La valutazione degli investimenti

nei processi decisionali delle aziende pubbliche

Investment Evaluation Decision-making Processes

in Public Organizations

di

Armando Buccellato*

Alessandro Spano*

Alberto Asquer*

*Università degli Studi di Cagliari

Facoltà di Economia

Viale S. Ignazio 84

09126 Cagliari

1

La valutazione degli investimenti

nei processi decisionali delle aziende pubbliche

Abstract

Il presente articolo si propone di indagare il ruolo della valutazione degli investimenti nei processi decisionali delle aziende pubbliche. Nell’analisi si sostiene che la valutazione degli investimenti pubblici può svolgere un ruolo di grande importanza sia a sostegno del controllo strategico sia in sede di controllo di gestione. Si pensi, ad esempio, alle valutazioni ex-ante, oltre a quelle in itinere ed ex-post. Per ottenere questo risultato occorre che la valutazione degli investimenti pubblici non sia confinata ad una dimensione puramente tecnica (in particolare, per quanto concerne le metodologie di valutazione) ma diventi parte di un più ampio sistema di controllo manageriale e sia collegata ed interagisca con la fase della fissazione degli obiettivi e con la verifica dei risultati raggiunti.

Parole chiave: valutazione degli investimenti, pianificazione, sistemi di controllo

This article aims to investigate the role played by investment evaluation in decision-making processes in public sector organizations. This article argues that investment evaluation can play an important role in both strategic and management control. For instance, evaluation can play a role both before and after the investment decision is made, as well as in monitoring investment implementation. In order to achieve this effect, investment evaluation needs not be confined as a mere technical task (in particular, as a matter of applying correct evaluation methods), but it ought to be a component part of the broader managerial control system, and it should be linked to objectives-setting and assessment of results achieved.

Key words: investment evaluation, planning, control systems

Cet article a pour but d'étudier le rôle de l'évaluation des investissements dans les processus décisionnels des entreprises publiques. Cet article soutient l'idée que l'évaluation des investissements publics peut jouer un rôle de grande importance en appui du contrôle stratégique et du contrôle de gestion. C'est le cas, par exemple, pour les évaluations ex-ante, au delà de celles réalisées au cours des opérations , et ex-post. Pour ce faire, il est nécessaire que l'évaluation des investissements publics ne se limite pas à une dimension purement technique (en particulier, en ce qui concerne les méthodes d'évaluation), mais qu'elle fasse partie d'un vaste système de contrôle de gestion et est qu'elle soit reliée , et interagisse avec la phase de fixation d'objectifs et de vérification des résultats obtenus.

Mots-clés: évaluation des investissements, planification, systèmes de contrôle

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Sommario1. Introduzione2. Revisione della letteratura3. Valutazione degli investimenti pubblici nei sistemi di controllo

manageriale4. Il caso del Museo Betile5. Conclusioni

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La valutazione degli investimenti

nei processi decisionali delle aziende pubbliche

1. Introduzione

La valutazione degli investimenti pubblici svolge una funzione,

essenzialmente, informativa: produce informazioni per una pluralità di soggetti.

Innanzitutto, la valutazione fornisce una base informativa al decisore politico,

sia nella fase di valutazione ex-ante, sia in quelle in itinere ed ex-post. Fornisce

anche informazioni ai soggetti chiamati a dare attuazione alle scelte politiche, in

primis i dirigenti che nella valutazione trovano informazioni utili per verificare la

loro capacità di perseguire gli obiettivi loro assegnati dai politici. Infine, anche i

vari portatori di interessi (in primo luogo i cittadini) possono trovare nella

valutazione degli investimenti un’importante fonte di informazioni per verificare:

la coerenza tra il contenuto dei programmi elettorali e di governo e

le scelte effettuate;

l’ammontare delle risorse pubbliche impiegate per quelle

specifiche finalità;

la capacità dei progettati investimenti di soddisfare prefissati

bisogni.

In Italia la “cultura della valutazione a supporto delle decisioni pubbliche”

ancora fatica ad affermarsi (Formez, 2004, p.13) ed è stata caratterizzata da

altalenanti periodi di interesse ed abbandono di questo tema. Un nuovo impulso

all’utilizzo della valutazione nei processi decisionali proviene dall’Unione

Europea che, per l’utilizzo dei fondi comunitari, richiede lo svolgimento di varie

attività valutative volte a migliorare l’efficienza e l’efficacia degli interventi

pubblici.

In diverse discipline, come ad esempio l’economia politica, la statistica, e

l’ingegneria, la tematica della valutazione degli investimenti pubblici ha assunto

un ruolo rilevante. Tali studi si sono concentrati, prevalentemente, sulle

metodologie di valutazione (Pennisi e Scandizzo, 1991) più che sul ruolo e sulle

funzioni che la valutazione degli investimenti pubblici svolge e può svolgere

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all’interno di un sistema di controllo manageriale. Le tecniche utilizzate per la

valutazione si basano sia su approcci quantitativi (analisi costi e benefici,

matrice input output e modelli econometrici) che qualitativi (multicriterio, casi di

studio, bench-marking, ecc.). Mediante il loro utilizzo è possibile decidere, tra

varie alternative, quali investimenti finanziare, ad esempio concentrandosi su

quelli che presentano una redditività positiva (Armstrong-Taylor, 1987;

Bamberger-Hewitt, 1984). Secondo l'approccio economico generale, in

particolare, sono diffuse le analisi costi-benefici connessi agli investimenti

(Conti, 1968; Florio, 2001; Florio, 2002).

