 40, pp. 50-‐51. 42 Damonte A. (2003), “Sostanzialmente escluso. Il law-‐making regionale dopo le riforme degli anni Novanta: riflessioni sul caso lombardo”, Rivista Italiana di Politiche Pubbliche, n. 1, pp. 131-‐162. Martini A., Sisti M. (2002), “Quale funzione di controllo per le assemblee regionali?”, Le Istituzioni del Federalismo, nr. 6. 43 Mezey M.L. (1979), Comparative Legislatures, Durham, N.C.: Duke University Press.

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L’esperienza statutaria infine rappresenta un altro momento fondamentale nel percorso delle regioni italiane: riguarda un ripensamento nell’esercizio delle proprie funzioni e quindi, i riferimenti alla valutazione nei nuovi statuti regionali, nei suoi diversi aspetti, sono da considerare un segnale importante. In sintesi, si può notare come le regioni siano state incentivate e interessate a promuovere, al loro interno, sistemi di garanzia e di valutazione degli effetti delle proprie politiche, innanzitutto per le nuove responsabilità, in termini di sviluppo economico e sociale: quindi, per potenziare il loro ruolo a livello nazionale e comunitario. Questo interesse è inoltre evidenziato dalle diverse iniziative ed esperienze sorte nelle nostre regioni nel campo generale della valutazione dove, di fronte a queste sfide, le regioni hanno assunto consapevolezza dell’importanza di queste tematiche. Tale consapevolezza ha permesso che si attuassero “esperienze” che hanno introdotto la valutazione in seno alle amministrazioni regionali grazie alle quali si sono sviluppati reali “strumenti formali”. Tali iniziative in molti casi non si possono definire sistematiche, perché sono il frutto di impulsi presenti nelle singole realtà, non esistendo nessuna norma che obblighi le regioni ad introdurre sistemi di valutazione o di qualità della regolamentazione. Uno dei casi, in tema di valutazione, che può essere considerato di successo (almeno in termini di diffusione) in ambito regionale è certamente quello di CAPIRe (Controllo delle Assemblee sulle Politiche e gli Interventi Regionali): un progetto promosso dalla Conferenza dei Presidenti delle Assemblee Legislative delle Regioni e delle Province Autonome, nato allo scopo di favorire la cultura della valutazione e di supportare le assemblee legislative delle regioni, nella realizzazione di strumenti di controllo sull’attuazione delle leggi e di valutazione degli effetti delle politiche. L’esperienza del Progetto CAPIRe è una testimonianza di come, il riconoscimento del valore della valutazione, in termini di coinvolgimento dei legislativi, si sia nel tempo diffuso. Nato nel 2002 per iniziativa dei Consigli di Emilia Romagna, Lombardia, Piemonte e Toscana, con “la volontà di offrire una risposta costruttiva ed originale ad un’insoddisfazione diffusa nei confronti delle tradizionali attività conoscitive svolte in seno alle assemblee legislative”44, nel corso degli anni, ha avuto una crescita di adesioni bipartisan da parte delle altre regioni45 e sembra aver dato un concreto contributo alla diffusione della valutazione grazie all’inserimento di strumenti e principi di controllo, sia nei nuovi statuti, sia nelle norme regionali. Fra le diverse azioni promosse, certamente la più innovativa, nel panorama italiano, riguarda le clausole valutative: si tratta di articoli o parti di essi, inseriti nelle norme, allo scopo di stabilire per legge un mandato nei confronti dei soggetti incaricati di attuare la disposizione (innanzitutto gli esecutivi), secondo il quale dovranno essere raccolte, entro un certo periodo di tempo dall’entrata in vigore della norma, le informazioni necessarie per una sua valutazione, allo scopo di evidenziare problematiche, criticità o risultati raggiunti46. Come accennato, tale strumento ha rappresentato un’assoluta novità nel nostro paese e, seppur con diverse caratteristiche, l’uso di clausole valutative nelle regioni può considerarsi una prassi abbastanza consolidata anche se spesso sono considerate 44 Dal sito di Progetto CAPIRe. http://www.capire.org/il_progetto/origini/ 45 Aderiscono fino ad ora a tale progetto: Basilicata, Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia, Lazio, Lombardia, Marche, Molise, Piemonte, Provincia Autonoma di Trento, Puglia, Sardegna, Toscana, Trentino Alto Adige, Umbria, Veneto. (www.capire.org) 46 Martini A., Rosa F., Sisti M. (2001), “Strutture di monitoraggio e valutazione delle politiche a servizio delle assemblee regionali”, Le istituzioni del federalismo, n. 1.

