NotiziarioINCAonline N.4 /2014 - Patronato INCA CGIL · Eurogip: le politiche di riadattamento in...

ANotiziarioINCAonlineN.4 / 2014

❚ L’Inca al XVII Congresso della Cgil

❚ Salute e sicurezza

❚ Previdenza

❚ Diritti in Europa

Notiziario

direttore responsabileLisa Bartoli

redazioneSonia Cappelli

EDITORE E PROPRIETARIOEdiesse srlViale di Porta Tiburtina 3600185 RomaTel. (06) 44870283/260Fax (06) 44870335www.ediesseonline.it

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Progetto grafico: Antonella Lupi

© EDIESSE SRLImmagini tratte dal volume Cgil. Le raccolte d’arte, 2005

CHIUSO IN REDAZIONEGIUGNO 2014

N4/2014 Notiziario INCA onlineRivista Mensile | Inca CgilLa rivista telematica è registrata pressoil Tribunale Civile di Roma - Sezione per la stampa e l'informazione - al n. 176/2012 in data 11/6/2012

❚ L’Inca al XVII Congresso della CgilI Servizi, la nostra più grande ricchezza 5❚ di Serena Palli

❚ Salute e sicurezza Condizioni di lavoro in tempo di crisi 9❚ a cura della Commissione europea Ip/14/467

Eurogip: le politiche di riadattamento in Europa 15❚ di Marco Bottazzi

❚ Previdenza La trappola della decadenza triennale 27❚ di Lisa Bartoli

Pensioni complementari: il peso della crisi 31❚ di Rino Tarelli

❚ Diritti in EuropaIl Sud che è dentro di noi 45❚ di Morena Piccinini

Pagamento tassa di soggiorno: giudizio sospeso 47❚ di Lisa Bartoli

All. sentenza 49

Lettera aperta contro le espulsioni in Europa 61❚ a cura dell’Osservatorio Inca Cgil per le Politiche sociali in Europa

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Sommario

L’Inca al XVII Congresso della Cgil

Giacomo Manzù, Il nostro domani si chiama lavoro, 1977

* Inca di Alessandria

Care compagne e cari compagni,buongiorno a tutti!Ho a disposizione quindici minuti

per il mio intervento, ma come operatrice In-ca sono abituata, in quindici minuti, a man-dare in pensione una persona che ha lavora-to quarant’anni, quindi proverò a parlarvi delmio lavoro in tempi più brevi.Come affermato ieri da Susanna Camusso, ilPatronato Inca, insieme agli altri Servizi del-la Cgil, è il luogo dove ogni giorno si river-sano i bisogni e le richieste, non solo dei no-stri iscritti, ma anche dei cittadini e deilavoratori che spesso non si avvicinano alSindacato, se non attraverso noi.La «trincea» citata dal nostro segretario ge-nerale è proprio questa, perché in tutti i ter-ritori, con i compagni dello Spi, del Caaf edell’Ufficio Vertenze, gli operatori del Pa-tronato sono, nelle Camere del Lavoro, i pri-mi interlocutori di chi decide di entrare ne-gli edifici della Cgil.Colgo l’occasione per salutare e ringraziaretutte le operatrici e gli operatori dell’Incache, anche in queste giornate di Congresso,sono agli sportelli e tengono aperte le Camere

del Lavoro, permettendo anche a noi di es-sere qui oggi a far sentire la nostra voce.A causa della crisi economica che ha fatto cre-scere il numero dei disoccupati e «grazie» aitagli effettuati alla Pubblica Amministrazio-ne, Inps in testa, le file agli sportelli Inca so-no notevolmente aumentate negli ultimi treanni, allargando la platea di coloro che di-ventano da assistiti a «possibili» iscritti, gra-zie al nostro lavoro.Dico possibili iscritti perché, se fino a qual-che anno fa, la nostra attività di proselitismoera tradizionalmente indirizzata allo Spi, at-traverso le deleghe sulle domande di pensio-ne, oggi la stragrande maggioranza di coloroche entrano nei nostri uffici è composta da la-voratori discontinui o disoccupati e non pos-siamo rischiare che essi rimangano iscrittisolo per il tempo di fruizione della presta-zione previdenziale - Aspi. Dobbiamo fare inmodo che diventino una risorsa per le cate-gorie, perché i disoccupati che oggi trovanol’assistenza dall’Inca, saranno gli iscritti fide-lizzati delle categorie di domani.Cito ancora Susanna: «Aleggia ancora tranoi la paura che i Servizi siano una trasfor-

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I Servizi, la nostra più grande ricchezzaIntervento al XVII Congresso della Cgil

❚ di Serena Palli *

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mazione acontrattuale della nostra Organiz-zazione invece che parte dell’insieme; scon-figgiamo questa paura e torniamo ad avereuna stretta relazione tra Rsu e Servizi, neguadagneremo tutti in capacità».I Servizi oggi sono la nostra più grande ric-chezza e non lo dico certo per sminuire il la-voro dei compagni delle Categorie, ma peraffermare che grazie ai Servizi si portanonuovamente i lavoratori nelle Camere delLavoro. Penso in particolare ai miei coetanei,i trentenni, che troppo spesso sono abituatia pensare al Sindacato come ad un’entità ob-soleta, una costosa «sovrastruttura della so-cietà» che non li rappresenta, ma quando sirivolgono al Patronato si accorgono che nonè così e che il Sindacato ancora può fare tan-to per loro.L’operatore di Patronato viene spesso defini-to sindacalista della tutela individuale, ma dob-biamo fare attenzione, affinché questa defi-nizione sia percepita come la volontà didiventare, noi operatori, quali apripista del-la tutela collettiva, la completa tutela dei la-voratori.Questo è possibile solo attraverso la strettacollaborazione tra Patronato e Categorie,quella «sinergia della contrattazione» che de-ve diventare scambio quotidiano di idee e ri-sorse tra Servizi e componente politica dellanostra Organizzazione.L’operatore Inca non può e non deve essereconsiderato solo come un tecnico, un im-piegato che lavora all’interno di un sindaca-to, ma netta è l’esigenza – penso di parlare so-prattutto a nome dei giovani dell’Inca – diessere maggiormente considerati nella vitapolitica dell’Organizzazione.

Oggi ho la fortuna di essere qui e sono gra-ta a Morena Piccini e a tutta la Segreteria na-zionale dell’Inca che mi ha permesso di par-larvi e potermi rendere conto personalmentedi cosa significhi fino in fondo la Cgil. Lapartecipazione ai Congressi, anche solo comeinvitati, non è cosa scontata per noi che la-voriamo tutti i giorni negli uffici, anzi ho sen-tito alcuni dire: «Divertiti al Congresso chepotrà essere l’unica occasione della tua vita!».Non sono contenta che questa possa essere larealtà dei fatti, perché dovrebbe esserci unapartecipazione più attiva, anche del personaledei Servizi all’interno della vita politica del-la Camere del Lavoro.Se la tutela offerta in materia previdenzialefornisce il link con il Sindacato Pensionati, viè un ramo della nostra attività che mi sta par-ticolarmente a cuore e che davvero può di-ventare l’anello di congiunzione tra tutelaindividuale e tutela collettiva. Mi riferisco alsettore dei danni da lavoro e penso alle pro-blematiche di salute di migliaia di lavorato-ri, spesso strettamente connesse all’attivitàprofessionale svolta. Questa connessione tralavoro e patologia contratta è, nella stra-grande maggioranza dei casi, ignorata dai la-voratori e purtroppo anche da tanti nostrifunzionari di Categoria.Troviamo malattie professionali in tutti i set-tori, basti pensare alla patologie muscolo-scheletriche che colpiscono moltissimi lavo-ratori, specialmente oggi con l’innalzamentodell’età pensionabile.Questi lavoratori necessitano di assistenzanei confronti dell’istituto assicuratore, l’Inail,ma anche nei luoghi di lavoro ed è qui cheentra in gioco il ruolo delle Categorie.

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Il ricatto occupazionale costringe sovente i la-voratori a non presentare le denunce di ma-lattia professionale molto importanti, consi-derano anche che il riconoscimento da partedell’Inail di un qualche danno, si trasformain un riscontro economico che in questi mo-menti di crisi può essere significativo.È grazie ai delegati che possiamo ottenerenuove segnalazioni di malattie professionalie possiamo fornire ai lavoratori la nostracompetenza, in questo caso tecnica, nel verosenso della parola.Sarebbe auspicabile un maggior contatto coni delegati, magari attraverso la partecipazio-ne attiva degli operatori Inca ai Direttivi,per poter spiegare la materia dei danni da la-

voro che ancora ci offre un’amplissima plateadi lavoratori tutelabili.La collaborazione fattiva tra categorie e Pa-tronato potrebbe aumentare, anche in noioperatori, la consapevolezza del nostro ruo-lo, facendoci sentire, non come surrogati de-gli impiegati Inps/Inail, ma come parte sem-pre più attiva all’interno della Cgil.Grazie a tutte le compagne e i compagnidell’Inca nazionale, dell’Area Formazione,della Camera del Lavoro di Alessandria dal-la quale provengo e soprattutto ai miei com-pagni del Patronato Inca che sono con me inquesta avventura, che speriamo non riman-ga un’esperienza isolata.Buon Congresso a tutti!


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Salute e sicurezza

Opera di Giò Pomodoro, 1982

* Da www.osservatorioinca.org

Secondo un’indagine Eurobarometro,che esamina come la qualità del lavo-ro è stata colpita dalla crisi, soltanto po-

co più della metà dei lavoratori europei per-cepisce come soddisfacenti le condizioni dilavoro nel proprio Paese (53%), ma la mag-gioranza (57%) ritiene comunque che que-ste siano peggiorate negli ultimi 5 anni. Seb-bene la maggior parte dei lavoratori siasoddisfatta delle proprie condizioni di lavo-ro (mediamente il 77% nell’Ue), si registrauna profonda disparità tra gli Stati membri,con percentuali che oscillano tra il 94% del-la Danimarca e il 38% della Grecia. In ge-nerale, la maggior parte dei lavoratori espri-me un elevato livello di soddisfazione sulpiano dell’orario di lavoro (80%) e della sa-lute e sicurezza sul lavoro (85%).I risultati dell’indagine Eurobarometro sonoconfluite nelle discussioni che si sono tenu-te a Bruxelles il 28 aprile scorso sulle pro-spettive attuali e future per l’azione dell’Ue inmateria di condizioni di lavoro. Il convegnoha offerto l’occasione di esaminare le moda-lità per sviluppare ulteriormente un approc-cio coerente e lungimirante alle condizioni di

lavoro nell’Ue, così da garantire elevati livel-li di qualità, sicurezza ed equità sul lavoro.«Proteggere e promuovere le condizioni dilavoro nell’Ue significa prenderci cura delnostro capitale umano. Abbiamo un note-vole patrimonio in termini di normative epolitiche intese a garantire buone condizio-ni di lavoro che consentono di conseguireelevati livelli di soddisfazione tra i lavorato-ri europei. Ma si teme anche, e si tratta di unrischio reale, che le condizioni di lavoro ri-sentiranno della crisi economica. Insiemecon gli Stati membri e le organizzazioni di la-voratori e datori di lavoro dobbiamo rinno-vare i nostri sforzi per mantenere e miglio-rare le condizioni di lavoro», ha commentatoLászló Andor, Commissario Ue per l’Occu-pazione, gli affari sociali e l’inclusione.Dall’indagine Eurobarometro, effettuata nei28 Stati membri, emerge che:◗ oltre l’80% degli intervistati in Danimar-

ca, Lussemburgo, Finlandia e Paesi Bassiconsidera soddisfacenti le condizioni di la-voro nel proprio Paese. A livello dei singo-li lavoratori, la Danimarca occupa nuova-mente il primo posto, con il 94% dei la-


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Condizioni di lavoro in tempo di crisi*❚ a cura della Commissione europea Ip/14/467

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voratori soddisfatto delle proprie condi-zioni di lavoro; Austria e Belgio sono se-condi in graduatoria con 9 lavoratori su10 soddisfatti, seguiti a ruota da Finlandia(89%), Regno Unito ed Estonia (88% inentrambi i Paesi);

◗ all’estremo opposto, la Grecia ha registra-to il grado di soddisfazione più basso a li-vello nazionale (16%) ed è l’unico Paesein cui meno della metà degli intervistati èsoddisfatto delle proprie condizioni di la-voro attuali (38%);

◗ in misura minore, il grado di soddisfazio-ne a livello nazionale risulta basso in Croa-zia (18%), Spagna (20%), Italia (25%),Bulgaria (31%), Slovenia, Portogallo eRomania (32% in ciascun Paese), ma an-che in Slovacchia (36%) e in Polonia(38%).

Tali livelli di soddisfazione divergenti sonoimputabili a svariati fattori: il contesto socio-economico influenzato dalla crisi, ma anchecaratteristiche di natura più strutturale, qua-li il dialogo sociale, le politiche sociali e il di-ritto del lavoro, che possono rivelarsi più omeno solide a seconda delle situazioni na-zionali nell’Ue.Altri risultati importanti dell’indagine indi-cano che ci sono margini di miglioramento,in particolare per quanto riguarda i seguen-ti settori:◗ diversi dati tendono a confermare un au-

mento dell’intensità del lavoro. Lo stressrisulta chiaramente il più importante ri-schio percepito durante il lavoro (per il53% dei lavoratori intervistati). Inoltre,l’insoddisfazione legata al carico e ai ritmidi lavoro e alle lunghe giornate lavorative

(oltre 13 ore) è più diffusa di altri proble-mi, come la mancanza di interesse per lemansioni o i periodi di riposo a cadenzasettimanale o annuale insufficienti;

◗ per quanto riguarda l’organizzazione dellavoro, in termini di equilibrio tra vitaprofessionale e vita privata, il 40% degliintervistati sostiene di non avere la possi-bilità di optare per regimi di lavoro fles-sibili;

◗ in materia di salute e sicurezza sul lavoro,meno di un lavoratore su tre ha dichiara-to che sul proprio luogo di lavoro sonoapplicate misure per affrontare i rischiemergenti (ad esempio quelli causati dal-le nanotecnologie o dalle biotecnologie),o destinate ai lavoratori più anziani e conmalattie croniche. Insieme con lo stress,la scarsa ergonomia è percepita come unodei principali rischi sul luogo di lavoro: il28% degli intervistati considera i movi-menti ripetitivi e le posizioni faticose odolorose tra i principali rischi per la salu-te e la sicurezza sul luogo di lavoro, men-tre il 24% fa riferimento al sollevamento,al trasporto o alla movimentazione deicarichi su base giornaliera.

▼ Imminente convegno dell’Ue

in materia di condizioni di lavoro

Al convegno tenutosi il 28 aprile eranno pre-senti circa 300 soggetti interessati. Cinqueworkshop hanno consentito di discutere inmaniera approfondita questioni legate alla sa-lute e alla sicurezza sul lavoro, alla ristruttu-razione, alla conciliazione tra vita professio-


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nale e vita privata, ai tirocini e alla dimen-sione internazionale dell’azione dell’Ue inmateria di condizioni di lavoro.I sindacati, le organizzazioni dei datori di la-voro e i responsabili politici, sia a livello eu-ropeo che nazionale, sono stati invitati a ri-flettere e ad adottare iniziative comuni voltea sostenere le condizioni di lavoro e la qua-lità dei posti di lavoro, fattori essenziali perraggiungere gli obiettivi della strategia Eu-ropa 2020. Buone condizioni di lavoro, in-cluso un ambiente sano e sicuro, sono spes-so associate ad elevati livelli di motivazionedei lavoratori, creatività e impegno, che con-ducono in ultima analisi ad una maggioreproduttività.

▼ Contesto

L’indagine è stata condotta nei 28 Stati mem-bri tra il 3 e il 5 aprile 2014; 26.571 perso-ne di diversa estrazione sociale e demografi-ca sono state intervistate per telefono (fisso ecellulare) nella propria lingua madre.Ai fini di questa indagine Eurobarometro, lecondizioni di lavoro sono state definite in ter-mini di orario di lavoro, organizzazione dellavoro, salute e sicurezza sul luogo di lavoro,

rappresentanza dei lavoratori e rapporto conil datore di lavoro.La strategia Europa 2020 fissa obiettivi am-biziosi per aumentare l’occupazione e ridur-re la povertà. Il semestre europeo, il pacchet-to occupazione e il pacchetto di investimen-ti sociali contribuiscono tutti ad affrontarein maniera sistematica e dalla prospettivadell’interesse paneuropeo l’evolversi delle sfi-de sociali e in materia di occupazione.L’Ue ricorre ad un insieme di politiche e dinormative che mirano a sostenere miglioricondizioni di lavoro nel suo territorio, com-prese norme minime in materia di diritto dellavoro e di salute e sicurezza sul lavoro. Loscorso anno la Commissione europea hainoltre proposto due quadri di qualità per ilsettore delle ristrutturazioni (Ip/13/1246) eper i tirocini (Ip/13/1200). Quest’ultimo èstato adottato dal Consiglio dei ministri nelmarzo 2014 (Ip/14/236).Il 7 aprile 2014, l’Agenzia europea per la sa-lute la sicurezza sul lavoro (Eu-Osha) hainaugurato la campagna di sensibilizzazioneintitolata «Healthy Workplaces ManageStress» («Ambienti di lavoro sani e sicuri perla gestione dello stress») sui rischi psicologi-ci, fisici e sociali connessi allo stress sul luo-go di lavoro (cfr. Ip/14/386).


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* Coordinatore medico-legale Inca Cgil nazionale

Nelle scorse settimane sono statipubblicati gli atti della Conferen-za annuale di Eurogip, dedicata

nel 2013 al tema del «Mantenimento al la-voro in Europa e Canada: politiche di ria-dattamento e di ritorno al lavoro», di cui ri-portiamo i dati più significativi ed interessantiper il nostro lavoro di tutela.A livello europeo non abbiamo una legisla-zione comune e quindi ogni Paese ha adot-tato norme e regole autonome.Le normative nazionali presentano quattroelementi in comune, pur se presenti a livellidiversi:◗ indennizzo della riduzione della capacità

di lavoro (questo è uno dei pilastri delmodello sociale europeo);

◗ politiche di attivazione attuate dalla sicu-rezza sociale, che talora assumono una va-lenza negativa nel momento in cui preve-dono una riduzione delle indennità o chesi sostanziano nella nozione di «lavoroconveniente»;

◗ obbligo di adattare il lavoro, concetto checompare nella direttiva-quadro e che vie-ne recepito nelle legislazioni nazionali ma

che poi non si traduce in una realizzazio-ne pratica;

◗ principio di non-discriminazione in ra-gione dello stato di salute o dell’handicapanche esso previsto dalle direttive e rece-pito nelle legislazioni nazionali.

