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UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI PAVIA Dipartimento di Scienze Politiche e Sociali

MOBILITA’ E SVILUPPO URBANO SOSTENIBILE:

PRINCIPI E INDICAZIONI OPERATIVE 1

Andrea Zatti Università di Pavia, Dipartimento di Scienze Politiche e Sociali Le aree urbane rappresentano un laboratorio fondamentale delle politiche rivolte allo sviluppo

sostenibile: è in esse infatti che gli aspetti ambientali, sociali ed economici sono

maggiormente interconnessi e fanno emergere più rilevanti problemi di conflittualità ed

esigenze di compatibilità: “La sfida posta dallo sviluppo sostenibile nelle zone urbane è

immensa: si tratta di conciliare, da un lato, lo sviluppo economico delle città e l’accessibilità

del loro territorio e, dall’altro, la qualità di vita e la tutela ambientale”.2

L’Unione europea ha indirizzato un’attenzione crescente al tema dello sviluppo urbano

sostenibile, elaborando una propria Strategia in materia3 e individuando alcuni campi

prioritari d’azione:4 governance, trasporto, edilizia, progettazione e pianificazione. Tra questi

campi, una posizione cruciale, e per molti versi idealtipica, è stata attribuita al tema della

mobilità, vista la forte incidenza che essa esercita su tutte le diverse componenti della

sostenibilità urbana (competitività, accessibilità, qualità della vita, coesione territoriale,

esclusione sociale, equilibrio finanziario, inquinamento ambientale), rendendo necessarie non

facili azioni di integrazione e raccordo.

Tale attenzione si è tradotta nell’elaborazione di un Libro verde sulla mobilità urbana nel

20075 e nel conseguente Piano d’azione del 2009,6 che vogliono rappresentare la cornice

1 Documento prodotto dall’Università degli Studi di Pavia (Dipartimento di Scienze Politiche e Sociali) nell’ambito del progetto “Pavia Mobility Manager”, co-finanziato dalla Fondazione Cariplo nell’ambito del Bando 2010 “Promuovere forme di mobilità sostenibile alternative all’auto privata”. 2 “Libro verde verso una nuova cultura della mobilità urbana” COM(2007)551, p. 5. 3 “Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo relativa ad una Strategia tematica sull’ambiente urbano” COM(2005)718. 4 “Verso una strategia tematica sull’ambiente urbano” COM(2004)60. 5 “Libro verde verso una nuova cultura della mobilità urbana” COM(2007)551. 6 “Piano d’azione sulla mobilità urbana”COM(2009)490.

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d’inquadramento e indirizzo per gli interventi di tutte le istituzioni e gli attori coinvolti in

questo ambito.

1. Trasporti come settore cruciale (e critico) dello sviluppo sostenibile

“I trasporti occupano un posto di primo piano nel contesto dei cambiamenti climatici, della

qualità dell’aria e dello sviluppo sostenibile”.7

Le dinamiche registrate a livello settoriale testimoniano una strutturale incapacità di

dissociare in maniera effettiva la domanda di mobilità dall’evoluzione degli indicatori

economici e la pressoché assoluta preponderanza dei mezzi privati motorizzati e, di

conseguenza, dei combustibili fossili nel soddisfare la domanda stessa. Uno scenario che

causa seri interrogativi per il futuro: “Enhanced mobility has developed over the past decades

in a context of generally cheap oil, expanding infrastructure and loose environmental

constraints. Now that those framework conditions have changed, the transport system is no

longer able to develop along the same path without serious unintended consequences in the

form of environmental, economic and social costs” (European Commission, 2011a p. 10).

Al di là degli effetti calmieranti generati dalla crisi economica nell’ultimo triennio, permane

una preoccupazione di fondo relativa alla effettiva capacità di modificare alla radice tali

(insostenibili) trend di fondo: “There has been no structural change in the way the system

operates. The inability to modify the current transport paradigm, presently founded on the use

of fossil fuels and on the dominance of road transport in moving both freight and passengers,

is one of the main causes of unsustainable trends: growing GHG emissions, persistent oil

dependency and mounting congestion” (ibidem p. 10).

L’esigenza di attribuire una valenza specifica ai trasporti, sia con riferimento alle tematiche

globali (cambiamento climatico, dipendenza energetica) che a quelle legate alla dimensione

locale (congestione, inquinamento atmosferico, rumore, etc), trova riconoscimento nella

Strategia Europea per lo Sviluppo Sostenibile8 (SSS dell’UE), che identifica la capacità di

promuovere un modello di “trasporti sostenibili” come una delle key challenges9 che il

sistema europeo deve affrontare in prospettiva futura.

7 COM(2005)718, p. 11. 8 Consiglio dell’Unione europea (2006). 9 Insieme a: cambiamenti climatici ed energia pulita, Consumo e produzione sostenibili, Conservazione e gestione delle risorse naturali, Salute pubblica, Inclusione sociale, Demografia e migrazione, Povertà e sfide dello sviluppo, Istruzione e formazione.

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Box 1. Dinamiche “insostenibili” nel settore dei trasporti: alcuni aspetti

- La domanda di mobilità continua ad avere un andamento strettamente associato al reddito - Il trasporto privato su strada mantiene la predominanza assoluta - I mezzi collettivi su strada perdono quote modali, confermando nei trend più recenti la loro natura di

beni inferiori e testimoniando il sostanziale fallimento delle politiche pubbliche nel garantire il soddisfacimento delle crescenti esigenze di mobilità attraverso i servizi collettivi, una volta che lo sviluppo economico abbia reso possibile una maggiore libertà di scelta agli utenti

- Si rinvia nel tempo il raggiungimento della fase di maturità e crescita zero della motorizzazione - I consumi energetici e le emissioni di gas serra derivanti dai trasporti sono risultati in continua crescita

fino al manifestarsi della crisi economica del 2008, in chiara controtendenza rispetto ad altri settori. In tale periodo l’aumento della domanda ha più che compensato gli effetti del miglioramento tecnologico

- I trasporti sono la prima fonte d’emissione di tre tipologie di inquinanti - NOx, CO, COVNM - e la seconda per quanto riguarda le emissioni di particelle fini - PM10 e PM2,5

- La congestione e l’occupazione di spazi da parte di mezzi e infrastrutture sono in crescita - I trasporti rappresentano la più importante fonte di rumore nell’UE. Si stima che circa il 30% della

popolazione UE sia esposta a livelli di emissione da traffico superiori a 55dB(A); tale percentuale sale al 55% negli agglomerati urbani di medio-grande dimensione

- Gli incidenti stradali costituiscono un’importante causa di morte e lesività, che può incidere in maniera decisiva sul diritto alla mobilità di alcune categorie deboli (giovani, anziani, ciclisti, pedoni)

Fonte: Zatti (2009) Una sfida basata, come per gli altri settori economico-sociali, sull’affermazione e diffusione

di nuove soluzioni tecnologiche nei pattern di produzione/consumo, ma anche, se non

soprattutto, sul riconoscimento della necessità di assegnare una valenza trasversale alla

tematica mobilità, e alle relative scelte di soddisfacimento, all’interno delle diverse politiche

settoriali (commercio, logistica industriale, turismo, pianificazione e gestione del territorio,

etc.) al fine del perseguimento del primo (e funzionale a tutti gli altri) obiettivo operativo,

ovvero la dissociazione dei volumi di domanda dalla crescita economica (Box 2).

