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A mia madre,

e a tutta la mia sgangherata famiglia

S O M M A R I O

ABBREVIAZIONI .................................................................................................................... 7

CONSIDERAZIONI INTRODUTTIVE

1. Le incertezze intorno alla secessione del Sud Sudan ........................................................... 11

2. Il quadro della ricerca ........................................................................................................... 11

PARTE I

QUADRO STORICO

CAPITOLO I

IL SUDAN FINO AL 1956 ...................................................................................................... 17

1. Le regioni del Sudan prima della conquista turco-egiziana (1820-21): ............................... 17

1.1. Le regioni del centro nord ............................................................................................. 17

1.2. Le regioni del sud ......................................................................................................... 19

2. Al Turkiyya: il Sudan turco-egiziano (1820-21/1881) ......................................................... 21

3. La breve esperienza della Mahdiyya (1881-5/98) ................................................................ 23

4. Il Condominio anglo-egiziano (1898-1956) ......................................................................... 25 4.1. La nascita del nazionalismo sudanese .......................................................................... 27

4.2. L’altra storia: la Southern Policy .................................................................................. 29

CAPITOLO II

L’INDIPENDENZA E LE GUERRE CIVILI ......................................................................... 33

1. Lo scoppio della prima guerra civile e il regime di Abboud ................................................ 33 2. La presa di potere di Nimeiri e l’Accordo di pace di Addis Abeba ..................................... 35

3. La svolta islamica di Nimeiri e la seconda guerra civile ..................................................... 36

4. L’instabilità politica e l’emergere del Sudan People’s Liberation Army/Movement ........... 39

4.1. Le iniziative in favore della pace: la dichiarazione di Koka Dam e il Sudan Peace Initiative ............................................................................................................................... 41

5. La presa di potere di Omar al Bashir ................................................................................... 42 6. Il consolidamento del regime islamico e il frazionamento dell’SPLA ................................ 43

7. La ripresa delle trattative: le Abuja Talks e l’inizio della mediazione

dell’Intergovernmental Authority on Drought and Development (IGADD) ........................... 45

8. Le sanzioni del Consiglio di Sicurezza per appoggio al terrorismo ..................................... 46

9. Verso la pace: la firma del Comprehensive Peace Agreement (2005) ................................. 47

2

10. Approfondimento: la mediazione dell’IGAD(D) ............................................................... 49

10.1. La nascita dell’IGADD e il passaggio all’IGAD ........................................................ 49

10.2. L’inizio della mediazione: la Dichiarazione di Principi (1994) ................................. 51

10.3. La fase di stallo e le pressioni internazionali .............................................................. 52

10.4. Il rilancio delle trattative: da Machakos (2002) a Naivasha (2005) ........................... 53

10.5. L’esclusività del processo e le debolezze dell’Autorità .............................................. 55

PARTE II

L’ATTUAZIONE DEL CPA E

LO SVOLGIMENTO DEL REFERENDUM

CAPITOLO III

IL COMPREHENSIVE PEACE AGREEMENT ....................................................................... 61

1. I contenuti del Comprehensive Peace Agreeement .............................................................. 61

1.1. Il protocollo di Machakos: la svolta per il sud verso l’auto-determinazione e la

separazione Stato-religione .................................................................................................. 62

1.2. L’accordo sulla divisione dei poteri: quattro livelli di governo .................................... 63 1.3. L’accordo sulla divisione delle risorse: la spartizione equa dei ricavi petroliferi ........ 63

1.4. L’accordo sulla risoluzione dei conflitti di Abyei, del Sud Kordofan e del Nilo

Blu: livelli diversi di auto-determinazione .......................................................................... 64

1.5. Le misure di sicurezza e la richiesta dell’invio di una missione di pace alle

Nazioni Unite ....................................................................................................................... 65

2. L’attuazione del CPA dal 2005 ad oggi ............................................................................... 65 2.1. Le crisi politiche: la morte di John Garang e il temporaneo boicottaggio contro il

governo di unità nazionale ................................................................................................... 66

2.2. I severi ritardi nel censimento e nelle elezioni generali ................................................ 67

2.3. Le commissioni mai diventate operative: diritti umani e terra ..................................... 67

2.4. La pericolosa mancanza di accordo per la definizione dei confini ............................... 68

2.5. La divisione delle risorse e l’eccessiva attenzione al petrolio ...................................... 69 2.6. La crisi continua di Abyei e il mancato svolgimento del referendum .......................... 69

2.7. Sud Kordofan e Nilo Blu: dalle tensioni allo scontro ................................................... 70

2.8. L’aspetto militare: la buona tenuta del cessate-il-fuoco e il fallimento delle unità

integrate ............................................................................................................................... 71

2.9. La partecipazione della comunità internazionale all’attuazione del CPA .................... 71

3

CAPITOLO IV

LE MISSIONI DI PACE .......................................................................................................... 73

1. Le operazioni di mantenimento della pace delle Nazioni Unite: la base giuridica .............. 73

1.1. Le organizzazioni regionali e la discussa necessità dell’autorizzazione del

Consiglio di Sicurezza per le operazioni di mantenimento della pace ................................ 77

2. Le missioni di pace condotte dalle Nazioni Unite in Sudan ................................................ 78 2.1. Dall’UNAMIS all’UNMIS .......................................................................................... 78

2.2. UN Mission in South Sudan (UNMISS) ....................................................................... 81

2.3. UN Interim Security Force for Abyei (UNISFA) .......................................................... 82

CAPITOLO V

IL REFERENDUM SULLA SECESSIONE ........................................................................... 85

1. Lo svolgimento del referendum ........................................................................................... 85

1.1. La base legale del referendum ...................................................................................... 86

1.2. Standard nazionali e internazionali relativi allo svolgimento del referendum ............. 87

1.3. I criteri giuridici per la definizione di sud sudanese ai fini del referendum ................. 88

2. Il voto e i risultati: una secessione pacifica .......................................................................... 90

2.1. Un nuovo Stato si affaccia sul continente africano ....................................................... 91 3. Il ruolo delle missioni di osservazione e la sovranità dello Stato ospitante ......................... 94

3.1. Il supporto internazionale al referendum sud sudanese: dall’assistenza al

monitoraggio ........................................................................................................................ 96

3.1.1. Le Nazioni Unite: l’assistenza tecnica dell’UNIRED e i buoni uffici del UNGS-P ......... 96

3.1.2. L’Unione Europea: il processo istituzionale delle EU EOM e la missione in Sudan ....... 97

3.1.3. Le altre missioni: l’Unione Africana, l’IGAD, la Lega Araba e il Carter Center ............. 98

CAPITOLO VI

LA TRAGEDIA DEL DARFUR ........................................................................................... 101

1. Il conflitto e la tragedia umanitaria del Darfur ................................................................... 101

2. Il deferimento alla Corte Penale Internazionale ................................................................. 103

2.1. Le reazioni discordanti della comunità internazionale ............................................... 105 2.2. Il diverso atteggiamento dei membri dell’Unione Africana nei confronti della

Corte Penale Internazionale ............................................................................................... 106

2.2.1. Il rapporto contro corrente dell’African Union High Panel on Darfur ................... 108

2.3. Le critiche all’operato del Procuratore ....................................................................... 109

2.4. L’obbligo di cooperazione con la Corte penale per gli Stati terzi .............................. 110

2.5. La competenza concorrente del Consiglio di Sicurezza in ordine alla sospensione del procedimento ................................................................................................................ 111

4

2.6. I possibili limiti al potere sospensione del Consiglio di Sicurezza: il rispetto dello

jus cogens e del c.d. “dovere di proteggere” ...................................................................... 112

2.6.1. Il rispetto dello jus cogens ....................................................................................... 112

2.6.2. Il c.d. “dovere di proteggere” ................................................................................... 112

3. Le sanzioni imposte dal Consiglio di Sicurezza ................................................................ 115

4. Le missioni di pace in Darfur ............................................................................................. 116 4.1. L’Unione Africana e l’architettura africana per la pace e la sicurezza ....................... 116

4.2. Dall’AMIS all’UNAMID ........................................................................................... 118

4.2.1. L’efficacia della missione ibrida UNAMID ................................................................ 122

4.3. Il supporto dell’Unione Europea ................................................................................. 123

PARTE III

LE QUESTIONI IRRISOLTE

CAPITOLO VII

LA CITTADINANZA ........................................................................................................... 127

1. Il diritto alla cittadinanza nel diritto internazionale ........................................................... 127 2. Il diritto alla cittadinanza in Africa: l’abisso tra la teoria e la pratica ................................ 129

3. La legislazione sudanese in materia di cittadinanza .......................................................... 131

4. La questione della cittadinanza nel sud Sudan prima della secessione .............................. 132

5. I criteri per definire lo status di sud sudanese ai fini del referendum versus i criteri per

l’assegnazione della cittadinanza ........................................................................................... 133

6. Gli sviluppi recenti ............................................................................................................. 133 7. La cittadinanza nei casi di separazione e i pericoli della denazionalizzazione .................. 135

8. Il divieto di discriminazione nell’attribuzione e nella revoca della cittadinanza ............... 137

9. Il problema della prova ...................................................................................................... 139

10. Il problema della cittadinanza per le comunità nomadi ................................................... 140

11. Il precedente tra Etiopia ed Eritrea ................................................................................... 142

12. Conclusioni ...................................................................................................................... 144

CAPITOLO VIII

LA DEFINIZIONE DEI CONFINI ....................................................................................... 147

1. Sovranità “personale” e sovranità territoriale in Africa ..................................................... 147

2. Le regole nella definizione dei confini secondo il diritto internazionale ........................... 149

3. La gestione del territorio sudanese durante il Condominio anglo-egiziano ....................... 151 4. Le riforme sulla terra degli anni ‘70 .................................................................................. 152

5. Il confine tra i due Sudan: un conflitto a due livelli ........................................................... 153

5

6. L’impatto del CPA e del Technical ad hoc Border Commitee (TBC) sulla definizione dei confini ............................................................................................................................... 153 7. Le aree contese ................................................................................................................... 155

7.1. I confini dell’Upper Nile ............................................................................................. 156 7.1.1. La contea di Renk (versus White Nile) .................................................................... 156 7.1.2. L’area di Megenis (versus Sud Kordofan e White Nile) ......................................... 157 7.1.3. La città di Kaka (versus Sud Kordofan) .................................................................. 157 7.2. Il Bahr al Arab (Bahr al Ghazal Settentrionale/ Darfur Meridionale) ........................ 158 7.3. Kafia Kingi (Bahr al Ghazal Occidentale/Darfur Meridionale) ................................. 159

8. La controversia relativa ad Abyei ...................................................................................... 159 8.1. Dal trasferimento del territorio nel 1905 al rapporto della Abyei Boundaries Commission (2005) ............................................................................................................ 160 8.2. La modifica dei confini da parte della Corte Permanente di Arbitrato ....................... 162 8.2.1. La salvaguardia dei diritti tradizionali ..................................................................... 164 8.3. Il mancato svolgimento del referendum e la situazione attuale .................................. 165

9. L’obiettivo della creazione di un confine “soft but secure” ............................................... 166 9.1. I requisiti di sicurezza: smilitarizzazione e monitoraggio .......................................... 166 9.2. La necessità di regole nella gestione del petrolio ....................................................... 167 9.3. Libertà di movimento per le comunità transfrontaliere .............................................. 170

10. Conclusioni ...................................................................................................................... 173 CAPITOLO IX LA SUCCESSIONE NEL DEBITO PUBBLICO ................................................................. 175

1. La successione nel debito di Stato nel diritto internazionale ............................................. 175 1.1. I criteri per la spartizione del debito ........................................................................... 179

2. L’attuale debito sudanese ................................................................................................... 182 3. L’accordo “zero option” tra Khartoum e Juba ................................................................... 184 4. L’iniziativa Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) ...................................................... 185 5. La soluzione alternativa: applicabilità dei criteri di ripartizione al debito sudanese ......... 186

5.1. Il criterio territoriale .................................................................................................... 186 5.2. Il criterio della popolazione ........................................................................................ 187 5.3 Il criterio del PIL .......................................................................................................... 187

6. Conclusioni ........................................................................................................................ 187 CONSIDERAZIONI FINALI

1. I motivi di incertezza giuridica e politica ........................................................................... 189 2. Uno sguardo al futuro ......................................................................................................... 192 BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................... 193

6

INDICE MAPPE

Mappa 1: Il Sudan (aprile 2010) ……………………………………………………….……...9

Mappa 2: La Nubia …………………………………………………………………………..18

Mappa 3: Le aree contese del confine ………………………………………………………158

Mappa 4: La cartina comparativa dell’area di Abyei ……………………………………….164

Mappa 5: Le risorse e le infrastrutture petrolifere ………………………………………….168

7

ABBREVIAZIONI

ABC: Commissione per i confini di Abyei (Abyei Boundaries Commission)

AEC: Commissione di Valutazione e Accertamento (Assessment Evaluation Commission)

AG: Assemblea Generale delle Nazioni Unite

AMIS: African Union Mission in Sudan

APF: African Peace Facility (Unione Europea)

AUHIP: African Union High Level Implementation Panel on Sudan

AUPD: African Union Panel on Darfur

BIRS: Banca Internazionale per la Ricostruzione e lo Sviluppo

BM: Banca Mondiale

CDI: Commissione Diritto Internazionale

CIG: Corte Internazionale di Giustizia

CPA: Comprehensive Peace Agreement (2005)

CPI: Corte Penale Internazionale

DoP: Dichiarazione di Principi (Declaration of Principles, 1994)

DPA: Darfur Peace Agreement (2006)

DUP: Democratic Unionist Party

FMI: Fondo Monetario Internazionale

GC: Congresso Generale dei diplomati (Graduates’ General Congress)

GNU: governo di unità nazionale (durante periodo del CPA, 2005-2011, Government of Natio-

nal Unity)

GoS: governo sudanese (Government of Sudan)

GoSS: governo sud sudanese (Government of South Sudan)

HIPC: Heavily Indebted Poor Countries

HRW: Human Rights Watch

ICSS: Costituzione Transitoria del Sud Sudan (Interim Constitution of South Sudan)

IDA: International Development Agency

IGAD: Autorità Intergovernativa per lo Sviluppo (Intergovernamental Authority on Deve-

lopment)

IGADD: Autorità Intergovernativa per la Siccità e lo Sviluppo (Intergovernmental Authority on

Drought and Development)

INC: Costituzione Nazionale Transitoria (Interim National Constitution)

IPF: IGAD’s Parteners Forum

JEM: Justice and Equality Movement (Darfur)

8

JIU: Joint Integrated Units

LJM: Liberation Justice Movement (LJM)

NASC: National Alliance for the Salvation of the Country

NCP: Partito del Congresso Nazionale (National Congress Party)

NDA: National Democratic Alliance

NIF: National Islamic Front

NPC: National Popolar Congress

NRDF: National Reconstruction and Development Fund

NU/ONU: Nazioni Unite

NUP: National Unionist Party

OUA: Organizzazione per l’Unità Africana

PAIC: Popular Arab and Islamic Congress

RCC-NS: Comando Rivoluzionario di Salvezza Nazionale (Revolutionary Command Council

of National Salvation)

SACDNU: Sudan African Closed District National Union

SAF: Sudan Armed Force

SANU: Sudan African National Union

SG: Segretario Generale delle Nazioni Unite

SLA: Sudan Liberation Army (Darfur)

SLP: Southern Liberal Party

SPLA: Sudan People’s Liberation Army

SPLM: Sudan People’s Liberation Movement

SSLM: Souther Sudan Liberation Movement

SSRDF: South Sudan Reconstruction and Development Fund

SUS: Sudanese Union Society

TBC: Comitato Tecnico ad hoc per i Confini (Technical ad hoc Boundaries Committee)

UA: Unione Africana

UE: Unione Europea

UNAMID: African Union / United Hybrid Operation in Darfur

UNAMIS: UN Advanced Mission in Sudan

UNHCR: Alto Commissariato ONU per i rifugiati (UN High Commissioner for Refugees)

UNISFA: UN Interim Security Force in Abyei

UNMIS: UN Mission in Sudan

UNMISS: UN Mission in South Sudan

WFL: White Flag League

9

Mappa 1: Il Sudan (aprile 2010). Fonte: International Crisis Group.

11

CONSIDERAZIONI INTRODUTTIVE

1. Le incertezze intorno alla secessione del Sud Sudan

Il 9 luglio 2011 è nata ufficialmente la Repubblica del Sud Sudan, diretto risultato

del referendum per l’auto-determinazione svoltosi il 9 gennaio precedente, in cui il

98,83% dei sud sudanesi ha votato per la secessione dal nord. La nascita del cinquanta-

quattresimo Stato africano è stata festeggiata nella capitale Juba per giorni, riconosciuta

mestamente dal governo sudanese guidato da Omar al Bashir e acclamata dalla comuni-

tà internazionale per l’atmosfera pacifica che ha accompagnato il processo.

Tuttavia, rimangono molte incertezze. Al voto per la separazione si è arrivati dopo

due lunghe e sanguinose guerre civili, che in cinquant’anni hanno portato devastazioni e

sconvolgimenti demografici, sociali, materiali ed economici. Trovare la via per la nor-

malità, costruire uno Stato dal nulla e recuperare gli equilibri interni e internazionali sa-

rà un’impresa titanica. Nella pratica, inoltre, la secessione della parte meridionale del

Sudan (il più grande Stato africano prima di luglio) è ancora incompleta: Juba e Khar-

toum, infatti, non si sono ancora accordate su diversi aspetti (come cittadinanza, confini,

gestione delle risorse petrolifere), e difficilmente troveranno rapidamente un’intesa.

Il popolo sud sudanese ha enormi aspettative sul suo nuovo Stato, che purtroppo

nasce come uno tra i più poveri al mondo. La spaventosa carenza di infrastrutture lascia

intendere che ci vorrà molto tempo prima che il Paese possa raggiungere un buon livel-

lo di sviluppo; nel frattempo, difficilmente si realizzerà il drastico miglioramento di vita

in cui molti speravano quando hanno votato per la separazione. Inoltre, la società sud

sudanese è una società fortemente multietnica: la solidarietà che per anni ha tenuto in-

sieme una moltitudine di tribù contro un nemico comune potrebbe ora incrinarsi, con il

concreto rischio di severi scontri interni per il potere.

2. Il quadro della ricerca

Per poter fornire un quadro completo sulla secessione del Sud Sudan, il lavoro è

stato suddiviso in tre parti. La prima è dedicata all’evoluzione storica del Sudan, parten-

do da brevi riferimenti alla storia antica, passando attraverso gli anni delle conquiste,

l’indipendenza del 1956 e le guerre civili, fino ad arrivare allo storico accordo di pace

12

del 2005 (Comprehensive Peace Agreement). Conoscere la storia sudanese è essenziale

per poter capire gli avvenimenti più recenti: è significativo, infatti, che per i sud sudane-

si l’indipendenza rappresenti la fine di una lotta durata quasi 200 anni, iniziata cioè con

la conquista turco-egiziana del 1821. Prima di allora, il sud e il nord erano venuti rara-

mente a contatto, divisi da barriere naturali. Con l’invasione turco-egiziana è nato il Su-

dan all’interno dei confini moderni, alla cui guida si sono alternati i turchi, gli egiziani e

gli inglesi, con una breve parentesi costituita dalla ribellione mahdista di fine 1800. Du-

rante tutti questi anni, il Paese è stato spezzato e gestito in maniera disuguale, trasferen-

do le differenze tra i popoli dal piano sociale e culturale a quello amministrativo e stata-

le. L’indipendenza ottenuta nel 1956 ha segnato anche l’inizio della guerra civile, pro-

trattasi fino al 2005, con soli undici anni di pace nel mezzo. Non bisogna dimenticarsi

che la secessione non è stata per lungo tempo l’obiettivo primario dei ribelli, che perse-

guivano l’ideale di un “Nuovo Sudan”, in cui tutti i popoli sul suo territorio potessero

vivere insieme su un piano di eguaglianza. Poiché questo si è rivelato inarrivabile, la

separazione è infine apparsa come l’unica soluzione possibile.

La seconda parte di questo studio si focalizza sul periodo di transizione trascorso

tra la firma del Comprehensive Peace Agreement (CPA) fino al referendum di secessio-

ne e la conseguente indipendenza. Nel corso di questi sei anni, il Sud Sudan ha goduto

di un alto grado di autonomia, e la pace è stata mantenuta anche grazie alla massiccia

presenza delle Nazioni Unite, attraverso la UN Mission in Sudan. Tuttavia, il CPA non è

stato attuato in tutte le sue parti, e alcune questioni sono tutt’oggi irrisolte. Inoltre, lo

scopo primario dell’accordo era quello di rendere attraente l’unità: visti i risultati delle

urne, il fallimento in questo ambito è evidente. Il referendum, svoltosi in gennaio, è sta-

to condotto in un clima generale di tranquillità, nonostante le tensioni che lo hanno pre-

ceduto e i rischi di ritardi o addirittura cancellazione. La comunità internazionale, che

ha ritenuto il voto largamente credibile, ha spalancato le porte alla Repubblica del Sud

Sudan, ammessa alle Nazioni Unite pochi giorni dopo la dichiarazione d’indipendenza.

In questa sezione, è presente anche un capitolo riguardante la dramma del Darfur, a cui

un riferimento è dovuto nonostante costituisca una questione relativamente marginale

rispetto alle dinamiche nord-sud. In particolare, gli avvenimenti in corso in questa parte

occidentale del Sudan hanno ovvie ripercussioni sul governo di Khartoum e sulla sua

leadership, dato che il suo Presidente, Omar al Bashir, è indagato dalla Corte Interna-

zionale Penale per crimini di guerra, crimini contro l’umanità e atti di genocidio. Inol-

13

tre, in Darfur è presente la prima missione ibrida di mantenimento della pace condotta

da Nazioni Unite e Unione Africana congiuntamente.

