RaffaeleDiStefano

! AcquaPaper 2/2015

Regolazionepubblicaedefficienzaindustrialedelservizioidricointegrato

Energia Media è un’agenzia di comunicazione e relazioni che opera, principalmente, nei settori energy,

utility e smart city.

Sviluppa strategie comunicative, facilita le relazioni, elabora contenuti e informazione. Sostiene le aziende

migliorandone il posizionamento e creando occasioni di business. Affianca associazioni e istituzioni in

programmi di comunicazione pensati per aumentare la reputazione nei confronti dei propri stakeholder.

Energia Media nasce nel 2013, a Milano, dall'esperienza maturata da un gruppo di persone in oltre

vent’anni di lavoro nel campo dell’informazione, delle relazioni e della consulenza strategica nei settori

energy e utility.

NE Nomisma Energia è una società indipendente di ricerca in campo energetico e ambientale, il cui

obiettivo è comprendere e anticipare le dinamiche di fondo dei mercati e dell'industria, assistendo i propri

clienti nella definizione delle loro strategie. Vuole essere un laboratorio di idee per discutere dei temi del

mondo dell'energia, caratterizzato da crescenti consumi ed esigenze di sostenibilità.

NE Nomisma Energia, ha esteso il perimetro dei servizi offerti anche al settore idrico avvalendosi delle

competenze maturate e di un team di professionisti con specifiche e consolidate conoscenze. I servizi di

consulenza prevedono un approccio multi-disciplinare in grado di coprire le diverse esigenze degli operatori

con un metodo di indagine c.d. "dal basso verso l'alto" strutturato attraverso step di elaborazione

progressivamente condivisi e discussi con la committenza.

Redattore del presente Paper è l'Avv. Raffaele Di Stefano, senior advisor di NE Nomisma Energia srl per il

settore Water; attualmente ricopre l'incarico di Garante del Sistema Idrico Integrato della Regione Lazio.

Tutte le immagini e fotografia presenti in questo Paper sono state regolarmente acquistate su banche dati.

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©Energia Media - marzo 2015

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Energia Media

L’Autore

Nomisma Energia

RaffaeleDiStefano

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Regolazionepubblicaedefficienzaindustrialedelservizioidricointegrato

Il presente working paper è stato commissionato da Energia Media Srl a NE Nomisma

Energia Srl per offrire una prospettiva industriale al tema degli investimenti nel sistema idrico;

non si pone, quindi, l'obiettivo di trattare in via esaustiva le molteplici problematiche

connesse alla gestione del Servizio Idrico Integrato, ma quello puntuale di offrire spunti al

dibattito, utili per approdare ad un maturo position paper sull'argomento .

Il documento è stato redatto con approccio pratico-operativo ponendo l'attenzione su due

aspetti strategici del Servizio Idrico Integrato: quello relativo alla necessità di una corretta ed

adeguata Pianificazione d'Ambito come presupposto ineludibile di investimenti adeguati alle

esigenze reali del servizio; e quello relativo all'efficienza industriale del servizio offerto, in

particolare sotto il profilo dell'incentivo all'uso delle migliori tecnologie disponibili, e con

esplicito riferimento allo stato della depurazione dei reflui industriali.

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Premessa

Introduzione storica

I grandi interventi infrastrutturali e di pianificazione, per garantire l'universalità del

servizio idrico integrato su tutto il territorio nazionale, risalgono agli anni '60 e '70.

Successivamente, sul presupposto dell'insostenibilità per le finanze pubbliche dei

necessari ed indifferibili investimenti a completamento delle opere idrauliche ed

igenico-sanitarie, nel 1994 venne approvata la legge di riordino del sistema idrico

integrato n. 36, la c.d. Legge Galli.

Sotto la vigenza della legge Galli, poi riassorbita nel D.Lgs 152/06, la frammentazione

delle gestioni idriche è stata drasticamente ridotta in favore delle storiche aziende ex

municipalizzate, che sono cresciute sotto forma di società commerciali, perlopiù al

riparo della concorrenza di mercato; mentre le amministrazioni pubbliche, partecipi

della proprietà azionaria delle società di gestione, non si sono adeguate per far fronte

agli impegni previsti dal D.Lgs 152/06; l'obbiettivo di sostenere ed anzi accelerare la

realizzazione delle urgenti e necessarie opere di adeguamento idraulico ed igenico-

sanitario non è stato raggiunto; d’altra parte le tariffe del servizio idrico sono

costantemente e sensibilmente aumentate per garantire, nel migliore dei casi, il

mantenimento delle funzionalità di sistema ed i relativi livelli di servizio.