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purtroppo come degli ulteriori adempimenti burocratici in sede di redazione normativa. In generale è importante sottolineare però come, solo grazie ad una certa diffusione di una cultura della valutazione nelle istituzioni regionali, e ad esperienze e sperimentazioni promosse nel corso degli anni, si è potuti arrivare a casi di formalizzazione di carattere normativo e, certamente il Progetto CAPIRe ha dato un grande contributo a tale percorso. Lo studio dei casi regionali viene in questa sede effettuato attraverso l’analisi degli organismi consiliari dedicati a promuovere la funzione di controllo e valutazione, della struttura tecnica preposta all’assistenza specializzata in tema di controllo sull’attuazione delle leggi e valutazione degli effetti delle politiche, dei prodotti e della relazione con le strutture degli esecutivi regionali. Le regioni considerate sono: Toscana, Umbria, Piemonte e Lombardia; queste regioni sono infatti considerate rappresentative in termini di modelli organizzativi utilizzati e pertanto utili allo scopo della ricerca di identificare modelli istituzionali presenti nel panorama regionale italiano. I modelli organizzativi attorno ai quali analizzare le esperienze regionali relative alla valutazione e alla produzione di strumenti informativi e di supporto delle assemblee legislative possono essere divisi in due categorie: (1) la prima vede l’istituzione di un organismo politico (tipicamente una commissione paritetica) dedicata alla funzione di valutazione delle politiche pubbliche o delle norme; (2) la seconda invece utilizza un approccio “diffuso” che affida tale compito a tutte le commissioni consiliari, ciascuna per le materie di loro competenza. Allo stesso modo le strutture tecniche individuate possono essere dedicate esclusivamente alla valutazione o, diversamente, svolgere funzioni più ampie una le quali la valutazione. Infine, con particolare riferimento agli esecutivi regionali, vengono analizzati gli istituti di ricerca che hanno appunto il compito di produrre strumenti informativi e conoscenza utili alla produzione di politiche pubbliche e nelle quali si indaga la presenza e il peso di attività valutative. In particolare verranno qui descritte le principali caratteristiche delle seguenti strutture: -‐ Organo politico dedicato alla valutazione; -‐ Struttura interna dedicata alla valutazione; titolare di altre funzioni; -‐ Struttura interna titola re di altre funzioni (tra cui la valutazione); -‐ Istituto di ricerca esterno. Per ogni regione e rispettivi organismi si analizzano quindi composizione, criteri di nomina e governance, attività e prodotti, risorse umane e finanziarie. Si è cercato di seguire uno schema comune, compatibilmente con le grandi differenze presenti, per analizzare ogni singola esperienza e ricavarne criteri di carattere generale. Regione Toscana La Regione Toscana è stata fin dal 2002 una delle regioni più attive sul fronte della valutazione e ha usato un approccio “diffuso” che attribuisce le funzioni in ambito valutativo a tutte Commissioni consiliari permanenti (artt. 19 e 45 dello Statuto). Pertanto, ciascuna Commissione ha tra le proprie funzioni anche quella di controllare e di valutare gli effetti delle politiche regionali inerenti le materie di propria competenza. In aggiunta l’Ufficio di Presidenza del Consiglio, coordina le proposte delle Commissioni riguardo allo svolgimento di

