L’azione comunitaria in materia di turismo

L’azione comunitaria e il turismo

Il processo di integrazione europea con il raggiungimento di traguardi invero non preventivabili all’epoca della redazione del Trattato istitutivo della Comunità Economica Europea (CEE), propone uno scenario decisamente favorevole, che, a causa della valenza non solo economica ma anche culturale e di rilievo per l’integrazione, pone il turismo come importante elemento di coesione della costruzione europea.

Non può non rilevarsi che la completa realizzazione dello spazio senza frontiere costituisce un habitat di opportunità unico da cui il turismo, grazie alla sua congenita caratteristica fondata sul movimento delle persone e dei servizi potrebbe ricavare indubbi benefici.

Il turismo non è soltanto un fenomeno economico, ma si inserisce nella vita socio-economica dell’umanità ed ha il suo peso specifico sui relativi problemi e in particolare su quelli internazionali. Questa disciplina interessa i più diversi campi del diritto, nei suoi diversi livelli, compreso quello internazionale

Il processo di integrazione europea con il raggiungimento di traguardi invero non preventivabili all’epoca della redazione del Trattato istitutivo della Comunità Economica Europea (CEE), propone uno scenario decisamente favorevole, che, a causa della valenza non solo economica ma anche culturale e di rilievo per l’integrazione, pone il turismo come importante elemento di coesione della costruzione europea.

Non può non rilevarsi che la completa realizzazione dello spazio senza frontiere costituisce un habitat di opportunità unico da cui il turismo, grazie alla sua congenita caratteristica fondata sul movimento delle persone e dei servizi potrebbe ricavare indubbi benefici.

Il turismo non è soltanto un fenomeno economico, ma si inserisce nella vita socio-economica dell’umanità ed ha il suo peso specifico sui relativi problemi e in particolare su quelli internazionali. Questa disciplina interessa i più diversi campi del diritto, nei suoi diversi livelli, compreso quello internazionale

L’azione comunitaria

La Politica Comunitaria del Turismo

“L’azione comunitaria per il turismo ha privilegiato, rispetto all’adozione di provvedimenti specifici di tipo settoriale, quella di misure indirette, la cui valenza turistica deriva dalla valutazione dei relativi interessi nel più generale contesto di volta in volta considerato” … di modo che “a fronte della scarsità di provvedimenti informativi del primo tipo, il turismo risulta espressamente coinvolto e preso in considerazione nell’ambito delle misure prese dalla Comunità nei campi più disparati, dalla cultura, alla ricerca, ai trasporti, alle politiche regionali, alla protezione dell’ambiente, alla politica dei consumatori, a quella di sviluppo e sostegno alle piccole e medie imprese, a quella della concorrenza …”*

“L’azione comunitaria per il turismo ha privilegiato, rispetto all’adozione di provvedimenti specifici di tipo settoriale, quella di misure indirette, la cui valenza turistica deriva dalla valutazione dei relativi interessi nel più generale contesto di volta in volta considerato” … di modo che “a fronte della scarsità di provvedimenti informativi del primo tipo, il turismo risulta espressamente coinvolto e preso in considerazione nell’ambito delle misure prese dalla Comunità nei campi più disparati, dalla cultura, alla ricerca, ai trasporti, alle politiche regionali, alla protezione dell’ambiente, alla politica dei consumatori, a quella di sviluppo e sostegno alle piccole e medie imprese, a quella della concorrenza …”*


* L. Righi, Turismo

Le fonti dell’azione comunitaria nel turismo

1957Trattato Istitutivo

1957Trattato Istitutivo


Non prevedeva alcun riferimento esplicito al turismo, comportando la negazione di una competenza diretta della Comunità in questa materia. All’epoca, infatti, il turismo non godeva di una attenzione generale tale da indurre i redattori a considerare la materia, quanto meno sotto l’aspetto economico.

Non prevedeva alcun riferimento esplicito al turismo, comportando la negazione di una competenza diretta della Comunità in questa materia. All’epoca, infatti, il turismo non godeva di una attenzione generale tale da indurre i redattori a considerare la materia, quanto meno sotto l’aspetto economico.