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L'insoddisfazione per l'applicazione data alla legge Galli e gli effetti prodottisi hanno

contribuito all’esito referendario del 2011, che è giunto a negare il presupposto logico

della formazione della tariffa, in particolare per quanto attiene alla remunerazione del

capitale, come determinato dalla legge Galli e dalle sue successive modifiche.

Ne è seguito il trasferimento, col decreto legge 201/2011 c.d. Salva Italia, dei poteri

in materia di regolazione del servizio idrico all’Autorità per l’energia elettrica e il gas,

cui di fatto è stato demandato il compito di recuperare l’agibilità economica di un

sistema che appariva paralizzato dal referendum.

L’attualità

I provvedimenti tariffari dell'Autorità, dapprima transitori e poi – dal 2014 – definitivi,

peraltro legittimati dalla giustizia amministrativa sollecitata a chiarirne la coerenza con

l’esito referendario, hanno avuto il merito di ispirare definitivamente la materia

tariffaria al criterio di aderenza ai costi. Tuttavia, la regolazione indipendente è solo ai

primi passi ed il risultato complessivo dell’ennesima riforma, nonché della

giurisprudenza e dei più recenti interventi normativi, appare lontano dal definire un

assetto soddisfacente sia in termini di liberalizzazione del settore, sia soprattutto di

perseguimento dell’efficienza, se si considera che l’applicazione del principio del full

recovery cost, in mancanza di altri interventi, rischia di tradursi essenzialmente nel

riconoscimento dei costi dell’inefficienza.

Nel mentre i cittadini-utenti continuano a non essere affatto soddisfatti di pagare una

tariffa sempre crescente, anche sensibilmente, per remunerare gli investimenti della

società di gestione impegnata a realizzare un Piano d'Ambito che, anche per carenza

sistematica di dati puntuali, risulta essere inadeguato se non addirittura inaffidabile.

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Paper n. 2 / 2015 - Acqua

Il Governo è da ultimo tornato sulla materia con il d.l. 133/14 c.d. Sblocca Italia (e per

quanto riguarda la riorganizzazione infrastrutturale anche con la legge di stabilità

2015) a rafforzare quanto in realtà, era già previsto nel D.Lgs 152/06 in ordine alla

responsabilità di pianificazione, da parte degli enti di governo locale, prevedendo per

gli inadempienti commissariamenti a cascata, da parte della Regione e del Governo;

e spingere per l’unicità, e non solo l’unitarietà, della gestione, evidentemente sul

presupposto che le economia di scala di gestione e di investimento possano far

recuperare efficienza al sistema; ed a tal fine ha costituito anche apposita unità di

missione .

Il piano d'ambito come strumento contrattuale

La programmazione d'ambito è il cardine intorno a cui si costruisce la gestione del SII

nel suo duplice aspetto di manutenzione delle infrastrutture esistenti e di realizzazione

di quelle nuove e necessarie in ragione dell'evoluzione delle esigenze dell'utenza.

Tale documento ha valore contrattuale, sia nei confronti della società di gestione che

nei confronti della comunità dei cittadini-utenti. In particolare: nel rapporto con la

società di gestione il Piano d'Ambito è il terreno su cui far valere la forza negoziale

dell'ente pubblico nella qualifica di ente di governo dell’ambito; e nel rapporto con i

cittadini-utenti è il fondamento della legittimità dell'imposizione tariffaria da parte

della società di gestione, che opera in regime di monopolio.

Solo una pianificazione d'ambito chiara, puntuale nella indicazione degli

adempimenti a carico delle parti contrattuali, e condivisa con la comunità locali, sia

nella forma istituzionale del Comune, si in quella di auto-organizzazione e tutela degli

interessi diffusi da parte delle comunità di cittadini-utenti, può garantire costi del

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servizio adeguati; adeguati anche perché, o meglio, proprio perché, accettati dai

cittadini – utenti. Diversamente, senza pianificazione puntuale e precisa, e senza

adeguata informazione e conoscenza, non c'è possibilità di corretta verifica

d'adempimento e di valutazione sull'andamento della gestione.

Il rapporto tra Ente di Governo dell'Ambito ed il gestore

Purtroppo, un'esperienza ormai quasi ventennale ci ha consegnato piani d'ambito

assolutamente inadeguati, come i fatti impietosamente mostrano (incompleta

copertura del servizio di fognatura e depurazione, gravi perdite acquedottistiche,

obsolescenza degli impianti e delle reti, carenze diffuse nella qualità e nella quantità

della risorsa idrica) e la spiacevole percezione, nella difficoltà di districare ignoranza

ed asimmetria informativa, della loro non conoscenza, anche da parte degli stessi enti

che l'hanno approvati. D’altro canto, le società di gestione, in carenza di chiari

obiettivi contrattualmente imposti dall'Ente di Governo d'Ambito, immemori della

loro originaria natura di aziende di scopo, create per gestire il sistema idrico,

rovesciano la prospettiva e si concentrano sulle questioni finanziarie ed aziendalistiche

in una preoccupante autoreferenzialità.