Infine, nell’ultima parte sono trattate tre delle questioni più complesse conseguen-

ti la secessione: l’attribuzione della cittadinanza, la definizione dei confini contestati e

la divisione del debito. Per ognuna, si è cercato di ricostruire prima un quadro giuridico,

per poi analizzare i fatti e proporre le possibili soluzioni. Come si vedrà, queste materie

sono regolate principalmente dalla volontà degli Stati; e il diritto internazionale si limi-

ta, nella maggioranza dei casi, a fornire delle linee guida piuttosto generali. Per quanto

riguarda la cittadinanza, le situazioni più delicate riguardano lo status dei meridionali

residenti al nord e delle comunità nomadi transfrontaliere, complicate dalla mancanza di

documentazioni e dalle diffuse discriminazioni etniche e di genere.

La definizione dei confini si pone invece su due livelli differenti: quello naziona-

le, dove i governi si contendono aree ricche di risorse; e quello locale, dove le comunità

indigene si scontrano per la proprietà e lo sfruttamento delle zone fertili per l’agricoltura

e la pastorizia. La situazione è esemplificata dall’area di Abyei, da molti già ribattezzata

il “Kashmir del Sudan”: delimitata da una sentenza della Corte Permanente di Arbitrato

(la cui decisione non ha trovato tuttavia attuazione), si trova ora in un limbo, in seguito

al mancato referendum (separato da quello per l’auto-determinazione del sud) che

avrebbe dovuto stabilire la sua appartenenza al sud o al nord del Paese.

Sulla spartizione del debito, i due Sudan hanno già raggiunto un accordo, che de-

via per alcuni aspetti dalle tendenze recenti osservate nelle relazioni internazionali, e

che prevede l’accollamento dell’intero – e assai ingente – debito da parte di Khartoum.

Tuttavia, questa soluzione è condizionata alla partecipazione del Sudan all’iniziativa

Heavily Indebeted Poor Countries entro due anni. Se questo non dovesse verificarsi, il

Sud Sudan dovrà prendersi parte degli obblighi patrimoniali, la cui divisione sarà basata

su criteri non ancora definiti.

Infine, lo studio è concluso da alcune considerazioni sui risultati dell’analisi e sul-

le prospettive future della convivenza dei due Sudan.

PARTE I

QUADRO STORICO

17

CAPITOLO I IL SUDAN FINO AL 1956

Bilad al-Sudan è un’espressione araba che significa “paese dei neri”, così come

Guinea in berbero. Lungamente utilizzato per riferirsi alle regioni a sud del Sahara,

dall’Atlantico al Mar Rosso1, oggi il termine Sudan si riferisce in primo luogo alla Re-

pubblica del Sudan, fino al 9 luglio 2011 il più grande stato africano, diventato indipen-

dente nel 1956. Per capire i recenti avvenimenti ed evitare conclusioni superficiali e po-

co riflettenti la realtà – su tutto il Referendum svoltosi nel gennaio 2011 – è indispensa-

bile conoscere la sua lunga storia eterogenea, in particolare tenendo in considerazione i

percorsi diversi compiuti dalle regioni del centro-nord (strettamente legate all’Egitto e

aperte alle influenze esterne) rispetto a quelli delle regioni meridionali (rimaste più a

lungo isolate).

1. Le regioni del Sudan prima della conquista turco-egiziana (1820-21)

1.1. Le regioni del centro nord

Le prime interazioni politiche tra nord Sudan o, più precisamente, tra Nubia (“la

terra dell’oro”) ed Egitto risalgono circa al 3000 a.C., quando la Nubia divenne una

provincia egizia.2 I rapporti di forza tra le due civiltà cambiarono dopo qualche secolo,

con l’affermarsi del primo regno di Kush (con capitale a Kerma), fino al completo ribal-

tamento durante il regno kushita di Napata (XI sec. a.C.). Re Piankhi (750-716 a.C.)

completò la conquista dell’Egitto iniziata dal padre Khasta, “instaurando la XXV dina-

stia (detta “etiope”), che sarà cacciata a sud nel 666 dall’invasione assira”.3

La fuga dagli Assiri costrinse i kushiti a spostare ancora una volta la capitale,

dando così inizio al regno di Meroe: questa maggior distanza e l’avvicendamento di di-

versi popoli alla guida della terra dei Faraoni portarono i kushiti a imboccare una via in-

dipendente e a sviluppare istituzioni proprie segnando così, dopo secoli di stretta convi-

venza, un netto distacco politico e culturale dall’Egitto. Infatti, nonostante i contatti con

India, Arabia e Mediterraneo, e le influenze ellenistiche e indù nella vita di tutti i giorni, 1 Giampaolo CALCHI NOVATI & Pierluigi VALSECCHI, Africa: la storia ritrovata, Roma, 2005, p. 13. 2 Abdel Salam SIDAHMED & Alsir SIDAHMED, Sudan, Londra, 2005, p. 1. 3 G. CALCHI NOVATI & P. VALSECCHI, op. cit., p. 53.

18

Sidahmed e Sidahmed ritengono che l’era meroitica rap-

presenti l’autentica civiltà indigena sudanese e che abbia

fornito le fondamenta per lo stato-nazione sudanese.4 Nel

350, l’esercito del potente regno di Axum (attuale Etio-

pia), distrusse Meroe e con essa tutto l’impero. Dalle

spoglie della civiltà meroitica emersero tre regni cristiani:

Nobazia (a nord, con capitale a Faras), Makuria (al cen-

tro, con capitale a Dongola) e Alodia (a sud, con capitale

a Soba).

Nel 640 gli Arabi Musulmani invasero e conquista-

rono l’Egitto. Lo scontro con i Nubiani fu immediato, ma

la loro coraggiosa resistenza portò alla firma di un patto

(al-baqt) tra i due regni. Quest’accordo prevedeva libertà

di movimento e di commercio; neutralità nel caso di

guerra con terzi; e lo scambio di tributi (i Nubiani in

schiavi, gli Arabi in grano e altri beni), e permise così un

lungo periodo di pace.5 Il regno di Dongola (risultato

dall’unione di Nobazia e Makuria) crollò solo nel XIV

secolo, anche – ma non solo – a causa delle pressioni esterne, seguito cent’anni più tardi

da Alodia, a sua volta sconfitto da una confederazione di tribù arabe che formerà lo Sta-

to Abdallabi. L’arrivo degli arabi e dell’Islam, tuttavia, non comportò un cambiamento

radicale dall’oggi al domani. Secondo le parole di Panozzo:

“Il suo cammino [dell’Islam] fu però fermato a sud-est dell’inespugnabile roccafor-te cristiana d’Abissinia e a sud dalla barriera costituita dalle paludi del sudd e dalla resistenza caparbia delle tribù nilotiche. Le tribù arabe che ottennero il controllo del Sudan non erano mosse da zelo religioso e da spirito missionario, ma dalla ne-cessità di trovare nuovi pascoli e di sfuggire ai Mamelucchi al potere in Egitto. La diffusione dell’Islam non avvenne quindi a seguito di uno sforzo mirato al proseli-tismo, ma attraverso gli scambi, i matrimoni misti e l’appropriazione di schiavi. Se la religione di Maometto arrivò in Sudan dall’Egitto con le tribù arabe nomadi, gli stranieri che più influenzarono l’Islam sudanese vennero dall’altra parte del Mar Rosso, dai luoghi santi dell’Hijaz.”6

4 A. S. SIDAHMED & A. SIDAHMED, op. cit., pp. 2-3. 5 Id., p. 3. 6 Irene PANOZZO, Il dramma del Sudan: specchio dell’Africa, Bologna, 2000, p. 195.

Mappa 2: La Nubia. Fonte: Mark Dingemanse.

http://en.wikipedia.org/wiki/Nubia

19

Il vuoto lasciato dai regni cristiani fu colmato da due sultanati musulmani, il Sul-

tanato Funj (nell’area della valle del Nilo), e il Sultano Fur (nell’odierno Darfur – “terra

dei Fur”). I Funj, un gruppo locale di pastori nomadi, stabilirono la loro capitale a Sin-

nar, governando direttamente su alcune regioni e stabilendo relazioni tributarie con altre

(lo Stato Abdallabi, per esempio).7 Detto anche il “Sultanato Nero”, i Funj si converti-

rono all’Islam all’inizio del loro regno, mantenendo però le tradizioni e un sistema poli-

tico simile a quello meroitico e nubiano.8 L’Impero visse di tributi e di commercio di

lunga distanza, su cui mantenne il monopolio grazie all’armata di schiavi-soldati e alla

cavalleria. Verso la fine del Settecento, il potere centrale cominciò a indebolirsi in favo-

re dell’aristocrazia, causando una crescente perdita di controllo dei territori sottomessi:

la fine è del Sultanato è segnata dalla conquista di Sinnar da parte delle truppe turco-

egizie nel 1821.9

I Fur erano (e sono) il più grande gruppo non-arabo in Darfur. Probabilmente origina-

ri della parte occidentale di Bahr al Ghazal a sud, i Fur occuparono il posto di due dinastie

indigene che vi avevano regnato tra il XIII e il XVI secolo (i Daju e i Tunjur).10 L’Impero si

espanse verso nord e verso est, fino a comprendere gli odierni Darfur e Kordofan, coprendo

quindi la parte di territorio che va dall’odierno confine con il Ciad fino al Nilo Bianco (in-

clusi alcuni domini vinti ai Funj). Seppur conquistati dall’Impero turco-egiziano nel 1821, i

Fur recuperarono la loro indipendenza nel 1899, per poi perderla definitivamente nel 1916,

quando il Darfur fu annesso al Condominio anglo-egiziano.

1.2. Le regioni del sud

L’isolamento naturale costituito da montagne, fiumi e paludi della parte sud del

Sudan ha fatto sì che la regione fosse meno esposta alle influenze esterne, e sviluppasse

così un’identità sociale e culturale separata dal resto del paese. Della storia di questa re-

gione si sa poco, secondo Calchi Novati e Valsecchi:

“Il sud dell’odierno Sudan è l’epicentro, nella prima metà del secondo millennio della nostra era, di un processo di portata epocale che interessa un’ampia sezione dell’Africa orientale: ossia l’insieme di dinamiche di spostamento, creazione di

7 Panozzo riporta (op. cit. p. 188): “[…] gruppo di negroidi semi-arabizzati […], gli arabi li chiamano “hamaj” (ovvero, incivili o aborigeni)”. 8 A. S. SIDAHMED & A. SIDAHMED, op. cit., p. 5, e G. CALCHI NOVATI & P. VALSECCHI, op. cit., p. 120. 9 Ibidem. 10 Ibidem.

20

nuove società, conflitti, integrazione fra comunità, trasferimenti piccoli e grandi che è rappresentato dalla cosiddetta migrazione delle genti lwo, gruppi anch’essi di origine nilotica.”11

La maggioranza dei gruppi abitanti il sud del Sudan è, infatti, nilotica: tra questi

vi sono i Dinka, i Nuer e gli Shilluk. I Dinka (il gruppo maggiore) sono allevatori di be-stiame stanziati soprattutto nella regione di Bahr al Ghazal; costituivano una cosiddetta società acefala o senza Stato: non vi era, infatti, un’autorità superiore definita o una struttura istituzionale formale, ma singole tribù comandate da esperti rituali e leader guerrieri, che solitamente si alleavano solamente con scopo di difesa. I Nuer sono stret-tamente legati ai Dinka: anch’essi pastori, non avevano familiarità con il concetto di au-torità politica centrale. Gli Shilluk, invece, sono l’unico gruppo nilotico ad avere svi-luppato una società centralizzata strutturata attorno alla figura del Reth che, pur avendo funzioni principalmente rituali, si poneva a capo di una confederazione di segmenti cla-nici. Al contrario dei Dinka e dei Nuer, gli Shilluk si dedicavano principalmente all’agricoltura ed erano tradizionalmente degli ottimi guerrieri. Nel corso del XVII se-colo si sono espansi dall’Alto Nilo verso nord, lungo il Nilo Bianco, e verso ovest cer-cando di occupare le montagne di Nuba. Si scontrarono con i Funj e conquistarono parte del loro territorio, mantenendolo fino all’arrivo delle truppe turco-egizie, che costrinse-ro gli Shilluk a retrocedere e requisirono loro anche il controllo strategico del traffico lungo il Nilo Bianco. Infine, anche gli Azande, un gruppo di coltivatori proveniente dal bacino del Congo e arrivati nella parte più meridionale del Sudan intorno al XVI secolo, erano dotati di una struttura politica centralizzata e altamente militarizzata. Pur essendo perennemente in guerra tra loro, si sono estesi conquistando e assimilando i popoli della regione in un unico regno.12 Oggi la maggior parte degli Azande vive nella Repubblica del Congo e nella Repubblica Centrafricana.

Come si può vedere da questo breve quadro, la situazione tra sud e centro-nord era molto diversa alla vigilia dell’invasione turco-egiziana: da una parte vi era il nord di orientamento arabo-islamico, discretamente omogeneo da un punto di vista religioso e linguistico, molto meno da quello etnico, che aveva vissuto diverse esperienze di statua-lità. Dall’altra, vi era il sud fortemente africano, frammentato al suo interno e con poca familiarità con strutture centralizzate. Sotto l’occupazione turca-egiziana, il Sudan sarà unificato per la prima volta fino a coprire circa gli attuali confini. 11 G. CALCHI NOVATI & P. VALSECCHI, op. cit., p. 53. 12 Per un quadro delle principali etnie e della storia del sud Sudan, si veda PANOZZO, op. cit, p. 189-194 e A. S. SIDAHMED & A. SIDAHMED, op. cit., p. 7-8.

21

2. Al Turkiyya: il Sudan turco-egiziano (1820-21/1881) 13

Tra il 1820 e il 1821 Muhammed Ali, viceré d’Egitto, conquistò senza troppi in-

toppi le regioni settentrionali del Sudan (incluso il Kordofan strappato ai Fur), ferman-

dosi alle montagne di Nuba e alle porte del Darfur. Secondo Abdel-Rahim, anche se

all’epoca l’Egitto era formalmente una provincia dell’Impero Ottomano, non esistono

prove che dimostrino che Muhammed Alì avesse ottenuto il permesso dalla Porta per

intraprendere quest’impresa, o che ne avesse anche solo discusso i motivi, per quanto ci

appaiano comunque evidenti.14 In cima alla lista si trovava la necessità di appropriarsi

di risorse indispensabili per incrementare al massimo lo sviluppo dell’Egitto: si trattava,

soprattutto, del bisogno di schiavi per lavori agricoli e industriali, nonché per formare

un esercito che fosse fedele al viceré.15 Questo prelievo massiccio di schiavi ebbe

enormi conseguenze per il sud Sudan, poiché ne distrusse il tessuto sociale e ne sgretolò

le tradizioni, instaurando un cronico stato di vulnerabilità e insicurezza nelle popolazio-

ni meridionali: siccome l’Islam agiva, di fatto, da divisorio tra chi poteva o meno essere

schiavizzato, i circa diecimila schiavi annualmente esportati verso l’Egitto provenivano

soprattutto dalle zone pagane del Nilo Bianco e delle montagne di Nuba.16 La schiavitù

non era certo una novità nella società sudanese dell’epoca, essendo largamente utilizza-

ta anche nelle tribù meridionali (dove, come spesso accade, gli schiavi erano per lo più

prigionieri di guerra), ma fu la prima volta che vennero raggiunti tali livelli, arrivando a

causare la sparizione d’intere generazioni. In secondo luogo, vi era la sete di ricchezza e

di prestigio personale di Muhammed Alì, desideroso di allargare il suo impero e ricerca-

re il famoso oro della Nubia: rimarrà comunque deluso, dato che l’oro non sarà mai tro-

vato.17 Con suo nipote, il khedive Ismail (1863-1879), il Sudan raggiunse per la prima

13 Panozzo (op. cit., pag. 221): “Con il termine al-Turkiyya i Sudanesi hanno sempre indicato il regime a cui furono sottoposti dopo l’invasione e la conquista del Sudan da parte delle truppe di Muhammed Alì […]. Il termine al-Turkiyya, inizialmente giustificato linguisticamente, visto che i nuovi dominanti veni-vano chiamati al-Turks, successivamente arrivò ad includere tutti i membri delle élite militari e di gover-no che non avevano origini sudanesi. Perdendo la connotazione linguistica, il termine non acquisì però una connotazione etnica precisa, tant’è vero che anche l’amministrazione congiunta, in cui gli inglesi avevano un ruolo preponderante, fu chiamata dai sudanesi al-Turkiyya (anche perché gli stessi ammini-stratori britannici venivano indicati come al-Turks).” 14 Muddathir ABDEL-RAHIM, Imperialism and nationalism in the Sudan: a study in constitutional and po-litical development, 1899-1956, Khartoum, 1991, p. 14. 15 Abdel-Rahim riporta una parte di un dispaccio del Pasha a uno dei suoi generali (op. cit., pag. 14): “You are aware that the end of all our effort and this expense is to procure negroes. Please show zeal in carrying out our wishes in this capital matter.” 16 M. ABDEL-RAHIM, op. cit., p. 14. 17 I. PANOZZO, op. cit., p. 226.

22

volta i confini con cui otterrà l’indipendenza nel 1956, conquistando la costa del Mar

Rosso, il sud Sudan fino all’Uganda, e il Darfur.

La gestione dell’amministrazione centrale era affidata al Governatore-Generale

(hikimdar), residente a Khartoum, che controllava le province, divise poi a loro volta in

distretti. Lo sfruttamento economico – obiettivo principale della conquista – fu realizza-

to tramite la riscossione di tasse e tributi (spesso oltre limiti sopportabili), e il commer-

cio di tradizionali risorse sudanesi, come avorio e gomma arabica, oltre, come già detto,

agli schiavi. Nel 1838 Muhammed Alì e la Porta conclusero un accordo di libero com-

mercio all’interno dell’impero, mettendo di fatto fine al monopolio privato del viceré, e

dando via così allo sviluppo di fitte reti commerciali mai viste prima. Avventurieri e

mercanti, compresi moltissimi europei che puntavano soprattutto all’avorio,

s’inoltrarono così nei territori selvaggi del sud, facendosi spazio spesso con la forza e

costruendo zariba, ossia stazioni fortificate da utilizzare come depositi e guarnigioni:

come risultato, diversi nuovi centri commerciali nacquero durante questo periodo, la

maggior parte costituiti da insediamenti di jallaba (mercanti arabi) e dalle loro famiglie.

Il commercio fu favorito anche dallo sviluppo della navigazione del Nilo, uno dei risul-

tati più importanti della Turkiyya, portato avanti dal capitano turco Salim Qapudan. Il

Nilo era adesso navigabile fino a Gondokoro (vicino all’attuale Juba), fornendo così –

per la prima volta – una via diretta di collegamento tra sud e nord.

Nel finire del secolo, sotto la pressione delle altre potenze, l’Impero Ottomano

abolì il commercio degli schiavi: nella regione sudanese, per mettere in atto con effica-

cia il divieto ci vollero vigorosi sforzi, intrapresi specialmente sotto il governo di

Ismail. Per combattere gli schiavisti – e allo stesso tempo estendere il dominio egiziano

– Ismail si servì di due esploratori britannici, Samuel Baker e Charles George Gordon.

Quest’ultimo diventerà anche il primo Governatore Generale europeo del Sudan negli

ultimi anni della Turkiyya. Le forti proteste a seguito dell’abolizione della tratta, il pre-

cario controllo nel sud del paese, le pressioni delle potenze europee interessate alla re-

gione e la mal gestione finanziaria furono tutti fattori che contribuirono alla perdita di

potere di Ismail, destituito dal Sultano nel 1879. La società sudanese era ormai in sub-

buglio, e il cambiamento era vicino.

23

3. La breve esperienza della Mahdiyya (1881-5/98)

La ribellione mahdista che riuscì a cacciare i turchi-egiziani tra il 1881 e il 1885

non è stata né solo un’insurrezione popolare contro lo sfruttamento straniero, né solo

una guerra religiosa per restaurare il “vero Islam”, ma un movimento eterogeneo che li

racchiude entrambi. Dietro la figura religiosa del Mahdi (Muhammad Ahmad ibn ‘Ab-

dallah, proclamatosi mahdi, ovvero “guidato da Dio”, nel 1881), vi è, infatti, un com-

plesso quadro, in cui volontà di liberarsi dal regime turco-egiziano fungeva da collante

tra le diverse parti della coalizione. I mahdisti riuscirono ad approfittare del momento di

crisi del governo egiziano per canalizzare il discontento sudanese e assumere gradual-

mente il potere attraverso una paziente strategia militare. Il regime teocratico instaurato

nel 1885 durò solo tredici anni (fino alla riconquista anglo-egiziana) ma lasciò un pro-

fondo segno nella società sudanese.

Nelle prime fasi del movimento, l’Egitto era troppo occupato con problemi in ca-

sa propria – causati dall’insurrezione dei militari di ‘Urabi – per dare peso alla rivolta

che si verificò sull’isola di Aba, lungo il Nilo Bianco, nell’agosto del 1881. Le truppe di

Muhammad Ra’uf (il governatore-generale che aveva preso il posto del britannico Gor-

don), inviate in seguito alla proclamazione del Mahdi, furono sconfitte dando grande

entusiasmo ai mahdisti. Questi si trasferirono sul Qadir, tra le montagne di Nuba nel sud

del Kordofan, da dove avviarono una serie di attacchi nel Kordofan, fino a conquistarlo

completamente nel 1883. Le capacità organizzative del Mahdi erano sorprendenti. Un

ruolo primario era dato alla comunicazione: prima della rivolta, infatti, era stata condot-

ta una propaganda segreta (da’wa) per mobilitare e coinvolgere la popolazione, strin-

gendo alleanza con le tribù e sfruttando i legami religiosi.18 Questa strategia diede am-

piamente i suoi frutti, anche grazie alla limitata libertà d’azione dell’Egitto occupato dai

britannici, che, invece di intervenire, decisero di aspettare e vedere come si sarebbero

evolute le cose.19 Quando l’avanzata mahdista conquistò anche il Darfur e iniziò a strin-

gere inesorabilmente verso Khartoum, il movimento era ormai diventato nazionale, sca-

tenando insurrezioni in ogni angolo del paese. Nel gennaio del 1885 le truppe mahdiste

conquistarono la capitale, e Gordon rimase ucciso nei combattimenti, con grande irrita-

zione dei britannici.

