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Avv. Umberto Fantigrossi - FANTIGROSSI STUDIO LEGALE - MILANO Sala Conferenze - Via Meravigli 9/B, Milano

17 ottobre 2016

Nuovo Codice Appalti e GPP: i chiarimenti per la Pubblica amministrazione

Profili ambientali nel nuovo codice degli appalti e GPP

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Il nuovo codice degli appalti e l’ambiente

Profili ambientali nel nuovo codice degli appalti17 ottobre 2016 – Nuovo Codice Appalti e GPP: i chiarimenti per la pubblica amministrazione

1)Appalti verdi: una strategia che viene da lontano

2)Appalti e ambiente nella Direttiva n. 24 del 2014

3)Appalti e ambiente nel Collegato Ambientale, L. 28 dicembre

2015, n. 221

4)Appalti e ambiente nel nuovo codice degli appalti

5)La qualità della progettazione e i profili ambientali

6)Linee guida ANAC di attuazione del nuovo codice degli appalti in

riferimento a Offerta Economicamente più Vantaggiosa e CAM

APPALTI VERDI: UNA STRATEGIA CHE VIENE DA LONTANO

- Comunicazione COM(2008) 397 sul "Piano d'azione europeo sul consumo e sulla produzione sostenibili e sulla politica industriale sostenibile (SCP/SIP)" e alla Comunicazione COM(2008) 400 su "Acquisti pubblici per un ambiente migliore" del 2008.

- Comunicazione COM(2011)206 sull'"Atto per il mercato unico: dodici leve per stimolare la crescita e rafforzare la fiducia", in cui viene segnalata, tra le dodici azioni chiave prioritarie che le istituzioni dell'LE devono adottare entro la fine del 2012, la messa in opera di un quadro normativo che sostenga una domanda di beni, opere e servizi rispettosi dell'ambiente, socialmente responsabili e innovativi;

- Comunicazione COM(2010)2020 della Commissione europea "Europa 2020. Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva";

- la Comunicazione COM(2011)571, della Commissione"'Tabella di marcia verso un'Europa efficiente nell'impiego delle risorse".

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APPALTI VERDI: UNA STRATEGIA CHE VIENE DA LONTANO - II -

- Nella COM(2011)571 "Tabella di marcia verso un'Europa efficiente nell'impiego delle risorse", si confermano gli obiettivi ambientali strategici del punto 3.5 del PAN GPP adottato con D.I. 11 aprile 2008, relativi a:

- Efficienza e risparmio nell'uso delle risorse, in particolare dell'energia e conseguente riduzione delle emissioni di CO2;

- Riduzione dell'uso di sostanze pericolose;

- Riduzione quantitativa dei rifiuti prodotti.

- La medesima Comunicazione COM(2011)571 cita come primo strumento operativo il GPP: "Per promuovere ulteriormente il consumo e la produzione sostenibili, la Commissione intende: rendere più rigorose le prescrizioni degli "Appalti pubblici verdi" (Green public procurement - GPP) per i prodotti che hanno un impatto ambientale significativo; valutare dove gli appalti pubblici verdi potrebbero essere collegati a progetti finanziati dall'UE; promuovere appalti congiunti e reti di funzionari responsabili di appalti pubblici a sostegno dei GPP (nel 2012)".

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1.1 Appalti e ambiente nella Direttiva n. 24 del 2014

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In vista di un’adeguata integrazione dei requisiti in materia ambientale, sociale e di lavoro nelle procedure di appalto pubblico, è importante che gli Stati membri e le amministrazioni aggiudicatrici adottino misure pertinenti per garantire il rispetto degli obblighi in materia di diritto ambientale, sociale e del lavoro (cons. 37)

Le specifiche tecniche fissate dai committenti pubblici devono permettere l’apertura degli appalti pubblici alla concorrenza nonché il conseguimento degli obiettivi di sostenibilità (cons. 74)