Nonostante la rilevanza, gli investimenti pubblici hanno rappresentato un

tema relativamente poco trattato dagli economisti aziendali che si sono

concentrati sulla necessità di migliorare i livelli di efficienza, efficacia ed

economicità nella gestione delle aziende pubbliche. L’attenzione è stata rivolta,

in genere, agli aspetti gestionali, approfondendo le funzioni della pianificazione,

dell’organizzazione, della gestione, della misurazione (e dei sistemi contabili in

particolare), del controllo e della valutazione dei risultati. Una delle linee di

ricerca in questione si è dedicata, in particolare, all’introduzione di sistemi di

controllo manageriale nelle aziende pubbliche ed ha evidenziato la necessità di

un collegamento sistemico tra i processi di pianificazione, di esecuzione, di

controllo e di valutazione dei risultati (Buccellato et al., 2004). Il modello di

controllo manageriale è stato approfondito e discusso in relazione alla gestione

delle strategie e delle politiche aziendali, ma minore attenzione è stata prestata,

finora, alle implicazioni sul modello della valutazione degli investimenti effettuati

dalle aziende pubbliche. In modo particolare, non pare sia stata approfondita la

relazione tra gli investimenti pubblici ed i livelli di efficienza e di efficacia delle

aziende pubbliche.

L’articolo si propone di approfondire il ruolo della valutazione degli

investimenti nei processi decisionali delle aziende pubbliche e si compone di tre

paragrafi oltre all’introduzione. Nel secondo paragrafo viene presentata una

revisione della letteratura relativa ai sistemi di controllo manageriale ed alla

valutazione delle politiche e degli investimenti pubblici. Nel terzo paragrafo si

propone un modello di controllo manageriale in cui la valutazione degli

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investimenti pubblici è connessa alla pianificazione (valutazione ex-ante), allo

svolgimento dei processi produttivi, alla misurazione (valutazione in itinere) ed

alla valutazione dei risultati (valutazione ex-post). Nell’ultimo paragrafo si illustra

l'applicazione del modello proposto attraverso un caso di studio. Il caso

selezionato riguarda la valutazione dell'investimento nel museo mediterraneo

dell'arte nuragica e dell'arte contemporanea denominato Betile la cui

realizzazione fu ipotizzata a Cagliari negli anni 2007-2008.

La domanda di ricerca alla base dell’articolo è verificare se ed in che

modo il proposto modello di controllo manageriale abbia trovato applicazione

nel caso analizzato.

2. Revisione della letteratura

La letteratura scientifica ha rivolto una forte attenzione ai temi centrali di

questo lavoro, ossia il controllo manageriale, l'attuazione delle politiche

pubbliche e la valutazione degli investimenti pubblici. Questa sezione illustra

una revisione sintetica della letteratura più rilevante su questi temi,

evidenziando, in particolare, alcuni problemi relativi ai fini della questione

affrontata in questo lavoro.

La letteratura sul controllo manageriale interessa, in termini generali, la

progettazione e la gestione dei sistemi di condizionamento del comportamento

degli individui al fine di orientarli verso il conseguimento degli obiettivi stabiliti.

Nel campo delle aziende pubbliche, i temi del controllo manageriale sono stati

sviluppati con particolare attenzione alle relazioni tra la pianificazione

istituzionale, la pianificazione politica, e la pianificazione strategica delle

aziende ed all'orientamento dell'attività verso i risultati (Borgonovi, 2004;

Buccellato et al., 2004; Mele e Storlazzi, 2006).

La letteratura sull'attuazione delle politiche pubbliche si rivolge alla

gestione dei processi tramite i quali le decisioni di governo sono poste in essere

e producono effetti coerenti o meno con gli obiettivi stabiliti. A partire dal lavoro

di Pressman e Wildavsky (1973), il tema dell'attuazione (o implementazione)

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delle politiche pubbliche si è sviluppato attraverso approcci diversi, sia

nell'oggetto specifico di ricerca sia nella metodologia (Buccellato et al., 2004).

Nel passato, un filone di studi top-down evidenziava un approccio pianificato e

razionale all'attuazione delle politiche pubbliche (van Meter e van Horn, 1975;

1976; Mazmanian e Sabatier, 1981; 1983; 1989), ed un approccio bottom-up

sosteneva l'adattamento e la flessibilità delle soluzioni attuative realizzate in

itinere (Berman, 1978; Lipsky, 1978, Hjern e Porter, 1980; Hjern, 1982; Hjern e

Hull, 1982; Hull e Hjern, 1987). La ricerca contemporanea adotta una

prospettiva di sintesi e riconosce che l'implementazione delle politiche

pubbliche può svilupparsi secondo dinamiche di entrambi i tipi (Goggin et al.,

1990; Hupe, 1990; Matland, 1995; O'Toole, 2000; Hill e Hupe, 2002; Barrett,

2004; Saetren, 2005).

La letteratura sulla valutazione degli investimenti pubblici (Florio, 1990;

2001; 2002; Pennisi e Scandizzo, 1991; Mulazzani, 2004; Camagni e Gorla,

2006) si è sviluppata affrontando diversi temi, tra i quali almeno due appaiono

particolarmente rilevanti. Il primo tema riguarda quali siano i criteri applicati nel

processo decisionale rivolto a scegliere quali investimenti intraprendere nella

gestione delle aziende pubbliche. Questo tema affronta, in particolare,

l'identificazione dei metodi e l'elaborazione di tecniche di scelta economico-

razionale degli investimenti. Il secondo tema riguarda, invece, quale sia

l'influenza della struttura organizzativa nell'ambito della quale le decisioni di

investimento nelle aziende pubbliche sono prese. Questo tema approfondisce,

in particolare, la progettazione di incentivi in grado di condizionare gli individui

affinché essi prendano decisioni di investimento coerenti con gli obiettivi

stabiliti.

Su questo secondo tema, almeno due approcci appaiono particolarmente

significativi. Secondo un approccio organizzativo comportamentale, le decisioni

di investimento risentono – come ogni altra decisione presa in un contesto

organizzativo – delle caratteristiche personali, strutturali e ambientali del

processo decisionale (Simon, 1997; Morris, 1971). Tale filone di studi evidenzia

che nelle organizzazioni le decisioni sono prese sulla base di interazioni sociali

e politiche, condizionate da fattori quali la razionalità limitata (Simon, 1991;

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1987), la logica incrementale (Wanat, 1974; Berry, 1990), le prassi del processo

budgetario (Green e Thomposon, 2001), i pregiudizi e gli errori di giudizio

(Kahneman et al., 1982). In sintesi, in tale filone di studi la valutazione degli

investimenti pubblici è solo parzialmente determinata dall'applicazione di metodi

e tecniche di supporto economico razionale alle decisioni, quanto piuttosto

influenzata da fattori storici e contingenti.