Il Mahdi era un leader carismatico capace di tenere insieme una coalizione piutto- 18 A. S. SIDAHMED & A. SIDAHMED, op. cit., p. 14. 19 I. PANOZZO, op. cit., p. 236-7.

24

sto varia, e non esclusivamente basata sulla religione. All’interno dell’Islam, la figura

del mahdi è oggetto di diverse interpretazioni: nel caso del Sudan ci si riferisce alla tra-

dizione sunnita, che non lo considera un personaggio storico riapparso sulla terra, bensì

un uomo guidato da Dio, discendente del profeta.20 Per la prima volta nella storia suda-

nese, l’Islam passava dall’essere un culto locale a rappresentare una cornice ideologica

universale, completando il processo messo in moto dal regime turco-egiziano, che aveva

ristrutturato l’amministrazione e l’educazione secondo il modello islamico.21 Il piano

del Mahdi e dei suoi sostenitori di riportare un puro credo islamico sulla terra attraverso

una jihad che oltrepassasse i limiti dello Stato sudanese crollò con la sua morte improv-

visa nel giugno del 1885, solo pochi mesi dopo la presa di Khartoum.

Il suo successore, il Khalifa Abdallahi al-Ta’aishi, non godeva certo dello stesso

largo consenso. Oltre a coloro che avevano contrastato il movimento sin dall’inizio (per

esempio chi in qualche modo beneficiava del regime turco-egiziano), Abdallahi ora

aveva contro anche coloro che avevano appoggiato i mahdisti con il solo scopo di libe-

rarsi dai turchi-egiziani e non aveva quindi intenzione di sottomettersi a una teocrazia

(ad esempio il Darfur), nonché gli altri contendenti al potere lasciato dalla morte di Mu-

hammad Ahmad. Il primo periodo di governo del Khalifa fu quindi dedicato

all’eliminazione dei suoi rivali, prima di impegnarsi nuovamente alla diffusione della

jihad verso il Darfur, l’Etiopia e l’Egitto. La popolazione sudanese risentì moltissimo

dei costi della cosiddetta guerra santa, situazione che fu aggravata tragicamente dalla

carestia del 1889.22 Con il tempo, Abdallahi divenne “[…] un monarca autocratico, tra-

sformando lo stato teocratico dei primi giorni della Mahdiyya in un dispotismo secolare.

In linea con la tradizione dell’autocrazia orientale, il califfo iniziò ad allontanarsi dalla

popolazione […]”.23 La breve esperienza dello stato mahdista sembrava già volgere al

termine: diverse regioni del sud (Bahr al Ghazal, l’Equatoria), così come il Darfur, si

stavano scrollando definitivamente di dosso il fievole controllo centrale; gli europei in

competizione, dopo il Congresso di Berlino (1878), avanzavano spartendosi ogni centi-

metro, con i francesi in arrivo dal sud e gli inglesi dal nord; e il consenso al Khalifa era

ormai in picchiata.

Vedendo i francesi avanzare nel Bahr al Ghazal e gli italiani sconfiggere l’esercito

20 Gabriel WARBURG, Islam, sectarianism and politics in Sudan since the Mahdiyya, London, 2003, p. 22. 21 A. S. SIDAHMED & A. SIDAHMED, op. cit., p. 15. 22 Id., p. 17. 23 I. PANOZZO, op. cit., p. 242.

25

sudanese e conquistare Kassala (vicino al confine con l’attuale Eritrea), i britannici de-

cisero finalmente di intervenire, ufficialmente in nome dell’Egitto, e in soli tre anni ri-

conquistarono il Sudan. Nel gennaio del 1899 Gran Bretagna ed Egitto firmarono il co-

siddetto Accordo del Condominio che stabiliva la loro amministrazione congiunta sul

territorio, durata fino al 1956.

4. Il Condominio anglo-egiziano (1898-1956)

L’Accordo del Condominio fu l’escamotage che permise alla Gran Bretagna di

controllare ufficiosamente il Sudan lasciando all’Egitto i costi dell’amministrazione.

Lord Cromer, console generale britannico al Cairo, aveva trovato la soluzione a tutti i

suoi problemi, evitando un ulteriore possibile scontro con le altre potenze europee24 e

con il Parlamento inglese, che non avrebbe gradito l’idea di un ulteriore fardello eco-

nomico; e permettendo allo stesso tempo all’Egitto (e all’Impero Ottomano di conse-

guenza) di mantenere ufficialmente la sovranità sulle province riconquistate.

Il trattato – firmato al Cairo il 19 gennaio 1899 – comprendeva un preambolo e

dodici articoli che spiegavano come sarebbe stata amministrata la regione.25 Nel pream-

bolo si legge che gli inglesi hanno “right by conquest” di partecipare

all’amministrazione e allo sviluppo del paese. L’amministrazione girava intorno alla fi-

gura chiave del Governatore-Generale, il quale rappresentava il supremo capo militare e

civile e doveva essere nominato (e rimosso) dal Khedive su raccomandazione britanni-

ca. Egli aveva il potere di fare, modificare o abrogare leggi, ordini e regolamenti tramite

proclamazione, che dovevano essere poi notificate al console britannico e al primo mi-

nistro egiziano. Le leggi egiziane, invece, non potevano essere applicate, così come i 24 Gran Bretagna e Francia erano andate molto vicine allo scontro durante la cosiddetta Crisi di Fashoda, nel 1898, quando il Capitano francese Marchand aveva raggiunto Fashoda (odierno Kodok) con una pic-cola spedizione, incontrando le truppe britanniche. Sarà, come si è visto, la diplomazia inglese ad avere la meglio. 25 L’art. I definisce la parola “Sudan”, includendo tutti i territori a sud del 22esimo parallelo di latitudine, compresi quelli rimasti continuamente sotto controllo egiziano dal 1882 (il confine del nord fu l’unico a essere definito, i confini con i territori coloniali francesi a ovest furono fissati solamente nel 1924); quelli temporaneamente persi e in seguito riconquistati; e infine quelli che potrebbero essere conquistati dai due governi agendo in concerto. Quest’ultimo punto garantiva l’esclusione delle possibili conquiste esclusi-vamente inglesi, che sarebbero invece rientrate nella colonia dell’Africa Orientale. L’art. II prevedeva l’uso congiunto della bandiera britannica e egiziana su tutto il territorio sudanese, a simboleggiare il con-dominio. I rimanenti articoli prevedevano l’applicazione della legge marziale (art. IX); l’assenza di dazi d’importazione per i beni provenienti dall’Egitto (art. VII); il necessario consenso del governo britannico per l’accreditamento di consoli, vice consoli o agenti consolari (art. X); il divieto assoluto di esportazione e importazione di schiavi (art. XI); e l’implementazione del trattato di Bruxelles del 1890 sull’importazione, la vendita e la produzione di armi da fuoco e munizioni, e di liquori.

26

Tribunali Misti non avevano giurisdizione. 26 Gli europei avevano libertà di commercio,

di residenza e di mantenere proprietà in tutto il Sudan. In questo modo si evitava di do-

ver estendere l’uso delle “capitolazioni”, ossia trattati tra i sultani ottomani e le comuni-

tà mercantili europee, che tanto avevano gravato sullo sviluppo dell’Egitto.27 L’accordo

era quindi strutturato in maniera da lasciare ampio potere amministrativo nelle mani de-

gli inglesi, pur essendo la sovranità territoriale formalmente egiziana.

Quest’accordo, leggermente modificato nel luglio dello stesso anno, avrebbe rego-

lato l’amministrazione del Sudan fino alla sua indipendenza. 28 Ci sarebbe da chiedersi

se, da un punto di vista giuridico, l’Egitto avesse avuto il diritto di concludere il trattato:

Baddour riporta, infatti, che la Porta aveva concesso a Muhammad ‘Ali e ai suoi succes-

sori il diritto di governare ereditariamente l’Egitto e il Sudan, ma il khedive era solo au-

torizzato a concludere convenzioni riguardanti esclusivamente diritti doganali e misure

di pubblica sicurezza relative agli stranieri.29 Quindi, in teoria, sarebbe stato l’Impero

Ottomano a dover firmare l’accordo, non fosse che la Porta era già da tempo considerata

“l’uomo malato d’Europa”, e le sue fievoli proteste furono a malapena udite.

Il Governatore-Generale fu sempre inglese, senza eccezioni; come sempre inglesi

furono i funzionari più alti, lasciando agli egiziani ruoli marginali e meno importanti. Il

primo periodo del Condominio, fino alla fine della prima guerra mondiale, fu dedicato

alla pacificazione e fu quindi molto militare (e militari furono anche i primi tre Gover-

natori-Generali: Kitchener, Wingate e Stack). Per potere mantenere l’ordine, gli inglesi,

già a corto di fondi e di uomini, dovettero cercare appoggio nella popolazione sudanese,

soprattutto nei capi religiosi e clanici. Nella scelta dei collaboratori furono favoriti in

primo luogo coloro che si erano opposti al movimento mahdista (su tutti Sayyid ‘Ali al-

Mirghani, leader della tariqa Khatmiyya), mentre vennero tenuti accuratamente sotto

controllo coloro che la sostennero (tra cui il figlio del Mahdi, Sayyid ‘Abd al-Raham al-

Mahdi e i suoi Ansar).30 Da un lato, gli inglesi non poterono fare a meno del consenso 26 I Tribunali Misti giudicavano i casi civili tra egiziani ed europei in Egitto (M. ABDEL-RAHIM, op. cit., p.34) 27 I. PANOZZO, op. cit., p. 245. 28 L’accordo supplementare del 10 luglio prevedeva solamente che la città di Suakin, che nel trattato ori-ginale aveva uno status speciale, fosse riallineata con il resto del territorio. 29 Abd el-Fattah Ibrahim el-Sayed BADDOUR, Sudanese-Egyptian relations: a chronological and analyti-cal study, Hague, 1960, pp. 98-99; all’interno di I. PANOZZO, op. cit., p. 246. 30 La tradizione islamica sudanese è soprattutto sufista, e ha visto lo sviluppo di diverse tariqa, ossia scuole. Le più importanti e influenti sono la Khatmiyya e la Sammaniyya, cui apparteneva il Mahdi. Il termine Ansar, invece, significa “aiutanti”, ed era utilizzato per definire coloro che appoggiarono il profe-ta Maometto; per questo motivo il Mahdi decise di attribuirlo ai suoi sostenitori.

27

delle istituzioni religiose, specialmente con l’avvicinarsi del primo conflitto mondiale

che avrebbe probabilmente portato l’indipendenza dell’Egitto e il crollo dell’Impero Ot-

tomano; dall’altra, i leader tradizionali avevano capito che attraverso la collaborazione

col governo potevano ottenere potenza e ricchezza. Il buon rapporto tra le due parti fu

sancito alla fine della Grande Guerra dalla visita di alcuni importanti rappresentanti su-

danesi (tra cui al-Mahdi, sulla strada della riabilitazione) a Re Giorgio V, per congratu-

larsi per la vittoria in battaglia.

4.1. La nascita del nazionalismo sudanese

La seconda parte del condominio fu invece di consolidamento, attraverso lo svi-luppo dell’indirect rule e della Southern Policy, quest’ultima particolarmente significa-tiva ai fini di questo studio. Obiettivo primario degli inglesi era quello di eliminare i funzionari egiziani, ritenuti incompetenti e responsabili della Mahdiyya, per sostituirli con personale sudanese preparato in apposite scuole.31 Questa mossa pareva necessaria anche per placare i discontenti della popolazione locale, che avvertiva l’influenza dei moti egiziani per l’indipendenza. L’occasione giusta si presentò nel 1924, con l’assassinio del Governatore-Generale Sir Lee Stack in Egitto: “[…] Lord Allenby colse l’occasione e comunicò al governo egiziano un ultimatum di ventiquattr’ore che preve-deva, tra le altre cose, il ritiro immediato di tutto il personale militare e civile al momen-to impiegato in Sudan”.32

Il ritiro del personale egiziano permise quindi le prime cooptazioni di sudanesi nell’indirect rule: tuttavia, ciò non fermò l’ondata di manifestazioni di protesta, primo segnale della nascita del nazionalismo ispirato, appunto, alla rivoluzione egiziana del 1919. Alla guida vi era un’organizzazione non religiosa e non tribale, costituita dai lau-reati del Gordon Memorial College e del Collegio Militare, uniti nella Sudanese Union Society (SUS) (in breve sostituita dal White Flag League – WFL). Le proteste furono schiacciate dagli inglesi: il paradosso stava ora nel cercare di modernizzare il paese te-nendo fuori le classi educate (però pericolose per il mantenimento dell’ordine) e favo-rendo invece le forze tribali e tradizionali.

31 La struttura amministrativa del Sudan, come detto, era incentrata sulla figura del Governatore-Generale, sotto il quale si trovavano i segretariati, poi le province, suddivise a loro volta in distretti, com-posti da un commissario, assistenti, mamour, sub-mamour e junior staff. Esisteva, inoltre, un corpo am-ministrativo autonomo, il Sudan Political Service (SPS), direttamente al comando del Governatore-Generale. A. S. SIDAHMED & A. SIDAHMED, op. cit., p. 21. 32 I. PANOZZO, op. cit., p. 250.

28

L’unico piano di sviluppo degno di nota realizzato nel mezzo secolo di gestione

anglo-egiziano è stato il Gezira scheme, un’immensa opera d’irrigazione tra il Nilo

Bianco e il Nilo Blu (Gezira significa, per l’appunto, isola). Tra gli obiettivi primari

dell’investimento spiccavano l’inserimento del Sudan nel mercato internazionale unito

la volontà britannica di accrescere la propria influenza e di interrompere la dipendenza

del paese dall’Egitto. Una delle conseguenze, però, fu quella di rendere il Sudan dipen-

dente all’andamento dei mercati, con il cotone che costituiva l’80% delle sue entrate.33

Un punto di svolta per lo sviluppo del nazionalismo sudanese è costituito dal Trat-

tato anglo-egiziano del 1936, in cui fu riconfermata la sovranità sul Sudan e fu sottoli-

neato che l’amministrazione sarebbe stata esercitata per il “benessere dei sudanesi”. I

contenuti dell’accordo indignarono la popolazione, che si sentiva sempre più esclusa,

ignorata e sottovalutata. In risposta all’atteggiamento anglo-egiziano, si formò nel 1938

il Congresso Generale dei Diplomati (Graduates’ General Congress – GC), una specie

di sindacato che rappresentava ufficiosamente la voce del nord.34 Primo segretario gene-

rale fu Isma’il al-Azhari, che avrà un ruolo primario nell’evoluzione della politica suda-

nese. Nel 1942, il GC redasse un provocatorio memorandum in cui richiese, tra le altre

cose, la concessione dell’auto-determinazione immediatamente finita la guerra.35 La ri-

sposta dura del governo si basava soprattutto sul fatto che il GC rappresentasse esclusi-

vamente una parte ristretta della società, ossia gli istruiti, dando il la alla ricerca freneti-

ca di alleati per allargare il consenso. Si formarono due gruppi, entrambi a favore

dell’auto-determinazione ma con idee diverse sul rapporto da mantenere con l’Egitto:

- da un lato si trovavano gli indipendentisti, con il motto “Sudan per i sudane-

si”: preferivano distanziarsi dall’Egitto, erano guidati da al-Mahdi e dai suoi

Ansar, e pochi anni dopo costituirono il partito Umma;

- dall’altra c’erano gli unionisti, con il motto “Unità nella valle del Nilo”:

caldeggiavano uno stretto legame con l’Egitto (considerando persino

l’unione), erano guidati da al-Azhari e appoggiati da al-Mirghani e dalla

Khatmiyya, poco dopo si transformò nel partito Ashiqqa.

La politica sudanese era quindi palesemente in mano ai leader settari. Da questo

momento le cose si evolvettero rapidamente: nel 1944 fu istituito il Consiglio Consulti-

33 A. S. SIDAHMED & A. SIDAHMED, op. cit., p. 24. 34 Id., p. 25. 35 M. ABDEL-RAHIM, op. cit., p. 127.

29

vo per il nord Sudan, seguito dalla Conferenza amministrativa del 1947, che decise

l’elezione dell’Assemblea Legislativa nel 1948, guidata dall’Umma in seguito al boicot-

taggio degli unionisti. La frustrazione dell’Egitto nel sentirsi escluso si manifestò con la

denuncia degli accordi del 1899 e del 1936 e la proclamazione di re Faruq come re del

Sudan. Per quanto questo sfogo egiziano finisse in un nulla di fatto, i leader sudanesi

spinsero per accelerare il processo, e non rallentarono neanche con l’instaurazione della

repubblica in Egitto e con la celere dichiarazione di pieno appoggio alla causa sudanese

da parte del nuovo regime. Nel 1953 il governo britannico e quello egiziano firmarono

quindi un accordo per preparare il Sudan all’indipendenza: era prevista la creazione di

un governo per un periodo transitorio di tre anni, durante il quale il Governatore-

Generale sarebbe rimasto come autorità suprema costituzionale (assistito da un’apposita

commissione) e affiancato da una commissione internazionale, con il compito di moni-

torare le elezioni e da una commissione per la sudanizzazione dell’amministrazione. In-

fine, l’accordo prevedeva il ritiro delle truppe e del personale anglo-egiziano e lo svol-

gimento di un referendum alla fine del periodo per decidere lo status del paese.

Le elezioni del dicembre del 1953 premiarono gli unionisti del National Unionist

Party (risultato della fusione di Ashiqqa con altri partiti minori), e al-Azhari divenne

primo ministro. All’apertura del Parlamento nel 1954, alcuni rappresentanti dell’Umma

si scontrano con la polizia mentre protestavano contro la presenza di Naguib, presidente

dell’Egitto, facendo capire che la possibilità di un’unione avrebbe di fatto scatenato una

guerra civile. In seguito all’approvazione della Costituzione transitoria nel dicembre

1955, il 1 gennaio 1956 il Sudan divenne uno Stato indipendente.

4.2. L’altra storia: la Southern Policy

Come si è visto, il Sudan che arriva all’indipendenza nel 1956 è il Sudan setten-

trionale, cui è stato letteralmente riagganciato il sud quando ormai l’auto-

determinazione era vicina. La politica di gestione inglese delle regioni meridionali ha

segnato profondamente il rapporto tra le due parti del paese, approfondendo un solco

impossibile da rimarginare.

A causa dell’inaccessibilità della regione e della mancanza di uomini, gli inglesi

ebbero più difficoltà a pacificare il sud, e l’operazione si poté considerare completata

solo agli inizi degli anni 30, quando anche i nuer furono domati. La regione fu divisa in

tre province: Fashoda (poi Alto Nilo), Mongalla (Equatoria), e Bahr al Ghazal. Data

30

l’assenza di soldi, risorse e interesse, per un primo periodo lo sviluppo del meridione fu

lasciato ai missionari, che si occuparono sia di fare proselitismo sia dell’istruzione della

popolazione. Secondo Warburg, l’educazione “[…] had been limited to a small number of sons of prominent tribal leaders. […]. The dominant feature guiding educators and

administrators alike continued to be that the tribes would remain the most stable part of the society and the strongest anti-Muslim barrier.”36 I primi vent’anni di gestione,

quindi, furono piuttosto passivi, lasciando campo a un laissez-faire generale.

La Southern Policy iniziò solo dopo la prima guerra mondiale, quando i britannici

decisero esplicitamente di seguire due diverse politiche nel nord e nel sud: dal 1921, i

governatori del sud non più furono tenuti a partecipare alle riunioni annuali a Khartoum.

Al contrario, furono intensificati i rapporti con Kenya e Uganda, pensando addirittura

alla possibilità di unire la regione alla colonia dell’Africa Orientale.37 Tra i motivi che

spinsero il governo a separare le politiche vi era l’intento di sopprimere definitivamente

la tratta degli schiavi, nonché l’ennesimo tentativo di contenere il pericolo del ritorno

dal mahdismo, al tempo appoggiato anche da alcuni meridionali. Nel 1922 il governo

emise il Passports and Permits Order e il Closed District Order: per entrare e uscire

dalle province dichiarate distretti chiusi era necessario avere appositi documenti. Furono

dichiarate province chiuse il Darfur, l’Equatoria, l’Alto Nilo, una buona parte del Kor-

dofan, Gezira e Kassala.38 In pratica, i britannici decisero di chiudere tutte le aree più

turbolente del Paese. Qualche anno dopo, un’altra ordinanza imponeva il possesso di un

permesso per poter commerciare nel sud, in modo da escludere egiziani, settentrionali e

altri musulmani, e incoraggiare invece l’attività dei meridionali e di greci e siriani. Pur-

troppo, queste limitazioni non fecero che impedire lo sviluppo di un commercio fioren-

te, contribuendo ad allargare il divario economico con il nord. Nel Civil Secretary’s Memorandum on Southern Policy del 1930, si legge che la politica del governo del Su-

dan meridionale mirava a costruire una serie di “self contained racial or tribal units with structure and organisation based […] upon indigenous costums, traditional usage and beliefs”. 39 Era previsto, inoltre, la sostituzione di tutto il personale non-meridionale

e l’uso dell’inglese – al posto dell’arabo – come lingua ufficiale. Tuttavia, com’è logico,

fu tutt’altro che facile mettere in pratica queste indicazioni. Nel frattempo, al nord pro-

36 G. WARBURG, Islam, sectarianism and politics in Sudan, cit., p. 138. 37 I. PANOZZO, op. cit., p. 259. 38 Ibidem. 39 Documento riportato in M. ABDEL-RAHIM, op. cit., p. 244.