Le amministrazioni aggiudicatrici dovrebbero poter esigere che siano applicati misure o sistemi di gestione ambientale durante l’esecuzione di un appalto pubblico (cons. 88)

L’articolo 11 TFUE impone che le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente siano integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni dell’Unione, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile. La presente direttiva chiarisce come le amministrazioni aggiudicatrici possono contribuire alla tutela dell’ambiente e alla promozione dello sviluppo sostenibile, garantendo loro la possibilità di ottenere per i loro appalti il migliore rapporto qualità/prezzo (cons. 91)

Profili ambientali nel nuovo codice degli appalti


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È d’importanza fondamentale sfruttare pienamente il potenziale degli appalti pubblici al fine di realizzare gli obiettivi della strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva (cons. 95).

Tali misure settoriali dovrebbero essere integrate da un adeguamento delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE che consenta alle amministrazioni aggiudicatrici di perseguire gli obiettivi della strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva nelle loro strategie di acquisto. Occorre chiarire che, tranne se la valutazione è basata esclusivamente sul prezzo, le amministrazioni aggiudicatrici possono determinare l’offerta economicamente più vantaggiosa e il costo più basso ricorrendo a un approccio basato sui costi del ciclo di vita. Il concetto di costo del ciclo di vita comprende tutti i costi che emergono durante il ciclo di vita dei lavori, delle forniture o dei servizi (cons. 96).

Il concetto abbraccia i costi interni, come le ricerche da realizzare, lo sviluppo, la produzione, il trasporto, l’uso e la manutenzione e i costi di smaltimento finale ma può anche abbracciare costi imputabili a esternalità ambientali quali l’inquinamento causato dall’estrazione delle materie prime utilizzate nel prodotto ovvero causato dal prodotto stesso o dalla sua fabbricazione, a condizione che possano essere monetizzati e controllati (cons. 96).


17 ottobre 2016 – Nuovo Codice Appalti e GPP: i chiarimenti per la pubblica amministrazione


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Inoltre, al fine di una migliore integrazione di considerazioni sociali ed ambientali nelle procedure di appalto, le amministrazioni aggiudicatrici dovrebbero avere la facoltà di ricorrere a criteri di aggiudicazione o condizioni di esecuzione dell’appalto riguardanti lavori, forniture o servizi oggetto dell’appalto pubblico sotto ogni aspetto e in qualsiasi fase dei loro cicli di vita, compresi fattori coinvolti nel processo specifico di produzione, prestazione o commercio» e relative condizioni, di questi lavori, forniture o servizi o in un processo specifico nel corso di una fase successiva del loro ciclo di vita, anche se questi fattori non sono parte del loro contenuto sostanziale.

In base alla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, vi rientrano anche criteri di aggiudicazione o condizioni di esecuzione dell’appalto riguardanti la fornitura o l’utilizzazione di prodotti del commercio equo nel corso dell’esecuzione dell’appalto da aggiudicare.

I criteri e le condizioni riguardanti il commercio e le relative condizioni possono fare riferimento alla provenienza del prodotto dal commercio equo, che include l’obbligo di pagare ai produttori un prezzo minimo e una maggiorazione di prezzo. Condizioni di esecuzione dell’appalto basate su considerazioni ambientali potrebbero riguardare, ad esempio, l’imballaggio, la fornitura e lo smaltimento di prodotti e, per quanto riguarda gli appalti di lavori e servizi, la riduzione al minimo dei rifiuti o l’uso efficiente delle risorse. (Cons. 97)


2.1 Appalti e ambiente nel Collegato Ambientale, L. 28 dicembre 2015, n. 221


17 ottobr e 2016 – N uovo Codi ce A ppalt i e G PP: i chi arimenti per l a pubblica amminis trazi one

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Il Collegato Ambientale alla legge di stabilità del 2016 ( L. 28 dicembre 2015, n. 221 “Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell’uso eccessivo di risorse naturali”), in vigore dal 2 febbraio 2016, introduce novità significative in tema di Appalti verdi negli artt. 21 e 23:

• Anticipando in alcuni suoi profili l’attuazione delle Direttive dell’Unione nn. 2014/23, 2014/24 e 2014/25.