Si tratta di pilastri molto importanti che do-vrebbero trovare una loro concretizzazioneanche per i lavori a bassa qualificazione e so-prattutto in relazione a tutte le dimensioniindustriali ivi comprese, dunque, le piccole epiccolissime imprese.Quello che deve essere chiaro nell’affronta-re tale tema è che esso non è sostitutivo del-la prevenzione primaria e che non deve com-portare una modificazione della politicad’indennizzo, bensì, deve trattarsi di un mec-canismo di riadattamento e di riabilitazione(attualmente completamente mancante) chesi aggiunge e che deve accompagnare al ri-torno al lavoro in modo individualizzato i la-voratori che presentano delle difficoltà e,per quanto riguarda il nostro Paese, supe-rando anche quel rimpallare il lavoratore framedico dell’Inail e medico competente che,


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Eurogip: le politiche di riadattamento al lavoro in Europa

❚ di Marco Bottazzi *

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troppo spesso, comporta ricadute negative alivello salariale.A livello comunitario, poi, la Strategia di sa-lute e sicurezza sul lavoro 2007-2012 invita-va gli Stati membri ad integrare nelle loro po-litiche nazionali azioni specifiche tese almiglioramento della riabilitazione e dellareintegrazione dei lavoratori esclusi dal mer-cato del lavoro a seguito di una malattia pro-fessionale o di un infortunio sul lavoro.Il tema del mantenimento al lavoro assumesempre più una valenza maggiore dovendo-ci confrontare con l’invecchiamento dellapopolazione lavorativa (a seguito degli inter-venti in materia pensionistica) ma anche conuna casistica molto complessa che vede unnumero crescente di patologie muscolosche-letriche, di disturbi psicosociali ecc.1

FRANCIA

In Francia la priorità è rivolta alla prevenzio-ne primaria da un lato e dall’altro ad un ri-conoscimento dell’indennizzo (processo diaccesso al danno consolidato) molto breve, ilche ha comportato che negli ultimi decenninon si sviluppasse una riflessione in tema diriadattamento e riabilitazione.Negli ultimi anni si è assistito ad una tra-sformazione del ruolo del settore Mp ed in-fortuni della Cassa Malattia, che sulla spin-ta dei partner sociali che la gestiscono, si èindirizzata verso una presa in carico della ge-stione del rischio con una attenzione parti-colare rivolta agli infortuni maggiori che se

pur rappresentano solo il 10% della casisti-ca determinano, pur tuttavia, il 60-70% deicosti sostenuti dall’assicurazione.Questa attenzione nuova si è tradotta nel-l’avvio di una politica di prevenzione del di-sinserimento lavorativo e professionale che hagià visto alcune esperienze significative qua-le quella del «cadre vert» che verrà analizza-ta in maniera dettagliata. In Francia esistono, inoltre, dei servizi di so-stegno al mantenimento lavorativo dei lavo-ratori handicappati (Sameth)2.A partire dagli anni ’90 dello scorso secolo sisono sviluppate, in particolare, in Canada,Olanda, Germania e Finlandia delle politichedi ritorno al lavoro dei soggetti affetti dalombalgia, in una condizione, un ritmo eduna organizzazione aziendale, adattate allecondizioni dei lavoratori, facendo sì che il la-voratore stesso non dovesse rimanere assen-te dal lavoro.Si tratta di esperienze che sono state fatteproprie per affrontare una problematicaquale quella delle patologie muscoloschele-triche in quanto in Francia la durata mediadelle assenze dal lavoro per lombalgia si at-testa sui 340 giorni il che corrisponde aduna quasi-desocializzazione, avendo benchiaro che la presa di coscienza della neces-sità di trovare delle soluzioni di reinseri-mento adattata al lavoro non deve portarea ridurre l’impegno verso una prevenzioneprimaria di queste patologie o a modifica-re la politica di indennizzo dei danni da la-


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1 In Francia il numero di inidoneità al lavoro è passato negli ultimi 10 anni da 70.000 a 150.000 casi annuali.2 Si tratta di 106 strutture diffuse in tutto il Paese che gestiscono circa 22.000 casi all’anno con un risultato po-sitivo di conservazione dei posti di lavoro in 19.000 casi.

voro ma di aggiungere un terzo fattore cheè quello del riadattamento e della riabilita-zione.Si tratta di esperienze che si basano sul co-siddetto «case management» che si caratte-rizza per la presenza di un operatore che se-gue individualmente le persone con maggiori difficoltà nel loro percorso di ritornoall’impiego con un ruolo anche di facilita-tore nei confronti della complessità deimeccanismi anche burocratici. Il «case management» prevede una gerarchiadi valori per cui l’individuo si situa al di so-pra della sua dimensione sociale che prevalesulla dimensione economica, il che vuol di-re che il meccanismo si deve caratterizzareper una individualizzazione del processo direinserimento coordinando fra loro le diver-se realtà che sono chiamate in causa in que-sto processo e che devono intervenire nellamaniera più precoce possibile per ottenere ilmiglior risultato possibile.Quando si discute di intervento globale que-sto deve tradursi, da una parte, in un soste-gno nei percorsi di cura (si pensi alla riabili-tazione medica in particolare che più vieneiniziata precocemente e migliore è il risulta-to che determina) ed anche in un approcciodi tipo sociale e psicologico.Un infortunio sul lavoro rappresenta, infat-ti, una rottura brutale e può determinare deiperiodi depressivi che devono essere presi incarico. Il ritorno al lavoro richiede la messa in cam-po di équipe pluridisciplinari coordinate dal

«case manager» in modo da restituire al la-voratore la totalità delle sue capacità fisiche,psichiche, relazionali, ecc. Questa tipologia di esperienze con la ne-cessità della creazione di figure professiona-li nuove quale quella del «case manager»sarà oggetto di una fase sperimentale daparte della Cassa assicurativa in modo dapervenire entro il 2017 ad una sua messa aregime.In precedenza è stata citata l’esperienza del«cadre vert» cioè una iniziativa avviata dal-l’Inrs3 con lo scopo di permettere alle azien-de di aiutare i lavoratori lombalgici a reinte-grare in tempi rapidi il posto di lavoro.Per permettere questo reintegro è necessariosia adattare il lavoro che organizzare le con-dizioni di accoglienza del lavoratore stesso equesto richiede il coinvolgimento di tutte lefigure operanti in azienda, dal datore di la-voro, agli uffici del personale, ai servizi di sa-lute sul lavoro ecc.Nelle settimane successive al ritorno al lavorodel salariato, occorre sia adattare la posta-zione di lavoro sia trovare una postazioneadeguata e conveniente. Come si può com-prendere non è un metodo con regole fissema una metodologia che deve essere adatta-ta ogni volta alla singola impresa e alle vitti-me del problema lombalgico.Questa metodologia è stata applicata, fino adora, in alcune imprese in particolare alle cas-siere di alcune catene di supermercati con mi-sure che solo in alcuni casi hanno compor-tato una modificazione degli orari di lavoro


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3 Inrs Institut national de recherche et de sécurité pour la prévention des accidents du travail et des maladiesprofessionnelles.

ma che si poggiano principalmente sul-l’adattamento del posto di lavoro.In una di queste catene di supermercati, inuna realtà che occupa 100 dipendenti, so-no state create tre postazioni «cadre vert»(all’accoglienza e nei settori meno impe-gnativi fisicamente) che vengono occupatea turno dai lavoratori che soffrono di unapatologia acuta lombare.Ad oggi in Francia sono circa una cinquan-tina le imprese che partecipano a questo pro-getto, naturalmente si tratta di aziende di di-mensioni abbastanza grandi per cui è allostudio una ulteriore campagna di coinvolgi-mento delle Pmi.

GERMANIA

In Germania quando un lavoratore dipen-dente presenta una incapacità lavorativa perun periodo di tempo lungo, l’assicurazionemalattia può invitarlo a presentare una do-manda di pensione e la cassa assicurativa in-teressata verifica se può essere prospettatoun processo di riabilitazione lavorativa.La Dguv (Deutsche Gesetzliche Unfallversi-cherung) è competente per l’indennizzo maapplica il principio di «riabilitazione primadella rendita».I lavoratori vittima di un infortunio sul la-voro continuano ad avere un datore di lavo-ro come pure un posto di lavoro, questa è lafilosofia dell’ente assicuratore, e dunquel’obiettivo primario è quello di mantenerequesto posto di lavoro.Se questo non è possibile è compito dell’ente

assicuratore per gli infortuni e le Mp (Dguv)adattare la postazione di lavoro, ad esempio,attraverso l’impiego di dispositivi tecnologici.Se tali adeguamenti tecnologici non sonopossibili allora si cerca di trovare un posto dilavoro adeguato all’interno della stessa im-presa eventualmente facendo seguire al lavo-ratore anche dei corsi di formazione. Se tut-to questo non è possibile allora la cassa indi-vidua la necessità di trovare un’altra colloca-zione lavorativa presso un altro datore dilavoro.In questo processo un ruolo particolare losvolgono i D-Arzt cioè i medici coordinato-ri delle casse assicurative infortuni. Si trattain genere di ortopedici o di chirurghi, spe-cialisti della traumatologia che operano opresso ambulatori o presso gli ospedali con-venzionati con l’assicurazione infortuni4.Quando un lavoratore è vittima di un infor-tunio o di un infortunio in itinere deve esse-re seguito da uno dei 3.500 medici coordina-tori se rientra in una delle seguenti casistiche:◗ non ha recuperato la capacità di lavoro il

giorno successivo all’evento;◗ il trattamento medico rischia di durare più

di una settimana;◗ al lavoratore devono essere prescritti trat-

tamenti farmacologici o terapie di altranatura;

◗ presenta una ricaduta dopo essere stato se-guito per un infortunio di lavoro o in iti-nere.

Il medico coordinatore stabilisce se è suffi-ciente che il lavoratore venga seguito dal me-


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4 L’assicurazione infortuni tedesca possiede una dozzina di cliniche che sono specializzate nel trattamento dellevittime di infortuni e di malattie professionali.

dico di famiglia o se debba prevedersi untrattamento particolare in una delle clinicheconvenzionate. Questo medico decide inol-tre se il trattamento può essere effettuato inregime ambulatoriale o di ricovero.Oltre a formulare la diagnosi ed il piano te-rapeutico questo medico coordinatore con-tribuisce alla pianificazione della riabilita-zione per quanto concerne le misure di per-tinenza medica (il case manager decide se deicosti di questa riabilitazione si debba fare ca-rico l’assicurazione infortuni).Nella gestione degli infortuni intervengonoinoltre gli «ausiliari professionali» (Berus -sheifer) che intervengono nel momento incui appare necessario un intervento di ria-dattamento del posto di lavoro. Interventosulla postazione di lavoro che viene effettua-to in genere successivamente alla riabilita-zione medica.Le diverse casse assicurative degli infortuniconcordemente hanno definito un inter-vento il più precoce possibile della dimen-sione professionale dei problemi di salute.Per pervenire alla definizione dei casi che ne-cessitano di questo processo di riadattamen-to sono state definite delle linee direttrici. Se-condo queste linee se il medico coordinato-re valuta che l’incapacità al lavoro supererà i112 giorni cioè le 15 settimane allora è ne-cessario, a priori, mettere in atto il dispositi-vo di gestione della riabilitazione. È possibi-le ricorrere a questo meccanismo anche in al-tre situazioni ad esempio quando la patolo-gia impedisce lo svolgimento dell’attivitàprofessionale e quando l’ambiente sociale eprofessionale dell’interessato rischia di rap-presentare un ostacolo al ritorno al lavoro.

Per poter depistare al meglio queste situa-zioni le diverse casse hanno messo a puntodei questionari specifici anche per aiutare illavoratore a far emergere le problematiche,in particolare la componente psicologica.Un ruolo importante in questa gestione lasvolgono i case manager che hanno comecompito principale quello di far cooperaretutte le diverse parti in gioco (medici, fisio-terapisti ecc.) nell’interesse dell’assicurato.

SVIZZERA

A partire dalla fine degli anni ’90 in ambitoSuva si è sviluppata una riflessione sulla ti-pologia di prestazioni fornite dall’Istituto as-sicuratore con la realizzazione di indaginimirate a definire i nuovi spazi di interventoassicurativo.Uno studio realizzato dalla Suva all’internodi una delle proprie cliniche ha dimostratoche nei pazienti che potevano contare sullacertezza di ritrovare il loro lavoro e per i qua-li l’ambiente sociale era favorevole ad un re-cupero della capacità di lavoro, le lombalgieevolvevano verso la cronicizzazione nel 15%dei casi, mentre tale proporzione salivaall’85% fra quei lavoratori che si confronta-vano con una incertezza occupazionale ocon problematiche sociali.Oggi la Suva può contare su 115 case mana-ger che intervengono nella gestione dei casicomplessi, nei quali esiste una reale proble-matica di reinserimento lavorativo: si tratta ingenere di lesioni gravi per le quali è necessarioprevedere un adattamento della postazione dilavoro o una riconversione professionale.Ad oggi il numero di casi depistati all’attodella denuncia dell’infortunio è molto bas-


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so per cui sono stati messi a punto degli stru-menti valutativi per aiutare nel riconosci-mento precoce dei casi e l’immediato coin-volgimento, nel momento in cui si ritengache l’interessato non potrà ritrovare il suoposto di lavoro, del case manager.Il case manager una volta attivato deve pren-dere rapidamente, il che si deve intendereentro la settimana, contatto con l’interessa-to al suo domicilio o presso una struttura dicure convenzionata con l’ente assicuratore.Il case manager ha il ruolo di aiutare l’assi-curato nelle numerose incombenze (in am-bito sanitario e di cura, nei confronti del da-tore di lavoro ecc.) con lo scopo di giungeread un riadattamento sanitario ed un reinse-rimento professionale ottimale.Si tratta di un ruolo di facilitatore in quantola decisione finale spetta all’assicurato o aisuo familiari ed un rifiuto da parte dell’assi-curato non dovrebbe avere conseguenze sul-le prestazioni dovute.Sulla base dell’autorizzazione dell’infortu-nato, il case manager procede a definire la si-tuazione professionale, la possibilità di ria-dattamento nell’impresa, l’ambiente socia-le, familiare, abitativo, il quadro sanitario inrelazione con il medico della Suva.Il case manager formula quindi un pianodelle possibili soluzioni a breve e medio ter-mine che devono essere accolte dall’assisti-to. Queste soluzioni rappresentano un veroe proprio piano medico e professionale chedeve permettere il ritorno il più precoce pos-sibile al lavoro, compatibilmente con lo sta-to di salute. Il piano include obiettivi tera-peutici ma anche personali e comporta-mentali.

Il progetto riabilitativo viene consideratoconcluso quando:◗ il trattamento sanitario è concluso o quan-

do esso non è più in grado di determinaremiglioramenti;

◗ quando vi sia stata ripresa del lavoro, sianell’impresa originaria o presso una altraazienda;

◗ quando sono state attuate misure di ria-dattamento professionale che hanno de-terminato una assenza di invalidità ouna invalidità inferiore a quella che sipoteva presumere stante la tipologia del-l’evento infortunistico.

Naturalmente il piano di intervento, per cuinon sono fissati termini temporali definiti,è previsto che possa subire modificazioni infunzione di una evoluzione inattesa dellostato di salute dell’assicurato o quando il da-tore di lavoro non ritiene di continuare lacollaborazione lavorativa con l’infortunatostesso.Nell’ultimo decennio questa politica tesa alreinserimento lavorativo ha visto sia una ri-duzione del numero dei casi di invaliditàcomplessa che dei costi assicurativi di detticasi, costi che sono diminuiti di circa il 50%.Oggi questa scelta si trova a doversi con-frontare con le tensioni del mercato del la-voro e con la difficoltà di riqualificare pro-fessionalmente persone con una riduzionedell’integrità fisica o psichica.In Svizzera sono, tuttavia, presenti aziendeche investono nel reclutamento di personeportatrici di handicap lavorativi per infor-tunio sul lavoro ma che sono, pur tuttavia,in possesso di importanti conoscenze pro-fessionali.


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ISLANDA

In questo Paese nel 2008 è stato creato ilFondo per il riadattamento professionale(Virk) e questo a fronte di una stima che cal-cola nell’8% i lavoratori che si confrontanocon problematiche di salute che impedisco-no loro di lavorare.In Islanda secondo la normativa i lavoratoriin congedo di malattia continuano a perce-pire il salario per periodi variabili che posso-no arrivare, in alcuni settori, fino a 12 mesi.L’assicurazione malattia, gestita dai sindaca-ti con la partecipazione finanziaria dei dato-ri di lavoro, prende in carico il caso per unperiodo che va da 6 a 9 mesi nel quale inter-viene lo Stato che versa un sussidio, dopo diche il lavoratore può percepire una pensio-ne di invalidità pagata dallo Stato e dal fon-do pensionistico che è finanziato dai lavora-tori e dai datori di lavoro.A fronte di questo dispositivo a tre livelli nel2008 è stato creato il Virk, dopo una contrat-tazione fra sindacati, datori di lavoro e Stato.La creazione del fondo è stata vista come uninvestimento a fronte dei costi delle pensio-ni di invalidità o dei salari che i datori di la-voro devono continuare a versare ai lavora-tori in malattia. Sono state proprio le partisociali che hanno fatto pressione per la crea-zione di questo fondo.Fondo che dal 2009 ha assistito 4.200 lavo-ratori, cioè il 2,5% della popolazione attiva.Di questi 4.200 lavoratori il 43% sono lavo-ratori colpiti da patologie muscoloscheletri-che ed il 37% da problemi psicologici. I re-stanti casi si distribuiscono in una ampiagamma di patologie stante il carattere estre-mamente aperto del sistema.

I lavoratori che percepiscono delle indenni-tà dall’assicurazione malattia vengono in-formati dell’esistenza del fondo e che essipossono rivolgersi al Virk dopo una assenzadi 4-6 settimane se ritengono che per la pa-tologia responsabile di questa assenza avran-no difficoltà a riprendere il lavoro. Non sitratta di un obbligo ma i lavoratori sono sti-molati a prendere contatto con il fondo.Il fondo ha elaborato una strategia riabilita-tiva che si basa su tre elementi: la valutazio-ne di base, la valutazione speciale e la rivalu-tazione.In una prima fase durante il periodo della va-lutazione di base, il lavoratore ed il case ma-nager cercano di elaborare una soluzione chepermetta il ritorno al lavoro. Se questa nonè sufficiente, numerosi specialisti interven-gono, affinché vi sia una trattazione più glo-bale del caso. Per questo livello di interven-to viene utilizzata la classificazione interna-zionale dell’handicap e della salute (Icf ). Aquesti specialisti viene chiesto di concen-trarsi piuttosto su quanto il lavoratore è ingrado di fare piuttosto che su quello che nonè più in grado di fare.E dunque, prima di riconoscere il diritto aduna pensione di invalidità si verifica che sia-no stati messi in atto tutti i tentativi affinchéil lavoratore possa ritrovare una collocazio-ne lavorativa.

CANADA

In Canada il tema della salute sul lavoro è dicompetenza delle provincie, in questo Paeseuna commissione ad hoc si occupa sia del-l’indennizzo e della riabilitazione come pu-re della prevenzione.


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In Quebec il datore di lavoro ha l’obbligo digarantire il ritorno del lavoratore in un postoequivalente, il lavoratore infortunato o tec-nopatico vede così un trattamento di favorerispetto al mantenimento del posto di lavoro.Questo diritto può essere esercitato per dueanni nelle imprese con più di 20 dipendentied un anno nelle restanti. Al termine di que-sto periodo il ritorno al lavoro avviene sullabase di un negoziato fra le parti. La presa incarico del riadattamento è gestita dal medicocurante e l’autorità provinciale può definiredei piani personalizzati di ritorno al lavoro.Negli ultimi anni in Canada a fronte di unariduzione significativa dei piccoli infortuni(-40%) si è registrato un aumento della du-rata media delle assenze.I canadesi ritengono che sia necessario su-perare l’attuale carattere passivo di gestionedella cronicità che non permette di far emer-gere rapidamente i possibili fattori di croni-cità. Infatti è molto frequente che le équipedi riadattamento siano investite del proble-ma dopo 120 giorni dall’evento mentre ènoto che i fattori di cronicità si instauranodopo 80-90 giorni.Inoltre si è visto che nel 2% dei casi vi era iltotale distacco dal lavoro e in questi casi l’in-dennizzo risulta essere limitato in quanto larendita è determinata dalle differenze fra leentrate precedenti l’evento infortunio o mpe le entrate che si potrebbero ottenere da un«impiego adeguato» che tenga conto dellostato di salute dell’interessato.Appare, dunque, evidente come sia impor-tante che vi sia un ritorno al lavoro anche at-traverso una gestione più proattiva della cro-nicità.