Anni ’70 e ‘80Anni ’70 e ‘80 Le Istituzioni comunitarie cominciano ad occuparsi di turismo, riferendosi ai principi fondamentali contenuti nel trattato e ad altri strumenti previsti nell’ambito di altre politiche comunitarie e adottando come base giuridica l’art.308 CE, che estende a determinate condizioni le competenze della comunità.

I primi provvedimenti, però, fanno per lo più riferimento alla disciplina turistica solo di riflesso, poiché diretti all’instaurazione ed al buon funzionamento del mercato unico.

Le Istituzioni comunitarie cominciano ad occuparsi di turismo, riferendosi ai principi fondamentali contenuti nel trattato e ad altri strumenti previsti nell’ambito di altre politiche comunitarie e adottando come base giuridica l’art.308 CE, che estende a determinate condizioni le competenze della comunità.

I primi provvedimenti, però, fanno per lo più riferimento alla disciplina turistica solo di riflesso, poiché diretti all’instaurazione ed al buon funzionamento del mercato unico.

Le prime Direttive in materia turistica

Nonostante il ritardo e l’interessamento indiretto verso il Turismo da parte della Comunità, negli anni ’70 abbiamo le prime Direttive in questa materia:

• N. 1968/367/CEE, relativa ai servizi di ristorante e spacci per bevande

• N. 1968/368/CEE, relativa ai servizi di albergo e simili e terreni per campeggio

• N. 1975/368/CEE, relativa alle attività di accompagnatore turistico e di interprete turistico, attuata con il d.lgs. 23 Novembre 1991, n.391

• N. 1982/470/CEE, relativa alla professione di agente di viaggio e turismo, attuata con il d.lgs. 232 novembre 1991, n.392

Nonostante il ritardo e l’interessamento indiretto verso il Turismo da parte della Comunità, negli anni ’70 abbiamo le prime Direttive in questa materia:

• N. 1968/367/CEE, relativa ai servizi di ristorante e spacci per bevande

• N. 1968/368/CEE, relativa ai servizi di albergo e simili e terreni per campeggio

• N. 1975/368/CEE, relativa alle attività di accompagnatore turistico e di interprete turistico, attuata con il d.lgs. 23 Novembre 1991, n.391

• N. 1982/470/CEE, relativa alla professione di agente di viaggio e turismo, attuata con il d.lgs. 232 novembre 1991, n.392


Una seconda produzione normativa negli anni novanta

In seguito alla prima ondata legislativa è seguito un secondo periodo di “ricca” produzione normativa da parte della Comunità, proprio nel periodo della revisione del Trattato costitutivo, effettuata a Maastricht, le principali norme:

• Direttiva n. 1990 /314/CEE, concernente i viaggi, le vacanze e i circuiti tutto compreso, attuata dal d.lgs 17 marzo 1995, n.111, con il principale obiettivo di tutelare il consumatore-turista

• Regolamento CEE n.295 del 4 febbraio 1991, sull’Overbooking aereo, anche questo con l’obiettivo di tutelare il viaggiatore-consumatore al quale viene negato l’imbarco

• Direttiva n. 1994/47/CE, sulla disciplina della multiproprietà, attuata dal d.lgs 9 novembre 1998, n.427

In seguito alla prima ondata legislativa è seguito un secondo periodo di “ricca” produzione normativa da parte della Comunità, proprio nel periodo della revisione del Trattato costitutivo, effettuata a Maastricht, le principali norme:

• Direttiva n. 1990 /314/CEE, concernente i viaggi, le vacanze e i circuiti tutto compreso, attuata dal d.lgs 17 marzo 1995, n.111, con il principale obiettivo di tutelare il consumatore-turista

• Regolamento CEE n.295 del 4 febbraio 1991, sull’Overbooking aereo, anche questo con l’obiettivo di tutelare il viaggiatore-consumatore al quale viene negato l’imbarco

• Direttiva n. 1994/47/CE, sulla disciplina della multiproprietà, attuata dal d.lgs 9 novembre 1998, n.427


