Note al parere del consiglio autonomie locali liguria

Dott. Marco Grondacci ricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientale FONDAZIONE TOSCANA SOSTENIBILE – ONLUS Via San Bartolomeo 17 San Miniato (PISA) http://www.ftsnet.it/ Telefono Mobile: 347 0935524 - e-mail: [email protected] - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/

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CONTRODEDUZIONI ALLA DELIBERA IN DATA 04/10/2011, n° 120

CONSIGLIO DELLE AUTONOMIE LOCALI REGIONE LIGURIA

AVENTE AD OGGETTO

“Parere in ordine al PDL n. 169 del 20/09/2011: Disciplina della valutazione

ambientale strategica di Piani e Programmi (VAS.)”

Per il testo del PDL vedi al seguente link http://www.liguri.org/cal/documenti/convocazione111004/PDL169.pdf Premessa Le note che seguono costituiscono controdeduzioni al parere in oggetto. Le parti del parere sono riportare all’inizio di ogni controdeduzione in apposito riquadro ed in corsivo.

A cura Dott. Marco Grondacci ricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientale Fondazione Toscana Sostenibile


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CONTRODEDUZIONE N.1

- a livello nazionale, la situazione del contesto dell’organizzazione degli Enti Locali, con l’incertezza sul futuro ruolo delle Province e dei Comuni ai quali il PDL assegna nuovi ruoli;

Al contrario di quanto farebbe sottendere il parere del Consiglio delle Autonomie Locali (di seguito CAL) Come è noto nessun disegno di legge nazionale in discussione prevede la abrogazione dei Comuni in generale. Nel PDL sono previste peraltro, in coerenza con la vigente normativa nazionale, gestioni associate delle funzioni di Autorità Competente in materia di VAS, anche in attuazione dei commi 25 e seguenti dell’articolo 14 della legge 30 luglio 2010 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica) e successive modifiche, si veda attualmente articolo 16 della legge 148/2011. Quanto alle Province la loro abrogazione come è noto è stata stralciata dal decreto legge che la proponeva per ragioni di legittimità costituzionale. Comunque il disegno di legge costituzionale sull’abrogazione delle Province all’articolo 2 recita: “Spetta alla legge regionale, adottata previa intesa con il Consiglio delle autonomie locali di cui all’articolo 123, istituire sull’intero territorio regionale forme associative fra i Comuni per l’esercizio delle funzioni di governo di area vasta nonché definirne gli organi, le funzioni e la legislazione elettorale”. Premesso che si tratta per il momento solo di un disegno di legge, premesso inoltre che trattandosi di ddl costituzionale l’approvazione dello stesso richiederà tempi significativamente lunghi, premesso tutto ciò risulta comunque chiaro che le funzioni di pianificazione/programmazione su area vasta ora esercitate dalle Province passeranno alle forme associative definite dalla Regione con apposita legge regionale e non verranno di certo abrogate. Verrà quindi salvaguardato un referente istituzionale diverso dalla Regione rispetto al quale verranno applicati i principi di sussidiarietà ed adeguatezza, che sottendono al riconoscimento della funzione di Autorità Competente all’interno degli enti locali che approvano il piano/programma soggetto a VAS. Peraltro dare alla Regione la competenza della VAS sui piani/programmi degli enti locali è una indebita intromissione di un ente a rappresentanza politica in attività di altro ente ed è contrario al DLgs 152/2006. Infatti il DLgs lascia la regolamentazione della VAS degli enti locali alle Regioni ma nel rispetto dei principi dello stesso. Tra questi principi ci sono quelli per cui

1. La VAS costituisce parte integrante del procedimento di adozione ed approvazione del piano/programma (comma 5 articolo 11)

2. Autorità competente collabora con la Autorità Procedente alla redazione del Rapporto Ambientale (comma 2 articolo 11)


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CONTRODEDUZIONE N.2

a livello regionale, la programmata revisione della Legge Urbanistica Regionale, annunciata a tempi brevi, che dovrebbe modificare contenuti, competenze e procedure di approvazione dei piani urbanistici comunali e territoriali, con evidenti riflessi sulla VAS e probabile necessità di revisionare la disciplina regionale in formazione.

Questa motivazione appare assolutamente fuori tema e soprattutto foriera di ulteriori ritardi da parte della Regione Liguria nel recepimento della Direttiva 2001/42/CE. Come dimostrato da sentenza Corte di Giustizia 8/11/2007 C-40/07 , dalle linee Guida della Commissione UE sull’applicazione della VAS negli stati membri1, e dalla Corte Costituzionale sentenza 398/2006:

1. tutti i piani ed eventuali varianti sostanziali agli stessi (queste ultime in particolare che abbiano effetti significativi sull'ambiente), il cui iter è iniziato prima del 21/7/2004 ma che non si è concluso entro il 21/7/2006, sono soggetti a VAS; in particolare sul punto la Commissione UE ha avuto a suo tempo modo di chiarire (paragrafo 3.66 delle sue linee guida del 2004) che tra queste due date va applicata la VAS solo nel caso in cui il piano non fosse in uno stadio eccessivamente avanzato

2. la VAS è comunque applicabile a tutti i piani e varianti sostanziali il cui iter è iniziato dopo il 21/7/2004 a prescindere dallo stadio di avanzamento in cui si trovano nella loro elaborazione.