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ricerche valutative da affidare all’esterno (ai sensi dell’art. 145, l’ufficio di presidenza individua annualmente una o più politiche regionali delle quali intende valutarne gli effetti). Nonostante quindi non sia previsto nello statuto un soggetto specifico che si occupi di valutazione, nel Regolamento interno dell’Assemblea legislativa sono presenti diversi articoli che fanno riferimento ad attività di analisi e di valutazione. Per quanto riguarda il soggetto tecnico a supporto delle commissioni, da gennaio 2014, la struttura che offre assistenza tecnica per la valutazione delle politiche fa parte di una struttura che ha acquisito altre competenze, oltre alle precedenti. Si tratta della Direzione di area per l’Assistenza istituzionale che ha assunto una nuova denominazione: “Analisi di fattibilità e per la valutazione delle politiche. Assistenza al Difensore Civico, al Corecom, all’Autorità per la partecipazione, al CdAL e alla CoPAS”. Attualmente la struttura tecnica per la valutazione delle politiche è composta da un dirigente, che svolge anche attività operativa, e 3 Funzionari che si occupano di valutazione delle politiche, uno dei quali responsabile della P.O. “Assistenza per la valutazione degli atti normativi e delle politiche regionali”. Tutti i funzionari hanno una formazione sulla valutazione avendo partecipato ad attività formative svoltesi nell’ambito di CAPIRe e, due di loro il Corso di Alta Formazione in Analisi e Valutazione delle Politiche Regionali. Le attività di assistenza della struttura nei confronti delle commissioni consiliari riguardano in particolare: l’assistenza e redazione delle clausole valutative, la redazione delle “Note informative sull’attuazione delle politiche regionali”, che sono dei documenti ottenuti dall’elaborazione delle relazioni prodotte dagli uffici regionali, in attuazione di quanto stabilito dalle clausole valutative. In sintesi le Note illustrano le modalità di attuazione della legge, le eventuali criticità rilevate ed i risultati conseguiti, è il referente tecnico per lo svolgimento delle ricerche valutative approvate dall’Ufficio di Presidenza del Consiglio, infine realizza ricerche valutative richieste dalle Commissioni consiliari (i risultati prodotti da questo tipo di ricerche sono pubblicati in una specifica collana, chiamata “Quaderni di ricerca”). IRPET Toscana L’IRPET, Istituto Regionale Programmazione Economica della Toscana nasce nel 1968 come organo tecnico-‐scientifico del CRPET (Comitato regionale per la programmazione economica della Toscana) con la finalità di compiere gli studi preliminari all’istituzione dell’ente Regione, per diventare, nel 1974 un ente della Regione Toscana (l.r. 50/96 della Toscana). Dal punto di vista della governance, l’istituto si avvale di un Comitato di indirizzo e controllo guidato dal Presidente (nominato dal Presidente della Giunta Regionale) e composto da 6 membri 4 dei quali nominati dal Consiglio Regionale e 2 dal Consiglio delle autonomie Locali. Il Comitato definisce il programma annuale e pluriennale di attività e nomina i componenti del Comitato scientifico, presenta annualmente alla Giunta regionale -‐ che la trasmette al Consiglio -‐ la relazione annuale sull’attività svolta dall’Istituto. L’IRPET è anche il soggetto a cui le commissioni consiliari affidano le missioni valutative prodotte nell’ambito del programma annuale delle ricerche istituzionali. In termini di risorse umane l’istituto è composto da un organico di 49 persone di cui 27 ricercatori per una produzione di circa 70 ricerche all’anno. In termini finanziari invece,

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l’istituto si avvale di un budget annuale di circa 4,5 milioni totalmente proveniente dalla Giunta regionale. Regione Umbria L’arti. 61 della legge statutaria della Regione Umbria, affida con molta chiarezza il compito di “valutare gli effetti delle politiche regionali, verificandone i risultati, ed esercita il controllo sul processo di attuazione delle leggi anche mediante l'inserimento nei testi legislativi di apposite clausole valutative” affidandone la funzione, come nel caso della Toscana, non ad una singola commissione ma alle diverse commissioni (art. 61 comma 3 “Le Commissioni permanenti valutano l'inserimento nei testi legislativi di apposite clausole valutative ai fini del controllo sull'attuazione delle leggi regionali”). L’art. 34 affida alle Commissioni il compito di effettuare “la valutazione delle politiche pubbliche in termini di analisi degli effetti prodotti dalle leggi approvate dall’Assemblea legislativa, per verificare in quale misura l’intervento pubblico ha determinato i cambiamenti previsti, anche con l’utilizzo di tecnologie informatiche. A questo scopo “nei progetti di legge ritenuti di maggiore impatto sono inserite clausole valutative, per definire tempi e modalità con i quali la Giunta regionale è tenuta a produrre informazioni necessarie all’esercizio della valutazione”. Dal maggio 2014 è stata istituita Servizio Legislazione e Commissioni che ricomprende al suo interno la Sezione Controllo, Valutazione e Assistenza al Collegio dei Revisori dei Conti. Con riferimento alle attività di valutazione, alla Sezione sono state assegnate le seguenti funzioni: assistenza alle Commissioni permanenti per l’istruttoria dei processi di attuazione delle leggi, per l’esercizio della funzione di valutazione delle politiche pubbliche; assistenza per la verifica dello stato di attuazione delle delibere consiliari, dei piani e dei programmi regionali, degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione Europea, delle intese con altre regioni e delle intese con enti territoriali interni ad altro Stato; assistenza alle Commissioni permanenti per la redazione delle clausole valutative; analisi e gestione delle informazioni prodotte dalle clausole valutative in attuazione dell’art. 42, comma 3 del Regolamento interno del Consiglio regionale; Implementazione degli indicatori socio-‐economici ai fini dell’attività di valutazione delle politiche pubbliche; gestione e sviluppo dei rapporti con istituzioni ed enti di ricerca regionali, nazionali e comunitari dedicati alla valutazione delle politiche pubbliche47. Il personale impegnato in questa attività (composto da 4 persone) ha svolto attività formative in tema di valutazione e, in particolare, ha partecipato al corso di alta formazione in analisi e valutazione delle politiche, organizzato nell’ambito di CAPIRe.