Il Trattato di Maastricht

Il Trattato di Maastricht, del 7 febbraio 1992, reso esecutivo con la legge n.454 del 1992, ha finalmente introdotto tra le materie di intervento della Comunità Europea il TURISMO, modificando l’articolo 3.I nuovi campi di competenza della Comunità risultano essere:

• Misure relative all’entrata e alla circolazione degli extracomunitari

• Competitività dell’industria comunitaria• Creazioni di reti transeuropee• Protezione della salute• Istruzione e cultura• Cooperazione allo sviluppo• Protezione dei consumatori

I nuovi settori di intervento comunitario (lett. t) art.3):• Energia • Protezione civile• TURISMO

Il Trattato di Maastricht, del 7 febbraio 1992, reso esecutivo con la legge n.454 del 1992, ha finalmente introdotto tra le materie di intervento della Comunità Europea il TURISMO, modificando l’articolo 3.I nuovi campi di competenza della Comunità risultano essere:

• Misure relative all’entrata e alla circolazione degli extracomunitari

• Competitività dell’industria comunitaria• Creazioni di reti transeuropee• Protezione della salute• Istruzione e cultura• Cooperazione allo sviluppo• Protezione dei consumatori

I nuovi settori di intervento comunitario (lett. t) art.3):• Energia • Protezione civile• TURISMO


Il Trattato di Maastricht (segue)

Rispetto al Turismo, nonostante che siano stata presentate specifiche proposte, a Maastricht non è stato possibile raggiungere alcun accordo.

Il turismo non è rientrato pertanto fra le politiche per le quali è stato costituito un tessuto giuridico specifico, con la conseguenza che l’azione della Comunità in questo settore si è dovuta sviluppare sulla base di disposizioni, quali l’articolo 235 del Trattato: “Quando un’azione della Comunità risulti necessaria per raggiungere, nel funzionamento del mercato comune, uno degli scopi della Comunità, senza che il presente trattato abbia previsto i poteri d’azione a tal uopo richiesti, il Consiglio, deliberando, all’unanimità su proposta della Commissione e dopo avere consultato il Parlamento europeo, prende le disposizioni del caso”.

Rispetto al Turismo, nonostante che siano stata presentate specifiche proposte, a Maastricht non è stato possibile raggiungere alcun accordo.

Il turismo non è rientrato pertanto fra le politiche per le quali è stato costituito un tessuto giuridico specifico, con la conseguenza che l’azione della Comunità in questo settore si è dovuta sviluppare sulla base di disposizioni, quali l’articolo 235 del Trattato: “Quando un’azione della Comunità risulti necessaria per raggiungere, nel funzionamento del mercato comune, uno degli scopi della Comunità, senza che il presente trattato abbia previsto i poteri d’azione a tal uopo richiesti, il Consiglio, deliberando, all’unanimità su proposta della Commissione e dopo avere consultato il Parlamento europeo, prende le disposizioni del caso”.


Il Trattato di Maastricht (segue)

Nonostante quanto sopra, dal momento che i settori menzionati nella lettera t) dell’art.3 presentavano grande rilievo nella prospettiva della evoluzione dell’Unione Europea, già nella prima dichiarazione allegata al Trattato di Maastricht viene inserita nel programma “necessario” della Conferenza Intergovernativa convocata per il 1996 per la revisione del Trattato di Maastricht, la valutazione dell’opportunità di inserire nel Trattato CE titoli autonomi nelle materie del turismo, dell’energia e della protezione civile.

Nonostante quanto sopra, dal momento che i settori menzionati nella lettera t) dell’art.3 presentavano grande rilievo nella prospettiva della evoluzione dell’Unione Europea, già nella prima dichiarazione allegata al Trattato di Maastricht viene inserita nel programma “necessario” della Conferenza Intergovernativa convocata per il 1996 per la revisione del Trattato di Maastricht, la valutazione dell’opportunità di inserire nel Trattato CE titoli autonomi nelle materie del turismo, dell’energia e della protezione civile.


La Decisione del Consiglio del 13 Luglio 1992

In attesa della Conferenza Intergovernativa programmata per il

1996, fondamentali, per individuare nella prospettiva comunitaria le linee

strategiche economiche e politiche relative al turismo, sono i Consideranda della Decisione del Consiglio della CE

del 13 Luglio 1992.