Non a caso la stesso Consiglio Regionale della Liguria ha recentemente modificato la legge regionale 10/2008 stabilendo che ai piani e programmi il cui procedimento di approvazione sia iniziato prima del 29/4/2008 si applica la VAS come previsto dal DLgs 152/2006. In sostanza, considerato che il DLgs 152/2006 non può non rispettare le indicazioni della UE sopra riportate, questo significa che la VAS andava e va applicata a tutti i piani e modifiche significative per l’ambiente per i quali l’iter di approvazione è iniziato dopo il 21/7/2004 altro che il 31/7/2007 come prevedeva, fino alla suddetta modifica, la legge regionale ligure. Occorre peraltro precisare che questa modifica comporta solo un apparente adeguamento della normativa ligure alla normativa europea, non è escluso che la UE apra comunque una procedura di infrazione contro lo Stato italiano e la Regione Liguria. Infatti è principio generale in materia di recepimento delle Direttive comunitarie (affermato dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia) quello per cui l’applicazione retroattiva e completa delle misure di attuazione di una Direttiva permette di rimediare alle conseguenze pregiudizievoli della tardiva attuazione di tale Direttiva a condizione che la stessa sia stata regolarmente recepita. Ora è chiaro che la Regione Liguria non ha ancora minimamente recepito la Direttiva VAS limitandosi con la nuova norma a rinviare al regime temporale di applicabilità previsto dalla Direttiva VAS. Riguardo alla necessità di modificare contemporaneamente la legge urbanistica con la introduzione della disciplina della VAS, trattasi di necessità frutto di affermazione non suffragata da alcuna cogenza normativa, non solo ma che non trova conferma neppure da altre esperienze regionali. Si veda in tal senso la Regione Toscana che con legge regionale 10/2010 ha approvato la disciplina della VAS, mentre la legge urbanistica in vigore è del 2005. Non solo ma mentre lo scorso anno è stato presentato un disegno di legge regionale di modifica della legge urbanistica toscana , la stessa Giunta Regionale della Toscana ha presentato un nuovo documento di modifica della legge regionale sulla VAS senza

1 http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/030923_sea_guidance_it.pdf


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riferimenti diretti alla modifica della legge urbanistica, per adeguare la legge vigente 10/2010 all’ultima versione del TU ambientale in materia di VAS e VIA (parte II DLgs 152/2006). Tutto ciò non conferma la necessità di attendere la nuova legge urbanistica regionale per il recepimento della VAS da parte della Regione Liguria ma semmai il ritardo ormai inaccettabile nel recepimento nella Regione Liguria della disciplina della VAS. Risulta quindi utile, e soprattutto necessario approvare al più presto la disciplina della VAS:

1. per colmare un vuoto normativo che può produrre una condanna in sede UE, 2. per la incertezza applicativa della procedura di VAS in tutta le Regione, 3. per il rischio di illegittimità delle procedure di approvazione di molti piani e

programmi soprattutto di livello locale, procedure che si sono svolte e si stanno svolgendo senza parametri normativi regionali certi.

Quanto al coordinamento tra disciplina della VAS e disciplina della legge urbanistica potranno bastare, se e quando la nuova legge urbanistica verrà approvata, l’inserimento in questa ultima di norme di coordinamento con la procedure di VAS.