• Rendendo obbligatoria per la prima volta l’applicazione dei CAM (Criteri Ambientali Minimi) negli appalti pubblici per l’affidamento di lavori, servizi e forniture (obbligo contenuto oggi nell’art. 34, d.lgs. 50/2016);

• Modificando il Codice dell’ambiente (d.lgs. 152/2006);


Art. 21 – Istituisce lo schema nazionale volontario «Made Green in Italy» per la valutazione e la comunicazione dell’impronta ambientale dei prodotti al fine di:

•Valorizzare tecnologie e metodi di produzione a basso impatto ambientale per l’intero ciclo di vita;•Associare le produzioni italiane a standard qualitativi ambientali;•Rafforzare la qualificazione ambientale dei prodotti agricoli;•Garantire l’informazione sul territorio nazionale riguardo alle esperienze positive sviluppate nei progetti precedenti.

La metodologia utilizzata sarà quella di cui alla Raccomandazione 2013/179/UE della Commissione europea.




Art. 23 – Modifica il d.lgs. 152/2006 («Norme in materia ambientale») inserendo gli artt. 206-ter, 206-quater, 206-quinquies, 206-sexies, prevedendo:•Disciplina per la stipula di accordi e contratti di programma volti ad incentivare l’acquisto di prodotti derivanti dal recupero di materiali di scarto:

Individuazione dei soggetti abilitati alla stipula; Individuazione dei soggetti destinatari degli

incentivi;

•Specifiche azioni premianti per l’utilizzo di prodotti realizzati con materiali post consumo negli interventi concernenti edifici scolastici, pavimentazioni stradali e barriere acustiche.

10Profili ambientali nel nuovo codice degli appalti

3.1 Appalti e ambiente nel Decreto legislativo n. 50 del 2016

L'affidamento dei contratti pubblici aventi ad oggetto lavori, servizi e forniture, esclusi, in tutto o in parte, dall'ambito di applicazione oggettiva del presente codice, avviene nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità , pubblicità, tutela dell'ambiente ed efficienza energetica. (art. 4 Codice)

Le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori pubblicano, nel proprio profilo del committente, i progetti di fattibilità relativi alle grandi opere infrastrutturali e di architettura di rilevanza sociale, aventi impatto sull'ambiente, sulle città e sull'assetto del territorio, nonché gli esiti della consultazione pubblica, comprensivi dei resoconti degli incontri e dei dibattiti con i portatori di interesse. I contributi e i resoconti sono pubblicati, con pari evidenza, unitamente ai documenti predisposti dall'amministrazione e relativi agli stessi lavori. (art. 22 Codice)

L'affidamento e l'esecuzione di appalti di opere, lavori, servizi, forniture e concessioni, ai sensi del presente codice garantisce la qualità delle prestazioni e si svolge nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, tempestività e correttezza. Nell'affidamento degli appalti e delle concessioni, le stazioni appaltanti rispettano, altresì, i principi di libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, nonché di pubblicità con le modalità indicate nel presente codice. Il principio di economicità può essere subordinato, nei limiti in cui è espressamente consentito dalle norme vigenti e dal presente codice, ai criteri, previsti nel bando, ispirati a esigenze sociali, nonché alla tutela della salute, dell'ambiente, del patrimonio culturale e alla promozione dello sviluppo sostenibile, anche dal punto di vista energetico. (art. 30 Codice)

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3.2 Criteri di sostenibilità energetica e ambientale (art. 34 Codice)

1. Le stazioni appaltanti contribuiscono al conseguimento degli obiettivi ambientali previsti dal Piano d'azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione attraverso l'inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi adottati con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e conformemente, in riferimento all'acquisto di prodotti e servizi nei settori della ristorazione collettiva e fornitura di derrate alimentari, a quanto specificamente previsto all' articolo 144.