Nel secondo approccio le decisioni di investimento risentono della

struttura di incentivi tramite i quali, in un’organizzazione, si cercano soluzioni al

problema dell'agenzia. Il problema dell'agenzia (Alchian e Demsetz, 1972;

Ross, 1973) si pone in quanto il soggetto che prende la decisione

dell'investimento (l’agente) può perseguire interessi propri che divergono da

quelli dei soggetti (il principale) i cui interessi l'organizzazione dovrebbe

perseguire. La soluzione al problema dell'agenzia è tipicamente individuata

nella struttura degli incentivi collegati alla misurazione delle performance che

dipendono dalle decisioni e dalla condotta dell'agente. Nel caso delle decisioni

di investimento, la soluzione al problema dell'agenzia è resa più complessa dal

differimento nel tempo degli effetti dell'investimento, per cui la misurazione delle

performance non può incidere in modo tempestivo (o comunque

sufficientemente ravvicinato nel tempo di modo da essere percepito rilevante)

sulle decisioni e sulla condotta dell'agente.

Nel caso specifico della valutazione degli investimenti nelle aziende

pubbliche, la soluzione al problema dell’agenzia è resa ancora più complessa

per effetto di particolari condizioni. Gli obiettivi pubblici da perseguire, in primo

luogo, devono essere chiaramente esplicitati nel programma di governo, posto

che altrimenti essi non possono essere univocamente individuati nelle

preferenze degli elettori (tipicamente variegate ed eventualmente non

aggregabili) e che essi non dovrebbero essere fissati tacitamente dai politici

eletti al governo (rendendo così possibile il perseguimento di obiettivi personali

piuttosto che il fine comune). I valutatori, inoltre, dovrebbero disporre di una

struttura di incentivi tale da indurli a prendere decisioni (la valutazione degli

investimenti) coerenti con gli obiettivi pubblici da perseguire (piuttosto che

interessi personali oppure gli obiettivi taciti dei politici eletti al governo). Senza

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incentivi appropriati, infatti, la valutazione degli investimenti potrebbe

comportare un’allocazione inefficiente delle risorse, come ad esempio nel caso

in cui i valutatori colludessero con i politici eletti nel selezionare progetti non

funzionali al benessere degli elettori.

In sintesi, la letteratura scientifica sulla valutazione degli investimenti

pubblici ha affrontato diversi temi, sia sull'individuazione dei criteri applicati nel

processo decisionale rivolto a scegliere quali investimenti intraprendere, sia

sulla struttura organizzativa nell'ambito della quale le decisioni di investimento

sono prese. Questo campo di ricerca appare però suscettibile di ulteriori

sviluppi verso gli elementi di rilevanza strategica nelle scelte di investimento

che sono stati oggetto di studio nella valutazione degli start-up d'impresa

(Kanniainen e Keuschnigg, 2004, 2003; Keuschnigg e Nielsen, 2004; Del

Pozzo, 1996). Ad esempio, nella valutazione degli investimenti un ruolo

importante potrebbe essere riconosciuto alle qualità manageriali del proponente

e dei soggetti attuatori nel saper far uso efficiente ed efficace della capacità

produttiva da installare. Nella valutazione degli investimenti, inoltre, anche un

ruolo importante potrebbe essere attribuito alle possibili strategie di uscita (exit

strategy) dall'investimento. L'integrazione delle conoscenze attuali sulla

valutazione degli investimenti pubblici con quelle sviluppate in altre aree affini,

pertanto, potrebbe comportare ulteriori sviluppi nella ricerca sull'argomento.

3. Valutazione degli investimenti pubblici nei sistemi di controllo

manageriale

I tradizionali sistemi di controllo manageriale sono caratterizzati dalla

presenza di alcuni sottosistemi, quali la pianificazione, i processi produttivi, la

misurazione, la valutazione ed il sottosistema delle ricompense. Nel modello di

Flamholtz (1996) ad esempio, i vari sottosistemi sono connessi gli uni con gli

altri per formare un sistema centrale di controllo e sono inseriti in un più ampio

sistema di pianificazione e controllo che comprende anche la cultura e la

struttura organizzative.

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La struttura del sistema centrale di controllo è generalizzabile a tutte le

tipologie di azienda ed è estendibile anche alle aziende pubbliche, prendendo in

considerazione le dimensioni istituzionale e politica (Buccellato et al. 2003).

All’interno della dimensione politica, in particolare, partendo dalla visione

propria di una determinata coalizione e sulla base dei dati che emergono da

un’analisi del contesto, si giunge a definire, in modo più o meno esplicito, una

missione. Coerentemente con tale missione, dovrebbero essere definite le

priorità politiche da perseguire in base alle quali viene predisposto il programma

elettorale. La definizione del programma di governo rappresenta lo snodo tra la

dimensione politica della pianificazione e la dimensione economica.

Inserire la figura 1

I sistemi di controllo manageriale presentano il tema della valutazione,

prevalentemente, in riferimento alle prestazioni degli individui che operano

all’interno dell’organizzazione. Appare non approfondito il collegamento tra la

valutazione degli investimenti effettuati dalle aziende pubbliche ed i sistemi di

controllo manageriale. La capacità delle aziende pubbliche di soddisfare un

determinato insieme di bisogni, ad un determinato livello di intensità è

influenzato dagli investimenti effettuati. Ad esempio, la capacità di un comune di

soddisfare il bisogno espresso dalle famiglie relativamente ai servizi di

assistenza all’infanzia, è influenzata, tra l’altro, dalla realizzazione di nuovi asili

nido, in grado di accogliere un numero maggiore di bambini e capaci di erogare

servizi di elevata qualità. Appare evidente, dunque, l’importanza del ruolo che le

decisioni di investimento hanno all’interno di un sistema di pianificazione e

controllo in un’azienda pubblica. Infatti, tali decisioni, da un lato modificano la

capacità produttiva di una determinata azienda (incrementando la capacità di

soddisfare una particolare tipologia di bisogni), dall’altro lato sottraggono risorse

ad altre possibili forme di soddisfazione di bisogni (poiché altri possibili

investimenti non vengono realizzati). Le scelte d’investimento, inoltre,

influenzano il livello futuro di costi e di ricavi che si manifesteranno nello

svolgimento dei processi produttivi, influenza che si verificherà per un periodo

non breve di tempo.