47 http://www.consiglio.regione.umbria.it/sites/www.consiglio.regione.umbria.it/files/sezione_controllo_valutazione_e_revisori_0.pdf

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Regione Piemonte Secondo la classificazione precedentemente illustrata la Regione Piemonte ha sia un organo politico dedicato al controllo e alla valutazione, che una struttura tecnica interna dedicata alla valutazione che un istituto di ricerca esterno che, svolge qualche ricerca di carattere valutativo. Gli artt. 45 e 46 del Regolamento del Consiglio Regionale prevedono l’attribuzione delle funzioni inerenti la valutazione delle politiche, alle Commissioni ed al Comitato per la qualità della normazione e la valutazione delle politiche. Come visto in precedenza è, tra l’altro una delle regioni più attive in merito all’utilizzo sia delle clausole valutative, ma anche delle relazioni di ritorno. Il Comitato per la qualità della normazione e la valutazione delle politiche. Il Comitato per la qualità della normazione e la valutazione delle politiche è un organismo composto da sei membri che garantisce la rappresentanza paritaria tra maggioranza e opposizione e ha il compito di coadiuvare il Consiglio nello svolgimento della funzione di controllo e promuove e ed effettua le missioni valutative. A supporto di questa attività svolge la sua azione l’unità organizzativa “Qualità della normazione e valutazione delle politiche”, posta in staff alla Direzione Processo Legislativo e composta da due funzionari con competenze specifiche in valutazione. L’unità organizzativa garantisce l’assistenza giuridica, tecnica e operativa per lo svolgimento di ciascuna funzione istituzionale assegnata al Comitato e in particolare: coordina la progettazione e la realizzazione di studi valutativi facendo da raccordo tra le attività di ricerca svolte dai soggetti incaricati e le strutture competenti dell’esecutivo, fornisce assistenza per l’istruttoria e la formulazione delle norme finalizzate al controllo sull’attuazione delle leggi e alla valutazione degli effetti delle politiche regionali, cura l’elaborazione e l’aggiornamento dei flussi informativi inerenti le attività di valutazione, progetta e realizza (anche grazie alla collaborazione con soggetti esterni attivi nel campo della valutazione) iniziative formative o seminariali. IRES Piemonte IRES Piemonte (Istituto di Ricerche Economico Sociali del Piemonte) è un istituto di ricerca che svolge la sua attività d’indagine in campo socio-‐economico e territoriale, fornendo un supporto all’azione di programmazione della Regione Piemonte e delle altre istituzioni ed enti locali piemontesi (anche se in piccola parte). IRES Piemonte dal punto di vista dell’assetto organizzativo è governato da un Consiglio di amministrazione composto da cinque membri (non rieleggibili per più di due volte consecutive), eletti dal Consiglio regionale a scrutinio segreto e nominati dal Presidente della Giunta Regionale. Il Consiglio dura in carica cinque anni e, comunque, scade contemporaneamente al Consiglio Regionale. Il Consiglio di amministrazione nomina il Direttore e i componenti del Comitato scientifico, affida gli incarichi di consulenza esterna, su proposta del Direttore, definisce annualmente il programma e l'attività dell'Istituto, approva il piano di ricerca, previo parere del Comitato scientifico, sentita la Giunta Regionale e, con riguardo a programmi pluriennali, la competente Commissione consiliare. Il Comitato scientifico è composto da sette membri, eletti dal

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Consiglio di amministrazione, assicurando la presenza delle diverse aree culturali e scientifiche. Il Comitato scientifico ha funzioni di proposta e di consulenza generale in merito all'attività dell'Istituto ed esprime annualmente al Consiglio di amministrazione una valutazione sulla coerenza dell'insieme delle metodologie e sui risultati delle attività svolte. E’ composto da 9 osservatori e 33 ricercatori che svolgono le seguenti attività di carattere generale: - la relazione annuale sull’andamento socio-‐economico e territoriale della regione; - l’osservazione, la documentazione e l’analisi delle principali grandezze socio-‐

economiche e territoriali del Piemonte; - rassegne congiunturali sull’economia regionale; - ricerche e analisi per il piano regionale di sviluppo; - ricerche di settore per conto della Regione Piemonte e di altri enti.

