L'efficientamento energetico: verso una nuova partnership pubblico - privata

Cagliari – 5 Novembre 2015

Le partnership pubblico-private e il ruolo delle ESCO

Prof. Sergio Zabot - Politecnico di Milano

Panoramica sui Contratti

1 - i Contratti di Fornitura di Energia(Energy Supply Contracting)

2 - i Contratti di Prestazione Energetica(Energy Performance Contracting - EPC)

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i Contratti di Fornitura di Energia

(Energy Supply Contracting)

Riguardano principalmente la Conduzione e la Manutenzione (O&M) di un impianto di generazione di energia da parte di un Contraente che lo gestisce a suo completo rischio, sulla base di un contratto di medio-lungo termine.

La finalità è di ottimizzare i processi di produzione dell’energia e conseguire quindi vantaggi sia economici, sia ecologici.

Gli aspetti prestazionali del contratto riguardano la riqualificazione degli impianti e la loro gestione (O&M), l’approvvigionamento del combustibile e la vendita finale di “energia utile”.

La remunerazione del servizio consiste nel pagamento, da parte del Cliente, dell’energia utile fornita all’edificio o alle singole unità immobiliari, misurata con dei contabilizzatori di calore, detti in gergo “conta-calorie”.

Il campo di applicazione include sia gli edifici esistenti sia quelli nuovi di ogni genere.

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i Contratti di Prestazione Energetica

(Energy Performance Contracting - EPC)

Affrontano la riqualificazione e la conseguente gestione da parte di un Contraente nella forma di una cooperazione basata sul partenariato.

La finalità è di conseguire un risultato migliorativo garantito in termini di risparmio energetico, risparmio economico, valorizzazione patrimoniale dell’immobile.

La principale differenza con i contratti di fornitura è il finanziamento degli interventi di riqualificazione energetica con i risparmi energetici futuri ottenuti e garantiti in termini contrattuali.

Gli aspetti prestazionali del contratto riguardano il finanziamento, la riqualificazione dei sistemi edificio-impianti e la loro gestione.

La remunerazione consiste in un pagamento che viene determinato in relazione ai risultati raggiunti e sulla base del combustibile effettivamente consumato.

Il combustibile viene acquistato separatamente dal Cliente oppure dallo stesso Contraente ma con separazione contabile e remunerazione disgiunta.

L’applicazione è riservata esclusivamente agli edifici esistenti.

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i Contratti di Prestazione Energetica

La nuova definizione di EPC

Il D.Lgs. 115/08 definiva il Contratto di Rendimento Energetico:

Accordo contrattuale tra il beneficiario e il fornitore riguardante una misura dimiglioramento dell'efficienza energetica, in cui i pagamenti a fronte degliINVESTIMENTI in siffatta misura sono effettuati in funzione del livello dimiglioramento dell'efficienza energetica stabilito contrattualmente.

Il D.Lgs. 102/14 ha modificato la precedente definizione; Contratto di Rendimento Energetico o di Prestazione Energetica:

Accordo contrattuale tra il beneficiario o chi per esso esercita il potere negoziale e ilfornitore di una misura di miglioramento dell'efficienza energetica, verificata emonitorata durante l'intera durata del contratto, dove gli INVESTIMENTI (lavori,forniture o servizi) realizzati sono pagati in funzione del livello di miglioramentodell'efficienza energetica stabilito contrattualmente o di altri criteri di prestazioneenergetica concordati, quali i risparmi finanziari.

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i Contratti di Prestazione Energetica

Tre importanti novità nella nuova definizione di EPC

Monitoraggiointervento

E’ stata codificata la necessità di prevedere il monitoraggioe la verifica degli effetti dell’intervento quale elementoimprescindibile del rapporto.

Tipi diinvestimenti

E’ stato eliminato ogni dubbio sulla possibilità di considerareEPC un contratto avente ad oggetto anche un “servizio”,problema sentito soprattutto nei confronti della PA.

Parametri divalutazione

Viene espressamente riconosciuta la possibilità che ilcorrispettivo del contratto venga determinato non solo subasi tecnico ingegneristiche, ma anche sulla basedell’effettivo risparmio economico conseguito.