Box 2. Trasporti sostenibili e SSS dell’UE

Obiettivo generale: garantire che i nostri sistemi di trasporto corrispondano ai bisogni economici, sociali e ambientali della società, minimizzandone contemporaneamente le ripercussioni negative sull'economia, la società e l'ambiente. Obiettivi operativi e traguardi: - dissociare la crescita economica dalla domanda di trasporto al fine di ridurre l'impatto sull'ambiente; - pervenire a livelli sostenibili di consumo di energia nei trasporti e ridurre le emissioni di gas a effetto

serra dovute ai trasporti; - ridurre le emissioni inquinanti dovute ai trasporti a livelli che minimizzino gli effetti negativi sulla salute

umana e/o sull'ambiente; - realizzare un passaggio equilibrato a modi di trasporto eco-compatibili ai fini di un sistema sostenibile

di trasporto e di mobilità; - ridurre l'inquinamento acustico dovuto ai trasporti sia all'origine sia tramite misure di attenuazione per

garantire che i livelli globali di esposizione minimizzino gli effetti negativi sulla salute; - entro il 2010 modernizzare il quadro europeo dei servizi di trasporto pubblico di passeggeri per

incoraggiare una maggiore efficienza e prestazioni migliori; - in linea con la strategia dell'UE sulle emissioni di CO2 dei veicoli, mirare a ridurre le emissioni di CO2

delle autovetture nuove, in media, a 140g/km (2008-09) e a 120g/km (2012); - entro il 2010 dimezzare il numero di decessi dovuti a incidenti stradali rispetto al 2000.

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2. Centralità del rapporto città-mobilità

Se l’evoluzione del sistema dei trasporti è una sfida chiave dello sviluppo sostenibile, i

contesti urbani rappresentano un campo d’azione imprescindibile.

Le dinamiche settoriali acquisiscono infatti una particolare connotazione territoriale, che

assume rilievo specifico a livello di aree urbane, ove si condensano i vertici delle matrici

origine- destinazione e ove, di conseguenza, si concentrano una serie di problematiche

caratterizzanti: ritardi da congestione, occupazione del suolo e competizione con altri usi

(abitazioni, attività commerciali, mezzi non motorizzati, spazi verdi), emissioni di inquinati

locali e maggiore esposizione dei bersagli (persone e cose), intrusione visiva e paesaggistica.

Ciò fa sì, ad esempio, che circa i due terzi degli spostamenti motorizzati coinvolgano gli

ambiti urbani, generando circa 1/4 delle emissioni di CO2 settoriali e fino al 70% delle altre

sostanze inquinanti prodotte. In aggiunta, più di due terzi degli incidenti e un terzo delle

vittime del traffico riguardano le città mentre quasi i 4/5 di tutti i costi legati alla congestione

hanno luogo in ambito urbano (Commissione europea, 2011; European Commission 2011a;

EEA, 2009).

Allo stesso tempo, le caratteristiche fisiche e organizzative dei centri urbani fanno sì che

proprio in questi contesti vi siano le prospettive più concrete di intervenire in maniera più

strutturale sulle scelte di trasporto: “Nelle città il passaggio a modalità di trasporto meno

inquinanti è facilitato dalla minore varietà di veicoli necessari e dall’elevata densità della

popolazione. Vi è una più ampia disponibilità di alternative di trasporto pubblico come pure

la possibilità di spostarsi a piedi o in bicicletta” (Commissione europea, 2011 p. 8).

La gestione delle scelte e la capacità di modificare i trend sinora sperimentati divengono in

questo scenario una delle componenti essenziali delle politiche per la sostenibilità, andando

ad influenzare in maniera decisiva la qualità della vita e il livello complessivo di attrattività

delle città.

3. Policy mix, ma attenzione specifica alla gestione della domanda

La complessità delle dinamiche coinvolte fa sì che una politica che “aspiri ad essere efficace

deve adottare un approccio integrato: incorporando le soluzioni più adatte ad ogni singolo

problema: innovazione tecnologica, sviluppo del trasporto pulito, sicuro ed intelligente,

incentivi economici o adattamenti della normativa”.10

10 COM(2007)551, p. 5.

5

La necessità di basare le politiche d’intervento su di un insieme articolato ed equilibrato di

strumenti appare uno dei punti di riferimento di qualsiasi strategia futura nel settore dei

trasporti. In particolar modo, ciò implica la necessità di indirizzare un maggiore sforzo verso

la gestione della domanda, che ha sofferto sinora di una ridotta attenzione all’interno delle

politiche pubbliche. Secondo l’annuale rapporto TERM dell’Agenzia Europea per l’Ambiente

(EEA), infatti: “Indeed few transport policy tools have been identified to manage demand.

One reason for this might be the absence of policy discussions on demand” (EEA, 2009, p.

28).

Tale squilibrio appare problematico sia perché il contributo dell’innovazione tecnologica

potrebbe non essere sufficiente a garantire i target di miglioramento previsti, sia perché

l’eccessivo affidamento sul miglioramento del circolante e dei carburanti potrebbe portare a

costi di abbattimento complessivi superiori a quelli minimi; ancora nelle parole dell’EEA

(2008, p. 15): “There is a limit to which we can expect technological and supply-side

measures to tackle transport emissions on their own, although their careful use can make a

significant contribution to making the sector more sustainable. It is for this reason that

measures to manage and reduce demand must play a larger role" e ancora (EEA 2011 p. 5): “

The application of technology has been the primary means of reducing the environmental

impacts of transport in the last two decades. It has also been identified as the most important

means to achieve the European Commission’s target of a 60% reduction in GHGs from

transport by 2050. But technical solutions alone cannot achieve the target. Demand

optimisation including modal shifts will form an essential part of meeting this target, and can

be very cost effective as well as offering environmental co-benefits such as air quality

improvements and noise reduction”.

Una considerazione avvalorata dall’evidenza di come vi siano diverse esternalità negative,

alcune delle quali in continua crescita negli ultimi decenni (in particolare la cogestione,

l’inquinamento acustico e l’incidentalità), che risultano strettamente dipendenti

dall’evoluzione della mobilità motorizzata e che possono beneficiare solo parzialmente, o per

nulla, del progresso tecnico. Riguarda a questi temi (fig.1) l’assenza di nuove e più articolate

strategie d’intervento porta inevitabilmente ad un’evoluzione non coerente con le esigenze di

sostenibilità e. più in generale, di efficienza economica.

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Figura 1. Evoluzione dei costi esterni dei trasporti nello scenario di riferimento*

Fonte: European Commission, 2011a. *Scenario costruito ipotizzando la prosecuzione nel tempo delle misure già adottate e con l’implementazione per i veicoli dello standard euro VI. Sviluppare una maggiore attenzione nei confronti della domanda significa poter/voler

influenzare sia i volumi complessivi di mobilità (passeggeri e merci), sia le scelte modali e i

fattori di carico, sia il ciclo di guida (che include la collocazione spazio temporale degli

spostamenti e le modalità di conduzione dei mezzi), ovvero le tre componenti alla base delle

opportunità di disaccoppiamento delle pressioni dalle dinamiche reddituali.