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CONTRODEDUZIONE N.3

Si rileva, altresì, in linea generale, che il PDL non risolve le problematiche emerse nella gestione della disciplina VAS da parte degli enti territoriali competenti dovute da un lato alla mancanza di raccordo procedurale fra piani urbanistici / territoriali e processo VAS (fasi, competenze, pubblicazioni, partecipazione, osservazioni, tempistica, ecc.), con evidenti duplicazioni di alcune fasi e allungamento dei tempi dei procedimenti, e, dall’altro, per quanto attiene alla definizione dei piani / programmi e relative varianti “minori”, esclusi dalla VAS e/o soggetti a verifica di assoggettabilità ex art. 12 del D. Lgs 4/2008. Intanto si fa notare che il documento del CAL erra sui riferimenti normativi vigenti come è noto infatti le modifiche del DLgs 4/2008 al DLgs 152/2006 sono state in gran parte superate dal DLgs n.128/2010! Gli estensori del documento inoltre non sono evidentemente a conoscenza, relativamente alle questioni su varianti minori etc. della legge 106/2011 articolo 5 comma 8 che recita: " lo strumento attuativo di piani urbanistici già sottoposti a valutazione ambientale strategica non è sottoposto a valutazione ambientale strategica né a verifica di assoggettabilità qualora non comporti variante e lo strumento sovraordinato in sede di valutazione ambientale strategica definisca l'assetto localizzativo delle nuove previsioni e delle dotazioni territoriali, gli indici di edificabilità, gli usi ammessi e i contenuti piani volumetrici, tipologici e costruttivi degli interventi, dettando i limiti e le condizioni di sostenibilità ambientale delle trasformazioni previste. Nei casi in cui lo strumento attuativo di piani urbanistici comporti variante allo strumento sovraordinato, la valutazione ambientale strategica e la verifica di assoggettabilità sono comunque limitate agli aspetti che non sono stati oggetto di valutazione sui piani sovraordinati. I procedimenti amministrativi di valutazione ambientale strategica e di verifica di assoggettabilità sono ricompresi nel procedimento di adozione e di approvazione del piano urbanistico o di loro varianti non rientranti nelle fattispecie di cui al presente comma." Questo indirizzo è stato confermato dalla legge regionale toscana in materia di VAS che si è adeguata al ricorso del Governo come confermato dalla sentenza della Corte Costituzionale 209/2011; si veda, in tal senso, il nuovo comma 4 articolo 5 della legge regionale toscana 10/2010 che recita: “4. In applicazione del principio di non duplicazione delle valutazioni non sono sottoposti a VAS né a verifica di assoggettabilità i piani attuativi di cui all’articolo 65 della l.r. 1/2005 e i piani di livello attuativo comunque denominati che, pur rientrando nelle fattispecie di cui ai commi 22 e 33, non comportano varianti ai piani

2“2. Sono obbligatoriamente soggetti a VAS: a) i piani e i programmi elaborati per i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, per la valutazione e gestione della qualità dell’aria ambiente, della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli e che definiscono il quadro di riferimento per l’approvazione, l’autorizzazione, l’area di localizzazione o, comunque, la realizzazione di progetti sottoposti a VIA o a verifica di assoggettabilità a VIA, di cui agli allegati II, III e IV del d.lgs. 152/2006; b) i piani e i programmi per i quali, in considerazione dei possibili impatti sulle finalità di conservazione dei siti designati come zone di protezione speciale per la conservazione degli uccelli selvatici e di quelli classificati come siti di importanza comunitaria per la protezione degli habitat naturali, della flora e della fauna selvatica, si ritiene necessaria una valutazione di incidenza ai sensi dell’articolo 5 del decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche). b bis) le modifiche ai piani e programmi di cui alle lettere a) e b), salvo le modifiche minori di cui al comma 3” 3 “3. L’effettuazione della VAS è subordinata alla preventiva valutazione, effettuata dall’autorità competente secondo le disposizioni di cui all’articolo 22, della significatività degli effetti ambientali, nei seguenti casi: a) per i piani e programmi di cui al comma 2, che determinano l’uso di piccole aree a livello locale e le relative modifiche che definiscano o modifichino il quadro di riferimento per la realizzazione dei progetti3; b) per le modifiche minori di piani e programmi di cui al comma 2 c) per i piani e programmi, diversi da quelli di cui al comma 2, e per le loro modifiche, che definiscono il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti.”


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sovraordinati, a condizione che il piano sovraordinato sia stato oggetto di valutazione dei profili ambientali. 4” Quanto ai raccordi, in termini normativi, si precisa che gli articoli 18 e 19 integrano le vigenti leggi regionali in materia di programmazione e di pianificazione territoriale/urbanistica. Riguardo al raccordo procedurale5, non si pongono problemi di sovrapposizione tra procedura “urbanistiche” e di VAS, come affermato dalla Avvocatura dello Stato, conclusioni recepite dalla sentenza della Corte Costituzionale 209/2011, il procedimento di VAS costituisce procedimento autonomo e distinto in grado di realizzare un arresto procedimentale (con il parere motivato) impugnabile autonomamente. Nella direzione della natura vincolante del parere motivato di VAS si vedano le motivazioni del ricorso alla Corte Costituzionale della Avvocatura dello Stato (per conto della Presidenza del Consiglio dei Ministri) verso l’articolo della legge regionale Toscana che non recepisce compiutamente (ad avviso di detta Avvocatura) il nuovo testo del DLgs 152/2006 (comma 2 articolo 15). Secondo l’Avvocatura: “ l'art. 26, comma 3, della legge regionale in esame stabilisce che: «Il proponente, ove necessario alla luce del parere motivato, predispone in collaborazione con l'autorità competente, una proposta di revisione del piano o programma da sottoporre all'approvazione dell'autorità procedente. A tal fine proponente informa l'autorità competente sugli esiti delle indicazioni contenute nel parere motivato, ovvero se il piano o programma sia stato soggetto a revisione o se siano state indicate le motivazioni della non revisione». La disposizione statale di riferimento é quella di cui all'art. 15, comma 2 del d.lgs. n.152/2006, il quale stabilisce che: «L'autorità procedente, in collaborazione con l'autorità competente, provvede, ove necessario, alla revisione del piano o programma alla luce del parere motivato espresso prima della presentazione del piano o programma per l'adozione o approvazione». Al riguardo, si rileva che, sebbene non esplicitamente affermato, il parere motivato previsto dall'art. 15 citato deve considerarsi come parere obbligatorio e vincolante per l'autorità procedente, anche alla stregua delle considerazioni della Commissione europea che, nella lettera di costituzione in mora dell'8 ottobre 2009, nella procedura di infrazione n. 2009/2235, ammette che gli Stati membri godono di ampi margini di discrezionalità nello stabilire in che modo gli studi effettuati e le consultazioni condotte nel corso della procedura di VAS debbano influire sulla decisione finale. Orbene, il legislatore regionale, con l'impugnata disposizione, nella parte in cui consente al proponente di informare l'autorità competente circa le motivazioni della non revisione del piano o programma, sembra violare il principio affermato dal citato art. 15 del d.lgs. n.152/2006 che obbliga alla revisione del piano o programma in conformità al motivato parere dell'autorità competente.” A conferma della fondatezza della tesi della Avvocatura di Stato sul punto la Regione Toscana ha già provveduto a modificare6 la propria legge regionale sul punto recependo compiutamente l’attuale testo del comma 2 articolo 15 sulla efficacia del Parere Motivato conclusivo della procedura di VAS. Ora come affermato da Vera Parisio7 se è vero che i pareri vincolanti restano pareri a tutti gli effetti: “ Si presti, tuttavia, attenzione alla circostanza che, se pur la qualificazione di