Elementi minimi dell’EPC secondo il D.lgs. 102/14

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- Elenco chiaro degli interventi da realizzare e dei risultati da conseguire- Indicazione dei risparmi garantiti da conseguire mediante gli interventi Oggetto

- Durata, modalità e termini del contratto:- Obblighi delle parti- Elenco delle fasi di attuazione delle misure previste e costi- Disposizioni chiare sulla quantificazione e la verifica dei risparmi garantiti

effettivamente conseguiti, controlli di qualità e garanzie- Indicazione chiara della quota di partecipazione ai risparmi pecuniari

realizzati spettante a titolo di corrispettivo

Termini contrattuali

- Sanzioni in caso di inadempienza- Modalità di modifica delle condizioni incidenti sui contenuti del contratto

Clausole ulteriori

I contratti che rispettano gli elementi minimi di cui all’All. 8 D.Lgs n. 102/2014 sono considerati contratti di rendimento energetico, ai fini dell’accesso al Conto termico.

Le ESCo (Energy Service Company) offrono Contratti di

Prestazione per il Risparmio Energetico con Garanzia di

Risultato.

Le ESCo sono nate negli USA negli anni ’80 e in Europa sono

diffuse soprattutto nei paesi “anglosassoni”

Le ESCo progettano ed effettuano interventi di riqualificazione

energetica sugli edifici e sugli impianti con lo scopo di ridurre i

consumi.

Molte ESCo finanziano anche gli interventi per il Risparmio

Energetico recuperando i costi di investimento con i risparmi

che si impegnano a garantire. (Finanziamento Tramite Terzi o

F.T.T.)

Le Energy Service Companies - ESCo

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il Finanziamento Tramite Terzi - FTT

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Struttura del Progetto

Principali Strategie Contrattuali

Contratto a Cessione Globale Limitata (First Out)

Prima Durante il Contratto Dopo

Risparmio per ripagare l’investimentoRisparmio

Alla fine delContratto

Bolletta Energetica

Co

sti

Bolletta Energetica

Bolletta Energetica

Contratti di Prestazione con Finanziamento Tramite Terzi

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Principali Strategie Contrattuali

Contratto F.T.T. con Risparmio Condiviso(Shared Saving)

Prima Durante il Contratto Dopo

Risparmio immediato

Risparmio per ripagare l’investimento

RisparmioAlla fine del

Contratto

Bolletta Energetica

Co

sti

Bolletta Energetica

Bolletta Energetica

Contratti di Prestazione con Finanziamento Tramite Terzi

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Gli aspetti finanziari

Istituto

Finanziario ESCo Comune

Serviziodeldebito

CanoneExcl.Finanza

LineadiCredito

Schema tradizionale di finanziamento di un contratto EPC

Schema di finanziamento con il Forfeiting

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Gli aspetti finanziari: il Project Financing

Il Project Finance (PF) è una forma di finanziamento strutturato che, rispetto alla tradizionalefinanza d’impresa, valuta l’equilibrio economico-finanziario di uno specifico progetto e nondell’impresa nel suo complesso, considerandolo quindi indipendente dalle altre iniziative.

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La “relazione di agenzia”, formulata da Jensen e Meckling nel

1976, è definita come un contratto in base al quale una

persona (principale) stipula un’obbligazione con un'altra

persona (agente) per ricoprire per suo conto una data

mansione, implicando una delega di potere. Il “contratto di

agenzia” presenta alcuni rischi, dovuti al comportamento

opportunistico delle parti, che tendono ognuna a

massimizzare la propria utilità.

Il problema di “agenzia” riguarda tutte le situazioni in cui

vengono attuati contratti con società esterne per la gestione di

tutti quei servizi che vanno sotto la dizione di “outsourcing” o

esternalizzazione.

il “Problema di Agenzia”

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il modello ESCo è influenzato dal problema “agenzia” in termini di:

1. “Adverse Selection” ovvero l’impossibilità di redigere dei contratti perfetti,

cioè accordi in cui si prevedono tutte le possibili situazioni e scenari futuri e si

descrive il comportamento a cui ciascun soggetto è tenuto ad attenersi.

2. “Moral Hazard” ovvero l’opportunismo da parte dei soggetti coinvolti, ovvero

il perseguimento da parte degli stessi di finalità proprie ed egoistiche conastuzia e, se necessario, anche con l’inganno.