La valutazione delle politiche costituisce da tempo un filone di ricerca dell’IRES Piemonte che nel corso degli anni si è sviluppato in collaborazione sia con l’Associazione per lo Sviluppo della Valutazione e dell’Analisi delle Politiche Pubbliche (ASVAPP) promotrice tra l’altro del Progetto CAPIRe, sia con il Nucleo di Valutazione e Verifica degli Investimenti Pubblici della Regione Piemonte (NUVAL). Attraverso tali collaborazioni ci si propone di realizzare iniziative volte a diffondere la conoscenza su metodi ed esperienze di analisi e valutazione delle politiche, offrire sostegno metodologico agli apparati regionali (sia di Giunta che di Consiglio) impegnati in tali attività, progettare studi pilota di analisi e valutazione delle politiche e, infine, contribuire al rafforzamento della rete di relazioni tra i soggetti a vario titolo interessati a queste tematiche (in ambito regionale e sovra-‐regionale)”48. Infine è da rilevare come il budget annuale dell’istituto è di circa 4,8 milioni di euro per la realizzazione di circa 80 studi nell’arco di una anno. La fonte di di tale finanziamento è per il 95% proveniente dalla Giunta Regionale della Regione, per il 4% da altri enti pubblici e per il restante 1% dal Consiglio Regionale. Regione Lombardia Regione Lombardia presenta un modello organizzativo che vede la presenza di un organo politico interno al consiglio regionale, il Comitato Paritetico di Valutazione, specificamente dedicato alla valutazione a cui è legata una struttura interna titolare delle relative funzioni e un soggetto “esterno” , Eupolis Lombardia, l’Istituto superiore per la ricerca, la statistica e la formazione di Regione Lombardia che svolge un ruolo di supporto tecnico-‐scientifico e conoscitivo a supporto sia della Giunta che del Consiglio regionale e delle strutture regionali. Il Comitato Paritetico di Valutazione Con particolare riferimento agli organismi di controllo e valutazione l’art. 45 dello Statuto della Regione Lombardia, prevede a sua volta la creazione di un comitato paritetico di controllo e di valutazione in attuazione del comma 2 dell’art. 14 dove si afferma che «Il Consiglio regionale istituisce, in attuazione dell’articolo 14, comma 2, secondo le norme del

48 http://www.ires.piemonte.it/ricerca/innovazione-‐pubblica/riforme-‐amministrative-‐valutazione-‐delle-‐politiche

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regolamento generale, un Comitato nel quale i gruppi consiliari di maggioranza e di minoranza sono rappresentati in modo paritetico». Il Comitato è disciplinato dall’art. 108 del Regolamento generale del Consiglio regionale (Deli. Cons n. VIII/0840) che prevede la sua istituzione entro quarantacinque giorni dalla seduta di insediamento del Consiglio regionale. La composizione (un numero pari di componenti non superiore a otto) deve garantire la rappresentanza paritaria di maggioranza e opposizione e la presenza di entrambi i generi. Il presidente e vice presidente vengono eletti a maggioranza assoluta dei componenti e, tali nomine, vengono rinnovate a metà legislatura e devono rappresentare maggioranza e opposizione garantendone l’alternanza. L’alternanza politica del Comitato è indicativa della volontà di realizzare un soggetto che non abbia un approccio al controllo secondo un’accezione “negativa”, ma al contrario che tale funzione sia realizzata secondo una leale collaborazione tra legislativo ed esecutivo49. Il presidente del Comitato, infine, determina l’agenda si occupa della programmazione dei lavori e del coordinamento delle sedute che devono essere convocate almeno una volta al mese. A supporto dell’azione della commissione, nel 2004 era stato istituito il Servizio Valutazione Processo Legislativo e Politiche Regionali (e al suo interno l’Ufficio Analisi Leggi e Politiche Regionali). Attualmente le competenze in relazione alle attività di analisi delle politiche pubbliche restano in capo all’Ufficio Analisi Leggi e Politiche Regionali, che però è stato collocato all’interno del Servizio Commissioni Con la X Legislatura, la struttura “Servizio Valutazione Processo Legislativo e Politiche Regionali” è stata soppressa e la competenza è stata trasferita all’interno del Servizio Commissioni dell’Ufficio Analisi Leggi e Politiche regionali. La struttura, oltre all’attività di assistenza tecnica e amministrativa al Comitato svolge quella di analisi sull’attuazione delle politiche regionali e supporto informativo alle altre Commissioni e ai Consiglieri regionali. Attualmente l'ufficio è composto da un dirigente, due amministrativi e quattro funzionari con un formazione da analisti di politiche pubbliche. Lo statuto lombardo assegna una funzione di valutazione legata a quella di controllo molto ampia, ad oggi però, non sono ancora state definite normative attuative che permettano al comitato di essere realmente incisivo. Ancora una volta senza vincoli e leve adeguate, strumenti di pubblicazione incisivi il ruolo di questo soggetto è destinato ad essere marginale anche rispetto alle normali attività svolte da tutte le altre commissioni consiliari. Esiste poi il tema della struttura di supporto in grado fornire analisi e valutazioni sulle politiche che in Regione Lombardia vede in Eupolis un soggetto centrale. Eupolis Lombardia Eupolis Lombardia è l’Istituto superiore per la ricerca, la statistica e la formazione di Regione Lombardia, nato a seguito della fusione di due soggetti già esistenti: l’Istituto regionale lombardo di formazione per l’amministrazione pubblica (IReF) e l’Istituto regionale di ricerca (IReR) e sancito dalla Legge Regionale n. 14 del 2010. Si configura come un ente dipendente del sistema regionale e, quindi, a tutti gli effetti come un’agenzia regionale.