31

testavano contro la politica di divisione britannica, includendo la questione nel memo-

randum del 1942.

Mentre il nord era ormai lanciato vero l’auto-determinazione, il sud non aveva an-

cora sviluppato una classe politica forte e la sua economia era stagnante e arretrata. Nel

1947, si svolse a Juba una conferenza per decidere il destino del sud, cui parteciparono

rappresentanti governativi, meridionali e settentrionali. I risultati della conferenza ripor-

tarono il desiderio dell’unione con il nord (escludendo quindi qualsiasi possibilità di

unione con Uganda o Kenya), e il riconoscimento dell’enorme gap economico e politico

tra le due parti. Ciò nonostante, dall’incontro emerse anche un certo timore di sottomis-

sione e diffidenza. Nell’Assemblea Legislativa eletta nel 1948, furono riservati 13 posti

al sud, contro i 52 del nord (e i 10 per i membri governativi). In vista dell’auto-

determinazione si cercò in tutti modi di colmare le distanze, costruendo infrastrutture

(l’opera più importante fu il Zande scheme in Equatoria), distribuendo a tutti permessi

di commercio, concedendo sovvenzioni alle scuole, ma era palesemente troppo tardi per

sperare di riallineare le due regioni. Alle elezioni del 1953, il Southern Liberal Party

(SLP) ottenne 22 seggi sui 97 totali in Parlamento.40 L’anno seguente, alla conferenza

del SLP, fu approvata una risoluzione in cui si chiedeva con apprensione uno status fe-

derale con il nord: conseguenza soprattutto del risultato della Commissione per la suda-

nizzazione, dove i meridionali avevano ottenuto solo 4 degli 800 posti disponibili. Ef-

fettivamente, la classe dei funzionari del sud era certamente impreparata rispetto ai col-

leghi settentrionali, ma d’altra parte coloro che amministrarono il sud durante gli anni

della transizione dimostrarono poco interesse e una certa ignoranza della situazione lo-

cale. La reintroduzione dell’arabo come lingua ufficiale, la nazionalizzazione delle

scuole e l’apertura verso il proselitismo dell’Islam spaventarono molto la popolazione

del sud, che vi vedeva un tentativo di dominazione più che di assimilazione. L’assenza

di fiducia nel governo di al-Azhari si concretizzò nell’ammutinamento del Southern Corps dell’Equatoria a Torit del 1955, primo vero segnale della prossimità della guerra

civile. Alla ribellione di Torit seguirono due settimane di rivolte popolari che portarono

alla proclamazione dello stato di emergenza.41 Il primo gennaio 1956, il Sudan si pre-

sentò al mondo con una bomba a orologeria pronta a scoppiare.

40 G. WARBURG, Islam, sectarianism and politics in Sudan, cit., p. 139. 41 I. PANOZZO, op. cit., pp. 36-41.

33

CAPITOLO II L’INDIPENDENZA E LE GUERRE CIVILI

Negli ultimi cinquantacinque anni il Sudan ha alternato periodi di governo parla-

mentare a regimi militari, l’ultimo dei quali guida tutt’ora il paese con Omar al Bashir,

al potere dal 1989. I tre periodi parlamentari (56/58 - 64/69 - 85/89) sono stati caratte-

rizzati da divisioni e continui cambi di coalizioni, spianando di volta in volta la strada

per le dittature di Abboud, Nimeiri e Bashir. A rimetterci, ovviamente, è stato lo svilup-

po, zavorrato dall’instabilità, dalle lotte di potere, dalla corruzione, dalla mal gestione e

dalle sanguinose e costosissime guerre civili.

Nell’interesse di questo lavoro, in questo capitolo la storia contemporanea del Su-

dan si focalizzerà in primo luogo sui rapporti tra il nord e il sud del paese, pur cercando

di presentare un quadro più completo possibile.

1. Lo scoppio della prima guerra civile e il regime di Abboud

Come si è visto, il sud Sudan si presentò all’indipendenza già molto agitato e in-

certo, avendo solamente la promessa del nord di prendere in considerazione lo status

federativo come unica garanzia di tutela. In realtà, questa promessa fu concessa con il

solo obiettivo di raggiungere l’unanimità necessaria al Parlamento per approvare

l’indipendenza: dopo il voto, il nord bocciò senza tanti scrupoli tutte le proposte dei tre

membri meridionali (su quarantasei) presenti nella Commissione per la Costituzione.

L’élite settentrionale, per quanto divisa e priva di concreti programmi politici, aveva

scelto di seguire il sentiero arabo, diventando membro della Lega degli Stati Arabi e

ispirandosi agli ideali del panarabismo.1 Il già grande allarmismo del meridione era ag-

gravato, inoltre, da un palpabile atteggiamento di superiorità dimostrato degli abitanti

settentrionali nel sud.

La situazione precipitò con la presa di potere del generale Ibrahim Abboud nel

1958: il regime promosse campagne di arabizzazione e islamizzazione; nazionalizzò le

1 Per dare un’idea dell’eterogeneità del paese, secondo il censimento del 1955/56 il Sudan ospitava circa 570 tribù e gruppi etnici: tra questi il 39% si definiva di discendenza araba, il 30% meridionale (southe-ners, di affiliazione africana), il 13% occidentale (westeners, soprattutto i non arabi del Darfur e del Kor-dofan), il 6% Nuba (montagne di Nuba, sud del Kordofan), il 6% Beja (Sudan orientale), il 3% Nubiano (Sudan settentrionale), e il 3% straniero o altro. A. S. SIDAHMED & A. SIDAHMED, op. cit., pp. 135-136.

34

scuole; espulse i missionari cattolici attraverso il Missionary Act. Nel 1962 nacque il

Sudan African Closed District National Union (SACDNU), che l’anno seguente diventò

il Sudan African National Union (SANU), un movimento secessionista con base a

Kampala (Uganda), guidato da Joseph Oduho e William Deng. Il SANU contestava

l’assoggettamento politico, amministrativo, scolastico, economico, sociale e religioso da

parte del nord e cercava appoggio internazionale attraverso petizioni alle Nazioni Unite

e all’Organizzazione per l’Unità Africana. In patria, gli scioperi degli studenti da una

parte, e il fermento degli Equatoria corps (i protagonisti dell’ammutinamento del 1955)

dall’altra, gettavano benzina su un fuoco già accesso. L’inizio della guerra civile (anche

se secondo molti può considerarsi in corso già dal ’55) è segnato dalle azioni violente

condotte dall’Anya Nya, un gruppo militare composto, in parte, anche dagli ammutinati

di Torit. Queste azioni furono, però, immediatamente condannate dal SANU.

Il regime di Abboud fu ribaltato dalla cosiddetta “Insurrezione di Ottobre” del

1964, eccezionalmente incruenta e pacifica. Qualche mese più tardi, nel marzo del

1965, si tenne a Khartoum una tavola rotonda nella speranza di trovare una soluzione al

conflitto nel sud: vi parteciparono tutti i principali partiti, compreso il SANU, e diversi

osservatori internazionali. Proprio all’interno del SANU stava nascendo una spaccatura

tra Deng, disposto a scendere a compromessi e accettare anche la possibilità della fede-

razione, e Oduho, fermo sull’idea di secessione. Al SANU si era recentemente affianca-

to il Southern Front. Alla conferenza non si arrivò a nessun accordo riguardo allo status

del sud, ma furono votate diverse risoluzioni importanti, tra cui quelle riguardanti la li-

bertà di credo religioso; la meridionalizzazione del personale dei servizi pubblici; la li-

bertà di aprire scuole private e l’apertura dell’università.2 Neanche l’istituzione di un

Comitato dei Dodici per continuare le discussioni portò risultati. Per questioni di sicu-

rezza, il sud non prese parte alle elezioni di quell’anno, che portarono ad un governo

molto più ostile: il primo ministro Mahjub annunciò al sud di avere due settimane per

arrendersi o affrontare le conseguenze.3 Gli incidenti che ne seguirono a Juba e Wau

causarono centinaia di morti.

2 I. PANOZZO, op. cit., p. 117. 3 A. S. SIDAHMED & A. SIDAHMED, op. cit., p. 40.

35

2. La presa di potere di Nimeiri e l’Accordo di pace di Addis Abeba

La vera svolta si ebbe con il colpo di Stato del colonnello Jaafar Nimeiri, il cui re-gime fu ben diverso da quello di Abboud. Nimeiri faceva parte di una nuova generazio-ne che si definiva progressista e socialista e aveva intenzioni decisamente rivoluzionarie per l’epoca: elemento di rottura, infatti, non era solo la stretta collaborazione con i co-munisti (solo qualche anno prima banditi dal paese) ma anche l’atteggiamento conci-liante con il sud. Il Colonnello era favorevole al dialogo, promise programmi di svilup-po, autonomia regionale, addestramento di personale meridionale, l’amnistia per i com-battenti e creò un apposito ministero, affidato a Joseph Garang. Nel frattempo nel sud si formò un nuovo punto di riferimento, il Southern Sudan Liberation Movement (SSLM), guidato da Joseph Lagu, leader dell’Anya Nya. La fine dell’idillio con i comunisti nel 1971, a seguito di un tentativo di golpe, non impedì la conclusione dello storico accordo di pace di Addis Abeba nel marzo del 1972. Irene Panozzo riassume così i contenuti del trattato:

“In base all’accordo, le province del Bahr al Ghazal, dell’Equatoria e dell’Alto Ni-lo furono riunite in una Regione Meridionale autonoma, dotata di un’Assemblea Popolare Regionale e di un Alto Consiglio Esecutivo. Il governo centrale avrebbe delegato all’Assemblea Regionale i poteri nei settori degli affari locali, dell’educazione, della salute pubblica, delle risorse naturali e minerali e delle forze di pubblica sicurezza, riservandosi il controllo dei settori più importanti, ovvero gli esteri, la difesa, la politica monetaria, le comunicazioni interregionali e le funzioni di programmazione economica, sociale ed educativa. Il presidente delle Repubblica avrebbe nominato il Presidente dell’Alto Consiglio Esecutivo e, d’accordo con quest’ultimo, gli altri membri del Consiglio. Juba fu scelta come capitale regionale. Gli allegati all’accordo trattavano della tutela delle libertà personali in una Costitu-zione futura, del rimpatrio e del reinserimento dei rifugiati e, più importante di tut-to, delle disposizioni sul cessate-il-fuoco.”4

Abel Alier fu nominato Presidente dell’Alto Consiglio Esecutivo, mentre Lagu e

gli altri combattenti furono reintegrati nell’esercito nazionale. L’accordo, promulgato

come Self-Government Regional Act, fu integrato nella Costituzione permanente del

1973, la prima del Sudan indipendente. Gli articoli 6 e 7 specificavano i principi di de-

centralizzazione; l’articolo 8 stabiliva l’auto-governo regionale nel sud su base perma-

nente, il cui emendamento era possibile solo nei limiti previsti dal Self-Government

4 I. PANOZZO, op. cit., p. 128.

36

Act.5 La Costituzione proclamava il Sudan una repubblica unitaria, democratica, sociali-

sta e sovrana. L’art. 9 prevedeva che la legge e la tradizione islamiche fossero la fonte

principale della legislazione, ma che le questioni personali dei non-musulmani fossero

regolate dalle loro leggi. Di particolare rilevanza era l’articolo 16, in cui si sanciva la

libertà di religione e il pari trattamento da parte dello Stato.6

Diciassette anni dopo la sua indipendenza, il Sudan aveva finalmente una Costitu-

zione permanente, a lungo rimasta impantanata in due spinose questioni: lo status del

sud e il rapporto tra Stato e religione. La soluzione pluralistica di Nimeiri scontentava

molti settentrionali, ma permise dieci anni di pace che furono interrotti proprio dalla

svolta islamista del Colonnello.

3. La svolta islamica di Nimeiri e la seconda guerra civile

Paradossalmente, gli anni di pace, equivalendo all’assenza di un nemico comune, fecero emergere più che mai tutte le divisioni presenti nel sud. L’attuazione dell’accordo, soprattutto da un punto di vista economico, fu lenta e parziale, in balia di deviazioni di capitale e di appropriazioni indebite. Si scatenò una lotta per il potere lun-go le linee etniche, che esacerbò storiche rivalità, tra cui l’avversione delle tribù minori verso il gruppo maggioritario dei dinka. Nel corso degli anni, si verificarono continui ammutinamenti di militari meridionali, che abbandonavano l’esercito per darsi alla macchia. Già alla fine degli anni ’70 il sud tremava: Lagu (madi, tribù dell’Equatoria) fu eletto Presidente al posto di Abel Alier (dinka), la cui pesante sconfitta era un segnale contro la sua politica di collaborazione con il nord. I profughi in arrivo dall’Uganda in seguito al crollo del regime di Idi Amin (1979) contribuirono ad aggravare ulteriormen-te le tensioni.

Nel frattempo, Nimeiri si trovava ad affrontare l’opposizione, dal 1975 unita nel Na-tional Front (per quanto il Sudanese Socialist Union rimanesse l’unico partito legale).7 In seguito all’ennesimo tentativo di colpo di Stato e la conseguente violenta reazione, nel 1977 fu avviato un processo di riconciliazione nazionale a Port Sudan, che aprì le porte agli isla-misti e rappresentò, per molti meridionali, un ritorno alla politica del passato e una minaccia alla laicità dell’Accordo del 1972. Per cercare di mantenere il potere al nord, giostrandosi

5 Gabriel WARBURG, “The Sharia in Sudan”, in VOLL, John (a cura di), Sudan: State and society in crisis, Indiana Press University, Bloomington; Middle East Institute, Washington, 1991, p. 100. 6 G. WARBURG, Islam, sectarianism and politics in Sudan, cit., p. 149. 7 Ne faceva parte anche al-Turabi, leader dei Fratelli Musulmani, unico caso nel mondo arabo-musulmano di aderenza ad un partito socialista da parte di fondamentalisti.

37

tra un’alleanza e l’altra, Nimeiri stava perdendo consenso al sud, dove fino a quel momento era stato considerato un eroe. Nel 1980, il Colonnello promulgò il Regional Government Act, dividendo il nord Sudan in cinque regioni (la regione Settentrionale, la regione Orienta-le, la regione Centrale, la regione del Kordofan e la regione del Darfur), soprattutto per con-tenere il malcontento nelle periferie e alleggerire l’amministrazione centrale.8 Infatti, riporta Warburg, la domanda di decentralizzazione era dovuta al trattamento preferenziale conces-so al centro-nord a spese delle regioni marginalizzate, che includevano, appunto, Darfur e Kordofan, in particolare le tribù Nuba nel Kordofan del sud e quelle Beja nelle colline del Mar Rosso.9 Lagu, intenzionato a ridurre più possibile il potere dinka, chiese l’applicazione dell’Atto anche al sud, implicando così una ridivisione della regione, opposta con decisione dal resto della classe politica meridionale. Dopo aver sciolto una prima volta l’Assemblea Regionale (insieme a quella Nazionale) e aver constatato che le elezioni non avevano porta-to la calma come sperato, nel 1980 Nimeiri instaurò un governo militare di transizione, vio-lando così la Costituzione che prevedeva, per poter apportare modifiche secondo il Self-Government Regional Act, il voto dei tre quarti dell’Assemblea Nazionale e di un referen-dum popolare.

Il 1983 fu l’anno in cui si riaccese la miccia. La disillusione crescente del sud nei confronti del regime si andava manifestando attraverso rivolte popolari e militari, la più grave delle quali sfociò nell’ammutinamento del battaglione 105 di stanza a Bor. La si-tuazione era arrivata al limite dopo il mancato pagamento degli stipendi e il trasferimen-to di truppe meridionali al nord, episodio che riportava la mente agli avvenimenti di To-rit del 1955. Il Consiglio Nazionale di Difesa decise così di attaccare contemporanea-mente il quartier generale di Bor e quello di Pibor Post: dopo un giorno di scontri, il bat-taglione 105 ammutinò e uscì dalla città. Non appena si sparse la notizia, vi furono sol-levamenti in tutto il sud: molti altri militari disertarono e si unirono alle rivolte, tra cui colonnello dell’esercito John Garang, che scese da Khartoum e fondò il Sudan People’s Liberation Army (SPLA).10 Pochi giorni dopo Nimeiri proclamò la ridivisione del sud in tre province, ognuna affidata a un governatore fantoccio. Per la popolazione, dopo l’occupazione inglese, si trattava dell’ennesimo “divide et impera”, e contribuì una volta di più ad alimentare lo scontro etnico. In giugno, Nimeiri abrogò ufficialmente gli ac-cordi di Addis Abeba.

8 Al-Agab Amed AL- TERAIFI, “Regionalisation in the Sudan”, in Peter WOODWARD (a cura di), Sudan after Nimeiri, Routledge, London & New York, 1991, p. 94. 9 G. WARBURG, Islam, sectarianism and politics in Sudan, cit., p. 165. 10 I. PANOZZO, op. cit., p. 139 e A. S. SIDAHMED & A. SIDAHMED, op. cit., p. 42.

38

Ogni minima possibilità di recuperare la situazione fu infine schiacciata dalla

svolta islamica del regime, che ormai era sempre più dipendente dal supporto dei fon-

damentalisti di Hasan al-Turabi, al tempo ministro della giustizia (attorney-general). Warburg dipinge splendidamente la conversione del Colonnello:

“In September 1983 President Jaafar al-Numayri officially announced the imple-mentation of the sharia in Sudan. The first step was rather theatrical because it in-volved pouring thousands of bottles of whisky and other alcoholic beverages – worth over 3 million Sudanese pounds – into the Nile. Next followed the imple-mentation of the hudud, which involved public amputations of hands for stealing and other punishments prescribed by the sharia. In February and March 1984, the so-called Islamic economy was implemented with the abolishment of interest on internal transactions and replacement of income and other taxes by the prescribed zakat. In June of that year, Numayri ordered all his officers to swear allegiance to him personally as the imam of the Sudanese umma. This bay’a was enacted 103 years after Muhammad Ahmad ibn Abdallah received the bay’a from akbar al-mahdiyya, the first adherents of the newly declared Sudanese mahdi. Finally, on January 18, 1985, Mahmud Muhammad Taha, the revered 76-year-old leader of the Republican Brothers, was executed on the charge of apostasy despite repeated pleas for mercy both from within the Muslim world and from the international community. On April 6, 1985, Numayri was deposed while en route from Wash-ington to Cairo.”11

Nato come governo laico, addirittura in collaborazione con il partito comunista, e

lontano dalla tradizionale politica religiosa e settaria degli al-Mahdi (che erano stati per-

sino perseguitati) e degli al-Mirghani, Nimeiri aveva finito con l’instaurare il regime più

radicale che il Sudan avesse mai visto. Con la messa in vigore delle leggi della sharia

(conosciute in Sudan come “le leggi di settembre”) il Colonnello-Imam aveva definiti-

vamente tranciato gli ultimi fili che tenevano insieme il paese. Nei suoi ultimi anni di

governo, il Sudan aveva visto crescere il debito estero esponenzialmente (superando il

PIL) e contemporaneamente un calo evidente negli standard dei diritti umani (dovuto in

parte all’introduzione della sharia). L’impiccagione di Mahmud Muhammad Taha, il

“Ghandi sudanese”, costò al leader la condanna unanime della comunità internaziona-

le.12 Gli unici che gli rimasero a fianco e che più di tutti giovarono della sua rovinosa

caduta furono al-Turabi e il suo National Islamic Front (erede dei Fratelli Musulmani).

11 G. WARBURG, “The Sharia in Sudan”, in J. VOLL, op. cit., p. 90. 12 Per un approfondimento riguardo alla vicenda dell’impiccagione di Taha si veda G. WARBURG, op. cit., pp. 160-5.

39

4. L’instabilità politica e l’emergere del Sudan People’s Liberation Army/Movement

In seguito all’estromissione di Nimeiri, il potere fu affidato per alcuni mesi a un

Consiglio Militare Transitorio (CMT) affiancato da un gabinetto civile composto di sin-

dacalisti, che avevano il compito di preparare il paese alle elezioni. Il CMT annullò la

ridivisione del sud, reinstallò l’Alto Consiglio Esecutivo e dichiarò una tregua unilatera-

le. Sul finire dell’anno, fu proclamata una Costituzione transitoria: pluralista, prevedeva

la separazione dei poteri e libertà religiosa. Com’era facile intuire, al momento delle

elezioni nessun partito beneficiava di un consenso abbastanza esteso: tra il 1986 e il

1989 si alternarono ben cinque governi alla guida del paese, tutti con al-Sadiq al-Mahdi

al timone. Come nel 1964 i comunisti furono l’ago della bilancia nella formazione della

maggioranza, questo ruolo spettava ora agli islamisti, costringendo l’Umma e il Demo-cratic Unionist Party (DUP – erede del NUP) ad adattare i loro programmi di conse-

guenza. Nonostante tutto, bisogna evidenziare come le elezioni siano sempre state libe-

re, regolari e supervisionate da un’apposita commissione – una pratica quasi assente

nella regione. Inoltre, durante questo periodo si conobbe una buona libertà di stampa,

giudiziaria e sindacale, oltre a un buon record di diritti umani, con l’eccezione della zo-

na di guerra. La debolezza della democrazia si doveva soprattutto alla mancanza di

equilibrio tra le forze tradizionali e quelle moderne: le prime godevano di un’ampia ba-

se settaria, ma erano carenti in termini di ideologia, organizzazione e istituzioni; le se-

conde soffrivano della bassa urbanizzazione del paese e si basavano solo sui sindacati e

sulle classi professionali, avendo quindi poca influenza numerica.13

Sostanzialmente, il caso chiave di questi quattro anni parlamentari fu rappresenta-

to dalla ricerca della soluzione alla questione delle leggi della sharia: in base a questo,

un governo viveva o moriva. Furono congelate e scongelate, sostituite e reinserite, senza

arrivare a nulla di definitivo. La questione appariva fondamentale poiché l’abrogazione

delle leggi di settembre costituiva un prerequisito per le trattative di pace con il sud,

rappresentato principalmente dal Sudan People’s Liberation Movement (SPLM), l’ala

politica dell’SPLA. L’SPLM, guidato anch’esso da Garang, aveva caratteristiche diver-

se dall’Anya Nya della prima guerra civile: si definiva, infatti, unitario (e non secessio-

nista), socialista e pragmatico. Il suo programma era quindi nazionale: piuttosto che la

separazione, l’SPLM aspirava a un nuovo Sudan pluralista, dove sarebbe stata possibile

13 A. S. SIDAHMED & A. SIDAHMED, op. cit., p. 34.

40

la convivenza di tutti i sudanesi. Seppure dominato dalle tribù nilotiche (in particolare

dinka), il movimento rappresentava la maggioranza delle popolazioni del sud, e attraeva

anche i popoli di Nuba e Ingessina. Per motivi soprattutto etnici, inizialmente ebbe me-

no appoggio nell’Equatoria, dove conseguivano più successo i guerriglieri del cosiddet-

to Anya Nya II, che si separarono ben presto dall’SPLM per conflitto di visioni e pro-

grammi.14 L’SPLA era dotato di ottime capacità militari che gli permisero il controllo di

una buona parte del sud entro la fine degli anni ‘80. Oltre alle campagne militari,

l’SPLA compì anche diversi attacchi contro obiettivi non militari (come la Chevron), e

si rese responsabile di alcuni attentati, tra cui l’abbattimento di due aeri civili.