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La valutazione degli investimenti si articola in tre livelli:

Valutazione ex-ante;

Valutazione in itinere;

Valutazione ex-post.

Nell’ambito dei sistemi di pianificazione e controllo delle aziende

pubbliche la valutazione ex-ante consente di verificare, prima che l’investimento

sia realizzato, la sua capacità di:

concorrere a realizzare gli obiettivi previsti (fini e scopi) per il

perseguimento delle priorità individuate (livello di coerenza e

capacità di soddisfare determinati bisogni);

verificare la sostenibilità futura di tale investimento (e quindi la sua

capacità di continuare a soddisfare i bisogni nel tempo);

garantire adeguati livelli di efficienza.

“Lo scopo della valutazione ex-ante è ottimizzare l’allocazione delle

risorse e migliorare la qualità della programmazione. La valutazione ex-ante

dovrebbe essere un processo iterativo nel quale il giudizio e le raccomandazioni

sono fornite da soggetti esperti sul contenuto dei programmi predisposti dai

soggetti responsabili della loro redazione” (Commissione Europea, 2006, p.1).

La valutazione in itinere consente di verificare se le attività previste si

stiano svolgendo secondo quanto programmato; è quella che viene definita

“progress review” e consente l’operare dei meccanismi di feed-back correttivo.

Infine, la valutazione ex-post permette la verifica del raggiungimento dei

risultati al termine del processo di investimento e l’eventuale assegnazione di

ricompense.

Nel disegno normativo e nella prassi attuativa nel panorama italiano la

funzione di valutazione degli investimenti pubblici è di tipo, essenzialmente,

tecnico. Essa, nelle sue varie articolazioni (ex-ante, in itinere ed ex-post) e con

le varie metodologie utilizzabili dovrebbe svolgere compiti di produzione di dati

e di informazioni che alimentano il processo decisionale. La valutazione degli

investimenti dovrebbe consentire di allocare meglio le risorse tra le varie

alternative disponibili per il soddisfacimento dei bisogni individuati. Affinché ciò

avvenga è necessario che la valutazione mantenga la sua dimensione tecnica e

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che i valutatori siano indipendenti. In caso contrario, la valutazione non

svolgerebbe la funzione alla quale è deputata.

Affrontato in questi termini, il tema della valutazione conduce a ritenere

che la valutazione si collochi quasi in una posizione di “terzietà” rispetto ai

processi decisionali ed ai processi produttivi che si svolgono all’interno di

un’organizzazione. La valutazione, in altri termini, si concentra,

prevalentemente, sulla sua dimensione tecnico-metodologica e si allontana

dalle altre dinamiche che si svolgono all’interno delle aziende pubbliche. A

supporto di tale impostazione, si sostiene che i soggetti incaricati della

valutazione debbano essere indipendenti e non subire influenze da parte dei

politici, i quali potrebbero desiderare che i risultati della valutazione siano

sempre e comunque coerenti con le decisioni da loro assunte. Ovviamente,

anche nell’ambito di un’impostazione di questo tipo il valutatore dovrebbe

svolgere la sua funzione tenendo in considerazione gli obiettivi che il decisore

politico ha fissato, in quanto la valutazione non può essere a se stante, ma è

inscindibilmente legata agli obiettivi e non avrebbe significato senza di essi.

Tutto ciò è determinato dal fatto che l’effettuazione delle scelte politiche

precede ed è separata rispetto alla valutazione ex-ante: prima si fa la scelta, poi

si chiede una valutazione ex-ante della scelta operata.

Un’impostazione di questo tipo mostra evidenti debolezze, sia per quanto

concerne l’effettivo apporto della valutazione al processo decisionale, sia per

quanto concerne il suo inserimento in un più ampio sistema di pianificazione e

controllo. Sotto il primo aspetto, infatti, il valutatore può essere inquadrato

all’interno di un rapporto di agenzia, in cui egli è l’agente ed il decisore politico è

il principale. Il politico-principale delega al valutatore-agente la funzione di

valutazione ed il valutatore opera all’interno dei meccanismi tipici di un rapporto

di agenzia. A questo punto, è necessario delineare il sistema di incentivi che

dovrebbero spingere il valutatore ad assumere decisioni (la valutazione

dell’investimento) coerenti con gli obiettivi politici. Infatti, come già evidenziato

in precedenza, l’assenza di un sistema di incentivi può determinare minori livelli

di efficienza nell’allocazione delle risorse. Analizziamo la posizione del

valutatore rispetto al sistema di incentivi nel caso in cui la valutazione sia

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separata rispetto alla pianificazione (nel senso chiarito precedentemente) e nel

caso in cui sia, invece, parte integrante dei processi decisionali.

Nel primo caso (valutazione separata rispetto alla pianificazione) il

valutatore è incentivato a produrre valutazioni in linea con le scelte politiche che

sono già state effettuate. Infatti, se la valutazione evidenziasse elementi di

criticità nelle scelte politiche (ad esempio, rilevasse che una determinata scelta

non sia coerente con le priorità politiche presenti nei documenti programmatori)

il valutatore da un lato non avrebbe alcun beneficio diretto (data la sua

posizione di terzietà rispetto al processo di pianificazione, egli non può

condividere eventuali benefici che potrebbero derivare dalle scelte prese);

dall’altro lato potrebbe essere sottoposto a pressioni politiche affinché la

valutazione sia modificata. Infatti, se è vero che il valutatore è un professionista

che applica determinate metodologie valutative le quali dovrebbero condurre a

risultati il più possibile oggettivi, è tuttavia plausibile che, nell’ambito della

discrezionalità inevitabilmente presente nelle attività di valutazione, vi sia un

certo grado di libertà nell’orientare la valutazione.