4 Comma così sostituito dalla legge regionale 69/2010 5 Non a caso la legge regionale toscana 10/2010 (comma 3 articolo 10) rinvia al regolamento attuativo della legge regionale le modalità procedurali per il raccordo tra procedure di approvazione dei piani urbanistico e dei programmi e procedure di VAS. Ciò dimostra che trattasi di un coordinamento di tipo tecnico tra procedimenti autonomi e distinti. 6 LEGGE REGIONALE 30 dicembre 2010, n. 69 Modifiche alla legge regionale 12 febbraio 2010, n.10 (Norme in materia di valutazione ambientale strategica “VAS”, di valutazione di impatto ambientale “VIA” e di valutazione di incidenza). 7 Codice della Azione Amministrativa pag. 698 ed. Giuffrè 2011


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vincolante non muta la natura giuridica di tale parere, che è e rimane atto consultivo, e non di amministrazione attiva, si modifica, comunque, il livello di responsabilità dell’organo che lo adotti; se, infatti, un parere non vincolante resta un atto endoprocedimentale a tutti gli effetti, un parere vincolante contribuisce in termini piuttosto rilevanti a formare il contenuto definitivo del provvedimento finale, cosicché non si può negare che l’organo che lo adotta finisca con il porsi su di un livello partecipativo paritetico a quello dell’organo che emana il provvedimento finale”. Quindi se il Parere Motivato di VAS comportasse una revisione significativa del Piano/Programma per adeguarlo alle conclusioni della procedura di VAS, ciò comporterebbe un arresto procedimentale significativo anche in termini temporali con la possibilità di impugnare detto Parere Motivato vincolante come affermato ad esempio da Consiglio di Stato 1902/2011. Peraltro i recenti indirizzi della Corte Costituzionale dimostrano come le procedure di VIA e di VAS sotto il profilo anche partecipativo e informativo hanno una loro autonomia, efficacia e finalità distinte dalle procedure ordinarie o principali a cui fanno riferimento in relazione ai progetti, piani e programmi che vengono valutati in termini di impatto ambientale. Si vedano:

Corte Costituzionale 227/2011 La sentenza dichiara la incostituzionalità di una norma regionale che applica in modo limitativo per la partecipazione del pubblico la normativa nazionale, secondo la Corte: “6.2. …….Tale difformità, non determinando una miglior tutela ambientale, ed anzi ritardando la pubblica conoscenza del procedimento iniziato, é suscettibile di ritardare per ciò stesso la possibilità di partecipazione e decisione informata del procedimento medesimo e, quindi, di tutelare con minore efficacia il bene dell'ecosistema, a presidio del quale il legislatore statale, nell'ambito della propria competenza, ha dettato la menzionata disciplina.”

Corte Costituzionale 221/2010

relativamente alla impugnazione della legge regionale del Friuli in materia di appalti pubblici dove si dimostra come la procedura acceleratoria prevista da detta legge non inficia la applicabilità delle procedure di partecipazione del pubblico nella procedura di verifica ai fini della VIA. Afferma la Corte: “Questa Corte ha già avuto modo di affermare che la procedura di valutazione di impatto ambientale é autonoma, ancorché connessa, rispetto al procedimento amministrativo nell'ambito del quale si colloca. La sua funzione prevalente é quella di tutela dell'ambiente (sentenza n. 234 del 2009). Analogamente é a dirsi per la procedura di valutazione ambientale strategica. La norma regionale impugnata - inserendosi in una più ampia disposizione che, con contenuto articolato e complesso, disciplina le modalità di realizzazione delle opere nel settore delle infrastrutture di trasporto, della mobilità e della logistica - non reca alcun vulnus, per il suo contenuto precettivo, alla suddetta competenza statale in materia di tutela dell'ambiente. D'altronde, se il legislatore regionale, per fini di accelerazione e semplificazione procedurale nei particolari settori sopra indicati, ha ridotto la durata dei procedimenti amministrativi, deve ritenersi che abbia in tal modo responsabilmente valutato, nell'esercizio della sua discrezionalità, che nel suddetto arco temporale sia possibile effettuare tutti gli adempimenti, compresi quelli relativi alla consultazione del pubblico, contemplati a livello nazionale. In altri termini, non é da ravvisare alcuna interrelazione tra la riduzione della durata dei procedimenti e la