49 Maccabiani N., Codeterminare senza controllare. La via futura delle assemblee elettive regionali, Giuffré, Milano, 2010.

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Eupolis Lombardia è primariamente un soggetto strategico al servizio dell’esecutivo e dell’assemblea legislativa così come di tutte le strutture regionali. Si propone inoltre come interlocutore e soggetto autorevole nei confronti di tutto il sistema della Pubblica Amministrazione e della società (università, imprese, terzo settore ecc.) L’assetto organizzativo apicale dell’istituto prevede un Consiglio di amministrazione composto da 5 membri nominati dalla Giunta regionale e Il Direttore Generale che è il legale rappresentante, viene nominato dal Consiglio di amministrazione e ha il compito di dirigere tutte le attività dell’istituto. Per fare ciò l’istituto si avvale di un Comitato tecnico-‐scientifico, un organo consultivo e di raccordo con la comunità scientifica e accademica. Eupolis si suddivide a sua volta in strutture interne che hanno competenze nelle diverse aree di policy. Lo staff dell’istituto è composto da 70 dipendenti e 25 borsisti che hanno una formazione ed esperienza in materie giuridiche, economico-‐statistiche, di analisi delle politiche pubbliche, ambientali, urbanistiche ecc. Le attività svolte riguardano:

• studi e ricerche finalizzati all'attività di programmazione regionale; • supporto tecnico-‐scientifico all'individuazione, all'attuazione e al monitoraggio delle

politiche; • gestione della funzione statistica regionale; • gestione e coordinamento degli osservatori regionali; • formazione del personale di Regione Lombardia, della Pubblica amministrazione e del

personale di altri enti operanti in rapporto con il pubblico. Con un budget annuale di 24 milioni di euro le attività dell’istituto sono definite in un Piano pluriennale (l’ultimo 2015-‐2017), approvato dal consiglio di amministrazione, in cui vengono definite le priorità per ogni singola Area e i relativi ambiti di intervento e un Piano di lavoro annuale dove sono invece definite nello specifico, per ogni area, le attività programmate, la tipologia di prodotto e i soggetti coinvolti. L’assetto organizzativo, così come quello finanziario, di Eupolis Lombardia appena descritto rappresentano una situazione in cui un unico soggetto risponde sia all’esecutivo che al legislativo sia in termini di produzione di conoscenza che di valutazione, ma dove l’impegno fondamentale è quello di supporto alla giunta regionale nelle sue attività e dove invece il ruolo del consiglio è secondario.

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Conclusioni ad interim Dalla panoramica regionale si evince come, le regioni presentino modelli organizzativi molto diversi fra loro che vedono la presenza di organismi politici dedicati e di strutture tecniche interne così come di veri e propri istituti ricerca (Fig. 3) che però ci danno un quadro comune sostanzialmente negativo sullo stato della valutazione nelle regioni italiane.

Fig. 3, Modelli organizzativi della valutazione a livello regionale Regione Org.

Politico Str. Tec. Int. Dedic.

Str. Int. con altre funz.

N. Staff Ist. di Ricerca

Budget

Lombardia ü No ü 5 ü 24M€ Piemonte ü ü No 2 ü 4,8M€ Toscana No No ü 3 ü 4,5M€ Umbria No No ü 4 No