Spesso il Committente non è in grado di verificare l’operato della ESCo in

maniera efficace, in quanto nella formazione e nella gestione di un contratto

sono presenti delle asimmetrie informative a favore della ESCo, che è

sicuramente a conoscenza di un maggior numero di informazioni rispetto al

Committente e può sfruttare queste asimmetrie informative tenendo

comportamenti opportunistici.

il “Problema di Agenzia”

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Secondo la “teoria dell'agenzia” i comportamenti opportunistici delleESCo, non sono eliminabili, ed è praticamente impossibile che esseoperino esclusivamente nell'interesse del Committente.

Tuttavia, la condizione per limitare tali comportamenti opportunisticiesiste ed è quella di predisporre un solido sistema di “Governance”.

Questo genera tuttavia dei “costi”, per:

1. L’assistenza tecnica e legale per redigere capitolati di gara e contrattiadeguati (Contrattualizzazione);

2. L’incentivazione necessaria a stimolare e ad orientare ilcomportamento della Esco;

3. Il monitoraggio e l’auditing finanziario per controllare e verificare irisultati della ESCo.

il “Problema di Agenzia”

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La Contrattualizzazione

E’ la fase più importante e anche più delicata. Il ruolo di Governance delle Amministrazioniè di eliminare, a monte dell’espletamento delle gare, la presenza di possibili asimmetrieinformative che possono essere sfruttate per comportamenti opportunistici. Il punto dipartenza è rappresentato dalla conoscenza:

• delle “Baselines” (consumi e costi di combustibile ed energia elettrica, costi di O&M);• del potenziale di risparmio, sia energetico sia monetario, degli stabili di proprietà;• l’ammontare approssimativo degli investimenti da porre a base d’asta.

Questo primo nodo di asimmetria informativa generalmente favorisce le ESCo e penalizza leAmministrazioni.

Questo rappresenta un primo non indifferente costo che le Amministrazioni devonosostenere; i costi per la definizione delle “Baselines” e del potenziale di risparmio sonoinfatti, nell’ordine di alcune migliaia di Euro per edificio.

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L’incentivazione

L’introduzione di un sistema d’incentivazione legata agli obiettivi dell’Amministrazioneserve a limitare il “Moral Hazard” allineando gli interessi con quelli dalla ESCo.

In pratica, nel caso di contratti EPC con Garanzia di Risultato, l’Amministrazione rinuncia auna parte degli sgravi di bilancio prodotti dal risparmio energetico per condividerli con laESCo. In questo modo la ESCo può diventare un partner affidabile poiché è suo interesseprimario realizzare rapidamente e a regola d'arte il progetto, gestendolosuccessivamente secondo criteri di massima efficienza.

Alcune tecnologie utilizzate per ridurre i consumi danno luogo a forme di incentivazione: iTitoli di Efficienza Energetica (TEE), il Conto Energia per il Fotovoltaico, il Conto Termico,la riduzione delle accise sui consumi di Gas per impianti di Cogenerazione ad AltoRendimento. Data la complessità di acquisizione degli incentivi, può essere opportunoriconoscere interamente tali incentivazioni alle ESCo.

Da non trascurare l’attuazione di programmi di modifica comportamentale degli utenti intermini di formazione, sensibilizzazione e incentivazione ad adottare azioni e prassi perl’uso razionale dell’energia nel quotidiano.

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il Monitoraggio, la Verifica e il Reporting Ultimo, ma non meno importante, il monitoraggio e la verifica delle prestazioni degli EPC

rappresentano un passo fondamentale nello strutturare un sistema di Governance attoa gestire al meglio il “Problema di Agenzia”.

Troppo spesso, infatti, i Committenti delegano totalmente la tenuta del monitoraggio edella verifica, con il risultato di indurre un’asimmetria informativa e non essere in gradopoi di “contraddire” efficacemente i conti presentati dalle ESCo.

Questa attività, che ha i suoi costi, deve essere dettagliata a livello contrattuale utilizzandoriferimenti a protocolli consolidati e riconosciuti, come ad esempio l’InternationalPerformance Monitoring & Verification Protocol – IPMVP.