Dal 2011 è attivo, a questo riguardo, il di-spositivo «Synchro» che dopo una verificadel legame della lesione o della malattia conil lavoro prevede che vengano erogati gli in-dennizzi di norma. Fra il 30° ed il 40° gior-no di assenza dal lavoro il lavoratore vienechiamato ad un colloquio con lo scopo diidentificare eventuali fattori di cronicità, equesto avviene sulla base di una specificaguida all’emersione. Se nel colloquio nonemergono fattori di cronicizzazione il lavo-ratore è preso in carica da una figura incari-cata degli indennizzi che oltre ad assicurarsiche egli riceva quanto previsto a titolo di in-dennità verifica che egli benefici anche del-l’adeguato trattamento sanitario.Nel caso contrario il lavoratore è indirizzatoad un tandem composto dall’addetto agli in-dennizzi e dal consigliere in riadattamento equest’ultimo elabora un piano di rientro allavoro, sulla base di una metodologia cheprevede la sottodivisione in 5 categorie infunzione del profilo del lavoratore.Per favorire l’emersione dei fattori di croni-cizzazione è stato messo a punto uno stru-mento chiamato «Detect tot» che si compo-ne di un gruppo di domande obbligatorieche permettono di evidenziare detti fattoridi cronicità: natura dei dolori, morale del-l’interessato, percezione della ripresa del la-voro, ecc. ed un gruppo di domande facol-tative.Nella elaborazione di questo strumento sisono tenuti in considerazione diversi fatto-ri, alcuni dei quali interessano le condizionidi presa in carico sanitaria in quanto i medi-ci possono gestire il caso con una maggioreo minore proattività della cronicità. Anche


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lo stress rappresenta un fattore di cronicitàcome per altro i sintomi neurologici adesempio nel caso di lavoratori affetti da do-lori dorsali.Non viene, inoltre, trascurata la percezioneche il lavoratore ha delle proprie condizionidi lavoro e del suo rientro al lavoro. Infine al-tre domande concernono la percezione deldatore di lavoro e le caratteristiche personali.Fra le domande opzionali alcune riguarda-no le strategie di adattamento passivo, comela propensione a drammatizzare, a pregare,a sperare ecc.Per evidenziare tali fattori occorre definire lapersonalità degli assicurati e soprattutto por-tare gli stessi ad adottare una visione più po-sitiva dell’evento che li ha colpiti.In funzione delle 5 categorie sovracitate i la-voratori vengono indirizzati verso équipespecializzate che definiscono dei piani dirientro al lavoro adattati sul singolo caso.Il punto di partenza di questo approccio èche per l’assicuratore si tratta di un approc-cio più costoso ma che è compensato da unariduzione del montante degli indennizzi. Al-la fine dei due anni di sperimentazione i da-ti canadesi hanno rilevato, infatti, una di-minuzione della durata degli indennizzi intemporanea.

DANIMARCA

In questo Paese il datore di lavoro indenniz-za direttamente le vittime di infortunio sullavoro e di malattia professionale per un pe-riodo di 4 settimane. Successivamente i co-muni prendono in carico il caso per ulterio-ri 52 settimane, dopo tale periodo i lavora-tori interessati sono generalmente presi in

carico nell’ambito di altro dispositivo, in ge-nere quello della pensione anticipata.Fra il 2004 ed il 2008 in Danimarca si è re-gistrato un forte aumento del numero di ca-si di assenza per malattia lunga il che ha por-tato alla adozione di una nuova politica intema di riadattamento al lavoro. In questapolitica le assicurazioni svolgono un ruolominore in quanto la nuova normativa met-te in capo ai comuni la maggiore responsa-bilità in questo campo.Si tratta di una profonda differenza con tut-te le altre esperienze europee.Il nuovo dispositivo «Tta» (Ritorno sul mer-cato del lavoro) è stato testato in 21 comunicon un investimento importante di 41 mi-lioni di euro.I casi vengono trattati da una task force com-posta da medici del lavoro, da specialisti, dapsicologi, da ergonomi ecc. Nei comuni piùpiccoli è presente una sola task force mentrenei più grandi il numero è decisamente su-periore. Il punto centrale è che se si vuole che il di-spositivo funzioni occorre che il caso sia sot-toposto all’attenzione della task force nel piùbreve tempo possibile.Il rilevamento precoce dei casi non è mai fa-cile in quanto una data lesione non deter-mina le stesse conseguenze in tutti gli assi-curati.Si tratta di un problema complesso e dun-que non è sufficiente un solo metodo o cri-terio per attivare il processo di ritorno al la-voro.Il progetto Tta prevede una metodologia diintervento analoga a quella canadese del me-todo Synchro. Per aiutare è stata elaborata


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una guida ed un annuale interpretativo chesi basano sulla letteratura internazionale intema di rientro al lavoro.Questi due strumenti permettono di valuta-re la capacità dei lavoratori di reintegrare ilposto di lavoro, anche se viene segnalato chequeste procedure non sono in grado di eli-minare totalmente la soggettività.L’ambizione del progetto Tta è quella di in-vestire un grande numero di casi.In Danimarca i lavoratori che sono in con-gedo per malattie di lunga durata sono pre-si in carico dai comuni che devono collabo-rare con i medici ed i datori di lavoro.Il progetto Tta prevede che l’équipe di pro-fessionisti analizzi in modo preciso in qualemisura l’interessato possa di nuovo essere in-serito al lavoro. Si tratta di una équipe pluri-disciplinare in modo che il caso singolo ven-ga analizzato sotto i diversi punti di vista.Prima di coinvolgere in questo progetto i ser-vizi municipali è stata effettuata una campa-gna formativa specifica di tre settimane ed og-gi due consulenti dell’organizzazione, sono adisposizione dei comuni coinvolti nel pro-getto, per la realizzazione delle nuove misure.Dopo la prima fase di applicazione sono sta-te realizzate tre diverse valutazioni: la primasui cambiamenti organizzativi messi in operanei comuni, la seconda sulla incidenza dellemisure in tema di ritorno al lavoro e la terzasulla stabilità dei reinserimenti lavorativi.La prima valutazione, di natura economica,ha evidenziato marcate differenze fra i di-versi comuni, pur se il 60% di essi è riuscitoa realizzare il progetto Tta conformementealle istruzioni con il conseguimento di buo-ni risultati pratici.

SVEZIA

Nel 2008 è stata adottata la nuova legisla-zione che ha come perni il rilievo precoce deicasi ed il carattere individualistico dei casi.Fino al 2008 vi era un costante aumento inSvezia dei casi di pensionamenti precoci permotivi di salute di lavoratori in congedo permalattia di lunga durata ecc. Questo feno-meno interessava anche i lavoratori giovanie questo veniva spiegato fra l’altro con lamancanza di strumenti idonei e di compe-tenze specifiche da parte dei medici fiducia-ri delle assicurazioni.Quindi a partire dal 2003 sono state avviatedelle riforme normative fino al 2008 quan-do si è pervenuti alla riforma complessiva.I primi 14 giorni di malattia sono a caricodel datore di lavoro, dopo intervengono leassicurazioni sociali che coprono fino al 90°giorno a condizione che il lavoratore non siain grado di riprendere il lavoro.Fra il 91° ed il 180° giorno l’indennizzo è su-bordinato alla incapacità dell’assicurato disvolgere il lavoro per il suo datore di lavoro,che deve dunque verificare se è possibile adat-tare il posto di lavoro o se è possibile trovareun’altra collocazione all’interno dell’azienda.Successivamente e fino al 364° giorno di ma-lattia la situazione diviene complessa inquanto se il lavoratore può lavorare anche senon nella sua azienda di origine, non vienepiù indennizzato. Si tratta di una regola chenon trova applicazione nel caso in cui le assi-curazioni sociali giudichino che l’interessatopossa riprendere il suo lavoro originario en-tro il termine dei 364 giorni.Il compito di valutare la capacità residua dellavoratore spetta ad un case manager che


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predispone un dossier comprendente anchela certificazione sanitaria.La certificazione sanitaria non si esprime intema di diritto all’indennizzo ma sono, poi,le assicurazioni sociali che sulla base delle in-formazioni contenute nella certificazione sa-nitaria definiscono il diritto. Nella certifica-zione sanitaria devono essere obbligatoria-mente indicati: diagnosi, handicap, riduzio-ne della capacità lavorativa conseguente.Ad oggi il sistema messo in atto in Svezia da

buoni risultati nel caso di malattie di brevedurata mentre negli altri casi si registra l’as-senza di strumenti valutativi per definire lacapacità lavorativa residua.Quando il lavoratore non percepisce più l’in- dennità di malattia viene preso in carico (an-che economicamente) dalla Agenzia per l’impiego con differenze valutative fra Agenziadell’impiego e sistema assicurativo in tema dicapacità di lavoro, discordanze che sarannooggetto di successive campagne di intervento.


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Cagnaccio di San Pietro (Natalino Bentivoglio Scarpa), Lacrime della cipolla, 1929

* Responsabile area Comunicazione Inca Cgil nazionale

Corsa contro il tempo per i pensio-nati che, prima del luglio 2009,hanno avuto liquidato dall’Inps un

importo sbagliato della loro prestazione. In-fatti, manca poco più di un mese al 6 luglio,giorno in cui per effetto dell’articolo 38 del-la legge n. 111 del 2011, scadranno i tre an-ni di decadenza previsti per richiedere al-l’Istituto l’esatto importo della pensione.Una norma che ha suscitato più di qualchemalumore tra i Patronati, impegnati in pri-ma fila a tutelare gli interessi dei lavoratoriin pensione, che hanno avuto finora l’unicotorto di aspettare i tempi di lavorazione del-le pratiche dell’Istituto. Moltissime sono lepressioni esercitate dall’Inca verso l’Inps peravere una risposta certa, ma finora a parte uncomunicato stampa ufficiale di rassicurazio-ne, provocato dopo la pubblicazione di al-cuni articoli di stampa, l’Inps ha emanato unmessaggio interno, neppure pubblicato sulproprio sito, che contiene una rapida inter-pretazione della norma e indicazioni opera-tive alle sue sedi. L’Istituto previdenzialepubblico ha precisato comunque che «le

pensioni che hanno diritto alla ricostituzio-ne non saranno interessate alla scadenza deitermini di luglio 2014… non c’è – ribadiscel’Inps nella nota stampa – alcuna scadenzaper le rivalutazioni delle pensioni, tanto me-no di coloro che hanno avuto come ultimoperiodo, prima della pensione, la mobilità.Attualmente l’Inps sta procedendo ad unaaccurata verifica per quantificare in manie-ra esatta la platea degli interessati, senza cheperò sorga alcun allarme, dato che non sonopreviste scadenze per la riliquidazione delleprestazioni di coloro che ne hanno diritto,trattandosi di posizioni definite in via prov-visoria». Tutto bene allora? E invece no, per-ché con un semplice comunicato stampa,tanto meno con una nota interna, non si in-terrompono i termini della decadenza trien-nale indicati per legge. «Non bastano le buo-ne intenzioni, c’è bisogno urgente che l’Inpsintervenga tempestivamente con un attoformale per l’applicazione della normativa –spiega Morena Piccinini, presidente Inca –che garantisca ai pensionati il diritto ad ave-re quanto è loro dovuto. Nessuno ha inte-


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La trappola della decadenza ❚ di Lisa Bartoli *

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resse a inondare i tribunali di nuovi ricorsi,ma è inaccettabile che l’Istituto non faccianulla per impedirlo. Solo nell’archivio del-l’Inca ci sono circa 100 mila pratiche inte-ressate dalla scadenza e il numero potrebbeaumentare significativamente considerandoil lavoro degli altri Patronati».«Il comunicato stampa dell’Inps non ci puòrassicurare – aggiunge Luigina De Santis,del collegio di presidenza dell’Inca – perchéla decadenza opera d’ufficio e viene rilevatadal giudice, a prescindere dalle rassicurazio-ni dell’Inps». In altre parole, l’Inps può rili-quidare l’esatto importo delle pensioni ol-tre i tre anni, ma qualora non lo facesse, ilpensionato non potrebbe più fare ricorso algiudice per veder riconosciuto il suo dirit-to. Quanto afferma l’Inps, tra l’altro, èsmentito dal comportamento dei suoi av-vocati che, nella maggior parte dei casi, pri-ma di rispondere nel merito alle richiestedel pensionato ricorrente, fanno appello al-la decadenza, come dimostrano moltissimesentenze. Anche nel giudizio legale, dun-que, non si sfuggirebbe alla tagliola della de-cadenza.L’unica alternativa, perciò, per chi ha avutola pensione liquidata prima del 6 luglio2011, resta quella di avviare la causa entroil 5 luglio, sapendo che l’esito giudiziarionon è affatto scontato e che, in caso di soc-combenza, il pensionato si potrebbe trova-re addirittura nella condizione di dover pa-gare le spese legali.Una situazione davvero difficile provocatada una norma pensata e scritta più per pro-durre risparmi sul contenzioso giudiziariopendente in capo all’Inps (628.910 cause

nel 2012 secondo la relazione della Cortedei conti), che per facilitare il diritto del cit-tadino ad avere la sua giusta pensione intempi ragionevoli.Non è un caso che lo stesso articolo 38 del-la legge n. 111 del 2011, laddove prevedeche la decadenza triennale debba riguarda-re anche «i giudizi pendenti in primo gra-do», e dunque con effetto retroattivo, siastata impugnata davanti alla Corte costitu-zionale che l’ha dichiarato, per questa par-te, illegittima (sentenza n. 69 del 2 aprile2014). Un pronunciamento importanteche di fatto ha annullato il tentativo di met-tere una pietra tombale su tutto il conten-zioso previdenziale pendente in capo al-l’Inps, contro cui si sono espressi innanzitutto i Patronati, a cominciare dalla stessaInca. La Consulta ha ribadito che pur «nonessendo censurabile» la decisione del legi-slatore di stabilire un termine entro cui li-quidare il corretto importo della pensione,perché rientra nel suo potere discrezionale,detto termine non può essere esteso alle cau-se già in corso prima della modifica del ter-mine di decadenza «non potendo logica-mente configurarsi – afferma la Consulta –una ipotesi di estinzione del diritto... permancato esercizio da parte del titolare in as-senza di una previa determinazione del ter-mine entro il quale il diritto… debba esse-re esercitato».Ridimensionata almeno in parte la portatadella norma sulla decadenza triennale conla sentenza della Consulta, resta il problemadelle tante pensioni liquidate in modo par-ziale per le quali si era in attesa della rispo-sta dell’Inps. In questi casi, avverte l’Inca, è

importante rivolgersi al patronato pressocui è stata avviata la richiesta di pensione, seè stata liquidata in via provvisoria, per fareuna verifica e valutare se sia opportuno omeno adire le vie legali, che restano l’unicastrada per interrompere la decorrenza deitermini. Questo vale sia per le pensioniprovvisorie ante 6 luglio 2011, per le qualil’ultima data utile per presentare l’azione le-gale e ottenere la giusta misura della presta-zione pensionistica è il 5 luglio 2014, sia perquelle liquidate dopo il 6 luglio del 2011, lacui decadenza triennale decorre a partiredalla lettera di accettazione della domandadi pensione o dal pagamento del primo ra-teo, se precedente la comunicazione.Il problema riguarda una casistica diversa dipensioni liquidate in via provvisoria perchél’Inps, al momento del pensionamento,non aveva tutte le informazioni contributi-ve e retributive che gli avrebbero permessodi fare un calcolo esatto della prestazione,quali per esempio i versamenti effettuatidall’azienda, gli indici di rivalutazione del-le retribuzioni che sono pubblicati annual-mente dall’Istat, i redditi conseguiti nell’ul-timo anno di lavoro. In molti casi, il pro-blema si risolve in quanto l’Inps, acquisiti idati mancanti, provvede al ricalcolo dellapensione e corrisponde al pensionato il giu-sto importo e gli arretrati connessi. Nel ca-so in cui ciò non avvenga, se il pensionatonon attiva una causa giudiziaria entro i treanni perde definitivamente i suoi diritti,con tutte le conseguenze del caso.I danni economici possono essere consi-stenti o meno, a seconda delle posizioni in-dividuali. Nella trappola, per esempio, ri-

schiano di finire anche i lavoratori che sonoandati in pensione con periodi di mobilitàante 2009, ai quali l’Inps a partire dal pri-mo gennaio dello stesso anno non ha riva-lutato le retribuzioni pensionabili, che ven-gono utilizzate per calcolare la pensione me-diante particolari indici statistici definitidall’Istat. In questi ultimi anni, l’Inca haesercitato forti pressioni, ma i risultati nonsi sono visti, nonostante le molte rassicura-zioni. Si tratta di decine di migliaia di pen-sionati, ex dipendenti di aziende che sonostati collocati in mobilità per riduzione dipersonale o per chiusura dell’attività pro-duttiva. In sostanza, cosa è successo? I lavo-ratori che hanno avuto periodi di mobilitàhanno avuto l’accredito della contribuzio-ne figurativa del periodo di non lavoro in-dennizzato, che va rivalutata tenendo con-to dello sviluppo della retribuzione contrat-tuale del settore di appartenenza, registratodall’Istat. Questa operazione com porta, dinorma, un aumento della pensione corri-sposta in via provvisoria e perciò richiede lariliquidazione. E così è stato, ma solo fino al2008; a partire, infatti, dal gennaio 2009,l’Inps non ha rivalutato più le retribuzionipensionabili e, dunque, molte persone per-cepiscono meno di quanto dovuto. Senza latrappola della decadenza triennale, l’Istitu-to avrebbe potuto provvedere secondo i suoitempi di svolgimento delle pratiche, anchetardivamente; ma con il termine perentoriodei tre anni imposto per legge, dopo il 6 lu-glio sarà difficile far valere i propri diritti an-che se si avvia una causa contro l’Inps, conbuona pace di chi ha atteso molto tempo...Una regola, quella della decadenza sulla qua-

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le i giudici non ammettono eccezioni innessun campo, anche di fronte a situazionidavvero paradossali. È eloquente in propo-sito una recente sentenza della Corte di Cas-sazione (n. 6331 del 19 marzo scorso) che,accogliendo un ricorso dell’Inps, ha respin-to definitivamente la richiesta di un lavora-tore infortunato e poi ammalatosi per cau-se indipendenti dall’incidente sul lavoro divedersi pagare l’indennità di malattia per laquale la legge stabilisce solo un anno di de-cadenza. Non sono valse a nulla le ragionidel lavoratore che si è trovato in mezzo adun vero e proprio «palleggio» di competen-ze tra Inail e Inps, che non hanno trovato unaccordo tra loro su chi dovesse pagare la pre-stazione. I fatti risalgono ai primi anni ’90.Il lavoratore, a seguito di un infortunio sullavoro riceve dall’Inail il pagamento dell’in-dennità per inabilità temporanea fino al 16ottobre 1994. Successivamente, si ammalaper ragioni indipendenti all’incidente echiede all’Inail l’indennità di malattia, mal’Istituto assicuratore trasmette la pratica al-l’Inps perché ritiene che il caso non rientripiù nelle sue competenze. Finisce quindi inun limbo, senza poter lavorare e in attesa chesi risolva la controversia «istituzionale».L’Inps, due anni dopo, il 7 ottobre 1996, re-stituisce il fascicolo all’Inail con la stessa mo-tivazione. I due Enti continuano a rimpal-larsi le responsabilità, mentre il lavoratore re-sta inerme confidando comunque in un pos-

sibile loro accordo. Aspetta altri tre anni. Poinel 2000 decide di chiamare in giudizio idue Enti e l’Inps subisce la prima sentenza dicondanna al pagamento dell’indennità dimalattia, cui fa seguito un altro pronuncia-mento analogo, in appello. Ma non è finita.L’Inps, pur di non pagare poco più di un an-no di indennità, richiamando la norma sul-la decadenza annuale, si rivolge alla Corte diCassazione, che accoglie le ragioni del suo ri-corso, lasciando il lavoratore senza alcunatutela dopo 14 anni di cause legali e 20 annidai fatti. «La vicenda è davvero inquietante– commenta Rosa Maffei, legale dell’Inca –nella sua rigidità e negli esiti spietati da essaderivati. Il lavoratore, già vittima di un in-fortunio sul lavoro, si è visto infliggere unanuova pena per il solo fatto di aver atteso fi-ducioso l’esito della diatriba istituzionale chesi consumava sulla sua testa tra i due Enti eci interroga emblematicamente sui criteriche attualmente informano le scelte giudi-ziarie del maggior Ente previdenziale ed av-valora l’impressione che lo strumento delladecadenza venga brandito indiscriminata-mente per fare da argine alle domande diprestazione, e ciò nella piena disattenzionedei rilievi di giustizia sostanziale connessi».Sorge spontaneo il sospetto che tanta osti-nazione abbia giovato soltanto l’avvocaturadell’Inps, considerando lo scarso valore eco-nomico del contendere e le presumibili eso-se spese processuali.