4. Protagonismo delle città, tra sussidiarietà e responsabilità

La centralità della gestione della domanda attribuisce un ruolo chiave alle autorità

metropolitane per poter ottenere risultati significativi e duraturi. Se è infatti verosimile

ritenere che le strategie europee e nazionali si concentrino sugli aspetti tecnologici e di eco-

efficienza (standard emissivi dei mezzi, normative sui carburanti, politiche di incentivazione

ai bio-combustibili, politiche di supporto alla ricerca e sviluppo), è a livello urbano che può

aver luogo in misura prevalente e incisiva l’azione di governo della mobilità (pianificazione

dei trasporti, pianificazione del suolo, organizzazione del lavoro, etc.) e di gestione della

domanda (politiche di limitazione del traffico, politiche di tariffazione, miglioramenti

gestionali del trasporto collettivo, interventi a favore dei mezzi non motorizzati, politiche

formative e di sensibilizzazione).

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Tale protagonismo deve essere comunque in grado di trovare un adeguato equilibrio tra due

esigenze non facilmente conciliabili: la sussidiarietà e la responsabilità.

Dal primo punto di vista, risulta chiaro come l’estrema eterogeneità delle realtà coinvolte

renda improbabili soluzioni del tipo one size fits all: “La Commissione è consapevole che le

aree urbane nell’UE possono essere esposte a sfide diverse, a seconda della posizione

geografica, delle dimensioni o della ricchezza relativa. Il piano non intende prescrivere

soluzioni univoche valide per tutti, o imporre soluzioni dall’alto….Le aree urbane stanno

diventando veri e propri laboratori per l’innovazione tecnologica e gestionale, per il

cambiamento dei modelli di mobilità e per le nuove soluzioni di finanziamento”.11 In un

campo dinamico e multiforme come quello dello sviluppo sostenibile, l’assenza di percorsi

univoci e predeterminati porta a valorizzare al massimo l’azione individuale e la

sperimentazione da parte di tutti i soggetti territoriali, al fine di far emergere soluzioni

innovative e best practices.

Sussidiarietà e flessibilità territoriale non possono e non devono tuttavia significare

deresponsabilizzazione e/o frammentazione del quadro d’intervento: “la responsabilità in

materia di mobilità urbana ricade in primo luogo sulle autorità locali, regionali e nazionali.

Tuttavia, le decisioni adottate a livello locale non sono prese in un contesto autonomo ma nel

quadro di riferimento fornito dalla politica e dalla legislazione nazionale, regionale e

comunitaria”,12 e ancora: “Cities and urban areas play a crucial role in the transformation

towards a low carbon society. They will have to adapt their infrastructure to reduce carbon

emissions while continuing to ensure citizens’well-being and economic performance”13.

In effetti, molti dei problemi legati ai trasporti hanno origine a livello locale, ma si

ripercuotono (esternalità positive e negative), almeno parzialmente, su scala nazionale e

internazionale (emissioni di gas serra, problemi sanitari, strozzature della catena logistica,

etc). Emerge quindi un potenziale problema di governance legato alla necessità di attivare i

governi urbani non solo rispetto a tematiche che incidono direttamente sulla qualità della vita

locale (congestione, rumore, inquinamento atmosferico), ma anche su quelle di carattere

globale, rispetto alle quali è maggiore il rischio che le singole città non abbiano incentivi a

intervenire e si comportino da free rider. A tal fine, diventa fondamentale la capacità di

trovare un equilibrio tra i generali richiami alla sussidiarietà e alla valorizzazione delle istanze

e delle preferenze locali e la capacità di coinvolgere, sia con misure vincolanti, sia con

11 COM(2009)490, p.2. 12 COM(2009)490, p.1. 13 SEC(2011)358 p. 91.

8

incentivi/disincentivi economici, sia con strumenti di tipo reputazionale la capacità

d’intervento degli attori locali.14

Rientrano in questa logica, ad esempio, due iniziative sovrannazionali come il Patto dei

Sindaci e le Smart Cities, all’interno delle quali viene esplicitamente valorizzata la

combinazione tra responsabilizzazione/pianificazione locale e supporto tecnico finanziario da

parte dei livelli superiori di governo.

Box 3. Patto dei Sindaci e Smart Cities: due esempi di interventi multilivello Il Patto dei Sindaci (Covenant of Mayors) è stato lanciato nel gennaio 2008 dalla Commissione europea al fine di coinvolgere attivamente le città europee nel percorso verso la sostenibilità energetica ed ambientale. L’iniziativa, su base volontaria, impegna le città europee aderenti a predisporre un Piano di Azione con l’obiettivo di ridurre di oltre il 20% le proprie emissioni di gas serra entro il 2020 attraverso politiche e misure locali che aumentino il ricorso alle fonti di energia rinnovabile, che migliorino l’efficienza energetica e attuino programmi ad hoc sul risparmio energetico e l’uso razionale dell’energia. Con la firma del Patto, le città si impegnano in concreto a:

- elaborare un Inventario Base delle Emissioni di CO2, come riferimento per la redazione del Piano d’Azione;

- dotarsi di un Piano d’Azione per l’Energia Sostenibile (entro l’anno successivo) nel quale far convergere le politiche e le misure che la Città e gli altri attori pubblici e privati che operano sul territorio si impegnano ad attuare;

- presentare alla Commissione europea, su base biennale, un Rapporto sull’attuazione del Piano. Il progetto europeo Smart cities si focalizza su un gruppo di circa 70 città di dimensioni intermedie (tra i 100.000 e 500.000 abitanti), scelte in base ad alcune caratteristiche specifiche che hanno permesso di circoscrivere il numero di casi: presenza di almeno una Università, area urbana di gravitazione di almeno 1,5 milioni di abitanti e inclusione nel database europeo Urban Audit, che garantisce una elevata disponibilità di dati standardizzati. L’attenzione verso questa classe di realtà cittadine si giustifica con il fatto che essa coinvolge la quota maggioritaria della popolazione urbana e, congiuntamente, è espressiva di realtà meno attrezzate rispetto alle grandi metropoli ad affrontare le sfide economiche e ambientali nell’ottica della sostenibilità. L’obiettivo dell’iniziativa europea è quello, attraverso la concessione di fondi e il finanziamento di progetti sinergici e collegati, di stimolare la competizione virtuosa tra le città coinvolte al fine di accrescere l’impegno dei governi a migliorare, da una parte, le proprie performance in materia ambientale e tecnologica e, dall’altra, la qualità della vita dei propri cittadini. Le realtà che mirano a diventare Smart City e accedere a finanziamenti comunitari dedicati devono definire e sviluppare un progetto complessivo finalizzato a rendere la città sostenibile dal punto di vista energetico e, nel contempo, più vivibile. L’ottica adottata è tipicamente di tipo multidimensionale, alla Stigliz. Secondo l’impostazione della Commissione europea, infatti, una Smart city è una città capace di ottenere buoni risultati in sei campi differenti: smart economy, smart people, smart governance, smart mobility, smart environment, smart living. Ognuno dei sei campi verrà monitorato attraverso appositi indicatori che permetteranno di valutare i risultati in chiave dinamica e di premiare progressivamente le performance migliori. Decisiva sarà in tale direzione l’azione di tutti i soggetti rilevanti sul territorio: istituzioni pubbliche, università, aziende private e partecipate, associazioni di categoria, sistema bancario, etc. che dovranno presentare progetti e iniziative in un quadro complessivo coerente e sinergico.