In attesa della Conferenza Intergovernativa programmata per il

1996, fondamentali, per individuare nella prospettiva comunitaria le linee

strategiche economiche e politiche relative al turismo, sono i Consideranda della Decisione del Consiglio della CE

del 13 Luglio 1992.


La Decisione del Consiglio del 13 Luglio 1992 (segue)

I principali Consideranda della decisione:

• “considerando che il turismo occupa un posto importante nell’economia degli Stati membri e che le attività turistiche rappresentano una notevole offerta potenziale di lavoro;”

• “considerando, tenuto conto di quanto precede, che l’azione comunitaria in materia di turismo dovrebbe tradursi in un rafforzamento dell’approccio orizzontale del turismo nelle politiche comunitarie e nazionali, nonché nella realizzazione di azioni specifiche, e che il suddetto approccio dovrebbe altresì includere il coordinamento delle azioni dei servizi della Commissione che hanno effetti sul turismo; considerando che talune politiche comunitarie, in particolare quelle dei trasporti e della protezione dei consumatori, hanno un impatto considerevole sul turismo nella Comunità”

I principali Consideranda della decisione:

• “considerando che il turismo occupa un posto importante nell’economia degli Stati membri e che le attività turistiche rappresentano una notevole offerta potenziale di lavoro;”

• “considerando, tenuto conto di quanto precede, che l’azione comunitaria in materia di turismo dovrebbe tradursi in un rafforzamento dell’approccio orizzontale del turismo nelle politiche comunitarie e nazionali, nonché nella realizzazione di azioni specifiche, e che il suddetto approccio dovrebbe altresì includere il coordinamento delle azioni dei servizi della Commissione che hanno effetti sul turismo; considerando che talune politiche comunitarie, in particolare quelle dei trasporti e della protezione dei consumatori, hanno un impatto considerevole sul turismo nella Comunità”


La Decisione del Consiglio del 13 Luglio 1992

I principali Consideranda della decisione (segue):

• “considerando che il turismo può contribuire effettivamente alla realizzazione della coesione economica e sociale all’interno della Comunità, che può promuovere lo sviluppo armonico delle sue attività economiche, l’espansione continua ed equilibrata, l’innalzamento del tenore di vita e lo sviluppo di relazioni più intense fra i suoi Stati membri”.

I principali Consideranda della decisione (segue):

• “considerando che il turismo può contribuire effettivamente alla realizzazione della coesione economica e sociale all’interno della Comunità, che può promuovere lo sviluppo armonico delle sue attività economiche, l’espansione continua ed equilibrata, l’innalzamento del tenore di vita e lo sviluppo di relazioni più intense fra i suoi Stati membri”.


Sviluppo dell’offerta potenziale di lavoroRealizzazione della coesione economica e sociale

Sviluppo armonico delle attività economicheEspansione

Innalzamento del tenore di vitaSviluppo di relazioni più intense tra gli Stati

Sviluppo dell’offerta potenziale di lavoroRealizzazione della coesione economica e sociale

Sviluppo armonico delle attività economicheEspansione

Innalzamento del tenore di vitaSviluppo di relazioni più intense tra gli Stati

La Decisione del Consiglio del 13 Luglio 1992 (segue)

Sulla base dei Consideranda, il Consiglio individua nell’Allegato 11 le azioni comunitarie da intraprendere:

• Miglioramento della conoscenza del settore turistico e rafforzamento della coerenza delle azioni

• Scaglionamento delle vacanze• Azioni trasnazionali• Turisti come consumatori• Turismo culturale• Turismo e ambiente• Turismo rurale• Turismo sociale• Turismo giovanile• Formazione• Promozione presso i paesi terzi

Sulla base dei Consideranda, il Consiglio individua nell’Allegato 11 le azioni comunitarie da intraprendere:

• Miglioramento della conoscenza del settore turistico e rafforzamento della coerenza delle azioni

• Scaglionamento delle vacanze• Azioni trasnazionali• Turisti come consumatori• Turismo culturale• Turismo e ambiente• Turismo rurale• Turismo sociale• Turismo giovanile• Formazione• Promozione presso i paesi terzi