* Da Rapporto Covip 2013.** Presidente Covip

▼ Il contesto generale

L’economia mondiale sta migliorando congradualità le proprie prospettive di espan-sione nel medio termine.Nelle principali aree economiche persistono,tuttavia, ampie divergenze nella robustezzadella domanda per consumi e investimenti,nella tenuta dei livelli di occupazione, negliaggiustamenti richiesti ai bilanci pubblici eprivati, nelle condizioni degli intermediari edei mercati del credito; divergenze che ren-dono fragile il consolidamento della crescita.Nell’Unione europea, il ritorno su un sen-tiero espansivo del ciclo economico appareancora in una fase di avvio. Nonostante i pro-gressi nel risanamento delle finanze pubbli-che di alcuni Paesi e le condizioni più diste-se sui mercati finanziari, i segnali di recuperodell’attività economica restano deboli e tar-dano a trasmettersi al mercato del lavoro.Urge l’adozione di misure che rafforzino lacredibilità del progetto europeo e puntinocon decisione a rinvigorire l’attività econo-mica, per favorire la ripresa dello sviluppo.

Nell’agenda delle riforme strutturali da in-traprendere, l’attenzione che viene rivoltadai Governi europei al tema della previden-za è da sempre elevata.Su questo terreno molto si è già fatto in di-versi Paesi, tra cui l’Italia. Gli obiettivi per-seguiti sono stati, da un lato, la sostenibilitàdella componente pubblica, con interventianche radicali sulla struttura e sui parametriessenziali; dall’altro, l’adeguatezza delle pre-stazioni associando al pilastro obbligatorioforme di previdenza complementare.La persistente fragilità del quadro macroe-conomico europeo, lascito pesante della cri-si finanziaria ed economica, rischia di metteresotto ulteriore pressione la tenuta dei sistemipensionistici, anche di quelli appena rifor-mati. I 4 continui progressi nella longevità ela diffusa precarietà delle carriere lavorativeerodono la base contributiva del pilastro pub-blico a ripartizione e possono tradursi inpensioni inadeguate rispetto ai bisogni.Anche la previdenza complementare risentedella difficile situazione congiunturale; nelcomplesso, essa ha tuttavia mostrato una


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Pensioni complementari: il peso della crisi

❚ di Rino Tarelli *

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buona capacità di tenuta rispetto agli effettidella crisi finanziaria.In alcuni Paesi dell’Europa centrale, che ave-vano sperimentato la devoluzione di unaquota della contribuzione obbligatoria ai pia-ni privati, sono stati adottati provvedimentiche, in tutto o in parte, hanno riportato il si-stema nell’alveo della sola componente pub-blica. Tali interventi se, da un lato, allevianole condizioni dei bilanci pubblici nel breveperiodo, dall’altro, incrementano la spesa nellungo periodo, con il rischio di riflettersi inuna più bassa prestazione finale.L’assetto multipilastro del sistema pensioni-stico resta, pertanto, ancora valido; lo con-fermano le analisi e gli studi compiuti dallepiù autorevoli istituzioni internazionali. Nel-l’integrare la pensione pubblica, il pilastroprivato contribuisce alla solidità complessivadella promessa pensionistica; ne irrobustiscela prestazione finale, ne attenua l’esposizioneai rischi grazie alla diversificazione.Non va sottaciuto che nel nostro Paese lapensione pubblica assume anche il rischio le-gato all’andamento dell’economia italiana; icontributi versati si rivalutano in base allamedia mobile quinquennale della variazionenominale del Prodotto interno lordo (Pil).Nel periodo 2008-2013 il Pil si è contrattodel 9 per cento in termini reali; tale flessionesi ripercuoterà in maniera consistente sulla ra-ta che verrà corrisposta ai futuri pensionaticontributivi.Il ruolo della previdenza complementare vaquindi rafforzato. È questa la strada che è sta-ta intrapresa nel Regno Unito dove l’appli-cazione su scala nazionale dell’adesione ge-neralizzata sta gradualmente portando

all’iscrizione alla previdenza privata di unnumero significativo di lavoratori. Per l’Ita-lia, a suo tempo pioniera nell’adottare unoschema di adesione vicino all’automatic en-rolment (il cosiddetto silenzio-assenso),l’esempio inglese è di interesse particolareper l’approccio seguito, per il disegno delleopzioni disponibili, per la campagna di sen-sibilizzazione che è stata impostata; altri Pae-si stanno procedendo verso l’adozione dimeccanismi simili.L’accrescimento del ruolo della previdenzacomplementare non può prescindere dal raf-forzare la governance delle forme pensioni-stiche, la trasparenza verso gli iscritti, i pre-sidi e gli strumenti di vigilanza. La recenteproposta di revisione della direttiva europeasull’attività e la supervisione dei fondi pen-sione affronta questi temi, perseguendo laprotezione degli interessi degli aderenti e lasicurezza degli schemi pensionistici. Su al-cuni aspetti, tra i quali in particolare l’in-formativa, saranno necessarie ulteriori, piùapprofondite analisi; il semestre di presi-denza italiana del Consiglio dell’Unione eu-ropea potrà costituire l’occasione per pro-porre gli aggiustamenti sui punti ritenuti dimaggiore criticità.In tale contesto, la Covip svolgerà un ruoloprimario essendo chiamata a presiedere ilGruppo del Consiglio dell’Unione Europeaincaricato di negoziare il suddetto testo.

▼ L’attività della Covip

L’attività della Covip nell’anno trascorso èstata esercitata con la convinzione che lo

svolgimento dei compiti istituzionali debbaessere interpretato in una visione sistemicadell’ordinamento e del ruolo che in essol’Autorità è chiamata a svolgere, con l’obiet-tivo di concorrere in modo significativo al-l’ordinato ed efficiente sviluppo del settoreprevidenziale. Per tale motivo, accanto allaconsueta e impegnativa attività di regola-zione e vigilanza, cartolare ed ispettiva, laCovip, nel rispetto delle prerogative delleparti istitutive e degli operatori del settore(fondi pensione ed Enti previdenziali priva-ti di base), ha cercato di sollecitare riflessio-ni e approfondimenti – come quelli sul te-ma degli investimenti nell’economia reale suiquali mi soffermerò in seguito – che potes-sero contribuire a perseguire in modo ade-guato gli obiettivi del sistema.L’azione di vigilanza ha continuato a presta-re particolare attenzione ai profili gestionalie organizzativi tanto dei fondi pensione,quanto delle casse professionali, con riferi-mento alle quali l’Autorità ha solo di recen-te assunto le funzioni di controllo sugli in-vestimenti delle risorse finanziarie e sullacomposizione del patrimonio, funzioni checonsentono oggi ai Ministeri vigilanti, cuil’Autorità puntualmente riferisce, di effet-tuare le valutazioni di propria competenza.Si tratta di un riconoscimento alla professio-nalità della Covip, la quale non ha mancato,anche nell’anno trascorso, di relazionare contempestività gli organi competenti sugli esi-ti dei propri accertamenti.Su tale vigilanza, mi soffermerò più diffusa-mente nel prosieguo.

* * *

Nel settore dei fondi pensione, le iniziative divigilanza della Covip, conseguenti alle anali-si e agli approfondimenti condotti sia a livellocartolare che in via ispettiva, hanno avuto co-me principale obiettivo quello di porre in evi-denza i profili di criticità relativi ai processi dilavoro suscettibili di miglioramento.L’azione di vigilanza si è inoltre incentrata,principalmente nel comparto dei fondi pen-sione preesistenti, su una serie di processi diriorganizzazione e concentrazione che hannocondotto ad una significativa riduzione delnumero delle forme pensionistiche in essere(oltre 30 fondi in meno).Tale attività ha richiesto particolare atten-zione per verificare in modo rigoroso l’ade-guatezza delle scelte, la linearità dei percorsi,la tutela delle prerogative degli iscritti, ri-spettando comunque, quanto più possibile,l’autonomia dei fondi e delle parti istitutivecirca obiettivi, modalità e tempi degli inter-venti.Negli ultimi mesi, la Commissione ha atte-so inoltre al completamento della disciplinaattuativa della normativa primaria e secon-daria in materia di calcolo delle riserve tec-niche e di determinazione dei mezzi patri-moniali di cui devono dotarsi i fondi checoprono direttamente rischi biometrici, chegarantiscono direttamente un rendimentodegli investimenti o un determinato livello diprestazione ovvero che erogano direttamen-te le rendite.In tale sede, la Commissione ha tra l’altro di-sciplinato il procedimento di approvazionedei piani di riequilibrio definiti dai fondi edalle rispettive parti istitutive. Con l’occa-sione, inoltre, la Commissione ha anche

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provveduto all’aggiornamento di alcune par-ti del Regolamento contenente la disciplinadi tutti i procedimenti di autorizzazione eapprovazione di propria competenza, al finedi semplificare alcuni passaggi e meglio pre-cisarne altri sulla base dell’esperienza sin quimaturata e delle esigenze nel frattempoemerse.Cruciale nell’azione di vigilanza rimane poiil tema della trasparenza sia nella fase di rac-colta delle adesioni che in quella di periodi-ca informativa agli iscritti, nonché, più in ge-nerale, quello delle modalità attraverso lequali i fondi pensione interagiscono con gliaderenti e rendono conoscibili le informa-zioni di maggior rilievo.Come già disposto per i fondi di nuova isti-tuzione, è stato previsto anche per i fondipensione preesistenti con almeno mille ade-renti l’obbligo di istituire, qualora non viavessero già provveduto, un sito internet nelquale pubblicare, oltre allo statuto e al bilan-cio d’esercizio, tutti i documenti e le infor-mazioni che consentano all’aderente di ef-fettuare consapevolmente le scelte relative alproprio rapporto di partecipazione.Nel corso dell’anno sono state inoltre effet-tuate verifiche circa la coerenza delle rappre-sentazioni relative alle stime delle prestazio-ni pensionistiche che ci si può attendere(cosiddetti progetti esemplificativi), anche at-traverso l’analisi dei motori di ricerca a tal fi-ne posti sui siti dei fondi pensione.Il modello di vigilanza basato sull’analisi delrischio ha trovato concreta attuazione attra-verso l’individuazione, sulla base di criteri eparametri predefiniti, delle forme pensioni-stiche sulle quali concentrare l’attività di mo-

nitoraggio, in particolare con riguardo allagestione finanziaria. Presupposto di tale im-postazione è la disponibilità di basi infor-mative analitiche e aggiornate sull’anda-mento delle gestioni delle singole formepensionistiche.A tal fine, al termine di un articolato iter cheha visto l’ampio coinvolgimento delle asso-ciazioni di categoria e degli operatori del set-tore, è stato completato il lavoro relativo al-l’ag giornamento del Manuale delle segnalazio-ni statistiche e di vigilanza, che prevede, ri-spetto al passato, l’acquisizione di dati informa più analitica.Il nuovo sistema delle segnalazioni, che so-stituisce e compendia tutte le rilevazioni at-tualmente in corso, diverrà operativo a par-tire dal gennaio 2015.Lo svolgimento dell’attività ispettiva ha con-sentito alla Covip di acquisire «in loco» ele-menti di valutazione sul grado di funziona-lità dei soggetti vigilati, ulteriori rispetto aquelli già disponibili nell’ambito delle ana-lisi di tipo cartolare. Tale attività, svolta at-traverso una programmazione annuale vol-ta a conferirle sistematicità, continuità eadeguata strutturazione, costituisce un im-portante elemento per l’attuazione degliobiettivi di vigilanza.Le aree maggiormente oggetto di approfon-dimento nell’ambito delle ispezioni condot-te nell’anno trascorso hanno riguardato l’as-setto organizzativo e di governance, la gestionefinanziaria, le procedure di liquidazione ditrasferimenti e riscatti, le procedure di rac-colta delle adesioni via web, le modalità ditrattazione dei reclami.Le criticità riscontrate hanno comportato la

formulazione di rilievi nei confronti dei fon-di interessati e, in taluni casi, hanno condottoall’applicazione di provvedimenti di caratte-re sanzionatorio.

La gestione delle risorse e la composizionedei portafogli dei fondi pensione:le iniziative della Covip.La gestione delle risorse dei fondi pensione ela composizione dei loro portafogli costitui-sce naturalmente tema centrale dell’analisi edegli interventi della Covip.La Commissione, nel quadro delle propriecompetenze e attribuzioni, ha fornito un fat-tivo contributo alla definizione della nuovaregolamentazione degli investimenti dei fon-di pensione – sostitutiva del decreto del Mi-nistro del Tesoro n. 703 del 1996 – che, altermine di un percorso molto ampio e arti-colato, è ormai di imminente emanazione. Lanuova disciplina tiene conto dell’innovazio-ne e integrazione dei mercati finanziari, del-l’estensione del novero degli strumenti fi-nanziari e della loro maggiore complessità,dell’evoluzione della normativa di settore a li-vello nazionale e comunitario.In sostanza, viene consentita una maggioreflessibilità alla gestione dei fondi pensione,tramite l’ampliamento degli strumenti uti-lizzabili e il superamento o l’attenuazione dialcuni limiti quantitativi in vigore. A frontedi ciò, è affermata la necessità che tale lineaevolutiva sia coniugata con la maggiore ca-pacità dei fondi pensione nel monitoraggioe nella gestione dei rischi di investimento.Su questi profili le forme pensionistichecomplementari italiane stanno compiendopassi in avanti e altri devono compierne. Al

fine di contribuire all’accrescimento del gra-do di consapevolezza con cui gli organi diamministrazione dei fondi pensione so-vrintendono al processo di investimento,la Commissione ha per tempo emanato del-le Disposizioni sul processo di attuazionedella politica di investimento da parte deifondi pensione.Tali disposizioni tendono a condurre l’espe-rienza italiana vicina alle migliori pratiche enormative internazionali; esse identificanouno strumento di governo della gestione fi-nanziaria, definendo obiettivi, criteri, fun-zioni, responsabilità e sistema dei controlli;mirano a razionalizzare e semplificare il pro-cesso di attuazione della politica di investi-mento, riconoscendo gradi di libertà nellascelta dei mezzi più opportuni per raggiun-gere le finalità perseguite.Si può anche osservare che le citate disposi-zioni anticipano le linee di sviluppo dellanormativa comunitaria, considerato che laproposta di Direttiva europea attualmente indiscussione reca principi coerenti con quellisopra indicati.

* * * Alla fine del 2013 le risorse dei fondi pen-sione destinate alle prestazioni sono pari a116,4 miliardi di euro.Ai fondi pensione preesistenti fanno capocirca 50 miliardi di euro, oltre il 40 per cen-to delle risorse complessive. I fondi pensio-ne negoziali ne detengono 34,5 miliardi, 12miliardi sono appannaggio dei fondi pen-sione aperti. Le risorse dei Pip «nuovi» am-montano a quasi 13 miliardi, quelle dei Pip«vecchi» a 6,5 miliardi. Nel corso dell’anno

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sono stati raccolti oltre 12 miliardi di euro, dicui circa 8 miliardi destinati ai fondi pensio-ne negoziali e preesistenti.L’analisi della composizione del patrimonioè condotta con riguardo a tutte le formepensionistiche complementari per le qualile scelte di investimento fanno capo ai fondipensione (seppure poi attuate per il tramitedi intermediari finanziari e assicurativi); so-no quindi esclusi i fondi interni a banche eassicurazioni e quei fondi le cui risorse sonocostituite presso imprese di assicurazione.Il patrimonio a tal fine preso a riferimento èpari a 86,8 miliardi di euro. Guardando allacomposizione, il 61 per cento è costituito datitoli di debito, i quattro quinti formati da ti-toli di Stato. Il 16 per cento è investito inazioni e il 13 per cento in quote di Organi-smi di investimento collettivo del risparmio(Oicr). Se si escludono i consistenti investi-menti in titoli dello Stato italiano, la quota dipatrimonio che le forme pensionistiche com-plementari destinano al supporto dell’eco-nomia italiana è limitata.Alla fine del 2013 l’investimento in titoli diemittenti italiani è di 26,1 miliardi di euro(30 per cento del patrimonio complessivo),di cui 24 miliardi costituiti da titoli di Stato(circa l’1,4 per cento dello stock dei titoli deldebito pubblico in circolazione).I titoli emessi da imprese italiane presenti neiportafogli dei fondi pensione ammontano a2,1 miliardi di euro (2,5 per cento del tota-le): di questi, 1,4 miliardi si riferiscono a ti-toli di debito e 0,7 miliardi a titoli di capita-le, per la quasi totalità rappresentati da titoliquotati; le imprese non quotate sono presentiper un ammontare trascurabile.