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violazione dei precetti contenuti nelle norme statali evocate dal ricorrente: norme che la Regione e le amministrazioni aggiudicatrici sono comunque tenute ad osservare.”


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CONTRODEDUZIONE N.4

1) elaborati della VAS (art. 3 - lett. h, i, j - del PDL): il PDL introduce ex novo il “documento preliminare” per la procedura di verifica di assoggettabilità, in aggiunta ai documenti “rapporto preliminare” (qui chiamato rapporto ambientale preliminare) e “rapporto ambientale” prescritti dal D. Lgs 4/2008; i contenuti di tale documento sono definiti nell’allegato 1. E’ un’innovazione che da un lato sembra finalizzata alla diversificazione della procedura di verifica di assoggettabilità rispetto al processo VAS, ma che presenta elementi di criticità nel caso in cui l’esito della verifica di assoggettabilità sia positivo e si debba, quindi, procedere a VAS. La distinzione tra documento preliminare e rapporto ambientale preliminare è fatta per distinguere il primo, relativo alla fase di verifica di assoggettabilità, dal secondo relativo alla fase preliminare della procedura ordinaria di VAS. Peraltro questa distinzione è fatta anche dalla legge regionale toscana si veda il comma 1 articolo 22 della legge regionale 10/2010. Quindi la “innovazione” come definita dal parere del CAL appare semmai finalizzata a precisare le due distinte fasi : una di verifica e l’altra (quella definita preliminare) propedeutica alla costruzione del rapporto ambientale, quindi nessuna confusione ma anzi un aiuto per distinguere la denominazione di due documenti appartenenti a fasi diverse della procedura di VAS. Peraltro il riferimento, fatto dal parere del CAL, all’allegato 1 al PDL per stabilire i contenuti del documento preliminare è improprio, come è chiaro l’allegato 1 elenca i criteri per la verifica di assoggettabilità. Sul contenuto puntuale del documento preliminare si rinvia al regolamento attuativo ex articolo 20 del PDL. Nel parere del CAL si continua a fare riferimento al DLgs 4/2008 nonostante il DLgs 128/2010 abbia modificato tra gli altri proprio l’articolo 12 del DLgs 152/2006 che disciplina la procedura di verifica di assoggettabilità. Peraltro il DLgs 128/2010 ha modificato anche l’articolo 13 relativamente alla fase preliminare. Peraltro la distinzione denominativa dei due documenti sopra indicati deriva altresì dal dato normativo per cui mentre la procedura di verifica costituisce procedimento distinto dalla procedura ordinaria di VAS, la fase preliminare costituisce attività endoprocedimentale interna alla procedura ordinaria di VAS. La procedura di verifica di assoggettabilità è diversificata dalla procedura ordinaria di VAS non per la distinzione dei suddetti due documenti (documento preliminare e rapporto ambientale) ma perché è ciò che afferma il DLgs 152/2006 ex comma 4 articolo 12 secondo il quale la fase di verifica si conclude con un provvedimento dell’Autorità Competente che appare chiaramente impugnabile autonomamente come peraltro già affermato da indirizzo univoco della giurisprudenza amministrativa per i provvedimenti che concludono le procedure di verifica di assoggettabilità a VIA. Afferma il Consiglio di Stato 133/2011, senza distinguere tra procedura di verifica e procedura ordinaria di VAS: ““laddove la VAS si concluda con un giudizio positivo (o positivo condizionato) il soggetto che subisca determinazioni lesive della sua sfera giuridica discendenti dall’accettazione (piena o condizionata) delle proposte pianificatorie sottoposte a VAS, ben potrà censurare anche queste determinazioni preliminari condizionanti, poiché è per effetto di questo giudizio di sostenibilità complessiva di queste scelte che le stesse possono tramutarsi in atti pianificatori negativi”.