La corretta programmazione d'ambito deve precedere gli investimenti

Partendo da questa prospettiva finanziaria – aziendalistica delle società di gestione,

sono tornati ricorrenti, negli ultimi anni, gli appelli tesi a garantire investimenti per 45,

60, fino ad 80 miliardi di euro per l'ammodernamento e la messa a norma del sistema

idrico integrato.

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Paper n. 2 / 2015 - Acqua

Dette previsioni riflettono in maniera puramente descrittiva un meccanismo di

formazione del fabbisogno che è mera sommatoria degli interventi elencati dai piani

d’ambito, indipendentemente dalla loro effettiva desiderabilità in termini di

miglioramento del servizio e della loro realizzabilità (prova ne sia che

complessivamente gli investimenti programmati e realizzati dalle imprese sono spesso

molto inferiori rispetto al fabbisogno pianificato); si tratta di una rappresentazione in

qualche modo passiva di una tradizione di pianificazione poco attenta alla razionalità

economica, incapace di tradurre i “desideri” degli enti locali in programmazione, e

soprattutto raramente collegata ad una reale valutazione delle necessità in relazione

agli obiettivi.

Una realtà di approssimazione che stride profondamente con la complessità e

l’estremo dettaglio formale dei piani, sulla quale grava talvolta il sospetto che la

pianificazione stessa sia dettata più da quello che il soggetto gestore intende o può

realizzare che dalle genuine esigenze del territorio oppure, simmetricamente, che i

piani d’ambito siano espressione della necessità degli enti locali di attivare

investimenti non necessari a scopi di stimolo all’economia locale.

Bisogna, invece, partire dalla programmazione.

Piano d'ambito partecipato e verifica di puntuale adempimento

Occorre che la programmazione d'ambito da parte dell'Ente di Governo preceda la

pianificazione aziendale della società di gestione; ed occorre che tale pianificazione

d'ambito sia effettivamente discussa e negoziata dagli enti locali (costituenti l'Ente di

Governo dell'Ambito) con garanzia di partecipazione dei cittadini alla procedura di

approvazione del Piano d'Ambito, che assicuri loro una partecipazione effettiva,

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almeno sul modello di partecipazione minimale già adottato per l'approvazione dei

programmi urbanistici dei comuni.

Dal canto loro, gli Enti di Governo dell'Ambito debbono dotarsi della effettiva

capacità di programmazione e controllo tecnico ed economico-finanziario dei Piani

d'Ambito Anche al fine di valutare l'andamento della gestione, risultando all'uopo

assolutamente insufficiente il supporto garantito dalle S.T.O.

Solo dopo aver dotato l'ente pubblico degli strumenti necessari per negoziare con la

società di gestione, attraverso un procedimento garantito da un minimo di

trasparenza e partecipazione, gli investimenti necessari potranno essere effettuati con

la ragionevole convinzione, e non più con la sola fideistica speranza, di ottenere i

benefici attesi, e si potranno dispiegare le politiche tariffarie necessarie al loro

finanziamento, anche le più difficili, con la partecipazione informata e responsabile dei

cittadini-utenti .

Continuare ad investire in assenza di puntuali piani d'ambito è invece irresponsabile e

vuol dire affidare di fatto la programmazione alle società di gestione, senza neppure

possibilità effettiva di controllo.

L'arretratezza tecnologica del S.I.I.

In carenza di chiari e puntuali atti di programmazione dell'Ente di Governo d'Ambito,

ed all'insegna della commistione tra pubblico-privato, le ex municipalizzate sono

cresciute fuori delle regole del mercato e della concorrenza, con una gestione tecnica

del servizio fortemente influenzata dalla ambigua governance aziendale posta al

riparo dalle intemperie della concorrenza e dalle convenzioni di gestione trentennali.

Un ruolo importante ha giocato la cronica incapacità del sistema di finanziare gli

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investimenti, problema solo di recente affrontato con l’introduzione della regolazione

indipendente. Ne risulta che il sistema idrico integrato risulta essere quello più

arretrato da un punto di vista tecnologico tra i servizi gestiti dalle società multi utility,

nonostante le attività complesse che lo compongono. Inoltre, in carenza di specifici

obblighi di legge, le innovazioni sia di prodotto che di processo introdotte a

miglioramento del servizio ed abbattimento dei costi sono state minime.

L’incentivo all’efficienza ed efficacia: un nuovo ruolo per l'in-novazione tecnologica

C'è un grande margine d'azione per l'efficientamento complessivo del sistema;

margine che può e deve essere recuperato per migliorare la qualità del servizio e

ridurre i costi sia economici che ambientali del servizio: dal telecontrollo, alla

telelettura, al trattamento dei reflui, al riuso della risorsa idrica, all'efficienza energetica,

all’utilizzo come risorsa dei fanghi di depurazione. E le tecnologie innovative possono

contribuire in maniera determinante a tale obiettivo.