Gli investimenti in quote di fondi immobi-liari totalizzano 1,3 miliardi di euro, quasi in-teramente di pertinenza dei fondi preesi-stenti. Gli investimenti in quote di fondimobiliari chiusi figurano per una quota mar-ginale.Tali dati evidenziano che esiste un margine si-gnificativo, con l’obiettivo di ottimizzare lescelte di investimento e la diversificazionedei rischi, per una prospettiva evolutiva de-gli investimenti dei fondi pensione nell’eco-nomia reale italiana. In qualità di investitoriistituzionali, le forme di previdenza comple-mentare possono rappresentare un impor-tante canale di apporto di risorse finanziariealle imprese nazionali, in piena coerenza conla missione prioritaria di fornire una presta-zione pensionistica adeguata al termine del-la vita lavorativa di ciascuno.Un maggiore contributo al finanziamentodelle imprese italiane e delle infrastrutture sa-rebbe coerente con la fase di maturazione deifondi pensione nazionali in cui risultano ac-cresciute la consapevolezza e la competenzacon cui le strutture di governo dei fondi stes-si definiscono il processo di attuazione dellapolitica di investimento e la capacità di sele-zione e monitoraggio di strumenti di inve-stimento adeguati rispetto agli obiettivi diredditività e rischio.La Covip in varie occasioni si è fatta porta-trice di tale messaggio, nell’ovvio rispettodelle scelte gestionali demandate agli organidi amministrazione delle forme di previden-za, anche promuovendo iniziative di incon-tro con i principali fondi pensione ed Entiprevidenziali privati di base, volte a favorirel’analisi di possibili scenari di intervento nel-

l’ambito degli investimenti finalizzati a dareun contributo al rilancio dell’economia rea-le del nostro Paese. Naturalmente, ogni ini-ziativa che possa essere utilmente intrapresain tale direzione deve tenere conto di due ele-menti fondamentali: il rispetto dell’autono-mia gestionale dei fondi pensione; la consa-pevolezza che la missione prioritaria dei fondiè e resta quella di assicurare una prestazionepensionistica integrativa di quella di base.

▼ L’andamento della previdenza

complementare

L’offertaAlla fine del 2013, i fondi operanti sono510: 39 fondi pensione negoziali, 59 fondipensione aperti, 81 Pip, 330 fondi pensionepreesistenti, ossia istituiti prima del 15 no-vembre 1992, nonché Fondinps, la formaistituita presso l’Inps che accoglie i flussi diTfr dei lavoratori che non abbiano manife-stato una diversa opzione e per i quali gli ac-cordi collettivi non prevedono un fondo diriferimento. Esiste indubbiamente un pro-blema di razionalizzazione dell’offerta, che laCovip, la quale non dispone al riguardo distrumenti vincolanti nei confronti dei sog-getti istitutori e dei fondi medesimi, ha datempo posto al centro dell’attenzione.Il numero dei fondi di nuova istituzione ne-goziali e aperti è rimasto inalterato rispetto al-l’anno precedente, mentre quello dei Pip si èaccresciuto di 5 unità. Nel contempo, per ef-fetto di alcune aggregazioni e liquidazioni, siè invece registrata una riduzione dei fondipensione preesistenti nella misura di quasi il

10 per cento (alla fine del 2012 i fondi pree-sistenti erano 361).È inoltre in atto un importante processo diunificazione di due fondi pensione destina-ti ai pubblici dipendenti (Fondi pensionePerseo e Sirio), che potrebbe favorire un mi-gliore sviluppo delle attività e il superamen-to delle problematiche emerse nella fase di av-vio della raccolta delle adesioni per entrambii fondi.In linea generale, si osserva che maggiori di-mensioni dal lato dell’offerta avrebbero rica-dute positive per gli aderenti, sia dal punto divista dei costi, consentendo economie di sca-la, sia per quanto attiene alla maggiore ro-bustezza dell’assetto organizzativo e alla di-namica dei rapporti contrattuali con gliintermediari gestori delle risorse.

Le adesioniA sette anni dall’avvio della riforma, la pre-videnza complementare non ha ancora rag-giunto la platea di aderenti auspicata, ancor-ché i livelli di adesione siano comunquesignificativi.Alla fine del 2013, le adesioni alle forme diprevidenza complementare sono pari a 6,2milioni, circa il doppio di quelle registrate al-la fine del 2006, anno che precede l’attua-zione della riforma. Al 31 marzo di que-st’anno le adesioni hanno raggiunto i 6,3milioni.Per condizione professionale, la crescita ha in-teressato soprattutto i dipendenti privati, pas-sati dai 2,2 milioni di fine 2006 ai 4,4 milio-ni di iscritti di fine 2013, mentre i lavoratoriautonomi sono aumentati di circa 700.000unità, attestandosi a fine 2013 a 1,7 milioni.

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Per i dipendenti pubblici, la crescita è statamodesta in termini assoluti, passando da115.000 a circa 160.000 aderenti; essa è sta-ta condizionata anche da fattori propri delsettore pubblico, quali ad esempio le incertevalutazioni di convenienza della trasforma-zione del Trattamento di fine servizio (Tfs)in Tfr e il solo recente completamento del-l’offerta di fondi negoziali a disposizione deilavoratori del pubblico impiego.Si tratta senz’altro di numeri di rilievo. Tut-tavia, in rapporto alla platea potenziale que-sti risultati comportano l’esigenza di una ri-flessione volta a prefigurare meccanismi talida favorire un più deciso sviluppo delle ade-sioni: solo un quarto degli occupati è iscrittoa forme pensionistiche complementari. Inparticolare, è ancora limitata la diffusionedella previdenza complementare fra i lavora-tori autonomi e i dipendenti pubblici, i gio-vani, le donne, i residenti nelle regioni meri-dionali, i dipendenti privati delle piccole im-prese. Sul livello di partecipazione alla previ-denza complementare pesa inoltre lacrescente presenza dei cosiddetti «iscritti si-lenti», ossia di coloro che hanno sospeso ogniforma di contribuzione, soprattutto in con-seguenza del progressivo aggravamento del-le condizioni occupazionali nel nostro Paese.Nel corso del 2013 circa 1,4 milioni di posi-zioni individuali non sono state alimentatemediante il versamento di contributi. L’inci-denza dei non versanti è contenuta nel com-parto dei fondi negoziali (circa 200.000 po-sizioni) e dei fondi preesistenti (circa100.000 posizioni), mentre risulta assai piùsignificativa nelle forme promosse da inter-mediari finanziari e assicurativi (fondi aper-

ti e Pip) che totalizzano oltre 1 milione di po-sizioni sospese.Sono ancora troppi, dunque, i lavoratori pri-vi di adeguata copertura previdenziale com-plementare, specie quelle categorie, come igiovani, che rischiano di essere le più colpitedalla revisione dei trattamenti pensionisticiobbligatori.Al fine di favorire il rilancio delle adesioni, sulpiano normativo potrebbero essere intro-dotti meccanismi che, anche salvaguardan-do la volontarietà dell’adesione, avvicininoalla previdenza complementare il più ampionumero di cittadini.Con particolare riferimento ai lavoratori di-pendenti vengono in evidenza meccanismidi adesione già sperimentati con successo inaltri Paesi e in particolare, come in prece-denza accennato, nel Regno Unito, che con-sistono nell’iscrizione dei lavoratori già almomento dell’assunzione (o ad una data de-terminata), con possibilità di revocare l’ade-sione entro un dato periodo di tempo pre-stabilito. In assenza di revoca, il lavoratore re-sterebbe iscritto al fondo. Il tema consente disvolgere alcune specifiche considerazioni cir-ca la situazione dei lavoratori del pubblicoimpiego rispetto alla previdenza comple-mentare. Anche nei loro confronti sarebbeopportuno avviare alcuni interventi norma-tivi per facilitare lo sviluppo di iniziative pen-sionistiche complementari.Si rammenta, in primo luogo, che per essicontinua ad applicarsi, per molti profili civi-listici e fiscali, la disciplina previgente alla ri-forma del 2007. Sarebbe quindi opportunoestendere anche ad essi le disposizioni più re-centi, sia per uniformare le regole con quelle

che trovano applicazione nei confronti deidipendenti del settore privato, sia per supe-rare quegli elementi di difficoltà gestionale edi confusione che in questi anni hanno cer-tamente creato disagio nei rapporti tra fondie lavoratori.Al fine di favorire lo sviluppo delle adesionialla previdenza complementare dei dipen-denti del settore pubblico, potrebbe essereinoltre valutata l’utilità di promuovere l’in-troduzione di un meccanismo analogo aquello attuato nel 2007 per i dipendenti delsettore privato, considerato che all’epoca ipubblici dipendenti furono esclusi da taleiniziativa. Peraltro, in considerazione dellepeculiarità del settore, tale meccanismo po-trebbe anche essere limitato ai lavoratori as-sunti dopo il 1° gennaio 2001, per i quali giàopera esclusivamente il regime del Tfr. In li-nea più generale, quanto alle iniziative chepossono essere realizzate direttamente dallaCovip, la Commissione sta operando al finedi semplificare gli adempimenti richiesti aifondi in sede di raccolta delle adesioni al finedi agevolarne l’attività diretta al contatto coni potenziali aderenti; tra questi, la revisionedei documenti informativi che il fondo è te-nuto a consegnare in sede di adesione, alleg-gerendone i contenuti e selezionando gli ele-menti che possono reputarsi più rilevanti perdecidere circa la partecipazione al fondo pen-sione.Rimane, in ogni caso, centrale l’esigenza diun’ampia campagna di informazione, coor-dinata a livello nazionale e tesa a favorire ladiffusione della conoscenza della previdenzacomplementare e la consapevolezza circa lanecessità dell’iscrizione ai fondi per conse-

guire più elevati livelli di pensione. La Covipha già da tempo fornito ai fondi indicazioniper rappresentare agli aderenti stime circa lapensione complementare che è possibile at-tendersi dal fondo, sulla base di diverse va-riabili in grado di incidere sul risultato fina-le. Tutti i fondi pensione sono obbligati a for-nire tali stime sia all’atto dell’adesione (in for-ma standardizzata), sia nel corso del rapportodi partecipazione (in forma personalizzata).È appena il caso di notare che l’informazio-ne contenuta in tali simulazioni potrebbe es-sere percepita dal lavoratore in modo più ef-ficace se fosse collegata alla rappresentazionedella pensione maturata nel sistema di previ-denza obbligatorio.

I rendimenti e i costiNell’anno trascorso, le forme pensionistichecomplementari hanno conseguito rendi-menti positivi. I fondi pensione negozialihanno reso in media il 5,4 per cento, l’8,1 percento è stato il rendimento medio dei fondipensione aperti. I Pip attuati tramite prodottidi ramo III hanno reso il 12,2 per cento,mentre un risultato inferiore (3,6 per cento)è stato registrato dalle gestioni separate di ra-mo I, caratterizzate tipicamente da una ge-stione prudenziale degli investimenti. Nellostesso periodo, il Tfr si è rivalutato dell’1,7per cento, in flessione rispetto all’anno pre-cedente per effetto dell’attenuazione dellespinte inflazionistiche.Anche nel primo trimestre dell’anno in cor-so, i rendimenti sono risultati in media posi-tivi per tutte le forme previdenziali e le lorolinee di investimento. A fronte di rendimen-ti complessivamente positivi, le differenze ri-

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scontrabili nei risultati delle diverse formepensionistiche complementari sono state de-terminate soprattutto dalla diversa asset allo-cation: i rendimenti migliori sono stati con-seguiti dalle forme con una maggiore esposi-zione azionaria, in virtù del buon andamen-to dei principali mercati azionari mondiali.Le linee di investimento azionarie e bilancia-te hanno reso rispettivamente il 12,8 e il 6,6per cento nei fondi negoziali, il 16 e l’8,3 percento nei fondi aperti, il 19,3 e il 6,6 per cen-to nei Pip di ramo III. Nei comparti con pre-valenza di investimenti obbligazionari, i ri-sultati sono stati inferiori ma pur sempre ap-prezzabili, con performance migliori per i fon-di pensione negoziali (attestatisi, in media, al5 per cento nei comparti obbligazionari mi-sti). Peraltro, il giudizio sui risultati di un pia-no di previdenza complementare va espressocon riferimento al lungo periodo. In Italia,dall’avvio dell’operatività delle forme pen-sionistiche si sono succedute fasi di accen-tuata turbolenza dei 19 mercati finanziari.Ciò nonostante i risultati delle forme pen-sionistiche ne hanno risentito solo in parte.Le regole di settore, l’avveduto calcolo del ri-schio da parte degli operatori, gli interventidell’Autorità di vigilanza hanno consentitodi mantenere sotto controllo il sistema. Se siguarda al periodo che va dall’inizio del 2000,anno in cui l’operatività della previdenzacomplementare cominciava ad essere signi-ficativa, alla fine del 2013, la scelta compiu-ta dai cittadini che hanno ritenuto di aderirealla previdenza complementare è risultatasenz’altro valida, in considerazione del piùelevato rendimento rispetto alla rivalutazio-ne del Tfr (il rendimento cumulato dei fon-

di pensione negoziali è stato del 48,7 per cen-to rispetto al 46,1 ottenuto dal Tfr), dei van-taggi derivanti dalla fruizione della contri-buzione datoriale nelle misure previste dagliaccordi collettivi e dei benefici fiscali previstidalla legge. Nella previdenza complementa-re l’indicatore sintetico dei costi (Isc) – cheesprime l’incidenza dei costi sostenuti dal-l’aderente sulla propria posizione individua-le per ogni anno di partecipazione – mette inluce differenze di rilievo fra le forme pensio-nistiche, nonché una certa dispersione deisingoli valori all’interno di ciascuna tipolo-gia di forma.Rispetto al 2012 i costi medi sono rimasti so-stanzialmente stabili per tutte le forme diprevidenza complementare. Nei fondi pen-sione negoziali l’Isc è dello 0,9 per cento perperiodi di partecipazione di 2 anni e si ab-bassa fino ad arrivare allo 0,2 per cento su 35anni. Sui medesimi orizzonti temporali, l’Iscpassa dal 2,0 all’1,1 per cento nei fondi pen-sione aperti e dal 3,5 all’1,5 per cento nei Pip.

Il ruolo della Covip nella vigilanza sugli Enti previdenziali privati di baseCome in precedenza accennato, in una pro-spettiva di efficienza dei controlli in ambitoprevidenziale, avuto riguardo all’esperienza divigilanza maturata sulla gestione finanziariadei fondi pensione, il legislatore, in tempi re-centi, ha ritenuto di affidare alla Covip ancheil compito di controllo sugli investimenti del-le risorse finanziarie e sulla composizione delpatrimonio degli Enti previdenziali privati eprivatizzati di cui ai Decreti legislativi n. 509del 1994 e n. 103 del 1996 (Casse professio-nali). Si tratta di una scelta importante e si-

gnificativa, avendo riguardo alla vigilanza sulrisparmio previdenziale di primo pilastro, checome tale merita una particolare attenzione,nell’ovvio rispetto dell’autonomia gestionaledelle singole casse professionali. Trattandosidi concorrere alla vigilanza su forme di previ-denza obbligatoria, il legislatore ha ritenutodi strutturare in modo diverso il ruolo dellaCovip rispetto a quanto previsto per l’attivitàdi controllo sulla previdenza complementa-re. È stato infatti mantenuto in capo ai Mini-steri vigilanti tanto il potere di regolazionequanto quello di valutazione e censura dieventuali comportamenti ritenuti non con-formi. Oggi dunque i Ministeri vigilanti pos-sono usufruire di una puntuale e dettagliataattività istruttoria svolta da un’autorità tecni-ca indipendente, per adottare eventuali mi-sure correttive laddove ne ravvedano la ne-cessità, onde favorire, anche in tale settorestrategico per quasi due milioni di persone,una sana e prudente gestione del risparmioprevidenziale obbligatorio.È infatti previsto che la Covip riferisca ai Mi-nisteri del Lavoro e dell’Economia degli esi-ti della propria attività istruttoria, sia attra-verso una relazione generale da trasmettere aisuddetti Ministeri per le valutazioni di com-petenza entro il 31 ottobre di ogni anno, siaattraverso puntuali relazioni conseguenti aspecifici interventi di controllo attivati pres-so gli Enti previdenziali privati, per l’analisidei processi dagli stessi posti in essere nell’in-vestimento delle proprie risorse.Quanto al primo profilo, la Covip ha defini-to gli schemi di rilevazione dei dati sulla com-posizione del patrimonio mobiliare e immo-biliare degli Enti, valorizzando anche l’espe-

rienza maturata con riguardo alle segnalazio-ni di vigilanza dei fondi pensione.Il complessivo sistema di segnalazioni è statosottoposto a una procedura di consultazionecon gli Enti, anche per il tramite della relati-va associazione di categoria.Al termine di un’ampia attività istruttoria, laCovip ha trasmesso ai Ministeri competentiuna dettagliata relazione per ciascuno dei 20Enti in esame.Sulla base di tale attività è oggi possibile di-sporre di un insieme di dati sulla composi-zione dei patrimoni, costruiti in manieraomogenea.La disponibilità di dati e di informazioni sul-le caratteristiche dei patrimoni detenuti da-gli Enti e sulle relative modalità di gestione èimportante per un duplice ordine di motivi.Da un lato, la disponibilità di un patrimo-nio informativo, destinato ad accrescersi neltempo, consentirà alla stessa Covip di strut-turare in maniera più articolata e ordinata ilsistema dei controlli sugli Enti. Dall’altro,essa costituisce un utile elemento di cono-scenza in funzione della prevista attività dinormazione in materia di investimenti, con-flitti di interesse e banca depositaria.Si ricorda, al riguardo, che tale specifica nor-mativa sarà contenuta in un decreto, di com-petenza del Ministero dell’Economia, diconcerto con il Ministero del Lavoro, senti-ta la Covip, attualmente in avanzata fase dielaborazione, che deve tener conto, perespressa previsione legislativa, dei principi ca-ratterizzanti in materia il settore dei fondipensione.Con riguardo all’ulteriore attività di vigilan-za svolta sulle casse professionali, preme rile-

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vare che la Covip ha condotto, anche nel cor-so del 2013 e dei primi mesi dell’anno in cor-so, specifici interventi di controllo su deter-minate situazioni meritevoli di particolareapprofondimento, ponendo le relative risul-tanze all’attenzione delle amministrazioni vi-gilanti per le valutazioni di competenza.

Prospettive di Welfare integratoLa struttura quantitativa e qualitativa del-l’offerta di Welfare nel nostro Paese risente si-gnificativamente di una serie di fattori in co-stante evoluzione: la crescita dell’aspettativadi vita, i mutamenti della composizione del-la popolazione, le esigenze di contenimentodella spesa pubblica, i cambiamenti del mer-cato del lavoro.Una quota sempre maggiore dei rischi con-nessi con l’invecchiamento della popolazio-ne e con il peggioramento delle condizioni disalute è destinata a trasferirsi dallo Stato allefamiglie. Mutano dunque le condizioni allequali far riferimento nel dare attuazione alprecetto dell’articolo 38, comma 2, della Co-stituzione.Occorre individuare soluzioni operative vol-te a contemperare l’accresciuta responsabili-tà personale con l’effettiva capacità delle fa-miglie di «gestire» queste 23 tipologie di ri-schio, non solo dal punto di vista dell’accan-tonamento di risorse finanziarie sufficienti,ma anche da quello dell’effettiva consapevo-lezza nel porre in essere le relative scelte.Su tali basi, i temi della previdenza comple-mentare e dell’assistenza sanitaria integrati-va si intrecciano in un contesto in cui occor-re un ripensamento del complessivo assettodel Welfare nel nostro Paese, che nasca da una

visione unitaria, porti a fattor comune glistrumenti da utilizzare e tenda alla realizza-zione di un Welfare integrativo, integrato nel-le sue diverse componenti.Ciò è tanto più importante se si considerache il settore dell’assistenza sanitaria integra-tiva riguarda più di 6.000.000 di iscritti e ol-tre 10 milioni di assicurati, gestiti da più di500 Enti fra fondi sanitari, casse e società dimutuo soccorso.La visione unitaria del Welfare integrativo do-vrebbe naturalmente tener conto delle diffe-renze che esistono fra i due strumenti: i fondipensione sono soggetti da tempo a una nor-mativa organica e specifica che ne regola tut-ti gli aspetti, mentre per i fondi sanitari il per-corso di attuazione della normativa è ancoraembrionale; i fondi pensione sono vigilati daun’autorità indipendente, che è assente, inve-ce, nel caso dei fondi sanitari; i fondi pensio-ne sono destinati al soddisfacimento di un bi-sogno che può essere anche molto lontano neltempo (l’erogazione della pensione), mentre ifondi sanitari hanno un rapporto tendenzial-mente più ravvicinato con gli iscritti, legato dinorma al rimborso di una spesa sanitaria.La scelta, in tale ambito, di un’unica Autori-tà di vigilanza del settore potrebbe certa-mente favorire questo processo di progressi-va convergenza, anche coadiuvando le sceltedi regolazione in ordine agli ambiti di opera-tività dell’una e dell’altra forma.In conclusione, appare opportuno richiama-re la natura sociale, costituzionalmente rico-nosciuta, del risparmio previdenziale, al qua-le gli iscritti destinano anche importanti quo-te della propria retribuzione per conseguireadeguate prestazioni in vecchiaia.