14 La centralità del rapporto micro-macro è ben ribadita in European Commission (2007, p. 10-11): “Local authorities can contribute to meeting Community objectives on sustainable development, environment, cohesion and competitiveness…The size of the challenges faced by the EU in these areas – notably as regards climate change, air quality, ambient noise, congestion and road safety – will require strong support from local authorities responsible for urban transport management and land use planning in order to jointly bring about more sustainable urban transport plan”.

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5. Combinare misure “push and pull”

Risultati decisivi in termini di razionalizzazione della domanda e diversione modale possono

essere ottenuti solamente attraverso strategie che coniughino elementi di miglioramento sul

versante dell’offerta dei trasporti alternativi (cosiddette misure pull) con quelli di disincentivo

(push) della mobilità privata su strada (European Commission, 1999; Panella, Zatti, 2007).

“Available evidence and experience show that there is a need in most cases for a set of

consistent push and pull measures from the ten following categories”( European Commission,

2007, p. 13-14):

- Coordinamento della politica dei trasporti e della pianificazione territoriale

- Promozione e miglioramento del trasporto collettivo

- Sviluppo della mobilità pedonale e ciclabile

- Gestione delle mobilità merci

- Gestione dei parcheggi

- Road pricing urbano

- Traffic calming e ripensamento degli spazi urbani a favore dei mezzi meno impattanti

- Limiti d’accesso ai mezzi più inquinanti (Low emission zones)

- Incentivi all’uso di mezzi ecologici

- Misure soft (car sharing, mobility management, campagne informative, etc)

L’idea di fondo è che l’adozione di pacchetti di misure (policy packages) porti ad

incrementare in modo decisivo l’efficacia delle misure (rendendo più facilmente recepibile il

disincentivo alla mobilità privata) e, contemporaneamente, l’accettabilità (riducendo gli

impatti negativi su chi è indotto a modificare le proprie scelte). In assenza di tale

combinazione, risulta viceversa elevato il rischio che gli interventi non portino a risultati

significativi, rendendo ad esempio sottoutilizzate le nuove infrastrutture di trasporto

collettivo, o che il raggiungimento dei risultati previsti avvenga imponendo significative

perdite di benessere agli utenti, che potrebbero subire limitazioni al proprio diritto alla

mobilità.

10

6. Rivedere il sistema dei prezzi

Il livello d’internalizzazione dei costi esterni nei prezzi pagati dagli utenti delle strade è

inadeguato e genera inefficienze dal punto di vista delle scelte presenti e future (European

Commission, 2008a).

Dopo un lungo periodo in cui i trasporti sono stati tassati (o non sono stati tassati) in relazione

ad una molteplicità di motivazioni – fiscali, equitative, legate al recupero dei costi delle

infrastrutture – si è affermata in maniera crescente l’esigenza di attribuire un ruolo centrale

alla tariffazione come strumento di miglioramento dell’efficienza e dell’efficacia delle

performance settoriali. Nel contesto europeo, l’obiettivo del “getting the pricing right",

attraverso la piena rappresentazione dei costi esterni, è visto come un’azione chiave al fine del

perseguimento della mobilità sostenibile e rappresenta un passaggio cruciale della strategia

della Commissione rivolta allo sviluppo di un sistema più verde dei trasporti (European

Commission, 2008b).

Il principio di riferimento di tale approccio è quello del "costo marginale sociale" (European

Commission, 2008b), in base al quale i prezzi dovrebbero riflettere il costo aggiuntivo (di

breve periodo) causato dall’utente delle infrastrutture, ove tale costo include sia le componenti

private che quelle esterne. Un principio considerato sia efficiente, perché solo un prezzo che

riflette tutti i costi sociali va a stimolare un uso ottimale delle infrastrutture e determina

valutazioni razionali sulle scelte future (collocazione degli insediamenti, realizzazione delle

infrastrutture, scelta delle tecnologie), sia equo, perché è l’utente/inquinatore a pagare.

Il passo decisivo, e al contempo critico, da un punto di vista delle politiche d’intervento

(fig.2), è quello di adottare forme impositive (tasse, tariffe, pedaggi, etc) che diano corretta

rappresentazione dei costi marginali esterni associati alle diverse modalità di trasporto, in

modo che si tenda verso una perfetta (e comunque crescente) corrispondenza tra costi

marginali sociali e costi marginali privati.

Lo stato di attuazione di tale processo, come richiamato da diversi studi (ECMT, 2003; EEA,

2004; European Commission, 2008a e 2011a) non è soddisfacente. Per quanto, infatti, il

quadro delle conoscenze sia complesso e non ancora pienamente consolidato, l’idea

prevalente è che l’attuale sistema impositivo rifletta in maniera parziale e inadeguata il costo

esterno, sia per quanto riguarda la dimensione complessiva del cuneo fiscale gravante sugli

utenti delle infrastrutture, sia, e in maniera più rilevante, dal punto di vista delle caratteristiche

qualitative dei prelievi stessi. In particolare, il principale problema è individuato

11

nell’inadeguata capacità dei meccanismi di prelievo di riflettere la variabilità temporale e

spaziale che caratterizza i costi esterni associati ai trasporti.15

Dal punto di vista delle politiche d’intervento, la sfida è quindi di ridefinire complessivamente

il sistema impositivo, promuovendone un progressivo e graduale adattamento, che sia in

grado di riflettere tutte le componenti di costo esterno (danni alle infrastrutture, sicurezza,

ambiente, congestione), in base anche alla tipologia di veicolo, al luogo e al periodo di

percorrenza.

L’Unione europea ha già sviluppato alcuni passi indicativi in tale direzione: attraverso la

direttiva sui prodotti energetici, la proposta di una tassazione dei veicoli differenziata in base

alle emissioni e la direttiva "Eurovignette" sulla tassazione dei veicoli pesanti. Risulta però

evidente come, per ragioni di sussidiarietà e flessibilità, spetti ai governi nazionali e, ancor

più, locali, il compito e la responsabilità di compiere passi decisivi in questa direzione, in

particolar modo in merito a quelle forme di costi esterni con una forte differenziazione spazio-

temporale.

