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    Scuola superiore della pubblica amministrazione Valorizzazione e fruizione dei beni culturali tra gestione diretta e indiretta

    Ricerca coordinata dal Professor Angelo Mari

    LAURA LUNGHI

    La disciplina comunitaria e internazionale

    SOMMARIO

    1. Normativa comunitaria

    1.1. Caratteri delle politiche comunitarie fino agli anni Novanta. Maastricht: un mutamento di

    rotta.

    1.2 Il reg. CEE n. 3911/92 del 9 dicembre 1992 “Regolamento del Consiglio relativo

    all’esportazione dei beni culturali” e la dir. 93/7/CEE del 15 marzo 1993 “Direttiva del

    Consiglio relativa alla restituzione dei beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno

    Stato membro”

    1.3 le azioni e i programmi

    2. La normativa internazionale

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    1. Normativa comunitaria

    1.1 Caratteri delle politiche comunitarie fino agli anni Novanta. Maastricht: un

    mutamento di rotta.

    Le politiche culturali della Comunità trovano la base giuridica nel titolo XII del trattato sull’Unione

    Europea introdotto da Maastricht; infatti, solo dagli anni Novanta la cultura ha assunto il ruolo di

    pietra angolare nella costruzione dell’integrazione comunitaria.

    Ai sensi dell’art. 151 (ex art. 128) del trattato sull’Unione europea, lo sviluppo delle singole identità

    nazionali è garantito in parallelo all’evoluzione del concetto di patrimonio culturale comune e «nel

    rispetto delle diversità nazionali e regionali».

    L’interesse della Comunità è incoraggiare concretamente la cooperazione tra gli Stati membri nei

    settori indicati al par. 2 dell’articolo, che diventano poi gli obiettivi dell’azione prevista in materia

    culturale; dal miglioramento della conoscenza e della diffusione culturale in genere, alla

    conservazione del patrimonio culturale dei popoli europei, dal settore degli scambi culturali non

    commerciali fino alla creazione artistica e letteraria, compreso il settore audiovisivo.

    L’aver riservato alla «cultura» il titolo XII (ex titolo IX) del trattato di Maastricht ha contribuito, in

    primo luogo, a superare il concetto di patrimonio culturale nazionale verso l’affermazione di una

    «sovranità culturale condivisa»1, in secondo luogo a voler prescindere dalle diversità di approccio al

    tema dei beni culturali dei singoli ordinamenti nazionali.

    Preliminarmente, occorre ricordare che il concetto di patrimonio culturale comune non era del tutto

    estraneo alle politiche comunitarie antecedenti gli anni Novanta. Il riferimento, infatti, era già

    presente sia nella convenzione culturale europea promossa a Parigi dal Consiglio d’Europa e

    sottoscritta il 19 dicembre 1954 sia nella risoluzione del Parlamento europeo del 18 gennaio 1979

    sulla programmazione comunitaria nel settore culturale2. Obiettivo della convenzione era favorire

    «la mutua comprensione fra i popoli d’Europa» tramite «lo studio delle lingue, della storia e delle

    civiltà degli altri e della civiltà comune ad essi tutti» e a tale scopo sia funzionale «salvaguardare ed

    incrementare ideali e i principi […] del patrimonio comune». L’art. 1 invita «Ogni Parte

    Contraente» a prendere «misure intese a salvaguardare e a incoraggiare lo sviluppo del suo

    contributo al patrimonio culturale comune dell’Europa» controllando e verificando all’interno dei

    propri territori la presenza di oggetti di valore culturale comune. La risoluzione del Parlamento

    1 Così M. P. Chiti, Beni culturali e Comunità europea, Milano, 1994, p. 381. Sull’evoluzione delle politiche culturali concetto di cultura nella dottrina comunitaria cfr., M. Ainis e M. Fiorillo, I beni culturali, in S. Cassese, Tr. dir. amm., 2003, p. 1491 ss.; B. De Witte, The cultural dimension of Community Law, in Academy of Eur. Law, Collected Courses of the Academy of Eur. Law, vol. IV, Book 1, 1993, 271 ss.; M.P. Chiti, Beni culturali, in Tr. dir. amm. eur., in M. P. Chiti e G. Greco, Milano, Giuffrè, 1997, pag. 349 ss.; G. Tesauro, Diritto comunitario, Padova, 2001, 3 ss. 2 Si veda il testo della risoluzione in GUCE C127 del 2 febbraio 1979, p. 3.

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    europeo, integra le intenzioni della convenzione sottolineando la necessità che «il patrimonio

    culturale europeo» sia effettivamente «protetto, valorizzato e sviluppato».