Nel tentativo di arginare l’espansione dei ribelli, il governo iniziò ad armare e fi-

nanziare gruppi di milizie (“murahalin”) nelle zone più a rischio, come il Kordofan me-

ridionale e il Darfur meridionale. In ogni regione furono reclutate le tribù più ostili a

quelle dominanti, in modo da sfruttare le tensioni etniche già esistenti. Com’era facile

prevedere, la popolazione risentì moltissimo della guerra e della crudeltà dei combatten-

ti appartenenti ad ogni schieramento, in particolare delle milizie finanziate dal governo.

Uno degli episodi più gravi si verificò nel Darfur meridionale nel marzo del 1987,

quando la milizia rizeiqat, dopo una battaglia contro l’SPLA, si accanì contro i dinka

della zona uccidendone più di un migliaio.15 Inoltre, gli scontri causarono la fuga di mi-

gliaia di persone, che cercarono rifugio a nord (Kilgour riporta 1.8 milioni di rifugiati

presenti nella periferia di Khartoum nel 199016) e nelle roccaforti del sud (a Wau nel

1986 convivevano 120.000 abitanti e 40.000 profughi), nella speranza di trovare prote-

zione. La crisi umanitaria fu aggravata dalle alluvioni del 1988, che causarono carestie e

resero ancora più difficili i soccorsi, già messi in difficoltà dalla guerra.17

14 Id. p. 43. 15 I. PANOZZO, op. cit., p. 148. 16 Mary C. KILGOUR, “Refugees and Development”, in J. VOLL, op. cit., p. 126. 17 Alcune stime per capire la gravità della situazione: circa 900.000 persone (75% dell’Equatoria) senza cibo, un terzo della popolazione del sud senza dimora, circa 1000 rifugiati a settimana in arrivo a Khar-toum. Si veda Kamal Osmal SALIH, “The Sudan, 1985-9”, in P. WOODWARD (a cura di), Sudan after Nimeiri, Routledge, London & New York, 1991, p. 69.

41

4.1. Le iniziative in favore della pace: la dichiarazione di Koka Dam e il Sudan Peace

Initiative

Le iniziative intraprese a favore del dialogo in questo periodo furono due: le di-

chiarazioni di Koka Dam nel 1986 e il Sudan Peace Initiative del 1988. Le prime risul-

tarono dall’incontro tra l’SPLM e una delegazione del National Alliance for the Salva-tion of the Country (NASC), (ossia i responsabili della cacciata di Nimeiri, che com-

prendeva politici e sindacalisti), in Etiopia (presso, appunto, la diga di Koka).18 In

quest’occasione, le parti concordarono sulla necessità di creare un nuovo Sudan demo-

cratico e libero da ingiustizia e ignoranza, e di impegnarsi genuinamente per fermare lo

spargimento di sangue nel sud. Per far sì che ciò potesse accadere, si riteneva indispen-

sabile lo svolgimento di una Conferenza Costituzionale Nazionale, pattuendo che i se-

guenti prerequisiti sarebbero stati fondamentali per la buona riuscita della conferenza:

a) una dichiarazione da parte di tutte le forze politiche che dimostrasse

l’impegno e la volontà di discutere i problemi di tutto il Sudan, e non solo

del Sudan del sud;

b) la rimozione dello stato di emergenza;

c) l’abrogazione delle leggi di settembre del 1983 e di tutte le altre leggi che

potessero limitare la libertà;

d) l’adozione della Costituzione del 1954 così come emendata nel 1964 con

l’incorporazione del “Governo Regionale”;

e) l’abrogazione dei patti militari tra il Sudan e altri paesi che potessero ledere

la sovranità del Sudan (il riferimento era ai patti firmati con Libia e Egitto);

f) lo sforzo continuo di entrambe le parti per rendere effettivo e mantenere il

cessate-il-fuoco.

Il documento racchiudeva inoltre la lista delle questioni che sarebbero state discusse alla

conferenza (nazionalità, religione, diritti umani, ecc..), pianificata per giugno a Khar-

toum. Tuttavia, il governo eletto ad aprile si rifiutò di implementare l’accordo, non rite-

nendosi vincolato.

La seconda iniziativa si concretizzò il 13 novembre 1988, quando Garang

(SPLM/A) e al-Mirghani, guida del DUP e della Khatmiyya, si incontrarono ad Addis

18 Documento reperibile presso il sito dell’International Conflict Research Institute della University of Ulster: <http://www.incore.ulst.ac.uk/services/cds/agreements/pdf/sudan4.pdf>

42

Abeba: i due leader firmarono un accordo, conosciuto come Sudan Peace Initiative,

molto simile a quello di Koka, con l’unica differenza – importantissima – della sospen-sione, invece che dell’abrogazione, della sharia; la questione sarebbe stata lasciata alla

discussione durante la conferenza costituzionale (prevista per l’autunno).19 Nonostante

le accese reazioni del NIF, nella primavera del 1989 l’accordo fu ratificato

dall’Assemblea Nazionale, seguito dalla proclamazione di un mese di cessate-il-fuoco,

durante il quale fu finalmente possibile soccorrere le popolazioni meridionali.20

5. La presa di potere di Omar al Bashir

Il terzo periodo di democrazia parlamentare fu soppiantato dai militari, per la terza

volta in trentatré anni, il 30 giugno 1989. Come nei casi precedenti, i principali esponenti

politici furono arrestati, e i partiti e la stampa messi fuori legge. A giustificazione del golpe,

come sempre, c’era la denuncia dell’instabilità economica e politica del paese, unito al per-

durare del conflitto al sud che costava alle casse dello Stato circa un milione di dollari al

giorno.21 A febbraio, Al-Mahdi aveva ricevuto un ultimatum da 150 ufficiali che chiedeva-

no un sostanziale passo in avanti nella risoluzione del conflitto con il sud, la dissoluzione

delle milizie e un significativo miglioramento delle condizioni economiche. Queste ultime

avevano raggiunto un livello allarmante in seguito all’introduzione delle misure di austerità

necessarie per il programma di ristrutturazione economica deciso con il Fondo Monetario

Internazionale: combinate con i cattivi raccolti distrutti dalle alluvioni, causarono un fortis-

simo aumento dei prezzi, scatenando gravi disordini popolari.22 La giunta militare, guidata

da Omar al Bashir, si diede il nome di Revolutionary Command Council of National Salva-

tion (RCC-NS), e definì la lotta alla corruzione e la risoluzione della guerra civile le priorità 19 Documento reperibile presso il sito dell’Università di Bergen: <http://www.fou.uib.no/fd/1996/f/712001/annex9.htm> 20 Le operazioni furono coordinate dall’Operation Lifeline Sudan (OLP), un programma “ombrello” delle Nazioni Unite, che racchiudeva sia organizzazioni proprie come l’UNICEF e World Food Programme, sia organizzazioni non governative come Medici Senza Frontiere e Save the Children. Avviata nell’aprile del 1989, non si limitò a tamponare l’emergenza ma avviò anche progetti di lungo termine, rimanendo una presenza essenziale per tutta la durata della guerra, riuscendo a raggiungere anche le località più re-mote e isolate tramite ponti aerei. Si veda a riguardo: UN General Assembly, Operation Lifeline Sudan: resolution / adopted by the General Assembly, 21 December 1990, A/RES/45/226, disponibile presso: <http://www.unhcr.org/refworld/docid/3b00efe454.html> [visitato l’8 giugno 2011]; Lao AKOL, Operation Lifeline Sudan: war, peace and relief in southern Sudan, <http://www.c-r.org/our-work/accord/engaging-groups/operation-lifeline.php> [visitato l’8 giugno 2011]; Simon D. TAYLOR-ROBINSON, “Operation Lifeline Sudan”, in Journal of Medical Ethics, Vol. 28, No. 1 (Feb., 2002), pp. 49-51. 21 Peter K. BECHTOLD, “More turbolence in Sudan”, in J. VOLL, op. cit., p. 6. 22 I. PANOZZO, op. cit., p. 86.

43

del nuovo governo. Bashir proclamò il cessate-il-fuoco ma rifiutò di prendere in considera-

zione qualsiasi accordo raggiunto in precedenza con i ribelli. Come divenne ovvio pochi

mesi più tardi, dietro la presa di potere dei militari aveva agito la mano invisibile del NIF,

ma perché questo non risultasse subito evidente, al-Turabi fu incarcerato come tutti gli altri

politici.

6. Il consolidamento del regime islamico e il frazionamento dell’SPLA

Il 1989 è stato un anno di svolta per il Sudan così come per il mondo intero. La fi-

ne della guerra fredda, della contrapposizione est-ovest, della sfida delle ideologie cam-

biò bruscamente le relazioni internazionali, liberando i governi di ogni Stato dalla rigi-

dità dello schema bipolare. L’implosione dell’URSS e la nascita della Federazione Rus-

sa significarono anche lo sblocco del Consiglio di Sicurezza, paralizzato per cin-

quant’anni dal veto incrociato. Nelle vicende sudanesi degli anni ’90 appare quindi una

maggiore partecipazione della comunità internazionale, attraverso molteplici iniziative

di pace e pressioni politiche, come mai era successo prima.

Il Comando Rivoluzionario di Salvezza Nazionale, composto da un gruppo di mi-

litari particolarmente influenzati dall’espansione del fondamentalismo islamico guidata

dal NIF e al-Turabi, si dedicò nei primissimi mesi al rafforzamento del suo potere. Ba-

shir eliminò dall’amministrazione gran parte dei funzionari civili e tutti coloro che si ri-

tenessero legati alla corrente comunista o che tenessero comportamenti immorali o cor-

rotti. La repressione fu durissima: gli scioperi furono schiantati e gli oppositori torturati

e giustiziati. Il nuovo regime si incontrò con l’SPLM/A nell’agosto e nel dicembre del

1989: la prima volta ad Addis Abeba grazie alla mediazione etiope, la seconda volta a

Nairobi grazie alla mediazione dell’ex presidente americano Jimmy Carter. Entrambi i

colloqui portarono a un nulla di fatto, cosicché il movimento di Garang si unì alla Na-

tional Democratic Alliance (NDA), un gruppo d’opposizione che raccoglieva tutti i

principali partiti sudanesi. Nei mesi di settembre e ottobre si svolse comunque, come da

programma, la National Dialogue Conference, cui però non partecipò l’SPLM/A. Sem-

pre in questo periodo, la giunta approvò il Popular Defence Act, trasformando così le

milizie in un corpo paramilitare legittimato (le Forze Popolari). A marzo del 1990 vi fu

un ulteriore tentativo di mediazione da parte degli Stati Uniti, bruscamente interrotto a

causa della decisione di Bashir di schierarsi dalla parte di Saddam Hussein in seguito

all’invasione irachena del Kuwait.

44

L’eliminazione di ventotto ufficiali, sommariamente processati e giustiziati per

aver tentato di ribaltare il governo, segnò l’ultimo passo per il consolidamento del regi-

me di Salvezza, che nel 1991 si sentì abbastanza sicuro da uscire allo scoperto e ammet-

tere il suo legame con il NIF, reintegrando i suoi leader nel commando.23 Durante gli

anni di Nimeiri, il NIF aveva preso in mano il mercato nero, una quasi-economia che gli

dava un immenso potere. In quell’anno in governo approvò un nuovo codice penale, che

prevedeva l’applicazione rigida degli hudud (“punizioni”) anche per i reati di apostasia

e la lapidazione per i casi di adulterio. In politica estera, dopo la presa di posizione al

fianco dell’Iraq, il Sudan suscitò le preoccupazioni di buona parte della comunità inter-

nazionale decidendo di eliminare qualsiasi restrizione per l’ingresso nel paese per tutti i

musulmani, aprendo, di fatto, le porte a gruppi di militanti e radicali, compreso il saudi-

ta Osama Bin Laden. Cavalcando l’onda islamica del momento, al-Turabi convocò e si

mise a capo del Popular Arab and Islamic Congress (PAIC), un’organizzazione om-

brello con obiettivi molti ambiziosi di coordinamento tra i diversi movimenti islamici

regionali. Nel 1992 il governo dichiarò ufficialmente la jihad contro l’SPLA/M, nono-

stante questo fosse costituito in parte da musulmani, soprattutto tra le popolazioni del

sud Kordofan. L’atteggiamento dell’RCC portò inevitabilmente all’alienazione dei rap-

porti con numerosi paesi, tra cui gli Stati Uniti che nel 1993 inserirono il Sudan nella

lista degli Stati sospettati di appoggiare il terrorismo.

Nel frattempo, l’SPLA stava affrontando un periodo problematico, dopo gli anni

di apice a cavallo del decennio. La caduta del regime di Mengistu in Etiopia causò la

perdita di un alleato importante e il ritorno in Sudan di circa 300.000 meridionali. La

leadership di Garang era messa in dubbio da Lam Akol e Riak Machar che contestavano

l’assenza di democrazia all’interno del movimento: i due comandati optarono infine per

la separazione, creando la fazione SPLM/A-Nasir (poi SPLM/A-United), e ponendosi

come obiettivo la secessione, e non più un “nuovo Sudan”. Questo split, oltre ad inde-

bolire la posizione del sud, alimentava le divisioni tra la popolazione su basi etniche,

poiché Garang era di etnia dinka, Machar di etnia nuer e Akol di etnia shilluk. Il regime

approfittò della situazione per recuperare un po’ del terreno perduto sfruttando le Forze

Popolari per fomentare i fazionalismi. Nel mirino di Bashir, però, non c’erano solo le

popolazioni meridionali: infatti, “il regime praticò una politica pianificata di pulizia et-

23 A. S. SIDAHMED & A. SIDAHMED, op. cit., p. 58.

45

nica e religiosa, caratterizzata dalla deportazione in massa e dall’eliminazione delle po-

polazioni civili”, le cui vittime prescelte furono soprattutto gli abitanti dei Monti Nuba,

ma anche quelli del Darfur e del sud Kordofan. 24 La comunità internazionale reagì con

diverse condanne, tra cui quelle dell’Assemblea Generale,25 del Parlamento Europeo,26

e del Congresso degli Stati Uniti.

7. La ripresa delle trattative: le Abuja Talks e l’inizio della mediazione

dell’Intergovernmental Authority on Drought and Development (IGADD)

Le due parti tornarono al tavolo della negoziazione nel 1992 ad Abuja, in Nigeria.

L’incontro era stato favorito dal presidente nigeriano Ibrahim Babinga, a seguito della

richiesta di mediazione all’Organizzazione per l’Unità Africana da parte del governo del

Sudan. Come al solito, l’ostacolo insormontabile era dato dalla questione Stato-

religione, su cui il governo non volle cedere, forte del vantaggio militare del momento.

Se non altro, ad Abuja le fazioni ribelli sedettero dallo stesso lato del tavolo, unificando

le loro visioni nel richiedere l’auto-determinazione. Il dialogo fu ripreso l’anno seguente

(Abuja II) grazie all’intervento del presidente ugandese Yoweri Musenevi, ma le posi-

zioni si trovavano ancora troppo distanti e non vi fu alcun progresso.27

Visto il fallimento di Abuja, il Sudan si rivolse nel 1993 all’Intergovernmental Authority for Desertification and Development (IGADD) (predecessore

dell’Interngovernmental Authority for Development – IGAD), il cui ruolo si rivelerà

fondamentale lungo il processo di pace. L’IGAD dispose la creazione di un comitato

formato dai presidenti di Kenya, Etiopia, Uganda ed Eritrea, tutti Stati confinanti che

avevano un forte interesse nella cessazione delle ostilità, visto, tra le altre cose, l’alto

numero di rifugiati che erano costretti a ospitare. Per la prima volta, gli intermediari an-

darono oltre i semplici buoni uffici e proposero una Dichiarazioni di Principi (Declara-

tion of Principles - DoP), un documento che aveva lo scopo di avvicinare le parti crean-

do una base condivisa su cui poter costruire un futuro accordo di pace. Il Dop, infatti,

pur mettendo l’unità del paese al primo posto, la subordinava a una serie di fattori come 24 I. PANOZZO, op. cit., p. 92 e p.156. 25 A/RES/48/147. 26 GU n. C 337 del 21/12/1992 pag. 0204 – 0205. 27 A. S. SIDAHMED & A. SIDAHMED, op. cit., p. 76; e Brian RAFTOPOULOS & Karin ALEXANDER (Edited by), Peace in Balance: the crisis in Sudan, Institute for Justice and Reconciliation, p. 17, in: <http://www.africanminds.co.za/books/Peace%20in%20the%20Balance%20-%20The%20Crisis%20in%20Sudan.pdf>

46

la separazione tra Stato e religione, il rispetto della diversità e dei diritti umani e la spar-

tizione della ricchezza. In alternativa, sarebbe stato permesso alle popolazioni discrimi-

nate di esercitare il proprio diritto di auto-determinazione attraverso un referendum. Si

trattava senz’altro di un atto innovativo per il periodo, e per questo fu respinto dal go-

verno, assolutamente ostile alle idee di secolarismo e secessione. L’SPLM/A, invece, fu

ben felice di firmare.28 Ci vollero tre anni perché il regime cambiasse opinione, una vol-

ta compreso che una vittoria puramente militare sarebbe stata impossibile (e comunque

instabile); inoltre, la situazione internazionale non era delle più rosee, in seguito alla rot-

tura diplomatica con l’Eritrea e alle sanzioni del Consiglio del Sicurezza (v. sotto). La

firma del governo nel 1997 riaprì così le porte alla mediazione dell’IGAD.

8. Le sanzioni del Consiglio di Sicurezza per appoggio al terrorismo

Come appena detto, il Sudan iniziava a pagare la sua linea di politica estera, su-

bendo pressioni sempre più forti e rischiando di rimanere sempre più isolato. L’episodio

culmine di questa politica estremista è rappresentato dalle accuse di complicità per

l’attentato (fallito) al presidente egiziano Hosni Mubarak ad Addis Abeba nel 1995, cui

seguirono una serie di azioni da pare dell’OUA e del Consiglio di Sicurezza. Poiché, in-

fatti, dopo alcuni mesi il Sudan non aveva ancora soddisfatto le richieste dell’OUA di

estradare i responsabili, l’Etiopia e l’Egitto si rivolsero al Consiglio di Sicurezza. Nella

risoluzione 1044 del 1996, il Consiglio condannò l’attentato (par.1); deplorò la viola-

zione della sovranità egiziana (par. 2); richiese al Sudan di conformarsi alle misure ri-

chieste, estradando i responsabili (a) e negando in futuro ogni tipo di supporto ad attivi-

tà terroristiche (b) (par. 4); e infine richiamò la comunità internazionale affinché pones-

se pressioni sul governo sudanese (par. 5). Tre mesi più tardi, vista l’inattività sudanese,

nella risoluzione 1054 il Consiglio – agendo sotto il capitolo VII della Carta delle Na-

zioni Unite, dopo aver determinato che tale mancanza costituisse una minaccia alla pace

e alla sicurezza internazionali – richiese ancora una volta l’implementazione del para-

grafo 4 della risoluzione 1044 (par. 1); decise che tutti gli Stati dovessero ridurre in ma-

niera significativa il personale presso le missioni diplomatiche e consolari in Sudan (a) e

limitare l’ingresso e il transito nel proprio territorio ai membri del governo e

dell’esercito sudanese (b) (par.3); richiese inoltre a tutte le organizzazioni regionali e 28 L’anno seguente, nel 1995, SPLM/A e NDA firmarono la dichiarazione di Asmara, dai contenuti molti simili.

47

internazionali di non tenere conferenze in Sudan (par. 4). In agosto il Consiglio fu co-

stretto a tornare ancora una volta sulla vicenda con la risoluzione 1070. Determinando

ancora una volta la presenza di una minaccia alla pace e agendo di conseguenza sotto il

capitolo VII della Carta, il Consiglio richiese nuovamente l’implementazione del para-

grafo 4 della risoluzione 1044 così come riaffermato nel paragrafo 1 della risoluzione

1054 (par. 1) e decise che tutti gli Stati dovessero negare il permesso di decollare, atter-

rare o sorvolare il proprio territorio a tutti gli aerei registrati in Sudan o legati alla Sudan

Airways o al governo e pubbliche autorità sudanesi (par. 3).