Tale risparmio non può essere, pertanto, néassimilato né confuso con altre forme di ri-sparmio e di investimento finanziario, carat-terizzate, oltre che da una diversa finalità, an-che da una connotazione esclusivamente in-dividuale nella scelta dei rischi da sostenere edei premi da versare a tal fine.La fondamentale distinzione va compresa alfine di valutare correttamente i relativi neces-sari processi di governance e vigilanza, per fa-vorire adeguate tutele sociali. In ciò si fa teso-

ro anche della lezione, richiamata, tra gli altri,dal premio Nobel Joseph Stiglitz, che la pro-fonda crisi economica ancora in atto ci haconsegnato, ossia che i livelli di disuguaglian-za sociale che dalla crisi sono stati alimentatie che a loro volta hanno alimentato la crisi, in-fluenzando negativamente la crescita del si-stema economico, hanno avuto origine ancheda un deficit di vigilanza «sociale» in settoristrategici per il futuro e il benessere delle fa-miglie.

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DIRITTI IN EUROPA

Eduardo Arranz-Bravo, Buho-Home, 1970 (particolare)

* Presidente dell’Inca Cgil nazionale

Per l’ennesima volta abbiamo vinto. IlTar Lazio, con la sentenza del maggioscorso ha accolto le nostre ragioni che

ci hanno spinto a chiedere ripetutamentel’intervento della magistratura contro le po-litiche di respingimenti, con le quali si vuo-le imporre una visione di uno Stato ostile al-l’integrazione dei popoli, a prescindere dalcolore della pelle. L’odiosa tassa sui permes-si di soggiorno, oggetto dell’ultimo nostroricorso al Tar, è sproporzionata e irragione-vole non soltanto perché pregiudica forte-mente il diritto di ciascun cittadino extraco-munitario a vivere nel nostro Paese, con pa-ri dignità e opportunità, ma soprattutto per-ché rappresenta l’espressione emblematicadelle tante, troppe pulsioni xenofobe che sistanno diffondendo con una rapidità davve-ro inquietante, non soltanto in Italia, ma an-che nel resto d’Europa.Il contenzioso legale che l’Inca, in strettacollaborazione con la Cgil, ha avviato da di-versi anni per ristabilire l’affermazione deidiritti degli immigrati, contrastando pezzodopo pezzo le norme purtroppo ancora vi-

genti in materia di immigrazione, è un per-corso difficile, ma indispensabile per sco-raggiare qualsiasi altro tentativo di metterein discussione i principi di solidarietà e digiustizia sociale che restano – e tali devonorestare – elementi fondanti della nostra de-mocrazia, non soltanto italiana, ma anchedi quella europea.Non vogliamo rassegnarci a chi vorrebbeuna sorta di «protezionismo dei diritti» perimporre regole diverse in ragione delle op-portunità individuali, più o meno vantag-giose. Chi nasce e vive in Europa deve potercontare su una comunità che tenda alla coe-sione sociale tra i popoli, sapendo che labuona sorte di ciascuno può dipendere dalreciproco scambio di esperienze e di culture.È nel rispetto delle tante diversità che si pos-sono trovare le risposte positive a problemiche oggi investono gli immigrati extraeuro-pei, ma che stante il livello di difficoltà incui si muovono i Paesi del vecchio conti-nente si possono estendere anche tra quellipiù vicini a noi. Per esempio, non si può sot-tovalutare il fatto che stia prevalendo in al-


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Il Sud che è dentro di noi❚ di Morena Piccinini *

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cune nazioni comunitarie la tentazione dicreare welfare diversi per proteggere i citta-dini autoctoni. Una tendenza che si sta dif-fondendo in Germania, in Inghilterra e per-fino in Belgio, dove si decidono espulsionianche di cittadine comunitarie per il solo

fatto di aver perso il lavoro, ostacolando ilprincipio della libera circolazione delle per-sone che pure è scritto nei trattati dell’Unio -ne Europea. In questi casi si diventa «immi-grati indesiderati» anche senza esser nati nelsud del mondo.


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* Responsabile area Comunicazione Inca Cgil nazionale


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Sarà la Corte di Giustizia Europea adecidere se il contributo previsto inItalia per il rilascio del permesso di

soggiorno sia legittimo e compatibile con iprincipi fissati in sede comunitaria dalle di-rettive. A deciderlo è stato il Tar del Lazio,con la sentenza del 20 maggio scorso, in ri-sposta ad un ricorso proposto dalla Cgil e dalsuo Patronato Inca. È la quarta volta in me-no di un anno che la magistratura si pro-nuncia positivamente su azioni legali pro-mosse dal sindacato di Corso d’Italia e l’Incaper pretendere il rispetto dei diritti degli im-migrati nel nostro bel Paese: a settembre2013, la prima sentenza del Tribunale am-ministrativo interveniva contro i ritardi del-la pubblica amministrazione nel rilascio deipermessi di soggiorno; cinque mesi dopo, nelfebbraio scorso, con analoga motivazione, lostesso Tar ha censurato il comportamento delMinistero dell’Interno in materia di ricono-scimento della cittadinanza italiana agli aven-ti diritto. Si è trattato di due class action, inpochi mesi, alle quali è seguita una terza sen-tenza della Corte di giustizia dei diritti del-

l’uomo dell’aprile scorso, che ha imposto al-lo Stato italiano, dopo tredici anni di cause,il pagamento dell’assegno al nucleo familia-re numeroso ad un lavoratore tunisino. Conil quarto pronunciamento in ordine di tem-po, è sempre il Tar del Lazio a intervenire sul-la legittimità del contributo richiesto per il ri-lascio dei titoli di soggiorno. Una normaintrodotta dalla legge n. 94 del 2009, con laquale è stato modificato il Testo Unico sul-l’immigrazione (n. 286 del 1988) e resa ope-rativa con il decreto del Ministero dell’Eco-nomia dell’ottobre 2011 che ha stabilito gliimporti da pagare per il rilascio dei permes-si di soggiorno.Il Tribunale amministrativo del Lazio, rin-viando gli atti alla Corte di giustizia del-l’Unione europea, ha deciso di sospendere ilgiudizio sul decreto ministeriale per la partein cui stabilisce il pagamento di un contri-buto a carico di ogni immigrato richiedenteil permesso di soggiorno, che oscilla tra gli ot-tanta e i 200 euro. Il decreto contestato, pe-rò, contiene anche una norma inaccettabileper la Cgil e l’Inca, riguardante la destina-

Pagamento tassa di soggiorno:giudizio sospeso

❚ di Lisa Bartoli *


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zione di una quota degli introiti a un «Fon-do rimpatri», «giacché – affermano nel ri-corso al Tar – il pagamento preteso a caricodi cittadini non comunitari, che regolar-mente soggiornano nel territorio nazionale,diviene strumento per finanziare le attivitàconnesse al patologico meccanismo della im-migrazione irregolare». Nel ricorso istruitodagli avvocati del sindacato di Corso d’Italiae dal suo Patronato si contesta la legittimitàdel decreto per violazione dei principi dieguaglianza e di ragionevolezza, di capacitàcontributiva, di imparzialità e buon anda-mento dell’azione amministrativa. Motiva-zioni ben fondate se si considera che il con-tributo previsto nel decreto ministerialeprescinde dal reddito reale degli immigrati ri-chiedenti il permesso di soggiorno.Ed è proprio su questo specifico aspettoche il Tribunale amministrativo laziale haimposto una indagine per verificare la com-patibilità della norma contestata rispettoalle disposizioni comunitarie. In particola-re il Tar, richiamando sia la direttiva euro-pea 2003/109 sia una precedente sentenzadella Corte di giustizia del 2012, sollecita-ta da un ricorso della Commissione europeanei confronti dei Paesi Bassi e della Greciaper un analogo caso, sottolinea che «cia-scuno Stato membro è legittimato a subor-dinare il rilascio dei permessi di soggiornoalla riscossione di contributi, il cui impor-to non deve creare un ostacolo al consegui-mento dello status di soggiornante di lun-go periodo». Pertanto, il potere discrezionaledi ogni nazione «nel determinare l’importo

non è illimitato e non consente, quindi – af-ferma il Tar – di stabilire il pagamento dicontributi eccessivi...». In sostanza, stabili-to che ogni Stato può variare il contributoin ragione delle diverse tipologie di per-messi, la normativa nazionale «rispetta iprincipi espressi dalla direttiva comunitariasolo se gli importi dei contributi richiesti,che pure possono variare all’interno di unaforbice di valore, non si attestano, fin dal va-lore più basso, su cifre che siano macrosco-picamente elevate e quindi sproporzionaterispetto all’importo dovuto per ottenere untitolo analogo, quale è una carta nazionaled’identità, da parte dei cittadini di quel me-desimo Stato».Per i giudici, quindi, poiché è di «dominiopubblico» che, in Italia, ogni cittadino ita-liano paga mediamente 10 euro per ottene-re la Carta di identità per avere il documen-to personale, è illegittimo chiedere all’im-migrato un contributo che, nella miglioredelle ipotesi, risulta essere 8 volte superiore:«Ciò appare confliggente – afferma il Tar –con i principi di livello comunitario e so-prattutto non sembra coerente con il princi-pio di proporzionalità». Da qui la decisionedel Tribunale amministrativo del Lazio di ri-mettere all’esame della Corte di giustizia del-l’Unione europea la questione pregiudizialedi corretta interpretazione della normativainterna in rapporto a quella comunitaria. Sedall’Europa dovesse arrivare una sentenza dicondanna sulla tassa imposta agli immigra-ti, ne potrebbe scaturire l’im mediata richie-sta di rimborso dei pagamenti già effettuati.


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▼ Allegato

N. 05290/2014 REG. PROV. COLL.N. 01577/2012 REG. RIC.

REPUBBLICA ITALIANAIl Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)ha pronunciato la presente

ORDINANZAsul ricorso numero di registro generale 1577 del 2012, proposto da:

l’organizzazione sindacale Cgil-CONFEDERAZIONE GENERALE ITALIANA DELLAVORO e l’Inca-ISTITUTO NAZIONALE CONFEDERALE ASSISTENZA, in per-sona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, rappresentati e difesi dagli avv.ti Vitto-rio Angiolini, Marco Cuniberti, Luca Formilan e Luca Santini ed elettivamente domiciliatipresso lo Studio dell’ultimo dei suindicati difensori in Roma, Viale Carso, n. 23;

controla PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, il MINISTERO DELL’INTER-NO e il MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona del Presidentedel Consiglio dei ministri e dei Ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocaturagenerale dello Stato, presso la cui sede domiciliano per legge in Roma, Via dei Portoghesi,n. 12;

per l’annullamento– del decreto del Ministero dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministero del-

l’interno, del 6 ottobre 2011, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 304 del 31 dicembre2011, concernente «Contributo per il rilascio ed il rinnovo del permesso di soggiorno;

– di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso.

Visto il ricorso con i relativi allegati;Vista la costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate e i documenti depositati;Esaminate le ulteriori memorie, anche di replica, con documenti prodotte;Visti tutti gli atti della causa;Visto l’art. 79, comma 1, c.p.a.;Visto l’art. 267 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea;


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Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 giugno 2013 il dott. Stefano Toschei e uditi perle parti i difensori come specificato nel verbale;

1. – Con il ricorso meglio indicato in epigrafe l’organizzazione sindacale Cgil e l’Inca han-no chiesto l’annullamento del decreto del Ministero dell’economia e delle finanze, adotta-to di concerto con il Ministero dell’interno, del 6 ottobre 2011, pubblicato sulla GazzettaUfficiale n. 304 del 31 dicembre 2011, concernente il «Contributo per il rilascio ed il rin-novo del permesso di soggiorno, con il quale sono state disciplinate l’entità degli oneri do-vuti, a cura dei richiedenti, al fine di ottenere il rilascio del titolo abilitativo a soggiornarenel territorio nazionale.Dopo aver premesso che la legge 15 luglio 2009 n. 94, modificando il T.u. n. 286 del 1988,ha introdotto nell’art. 5 del predetto Testo unico il comma 2-ter che prevede il pagamen-to di un contributo per il rilascio o il rinnovo del permesso di soggiorno che lo straniero ètenuto a versare all’atto della presentazione dell’istanza anche in aggiunta agli altri contri-buti già previsti, indicando il minimo di 80 euro ed il massimo di 200 euro per detto ver-samento, i ricorrenti rammentavano che la disciplina attuativa della predetta disposizionedi legge era stata affidata ad un decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, assun-to di concerto con il Ministero dell’interno; i ricorrenti, quindi, hanno contestato la legit-timità di tale decreto e prima ancora la legittimità costituzionale della suddetta previsionenormativa per violazione dei principi di eguaglianza e di ragionevolezza, di capacità con-tributiva, di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa nonché per viola-zione dell’art. 9 della convenzione O.i.l. n. 143 del 1975.Segnalano ancora i ricorrenti la illegittimità dell’atto impugnato nella parte in cui ha intesoattuare anche la previsione dell’art. 14-bis del T.u. n. 286 del 1998, anch’essa introdotta dal-la legge n. 94 del 2009, volta a stabilire un vincolo di destinazione per il detto contributo,distribuendolo in parte in un «fondo rimpatri», con quota residua assegnata allo stato di pre-visione del Ministro dell’interno per gli oneri connessi alle attività istruttorie inerenti al rila-scio e al rinnovo del permesso di soggiorno. Detta distribuzione delle risorse finanziarie de-rivanti dalla imposizione del pagamento di maggiori oneri per coloro che richiedono ilpermesso di soggiorno, in disparte la circostanza (che pure rende illegittima la previsione dicui all’atto impugnato, ad avviso dei ricorrenti) di essere del tutto svincolata dalla capacitàcontributiva, dovendosi considerare quale imposta, è del tutto irragionevole giacché il paga-mento preteso a carico di cittadini non comunitari che regolarmente soggiornano nel terri-torio nazionale, tanto da chiedere il rilascio del relativo titolo permissivo al soggiorno, divienestrumento per finanziare le attività connesse al patologico meccanismo della immigrazioneirregolare.I ricorrenti sostengono che, comunque, le previsioni legislative che costituiscono la fontenormativa del provvedimento qui impugnato si presentano come violative dei principi co-


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stituzionali di cui all’art. 3, 53, 97 nonché 10, comma 1 e 117, comma 2, della Costitu-zione, di talché essi chiedono che il Tribunale adito sollevi la questione di illegittimità co-stituzionale degli artt. 5, comma 2-ter e 14-bis del decreto legislativo n. 286 del 1998, rin-venendosene la rilevanza nel presente giudizio e la non manifesta infondatezza.

2. – Si è costituita in giudizio l’amministrazione intimata eccependo preliminarmente l’inam-missibilità del ricorso proposto per difetto di legittimazione attiva delle associazioni ricor-renti, atteso che esse, rispettivamente, quali associazione sindacale (Cgil) e patronato (In-ca) possono agire in giudizio sol «per far valere interessi propri ed esclusivi del sindacato manon degli associati, i quali sono autonomi e responsabili soggetti di diritto» (così, testual-mente, a pag. 2 della memoria di replica prodotta dalla difesa erariale, oltre che diffusamentenella memoria di costituzione).Nel merito la difesa erariale contesta le avverse prospettazioni ritenendole tutte infondate enello specifico precisa che:A) il contributo richiesto al cittadino straniero all’atto della richiesta di emissione del titolo

al soggiorno è sì una prestazione patrimoniale imposta (ex art. 23 Cost.) ma non rientranella categoria dei «tributi» e quindi il parametro di legittimità costituzionale riferito al-l’art. 53 Cost., invocato dai ricorrenti, si presenta del tutto incoerente con il quadro nor-mativo di riferimento, tenuto conto che l’area di intervento del decreto ministeriale im-pugnato è del tutto estranea al settore tributario;

B) peraltro anche l’entità del contributo richiesto è correttamente parametrata alla verosimilecapacità finanziaria delle persone fisiche coinvolte, atteso che per la generalità degli ordi-nari permessi di soggiorno (vale a dire lavoro subordinato stagionale, a tempo determinatoe indeterminato, motivi familiari e studio) si presenta modesto nella sua entità (80-100euro) aumentando solo per la concessione di permessi di soggiorno per soggiornanti di lun-go periodo (ex carta di soggiorno) e per quelli riferiti ad alti dirigenti e personale altamentespecializzato, che dunque costituiscono una categoria di persone ormai radicate nel tes-suto sociale e soprattutto lavorativo nazionale, in modo presumibilmente stabile;

C) anche il contestato profilo della destinazione delle risorse tratte dal pagamento richiestoagli aspiranti titolari di permesso di soggiorno non coglie nel segno, atteso che non tuttele risorse del Fondo sono destinate a finanziare i rimpatri forzosi e provocati dalla irrego-larità della presenza di stranieri sul territorio nazionale, dal momento che una buona par-te di tali risorse sono impiegate per i programmi di rimpatrio volontario ed assistito. Nel-lo specifico l’art. 4 del decreto del Ministero dell’interno 27 ottobre 2011, recante lineeguida per l’attuazione dei programmi di rimpatrio volontario ed assistito, fissa l’ordine dipriorità degli stranieri cui sono rivolti i programmi di rimpatrio, che sono finanziati dalFondo rimpatri nel quale confluiscono in parte anche le somme delle quali qui si discu-te, prescrivendo che destinatari del programma debbano essere, in ordine di precedenza,


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soggetti vulnerabili, vittime di tratta, soggetti affetti da gravi patologie e i titolari di pro-tezione umanitaria e internazionale;

D) neppure, infine, avrebbe pregio la contestazione avente ad oggetto la previsione del de-creto ministeriale impugnato nella parte in cui destina il 50% del gettito al Ministero del-l’interno per gli oneri connessi alle attività istruttorie inerenti al rinnovo e al rilascio delpermesso di soggiorno, atteso che in questo ambito le percentuali destinate alla «Missioneordine pubblico e sicurezza» non sarebbero funzionalmente collegate alla attività istrut-toria connessa al rilascio dei predetti titoli di soggiorno. La difesa erariale, su tale punto,chiarisce che la quota di gettito alla quale si fa riferimento è destinata a finanziare le at-tività del Dipartimento della pubblica sicurezza, nell’ambito del quale sono incardinatele articolazioni organizzative competenti a rilasciare i permessi di soggiorno, vale a diregli Uffici immigrazione.