Per il valutatore, analizzando i benefici ed costi che derivano dalla sua

condotta, potrebbe essere preferibile una situazione in cui la sua valutazione

sia in linea con la volontà politica. In questo caso egli non avrebbe

conseguenze negative che potrebbero sorgere nel caso contrario. Viceversa, se

la valutazione è positiva, egli continua a non avere alcun beneficio diretto, ma

non avrà gli eventuali costi rappresentati dalla pressione politica affinché la

valutazione cambi.

Nel secondo caso (la valutazione è parte integrante dei processi

decisionali) il valutatore è incentivato a produrre valutazioni che, effettivamente,

siano utili al decisore per assumere delle scelte. Anche in questo caso

l’incentivo è rappresentato dalla ricerca della massimizzazione del rapporto tra

benefici e costi derivanti dal suo operato, ma la profonda differenza rispetto alla

posizione precedente è che ora è lo stesso decisore a sollecitare le valutazioni

prima che la scelta sia effettivamente fatta. In questo caso, l’assecondare una

scelta politica nonostante una valutazione ex-ante negativa può rappresentare

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un problema per il valutatore, poiché il decisore non potrà contare su un

supporto che gli consenta di migliorare la sua capacità decisionale.

Da quanto detto deriva che, affinché la valutazione possa fornire un

positivo apporto al processo decisionale e non rimanga nell’ambito dei meri

adempimenti burocratici (si fa una valutazione perché esiste una legge che lo

richiede), è necessario che sorga da parte del decisore politico un’effettiva

domanda di valutazione.

Se, allora, la valutazione può svolgere la sua funzione unicamente in

stretta connessione ed in condivisione dei processi decisionali posti in essere

dal decisore politico, cade la necessità di prevedere in modo esplicito, facendo

anche ricorso a strumenti normativi, che la valutazione sia indipendente ed

operi in una dimensione meramente tecnica. Al contrario, la direzione verso la

quale sarebbe auspicabile orientarsi è quella in cui il decisore, pur non essendo

obbligato a richiedere un parere valutativo, lo reputi necessario per rafforzare la

sua capacità di assumere decisioni. Nell’ambito dei sistemi democratici, dato

anche il principio della separazione delle funzioni tra politici e dirigenti, ai primi

spetta il compito, di definire le priorità politiche e di fissare le finalità di fondo,

mentre ai dirigenti è assegnato il compito di tradurre in pratica tali priorità e

finalità. Il politico prende delle decisioni e si assume la responsabilità delle

scelte. Il valutatore ha il compito di fornire un supporto informativo, ma senza

assumere una responsabilità diretta rispetto alle scelte prese. In base a tale

impostazione, la valutazione degli investimenti pubblici, soprattutto quella ex-

ante, diventa parte integrante del processo di pianificazione e rappresenta

un’indispensabile fonte di informazioni per il processo decisionale. “Se la

valutazione deve essere utile ed utilizzabile, occorre che sia vista come parte

integrante del processo decisionale e di gestione e dell’intero processo di

accountability democratica” (Commissione Europea, 2007, Guida Evalsed).

La figura seguente illustra il ruolo della valutazione degli investimenti

all’interno di un modello di pianificazione e controllo.

Inserire la figura 2

14

Secondo tale modello, la pianificazione politica, partendo da una visione

e grazie all’analisi del contesto di riferimento, definisce la missione che un

partito o una determinata coalizione politica si prefigge di raggiungere. Sulla

base di tale missione vengono individuate le priorità politiche. Le priorità

politiche sono il punto di partenza per la pianificazione economica nelle singole

aziende pubbliche. La pianificazione economica, nella quale si fissano gli

obiettivi generali da perseguire, si avvale della valutazione ex-ante, che

consente di verificare anticipatamente la fattibilità di una determinata scelta e di

quantificare gli effetti attesi. Con la programmazione e con il budgeting gli

obiettivi generali sono declinati in obiettivi di maggior dettaglio (specifici ed

operativi). Successivamente, si ha lo svolgimento di processi produttivi per

l’implementazione delle scelte in coerenza con le strategie definite. In questa

fase saranno realizzati gli investimenti previsti dal piano, dai programmi e dagli

specifici progetti. La successiva fase della misurazione fornisce i dati sia per la

valutazione in itinere sia per la valutazione ex post, la quale, a sua volta, è in

grado di alimentare il sottosistema delle ricompense.

In questo modo la valutazione degli investimenti pubblici assume un

ruolo centrale nei modelli di controllo manageriale operando quale supporto

informativo in grado da un lato di rafforzare le capacità decisionali del politico,

dall’altro aumentandone il livello di accountability.

4. Il caso del museo Betile

Premessa metodologica.

L’indagine sul caso Museo Betile si propone di accertare se il

processo di valutazione, basato sui principi del sistema di controllo

manageriale, consenta di valutare, ex ante, la capacità dell’investimento di

generare risultati coerenti con gli obiettivi fissati nella pianificazione

istituzionale e politica; e di valutare, in fieri ed ex post, le condizioni

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funzionali al controllo dell’implementazione dell’iniziativa e dei risultati

conseguiti.

Con l’espressione processo di valutazione del progetto di

investimento del Museo Betile intendiamo “un processo decisionale ed uno

strumento di controllo che si concentra prevalentemente sui progetti o

programmi i cui effetti si estendono per una molteplicità di esercizi”

(Horngren et al, 1998). L’investimento, di elevata e durevole importanza,

viene studiato come mezzo per la creazione di valore netto (profitto sociale)

a favore di una specificata collettività di riferimento. La nozione di valore

netto tiene conto dei benefici attesi e dei sacrifici stimati che la collettività

indicata dovrà sopportare, intesi sia negli aspetti economici di valori

misurabili in termini finanziari sia di valori sociali misurabili in termini non

finanziari.