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CONTRODEDUZIONE N.5

2) autorità competente (artt. 6, 7 e 8 del PDL): dalla lettura combinata dei tre articoli si deduce che ciascun Ente è “competente” per i P/p la cui approvazione è di propria competenza (es.: la Provincia approva il Piano Territoriale di Coordinamento, i Comuni approvano i PUC), ma deve garantire i principi di “terzietà” delle direttive europee e delle disposizioni nazionali, individuando “soggetti” a cui affidare le funzioni di autorità competente. Per i Comuni tale autorità sembrerebbe essere rappresentata da “forme associate” dei Comuni stessi (comma 6 dell’art.8). Si esprimono alcune perplessità sull’attuazione di queste disposizioni che rendono complesso il rapporto fra competenze amministrative in capo alle Province ed ai Comuni (e Enti Parco) e “soggetto” terzo, con funzioni di autorità competente. Non è chiaro neppure se il ruolo di Garante del processo VAS – nominato dal Presidente della Regione Liguria ex art. 9 del PDL viene svolto per tutti gli Enti, e se il Servizio VAS, di cui all’art. 10, debba essere costituito presso ciascuna Autorità competente (Regione, Provincia, Comune), ovvero sia un Servizio tecnico regionale che opera però per tutte le Autorità competenti. Il riferimento al comma 6 articolo 8 del PDL finalizzato a dimostrare che il PDL renderebbe “complesso il rapporto fra competenze amministrative tra Province e Comuni e soggetto terzo” è assolutamente improprio per due ordini di motivi. Il primo è che il comma 6 articolo 8 si limita a fare riferimento all’obbligo di legge introdotto dal decreto legge 78/2010 sulla gestione associata delle funzioni per i Comuni sopra i 5.000 abitanti. Tra queste funzioni rientrano le funzioni riguardanti la gestione del territorio e dell'ambiente. Il secondo motivo deriva dalla non conoscenza da parte degli estensori del parere del CAL, non solo del dibattito in sede UE sulla terzietà del soggetto/organo che rilascia il Parere Motivato rispetto agli organi che approvano il piano/programma, ma anche e soprattutto degli indirizzi della recente giurisprudenza amministrativa in materia. In tal senso dalla sentenza del Consiglio di Stato 133/2011 si ricava che: “occorre distinguere autorità competente da autorità procedente evitando sovrapposizione valutatore – valutato”. A tal fine la soluzione migliore è quella della autorità competente interna alla amministrazione procedente ma distinta dal responsabile del procedimento relativo al piano/programma e quindi dagli uffici preposti alla elaborazione del piano/programma. Struttura composta a rotazione da rappresentanti dei diversi settori della PA interessati al piano/programma. Struttura coordinata da un Garante interno alla PA (ma anche esterno se rispondente a chiari e definiti requisiti professionali), nominato dalla Giunta o Presidente della stessa e al quale siano riconosciute particolari funzioni dal regolamento. Questa soluzione permette di rispettare i principi della procedura di VAS che emergono da direttiva 2001/42/CE, DLgs 152/2006: - indipendenza della Valutazione Ambientale rispetto al processo di costruzione e

approvazione del piano/programma - non dipendenza gerarchica della struttura dell’Autorità Competente da quella

dell’Autorità procedente - necessaria collaborazione, nella distinzione di ruoli e funzioni, tra Autorità Competente

e Autorità procedente nella procedura di VAS (compreso il monitoraggio) e nelle modalità di recepimento dei risultati della VAS nel piano/programma adottato/approvato dall’Autorità procedente


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- adeguata fondatezza tecnico scientifica e ponderazione degli interessi in gioco da parte della istruttoria propedeutica al rilascio del parere motivato

- coerenza con il Parere Motivato del contenuto del Piano/Programma approvato - trasparenza nel processo di costruzione – valutazione - approvazione del piano o

programma - adeguata considerazione e motivazione nel recepimento all’interno del

piano/programma dei risultati della consultazione del pubblico ed enti interessati - sostenibilità di bilancio e fattibilità tecnico gestionale – coerenza con la vigente

normativa nazionale e regionale Questa è la soluzione del PDL. Quanto alla affermazione secondo cui non è chiaro se il Servizio VAS operi solo per i piani/programmi di competenza regionale o anche per quelli degli enti locali, trattasi di affermazione assolutamente pretestuosa e dettata dalla mancata lettura integrale del testo del PDL. Afferma il comma 5 articolo 8 del PDL: “5. Per i piani e programmi da essi approvati, le Province, i Comuni e gli Enti Parco regionali individuano, nell’ambito della propria autonomia, il soggetto cui affidare le funzioni di autorità competente, nel rispetto dei criteri e delle finalità di cui all’articolo 7.” Mentre dagli articoli 9 e 10 del PDL letti in combinato disposto con il suddetto comma 5 articolo 8 risulta con chiarezza letterale che nomina e funzione del Garante del processo di VAS e Servizio VAS sono riferiti alla procedura di VAS per i soli piani/programmi di competenza regionale. Così non potrebbe essere altrimenti nel rispetto della autonomia statutaria degli enti locali si veda in particolare l’articolo 118 della Costituzione.