Figura 2. Componenti di costo nel settore dei trasporti veicolari

Fonte: Zatti (2009)

15 Il Libro Bianco della Commissione Europea (2001) sottolinea a riguardo che "Paradossalmente al trasporto sono applicate troppe tasse: tassa di immatricolazione, tassa di circolazione e di assicurazione, imposte sui carburanti e tariffe per l'uso delle infrastrutture. Più che pesantemente tassato, il trasporto è in realtà tassato male e in maniera disuguale .Gli utenti sono trattati senza distinzione, senza tenere conto del degrado delle infrastrutture, degli ingorghi o dell'inquinamento di cui sono responsabili. Questa cattiva ripartizione degli oneri tra gestori dell'infrastruttura, contribuenti e utenti è all'origine di notevoli distorsioni di concorrenza tra operatori e tra modi di trasporto. Per creare condizioni veramente eque la tassazione dovrebbe, secondo lo stesso principio ed a prescindere dal modo, meglio ripartire i costi di trasporto che in generale sono ora sostenuti in gran parte dalla società (ossia i contribuenti e le imprese) e non dagli utenti.[.] L’intervento della Comunità deve mirare a sostituire progressivamente le tasse che gravano attualmente sul sistema dei trasporti con strumenti più efficaci per integrare i costi dell’infrastruttura e i costi esterni." (pp. 75-76)

12

Se è quindi immaginabile che la tassazione del carburante (nazionale o, eventualmente,

europea) rappresenti il principale strumento d’intervento per l’internalizzazione dei costi

commisurati all’effetto serra, dovranno essere le autorità decentrate a promuovere

l’applicazione e l’adeguamento di quelle forme di prelievo (in particolar modo tariffe di

parcheggio e pedaggi d’ingresso), che meglio possono adeguarsi alle specificità locali. Da

questo punto di vista, appare chiaro come l’accento posto sull’utilizzo degli strumenti

economici vada ulteriormente a rafforzare il protagonismo delle autorità locali nel

perseguimento degli obiettivi settoriali.

7. Ragionare in termini di governo metropolitano

“Una pianificazione efficiente della mobilità urbana dovrebbe essere imperniata su piani di

mobilità integranti le grandi conurbazioni metropolitane e comprendenti il trasporto sia di

persone che di merci entro il perimetro cittadino e nell’area metropolitana”. 16

In molti casi, infatti, i confini amministrativi esistenti non riflettono la dimensione rilevante

dei bacini della mobilità, con il rischio che le politiche adottate non tengano conto degli effetti

transfrontalieri e si dimostrino parziali e frammentarie La capacità di sviluppare, su base

territoriale, nuove e più razionali forme di governo rappresenta quindi una delle principali

sfide per meglio governare la mobilità urbana.

Possono dare un contributo importante in questa direzione sia la ripresa di alcune previsioni

normative già introdotte, ma quasi per nulla attuate (per l’Italia, si fa riferimento ad esempio

alle Città metropolitane e allo strumento del Pum), che la maggiore valorizzazione di quelle

esperienze cooperative (come lo sviluppo di Agenzie della mobilità su base sovra-comunale)

che basano il proprio ambito di intervento su di una logica di bacino e di integrazione.

8. Integrazione e coordinamento settoriali

La convinzione di fondo è che le decisioni adottate in diversi settori (pianificazione

territoriale, commercio, produzione/distribuzione/consumi, educazione, turismo)

contribuiscano in maniera cruciale a determinare la performance ambientale dei trasporti,

senza che tale influenza sia tenuta adeguatamente in considerazione nelle politiche

d’intervento.

16 COM (2007) 551, p. 15.

13

La mancanza di un quadro realmente integrato sotto quest’aspetto ha favorito il proliferare di

un numero enorme di strumenti di pianificazione ed intervento (Piani territoriali, Pup, Put,

Pum, Prusst, Piani di zonizzazione acustica, Piani di risanamento dell’aria, Piani territoriali)

che rischia di generare effetti segmentati e privi di una visione sistemica. La sostenibilità a

livello urbano richiede di contro necessariamente un approccio olistico, in cui non solo le

diverse fasi della catena trasportistica (mezzi privati, mezzi pubblici, parcheggi, mezzi non

motorizzati) siano pensate in maniera unitaria, ma sia anche garantita una loro integrazione

con le altre tematiche chiave.

L’emergere di un insieme composito e complesso di relazioni tra la domanda di trasporto e le

dinamiche interne ad altri ambiti socio-economici fa sì che gli effetti (previsti) sulla mobilità

debbano divenire una delle variabili di giudizio all’interno dei processi di valutazione

strategica (VAS, valutazioni d’impatto, etc) dei piani e programmi settoriali (piani territoriali,

piani di gestione rifiuti, piani turistici, piani energetici, etc), affinché sia sviluppata una

maggiore capacita di coglierne gli impatti sin dalle fasi iniziali delle scelte strategiche.17 In

assenza di tale capacità, sarà sempre necessario intervenire a valle, riducendo i margini

d’azione e, verosimilmente, amplificando i costi.

Ciò appare di specifico rilievo nel rapporto tra pianificazione territoriale e sistema della

mobilità ove “When taking land-use planning or location decisions, public authorities and

companies often do not properly take into account the consequences of their choices on the

operation of the transport system as a whole, which typically generates inefficiencies. The

problem is particularly acute in urban areas”, da cui deriva la quasi scontata

raccomandazione che: “A greater coordination of all authorities having influence on the

transport system is highly desirable, possibly bringing together the responsibilities for land-

use and transport planning, public transport, road use and transport infrastructures. Equally

desirable is an extension of the co-ordination of such authorities beyond the strict city

borders, so to cover entire metropolitan areas or regional transport systems” (Euroepan

Commission, 2011a p. 23).

17 Significativamente, nel Libro verde sulla mobilità urbana (p. 7) si legge: “L’elaborazione di uno specifico piano di mobilità locale potrebbe essere prescritta, ad esempio, fra le formalità richieste ai promotori immobiliari per ottenere una licenza urbanistica. I soggetti interessati hanno suggerito anche l’idea di “una valutazione d’impatto sulla mobilità” per i grandi progetti d’infrastruttura”.

14

9. Partecipazione informata

Il Consiglio dell’Unione europea, nella sua pronuncia sul Piano d’azione sulla mobilità

urbana18: “Considers that public participation processes favour the inclusion of stakeholders

including all social groups” e congiuntamente: “ Welcomes the Commission’s proposal to

support education, information and awareness-raising campaigns to foster values and

attitudes conducive to sustainable, healthy and safe urban mobility”.

In questa direzione, le azioni rivolte alla sostenibilità, per la riconosciuta esigenza di

valorizzare l’approccio dal basso e di andare oltre alle sole prescrizioni normative, possono

rappresentare dei veicoli importanti per rilanciare il processo democratico, coinvolgendo i

cittadini nell’individuazione delle priorità e nella definizione delle conseguenti strategie

d’azione. Esse dovrebbero divenire strumenti di rilievo per sviluppare un maggior senso di

appartenenza e una maggiore capacità di condivisione di problematiche e di valori, ma anche

di responsabilità rispetto a tali valori e problematiche.

La partecipazione è quindi in primo luogo da intendersi come condivisione di responsabilità,

come (com)partecipazione agli obiettivi e ai target adottati a livello locale e sovra-locale, in

modo che tutti si sentano coinvolti nelle azioni rivolte alla sostenibilità urbana non solo come

destinatari, ma anche come soggetti attivi. Ciò appare di particolare rilevanza per un tema

come quello della mobilità ove il cambiamento dei comportamenti e delle scelte individuali

rappresenta uno dei punti di partenza essenziali per invertire i trend problematici sinora

sperimentati.

Contemporaneamente, essa è espressione di un crescente coinvolgimento dei cittadini e delle

forze sociali nei meccanismi istituzionali e decisionali, al fine di determinarne in maniera

significativa le dinamiche e le opportunità di successo, soprattutto attraverso la promozione di

soluzioni largamente accettabili e accettate.