La posizione della Conferenza può essere così riassunta:

“Malgrado l’assenza nel Trattato sull’UE di una base giuridica specifica, l’UE ha finora trovato i mezzi per agire indirettamente a favore del turismo,

attraverso altre politiche del Trattato. Tali mezzi hanno permesso di utilizzare diversi strumenti a vantaggio dell’una o dell’altra azione

collegata al turismo: creazione di un quadro favorevole per la mobilità dei turisti, miglioramento della formazione in questo settore, tutela

dell’ambiente, sostengo alla sperimentazione di nuovi prodotti turistici, ecc. Ma sono state prese anche misure dirette, in particolare nel quadro

del Piano d’azione pluriennale 1993-1995 che è stato adottato in base all’articolo 235 del Trattato (è in corso la preparazione di un nuovo Piano

d’azione). Sarebbe opportuno, malgrado tutto, estendere la base giuridica includendo un titolo “turismo” nel trattato ? La Commissione non prende

posizione …”

La posizione della Conferenza può essere così riassunta:

“Malgrado l’assenza nel Trattato sull’UE di una base giuridica specifica, l’UE ha finora trovato i mezzi per agire indirettamente a favore del turismo,

attraverso altre politiche del Trattato. Tali mezzi hanno permesso di utilizzare diversi strumenti a vantaggio dell’una o dell’altra azione

collegata al turismo: creazione di un quadro favorevole per la mobilità dei turisti, miglioramento della formazione in questo settore, tutela

dell’ambiente, sostengo alla sperimentazione di nuovi prodotti turistici, ecc. Ma sono state prese anche misure dirette, in particolare nel quadro

del Piano d’azione pluriennale 1993-1995 che è stato adottato in base all’articolo 235 del Trattato (è in corso la preparazione di un nuovo Piano

d’azione). Sarebbe opportuno, malgrado tutto, estendere la base giuridica includendo un titolo “turismo” nel trattato ? La Commissione non prende

posizione …”


La Conferenza intergovernativa per la revisione del trattato di Maastricht del 1996

La Conferenza intergovernativa per la revisione del trattato di Maastricht del 1996 (segue)

Dal momento che la Commissione non ha preso posizione, il Parlamento europeo ha emanato una Risoluzione sulla Conferenza Intergovernativa del 1996, che dispone espressamente al punto 16.1 che:

“IL TURISMO NEI SUOI TRATTI COMUNITARIE INTERNAZIONALI QUALE OBIETTIVO SOSTANZIALE

DELL’UNIONE EUROPEA VA INCLUSO NEL TRATTATO COME SETTORE PECULIARE A SE’ STANTE DI POLITICA COMUNE

NEL CONTESTO DEL MERCATO INTERNO”

Dal momento che la Commissione non ha preso posizione, il Parlamento europeo ha emanato una Risoluzione sulla Conferenza Intergovernativa del 1996, che dispone espressamente al punto 16.1 che:

“IL TURISMO NEI SUOI TRATTI COMUNITARIE INTERNAZIONALI QUALE OBIETTIVO SOSTANZIALE

DELL’UNIONE EUROPEA VA INCLUSO NEL TRATTATO COME SETTORE PECULIARE A SE’ STANTE DI POLITICA COMUNE

NEL CONTESTO DEL MERCATO INTERNO”


200316

Perché non si può parlare di “Diritto comunitario del turismo” in senso proprio fino al trattato di Lisbona


Nonostante la presenza di misure dirette ed indirette comunitarie in materia turistica, non si può ancora parlare di diritto comunitario del turismo per:

• la mancanza di una disposizione originaria e specifica nel Trattato istitutivo che abiliti le istituzioni comunitarie ad emanare atti normativi a favore del turismo

• la mancanza di un favor politico da parte degli Stati membri a trasferire le proprie competenze alla comunità

• il ritardo con cui le Istituzioni comunitarie hanno sentito l’esigenza di costituire un organismo specifico del turismo, peraltro con competenze esclusivamente consultive: comitato consultivo del turismo istituito con la decisione del Consiglio 22-12-1986, n.86/664/CEE