Da qui la richiesta di reiezione, anche nel merito, del proposto ricorso.

3. – In vista dell’udienza di merito le parti presentavano ulteriori memorie e documenti non-ché memorie di replica confermando le già rassegnate conclusioni. Mantenuta riservata la decisione all’udienza del 13 giugno 2013, la riserva è stata sciolta nel-la Camera di consiglio del 16 dicembre 2013.

4. – La controversia in esame viene proposta da due associazioni, vale a dire l’organizzazio-ne sindacale Cgil ed il patronato Inca.Nelle memorie prodotte l’Avvocatura generale dello Stato si contesta, in via preliminare, lasussistenza della legittimazione attiva sia dell’associazione sindacale che del patronato.Con riguardo all’associazione, vale a dire la Confederazione italiana del lavoro (Cgil), va ram-mentato come sia pacifico in giurisprudenza che i sindacati non possono agire per la difesadi singole posizioni o di interessi di una sola parte degli iscritti ma sono invece legittimati adagire in giudizio a tutela delle prerogative dell’organizzazione sindacale, quale istituzione espo-nenziale di una determinata categoria di lavoratori e degli interessi collettivi della categoriastessa, interamente considerata (cfr., per tutte, Cons. Stato, Sez. VI, 10 marzo 2011 n. 1540e 30 gennaio 2007 n. 351), come accaduto nel caso di specie. Infatti, nella concreta fattispecie,l’associazione sindacale risulta senz’altro titolare di una posizione soggettiva che la legittimaad agire al fine di tutelare la posizione soggettiva di cittadini stranieri che hanno trovato unapiù o meno stabile occupazione nel nostro Paese, costituendo tale condizione uno dei pre-supposti principali per il rilascio del permesso di soggiorno, e che intendono quali lavorato-ri stranieri concretizzare la loro aspettativa restando sul territorio dello Stato al fine di poterproseguire nello svolgimento di detta attività di lavoro.Peraltro all’art. 2 dello Statuto della Cgil (depositato in giudizio) si legge, nell’elencazio-ne dei principi fondamentali ai quali si ispira l’azione di quel sindacato, che la «Cgil con-


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sidera la solidarietà attiva tra i lavoratori di tutti i Paesi, e le loro organizzazioni sindacalirappresentative, un fattore decisivo per la pace, per l’affermazione dei diritti umani, civi-li e sindacali e della democrazia politica, economica e sociale, per l’indipendenza nazionalee la piena tutela dell’identità culturale ed etnica di ogni popolo» e che essa «afferma il va-lore della solidarietà in una società senza privilegi e discriminazioni, in cui sia riconosciu-to il diritto al lavoro, alla salute, alla tutela sociale, il benessere sia equamente distribuito,la cultura arricchisca la vita di tutte le persone, rimuovendo gli ostacoli politici, sociali edeconomici che impediscono alle donne e agli uomini native/i e immigrate/i di decidere –su basi di pari diritti ed opportunità, riconoscendo le differenze – della propria vita e delproprio lavoro».Ne deriva che, ai sensi dell’art. 2 dello Statuto, la Cgil persegue obiettivi tra i quali rientraindubitabilmente il rispetto dello straniero dinanzi all’esercizio del potere amministrativo, sep-pure di tipo ampiamente discrezionale come avviene nel rilascio del permesso di soggiorno,con particolare riguardo al rispetto delle regole che disciplinano quella azione amministrati-va da parte degli Uffici competenti.Sussistono dunque in capo alla Cgil legittimazione ed interesse ad agire affinché sia scruti-nata dal giudice amministrativo la correttezza, anche nei contenuti, del decreto ministeriale(e, prima ancora, la compatibilità costituzionale delle disposizioni di legge che ne costitui-scono il presupposto normativo) con il quale si fissano gli oneri economici da imputarsi a ca-rico dei richiedenti il permesso di soggiorno.

5. – Parimenti la posizione dell’Inca presenta i presupposti per riconoscersi ad essa la legit-timazione e l’interesse a proporre l’azione di cui al ricorso.L’Inca, infatti, è un ente assoggettato alla legge 30 marzo 2001 n. 152 (recante «Nuova di-sciplina per gli istituti di patronato e di assistenza sociale») al fine di svolgere, tra l’altro (art.2 dello Statuto) attività di consulenza ed assistenza a lavoratori, pensionati, cittadini italia-ni, stranieri e apolidi presenti sul territorio nazionale «per il conseguimento in Italia e all’esterodelle prestazioni di qualsiasi genere in materia di sicurezza sociale, di immigrazione e emi-grazione, previste da leggi, regolamenti, statuti, contratti collettivi ed altre fonti normative,erogate da amministrazioni e Enti pubblici, da Enti gestori di fondi di previdenza comple-mentare o da Stati esteri nei confronti dei cittadini italiani o già in possesso della cittadinanzaitaliana, anche se residenti all’estero» (art. 7 della legge n. 152 del 2001) e nello specifico peril conseguimento in Italia e all’estero, delle prestazioni in materia di previdenza e quiescen-za obbligatorie e di forme sostitutive e integrative delle stesse; delle prestazioni erogate dal Ser-vizio sanitario nazionale; delle prestazioni di carattere socio-assistenziale, comprese quelle inmateria di emigrazione e immigrazione; delle prestazioni erogate dai fondi di previdenza com-plementare, anche sulla base di apposite convenzioni con gli Enti erogatori (art. 8 della leg-ge n. 152 del 2001).


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Anche in questo caso, dunque, il Collegio non ravvede ragioni per escludere la legittimazio-ne ad agire e l’interesse a ricorrere dell’Inca con riferimento alla specifica azione giudiziale pro-posta in questa sede.

6. – Può ora affrontarsi il merito dell’azione proposta.Con essa le parti ricorrenti chiedono in prima battuta l’annullamento del decreto del Mini-stero dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministero dell’interno, del 6 ottobre2011, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 304 del 31 dicembre 2011, concernente «Con-tributo per il rilascio ed il rinnovo del permesso di soggiorno». Tale decreto è stato adottato in attuazione degli artt. 5, comma 2-ter e 14-bis del decreto le-gislativo 25 luglio 1998 n. 286.L’art. 5, comma 2-ter, comma inserito nel corpo del predetto decreto legislativo dall’art. 1,comma 22, lett. b), della legge 15 luglio 2009 n. 94, prescrive che «La richiesta di rilascio edi rinnovo del permesso di soggiorno è sottoposta al versamento di un contributo, il cui im-porto è fissato fra un minimo di 80 e un massimo di 200 euro con decreto del Ministro del-l’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dell’interno, che stabilisce altresì le mo-dalità del versamento nonché le modalità di attuazione della disposizione di cui all’articolo14-bis, comma 2. Non è richiesto il versamento del contributo per il rilascio ed il rinnovodel permesso di soggiorno per asilo, per richiesta di asilo, per protezione sussidiaria, per mo-tivi umanitari».A propria volta l’art. 14-bis istituisce e disciplina il c.d. Fondo rimpatri stabilendo che «1. Èistituito, presso il Ministero dell’interno, un Fondo rimpatri finalizzato a finanziare le speseper il rimpatrio degli stranieri verso i Paesi di origine ovvero di provenienza. 2. Nel Fondodi cui al comma 1 confluiscono la metà del gettito conseguito attraverso la riscossione del con-tributo di cui all’articolo 5, comma 2-ter, nonché i contributi eventualmente disposti dal-l’Unione europea per le finalità del Fondo medesimo. La quota residua del gettito del con-tributo di cui all’articolo 5, comma 2-ter, è assegnata allo stato di previsione del Ministerodell’interno, per gli oneri connessi alle attività istruttorie inerenti al rilascio e al rinnovo delpermesso di soggiorno».Nello specifico il decreto qui impugnato fissa gli oneri contributivi nel modo seguente:

«a) Euro 80,00 per i permessi di soggiorno di durata superiore a tre mesi e inferiore o pa-ri a un anno; b) Euro 100,00 per i permessi di soggiorno di durata superiore a un anno e inferiore o pa-ri a due anni; c) Euro 200,00 per il rilascio del permesso di soggiorno Ce per soggiornanti di lungo pe-riodo e per i richiedenti il permesso di soggiorno ai sensi dell’art. 27, comma 1, lett. a),del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 e successive modificazioni e integrazioni».


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7. – Posto che i ricorrenti hanno chiesto la verifica giudiziale in ordine alla legittimità del de-creto ministeriale impugnato, ai fini dell’annullamento dello stesso e comunque, prima an-cora, pretendono che il Tribunale valuti la possibilità di rimettere al Giudice delle leggi la ve-rifica della compatibilità costituzionale delle disposizioni normative che ne costituiscono lafonte-presupposto con riferimento a numerosi principi costituzionali radicati in molteplicidisposizioni recati dalla Carta costituzionale, il Collegio ritiene che, ancor prima di effettuarelo scrutinio delle richieste avanzate dai ricorrenti, si imponga una indagine ex officio in or-dine alla compatibilità con le disposizioni comunitarie che regolano la specifica materia del-le norme nazionali che impongono, fissando anche tetti alla fonte secondaria di attuazione,il pagamento di un contributo per il rilascio del permesso di soggiorno. Come ha chiarito in un’epoca non molto lontana nel tempo la Corte di giustizia Ue (cfr. Sez.II, 26 aprile 2012 n. 508 che ha deciso in ordine ad un ricorso proposto dalla Commissio-ne Ue nei confronti dei Paesi Bassi e della Grecia per la verifica di compatibilità degli ordi-namenti dei predetti Paesi comunitari con le prescrizioni della direttiva 2003/109/Ce a ca-gione delle disposizioni interne che prevedevano il pagamento di oneri al fine di ottenere ilrilascio del titolo di soggiorno e in ordine alla quale qui di seguito si riportano i passaggi sa-lienti):1) la direttiva 2003/109/Ce, che stabilisce la possibilità per gli Stati membri di pretendere

contributi per il rilascio di titoli di soggiorno a cittadini di Paesi terzi, non reca alcuna di-sposizione che fissi l’importo dei contributi che gli Stati membri possono esigere per il ri-lascio di simili documenti. Infatti, sebbene la proposta di direttiva presentata dalla Com-missione prevedesse il rilascio dei permessi di soggiorno a titolo gratuito o dietro versamentodi una somma non eccedente i contributi e le tasse richieste ai cittadini dello Stato mem-bro interessato per il rilascio di carte d’identità, il legislatore dell’Unione, adottando la di-rettiva 2003/109, ha deciso di non includere una disposizione siffatta nel testo della me-desima. Di conseguenza non vi è alcun dubbio che gli Stati membri possono subordinareil rilascio di permessi e titoli di soggiorno ai sensi della direttiva 2003/109 al pagamentodi contributi e che, nel fissare l’importo di tali contributi, essi dispongono di un marginediscrezionale;

2) nello stesso tempo, però, il potere discrezionale concesso agli Stati membri dalla direttiva2003/109 a tale riguardo non è illimitato. Infatti, questi ultimi non possono applicare unanormativa nazionale tale da compromettere la realizzazione degli obiettivi perseguiti da unadirettiva e, pertanto, da privare quest’ultima del suo effetto utile (cfr., in tal senso, sentenzadel 28 aprile 2011, El Dridi, C-61/11 Ppu);

3) come emerge dai considerando quarto, sesto e dodicesimo della direttiva 2003/109,l’obiettivo principale di quest’ultima è l’integrazione dei cittadini di Paesi terzi stabiliti-si a titolo duraturo negli Stati membri. Il diritto di soggiorno dei soggiornanti di lungoperiodo e dei loro familiari in un altro Stato membro, previsto dal capo III della mede-


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sima direttiva, è inoltre diretto a contribuire alla realizzazione effettiva del mercato in-terno in quanto spazio in cui è garantita a tutti la libertà di circolazione, come emergedal diciottesimo considerando della citata direttiva;

4) ne deriva che, tanto per la prima categoria di cittadini di Paesi terzi di cui capo II della di-rettiva 2003/109 quanto per la seconda categoria, le cui domande di soggiorno in un al-tro Stato membro sono disciplinate dal capo III della medesima direttiva, quest’ultima,in particolare negli articoli 4, 5, 7 e 14-16, stabilisce condizioni precise, sostanziali e pro-cedurali, che devono essere rispettate prima che gli Stati membri interessati rilascino i per-messi di soggiorno richiesti. In sostanza, i richiedenti devono dimostrare di disporre di ri-sorse sufficienti e di un’assicurazione malattia, in modo da non diventare un onere per loStato membro interessato, e devono presentare alle autorità competenti una domanda cor-redata della documentazione necessaria. Alla luce dell’obiettivo perseguito dalla direttiva2003/109 e del sistema da questa istituito, occorre rilevare che i cittadini di Paesi terzi, qua-lora soddisfino le condizioni e rispettino le procedure previste da tale direttiva, hanno ildiritto di conseguire lo status di soggiornante di lungo periodo nonché gli altri diritti de-rivanti dalla concessione di detto status;

5) in ragione di quanto appena descritto, dunque, ciascuno Stato membro è legittimato a su-bordinare il rilascio dei permessi di soggiorno a titolo della direttiva 2003/109 alla ri-scossione di contributi, il cui importo non deve avere né per scopo né per effetto di crea-re un ostacolo al conseguimento dello status di soggiornante di lungo periodo conferitoda tale direttiva, venendo altrimenti arrecato pregiudizio tanto all’obiettivo perseguito dal-la stessa quanto al suo spirito;

6) del resto l’imposizione di contributi aventi un’incidenza finanziaria considerevole per i cit-tadini di Paesi terzi che soddisfano le condizioni previste dalla direttiva 2003/109 per ilrilascio di detti permessi di soggiorno potrebbero privare tali cittadini della possibilità difar valere i diritti conferiti dalla direttiva in parola, contrariamente al decimo consideran-do della medesima;

7) emerge, infatti, dalla lettura del decimo considerando della direttiva come il sistema di re-gole procedurali che debbono caratterizzare l’esame delle domande intese al conseguimentodello status di soggiornante di lungo periodo non dovrebbe costituire un mezzo per osta-colare l’esercizio del diritto di soggiorno. Alla luce della stretta relazione tra i diritti rico-nosciuti ai cittadini di Paesi terzi dal capo II della direttiva 2003/109 e quelli che rientra-no nel capo III della medesima, le stesse considerazioni valgono per le domande dipermesso di soggiorno depositate, conformemente agli articoli 14-16 di detta direttiva, daicittadini di Paesi terzi e dai loro familiari in uno Stato membro diverso da quello in cuihanno conseguito lo status di soggiornante di lungo periodo;

8) ne consegue che, il potere discrezionale di cui dispone lo Stato membro per determinarel’importo dei contributi esigibili dai cittadini di Paesi terzi per il rilascio di permessi di sog-


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giorno ai sensi dei capi II e III della direttiva 2003/109 non è illimitato e non consentequindi di stabilire il pagamento di contributi che siano eccessivi in considerazione dellaloro considerevole incidenza finanziaria su detti cittadini. Nello specifico, in base al prin-cipio di proporzionalità, che fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione, i mez-zi predisposti dalla normativa nazionale che attua la direttiva 2003/109 devono essere ido-nei a realizzare gli obiettivi perseguiti da tale normativa e non devono eccedere quanto ènecessario per conseguirli. Certamente, non si può escludere che l’importo dei contribu-ti applicabili ai cittadini di Paesi terzi rientranti nella direttiva 2003/109 possa variare infunzione del tipo di permesso di soggiorno richiesto e delle verifiche che lo Stato mem-bro è tenuto a compiere in proposito. Come emerge dal punto 61 della presente senten-za, tale direttiva opera essa stessa una distinzione, al suo articolo 16, quanto al rilascio dipermessi di soggiorno ai familiari del cittadino di Paese terzo a seconda che la famiglia fos-se o meno già unita nello Stato membro che ha concesso a detto cittadino lo status di sog-giornante di lungo periodo.

In conclusione, ad avviso del giudice comunitario, la normativa dello Stato membro rispet-ta i principi espressi nella direttiva 2003/109/Ce solo se gli importi dei contributi richiesti,che pure possono variare all’interno di una forbice di valori, non si attestano, fin dal valorepiù basso, su cifre che siano macroscopicamente elevate e quindi sproporzionate rispetto al-l’importo dovuto per ottenere un titolo analogo, quale è una carta nazionale d’identità, daparte dei cittadini di quel medesimo Stato.8. – Orbene, tenuto conto delle indicazioni espresse dalla Corte di giustizia Ue che, a giu-dizio del Collegio, debbono considerarsi alla stregua di criterio di compatibilità della nor-mativa dello Stato membro in materia di contributo dovuto per la richiesta del permessodi soggiorno rispetto alle prescrizioni della direttiva 2003/109/Ce, va ora verificato se, te-nendo conto dell’importo più basso imposto per la richiesta da parte del cittadino del Pae-se terzo del titolo abilitativo a soggiornare nel territorio dello Stato italiano, la distanza intermini economici rispetto all’importo richiesto per il rilascio del documento di identità siada considerarsi irragionevole e quindi l’esercizio del potere discrezionale nella fissazione del-l’importo sia espressione di una attuazione sproporzionata dell’autonomia lasciata allo Sta-to membro dalla citata direttiva nella individuazione dell’ammontare del contributo che puòessere imposto.Non è superfluo segnalare che nella decisione assunta dalla Corte di giustizia Ue e sopra perampi stralci riprodotta, si sono ritenute incompatibili con le indicazioni della direttiva2003/109/Ce le prescrizioni recate dagli ordinamenti dei Paesi Bassi e della Grecia che pre-vedevano, già nel valore più basso di contributo richiesto per il rilascio del titolo di soggior-no, un importo pari a circa sette volte il costo preteso per il rilascio della carta d’identità acarico del cittadino dello Stato membro.


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È di dominio pubblico che il costo per il rilascio della carta d’identità ammonta attualmen-te, nel nostro Paese, a circa 10 euro.Tenuto conto che l’importo più basso fissato dal qui impugnato decreto ministeriale è di 80euro, ne deriva che l’onere economico richiesto al cittadino dello Stato terzo per ottenere ilrilascio del titolo alla permanenza sul territorio nazionale è pari a circa 8 volte.Alla luce, dunque, dei principi sinteticamente ricordati, risulta che l’imposizione del paga-mento di un contributo per il rilascio del titolo a soggiornare sul territorio dello Stato ita-liano, richiesto da un cittadino di un Paese terzo, pari nel minimo a circa 8 volte il costo delrilascio della carta d’identità, tenuto conto di quanto già affermato dalla Corte di giustiziaUe nella decisione n. 508 del 2012, appare confliggente con i ricordati principi di livello co-munitario e soprattutto non sembra coerente con il citato principio di proporzionalità nelsenso espresso dalla direttiva 2003/109/Ce.Tale conclusione, in disparte dall’esame delle altre censure dedotte nel ricorso, impone a que-sto Tribunale, sussistendone le condizioni per come sopra rappresentato, di rimettere all’esamedella Corte di giustizia dell’Unione Europea la seguente questione pregiudiziale di correttainterpretazione della normativa interna in rapporto a quella comunitaria sovraordinata:– se i principi fissati dalla Direttiva del Consiglio 2003/109/Ce e successive modifiche ed

integrazioni, ostino ad una normativa nazionale, quale quella delineata dall’art. 5, comma2-ter del decreto legislativo 25 luglio 1998 n. 286 nella parte in cui prescrive che la richiestadi rilascio e di rinnovo del permesso di soggiorno è sottoposta al versamento di un con-tributo, il cui importo è fissato fra un minimo di 80 e un massimo di 200 euro con de-creto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dell’interno,che stabilisce altresì le modalità del versamento […]», fissando in tal modo un importo mi-nimo del contributo pari ad 8 volte circa il costo per il rilascio di una carta d’identità na-zionale.