    Ad un primo sguardo sembrerebbe che l’appartenenza di un bene al patrimonio di uno Stato

    membro sia presupposto non soltanto della tutela nazionale, ma anche della necessità di una tutela

    supplementare in grado di cogliere il valore ultranazionale del bene in forza di un legame che

    prescinde i confini nazionali e che può coincidere con quelli dell’U.E. Conseguentemente, il

    contenuto della nozione «patrimonio culturale comune», il presupposto giuridico, è proprio l’atto di

    riconoscimento nazionale, in quanto se è assente la volontà nazionale di qualificare un bene come

    «d’importanza – non soltanto - nazionale» è impossibile che sia qualificato tale dalla Comunità. Il

    legislatore adotterà il medesimo ragionamento per l’istituzione della cittadinanza europea. Anche il

    contenuto della nozione di cittadinanza europea è l’atto di riconoscimento nazionale: è noto, infatti,

    che si è cittadini europei solo e in quanto si è già cittadini di uno Stato membro tanto che la

    cittadinanza europea è formulabile solo in presenza di quella nazionale3.

    Riguardo al superamento del concetto di patrimonio culturale nazionale occorre premettere che

    l’assenza di una disposizione del trattato che facesse riferimento diretto alla cultura non ha bloccato

    lo sviluppo di iniziative anche solo indirettamente coinvolgenti i profili comunitari: i principi e gli

    obiettivi proposti dal trattato in materia di libera circolazione delle merci, concorrenza, dazi

    doganali, hanno costruito per lungo tempo fondamento per tali interventi. In particolare il richiamo

    all’art. 30 (ex art. 36) del trattato che dotava gli Stati membri del potere di mantenere restrizioni e

    divieti alla circolazione comunitaria in presenza di rilevanti motivi di interesse nazionale fra i quali

    la protezione del «…patrimonio artistico, storico o archeologico», ha conciliato le esigenze del

    Mercato Interno con quelle di tutela del patrimonio, senza prevedere una disciplina ad hoc per la

    circolazione delle opere d’arte4.

    Tuttavia, se dapprima l’incidenza comunitaria era stata ridotta dal fatto che gli interessi culturali

    rilevassero solo in deroga al regime di libera circolazione delle merci, la sua estensione a persone e

    servizi ed il progressivo superamento della concezione puramente economica del trattato del 1957,

    ha introdotto i primi mutamenti. Infatti, pur in assenza di una fonte di legittimazione

    “costituzionale” degli interventi in materia culturale, proprio a partire dagli Stati membri, si

    evidenziò la contraddizione tra l’enunciazione contenuta nel preambolo del trattato relativa

    all’importanza di forme di coesione tra gli Stati membri e l’assenza di un qualche riferimento in

    materia nelle fonti di diritto primario.

    3 Ciò trova riscontro nella giurisprudenza della Corte, come rileva dal caso Micheletti c. Repubblica spagnola, in causa C-369-90, sentenza 7.07.1992, Racc. p. I-4239, relativo all’applicazione dell’art. 43 TCE. Si tratta di un caso di doppia nazionalità, di uno Stato membro (Italia) in base allo jus sanguinis e di un Paese Terzo (Argentina) in base alle ius soli. 4 Sul tema della circolazione dei beni culturali nella CEE, tra gli altri, A. Mattera Ricigliano, Cultura e libero scambio dei beni artistici nei Paesi della Comunità, in Dir. com. scambi int., 1976, p. 12 ss.

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    Il quadro descritto spinge a ricercare le ragioni del mutamento di rotta proprio a partire da questo

    nuovo atteggiamento delle Parti, rivolto alla valutazione degli effetti positivi che un’azione comune

    europea fosse in grado di sviluppare e, viceversa, degli svantaggi che una politica protezionistica

    avrebbe apportato al processo d’integrazione europea. Peraltro, l’accelerazione subita alla fine degli

    anni Ottanta dai processi di completamento del Mercato Interno con l’emanazione dell’Atto Unico

    ha consentito che il mutamento di rotta avvenisse «in sincronia con lo sviluppo di organizzazione e

    funzioni della Comunità»5 attraverso il passaggio dall’“integrazione negativa”, in funzione

    dell’abolizione degli ostacoli alla circolazione di beni, persone e servizi, all’“integrazione positiva”

    in una logica di ampliamento del consolidato comunitario6.

    Maastricht, dopo quasi sei anni, è stata la prima occasione per definire il passaggio. L’invenzione di

    una cittadinanza europea (art. 17 TCE) sul modello esaminato e l’inclusione della qualità nella

    formazione e «pieno sviluppo delle culture degli Stati membri» (art. 3, q TCE) tra gli obiettivi

    dell’agire comunitario ne sono stati i traguardi.

    Il superamento dell’idea di «patrimonio culturale nazionale» a favore del concetto di «patrimonio

    culturale comune» ha, cos