L’indagine sul processo di valutazione dell’investimento del Museo

Betile verrà svolta secondo l’approccio empirico - induttivo basato sull’analisi

del processo decisionale adottato dalle parti coinvolte nella progettazione e

nella valutazione dell’investimento. Si avvale, per altro, del processo logico

deduttivo, declinato dal sistema di controllo organizzativo, con specifico

riferimento alle decisioni e alle azioni indirizzate al miglioramento della

qualità della vita dei destinatari dell’intervento.

L’indagine fa riferimento alla certificazione dello Studio di Fattibilità

dell’investimento elaborata dal Nucleo di Valutazione e Verifica degli

Investimenti Pubblici della Regione Sardegna, allo Studio di Fattibilità

redatto dal Dipartimento di Architettura dell’Università di Cagliari, alle

disposizioni della Guida per la Certificazione degli investimenti pubblici

adottata in Sardegna e ad altre fonti e contributi interdisciplinari.

Individuazione dell’oggetto della valutazione.

L’oggetto della valutazione è il museo dell’arte nuragica e dell’arte

contemporanea mediterranea denominato Betile, la cui realizzazione fu

ipotizzata a Cagliari negli anni 2007-2008.

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La decisione di realizzare nella Città di Cagliari il Museo dell’arte

nuragica e dell’arte contemporanea del Mediterraneo trova il suo contesto di

riferimento istituzionale nei poteri assegnati alla Regione Sardegna dal suo

Statuto Speciale che attribuisce alla Regione “potestà legislativa nelle

materie relative alle biblioteche e musei”.

Si riportano i dati di sintesi che caratterizzano il progetto di

investimento desumibili dallo studio di fattibilità.

Denominazione: Museo Regionale dell’Arte Nuragica e dell’Arte

Contemporanea del Mediterraneo (Betile).”

Sede: Città di Cagliari, area portuale o sul mare in zona limitrofa a

quella portuale (quartiere S.Elia);

Progetto vincitore: architetto Zaha Hadid;

Dimensioni: 12.000 mq;

Costo complessivo di realizzazione: 83,5 milioni di euro;

Risorse: a) € 38.099.200 Cipe; b) € 25.400.800 interventi del

sistema museale; c) € 20.000.000 Fondi dell’Unità d’Italia.

Costi di gestione: 1,5-1,7 milioni € l’anno.

Economicità dell’investimento.

Come si può misurare il valore ottenibile dal progetto di investimento

nel museo dell’arte nuragica e dell’arte contemporanea mediterranea?

Possiamo valutare la capacità di produzione di valore del Museo Betile

considerando le esigenze (i bisogni) che la realizzazione del museo potrà

soddisfare (benefici ritraibili). Possiamo anche mettere a confronto i benefici

ritraibili dal nuovo investimento con le esigenze (i bisogni) che potrebbero

essere soddisfatti con un uso differente delle risorse ad esso destinate

(bisogni concorrenti). Quindi, possiamo mettere a confronto i benefici

ritraibili con l’investimento e i sacrifici da sopportare per la sua realizzazione.

L’approccio economico-aziendale ci porterebbe a confrontare i benefici,

nella loro dimensione finanziaria (ricavi) con i sacrifici da sopportare (costi).

Considerando questi diversi approcci pare opportuno segnalare che

la realizzazione di un nuovo museo da parte di una amministrazione

17

pubblica comporta una attività umana destinata principalmente a soddisfare

bisogni collettivi senza subordinarne la fruizione alla capacità dell’utente di

pagare un prezzo remunerativo (basato sul costo pieno). Ma d’altro canto, la

realizzazione e la gestione del nuovo museo genera costi monetari (e non

monetari) che dovranno essere sostenuti da qualcuno. Anche se

l’investimento nella costruzione del Betile è socialmente utile e soddisfa

particolari esigenze culturali, per altro, senza adeguate risorse finanziarie

non può essere realizzato e reso fruibile nel tempo. “L’attività umana non è

costituita da atti economici e atti non economici ma ha vari aspetti, tra cui

quello economico, che può essere oggetto di autonoma analisi (Robbins,

1947)”.

Ma chi determina i fini da conseguire? E come si possono valutare le

scelte e le decisioni adottati per conseguirli? Le finalità istituzionali della

Regione e i fini politici dei suoi organi di governo trovano espressione nei

processi di pianificazione istituzionale e politica mentre gli strumenti di

programmazione, la cui adozione è prevista dalle norme vigenti, accrescono

le probabilità che i processi della gestione (le operazioni) conducano al

conseguimento di risultati efficaci in condizioni di efficienza. Di

conseguenza, la valutazione degli effetti di un investimento pubblico (nel

nostro caso il Museo Betile) può riguardare la capacità dello stesso di

soddisfare le finalità istituzionali e i fini politici con il sostenimento di sacrifici

collettivi inferiori ai benefici ritraibili. L’analisi deve comprendere nei benefici

e nei sacrifici anche i proventi e gli oneri che esprimono con misure

monetarie il valore delle produzioni di beni e servizi e il valore dei consumi

dei fattori produttivi impiegati nella loro produzione. Nel processo di

valutazione dell’investimento si manifestano due distinte fasi di giudizio. Una

prima fase è caratterizzata da finalità istituzionali e da fini politici i cui risultati

sono più correttamente individuabili in termini qualitativi. La seconda fase,

invece, si caratterizza per il costo delle risorse necessarie per l’investimento

ed il suo mantenimento nel tempo, al netto dei recuperi da altre economie

(utenti/ altri).

18

Risulta, pertanto, evidente che gli obiettivi sociali (a maggior

contenuto qualitativo o con indicatori non finanziari) costituiscono il

benchmark al quale riferire la coerenza delle operazioni di investimento e di

esercizio dell’infrastruttura. Gli aspetti economici (a maggior contenuto

quantitativo ed, in particolare, finanziario) costituiscono la base per la

valutazione del sacrificio finanziario (oneri misurati in valori monetari) da

correlare ai benefici (sociali) attesi.