Fonte: nostra elaborazione Innanzitutto, quando si parla di valutazione in ambito regionale, questa viene intesa quasi esclusivamente come funzione di controllo che fa riferimento principalmente allo strumento delle clausole valutative. Questa interpretazione, seppur importante, è parziale rispetto alle potenzialità della valutazione. Peraltro, anche le clausole valutative, hanno avuto fino ad oggi spesso un utilizzo formale e, anche le regioni più virtuose, hanno performance molto basse in termini di relazioni di ritorno. L’inserimento di una clausola valutativa, diventa efficace quando questa produce valutazioni utili a capire se il contenuto della clausola è stato rispettato o meno. Anche la presenza di organismi politici dedicati, non ha portato differenze in termini di uso della valutazione e non esiste nessuna correlazione tra la presenza di commissioni specifiche e l’utilizzo efficace delle clausole o delle missioni o, in generale all’uso della valutazione. In secondo luogo le strutture tecniche dedicate sono molto carenti, non tanto per la qualità del personale, ma per la quantità: si tratta spesso di strutture molto piccole (in media 4 persone) che non sono destinate esclusivamente ad una attività di valutazione, bensì svolgono diverse altre funzioni tra le quali la valutazione. Per fare valutazione sono necessarie strutture più grandi e con competenze specifiche in modo da sostenere il lavoro di valutazione nelle diverse aree di policy. Allo stesso modo i finanziamenti a questo tipo di attività sono molto molto esigui e, questo discorso vale anche nei casi in cui sono presenti istituti di ricerca grandi, ben strutturati e con budget importanti. Anche in questi casi infatti, le attività di valutazione rappresentano un settore molto ristretto e neanche ben definito sia in termini di personale che di risorse dedicate. In conclusione di questo percorso regionale si può sinteticamente rilevare quanto segue: è importante che le valutazioni si facessero e fossero utili, non basta emanare leggi che le impongano o che prescrivano la nascita di soggetti con il compito di svolgere la funzione di valutazione. Nei fatti, a livello normativo (statutario e regolamentare) sono state introdotte alcune novità, ma queste sono soprattutto sul tema della funzione di controllo del legislativo sull’esecutivo e non della valutazione in quanto tale. Inoltre, sia le strutture (comitati, unità tecniche) che i vincoli normativi (vedi le clausole valutative), non hanno portato ad uno sviluppo della valutazione (infatti le relazioni di ritorno sono carenti e la produzione di

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valutazioni nelle regioni è residuale). Non sono stati rilevati né processi valutativi virtuosi né tanto meno singole valutazioni rilevanti ai fini di qualche sostanziale cambiamento, ma al momento solo precetti che non hanno trovato spazio adeguato nella realtà dei fatti. Conclusioni E’ necessario a questo punto, chiedersi, soprattutto dopo aver visto l’esperienza americana: cosa manca? E cosa si può fare per portare un cambiamento concreto anche nel nostro Paese? Gli spunti emersi dalla presente ricerca sono diversi, legati fra loro, ma molto importanti. Rispetto alla prima domanda, è stato detto più volte, ma continua a mancare una cultura della valutazione che guardi ad essa oltre la pura funzione di controllo, ma nella direzione di un reale supporto alla realizzazione di politiche pubbliche migliori. Allo stesso tempo, a livello strutturale e di sistema: è necessario un reale investimento finanziario e umano nelle strutture di valutazione dei consigli regionali, ma anche a servizio degli esecutivi. Si è visto come esistano realtà dove sono presenti istituti di ricerca anche ben strutturati e con budget adeguati, ma è necessario che si dedichino risorse specificatamente alla valutazione. I piani di lavoro di questi istituti dedicano una parte molto residuale alla valutazione per non parlare del fatto che in tutti i casi analizzati si tratta di soggetti che sono nei fatti alle dipendenze delle giunte regionali in cui i consigli regionali rappresentano un parte marginale. Infatti, nonostante il grande lavoro nella produzione di conoscenza, la presenza o meno di strutture di ricerca non garantisce di per sè un’attività specifica di valutazione e il suo utilizzo. In aggiunta a ciò, mancano dei processi codificati che garantiscano un ciclo di policy comprensivo della sua valutazione ex ante ed ex post: anche quando fossero presenti riferimenti normativi, strumenti e strutture, è fondamentale che esistano processi (almeno inizialmente “obbligatori”) che prevedano la valutazione anche nelle relazioni tra legislativo ed esecutivo. E’ perciò fondamentale una governance forte dei comitati e delle commissioni che svolgono la funzione di valutazione in modo da definire un’agenda che guardi alle politiche fondamentali dei programmi di governo regionali e che non sia legata solo a singole iniziative politiche. In questo senso, anche l’inserimento delle clausole valutative spesso sembra seguire esclusivamente criteri politici. Sarebbe molto più efficace se, a questi criteri, si affiancasse quello della rilevanza rispetto ai Programmi Regionali di Sviluppo in modo che il contenuto della clausola sia di interesse sia per il consiglio regionale che per la giunta. A questo proposito è fondamentale il coinvolgimento attivo delle giunte regionali e in un’ottica collaborativa, soprattutto in mancanza di leve fondamentali. In questo modo la funzione di controllo e valutazione può avere una reale incidenza nell’ottica di una maggiore efficienza degli investimenti e per il miglioramento delle politiche pubbliche. Strettamente legato al punto precedente è, appunto, il ruolo delle “leve”: si pensi ad esempio al ruolo delle sunset review (o dei vincoli al rifinanziamento) negli Usa e alla carenza delle relazioni di ritorno delle clausole valutative in Italia. Infine, è da sottolineare l’importanza e la forza del network: nel caso degli stati americani è da tutti riconosciuto il ruolo della NCSL come luogo di apprendimento, di condivisione, ma soprattutto come soggetto che permette di aumentare la forza propositiva delle assemblee degli stati, nell’esperienza italiana questo aspetto fa molta fatica a svilupparsi nonostante diversi lodevoli tentativi di diversa natura e origine (si pensi in questo senso al già citato