Per poter garantire una attività completa e trasparente, è necessario che:

1) venga attuato un Sistema di Monitoraggio e Verifica delle Prestazioni (SMVP);

2) la Committenza si doti di una struttura che segua l’attività del SMVP;

3) tale Sistema sia in condivisione per tra Committenza ed ESCo.

Realizzare un Sistema di Gestione dell’Energia (SGE)

secondo la norma ISO 50.001

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Il Partenariato Pubblico Privato - PPP

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Libro verde relativo ai partenariati pubblico-privati e al diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni«forme di cooperazione tra le autorità pubbliche ed il mondo delleimprese che mirano a garantire il finanziamento, la costruzione, ilrinnovamento, la gestione o la manutenzione di una infrastruttura o lafornitura di un servizio" .

Requisiti di una partnership di successo tra autorità pubbliche e operatori privati:

Finanziamento totale o parziale a carico dell’operatore privato. Rimborso del finanziamento e remunerazione del rischio imprenditoriale derivanti dal

cash flow generato del progetto. Value for money - ottimizzazione dei costi = miglior risultato per la collettività. Corretta allocazione dei rischi in base ai parametri comunitari.

Codice dei Contratti Pubblici (art. 3, co. 15-ter)“…alle operazioni di partenariato pubblico privato si applicano i contenuti

delle decisioni Eurostat”

Profili di Contabilità Pubblica Decisione Eurostat dell’11 febbraio 2004:

“i beni oggetto di un rapporto contrattuale tramite Concessione, non vanno registrati nei conti delle Amministrazioni pubbliche ai fini del calcolo dell’indebitamento netto e del debito, solo se c’è un sostanziale trasferimento di rischio dalla parte pubblica alla parte privata”.

Ciò avviene nel caso in cui si verifichino contemporaneamente le seguenti due condizioni:

1. il soggetto privato assume il rischio di costruzione;2. il soggetto privato assume almeno uno dei due rischi: di domanda o di disponibilità.

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Rischio di Costruzione

Rischio di Domanda

Rischio di Disponibilità

- Errori di progettazione- Ritardi di consegna- Mancato rispetto

standard di progetto- Aumento dei costi- Carenze tecniche

- Variabilità della domanda per fattori indipendenti dalla qualità del servizio prestato dal concessionario

- Insufficiente livello delle prestazioni erogate, rispetto ai parametri qualitativi e quantitativi pattuiti

Profili di Contabilità Pubblica

La corretta e sostanziale allocazione dei rischi di costruzione, domanda e disponibilità in capo al partner privato qualifica il contratto come PPP e garantisce che l’operazione sia classificabile come «off-balance sheet»

Circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri (GURI N. 84 del 10 Aprile 2009 ):

“la spesa per realizzare opere pubbliche può essere contabilizzata fuori bilancio, ai fini del deficit pubblico statale e del “Patto di stabilità”, solo se il canone pagato dall'Amministrazione per ripagare l'investimento del privato non è fisso, ma risulta contrattualmente variabile in base a parametri di prestazione della gestione”

Ergo . . . un EPC con Garanzia di Risultato che preveda pagamenti proporzionali alle prestazioni ottenute ...

. . . NON è soggetto al Patto di Stabilità.

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Le ESCO nel settore pubblicoUna attività di PPP con una ESCo va inquadrata preferibilmente, in ragione

dell’assunzione del rischio imprenditoriale dell’iniziativa, quale Concessione, e non

come Appalto. In particolare:

Il Finanziamento Tramite Terzi (F.T.T.) va configurato quale concessione mista di

beni e servizi, poiché la ESCo, assumendo su di sé il rischio imprenditoriale relativo

allo svolgimento dell’attività di miglioramento dell’efficienza energetica dei beni

dell’amministrazione, utilizza in via esclusiva tali beni, operando investimenti su di

essi a scopo di profitto, fornendo indirettamente un vantaggio all’Amministrazione

titolare.