L’approccio flow-of-funds.

Secondo il Board of Governors of the Federal Reserve System

(BGFRS, 1993) la contabilità flow-of-funds misura l’acquisizione di beni

tangibili e finanziari nell’economia di una entità governativa e le fonti che

hanno finanziato quelle attività tangibili e finanziarie. In questo modo la

contabilità registra il volume netto delle transazioni in strumenti finanziari;

fornisce un mezzo per analizzare lo sviluppo degli strumenti e il

comportamento dei vari settori nel tempo; e registra il ruolo degli

intermediari, come le banche e i fondi pensionistici nel trasferire fondi da

settori che generano un risparmio positivo a settori che prendono fondi in

prestito. Nel mostrare il legame fra le varie attività finanziarie e il rapporto

con le attività non finanziarie che generano reddito e produzione, la

contabilità flow-of-funds fornisce un’ampia misura delle attività di

investimento.

L’approccio flow-of-funds implicitamente presuppone il riferimento ad

uno Stock (Fund) le cui variazioni in un intervallo di tempo vengono

rappresentate in un correlato Flow ( flow-of-funds ). Così, per l’analisi degli

effetti dell’investimento museale si può far riferimento allo Stock di attività e

passività detenuto al tempo zero (prima dell’investimento), rispettivamente,

(1) dalle famiglie e dalle aziende profit e non profit che risiedono nel

quartiere di S.Elia (sede del museo); 2) nella città di Cagliari; 3) nel territorio

della Regione Sardegna. Con la tecnica del flow-of-funds si dovrebbe poi,

con riferimento alla data di ultimazione dell’investimento, rappresentare, in

una matrice a doppia entrata, le cause e i valori dei flussi finanziari (source)

19

con i correlati utilizzi (use). Per una completa analisi degli effetti economici

prodotti dall’intervento, si possono rilevare anche le variazioni di valore,

nelle attività e passività, dovute a rivalutazioni e svalutazioni economiche.

Per altro, la tecnica flow-of-funds si appalesa specificamente utile per

la misurazione degli effetti sulla ricchezza delle popolazioni degli ambiti di

riferimento (funds). Resterebbero, per altro, in ombra i benefici qualitativi

che possono costituire un sistema di indicatori del loro livello di qualità della

vita. Questi benefici dovrebbero essere coerenti con gli obiettivi che la

pianificazione istituzionale – politica ha indicato come risultato da ottenere.

Anche in questo caso, la stessa tecnica del flow-of-funds può ritenersi

applicabile, almeno sotto il profilo concettuale. Si tratterebbe di evidenziare

la qualità della vita delle popolazioni osservate prima dell’investimento

museale ed analizzare le variazioni (flows) attese a seguito

dell’investimento. La espressiva rappresentazione delle cause delle

variazioni stimate potrebbe fornire una chiara base di conoscenze per le

decisioni del soggetto responsabile del risultato e la loro condivisione con le

parti interessate.

L’analisi economico aziendale dell’entità “Azienda Museo Betile”, al

contrario, potrà avvalersi degli strumenti di pianificazione e controllo propri

delle organizzazioni che debbono rispettare la condizione di economicità

aziendale a valere nel tempo e del principio del minimo mezzo con l’uso

efficiente delle risorse scarse.

Lo studio di fattibilità (SdF) del museo Betile.

Lo SdF del progetto di investimento del museo dell’arte nuragica e

dell’arte contemporanea del Mediterraneo (Museo Betile) è stato redatto

secondo i criteri e le prescrizioni previste dalla “Guida per la Certificazione

da parte dei Nuclei Regionali di Valutazione e Verifica degli Investimenti

Pubblici”. La sua elaborazione, per altro, viene valutata all’interno dei

principi di governo di una struttura complessa così come definiti dal sistema

di controllo manageriale, nelle sue specificità riferite alle amministrazioni

governative . Questi principi possono così sintetizzarsi:

20

1. il soggetto responsabile dei risultati attesi dall’investimento viene

individuato nell’organo di Governo della Regione Sardegna al quale

competono, in ultima istanza, le decisioni e le scelte del processo di

pianificazione e controllo dell’entità legale Museo Betile;

2. i fini e gli scopi assegnati all’iniziativa museale, Museo Betile,

costituiscono il punto di riferimento per la verifica di coerenza delle decisioni

e delle scelte di progetto (giudizio sul processo di produzione del risultato e

giudizio sull’utilità della fruizione del risultato);

3. le attività umane volte a produrre i risultati attesi e gli effetti della

loro fruizione vengono esaminate sia secondo gli aspetti economici che

quelli sociali per cui la “misurazione” dei risultati comporta la necessità di

utilizzare indicatori quantitativi ( questi ultimi espressi in unità monetarie e

non monetarie) e, specie per i valori culturali, qualitativi;

4. gli effetti economici e sociali dell’iniziativa museale vengono

considerati relativamente a specifiche “collettività di riferimento” (CdR)

costituite, rispettivamente; da: a) popolazione della Sardegna; b)

popolazione dell’area metropolitana della Città di Cagliari; c) popolazione del

Quartiere di S.Elia. Le utilità percepite dalle persone che provengono da altri

contesti vengono tenute in considerazione soprattutto per gli effetti

economici che sono in grado di generare a favore delle CdR.;

5. il Business Plan del “Museo Betile è stato elaborato secondo

l’approccio economico aziendale tenendo conto che i costi delle utilità e dei

servizi allestiti sono posti a carico dei fruitori diretti tramite i prezzi dei beni e

servizi acquistati (ad esempio per il servizio di caffetteria), mentre le utilità e

i servizi indiretti (ad esempio la fruizione visiva dell’opera di architettura del

Betile), possono essere posti a carico di terze entità (ad esempio per

sovvenzioni dei soci della entità legale);

6. si tiene conto che secondo il comitato scientifico di supporto

all’investimento, gli obiettivi da perseguire con la realizzazione del Museo si

possono così riassumere: a) un effetto moltiplicatore per altre iniziative

museali; b) un laboratorio di confronto e sperimentazione; c) un percorso

espositivo multiplo nel quale la percezione estetica interagisce con la

21

storicizzazione e contestualizzazione delle opere; d) un luogo di produzione,

ricerca e sperimentazione; e) un motore di rigenerazione urbana per la città

di Cagliari.