Condizione necessaria affinché la partecipazione possa garantire tale fondamentale contributo

è che essa sia consapevole e basata su solide e aggiornate basi informative. Ciò richiede, da

un lato, che le Amministrazioni coinvolte diffondano la conoscenza delle problematiche di

base e contribuiscano a creare un’adeguata consapevolezza delle variabili di riferimento:

secondo il Libro verde sulla mobilità urbana infatti “per sviluppare una nuova cultura della

mobilità urbana… un ruolo di primo piano spetta all’educazione, alla formazione e alla

sensibilizzazione”19; ma, prima ancora, che venga migliorato e consolidato il quadro

conoscitivo e la base dati su cui incentrare il processo programmatorio e decisionale.

18 “Council conclusions on Action Plan on Urban Mobility”, 3024th Transport, Telecommunications and Energy Council meeting. Luxembourg, 24 June 2010. 19 COM(2007)551, p.18.

15

Troppo spesso infatti le decisioni nel campo dei trasporti urbani finiscono per essere fondate

su informazioni parziali e non aggiornate - ad esempio per quanto riguarda le scelte modali, i

flussi di traffico o le matrici origine-destinazione degli spostamenti - rendendo difficile

l’adozione di politiche d’intervento efficaci e razionali. Se è quindi da valutare positivamente

il fatto che “per fronteggiare l’assenza di dati e statistiche, la Commissione avvierà uno

studio su come migliorare la raccolta dei dati per il trasporto e la mobilità urbana”20, diventa

fondamentale che tale azione venga integrata a livello locale da attività conoscitive ad hoc,

che, colmando le lacune esistenti, siano di supporto sia all’attività informativa e di

sensibilizzazione, sia a quella decisionale.

10. Partnership finanziaria

Il complesso di misure e interventi necessari per migliorare il quadro della mobilità urbana

richiede investimenti rilevanti. Nelle parole della Commissione: “investimenti nelle

infrastrutture e nei poli di scambio, manutenzione e funzionamento delle reti, rinnovo e

revisione del materiale, sensibilizzazione del pubblico, campagne di comunicazione: i

fabbisogni finanziari sono molteplici e ingenti….Tutti gli attori locali, regionali, nazionali e

dell’UE devono recare il loro contributo”.21

In tale contesto appare del tutto chiaro che “la crescente necessità di finanziare sistemi di

trasporto complessi e il previsto calo di disponibilità di finanziamenti pubblici rappresentano

le sfide principali per il futuro”.22 Sfide complesse che richiedono un quadro d’intervento

altrettanto articolato, sia negli strumenti, sia negli attori.

Dal primo punto di vista, va sviluppata una crescente capacità dei governi locali di mobilitare

risorse aggiuntive, sia attraverso i tradizionali canali di debito, sia ricorrendo a forme

innovative/alternative di finanziamento. Rientra in quest’ultimo ambito, ad esempio, il

coinvolgimento dei soggetti privati sia come apportatori di capitali che di capacità progettuale

(project financing), così come l’introduzione di imposte di scopo che riescano a cogliere il

beneficio generato dalla realizzazione delle nuove infrastrutture o dalla fornitura dei servizi di

trasporto; importante risulta anche la possibilità di utilizzare i proventi ottenuti dalle diverse

forme di prelievo tributario sui trasporti privati (imposte sui carburanti, imposte di possesso,

tasse di parcheggio, road pricing) in modo da realizzare, secondo una logica di sistema, una

20 COM(2009)490, p. 5. 21 COM (2007)551, p. 19. 22 COM(2009)490, p.5.

16

forma di sussidiazione incrociata dalle modalità più impattanti verso quelle socialmente

preferibili.

Dal secondo punto di vista, appare chiaro che l’attribuzione di responsabilità alle realtà

urbane non può tradursi in abbandono o disinteresse da parte dei livelli di governo superiore:

“Gli enti locali da soli non possono far fronte a tutti questi problemi: occorre cooperazione e

coordinamento…Dobbiamo intraprendere tutti insieme e a tutti i livelli – locale regionale,

nazionale ed europeo – una riflessione su quella che è divenuta una questione di importanza

vitale, cioè la mobilità urbana”.23 In tale logica, il ruolo primario dei governi sovraordinati

diviene quello di promuovere in maniera mirata, soprattutto attraverso risorse finanziarie

aggiuntive, quegli interventi adottati a livello decentrato che siano funzionali anche (se non

soprattutto) al raggiungimento di obiettivi di carattere più generale (riduzione emissioni di gas

serra, riduzione incidenti stradali, tutela della salute pubblica, riduzione della dipendenza

energetica da fonti non rinnovabili, etc..). In assenza di tale sforzo, emerge il rischio di

rendere vantaggiosi comportamenti non cooperativi e di conseguenza problematico il

raggiungimento degli obiettivi prefissati a livello superiore.

11. Pianificazione integrata: i Piani di trasporto urbano sostenibile

“E’ ormai risaputo che le autorità locali che ottengono i migliori risultati ricorrono a un

approccio integrato per la gestione dell’ambiente urbano adottando piani strategici e a lungo

termine”.24

“ La Strategia tematica sull’ambiente urbano ha individuato una serie di problemi ambientali

cui si potrebbe ovviare mediante l’elaborazione e implementazione di piani di trasporto

urbano sostenibile (PTUS)”.25

The Council of the European Union26:

“Supports the development of sustainable urban mobility plans for cities and metropolitan

areas, and large centres of activity including for companies and administrations”.

Appare chiaro come un’importanza crescente sia attribuita alla capacità delle autorità locali di

leggere la tematica della mobilità urbana all’interno un adeguato sistema pianificatorio, basato

su Piani di trasporto urbano sostenibile (PTUS).

23 COM(2007)551, p.3. 24 COM(2005)718 p. 3. 25 COM(2007)551 p.15. 26 “Council conclusions on Action Plan on Urban Mobility”, 3024th Transport, Telecommunications and Energy Council meeting. Luxembourg, 24 June 2010, p. 3.

17

I PTUS rappresentano degli strumenti strategici di medio-lungo periodo che, combinando un

insieme complesso e integrato di misure riguardanti tutte le diverse modalità, mirano a

promuovere un cambiamento strutturale delle scelte e preferenze di trasporto in una

determinata area. Essi rispondono quindi all’esigenza di affrontare in maniera sistemica il

tema della mobilità urbana, coerentemente con i principi e le indicazioni trattati ai punti

precedenti.

“Urban Mobility Plans are meant to do all this, providing a coherent framework for different

actions. They also represent a primary way to promote walking, cycling and public transport.

The preparation of Urban Mobility Plana also offers an opportunity for dialogue with

citizens, for reflection on long term needs and for setting goals. There are many cities that

establish Urban Mobility Plans, but unfortunately this is not the norm and this practice needs

to be further encouraged”27.