Finalmente, il regime di Salvezza Nazionale sembrava rendersi conto della neces-

sità di cambiamento e intraprese una serie di misure, come la reintroduzione del visto

per tutti gli stranieri e l’espulsione di Osama Bin Laden. Lentamente, il Sudan riuscì a

normalizzare i rapporti con diversi Stati della regione ed europei. Grazie a questo cam-

bio di rotta, nel 2001 il Sud Africa (in nome del Movimento dei Non-allineati),

l’Algeria (in nome della Lega Araba), il Gabon (in nome del Gruppo Africano), il Se-

gretario Generale dell’OUA e ministri degli esteri di Egitto ed Etiopia si rivolsero al

Consiglio di Sicurezza perché sollevasse le sanzioni, cosa che fu fatta con la risoluzione

1372.29

9. Verso la pace: la firma del Comprehensive Peace Agreement (2005)

Nel 1997, pochi mesi prima di firmare la DoP dell’IGADD, il governo centrale

concluse un accordo chiamato “Khartoum Peace Agreement” con alcune fazioni dell'

SPLM/A, raccolte sotto il South Sudan United Democratic Salvation Front (SSUDF).30

Il documento concludeva un processo (Peace from within) che proseguiva ormai da

qualche anno e aveva l’intento, per entrambi le parti ma per motivi diversi, di colpire

l’SPLM/A di Garang. Oltre al cessate-il-fuoco, l’accordo prevedeva lo svolgimento di

un referendum per l’auto-determinazione dopo un periodo di quattro anni di transizione.

Senza il coinvolgimento del gruppo ribelle principale, però, l’atto non aveva legittima-

zione, e infatti non generò alcun effetto. Ad ogni modo, una piccola ma importante ricu-

29 A. S. SIDAHMED & A. SIDAHMED, op. cit., p. 92. 30Documento reperibile presso il sito del Governo del Sud Sudan: <http://www.goss-onli-ne.org/magnoliaPublic/en/about/politicalsituation/mainColumnParagraphs/00/content_files/file2/Khartoum%20Agreement%201997.pdf>

48

citura nello spaccamento all’interno del sud fu costituita dal Patto di Wulnit (Bahr al

Ghazal) tra capi Dinka e Nuer, favorito dal New Sudan Council of Churches (NSCC).

Nonostante l’accordo coinvolgesse esclusivamente capi tribali, vi era un esplicito appel-

lo alle fazioni politiche perché implementassero le misure di confidence-building rac-

chiuse nel Patto.31

Nel 1998 il governo annunciò l’adozione di una nuova costituzione permanente.

Per la sorpresa di molti, pur affermando che la legge della sharia guidava il paese, non

fu proclamata nessuna religione di Stato e l’Islam era considerato una fonte di legisla-

zione al pari del consenso e delle tradizioni. Inoltre, era la cittadinanza, e non la religio-

ne o la razza, la base per i diritti civili. La costituzione però prevedeva associazioni poli-

tiche (da regolare attraverso un’apposita legge) e non un sistema multipartitico.32

L’anno seguente, la proposta di un emendamento per limitare il potere del Presidente

causò uno scontro tra Bashir e Turabi, costringendo quest’ultimo ad abbandonare il Na-

tional Congress Party (NCP, il neonato partito dominante di Bashir) e a fondare il Na-tional Popular Congress (NPC). La lotta di potere tra l’artefice materiale e il padrino

del colpo del Stato del 1989 si protrasse per diversi anni; ma Bashir rimase comunque a

capo del governo. Nel frattempo, il gap tra l’élite rivierasche dominanti e le popolazioni

marginalizzate sia del nord, che dell’ovest e dell’est (soprattutto i musulmani non arabi

delle regioni di Nuba, del Fur e di Beja), cresceva a dismisura, tanto da portare questi

ultimi a solidarizzare con il sud nella speranza di ottenere eguali diritti per tutti i territo-

ri.33

Dopo la firma del DoP, il nuovo IGAD aveva ripreso il suo ruolo di facilitatore,

senza fare però grandi passi in avanti. Nel frattempo, anche Egitto e Libia avviarono

una serie di negoziati di pace (Libyan-Egyptian Joint Initiative), che culminarono nella

presentazione di un piano di nove punti nel giugno del 2001.34 Pur riconoscendo la di-

versità etnica, culturale e religiosa del paese, venivano omessi due fattori fondamentali,

ossia il diritto di auto-determinazione per il sud e la separazione tra Stato e religione,

suscitando le riserve dell’SPLM/A. NDA e governo, invece, accettarono – soprattutto

31 Documento reperibile presso il sito di Sudan Infonet: <http://sudaninfonet.tripod.com/WUNLTCOV.html> 32 A. S. SIDAHMED & A. SIDAHMED, op. cit., p. 62. 33 G. WARBURG, Islam, sectarianism and politics in Sudan, op. cit., p. 220. 34 Documento reperibile presso il sito del Norwegian Support Group for Peace in Sudan: <http://www.sudansupport.no/English/Special_folderhidden/Left_menu/Documents_and_resources/LEI+-+memorandum.9UFRHM3g.ips>

49

per motivi diplomatici.

Le iniziative di pace cominciavano a essere numerose e dispersive: tra tutte il DoP

rimaneva il risultato più importante, così come l’IGAD il mediatore più efficace e pro-

babilmente quello considerato più neutrale da tutte le parti. Nel 2002, in seguito a forti

pressioni esterne (soprattutto statunitensi) e alla nomina di un nuovo inviato speciale

(Lazaro Sumbeiwyo al posto di Daniel Mboya, entrambi kenioti), l’SPLA/M e il gover-

no firmarono il Protocollo di Machakos (Kenya): proseguo del DoP, prevedeva un pe-

riodo di transizione di sei anni prima dello svolgimento di un referendum in cui le popo-

lazioni del sud potevano decidere se mantenere l’unità del paese o votare la secessione

dal nord. Negli anni seguenti, tra alti e bassi, si conclusero altri accordi: l’Accordo per

le Misure di Sicurezza (Framework Agreement on Security Arrangements – settembre

2003), l’Accordo sulla Divisione della Ricchezza (Agreement on Wealth Sharing – gen-

naio 2004), il Protocollo sulla Divisone dei Poteri (Protocol on Power-Sharing – mag-

gio 2004), i protocolli per la risoluzioni dei conflitti di Abyei, Sud Kordofan e Nilo Blu

(Three areas protocols – maggio 2004). Il Comprehensive Peace Agreement (CPA)

contenente questi sei accordi fu firmato il 9 gennaio 2005 a Naivasha.35 Allegati vi era-

no le procedure per il cessate-il-fuoco permanente e per l’attuazione di tutte le misure

concordate. Il CPA mise così fine, almeno sulla carta, alla guerra civile tra nord e sud, o

per meglio dire, tra SPLA/M e governo centrale.

10. Approfondimento: la mediazione dell’IGAD(D)

10.1. La nascita dell’IGADD e il passaggio all’IGAD

L’Intergovernmental Authority on Drought and Development (IGADD) nacque

nel gennaio del 1986, fondata dai governi di Sudan, Djibouti, Somalia, Etiopia, Kenya e

Uganda, che ne stabilirono la sede a Djibouti. L’Eritrea divenne il settimo membro dopo

aver ottenuto l’indipendenza nel 1993. Sul sito dell’organizzazione, si legge che

l’IGADD fu creata in risposta alle siccità e agli altri disastri naturali verificatesi tra il

1974 e il 1984, che causarono carestie, degrado ecologico e difficoltà economiche nella

regione.36 Secondo quanto riportato da Young, furono decisive le forti pressioni esterne

35 Documento reperibile presso il sito dell’Assessment and Evaluation Commission, organo incaricato di sorvegliare l’implementazione dell’accordo: <http://www.aec-sudan.org/docs/cpa/cpa-en.pdf> 36 Si veda il sito internet dell’IGAD, alla pagina: <http://igad.int/index.php?option=com_content&view=article&id=93&Itemid=124>

50

da parte di agenzie umanitarie e donatori internazionali affinché la regione sviluppasse

un organismo per favorire il coordinamento e lo sviluppo economico.37 L’IGADD ave-

va quindi un mandato piuttosto limitato e si era dotato di una tipica struttura tripartita,

costituita dall’Assemblea dei capi di Stato e di governo, che si incontravano annualmen-

te; il Consiglio dei Ministri, riunito regolarmente e composto da ministri degli esteri e/o

ambasciatori; e infine il Segretariato Generale, l’apparato burocratico incaricato di sor-

vegliare l’attuazione delle decisioni.38 Per finanziare questa macchina, fu creato un fo-

rum nominato Friends of IGADD, che raccoglieva i donatori, tra i quali figuravano

l’Unione Europea, gli Stati Uniti, l’Italia, la Francia, la Gran Bretagna.

In seguito alla dichiarazione dell’Assemblea dei capi di Stato e di governo

dell’aprile 1995 che chiamava per una rivitalizzazione dell’organismo, nel marzo del

1996 i governi dei sette Stati membri firmarono l’accordo che istituiva

l’Intergovernmental Authority on Development (IGAD o Autorità).39 Il mandato e quin-

di gli obiettivi del nuovo IGAD sono senz’altro più ampi di quelli del suo predecessore,

in particolare quelli dell’area riguardante la pace e la sicurezza nella regione. Già tra i

principi figura la risoluzione pacifica dei conflitti inter e intra statali e il mantenimento della pace e della sicurezza nella regione, seppur mitigati, in un certo senso, dal princi-pio di non interferenza negli affari interni. Negli obiettivi, oltre, tra gli altri, alla promo-

zione dello sviluppo economico e all’armonizzazione delle politiche in diversi campi, si

legge “Promote peace and stability in the sub-region and create mechanisms within the

sub-region for the prevention, management and resolution of inter and intra-State con-

flicts through dialogue”. L’art. 18A è dedicato esclusivamente alla risoluzione dei con-flitti: gli Stati membri devono agire collettivamente per preservare la pace, la sicurezza e la stabilità che sono ritenuti prerequisiti per lo sviluppo economico e il progresso so-ciale.40 L’Assemblea dei capi di Stato e di governo stabilisce linee guida e monitora le questioni politiche, con speciale attenzione alla prevenzione, alla gestione e alla risolu- 37 John YOUNG, Sudan Igad Peace Process: An Evaluation, p. 9, in: <http://www.sudantribune.com/Weaknesses-of-IGAD-mediation-in,25725> 38 Mohammed H. A. HAMAD, IGAD’s Trojan horse: containing Sudan’s regional ambitions, Paper pre-sented at the 22nd Annual Meeting of Sudan Studies Association, 3rd International Conference of SSA, and SSUK, p. 2. <http://www.sudanstudies.org/igahamad.pdf> 39 Documento reperibile presso il sito dell’IGAD: <http://igad.int/index.php?option=com_content&view=article&id=93&Itemid=124&limitstart=3> 40 In questo senso, gli Stati dovranno: prendere misure collettive effettive per eliminare ogni minaccia alla cooperazione, alla pace e alla stabilità regionali; istituire meccanismi di consultazione e cooperazione per la risoluzione pacifica delle controversie; dare priorità a questi meccanismi regionali in caso di dispute tra Stati membri, prima di rivolgersi ad altre organizzazioni regionali o internazionali.

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zione dei conflitti, ed è supportata dal Consiglio dei Ministri che può fare raccomanda-zioni ed è responsabile di seguire l’evoluzione di tali situazioni. Inoltre, il Consiglio è autorizzato a creare comitati ministeriali settoriali ad hoc. Le risorse dell’organizzazione sono costituite dai contributi degli Stati membri, ma è consentito il contribuito di donazioni e sovvenzioni.

Il passaggio da IGADD a IGAD costituì quindi un cambiamento concreto nei po-teri e negli obiettivi dell’organizzazione del Corno d’Africa, soprattutto per quanto con-cerne il mantenimento e il ristabilimento della pace. Come si vedrà, per quanto il lavoro di mediazione dell’IGAD ebbe in effetti successo e portò alla firma del Comprehensive

Peace Agreement nel 2005, il suo ruolo fu piuttosto di facciata, lasciando il potere effet-tivo nelle mani dei singoli Stati e in particolare del Kenya.

10.2. L’inizio della mediazione: la Dichiarazione di Principi (1994)

Il coinvolgimento dell’IGADD nel processo sudanese ha quindi inizio il 7 settem-bre 1993, quando l’iniziativa di pace fu lanciata al quarto summit dell’Assemblea dei capi di Stato e di governo ad Addis Abeba, con la creazione di un Comitato di Pace formato dai capi di Stato di Etiopia, Eritrea, Uganda e Kenya, sotto la guida del presi-dente keniota Daniel Arap Moi. Il Comitato era coadiuvato da un Comitato Permanente costituito da ministri degli esteri degli stessi Stati e guidato anch’esso dal Kenya. Le ri-sorse, chiaramente, derivavano dal forum Friends of IGADD.41 I negoziati furono uffi-cialmente avviati nel marzo del 1994 a Nairobi, poche settimane più tardi fu presentato alle parti una Dichiarazione di Principi (Declaration of Principles – DoP). Come già vi-sto, il documento era costituito da sei punti: in primo luogo, si riconosceva l’importanza di una soluzione che andasse oltre alla vittoria militare, difficile da raggiungere e priva di stabilità. Il punto successivo affermava il diritto all’auto-determinazione delle popo-lazioni del sud Sudan, che dovevano avere la possibilità di scegliere il loro futuro attra-verso un referendum. Al terzo punto, però, si chiariva che la priorità era comunque data all’unità del paese, purché fossero rispettati alcuni principi politici, legali, economici e sociali come il rispetto delle diversità, l’uguaglianza di tutti i cittadini e una giusta divi-sione della ricchezza. Tra questi, figurava anche l’istituzione di uno stato secolare e de-mocratico, punto assai critico durante tutto il processo di pace. Il punto 4 stabiliva che

41 J. YOUNG, op. cit. p. 9.

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in caso di mancato assenso sui principi precedenti, le popolazioni interessate avrebbero potuto determinare il proprio futuro, includendo esplicitamente la possibilità dell’indipendenza. Infine, gli ultimi due punti suggerivano la negoziazione di misure provvisorie secondo quanto raccomandato e di un cessate-il-fuoco per poterle attuare.

La proposta dell’IGADD era quindi piuttosto innovativa e conteneva proposte concrete. Per la prima volta era esplicitamente valutata la secessione, questione che per-sino tra i ribelli del sud non era stata presa seriamente in considerazione fino all’inizio degli anni novanta. Non bisogna dimenticarsi, infatti, che nel continente africano – e non solo – l’autodeterminazione era (ed è) un argomento tabù, data la grande instabilità e incertezza dei confini ereditati dai regimi coloniali. I capi di Stato si sono quindi co-stantemente adoperati per cercare di cristallizzarli ed evitare episodi di secessione, come testimonia il principio IV lett. b dell’Atto costitutivo dell’Unione Africana, che richia-ma il rispetto dei confini esistenti al momento dell’indipendenza. Anche nella Carta dell’Organizzazione per l’Unità Africana si faceva riferimento al rispetto della sovranità e dell’integrità territoriale dei suoi Stati membri, così come al loro diritto inalienabile a esistere.

Questa svolta può essere in parte spiegata da due fattori: in primo luogo, la fine della guerra fredda significava la rimozione del rigido schema bipolare che per decenni aveva controllato le relazioni internazionali, influenzando di fatto anche le politiche in-terne di molti Stati africani. In secondo luogo, la secessione dell’Eritrea dall’Etiopia do-po trent’anni di guerra civile costituiva una sorta di precedente per i gruppi indipenden-tisti e dimostrava che la secessione poteva essere effettivamente considerata una solu-zione. Ad ogni modo, il DoP fu ufficialmente rifiutato dal governo a causa del principio del secolarismo e per la formulazione della clausola dell’auto-determinazione. L’SPLA/M invece accettò e firmò il documento, ma le trattative rimasero comunque so-spese per tre anni.

10.3. La fase di stallo e le pressioni internazionali

Nel 1996, come abbiamo visto, l’IGADD diventò IGAD. L’anno seguente il go-verno sudanese si era finalmente convinto a firmare il DoP, ma il processo di pace ne-cessitava una nuova spinta: il 23 luglio 1999 il sottocomitato ministeriale sul conflitto in Sudan decise la creazione di un Segretariato per il Processo di Pace dell’IGAD in Sudan con il mandato di portare avanti la mediazione per arrivare a una risoluzione pacifica

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del conflitto (‘to carry out continuous and sustained mediation efforts with a view to ar-

riving at a peaceful resolution of the conflict’42). La guida del processo fu affidata a un

inviato speciale, deciso dal Kenya (il primo fu Daniel Mboya, un esperto diplomatico

keniota), mentre agli altri paesi (Uganda, Etiopia ed Eritrea) fu permesso di inviare un

delegato a tempo pieno (nella pratica tale ruolo fu ricoperto dagli ambasciatori). La sede

del segretariato fu stabilita a Nairobi, mentre i finanziamenti dipendevano, ancora una

volta, da donazioni esterne: con la nascita dell’IGAD, il Friends of IGADD era stato tra-

sformato nell’IGAD’s Parteners Forum (IPF), co-diretto da Norvegia e Italia.

Questa nuova architettura non fu sufficiente per stimolare il processo di pace, che

ristagnò ancora per alcuni anni. Dalla seconda metà del 2001 aumentarono le pressioni

sulla parti perché tornassero al tavolo delle trattative, specialmente da parte degli Stati

Uniti. Qualche giorno prima dell’11 settembre, il presidente Bush aveva affidato al Se-

natore Danforth l’incarico di inviato speciale di pace in Sudan; pochi mesi più tardi,

quest’ultimo gli presentò un rapporto contenente raccomandazioni per una serie di mi-

sure di confidence-building, tra cui il cessate-il-fuoco nella regione di Nuba. Il docu-

mento aveva lo scopo di dimostrare alle parti che fare progressi era possibile e che pro-

crastinare non sarebbe più stata un’opzione. Seguendo le proposte di Danforth, fu creato

il Civilian Protection Monitoring Team (CPMT), con l’incarico di monitorare e segnala-

re violenze sui civili. Sempre sul finire dell’anno, Mboya fu sostituito dal generale in

pensione Lazaro Sumbeiywo, uomo di fiducia del presidente Moi, per dare nuova luce

alla figura dell’inviato speciale e accontentare i donatori che lamentavano una cattiva

gestione dei fondi. Nel gennaio del 2002, al nono summit dell’Assemblea dei capi di

Stato e di governo, i leader chiesero un rilancio del processo di pace, unito

all’armonizzazione delle diverse iniziative in corso e a una rivitalizzazione delle rela-

zioni con l’IPF.43

10.4. Il rilancio delle trattative: da Machakos (2002) a Naivasha (2005)

Tutti questi impulsi diedero i loro frutti, e in maggio furono riprese le trattative a

Nairobi. Secondo le parole di Sumbeiywo, le delegazioni concordavano sul programma

42 Id., p. 4. 43 Documento reperibile presso il sito del Institute for Security of Studies (ISS): <http://www.iss.co.za/af/regorg/unity_to_union/pdfs/igad/9thSummitfinalreport.pdf>

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di lavoro ma non su alcune parole chiave come “transition” piuttosto che “interim”.44 A

giugno gli incontri proseguirono a Machakos, dove, dopo un mese di negoziazioni e

workshop, fu proposto alle parti un documento che, sulla scia del DoP, affrontava le

questioni dell’auto-determinazione e della secolarizzazione dello Stato. Mentre le due

parti avrebbero voluto due settimane per discuterne, i mediatori concessero loro un’ora.

Il 20 luglio venne così firmato il protocollo di Machakos: fu stabilito un periodo di tran-

sizione di sei anni, che doveva essere seguito dallo svolgimento di un referendum trami-

te cui le popolazioni del sud avrebbero deciso se confermare l’unità del paese o votare

per secessione (punto 2.5). Inoltre, si affermava che la legislazione nazionale ispirata

alla sharia non sarebbe stata applicabile agli Stati del sud, che avevano diritto di legife-

rare secondo le loro tradizioni e credenze. Infine, fu decisa la creazione di una Commis-

sione di Valutazione e Accertamento (Assessment and Evaluation Commission – AEC)

che monitorasse l’attuazione dell’accordo durante il periodo di transizione. Come si ve-

drà più avanti, il potere della commissione si rivelerà piuttosto debole. Machakos fu

considerato un enorme passo in avanti, e di fatto aprì la strada verso Naivasha.

L’ottimismo sull’andamento del processo fu spezzato dalla conquista della città di

Torit da parte dell’SPLA/M, che causò l’abbandono delle trattative del governo, il quale

vide nel comportamento del gruppo ribelle la mancanza di volontà e impegno per il rag-

giungimento della pace. Le pressioni internazionali fecero in modo che già in ottobre

fosse firmato il cessate-il-fuoco, poi rafforzato dalla creazione del Verification Monito-ring Team in novembre. Gli USA, inoltre, minacciarono il governo di sanzioni nel caso

non fosse tornato a negoziare, e così il regime di Bashir non poté che accettare e tornare

al tavolo. Per preservare la stabilità e la continuità del processo, la comunità internazio-

nale si oppose fermamente anche alla rimozione del generale Sumbeiywo, auspicata dal

nuovo presidente keniota Kibaky in seguito alla sconfitta elettorale di Moi nel dicembre

del 2002.