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CONTRODEDUZIONE N.6

3) fasi del processo VAS (artt. 15 e 16 del PDL): si esprimono forti perplessità sulle c.d. “fasi del processo di VAS” (art. 15) definite come - fase preliminare: redazione del Rapporto ambientale e - fase ordinaria: espressione del parere motivato. Si ingenera, infatti, notevole confusione nell’uso del termine preliminare per fasi diverse rispetto al D. Lgs 4/2008. La procedura indicata all’art. 17 con il termine “procedura ordinaria” (anche qui ingenerando confusione nei termini) sembra concludersi con il parere motivato da parte dell’Autorità competente (sulla base del Rapporto ambientale definitivo) preliminarmente all’adozione del Piano comportando, quindi, tempi molto più lunghi nella fase di formazione dei Piani urbanistici e territoriali e rendendo problematica la fase di “osservazioni” di carattere urbanistico, territoriale da parte dei Comuni e dei privati cittadini, che avviene a valle dell’adozione con pronunciamento sulla VAS già definitivo.

Si continua a fare riferimento ad un Dlgs 4/2008 superato, come affermato più volte in queste controdeduzioni, dal DLgs 128/2010. Le fasi del processo disciplinate dal PDL non sono altro che quelle indicate dall’articolo 11 DLgs 152/2006. Non si capisce quindi dove stia la confusione affermata dal documento del CAL, salvo che gli estensori del parere non vogliano estendere la accusa di confusione agli estensori del DLgs 152/2006. Quanto al riferimento critico al parere motivato che essendo preliminare sia alla adozione che alla approvazione del Piano creerebbe tempi lunghi. L’articolo 16 del DLgs 152/2006 afferma testualmente “1. Il piano o programma ed il rapporto ambientale, insieme con il parere motivato e la documentazione acquisita nell'ambito della consultazione, sono trasmessi all'organo competente all'adozione o approvazione del piano o programma”. E’ chiaro che il parere motivato (se è previsto questa fase dalla disciplina generale del piano) debba precedere la fase di adozione e non solo quella di approvazione, trattandosi di fasi distinte che proprio sulla base delle osservazioni di tipo urbanistico potrebbero cambiare il contenuto del piano, ciò rende necessaria una nuova valutazione in termini di parere motivato che in questo caso non costituirà una nuova istruttoria di VAS ma semplicemente una verifica della coerenza con il parere motivato (rilasciato in sede di adozione) di quanto recepito attraverso le osservazioni nella versione in approvazione del piano. Nessuna lungaggine quindi ma rispetto degli indirizzi della normativa nazionale e della giurisprudenza costituzionale che vede nel parere motivato un atto ad efficacia non solo obbligatoria ma anche vincolante e che quindi deve necessariamente precedere entrambe le fasi di adozione e approvazione del piano/programma.


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CONTRODEDUZIONE N.7

4) modifiche minori (art. 4 e art. 20 del PDL): il PDL non chiarisce la definizione di modifiche minori e di piani /programmi che determinino l’uso di piccole aree. Definisce, come piccole aree, quelle “a livello locale comunque inferiori ai livelli dei confini amministrativi di un ente locale o di un parco regionale” e demanda a successive “linee guida” in capo alla Giunta Regionale (entro 180 giorni dalla legge). La definizione di piccole aree è ricavata dal comma 3 articolo 6 del DLgs 152/2006. Tale definizione è stata interpretata dalle Linee Guida della Commissione UE sulla applicazione della Direttiva 2001/42/CE; in particolare:

1. secondo il punto 3.35 il criterio chiave per l’applicazione della Direttiva, tuttavia, non è la dimensione della area contemplata ma la questione se il piano o il programma potrebbe avere effetti significativi sull’ambiente. Un piano o programma che secondo gli Stati membri potrebbe avere effetti significativi sull’ambiente deve essere sottoposto a valutazione ambientale anche se determina soltanto l’utilizzo di una piccola zona a livello locale. Un’osservazione simile è stata fatta (in materia di VIA) nella causa C-392/96, Commissione contro Irlanda, in cui la Corte di giustizia ha sentenziato che determinando le soglie limite soltanto in base alle dimensioni ed “escludendo la natura e l’ubicazione” dei progetti, lo Stato membro eccedeva il margine di discrezionalità di cui disponeva. I progetti potrebbero avere effetti significativi sull’ambiente a causa della loro natura o della loro ubicazione.

2. Secondo il punto 3.33 delle linee guida della Commissione UE DG Ambiente fa l’esempio di un piano edilizio che, per una zona particolare, circoscritta, illustri i dettagli sul modo in cui gli edifici devono essere costruiti, stabilendone, ad esempio, l’altezza, la larghezza o il progetto. Al punto 3.34, si rileva che: “Si incontra una simile difficoltà nel decidere il significato di “locale”. Il linguaggio usato nella direttiva non stabilisce un legame chiaro con le autorità locali ma il termine ‘livello’ implica un contrasto con, ad esempio, i livelli nazionali o regionali. La frase completa (‘piccole aree a livello locale’) chiarisce che tutta la zona di una autorità locale non potrebbe essere esclusa (a meno che non fosse piccola). In alcuni Stati membri le aree delle autorità locali possono essere veramente molto ampie ed escludere per intero una di tali aree sarebbe una lacuna rilevante nell’ambito di applicazione.”