Per altro la legge Regionale n. 14/2006 detta le linee guida di

progettazione e gestione museale con le seguenti prescrizioni:

affidare la direzione a un curatore di arte contemporanea di

provata esperienza;

l’edificio del museo dovrà essere di forte impatto visivo;

il progetto dovrà essere affidato ad un architetto di reputazione

internazionale;

il progetto culturale steso dal direttore deve precedere la

costruzione del museo;

il direttore deve essere scelto contestualmente al progettista. Il

concorso per la scelta del direttore deve tenersi pertanto

contemporaneamente a quello per la scelta dell’architetto.

E’ importante osservare che le funzioni attribuite al direttore non sono

state esplicate in quanto non nominato. Di conseguenza, lo SdF propone

una serie di ipotesi di gestione non supportate da scelte assunte dai soggetti

decisori e la cui copertura finanziaria costituisce una mera ipotesi di

copertura attribuita ai soggetti pubblici che, nell’ipotesi del piano di fattibilità,

dovrebbero essere i soci fondatori del soggetto giuridico titolare della

gestione (Fondazione Museo Betile).

Considerazioni sul caso Betile.

La sequenza temporale degli atti di disposizione relativi

all’investimento Museo Betile pone in chiara evidenza che il sistema di

pianificazione adottato dai vari soggetti coinvolti non ha osservato i criteri

previsti dall’approccio del sistema di controllo manageriale soprattutto per la

mancata simulazione del funzionamento del modello ai fini della messa a

punto della sua attitudine a perseguire i prefissati fini con adeguatezza ed

appropriatezza di risorse e di condizioni di realizzabilità. E ciò prima

dell’attuazione di parti del progetto, come la decisione di abbinare l’arte

22

nuragica all’arte moderna e la scelta del progetto costruttivo dell’architetto

Zaha Hadid, senza aver prima definito i contenuti, le compatibilità territoriali

e culturali e, in misura rilevante, il fabbisogno di risorse per l’investimento e

per la sua gestione nel tempo.

Essendo già stato deciso il tipo di investimento da realizzare (cioè il

mezzo Museo Betile), senza un processo di verifica di coerenza con i

prefissati fini (le cinque finalità previste), il processo di valutazione può

indagare la coerenza del processo di realizzazione dell’investimento e della

sua gestione con l’adeguatezza delle risorse finanziarie e non finanziarie

necessarie. Nel caso Museo Betile le analisi effettuate dal gruppo di lavoro

negli aspetti tecnico-urbanistici hanno evidenziato una specifica attenzione

alle finalità generali assegnate al progetto. E’ particolarmente rilevante la

coerenza della soluzione architettonica con il fine di un elevato effetto

artistico dell’opera, della riqualificazione dell’immagine del sito urbano, di un

forte incentivo al turismo culturale e di un’ampia attrattività espositiva. La

funzione del Betile come rimando resta, per altro, indefinita così come la

coerenza della struttura del fabbricato con le esigenze di spazi per attività

artistiche in loco. Le conseguenti analisi gestionali, condotte secondo

l’approccio economico aziendale, hanno messo in evidenza maggiori costi di

realizzazione rispetto ai fondi preventivati ed un realistico fabbisogno di

sostenimento valutato in €1,5/1,7 milioni all’anno. Si è anche evidenziato

che le misure di VAN e TIR, non remunerative in logica strettamente

aziendale, divengono invece positive con l’inclusione dei “profitti” generati

dall’investimento a favore della popolazione del quartiere dove insiste

l’investimento.

La copertura dei costi di esercizio, non conseguibile attraverso i ricavi

gestionali, viene prevista con contributi in conto esercizio a carico dei soci

della Fondazione Museo Betile. Ciò che comporterebbe una precisa e

pluriennale assunzione di impegno da parte dei soci prima della decisione di

implementazione dell’investimento.

23

4. Conclusioni

L’adozione del modello di pianificazione e valutazione del sistema di

controllo manageriale ha indubbiamente il pregio di definire le condizioni che

possono concorrere ad accrescere la probabilità di conseguire gli obiettivi

strategici. Ma è altresì importante tenere conto del fatto che “il processo di

pianificazione genera la missione, le aree chiave di risultato, i fini e gli scopi

che l’organizzazione cerca di perseguire. Tutto ciò deve essere il contenuto

del processo di valutazione della performance” (Flamholtz, 1996).

La valutazione degli investimenti pubblici, soprattutto nella sua

dimensione ex-ante, svolge un ruolo particolarmente rilevante nei processi

di pianificazione delle aziende pubbliche in quanto opera da supporto

informativo al processo decisionale. In altre parole, la valutazione degli

investimenti pubblici può avere un ruolo non solamente nel determinare gli

effetti connessi ad una scelta comunque effettuata dal decisore politico, ma

dovrebbe essere considerata parte integrante del processo decisionale nella

stessa fase di assunzione della decisione.

Alcuni aspetti non affrontati nel presente lavoro rappresentano utili

spunti per ulteriori ricerche come, ad esempio, l’assetto manageriale per la

gestione dell’opera. Tale aspetto incide su vari fattori, quali la capacità di

ritorno dell'investimento, il quale, a sua volta, dipende anche dalle qualità

del management (ad esempio, in un ambito differente, questo è un fattore

importante nelle valutazioni di investimento dei venture capitalist e dei

business angel). Infatti, se è vero che negli studi di fattibilità il modello di

gestione è uno degli elementi di valutazione, tuttavia la “qualità” del

management necessita di ulteriori approfondimenti.

24

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29

Figura 1Il sistema centrale di controllo: un’estensione alle aziende pubbliche

Figura 2La valutazione degli investimenti ed il sistema di controllo

30

Adattato da Flamholtz (2003)