Le trattative subirono comunque diverse fasi di stallo nel corso dell’anno, le prima

delle quali si verificò al momento di affrontare la questione delle tre aree contestate: le

montagne di Nuba, l’Alto Nilo Blu e la zona di Abyei. Pur non incluse nel protocollo di

Machakos, l’SPLA/M premeva (dato il prezioso appoggio ricevuto da queste regioni)

perché rientrassero nelle discussioni, scontrandosi con l’assoluta opposizione del gover-

44 Mark SIMMONS and Peter DIXON (Edited by), Peace by Peace: addressing Sudan’s conflicts, Accord Issue 18, 2006, p. 23, in: <http://www.c-r.org/our-work/accord/sudan/contents.php>

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no. Per uscire da questa situazione, Sumbeiywo propose che i colloqui continuassero

sotto l’auspici del Kenya invece che dell’IGAD, compromesso che fu accettato da en-

trambi le parti e che permise la firma del protocollo a maggio del 2004. Sempre nel cor-

so del 2003, si manifestò in luglio un altro ostacolo a causa del documento di Nakuru

(contenente gli aspetti sull’assetto governativo lasciati fuori a Machakos), quando il go-

verno accusò i mediatori di essere andati troppo oltre schierandosi palesemente dalla

parte dei ribelli e minacciò di interrompere la sua collaborazione ancora una volta, met-

tendo seriamente in dubbio il ruolo dell’IGAD. Questo non impedì, tuttavia, la firma del

Accordo per le Misure di Sicurezza (Framework Agreement on Security Arrangements)

in settembre.

Vista la lentezza e le difficoltà dei colloqui, l’unica soluzione sembrava quella di

coinvolgere le alte sfere, così che i negoziatori lavorarono per convincere John Garang e

Alì Oman (vice-presidente di Bashir) a trattare di persona. I rischi erano diversi, prima

fra tutti quello che il fallimento del trattative dirette fra i leader avrebbe probabilmente

significato il crollo di tutto il processo di pace. Fortunatamente, la strategia funzionò e

di fatto favorì una significativa accelerazione dei procedimenti. Nel 2004 l’Accordo sul-

la Divisione delle Risorse (Agreement on Wealth Sharing) e il Protocollo sulla Divisone

dei Poteri (Protocol on Power-Sharing) completarono il Comprehensive Peace Agree-ment (CPA), cui furono allegati l’accordo per un cessate-il-fuoco permanente e quello

per le modalità d’attuazione di tutti i documenti inclusi. Il CPA fu quindi firmato a Nai-

vasha il 9 gennaio 2005, ventidue anni dopo l’inizio della seconda guerra civile.

10.5. L’esclusività del processo e le debolezze dell’Autorità

La mediazione dell’IGAD è stata criticata da più parti, soprattutto a causa

dell’esclusività del processo. Tutti gli attori coinvolti hanno infatti preferito mantenere

assai ristretta la partecipazione, in modo da facilitare i negoziati e arrivare a un risultato

il più in fretta possibile. Il CPA risulta così essere un accordo bilaterale tra il governo

(guidato da un partito unico) e dal principale gruppo ribelle del sud, due soggetti che

non sono stati eletti dal popolo e che non avrebbero neanche voluto includere le elezioni

nazionali all’interno dell’accordo. La legittimità del processo, basata sull’IGAD in

quanto organizzazione regionale super partes e sull’appoggio degli attori internazionali

parte dell’IPF, è così messa in pericolo dall'estromissione della società civile, dei media,

degli altri gruppi politici sudanesi e dall’esclusione degli altri conflitti in corso. La di-

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stanza tra la popolazione e le élite dominanti rimane ampia, giacché la popolazione non

è stata neanche informata sull’andamento dei colloqui, così come ampie rimangono le

divisioni interne a tutto il paese. Nel testo non sono contenute misure di confidence-building, nulla che possa contenere e correggere la frammentazione della società o che

favorisca l’aumento di fiducia tra le parti e all’interno di queste. Inoltre, sono stati la-

sciati fuori altri territori e altri conflitti, primo tra tutti il Darfur, che rendono inevita-

bilmente instabili anche i rapporti tra sud e governo centrale. Il grande limite del CPA è

proprio quello di essere funzionale esclusivamente sotto aspetti pratici, che senza la

promozione di un cambiamento più profondo sono destinati a cedere (v. la definizione

dei confini da completare entro il 2007 – questione invece tutt’ora aperta).

L’IGAD, per quanto apparentemente artefice di uno storico accordo di pace, ha

mostrato tutte le sue debolezze. In realtà, alle redini del processo ci sono stati soprattut-

to Kenya e Stati Uniti: il primo direttamente attraverso le figura di Sumbeiywo, il se-

condo grazie al suo irresistibile peso internazionale. Oltretutto, Kenya e USA sono

sempre stati in buoni rapporti. Sumbeiywo, incaricato proprio dal presidente keniota,

aveva ampio spazio di manovra personale, era l’unico autorizzato a parlare con i media,

ed era verso di lui che tutti gli esperti e i consiglieri richiesti dal Segretariato per il Pro-

cesso di Pace erano responsabili, e non verso l’IGAD. Allo stesso modo, gli inviati spe-

ciali di Uganda, Eritrea ed Etiopia erano responsabili verso i loro governi soltanto, cau-

sando a volte scontri all’interno del Consiglio dei Ministri dell’Autorità. Quando poi

Mboya fu sostituito, i finanziamenti sono stati deviati verso il Kenya, che ne divenne re-

sponsabile al posto del Segretariato. Il quartetto composto da Italia, Norvegia, Stati Uni-

ti e Gran Bretagna (che hanno fornito appoggio politico e sono stati osservatori – insie-

me a pochissimi altri), ha avuto un ruolo chiave durante il processo. Se da un lato, però,

ha contribuito nel provvedere legittimità, dall’altra ha contribuito a dimostrare la vulne-

rabilità economica e politica dell’organizzazione. Bisogna comunque sottolineare che

Sumbeiywo ha saputo limitare le interferenze esterne, particolarmente quella statuniten-

se, al momento delle decisioni importanti, in modo da mantenere il processo più “loca-

le” possibile. La relatività del peso dell’IGAD è dimostrata anche dal fatto che non ab-

bia nessun ruolo nel post-Naivasha.

Il CPA è stato senz’altro un risultato importante, storico e senza precedenti per

molti aspetti. La mediazione dell’IGAD è stata fondamentale, e sarebbe ingiusto foca-

lizzarsi esclusivamente sulle pecche del processo, soprattutto allargando la visione a tut-

57

to il continente africano: pur non tenendo grandemente in considerazione le influenze

esterne, il processo sudanese è stato decisamente africano, ed è vitale ricordarlo. Come

sempre, tutto dipende dalla volontà degli Stati: un’organizzazione governativa ha solo il

potere che i suoi membri decidono di dargli.

PARTE II

L’ATTUAZIONE DEL CPA E LO SVOLGIMENTO DEL REFERENDUM

61

CAPITOLO III

IL COMPREHENSIVE PEACE AGREEMENT

1. I contenuti del Comprehensive Peace Agreeement

Come si è già accennato nella prima parte, il Comprehensive Peace Agreement (CPA) è così strutturato:

• Preambolo

• Capitolo I: il protocollo di Machakos (firmato a Machakos il 20 luglio 2002)

• Capitolo II: l’accordo sulla divisione dei poteri (firmato a Naivasha il 26 mag-

gio 2004)

• Capitolo III: l’accordo sulla divisione delle risorse (firmato a Naivasha il 7

gennaio 2004)

• Capitolo IV: l’accordo sulla risoluzione del conflitto di Abyei (firmato a Nai-

vasha il 26 maggio 2004)

• Capitolo V: l’accordo sulla risoluzione del conflitto negli Stati del Sud Kordo-

fan e del Nilo Blu (firmato a Naivasha il 26 maggio 2004)

• Capitolo VI: l’accordo sulle misure di sicurezza (firmato a Naivasha il 25 set-

tembre 2003)

• Allegato I: modalità di attuazione del cessate-il-fuoco permanente e delle mi-

sure di sicurezza e appendici (firmato a Naivasha il 31 dicembre 2004)

• Allegato II: modalità di attuazione, matrice globale di attuazione e appendici

(firmato a Naivasha il 31 dicembre 2004)

All’interno del breve preambolo che introduce il CPA, sono contenute alcune di-

sposizioni valide per tutti i protocolli. Le parti concordano nel dare inizio al periodo

pre-interim, che ha durata di sei mesi e precede il periodo transitorio, che avrà durata di

sei anni, appellandosi alla comunità regionale e internazionale per richiedere sostegno

politico e materiale. Sia la versione araba che quella inglese sono considerate ufficiali e

autentiche, ma nel caso di dispute prevarrà la versione inglese, in quanto lingua utilizza-

ta nei negoziati. Il documento è stato firmato da Alì Osman per il governo del Sudan e

da John Garang per l’SPLM/A, mentre, per favorire la credibilità dell’accordo, tra i te-

stimoni vi sono le firme dei presidenti di Kenya e Uganda in nome dell’IGAD, e dei

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rappresentanti di Egitto, Olanda, Italia, Norvegia, Regno Unito, Stati Uniti (questi ulti-

mi quattro costituiscono il famoso quartetto della mediazione IGAD, v. capitolo prece-

dente), Unione Africana, Unione Europea, IPF, Lega Araba e Nazioni Unite.

1.1. Il protocollo di Machakos: la svolta per il sud verso l’auto-determinazione e la separazione Stato-religione

Il protocollo di Machakos è stato il primo accordo del CPA a essere firmato: af-

frontando direttamente le questioni centrali dell’auto-determinazione e del rapporto Sta-

to-religione, ha, di fatto, spianato la strada per la conclusione degli altri atti.

Per quanto riguarda l’auto-determinazione, è stato ripreso quanto detto nella De-

claration of Principles del 1994, garantendo al Sud il diritto di governarsi e di parteci-

pare nel governo nazionale, pur dando priorità all’unità del paese e cercando di renderla

attraente attraverso la collaborazione delle parti per creare uno Stato democratico.

L’articolo chiave del protocollo a questo riguardo è il 2.5:

“At the end of the six (6) year Interim Period there shall be an internationally monitored referendum, organized jointly by the GOS [Government of Sudan] and the SPLM/A, for the people of South Sudan to: confirm the unity of the Sudan by voting to adopt the system of government established under the Peace Agreement; or to vote for secession.”.

Alla fine dei sei anni, quindi, le popolazioni del sud possono decidere se confer-

mare l’unità mantenendo il sistema utilizzato durante il periodo transitorio, o se secede-

re. Il referendum è probabilmente il fattore che ha mantenuto unite le diverse fazioni in-

terne al sud per tutto il periodo di transizione, poiché considerato il più grande obiettivo

nonché successo delle trattative di pace con Khartoum.

Per ciò che concerne il rapporto Stato-Chiesa, sono affermate la libertà di culto e

il principio di non discriminazione (anche per quanto riguarda l’eleggibilità per cariche

pubbliche). Più importante ancora, si stabilisce che gli affari personali devono essere

regolati dalle leggi personali dell’interessato, siano esse religiose o tradizionali e che le

leggi nazionali derivate dalla sharia non sono applicabili negli Stati del sud.

Il protocollo prevede, infine, l’istituzione di una Commissione di Valutazione e

Accertamento (Assessment and Evaluation Commission – AEC), incaricata di monitora-

re l’attuazione dell’accordo di pace, conducendo anche una valutazione a metà del pe-

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riodo. La Commissione è composta dai membri del sottocomitato IGAD (Djibouti, Eri-

trea, Etiopia, Kenya e Uganda), dagli Stati osservatori (Italia, Norvegia, Regno Unito e

Stati Uniti), ed eventualmente da altri membri concordati dalle Parti.

1.2. L’accordo sulla divisione dei poteri: quattro livelli di governo

L’accordo sulla divisione dei poteri definisce i diversi livelli di governo impiegati

durante il periodo transitorio, sottolineando la necessità di un alto grado di devoluzione:

• governo nazionale: durante il periodo transitorio sarà un governo di unità naziona-

le (GNU). Fino allo svolgimento delle elezioni, l’Assemblea Nazionale è compo-

sta per il 52% dall’NCP, per il 28% dall’SPLM, per il 14% da altre forze politiche

del nord, e per il 6% da altre forze politiche del sud. L’esecutivo è composto dalla

Presidenza e dal Consiglio dei Ministri; il Presidente è allo stesso tempo capo del-

le forze armate, ed è affiancato da due vice presidenti, uno dei quali è il Presidente

del Governo del Sud Sudan (GoSS), che allo stesso tempo è anche il leader dello

SPLM e il capo delle forze SPLA.

• governo del Sud Sudan: esercita autorità sugli Stati e sulle popolazioni del Sud.

L’assemblea legislativa, fino alle elezioni, è costituita al 70% dall’SPLM, al 15%

dall’NCP e al 15% da altre forze politiche del sud.

• governi dei singoli Stati in tutto il Sudan: le percentuali all’interno delle singole

assemblee legislative sono invertite nel caso che si tratti di uno Stato del nord o

del sud: 70% a NCP (o SPLM), 10% all’SPLM (o NCP), e il 20% rimanente alle

altre forze politiche.

• governi locali.

Dovrebbero essere prese delle misure per favorire la riconciliazione, e si prevede

lo svolgimento di un censimento della popolazione entro la fine del secondo anno e del-

le elezioni generali, a ogni livello di governo, entro la fine del terzo. La Costituzione del

GoSS e le Costituzioni dei singoli Stati devono essere compatibili con la Costituzione

transitoria nazionale.

1.3. L’accordo sulla divisione delle risorse: la spartizione equa dei ricavi petroliferi

L’accordo sulla divisione delle risorse mira a stabilire una divisione eguale delle

risorse all’interno del Sudan, tenendo in considerazione le situazioni più arretrate del

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sud, di Abyei, del Sud Kordofan, del Nilo Blu e degli altri territori di guerra. La que-

stione della proprietà della terra, estremamente delicata, non è direttamente affrontata: è

prevista solo l’istituzione di una Commissione Nazionale e di una Commissione del Sud

Sudan, con il potere di mediare dispute e fare raccomandazioni riguardo a riforme e

leggi consuetudinarie.

La gestione delle risorse petrolifere è affidata a una Commissione Nazionale, for-

mata dai presidenti del GNU e del GoSS, affiancati da quattro rappresentanti per parte e

da un massimo di tre rappresentanti non permanenti degli Stati produttori. I contratti già

negoziati non possono essere ridiscussi. I ricavi petroliferi sono così suddivisi: toglien-

do il 2%, allocato allo Stato produttore, il resto è diviso al 50% tra GoSS e GNU. Sono

poi definite la raccolta e la divisione delle altre entrate, processo che è monitorato da

un’apposita commissione per favorire la trasparenza. Vi sono due sistemi bancari diver-

si, anche se per il momento la Banca del Sud Sudan opererà come filiale della Banca

Centrale del Sudan.

Infine, è prevista la creazione di quattro fondi per la ricostruzione e lo sviluppo:

uno per il sud (Southern Sudan Reconstruction and Development Fund – SSRDF), uno

per il nord (National Reconstruction and Development Fund – NRDF), e due multi-donors trust funds, uno per regione, operativi durante il periodo pre-interim e destinati

in seguito a fondersi rispettivamente con l’SSRDF e l’NRDF.

1.4. L’accordo sulla risoluzione dei conflitti di Abyei, del Sud Kordofan e del Nilo Blu: livelli diversi di auto-determinazione

Per le tre aree sono state prese soluzioni diverse, conferendo all’area Abyei un più

alto grado di auto-determinazione. Quest’ultima è considerata il ponte tra nord e sud e i

suoi residenti sono riconosciuti cittadini sia del Kordofan occidentale (parte del nord)

che del Bahr el Ghazal (parte del sud). Durante il periodo transitorio, ad Abyei è stato

concesso uno status amministrativo speciale, dove sono i residenti stessi a poter elegge-

re il Consiglio Esecutivo. Alla fine del periodo transitorio, i residenti di Abyei possono

votare in un referendum – contemporaneo ma separato da quello che sarà tenuto nel sud

– se rimanere con il nord sotto uno statuto speciale, o se fare parte del Bahr el-Ghaza (e

quindi del sud). Lo svolgimento del referendum è stato affidato a un’apposita commis-

sione (Abyei Referendum Commission), che è responsabile anche della definizione dei

criteri di residenza, questione assai spinosa data la presenza di popolazioni nomadi.

65

Un’altra Commissione (Abyei Boundaries Commission – ABC) è responsabile di defini-

re i confini dell’area.

Per gli Stati del Sud Kordofan e del Nilo Blu non è invece previsto un referen-

dum, bensì una consultazione popolare da realizzarsi attraverso le legislature dei due

Stati democraticamente elette. Fino alle elezioni, l’esecutivo e il legislativo saranno

composti al 55% dal NCP e al 45% dell’SPLM.

1.5. Le misure di sicurezza e la richiesta dell’invio di una missione di pace alle Nazioni Unite

L’ultimo accordo del CPA, quello sulle misure di sicurezza, prevede il manteni-

mento di due eserciti separati: il Sudan Armed Force (SAF), che opera al nord, e

l’SPLA, che opera al sud. Tutti gli altri gruppi armati dovranno essere sciolti. Sono

create delle unità (Joint/Integrated Units – JIUs), composte dai membri di SAF e SPLA,

da disporre nel sud (24.000 elementi), sulle montagne di Nuba (6.000), nel Nilo Blu me-

ridionale (6.000) e a Khartoum (3.000). Un cessate-il-fuoco permanente è entrato in vi-

gore subito dopo la firma del CPA.

All’interno del primo allegato, le Parti concordano nel richiedere alle Nazioni

Unite l’invio di una missione di pace che supporti e monitori il CPA. Come si vedrà più

avanti, la missione prenderà il nome di United Nations Mission In Sudan (UNMIS).

2. L’attuazione del CPA dal 2005 ad oggi

Come è più volte ribadito nel protocollo di Machakos, la priorità del CPA era

creare un sistema di governo basato sulla democrazia, sulla responsabilità,

sull’eguaglianza, sul rispetto e sulla giustizia per tutti i cittadini, così da poter risultare

attraente anche agli occhi delle popolazioni del sud.1 Le Parti dovevano quindi impe-

gnarsi per attuare l’accordo di pace in modo da far risultare l’unità come la migliore op-

zione al momento del voto del referendum: sei anni dopo la firma di Naivasha, il

98,83% degli elettori ha votato per la secessione.

Ciò nonostante, sarebbe assai ingiusto considerare nascita della Repubblica del

Sudan del Sud come il fallimento del CPA. Quest’ultimo, infatti, ha resistito per tutta la

1 All’interno del protocollo di Machokos si vedano, in particolare, l’art 1.1, l’art. 1.5.5, l’art. 2.4.2 e l’art. 2.5.

66

durata del periodo previsto, rimanendo in vita anche nei momenti di tensione causati

dalle violazioni del cessate-il-fuoco, anche se non ha però portato alla prosperità auspi-

cata. Si tratta senz’altro di un accordo molto complesso e ambizioso, messo in pratica in

un periodo di tempo conciso e in un contesto sociale, economico e politico tramortito da

decenni di guerra civile. A causa delle molteplici difficoltà, le varie parti dell’accordo

sono state attuate in maniera variegata, a volte in ritardo o in modo parziale, mentre al-

tre sono rimaste sulla carta. Le Nazioni Unite sono state (e sono tutt’ora) ampiamente

presenti nel territorio con diverse missioni, come si vedrà nel prossimo capitolo.

L’escalation di violenza in Darfur, che ha portato anche al coinvolgimento della Corte

Penale Internazionale in seguito alla richiesta del Consiglio di Sicurezza, ha rallentato in

due modi l’attuazione del CPA: da un lato ha attirato l’attenzione della comunità inter-

nazionale, facendola quindi “distrarre”, almeno in parte, dalle vicende nord/sud;

dall’altro ha costituito un costante fattore di instabilità nonché di contrasto tra le Parti.

Valutare l’attuazione del CPA punto per punto non avrebbe alcun senso. Per

quanto vi siano senz’altro state mancanze gravi e pericolose, è riuscito nel suo scopo

principale di porre fine ad un conflitto decennale, anche se non in quello di mantenere il

paese unito. Le persone che sono andate a votare il referendum avevano probabilmente

perso le speranze di poter vivere in un nuovo Sudan già anni prima, e ciò spiegherebbe

anche l’attenzione relativa data alle elezioni dell’anno scorso, considerate un semplice

elemento di passaggio e non di cambiamento. La secessione del Sudan meridionale, per

il momento piuttosto pacifica, non può che essere definita un evento storico nella storia

africana, probabilmente destinato ad essere esempio e precedente per casi futuri. Tra le

critiche dovute e giustificate al CPA, quindi, non bisogna dimenticarsi dei risultati otte-

nuti, anche se è difficile prevedere dove questi porteranno.

2.1. Le crisi politiche: la morte di John Garang e il temporaneo boicottaggio contro il governo di unità nazionale

Il periodo pre-interim e i mesi iniziali del periodo di transizione hanno visto la

realizzazione di alcuni obiettivi primari, come la formazione degli esecutivi, delle as-

semblee legislative e l’adozione delle costituzioni. La morte di John Garang – presiden-

te del GoSS e primo vice presidente del GNU, leader storico dell’SPLA/M – in un so-

spetto incidente in elicottero alla fine di luglio 2005 ha causato momenti di tensione e

67

violenze, poi rientrati.2 Garang è stato sostituito da Salva Kiir. Una delle maggiori crisi

politiche si è verificata nell’ottobre del 2007, quando l’SPLM ha annunciato la sospen-

sione alla partecipazione del GNU in segno di protesta per il mancato progresso riguar-

do diverse questioni, tra cui Abyei, la demarcazione dei confini, la dislocazione delle

truppe, la trasparenza dei ricavi petroliferi e la preparazione per il censimento e le ele-

zioni.3 Il boicottaggio si è concluso dopo un paio di mesi grazie a un rimpasto ministe-

riale; ciò nonostante, i temi sopra citati sono rimasti motivo di continui contrasti.

2.2. I severi ritardi nel censimento e nelle elezioni generali

Il censimento, che si sarebbe dovuto concludere entro la fine del secondo anno (ossia entro luglio 2007), si è svolto dal 22 aprile al 6 maggio 2008, mentre i risultati sono stati pubblicati nell’aprile 2009. Il GoSS ha contestato sia il questionario utilizzato sia – soprattutto – i risultati, opponendosi al loro utilizzo per la compilazione dei collegi elettorali e per l’aggiustamento delle quote secondo i protocolli per la divisione dei po-teri e delle risorse, in quanto la popolazione del sud sarebbe stata sottostimata (solo il 21,1%, 8,260,490 persone su un totale di 39,154,490), mentre i numeri delle popolazio-ni arabe sarebbero stati ingigantiti, soprattutto nel Darfur. La disputa si è quindi risolta con l’assegnazione al sud di quaranta seggi aggiuntivi nell’Assemblea Nazionale.