La scelta di utilizzare le tecnologie innovative non è un'opzione. In realtà si ritiene

corretto sostenere che già esiste un obbligo generale posto in capo al concessionario

di condurre il servizio in concessione secondo i principi di efficacia ed efficienza; sicché

si ritiene corretto tradurre tale obbligo non soltanto nell’indurre il gestore ad utilizzare i

migliori processi date le tecnologie disponibili, ma anche all’uso delle migliori

tecnologie disponibili, laddove queste garantiscano i migliori standard di servizio. È

indifferibile sollecitare i gestori al rispetto di tale obbligo, uscendo dalla genericità

degli assunti e degli impegni ed ipotizzando azioni propulsive proprio da parte degli

Enti di Governo.

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Si tratta, in altri termini, di realizzare concretamente il principio normativo

dell’efficienza della gestione, al fine di liberare risorse che potrebbero essere

utilmente destinate agli investimenti o retrocesse ai cittadini sotto forma di riduzione

tariffaria.

Tale obiettivo richiede un’azione decisa e congiunta dei diversi livelli di governo

coinvolti e legittimati: l’Autorità nazionale deve orientare alla ricerca dell’efficienza

operativa il sistema tariffario; le Autorità d’ambito, in dialogo costante con gli enti

locali e con i cittadini, devono strutturare la programmazione, e su di essa vigilare, su

criteri di rispondenza degli investimenti alle esigenze del territorio, di coerenza dei

piani con gli obiettivi di difesa dell’ambiente e risparmio della risorsa, di innovazione

tecnologica capace effettivamente di dirigere il sistema verso gli esiti di efficienza

operativa indotta dal sistema tariffario. Oltre a sollecitare i gestori occorre anche

stimolare le industrie della filiera idrica a comprendere la necessità di offrire soluzioni

di efficientamento innovative, per quegli interventi sulle infrastrutture non più

rinviabili, ed incoraggiarle a collegarsi tra di loro, ed incalzare le società di gestione,

offrendo le migliori soluzioni.

Le urgenze ambientali e l'uso razionale della risorsa idrica

Le imprese manifatturiere ed il sistema industriale nel suo complesso hanno

un'ulteriore specifico interesse, oltre a quello di contribuire all'efficentamento del

S.I.I.: hanno interesse concreto ed immediato ad affrontare in maniera innovativa il

tema dell'uso razionale e sostenibile della risorsa idrica e della depurazione dei reflui

di produzione.

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In altri termini, esse devono inserire nei loro piani di competitività progetti adeguati

di efficientamento dei costi della risorsa idrica e dei costi ambientali per

l'abbattimento dell’inquinamento.

Per comprendere l'urgenza e la dimensione del problema basti porre mente alla

diffusione capillare sul territorio delle aziende ed alla difficoltà di controllo dell'uso

della risorsa idrica e della relativa produzione di reflui, largamente superiore, per

volumi e inquinanti, rispetto a quelli civili.

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Considerazioni conclusive

• Piano d'ambito partecipato e valutazione dei costi / benefici

Gli enti locali vanno incoraggiati ad assumere un ruolo attivo e concludente per

esercitare le prerogative di diritto a pianificare, programmare e controllare il S.I.I.; ma

vanno anche sostenuti nella capacità di gestione di tali attività, non disponendo,

almeno nella larga maggioranza dei casi, con tutta evidenza, delle competenze

adeguate a formulare una propria proposta di pianificazione superando l'asimmetria

informativa rispetto ai gestori.

Gli enti locali vanno altresì aiutati a mettere in campo un modello di Piano d'Ambito

Partecipato dalle comunità locali governate per approvare programmi tecnici e

finanziari i cui costi / benefici siano condivisi ed accettati dai cittadini-utenti.

• L'incentivo all’innovazione tecnologica

Le società di gestione del S.I.I.. vanno sollecitate ad intraprendere la strada

dell'innovazione tecnologica come prassi di gestione operativa, e non solo come

opzione di investimento straordinario, nel rispetto dello spirito, oltre che della lettera,

del contratto di gestione.

• Organizzare la filiera industriale

Le imprese della filiera industriale di riferimento del S.I.I. Vanno incoraggiate ad

incalzare le società di gestione con proposte di soluzioni innovative per

l'efficentamento del sistema.

Al sistema industriale nel suo complesso va indicata una prospettiva concreta per

affrontare in maniera responsabile il più vasto tema della gestione razionale delle

risorse idriche e della depurazione industriale.

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