9. – Ai sensi della «nota informativa riguardante la proposizione di domande di pronunciapregiudiziale da parte dei giudici nazionali» 2011/C 160/01 in G.u.c.e. 28 maggio 2011, van-no trasmessi alla cancelleria della Corte, mediante plico raccomandato in copia, i seguentiatti:– il ricorso;– i provvedimenti impugnati con il ricorso;– l’atto di costituzione in giudizio della parte resistente;– le memorie difensive depositate dalle parti nel giudizio;– la presente ordinanza;– la Circolare 18 ottobre 2011 del Segretario generale della Giustizia Amministrativa;– copia delle seguenti norme nazionali: articolo 5, comma 2-ter del decreto legislativo 25

luglio 1998 n. 286.


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10 – Il presente giudizio viene sospeso, nelle more della definizione dell’incidente comu-nitario, e ogni ulteriore decisione, anche in ordine alle spese, è riservata alla pronuncia de-finitiva.

P.q.m.Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater)non definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, dispone: 1) a cura della segreteria, la trasmissione degli atti alla Corte di Giustizia dell’Unione Euro-

pea, ai sensi dell’art. 267 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, nei sensi econ le modalità di cui in motivazione, e con copia degli atti ivi indicati;

2) la sospensione del presente giudizio.Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine allespese.Ordina che la presente ordinanza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.Così deciso in Roma nelle Camere di consiglio del 13 giugno 2013 e del 17 dicembre 2013con l’intervento dei magistrati:Angelo Scafuri, PresidenteStefano Toschei, Consigliere, EstensoreMaria Laura Maddalena, Consigliere

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIAIl 20/05/2014IL SEGRETARIO(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)


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Tra il 2010 e il 2013, 5.913 cittadi-ni di uno Stato membro del-l’Unione europea hanno ricevuto

un ordine di lasciare il territorio del Belgio.Solo nel 2013, il Belgio ha ritirato il per-messo di soggiorno a 2.712 europei. Una ci-fra in aumento rispetto all’anno precedente,e che lascia presagire una tendenza analogaper il 2014.In un primo momento, ad entrare nel miri-no dell’Ufficio federale per gli stranieri era-no per lo più beneficiari del cosiddetto red-dito d’integrazione, una misura d’assistenzasociale destinata in Belgio a garantire un mi-nimo vitale a chi non dispone di altri reddi-ti. Poi è stata la volta dei disoccupati, piùprecisamente disoccupati che percepivanouna prestazione di disoccupazione avendolavorato in Belgio meno di 12 mesi. Dal 2013, l’ordine di lasciare il Paese vienenotificato anche a cittadini europei lavora-tori e lavoratrici (sottolineiamo, lavoratorie lavoratrici) dipendenti a tempo pieno. Si tratta di cittadini rumeni, bulgari, italia-ni, spagnoli, ma anche olandesi, francesi etedeschi, che avevano trovato un lavoro (sì,un lavoro) cosiddetto «articolo 60», ossiauna forma d’impiego sussidiato dallo Stato,

istituita dalla legge sull’assistenza socialedell’8 luglio 1976 per favorire la reinserzio-ne di persone considerate difficilmente oc-cupabili.In tutti i casi, la scusa è che questi cittadinieuropei rappresenterebbero un «onere ecces-sivo» per il sistema di assistenza sociale, equindi per il bilancio dello Stato; la giustifi-cazione che queste persone vengono a fare tu-rismo sociale in tempi di crisi, quando tutti imezzi sono buoni per stringere la cinghia; el’alibi sarebbe che si tratta in fondo di appli-care le norme comunitarie. Ecco che il teore-ma è finalmente completato: è l’Europa chece lo chiede.Questo atteggiamento è semplicementeinaccettabile. Eticamente, politicamente egiuridicamente.È inaccettabile eticamente, non solo perchévengono da un Paese che era d’emigrazionefino alla prima guerra mondiale, ma ancheperché se oggi questo Paese è globalmente esoprattutto «di accoglienza», questa è unadelle principali conseguenze delle politichedi immigrazione che ne hanno permesso losviluppo industriale. I famosi manifesti rosa della Federazionebelga delle industrie del carbone, che face-

Lettera aperta contro le espulsioni in Europa

❚ a cura dell’Osservatorio Inca Cgil per le Politiche sociali in Europa

vano l’elogio dello Stato sociale belga per at-trarre lavoratori italiani prima, e marocchi-ni poi, non erano in ultima analisi una for-ma di shopping sociale praticata in senso in-verso?Politicamente, perché nonostante tutti i di-scorsi populisti e xenofobi, gli analisti socia-li di qualsiasi origine e provenienza, inclusiquelli della Commissione europea, hannoampiamente dimostrato che la migrazione èin definitiva una minaccia soprattutto perl’equilibrio finanziario dei Paesi di origine deimigranti. La causa principale delle migrazio-ni è infatti di natura economica, e le cifre mo-strano chiaramente come i migranti si muo-vano innanzitutto in cerca di lavoro, e che ingenerale, nonostante la crisi, riescono a tro-varne uno. In ogni caso, la popolazione stra-niera nel suo complesso fornisce alle cassedello Stato più di quanto riceve sotto formadi aiuti e sussidi.In termini giuridici, il comportamento del-lo Stato belga si basa su un’interpretazioneopportunista, e à la carte, delle leggi euro-pee. Già dagli anni ’60, le condizioni perl’esercizio del diritto alla libera circolazionesono codificate da dei dispositivi legislativieuropei non di facile interpretazione. Oggidue pilastri principali disciplinano il siste-ma: la direttiva 2004/38 e il regolamento883/2004.

La direttiva 2004/38, che ha riunito in ununico testo il complesso corpus normativovigente in materia di libera circolazione e di-ritto al soggiorno, definisce una serie di re-gole che tutti i Paesi sono tenuti a rispettare.Per citarne soltanto alcuni:

– Ogni cittadino dell’Unione ha il diritto disoggiornare nel territorio di un altro Statomembro per un periodo non superiore atre mesi, senza alcuna condizione o forma-lità, salvo l’obbligo di essere in possesso diuna carta identità o un passaporto valido(art. 5.1).

– Ogni lavoratore cittadino dell’Unione, su-bordinato o autonomo, ha il diritto di sog-giornare senza altra condizione che quelladi essere appunto un «lavoratore» ai sensidell’interpretazione della Corte di giustiziadell’Unione europea (7.1).

– I cittadini dell’Unione conservano la qua-lità di lavoratore, subordinato o autonomo,anche se sono involontariamente disoccu-pati dopo 12 mesi di lavoro e se sono regi-strati come persone in cerca di lavoro (7.3).

– Le altre persone che non svolgono un’atti-vità economica devono disporre di «risor-se sufficienti» e avere un’assicurazione ma-lattia, per se stessi e per la loro famiglia, inmodo da non diventare un «onere eccessi-vo» per il sistema di assistenza sociale e sa-nitaria del Paese ospitante (14.1).

– In casi specifici, qualora vi sia un dubbioragionevole che il cittadino dell’Unionenon soddisfi le condizioni per il soggiorno,lo Stato membro d’accoglienza può effet-tuare una verifica in tal senso. Tuttavia ta-le verifica non può essere effettuata «siste-maticamente» (14.2).

– Un cittadino dell’Unione in cerca di lavo-ro non può essere allontanato finché è in


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grado di dimostrare che continua a cerca-re un lavoro e che ha possibilità di essereoccupato (14.4).

– Ogni cittadino dell’Unione ha il medesi-mo diritto di beneficiare delle prestazionidi assistenza sociale che i cittadini del Pae-se ospitante (24). Il ricorso al sistema di as-sistenza sociale non comporta automatica-mente l’espulsione (14.3).

– Dopo cinque anni, ogni cittadino del-l’Unione che abbia soggiornato legalmen-te nel territorio di un altro Stato membroha il diritto di soggiorno permanente sen-za condizioni (16.1).

– Ogni cittadino dell’Unione residente sulterritorio di un altro Stato membro godedella parità di trattamento con i cittadinidello Stato ospitante. Questo beneficio siestende ai suoi familiari, anche se non so-no cittadini di uno Stato membro (art. 24).

Il regolamento 883/2004, a sua volta, ha riu-nito e precisato le norme e i princìpi già in vi-gore negli anni Sessanta e Settanta, nonché lecirca 500 sentenze della Corte di giustizia eu-ropea, allo scopo di garantire i diritti di pre-videnza sociale alle persone che si spostanoda uno Stato membro all’altro. Basato su unfondamento di parità di trattamento e di nondiscriminazione in base alla nazionalità (art.4), questo regolamento conferma tra gli altriil principio della «totalizzazione dei periodi»(art. 6), in virtù del quale, per fare un esem-pio, se si è lavorato in Francia, in Italia e inBelgio, e in quest’ultimo si resta disoccupati,

al momento del calcolo delle prestazioni didisoccupazione questo Paese è obbligato –senza eccezioni e senza restrizioni – a tenerconto di tutti i periodi di lavoro, compresiquelli maturati negli altri Paesi.Torniamo dunque a questi inquietanti «turi-sti sociali» che sarebbero i beneficiari del red-dito d’integrazione, i disoccupati e i lavora-tori «articolo 60».Per quanto riguarda i beneficiari del redditod’integrazione, il ritiro del permesso di sog-giorno non può in alcun caso essere la conse-guenza automatica del loro ricorso all’assi-stenza sociale (art. 14.3 della direttiva). IlPaese ospitante è tenuto infatti a valutare sequesto derivi da difficoltà temporanee, tenu-to conto della durata del soggiorno, della si-tuazione personale e dell’importo delle pre-stazioni eventualmente concesse (art. 8).Passiamo ora ai disoccupati. Il 2 aprile scor-so, nell’ambito di un dibattito parlamentare,la segretaria di Stato Maggie De Block, mi-nistro tra l’altro delle migrazioni e dell’inte-grazione sociale, ha confermato che, appog-giandosi sulla Direttiva (art. 7.3), l’Ufficio fe-derale per gli stranieri ha effettivamente rac-colto dati personali relativi ai cittadinidell’Unione europea «che sono disoccupatida sei mesi consecutivi e che hanno lavoratoper meno di dodici mesi prima di tale perio-do di disoccupazione». C’è da dire innanzi-tutto che l’indennità di disoccupazione nonè assistenza sociale. Non è una carità cui si ac-cede in virtù della generosità dello Stato. Alcontrario, si tratta di un sistema basato suprincipi assicurativi, vale a dire, un sistema diprotezione sociale in cui gli individui contri-buiscono in proporzione al loro reddito e ri-


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cevono benefici proporzionali ai loro contri-buti. L’espulsione di queste persone è una de-cisione che si basa su un’interpretazionequanto meno minimalista della direttiva sul-la libera circolazione, e questo è sorprenden-te da parte di uno dei Paesi fondatori dell’at-tuale Unione europea.Ma c’è dell’altro. In Belgio, di norma, non siha accesso alle indennità di disoccupazionesulla base di meno di dodici mesi di lavoro.Quando questo avviene, è perché il lavora-tore (o la lavoratrice), ha probabilmente ver-sato contributi da lavoro in un altro Paesedell’Unione europea. Queste espulsioni pri-vano quindi il lavoratore, cittadino europeo,non solo del suo diritto di soggiornare, maanche del diritto alla «totalizzazione» deipropri periodi lavorativi. L’espulsione com-porta l’interruzione della storia contributi-va della persona e di conseguenza la perditadei suoi diritti assicurativi, diritti che nonpotranno essere recuperati nel Paese d’origi-ne, né altrove.Immaginiamo il caso di un cittadino italiano(o francese o rumeno, poco importa) che ab-bia lavorato 5 anni nello Stato membro A e 5nello Stato membro B, per poi venire a stabi-lirsi in Belgio. Qui trova un lavoro, ma la dit-ta chiude i battenti dopo solo 8 mesi. Sullabase del Regolamento europeo 883/2004, edella legge belga, questo lavoratore stranierosoddisfa tutte le condizioni per beneficiaredelle indennità di disoccupazione, aggiun-gendo agli 8 mesi di lavoro in Belgio i perio-di maturati in altri Stati membri. Ma pren-dendo a pretesto la Direttiva 2004/38, vieneespulso sei mesi dopo. Ecco che, con 10 an-ni e 8 mesi di lavoro ininterrotto, la persona

in questione si ritrova disoccupata e senza in-dennità. Eppure, a questo cittadino stranie-ro si dovrebbero applicare gli stessi beneficied obblighi dei cittadini belgi. Insomma, uti-lizzando uno spiraglio lasciato aperto da unadirettiva, lo Stato belga entra in rotta di col-lisione con un diritto sancito da un regola-mento europeo che, contrariamente a unadirettiva, è immediatamente e interamenteobbligatorio dal momento della sua pubbli-cazione[1].Tutto questo è legale in base alle norme eu-ropee? E, soprattutto, è politicamente ed eti-camente legittimo?E concludiamo, per così dire, con l’espulsio-ne dei lavoratori, vera ciliegia sulla torta diquesta caccia ai «turisti sociali». Ritirando ilpermesso di soggiorno a dei cittadini europeioccupati a tempo pieno, il governo federalebelga si giustifica prendendo a pretesto il fat-to che i contratti Articolo 60 siano in partesovvenzionati dallo Stato. Sempre secondoMaggie De Block, «questi posti di lavoro sov-venzionati sono stati creati con uno scopo direinserzione, e non possono quindi essereconsiderati attività economiche reali ed ef-fettive da cui far discendere lo status di lavo-ratore».Questo ragionamento è sconcertante. Riflet-te una visione della società che, implicita-mente, gerarchizza le persone e le loro attivi-tà in funzione della loro posizione ammini-strativa, e della presunta utilità economicache questa posizione assegna loro. La tesi se-condo cui il lavoratore occupato con un con-tratto sussidiato dallo Stato non possa essereconsiderato un lavoratore è perfettamentecontestabile alla luce della giurisprudenza

della Corte di giustizia dell’Unione europea.Inoltre, contraddice la stessa legge belga del1976 sull’assistenza sociale. Il Servizio pub-blico federale per l’integrazione sociale spie-ga anche sul suo sito web che il contratto dilavoro Articolo 60 è «un contratto di lavorosubordinato classico» ... E le carte che i servi-zi sociali fanno firmare al lavoratore in que-stione sono in tutto e per tutto un «contrat-to di lavoro», dove uno dei due firmatari vifigura, appunto, come «lavoratore».E dunque, un lavoro sovvenzionato dalloStato con finalità di reinserzione professio-nale non può essere considerato un’attivitàeconomica reale ed effettiva? Fin dai primianni Ottanta il Belgio, come tanti altri Paesieuropei, ha messo in piedi una pletora dicontratti cosiddetti di attivazione, come ap-punto Activa, Rosetta, Ptp, Acs, ecc. Perchélo Stato continua a finanziare queste misurese le ritiene prive di valore economico? Piùconcretamente, se il lavoratore articolo 60occupato in un ospedale, in una scuola di cir-co o in qualsiasi altro servizio alla popolazio-ne non esercita una vera e propria attivitàeconomica, dovremmo pensare lo stesso ditutti i lavoratori del sociale, della cultura, del-l’insegnamento?Il diritto alla libera circolazione è uno deivantaggi più visibili e significativi per il sin-golo cittadino dell’Ue. Quasi 13 milioni dipersone hanno esercitato questo diritto e oravivono in un altro Stato membro.Nessun Paese sfugge a questo fenomeno.Anche chi, come noi, vive in un Paese cheoggi è globalmente e soprattutto d’immi-grazione, ha conservato infatti l’istinto di fa-re le valigie, un momento o l’altro della pro-

pria vita. Il numero di cittadini belgi resi-denti all’estero, per esempio, è passato dapoco meno di 300.000 a oltre 380.000 indieci anni (+25%) secondo i dati del Servi-zio federale degli affari esteri. Combinandoquesti numeri con le statistiche delle Na-zioni Unite e dei Paesi di destinazione, il nu-mero di belgi stabilmente residenti all’este-ro viene stimato a più di 500.000. La Fran-cia è la loro meta preferita, seguita da PaesiBassi, Germania, Regno Unito, Lussem-burgo e Svizzera. Per quanto riguarda l’Ita-lia, la Spagna e il Portogallo, sono piuttostoi pensionati belgi che scelgono di vivere inquesti Paesi.

«Via, che ciascuno ritorni al proprio Paese!».È un fenomeno che ci riguarda tutti, e che ciallarma. Si tratta di un attacco frontale al pro-getto d’integrazione europea da parte di unodei suoi fondatori, che in assenza di una rea-zione forte e immediata potrebbe facilmen-te riprodursi in altri Stati membri.Altre espulsioni ci avevano già indignati emobilitati. Il termine «espulsione» associa-to oggi al destino di un cittadino (o di unacittadina) europeo ci fa brutalmente paura.Questa estensione delle politiche di espul-sione potrebbe domani colpire chiunque, senon reagiamo. Coloro che hanno già eserci-tato il loro diritto di circolare liberamentein Europa, coloro che stanno per farlo, o chehanno un figlio o una figlia che sicuramen-te lo farà: in quanto studenti, precari, di-soccupati, lavoratori, pensionati, o sempli-cemente motivati dal desiderio di coglierequeste opportunità che fino a ieri la cittadi-nanza europea sembrava offrire.


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Carlo Caldarini, sociologo, direttore dell’Os-servatorio Inca Cgil per le politiche sociali inEuropa, Bruxelles; Marco Martiniello, docen-te e direttore del Centro studi sulle etnicità e lemigrazioni dell’Università di Liegi, e visitingprofessor presso il College of Europe di Natolin,Varsavia; Michel Huysseune, professore discienze politiche, Vesalius College, Vrije Uni-versiteit Brussel; Jean-François Tamellini, se-gretario federale del sindacato belga Fgtb; Ste-fano Giubboni, docente di diritto del lavoro,Università di Perugia; Edith Pichler, docentedi sociologia delle migrazioni, Universität Pot-sdam; Sonia Mckay, docente di Studi europei

sociogiuridici del Working Lives Research Insti-tute, London Metropolitan University; LaurentVogel, giurista, ricercatore senior dell’Etui, Isti-tuto sindacale europeo; Albert Martens, docen-te onorario presso la Ku Leuven, Faculteit So-ciale Wetenschappen; Anne Morelli, storica edocente onoraria all’Université Libre de Bru-xelles; Bruxelles Laïque; Pierre Galand, presi-dente della European Humanist Federation;Morena Piccinini, presidente dell’Inca Cgil;Andrea Rea, professore di sociologia all’Univer-sité Libre de Bruxelles e coordinatore del Cen-tro di ricerca sulle migrazioni, l’asilo e il multi-culturalismo.


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NotiziarioINCAonline N.4 /2014 - Patronato INCA CGIL · Eurogip: le politiche di riadattamento in...

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