2. I criteri ambientali minimi definiti dal decreto di cui al comma 1 sono tenuti in considerazione anche ai fini della stesura dei documenti di gara per l'applicazione del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell'articolo 95, comma 6. Nel caso dei contratti relativi ai servizi di ristorazione ospedaliera, assistenziale, scolastica e sociale di cui all'articolo 95, comma 3, lettera a), e dei contratti relativi ai servizi di ristorazione di cui all'articolo 144, il suddetto decreto può stabilire che l'obbligo di cui al comma 1 si applichi anche per una quota inferiore al 50 per cento del valore a base d'asta



4.1 La qualità della progettazione e i profili ambientali

La progettazione in materia di lavori pubblici si articola, secondo tre livelli di successivi approfondimenti tecnici, in 1) progetto di fattibilità tecnica ed economica, 2) progetto definitivo e 3) progetto esecutivo ed è intesa ad assicurare:

a) il soddisfacimento dei fabbisogni della collettività;

b) la qualità architettonica e tecnico funzionale e di relazione nel contesto dell'opera;

c) la conformità alle norme ambientali, urbanistiche e di tutela dei beni culturali e paesaggistici, nonché il rispetto di quanto previsto dalla normativa in materia di tutela della salute e della sicurezza;

d) un limitato consumo del suolo;

e) il rispetto dei vincoli idrogeologici, sismici e forestali nonché degli altri vincoli esistenti;

f) il risparmio e l'efficientamento energetico, nonché la valutazione del ciclo di vita e della manutenibilità delle opere;

g) la compatibilità con le preesistenze archeologiche;

h) la razionalizzazione delle attività di progettazione e delle connesse verifiche attraverso il progressivo uso di metodi e strumenti elettronici specifici quali quelli di modellazione per l'edilizia e le infrastrutture;

i) la compatibilità geologica, geomorfologica, idrogeologica dell'opera;

l) accessibilità e adattabilità secondo quanto previsto dalle disposizioni vigenti in materia di barriere architettoniche; (art. 23 Codice)



4.2 Il progetto di fattibilità

• È redatto sulla base: dell'avvenuto svolgimento di indagini geologiche e geognostiche,; di verifiche preventive dell'interesse archeologico,; di studi preliminari sull'impatto ambientale e evidenzia, con apposito

adeguato elaborato cartografico, le aree impegnate, le relative eventuali fasce di rispetto e le occorrenti misure di salvaguardia.

• Indica le caratteristiche prestazionali, le specifiche funzionali, le esigenze di compensazioni e di mitigazione dell'impatto ambientale, nonché i limiti di spesa dell'infrastruttura da realizzare ad un livello tale da consentire, già in sede di approvazione del progetto medesimo, salvo circostanze imprevedibili, l'individuazione della localizzazione o del tracciato dell'infrastruttura nonché delle opere compensative o di mitigazione dell'impatto ambientale e sociale necessarie. (art. 23, comma 6, Codice)



4.3 L’offerta economicamente più vantaggiosa: tra i criteri di valutazione rientrano i profili ambientali (art. 95 Codice)

L'offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, è valutata sulla base di:criteri oggettivi, quali gli aspetti qualitativi, ambientali o sociali, connessi all'oggetto dell'appalto.