La ESCo diventa l’unico soggetto responsabile verso l’utente finale e che si occupa di

tutte le fasi in cui si compone lo schema FTT:

- Fattibilità economico-finanziaria

- Progettazione degli interventi

- Riqualificazione energetica degli edifici e degli impianti

- Conduzione e manutenzione degli impianti

- Copertura finanziaria

La fornitura del Combustibile va esclusa dalla Concessione,

o separata almeno contabilmente 23

i passi da compiere per realizzare un EPC - (1)

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1 - La preparazione del programma di investimento

La pre-indagine conoscitiva dovrebbe essere eseguita direttamente dall’Amministrazione, tramite i suoi uffici.Questa attività richiede il recupero di informazioni depositate negli archivi e la ricerca e la loro cernita puòessere impegnativa. Occorre coinvolgere i “ funzionari anziani ” che hanno la “memoria storica ”dell’Amministrazione.

Le diagnosi energetiche devono essere effettuate da studi professionali indipendenti o, se esistono, da proprieAgenzie per l’Energia.

In questa fase non è necessario commissionare studi di fattibilità approfonditi. Le Società che partecipano allegare generalmente tengono in limitata considerazione le diagnosi e gli studi fatti da altri e comunquerealizzano indagini e studi sulla base delle proprie esperienze e di propri criteri.

i passi da compiere per realizzare un EPC – (2)

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InvitoaiConcorrentiselezionatiapresentareofferte

SelezionedellaESCOeAggiudicazione

Valutazioneeselezionedeiconcorrenti(ShortList)

RedazionedellaLetteradiInvito,delloSchemadiContratto,delCapitolatodiGestioneedegliAllegatiTecnici

RedazioneeapprovazionedeiCriteridiGara

RedazioneepubblicazionedelBandodiPre-qualificazione

Preparazioneesvolgim

ento

dellaG

araFASE

2(7mesi)

2 – La preparazione e lo svolgimento della gara

E’ fondamentale ricorrere ad un Advisor legale da selezionare tramite gara tra studi professionali che abbianosolide competenze ed esperienze nella gestione degli appalti pubblici, con la sottomissione di un disciplinarearticolato che includa, possibilmente, anche la gestione dei contenziosi.

Non chiedere l’impossibile. Affinché gli interventi siano effettivamente realizzati, questi dovranno essere, nelloro aggregato, economicamente e finanziariamente sostenibili sia in termini di bancabilità di progetto che diredditività del capitale investito da parte delle Società attuatrici.

Richieste non sostenibili economicamente si traducono in gare disertate

i passi da compiere per realizzare un EPC – (3)

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3 – La conclusione della gara (sigla contratti & redazione progetti)

Tra la consegna degli edifici per la gestione e la consegna dei lavori possono trascorrere parecchi mesi. Occorre prevedere, nel contratto, clausole di salvaguardia in funzione della finestra temporale utile per poter effettuare gli interventi di riqualificazione energetica.

i passi da compiere per realizzare un EPC – (4)

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4 – La gestione del contratto

Il monitoraggio e la verifica delle prestazioni sono un elemento fondamentale nella gestione deicontratti. Questa attività prosegue per parecchi anni e i Comuni devono strutturarla per tutto ilperdurare del contratto, regolando anche gli avvicendamenti del personale che inevitabilmentesi determinano in periodi di tempo così lunghi.

Non bisogna poi sottovalutare i tempi di formazione del personale che a qualunque titolo sioccuperà della gestione dei contratti, del “reporting” e della determinazione dei canoni annuali.

i passi da compiere per realizzare un EPC

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Cronoprogramma tipico di una “Procedura Ristretta” sviluppata in due fasi.

Fasi Attività

Pre-indagineconoscitiva

Redazioneeapprovazionedegliattipropedeutici

FormazionedelGruppodiProgetto

EsecuzionedelleDiagnosienergetiche

DeterminazionedelleBaselineedegliobiettivi

RedazioneeApprovazionedeiCriteridiGara

RedazioneepubblicazionedelBandodiPre-qualificazione

Valutazioneeselezionedeiconcorrenti(ShortList)

Redazionedeidocumentidigara(secondoStep)

Invitoaiconcorrentiselezionatiapresentareofferte

Valutazioneeselezionefinale(Aggiudicazione)

StandStill

Acquisizionedocumentazionedicomprovadeirequisiti

SottoscrizionedelContrattoeConsegnadegliedifici

Redazionedelprogettodefinitivo

Approvazionedelprogettodefinitivo

Redazionedelprogettoesecutivo

Approvazionedelprogettoesecutivoeconsegnadeilavori

Nota-isimboli( )indicanol'assunzionedeiprincipaliattiformali(delibere,determine,disposizioni)

Mese15 Mese16Mese7 Mese8 Mese9 Mese10 Mese11 Mese12

1

2

3

Mese13 Mese14Mese1 Mese2 Mese3 Mese4 Mese5 Mese6

Alcune attività possono sicuramente essere “compresse” e ogni Amministrazione può riformulare letempistiche secondo le proprie peculiarità.