• il mancato inserimento del turismo tra le materie oggetto della prima revisione del Trattato CEE in occasione dell’atto unico europeo del 1986, come invece è avvenuto per altre materie quali ad esempio l’ambiente e la cultura

• dal modo in cui è stato menzionato il turismo nella seconda revisione, di cui a Maastricht all’art.3 lett. t) con soltanto semplici misure e non con una competenza più articolata

• dalla reiterata indifferenza degli Stati membri in occasione della Conferenza intergovernativa

(CIG) iniziata nel 1996 che ha portato alla terza revisione con la firma del Trattato di Amsterdam, laddove l’inerzia è più grave dal momento che una specifica dichiarazione allegata al Trattato di Maastricht prevedeva espressamente di riesaminare la questione dell’inserimento del turismo durante la CIG del 1996

Nonostante la presenza di misure dirette ed indirette comunitarie in materia turistica, non si può ancora parlare di diritto comunitario del turismo per:

• la mancanza di una disposizione originaria e specifica nel Trattato istitutivo che abiliti le istituzioni comunitarie ad emanare atti normativi a favore del turismo

• la mancanza di un favor politico da parte degli Stati membri a trasferire le proprie competenze alla comunità

• il ritardo con cui le Istituzioni comunitarie hanno sentito l’esigenza di costituire un organismo specifico del turismo, peraltro con competenze esclusivamente consultive: comitato consultivo del turismo istituito con la decisione del Consiglio 22-12-1986, n.86/664/CEE

• il mancato inserimento del turismo tra le materie oggetto della prima revisione del Trattato CEE in occasione dell’atto unico europeo del 1986, come invece è avvenuto per altre materie quali ad esempio l’ambiente e la cultura

• dal modo in cui è stato menzionato il turismo nella seconda revisione, di cui a Maastricht all’art.3 lett. t) con soltanto semplici misure e non con una competenza più articolata

• dalla reiterata indifferenza degli Stati membri in occasione della Conferenza intergovernativa

(CIG) iniziata nel 1996 che ha portato alla terza revisione con la firma del Trattato di Amsterdam, laddove l’inerzia è più grave dal momento che una specifica dichiarazione allegata al Trattato di Maastricht prevedeva espressamente di riesaminare la questione dell’inserimento del turismo durante la CIG del 1996

1° dicembre 2009 entra in vigore il Trattato di Lisbona1° dicembre 2009 entra in vigore il Trattato di Lisbona

Al novellato Trattato sull’unione europea (TUE) è affiancato un trattato sul funzionamento della Unione Europea (TFUE) che disciplina le politiche e le azioni dell’unione

Il trattato definisce in modo più chiaro le competenze :Art. 3 competenze esclusive dell’UnioneArt.4 competenze concorrenti degli stati membri

Art. 6 competenze dell’Unione con riguardo ad azioni intese a sostenere, coordinare o completare l’azione degli Stati membri.Il turismo è collocato all’art. 6 lett. d

Al novellato Trattato sull’unione europea (TUE) è affiancato un trattato sul funzionamento della Unione Europea (TFUE) che disciplina le politiche e le azioni dell’unione

Il trattato definisce in modo più chiaro le competenze :Art. 3 competenze esclusive dell’UnioneArt.4 competenze concorrenti degli stati membri

Art. 6 competenze dell’Unione con riguardo ad azioni intese a sostenere, coordinare o completare l’azione degli Stati membri.Il turismo è collocato all’art. 6 lett. d


Il turismo nel trattato di Lisbona

Art. 6 lett. dArt. 6 lett. d

Afferma che l’intervento legislativo dell’Unione è un intervento di mero coordinamento e sostegno

all’azione degli stati membri che deve scaturire da un obiettivo impatto europeo della misura e

comunque deve essere circoscritto alla misura medesima.

Afferma che l’intervento legislativo dell’Unione è un intervento di mero coordinamento e sostegno

all’azione degli stati membri che deve scaturire da un obiettivo impatto europeo della misura e

comunque deve essere circoscritto alla misura medesima.


Perché non si può ancora parlare di “Diritto comunitario del turismo” in senso proprio

L’azione comunitaria in materia di turismo

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