Secondo le linee guida sviluppate in materia (European Commission, 2007; European

Parliament, 2010), le caratteristiche principali del processo programmatorio sottostante ai

PTUS presuppongono:

- un approccio partecipato, che sia in grado di coinvolgere e responsabilizzare le collettività

e gli attori sociali lungo tutte le fasi del processo: elaborazione, approvazione, attuazione,

valutazione e reporting;

- un approccio basato sulla conoscenza, che fondi le decisioni su un set attendibile e

aggiornato di dati e di capacità tecniche;

- un approccio integrato che miri a combinare e rendere coerenti le misure adottate sia a

livello orizzontale (tra diverse autorità settoriali), che verticale (tra diversi livelli di

governo), che spaziale (tra le diverse realtà amministrative insistenti sul medesimo bacino

trasportistico);

- un approccio inclusivo, che tenga conto di tutte le dimensioni e funzioni svolte dalla

mobilità urbana in termini economici, ambientali e sociali;

- un approccio misurabile, che renda possibile verificare il raggiungimento degli obiettivi

prefissati e la coerenza delle azioni nel campo della mobilità locale con quelle degli altri

settori e con gli obiettivi più generali definiti dai livelli superiori di governo;

- un approccio cooperativo, che, attraverso la logica del quadro d’azione unitario e

integrato, favorisca la compartecipazione finanziaria, sia orizzontale (pubblica e privata),

sia verticale (tra differenti livelli di governo).

27 SEC(2011)358 p. 91.

18

Da un punto di vista operativo, il percorso si basa sulla capacità di elaborare in maniera

continua e iterativa le diverse fasi, generalmente riconducibili a 5 momenti principali (fig. 3):

orientamento, diagnosi delle problematiche, sviluppo delle misure, condivisione e adozione,

applicazione e valutazione ex-post. La struttura ri-propone la ben nota logica del plan-do-

check-act, ove la sfida principale sembra, in questo caso, essere quella di garantire la

maggiore pervasività possibile al quadro d’intervento, sia dal punto di vista territoriale, sia da

quello dei settori coinvolti, sia infine, da quello delle misure d’intervento (misure hard, misure

soft, nuove tecnologie, incentivi/disincentivi, etc). Una sfida sinora poco percorsa, come

mostra l’incompiuta esperienza italiana dei Pum, che richiede un notevole cambio di

prospettiva alle prassi operative consolidate, sia per quanto riguarda la capacità delle autorità

locali di ragionare in termini di sistema, sia, da parte degli enti di livello superiore, nel

superare la logica dei finanziamenti compartimentali e a pioggia.

Figura 3. Le fasi di sviluppo di un PTUS

Fonte: Ahrens (2009)

12. Condivisione delle esperienze e delle conoscenze, con due best practice

metodologiche

In un settore in cui non emergono realtà rivelate e soluzioni univoche, la capacità di guardarsi

intorno e di essere permeabili alle esperienze migliori e più innovative rappresenta

un’opportunità da non perdere per le autorità locali.

19

The Council of the European Union28:

“Stresses the success achieved by many European cities in adopting active policies to

improve public mobility and health, and to foster sustainable life patterns; considers that the

exchange of such experience and knowledge can be of benefit to other cities; and invites the

Commission and the competent authorities to reinforce the exchange of best practices in this

field taking advantage of existing collaborations with European associations of local

authorities”.

Diverse sono le iniziative sviluppate a livello europeo29 che permettono di avere un supporto

metodologico, tecnico e anche in termini di fattibilità politica alle iniziative in campo. Tali

riscontri, oltre a fornire possibili riferimenti su singole misure di successo (sistemi innovativi

di trasporto collettivo, approcci alternativi di gestione della domanda, informatizzazione della

gestione dei mezzi, etc) permettono di apprezzare, in particolar modo, quelle realtà che in

maniera più comprensiva e sistemica sono riuscite ad affrontare il tema della mobilità urbana,

proprio nella logica della pianificazione integrata che la Commissione auspica di promuovere.

I due casi delle città francesi di Nantes e La Rochelle qui sotto sintetizzati ne rappresentano

un buon termine di riferimento.

Lo strumento programmatorio

I Plan de Deplacements Urbains-PDU sono divenuti obbligatori in Francia a partire dal 1998

per le città con più di 100.000 abitanti, al fine di definire i principali obiettivi nel campo della

mobilità e di identificare le azioni per il loro raggiungimento.

La città di Nantes ha già adottato un primo Piano decennale nel 1991, ben prima dell’obbligo

di legge, e si approssima ora al terzo ciclo di programmazione. A La Rochelle il Piano

attualmente in definizione (2011-2020) rappresenta invece la seconda esperienza decennale

(PDU2).

L’integrazione territoriale

In entrambi i casi, l’esercizio ha assunto una forte e crescente connotazione sovra-comunale,

alla ricerca della dimensione migliore per gestire la natura delle tematiche coinvolte.

A Nantes, dal 2001 è stata creata una Comunità metropolitana che coinvolge 24 comuni e

580.000 abitanti, con al centro il comune principale di Nantes (290.000 abitanti). Tale autorità

28 “Council conclusions on Action Plan on Urban Mobility”, 3024th Transport, Telecommunications and Energy Council meeting. Luxembourg, 24 June 2010, p. 4. 29 Tra cui possono essere ricordate, in particolare, le piattaforme telematiche: CIVITAS (http://www.civitas-initiative.org/main.phtml?lan=en), EPOMM (http://www.epomm.eu) e ELTIS (http://www.eltis.org/Vorlage.phtml?sprache=en).

20

acquisisce le competenze primarie nella gestione dei trasporti, tra cui anche quella della

redazione del PDU.

Una situazione analoga si ha a La Rochelle ove la Comunità intercomunale, creata nel 1999,

comprende 18 comuni e 150.000 abitanti (78.000 nel Comune principale di La Rochelle) e ha

acquisito dalla prima edizione la responsabilità della redazione del PDU.

L’esplicitazione degli obiettivi e l’inclusività dell’approccio

In entrambe le esperienze è stata adottata una chiara esplicitazione degli obiettivi,

frequentemente con quantificazioni e tempistica, e una loro articolazione in assi d’intervento,

in modo da rendere trasparente le successive fasi di attuazione e valutazione.

Rimane inoltre evidente dai contenuti come tale processo si sia ispirato al concetto di

inclusività, cercando di integrare componenti economiche, sociali e ambientali.

Tabella 1. Obiettivi e modalità d’intervento nei casi studio

Obiettivi strategici Assi d’intervento

Nantes (2001-2010)

Garantire la mobilità per tutti - Mantenere e sviluppare l’accessibilità

della zona centrale - Perseguire un riequilibrio modale tra

l’auto privata (50%) e le altre modalità : trasporti collettivi (18%) e mezzi non motorizzati (32%)

- Garantire una gestione globale della mobilità

- Coinvolgere l’insieme degli attori

Sviluppare l’offerta alternativa all’auto privata Rivedere l’uso dell’auto privata Migliorare la sicurezza e l’accessibilità degli spostamenti Ottimizzare il trasporto merci nell’area urbana Utilizzare la politica della sosta come strumento di gestione

della mobilità Garantire l’informazione sull’insieme del sistema dei

trasporti Monitorare e valutare il Piano

Sfide chiave Obiettivi strategici

La Rochelle (2011-2020)

- Per salvaguardare il pianeta e la salute pubblica

- Per una mobilità maggiore e migliore per tutti

- Per un uso più controllato dell’auto privata - Per un uso razionale del nostro territorio - Per una qualità dello spazio urbano

Ambientali 1.Ridurre le emissioni serra pro-capite dai trasporti del 20% entro il 2020 2.Ridurre l’esposizione all’inquinamento acustico da trasporti Sociali 3.Assicurare l’accessibilità alle modalità alternative a qualsiasi tipologia d’utente Economici 4.Incrementare l’accessibilità della zona centrale e nel contempo diminuire il traffico veicolare 5.Garantire una buona accessibilità a tutti i nodi economici prioritari Orizzontali 6. Valutazione 7. Pianificazione finanziaria di sistema 8.Influenzare le mentalità e i comportamenti attraverso la formazione/l’informazione/la sensibilizzazione

21

Obiettivo 1*

* Si riporta l’esempio relativo al primo degli 8 obiettivi, indicativo di come ogni singolo target strategico venga declinato in obiettivi specifici e misure d’azione.