Quindi la dizione contenuta nella lettera a) comma 2 articolo 4 del PDL secondo la quale si applica la procedura di verifica: “a) i piani e i programmi di cui al comma 1 che determinano l'uso di piccole aree a livello locale comunque inferiori ai livelli dei confini amministrativi di un ente locale o di un parco regionale.”, risulta specificativa dello stesso DLgs 152/2006, quindi mira a chiarire i margini di applicabilità della verifica di VAS, non in modo arbitrario ma recependo i migliori indirizzi della Commissione UE. Il rinvio al regolamento riguarda quegli indirizzi operativi attuativi della disciplina della VAS tipici dello strumento regolamentare come si spiega nella prossima controdeduzione.


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CONTRODEDUZIONE N.8

5) applicazione della disciplina regionale: in linea generale il PDL appare eccessivamente orientato a dettagliare le procedure applicative della VAS, piuttosto che a chiarire finalità, attribuire competenze e a stabilire criteri di coordinamento con altri ambiti normativi vigenti, comportando con tale scelta la necessità di ricorrere a nuovi dispositivi di legge per modificare e migliorare i meccanismi applicativi previsti; inoltre all’art. 20 preannuncia entro 180 giorni dall’entrata in vigore della legge l’approvazione di un regolamento e di linee guida, nonché la promozione di attività di formazione. Tale previsione sembra configurare un periodo di “sperimentazione” non espressamente disciplinato da norme transitorie, che può portare, non appena la legge entri in vigore, ad incertezze applicative e ad attese dei chiarimenti nei successivi provvedimenti regionali, che possono produrre rallentamenti e complicazioni per i destinatari della disciplina approvata. Il PDL tende essenzialmente a formulare “ulteriori” modalità e procedure applicative della VAS come sopra evidenziate (nuove terminologie, momenti di valutazioni, tempi di espressione dei pareri) prevalentemente mirate agli aspetti di natura ambientale che peraltro, pur dichiarate riferite ai diversi livelli della pianificazione territoriale, non hanno in realtà tenuto conto degli aspetti già oggi più critici per la debita correlazione con le modalità e procedure di valutazione / approvazione di cui alla L.R. 36/1997, non solo quindi con riferimento all’attuale iter di studio che risulta essere in corso da parte della Regione Liguria, al fine in particolare della modifica/aggiornamento della legge regionale urbanistica. Infatti già in oggi l’applicazione delle disposizioni normative specificamente relazionate ai due differenti “settori” (ambientale e urbanistico/territoriale), ha generato non poche difficoltà per quanto attiene sia la tempistica per la formulazione dei diversi pareri e delle valutazioni di competenza dei vari Enti, sia il possibile sovrapporsi di tali pareri che dovrebbero in vece completarsi, problematiche che il PDL non appare in alcun modo avere affrontato.

Questa critica del parere del CAL, pur nel rispetto di questo organismo e della sua autonomia di giudizio, appare non fondata su alcun presupposto giuridico. E’ ovvio che una legge sulla VAS debba dettagliare il modello metodologico in relazione alle procedure della VAS (di verifica e ordinaria), è altrettanto ovvio che tali aspetti metodologici, di specificazione tecnica dell’ambito applicativo siano inevitabilmente rinviati ad apposito regolamento attuativo. Qui non si tratta di aprire alcuna fase sperimentale ma di applicare quanto peraltro fatto dalle altre Regioni si vedano ad esempio: Regione Lombardia DCR 351/2007 Regione Toscana DPGR 24R del 2011 Provincia di Trento DPP 15-68 del 2006 Regione Sardegna DGR n.24/23 del 2008 Regione Umbria DGR 1396/2010 Regione Campania DGR 203/2010 Tutti questi provvedimenti sono, in attuazione delle norme regionali che recepiscono la VAS nei rispettivi ordinamenti regionali, finalizzati a fornire i necessari indirizzi operativi in merito allo svolgimento del procedimento di VAS e all’integrazione e al coordinamento della VAS con altri procedimenti di valutazione e con i procedimenti autorizzatori del piano o programma.


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Peraltro da oltre due anni gli uffici regionali hanno prodotto una bozza di regolamento8 simile a quelli sopra elencati delle altre Regioni. Bozza che non è mai stata tradotta in atto formale proprio per la mancanza di una legge regionale quadro di recepimento della procedura di VAS. Quindi nessun periodo sperimentale ma semplicemente uso degli strumenti appropriati per disciplinare gli oggetti appropriati. Semmai, come dimostrato in precedenza nelle presenti controdeduzioni, la vera e rischiosa “fase sperimentale”, la sta attuando la Regione Liguria dal 2007, non avendo provveduto a recepire in alcuna forma la disciplina della VAS.

8 “ MODELLO METODOLOGICO-PROCEDURALE AI SENSI DELL’ART. 46 DELLA L. R. 28 APRILE 2008 N. 10, COME MODIFICATO DALL’ART. 5 DELLA L. R. N. 20/2008”

Note al parere del consiglio autonomie locali liguria

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