Nell'ambito di tali criteri possono rientrare (art. 95, c.6):a) la qualità, che comprende pregio tecnico, caratteristiche estetiche e funzionali, accessibilità per le persone con disabilità, progettazione adeguata per tutti gli utenti, certificazioni e attestazioni in materia di sicurezza e salute dei lavoratori, quali OSHAS 18001, caratteristiche sociali, ambientali, contenimento dei consumi energetici e delle risorse ambientali dell'opera o del prodotto, caratteristiche innovative, commercializzazione e relative condizioni;b) il possesso di un marchio di qualità ecologica dell'Unione europea (Ecolabel UE) in relazione ai beni o servizi oggetto del contratto, in misura pari o superiore al 30 per cento del valore delle forniture o prestazioni oggetto del contratto stesso;c) il costo di utilizzazione e manutenzione avuto anche riguardo ai consumi di energia e delle risorse naturali, alle emissioni inquinanti e ai costi complessivi, inclusi quelli esterni e di mitigazione degli impatti dei cambiamenti climatici, riferiti all'intero ciclo di vita dell'opera, bene o servizio, con l'obiettivo strategico di un uso più efficiente delle risorse e di un'economia circolare che promuova ambiente e occupazione d) la compensazione delle emissioni di gas ad effetto serra associate alle attività dell'azienda

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5.1 Linee guida ANAC di attuazione del nuovo codice degli appalti in riferimento a Offerta Economicamente più Vantaggiosa e CAM

Con Delibera n. 1005 del 21 settembre 2016, l’ANAC intende fornire a stazioni appaltanti e operatori economici indicazioni operative per il calcolo dell’offerta economicamente più vantaggiosa (OEPV) di cui all’art. 95, c.2 del Codice appalti;•Con il nuovo criterio di OEPV, la PA «non deve badare esclusivamente a un risparmio sui costi ma deve anche considerare la qualità di ciò che viene acquistato»;•La stazione deve innanzitutto definire gli obiettivi (che devono essere misurabili) che intende perseguire e l’importanza che intende attribuire a ciascuno di essi, quindi, individuare i criteri di valutazione che si intende valutare e il relativo peso o fattore di ponderazione;•«I criteri di valutazione possono comprendere il prezzo o il costo del ciclo di vita del prodotto, le caratteristiche tecniche, l’impatto sociale e sull’ambiente, ecc.»;•L’elemento costo deve essere valutato ricorrendo a un approccio basato sui costi del ciclo di vita: costi interni (ricerche, smaltimento, produzione,..), esternalità ambientali (inquinamento da estrazione, fabbricazione,..);•È possibile assegnare al prezzo un punteggio particolarmente basso fino ad azzerare tale componente (art. 95, c.7 Codice). È possibile competere esclusivamente sulla qualità.



5.2 Linee guida ANAC di attuazione del nuovo codice degli appalti in riferimento a Offerta Economicamente più Vantaggiosa e CAM

• I criteri di valutazione definiti dalla stazione appaltante tengono anche conto dei Criteri Ambientali Minimi (CAM) adottati con decreto del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare;•I criteri di valutazione prevedono l’attribuzione di specifici punteggi qualora vengano proposte condizioni superiori a quelle minime previste dai CAM con riferimento alle specifiche di base e alle clausole contrattuali/condizioni di esecuzione o siano proposte le condizioni previste, nell’ambito dei predetti CAM, dalle specifiche tecniche premianti (appositamente elaborate per le procedure aggiudicate sulla base del criterio del miglio rapporto qualità/prezzo).

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Linee guida ANAC: COMANDI O CONSIGLI ?

Art. 213 D. Lgs. N. 50/2016:

1.La vigilanza e il controllo sui contratti pubblici e l'attività di regolazione degli stessi, sono attribuiti, nei limiti di quanto stabilito dal presente codice, all'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC)

2.L'ANAC, attraverso linee guida, bandi-tipo, capitolati-tipo, contratti-tipo ed altri strumenti di regolazione flessibile, comunque denominati, garantisce la promozione dell'efficienza, della qualità dell'attività delle stazioni appaltanti, cui fornisce supporto anche facilitando lo scambio di informazioni e la omogeneità dei procedimenti amministrativi e favorisce lo sviluppo delle migliori pratiche.

Due tipi di LG: quelle VINCOLANTI e quelle FACOLTATIVE o PER OBIETTIVI (es. Bandi tipo art. 71, comma 1)

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