Sviluppando “in parallelo” le diagnosi energetiche, la fase di Pre-qualificazione e la redazione deidocumenti di gara è possibile ridurre i tempi totali della procedura.

Altre riduzioni si possono ottenere se si riescono a comprimere i tempi delle attività della Fase 1 edeventualmente ridurre il tempo concesso alle ESCO per la presentazione delle offerte (scelta tuttaviasconsigliata). Gli altri tempi non sono ulteriormente comprimibili.

Problematiche di Mercato

Il mercato italiano degli EPC è ancora agli albori e l’Energy Supply Contracting è

predominante sull’Energy Performance Contracting.

Le Maggiori ESCo, ben capitalizzate e bene inserite nel mercato pubblico, tendono

a boicottare le gare per EPC con Garanzia di Risultato … in quanto preferiscono

contratti “All-inclusive” (riqualificazioni, O&M, fornitura combustibili) senza

separazione contabile e … senza completa trasparenza.

D’altro lato le Piccole e Medie ESCo, non hanno capitalizzazioni sufficienti per

gestire contratti lunghi e complessi e hanno inoltre difficoltà di accesso al credito

bancario.

Manca completamente un mercato di Performance Bonds emessi da Compagnie di

Assicurazione indipendenti per garantire Clienti finali o ESCo in caso di prestazioni

contrattuali insufficienti.

Le Banche tendono a non accettare il cash flow generato dal risparmio energetico

come collaterale principale e pertanto adottano precauzioni rigide verso le ESCo

contro il rischio di insolvenza.

Problematiche nelle P.A.

Mancanza di conoscenza tecnica sugli EPC da parte dei piccoli Comuni che non

possono affrontare costi per consulenze esterne per preparare e implementare

gare complesse.

Inadeguatezza dei Comuni ad ottemperare a trade-off appropriati tra miglioramenti

di Governance e condivisione di Sovranità, necessari e impliciti nei Partenariati

Pubblico Privati.

Inoltre, la fase principale di controllo delle prestazioni ottenute, richiede la

conoscenza e l’applicazione di un protocollo di Monitoraggio e Verifica, non sempre

pienamente applicato.

Durante l’assessment diagnostico è stata riscontrata spesso, la mancanza di dati

di consumo affidabili. Molte Amministrazioni non registrano o spesso adottano

sistemi di contabilità arbitrari per i costi di O & M.

I Tempi e i Costi necessari a formare il personale è spesso sotto-stimato.

Anche il tempo necessario allo svolgimento delle procedure amministrative è

spesso sotto-valutato.

Persiste ancora il problema tecnico di individuare, con sufficiente accuratezza, le

perdite di calore degli involucri edilizi (le U-values sono spesso sovrastimate)

Barriere & Ostacoli

Ci sono ancora pesanti barriere istituzionali e di mercato:

Instabilità legislativa e complessità delle procedure burocratiche.

Frequenti Stop & Go amministrativi imposti da norme e regolamenti

nazionali e locali.

A causa del Patto di Stabilità, impossibilità per i Comuni ad allocare

somme in equity per co-finanziare interventi con lunghi pay-back.

Sistemi incentivanti complessi e con differenti temporalità tra i vari attori

(EU, Nazionali, Regionali, Privati … )

Forti e Potenti Lobby in grado di ostacolare la diffusione degli EPC.

Opacità nelle relazioni con le Banche in generale.

. . . . . . . . .

Il nostro peggior nemico:

Mr. Henry Gantt

Sed fugit, interea fugit, irreparabile tempus

33www.fire-italia.org/category/studi-e-ricerche/guide/

L'efficientamento energetico: verso una nuova partnership pubblico - privata

Cagliari – 5 Novembre 2015

Grazieper

L’attenzionesergio.zabot@polimi.it