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Progetto CAPIRe, ma anche alla Rete NUVAL, così come alla Conferenza dei Parlamenti Regionali). Se gli elementi appena descritti emergessero in maniera più decisa anche la comunicazione e pubblicità dei risultati e, la divulgazione delle valutazioni in generale, ancora poco valorizzata nelle nostre regioni, diventerebbe invece un elemento su cui investire maggiormente soprattutto anche in termini politici. Allora cosa si può fare? Da dove partire? Alcuni spunti possono essere utili. Prima di tutto è necessario ricordare che a livello regionale opera il principio del simul stabunt simul cadent (dal momento che il presidente della regione e il consiglio regionale sono eletti contestualmente, il venir meno di uno dei due organi determina la caduta anche dell’altro ed il ricorso a nuove elezioni per rinnovare entrambi) che non incoraggia di certo iniziative che possono portare conseguenze importanti sulla tenuta della legislatura. Questo elemento non è ovviamente legato esclusivamente al tema della valutazione, ma dice di un’attività politica regionale spesso volta al conservatorismo e che non favorisce quindi “slanci valutativi”. E’ quanto mai fondamentale continuare ad investire in valutazione rafforzandone il ruolo e investendo finanziariamente e in risorse umane dando maggiore importanza a questa attività attraverso la nascita e/o la sviluppo di strutture e unità dedicate e specifiche per la valutazione, anche e soprattutto dove sono presenti istituti di ricerca con ingenti disponibilità umane e finanziarie. Dal punto di vista dei processi, un’ipotesi da cui partire potrebbe essere quella che preveda, a seguito dell’approvazione dei Piani Regionali di Sviluppo di inizio legislatura e con cadenza annuale, che vengano individuate formalmente alcune politiche sui cui intende verificarne realmente gli impatti e ad esse dedicate risorse del bilancio regionale per la loro valutazione, favorendo in questo un uso della valutazione su temi ritenuti importanti per la realizzazione del programma di governo. Un altro settore delle politiche regionali dove poter provare a sperimentare strutture e processi secondo gli elementi descritti è quello de Fondi Comunitari. Da questo punto di vista la nuova programmazione 2014-‐2020 rappresenta una grande occasione per tre fondamentali ragioni: si tratta di fondi ingenti su cui le regioni svolgono un ruolo fondamentale, la Commissione Europea pone molti vincoli rendicontativi e ad essi possono essere legate attività di valutazione, è previsto che parte di questi fondi siano destinati ad attività conoscitive di diverso genere (dalla rendicontazione alle attività di assistenza tecnica). L’analisi dell’esperienza degli Stati Uniti conferma la validità dei modelli istituzionali e le relative variabili sembrano essere adeguate, ma si tratta di dare loro concretezza e solidità. Gli elementi appena descritti assumono ulteriore rilevanza nell’ambito dell’attuale dibattito riguardo l’ipotesi di riforma della Costituzione con riferimento al nuovo ruolo del Senato. Il testo dell’art. 1, comma 5, del disegno di legge di riforma costituzionale assegnerebbe al Senato la funzione di valutazione delle politiche pubbliche e dell’attività delle pubbliche amministrazioni e la verifica l’impatto delle politiche dell’Unione europea sui territori. Sono molte le incognite e le criticità legate al tema della valutazione (prima fra tutte l’assegnazione della funzione di valutazione alla “camera alta” e non al ramo del parlamento che detiene il potere legislativo), ma uno sviluppo nella direzione delineata nella presente ricerca potrebbe rappresentare un utile contributo sia per il ruolo delle regioni nel nuovo assetto costituzionale che nella prospettiva della loro rappresentanza e funzione nel Senato della Repubblica.

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