L’integrazione delle misure

La fase attuativa si è articolata in tutte e due le città in un mix di misure, in cui assume

particolare rilevanza la volontà di combinare adeguatamente incentivi e disincentivi.

La Tabella 1 mostra ad esempio come a Nantes trovino spazio negli assi prioritari sia misure

di potenziamento dei trasporti alternativi all’auto, sia strumenti di gestione e limitazione del

traffico veicolare privato. Altrettanto significativamente, tutto il quadro d’azione del PDU

2001-2010 a La Rochelle è suddiviso in una dicotomia Je prends ma voiture/Je ne prends pa

ma voiture (Tab.2), chiaramente riconducibile alla logica delle misure Push/Pull vista in

precedenza.

Tabella 2. Il quadro d’azione a La Rochelle

JE PRENDS MA VOITURE JE NE PRENDS PAS MA VOITURE

- Sostituzione della maggior parte degli incroci con rotatorie - Limitazioni della velocità e interventi di traffic calming - Riduzione della larghezza delle carreggiate - Stabilizzazione dell’offerta di sosta dopo il 2000 - Penalizzazione della sosta di lunga durata dei pendolari - Incremento della sosta a pagamento - Miglioramento della sosta dei residenti - Gestione degli spazi di superficie per un paesaggio urbano

di qualità - Sviluppo di piani di spostamento casa lavoro e creazione di

un servizio di car-pooling sul web con 2.500 iscritti - Realizzazione di due stazioni di biofuel e di un centro di

raccolta di oli usati dalle attività di ristorazione

- Azioni a favore della mobilità pedonale: Realizzazione di 28 percorsi pedonali Creazione di zone pedonali e zone a 30 Pedibus con il coinvolgimento di 6.500 studenti in 9 comuni

- Azioni a favore della mobilità ciclabile: Creazione del servizio di bike sharing (350 bici in 55 stazioni) Potenziamento della rete ciclabile (totale di 160 km di piste nel 2008) Creazione di 3500 posti di parcheggio Azioni di divulgazione e sensibilizzazione

- Azioni a favore dell’utilizzo del trasporto collettivo: Incremento del 100% dell’offerta nella seconda corona metropolitana Incremento della protezione garantita alla rete dei bus (50% di rete protetta nel 2008) Realizzazione di un sistema d’informazione in tempo reale (SMS; pannelli elettronici)

22

Adozione di veicoli di TPL a basso impatto Miglioramento dell’accessibilità dei mezzi (60% nel 2008) Realizzazione di due nuove fermate della ferrovia urbana nel 2008 Creazione di un polo d’interscambio nella stazione ferroviaria Sviluppo di parcheggi di P&R con navette gratuite e bike-sharing (800 posti disponibili e 3 nuove realizzazioni in progetto) Integrazione tariffaria tra sistema dei trasporti/offerta culturale/attività ricreative

- Altre azioni Sviluppo di un servizio di car-sharing con 55 auto elettriche Sviluppo di un sistema di interscambio logistico con mezzi a basso impatto e di ridotte dimensioni

La partecipazione

Il processo programmatorio si è basato su una costante interazione con gli attori sociali,

cercando di valorizzarne al massimo i contributi propositivi e progettuali. Ciò ha implicato

una fase preparatoria di circa 2 anni in entrambe le realtà, testimoniando di come un fattivo

coinvolgimento dal basso delle collettività richieda tempo e risorse.

Interessante appare il caso di La Rochelle ove la partecipazione è stata organizzata in sei

gruppi di lavoro tematici (modalità di trasporto, utenti, pianificazione urbana, paesaggio

urbano, centro città, valutazione) che hanno permesso di meglio canalizzare e sistematizzare i

contributi propositivi. La Figura 4 esplicita la relazione tra le proposte emerse dai gruppi e gli

obiettivi adottati del Piano, in modo che ciò possa rappresentare uno strumento di

legittimazione delle scelte adottate e di valutazione della loro effettiva messa in pratica.

Figura 4. I contributi della partecipazione agli obiettivi del PDU di La Rochelle

Fonte: Communautè d’Agglomeration de La Rochelle, Plan de Déplacements Urbains 2. Forum des 400., Juin 2010.

23

Il finanziamento di sistema e la cooperazione finanziaria

La logica sistemica degli interventi ha privilegiato una visione complessiva e organica del

quadro finanziario, ove, sia in fase preventiva, che di valutazione ex post, è l’insieme del

Piano ad essere considerato e non il singolo intervento settoriale. Fondamentale è inoltre la

partnership finanziaria, che fa sì che l’impegno locale sia supportato da un insieme integrato

d’interventi, in cui partecipano sia il livello regionale, che quello nazionale che quello

comunitario (Box 4).

Box 4. Il quadro finanziario del PDU di Nantes (2001-2010)

- Le programme d’actions représente, tous financements confondus, un effort financier total de 1,1 milliard d’euros pour les 10 ans de PDU. - Se basant sur son expérience, l’agglomération nantaise a estimé sa participation au financement à 51% du budget total. La transformation de l’agglomération en Communauté Urbaine apporte en outre des recettes nouvelles entre autres. - Le reste est financé grâce aux subventions du Contrat de Plan Etat – Région 2000-2006 pour certaines mesures du PDU, de la Communauté Européenne et de l’Etat pour les investissements de transport public.

Fonte : ADEME, Energie et Territoires, octobre 2004.

La misurazione e valutazione

Rilievo primario è infine attribuito all’attività di misurazione e valutazione ex post dei Piani

che rappresenta un passaggio fondamentale del processo continuo e iterativo descritto in

Figura 3.

Sia negli gli assi prioritari di Nantes, sia negli obiettivi strategici di La Rochelle (fig.5) la

valutazione entra infatti come aspetto interno al processo, con proprie strategie, strumenti e

chiavi di sviluppo. Di particolare interesse appare il collegamento tra l’attività di

misurazione/valutazione e la partecipazione, giacché uno dei gruppi tematici istituiti a La

Rochelle ha la funzione specifica di portare avanti il monitoraggio del Piano, al fine di

garantire una funzione continua di etero controllo di quanto fatto e di quanto ancora da fare.

24

Figura 5. PDU di La Rochelle, obiettivo 6: la valutazione

Fonte: Communautè d’Agglomeration de La Rochelle, Plan de Déplacements Urbains 2. Forum des 400., Juin 2010.

25

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