Il ritardo del censimento ha causato un’ulteriore posticipazione delle elezioni ge-nerali, in origine previste entro la fine del 2008, e svoltesi invece nell’aprile del 2010. Le votazioni, pacifiche e scrupolosamente monitorate – tra gli altri – dall’UNMIS, han-no confermato Omar al Bashir alla presidenza della Repubblica e Salva Kiir alla presi-denza del GoSS, e hanno assegnato il 72% dei seggi della Assemblea Nazionale all’NCP e il 23% all’SPLM.4

2.3. Le commissioni mai diventate operative: diritti umani e terra

Delle molteplici commissioni previste dal CPA, alcune sono state istituite rapida-

mente (ad esempio, quelle per la gestione del petrolio, del cessate-il-fuoco, dei confini e

2 Riguardo alla morte di Garang e alle sue implicazione nel processo di pace, si veda: Crisis Group, Ga-rang's Death: Implications for Peace in Sudan, Africa Briefing N°30, 9 agosto 2005, in: <http://www.crisisgroup.org/~/media/Files/africa/horn-of-africa/sudan/B030%20Garangs%20Death%20Implications%20for%20Peace%20in%20Sudan.pdf> 3 The CPA Monitor – May 2011, Vol. 7, Issue 66, UNMIS, p. 2. 4 Per la copertura delle elezioni da parte dell’UNMIS si veda il sito della missione alla pagina: <http://unmis.unmissions.org/Default.aspx?tabid=4295>

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la Commissione di Valutazione e Accertamento), mentre altre sono state ampiamente

trascurate, tra cui quelle – di estrema rilevanza – dedicate ai diritti umani e alla terra. In

entrambi i casi, la legge per la loro messa in atto è stata approvata solamente nell’aprile

2009: per la commissione dei diritti umani, i commissari sono stati nominati nel feb-

braio dell’anno seguente, mentre non c’è stata nessuna nomina per la commissione per

la terra. La terra è di vitale importanza per le popolazioni del Sudan, come in molti altri

paesi africani, non solo in quanto fonte primaria di sopravvivenza, ma per tradizioni so-

ciali, culturali e politiche molto radicate, ed è quindi anche fonte di scontri e violenze.

Le diverse leggi comparse a partire dal periodo coloniale hanno minato i tradizionali di-

ritti di proprietà delle comunità agricole e pastorali, causando confusione e incertezze

che tutt’ora insidiano una pace duratura.5 Inoltre, qualsiasi progetto di riconciliazione

nazionale è stato abbandonato.6

2.4. La pericolosa mancanza di accordo per la definizione dei confini

La definizione dei confini è una questione tutt’ora irrisolta, come sarà dettaglia-

tamente illustrato nella terza parte della tesi. Secondo il CPA, i confini tra nord e sud

dovrebbero essere quelli presenti al momento dell’indipendenza (1 gennaio 1956); il la-

voro si sarebbe dovuto svolgere – una speranza ai limiti dell’utopia – entro il periodo

pre-interim, cioè in soli sei mesi, tramite un comitato tecnico ad hoc (Technical ad hoc

Border Committee). Il comitato è diventato operativo nel gennaio del 2007: esattamente

tre anni più tardi risulta che vi fosse accordo riguardo l’80% della delimitazione.7 Da

allora vi sono stati pochi progressi. La soluzione più probabile e più realistica al mo-

mento è quella di un confine “soft but secure”, quindi non rigido ma comunque sicuro,

in modo da ovviare alcune problematiche come lo spostamento delle tribù nomadi. Sarà

creata, infatti, una zona demilitarizzata di 10 kilometri, controllata da entrambi gli eser-

citi con l’aiuto di una parte delle truppe della United Nations Interim Security Force for Abyei (UNISFA).8

5 Omar EGEMI, Land and Peace Process in Sudan, in Mark SIMMONS & Peter DIXON (a cura di), Accord “Peace By Piece: Addressing Sudan’s Conflicts”, Conciliation Resources, London, 2006, p. 54, in: <http://www.c-r.org/our-work/accord/sudan/contents.php> 6 Edward THOMAS, Against the Gathering Storm, Securing Sudan’s Comprehensive Peace Agreement, Chatham House, p. 6, in: <http://www.chathamhouse.org/publications/papers/view/108947> 7 AEC Final Report, 6 luglio 2011, pp. 3-4. 8 Per maggior dettagli sull’UNISFA si veda il prossimo capitolo. Per maggiori dettagli sulla delimitazione dei confini e per riferimenti a riguardo si veda il terzo capitolo della terza parte.

69

2.5. La divisione delle risorse e l’eccessiva attenzione al petrolio

Per quello che concerne l’attuazione del protocollo sulla divisione delle risorse, i

trasferimenti dei ricavi petroliferi secondo le percentuali decise sono stati regolari

(escludendo l’area di Abyei), anche se è stata contestata da più parti la mancanza di to-

tale trasparenza. L’attenzione per il petrolio (che costituisce il 50% delle entrate del

GNU e circa il 95% del GoSS) ha messo in ombra le altre risorse e la loro ridistribuzio-

ne, come dimostrato dalla lenta messa in moto dell’apposita commissione dedicata (Fi-

scal and Financial Allocation and Monitoring Commission). Dei quattro fondi previsti

nel CPA, sono operativi solo i due multi-donor trust funds, mentre l’NRDF e l’SSRDF

sono stati istituiti ma non sono mai entrati in funzione, con conseguenze pesanti soprat-

tutto per le zone di guerra, i maggiori destinatari. Il doppio sistema bancario è entrato in

funzione senza troppi intoppi.

2.6. La crisi continua di Abyei e il mancato svolgimento del referendum

La situazione di Abyei è probabilmente la più complessa e delicata di tutto il CPA, e

senz’altro la più pericolosa per il cessate-il-fuoco. Il rapporto dell’ABC, la commissione re-

sponsabile della definizione dei confini dell’area, era stato consegnato già nel luglio del

2005, ma non era stato accettato dalla Presidenza. Di conseguenza, non è stato possibile ap-

plicare parte del protocollo, tra cui le disposizioni riguardanti l’allocazione dei ricavi petro-

liferi (che dipendono dalla definizione del territorio) e la creazione di un corpo amministra-

tivo, lasciando così l’area senza servizi. Il territorio intorno alla città è stato quindi ammini-

strato dai governatorati del Sud Kordofan e del Warap.

Le tensioni nella zona sono rimaste sempre alte, in modo particolare tra gli agri-

coltori Dinka Ngok e i nomadi Misserya. Nel maggio del 2008 si è verificato un pesante

scontro armato tra gli eserciti che ha comportato la morte di 89 persone e lo sfollamento

di altre 50.000, oltre alla distruzione della città.9 Le parti hanno negoziato un nuovo ac-

cordo (Roadmap for Return of IDPs and Implementation of Abyei Protocol), che preve-

de il dispiegamento di forze JIU e di polizia nell’area, la creazione dell’amministrazione

e l’applicazione del protocollo per i ricavi petroliferi anche per i territori contestati.

Inoltre, Bashir e Kiir hanno deciso di rivolgersi alla Corte Permanente di Arbitrato

dell’Aja per risolvere la questione dei confini, e hanno entrambi accettato la decisione

9 AEC Midterm Evaluation Report, Luglio 2008, pp. 26-32.

70

delle Corte resa il 22 luglio 2009.10

Ciò nonostante, non è stato possibile svolgere il referendum nel gennaio del 2011

secondo il punto 1.3 del protocollo, e quindi il futuro di Abyei è ancora incerto. Nuovi

scontri tra gli eserciti nel maggio di quest’anno hanno sollecitato un ulteriore intervento

della Nazioni Unite, già abbondantemente presenti sul campo. Le parti hanno accettato

di smilitarizzare l’area e la presenza dei caschi blu con mandato di monitorare la situa-

zione e proteggere i civili, come si vedrà meglio nel prossimo capitolo. Abyei rimane un

punto chiave delle relazioni tra i due Stati, non solo per le sue risorse petrolifere ma per

il suo ruolo sociale, culturale e storico di ponte di collegamento.

2.7. Sud Kordofan e Nilo Blu: dalle tensioni allo scontro

Nelle altre due aree calde il quadro è diverso. In entrambe sono state istituiti ese-

cutivo, legislativo e costituzioni, anche se nel Sud Kordofan ci sono stati alcuni ritardi.

Il CPA non prevedeva un referendum come nel caso di Abyei, ma un processo di con-

sultazioni popolari, da avviarsi in primo luogo tramite elezioni. Mentre nel Nilo Blu le

elezioni si sono svolte regolarmente nell’aprile 2010 con tutto il resto del Paese, il Sud

Kordofan ha partecipato solo alle elezioni presidenziali e nazionali, posticipando quelle

statali per poter prima svolgere un censimento e ristrutturare i collegi elettorali. Le ele-

zioni si sono quindi svolte nel maggio di quest’anno. Anche in quest’area i contrasti per

la terra e l’acqua tra agricoltori e pastori sono stati frequenti, e vi è stato anche uno

scontro armato tra i nomadi Misseriya e l’SPLA alla fine del 2007.

Le tensioni si sono acuite in seguito al voto di secessione di gennaio, e si sono

tradotte in uno scontro questo giugno tra il SAF e l’SPLA-North (la fazione

dell’SPLA/M presente nell’area). Grazie anche alla mediazione dell’African Union High Level Implementation Panel on Sudan (AUHIP), le parti hanno firmato un accordo

(Framework Agreement on Political Partnership between NCP and SPLMN and Politi-

cal and Security Arrangements in Blue Nile and Southern Kordofan States) in cui si im-

pegnano a completare – e quindi seguire – le consultazioni popolari e a trovare un ac-

cordo di partnership politica e di governo in entrambe le aree. Le elezioni hanno dimo-

strato come le due forze siano estremamente equilibrate, il che rende strettamente ne-

cessaria una collaborazione concreta e responsabile tra le parti in campo.

10 L’arbitrato di Abyei è più ampiamente presentato nella parte finale del lavoro.

71

2.8. L’aspetto militare: la buona tenuta del cessate-il-fuoco e il fallimento delle unità

integrate

La struttura messa in piedi in supporto del cessate-il-fuoco ha retto relativamente

bene, con poche violazioni gravi (soprattutto quelle di maggio di quest’anno), senza che

nessuna portasse al crollo del CPA.11 La dislocazione delle truppe, con il rientro delle

truppe SAF nel nord e di quelle SPLA nel sud, si è svolta linearmente per le prime e con

qualche difficoltà in più per le seconde, soprattutto di ordine logistico. L’utilizzo delle

truppe JIU è stato invece ai limiti del disastroso: l’esercito combinato è stato dispiegato

in ritardo ed era ben poco integrato (fino a combattersi l’un l’altro), con pochi mezzi e

in balia alle epidemie. In seguito al voto di secessione, le unità JIU sono state sciolte ra-

pidamente (ad eccezione di quelle presenti nell’area di Abyei).

2.9. La partecipazione della comunità internazionale all’attuazione del CPA

La comunità internazionale ha lavorato attivamente alla messa in atto del CPA,

come da quest’ultimo richiesto. Infatti, sia nel preambolo che nel protocollo per le misu-

re di sicurezza, si sollecitava il supporto internazionale per il monitoraggio e

l’attuazione dell’accordo, tra l’invio di una missione di pace delle Nazioni Unite.12

Un altro organo in cui è stata presente una rappresentanza internazionale voluta

dal CPA è la Commissione di Accertamento e Valutazione (AEC), composta da rappre-

sentanti (oltre ovviamente a quelli di GOS e SPLM/A) dei membri del sottocomitato sul

Sudan dell’IGAD (Dijibouti, Eritrea, Etiopia, Kenya e Uganda), dei membri osservatori

(Italia, Regno Unito, Stati Uniti e Norvegia) o di altri paesi od organizzazioni regionali

o internazionale su accordo delle Parti. La commissione aveva però le sue debolezze: un

mandato vago, limitato e senza alcun potere (come riconosciuto dalla stessa commissio-

ne nel rapporto finale)13, i suoi membri erano nominati dalla Presidenza e le decisioni

erano prese per consensus, circoscrivendo così grandemente la sua incisività.14

11 Il nucleo, con forte partecipazione internazionale, era costituito dalla Commissione Politica per il Ces-sate-il-fuoco, assistito da un comitato militare, a sua volta a capo di comitati di area e piccole squadre. 12 In particolare, la struttura per il cessate-il-fuoco (punto 13 e 14 del primo allegato) includeva: all’interno della Commissione politica, un rappresentante speciale del Segretario Generale delle NU (co-me membro), e un rappresentante dell’IGAD e uno dell’IPF (come osservatori); all’interno del comitato militare, il comandante delle forze ONU; all’interno dei comitati di area e delle squadre, vari ufficiali e supervisori delle NU ed altri osservatori internazionali 13 AEC Final Report, p. 1. 14 E. THOMAS, op. cit. p. 21.

72

Esperti internazionali sono stati estensivamente utilizzati in molti campi, come ad

esempio per i tecnici norvegesi in materia di pozzi petroliferi. L’AUHIP si è dimostrato

prezioso in più occasioni, contribuendo, insieme all’IGAD, a portare legittimità al pro-

cesso africano. Le Parti si sono accordate per proseguire le negoziazioni anche in segui-

to all’indipendenza della Repubblica del Sud Sudan durante il summit straordinario

dell’IGAD lo scorso 4 luglio.15

15 AEC Final Report, p.1.

73

CAPITOLO IV LE MISSIONI DI PACE

1. Le operazioni di mantenimento della pace delle Nazioni Unite: la base giuridica

Come è risaputo, la Carta delle Nazioni Unite non fa alcune riferimento alle co-

siddette missioni per il mantenimento della pace (peace-keeping): si tratta, infatti, di una

prassi emersa in seguito alla mancata messa in atto (e conseguente desuetudine)

dell’articolo 43, che avrebbe dovuto consentire al Consiglio di Sicurezza di avere a di-

sposizione forze armate in via permanente.1 Le operazioni di pace si sono evolute pas-

sando dal semplice monitoraggio a complessi interventi multidimensionali con forte ca-

rattere umanitario (da “prima generazione” a “seconda generazione”): non solo, quindi,

una forza cuscinetto tra le parti, i caschi blu sono diventati un concreto aiuto per

l’attuazione dell’accordo, con compiti che vanno dall’amministrazione

all’addestramento di forze locali. Questa trasformazione è dovuta, in parte, al cambia-

mento del tipo di guerre che si sono scatenate con la fine della guerra fredda: non si trat-

ta più di scontri inter-statali, bensì intra-statali e di guerre civili. Pur cambiando gli in-

terventi, non cambiano i tre principi base, la “trinità” del peace-keeping: imparzialità,

consenso dello Stato territoriale, uso della forza esclusivamente in caso di difesa.

Le Nazioni Unite hanno affrontato un momento di crisi verso la metà degli anni

’90, in seguito agli interventi in Rwanda, nell’ex Jugoslavia e in Somalia, regioni in cui

il livello di scontro era ancora alto. L’evidente impossibilità – per diversi motivi, dai lo-

gistici ai politici – di seguire il mandato in queste situazioni difficili ha causato una per-

dita di credibilità nelle Nazioni Unite, che non sono riuscite ad evitare il genocidio dei

1 Paolo PICONE, “Il Peace-keeping nel mondo attuale: tra militarizzazione e amministrazione fiduciaria”, Rivista di diritto internazionale, Anno 79/1 (1996), pp. 5-33; e Tullio TREVES, Diritto Internazionale, Problemi fondamentali, Giuffrè, Milano, 2005, p. 260 e 457. Le primissime missioni, la UN Truce Super-vision Organization (UNTSO) and la UN Military Observer Group in India and Pakistan (UNMOGIP), istituite rispettivamente nel 1948 e nel 1949 e tutt’ora operative, prevedevano l’invio di personale non armato con il semplice mandato di monitorare il cessate-il-fuoco. La prima missione armata (creata, pe-raltro, dall’Assemblea Generale e non dal CdS) risale invece al 1956, durante la crisi di Suez (UN Emer-gency Force I – UNEF I), mentre la prima su larga scala (con un picco di 20.000 militari) è stata la tragi-ca missione in Congo (UN Operation in Congo – ONUC), durante la quale perse la vita anche il Segreta-rio Generale Dag Hammarskjold. La svolta per il peace-keeping è arrivata alla fine degli ’80, con lo sblocco del Consiglio di Sicurezza in seguito all’implosione del blocco sovietico: delle 66 missioni con-dotte nella storia delle NU, ben 53 si sono svolte a partire dal 1988, anno in cui i peace-keepers hanno vinto il Nobel per la pace.

74

Tutsi, il massacro di Srebrenica e il dilagare dell’anarchia a Mogadiscio.2 In seguito a

queste evoluzioni, si sono susseguiti una serie di documenti volti a chiarire e in parte ri-

formare il ruolo del peace-keeping, a partire dal Supplemento all’Agenda per la pace di

Boutros-Ghali (1995) fino al rapporto del Panel sulle Operazioni di Peace-keeping delle

NU (conosciuto come il rapporto Brahimi – 2000) e al recente documento intitolato

New Horizon (2009).3 Questo agosto, il Segretario Generale Ban Ki-moon e il Consiglio

di Sicurezza hanno discusso ulteriormente come potenziare le capacità del peace-

keeping.4

Da un punto di vista legale, ci sono diverse opinioni riguardo quale sia il fonda-

mento giuridico delle missioni per il mantenimento della pace, che sono diverse sia dal-

le forze previste dall’articolo 43, sia dagli interventi militari intrapresi da coalizioni di

Stati membri autorizzate dal Consiglio di Sicurezza.5 Parte della dottrina sostiene che

rientrino nel capitolo VI della Carta, ossia tra le soluzioni pacifiche delle controversie

(più specificatamente negli articoli 36 o 38),6 altri invece fanno invece riferimento al

capitolo VII, all’articolo 40 o all’articolo 42, ed è per questo motivo che si fa spesso

ironicamente riferimento al capitolo “sei e mezzo”, come disse lo stesso Hammar-

2 Inoltre, le missioni in Somalia e nell’ex Jugoslavia sono arrivate ad assumere caratteristiche di peace-enforcing (detto peace-keeping di “terza generazione”), portando molti a chiedersi se dovessero essere considerate come un nuovo tipo di operazioni militari diverse dalle precedenti, o se l’uso della forza per imporre la pace fosse stato dovuto solo alla mancanza di chiarezza nel mandato, aggravata dalla contesto estremamente incerto. Ci si riferisce alla risoluzione SC/RES/814 (1993) per la Somalia e alla SC/RES/836 (1993) per l’ex Jugoslavia. Si veda anche Sergio MARCHISIO, L’ONU, Il Diritto delle Na-zioni Unite, Il Mulino, Bologna, 2000, p. 267. 3 Il rapporto Brahimi contiene critiche e raccomandazioni, ricordando, in maniera non così scontata, che i fallimenti del passato devono servire da lezione per il futuro. A questo riguardo, il Panel afferma che “[T]he key conditions for the success of future complex operations are political support, rapid deploy-ment with a robust force posture and a sound peace-building strategy" (parte I, punto 4, p. 1) e che “no amount of good intentions can substitute for the fundamental ability to project credible force” (Executive summary, p. viii. Si veda anche: Dana Michael HOLLYWOOD, “It Takes A Village… Or At Least A Re-gion: Rethinking Peace Operations In The Twenty-First Century, The Hope And Promise Of African Re-gional Institutions”, in Florida Journal of International Law, Vol. 19, No. 1, (2007), pp. 75-154, p. 123. New Horizon, un documento non ufficiale compilato in vista del decennale del rapporto Brahimi, riprende ancora una volta la molto discussa questione della riforma del peace-keeping, e diverse delle sue racco-mandazioni sono state raccolte nel rapporto annuale del Segretario Generale sull’Attuazione delle racco-mandazioni del Comitato Speciale sulle Operazioni di Peace-keeping (A/64/633, 26 gennaio 2010). 4 In particolare, durante l’incontro l’India, al momento presidente del Consiglio, ha ricordato che esiste un “severe mismatch between the resources and the mandates of peacekeeping operations, noting that total expenditure for UN peacekeeping in the last two decades was under $50 billion, reportedly less than the annual outlay for the International Security Assistance Force (ISAF) in Afghanistan.” UN News Centre, Security Council seeks to strengthen UN peacekeeping capacities, 26 agosto 2011, in: <http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=39391&Cr=peacekeeping&Cr1> [visitato il 27 agosto 2011] 5 S. MARCHISIO, op. cit., p. 261. 6 Id., p. 263.

75

skjold.7 Proprio per la loro natura multidimensionale, è complicato inquadrare le mis-

sioni sotto un unico articolo: sicuramente, il capitolo VI è piuttosto limitante rispetto al-

le funzioni che hanno sviluppato le operazioni di pace; dall’altra parte, l’art. 40 potrebbe

essere applicato probabilmente solo per le missioni esclusivamente di osservazione, e in

generale il capitolo VII non sembra prestarsi a ricoprire questo genere di soluzioni, dato

che, come ribadito dalla Corte internazionale di giustizia riferendosi all’ONUC nel pa-

rere relativo a Certe spese delle Nazioni Unite (20-7-1962)8, le risoluzioni istitutive non

sono decise contro uno Stato che abbia, secondo il Consiglio, compiuto un atto di ag-

gressione o abbia violato la pace, come richiesto dal capitolo VII. Le azioni di peace-keeping non sono infatti azioni militari contro uno Stato, come è il caso dell’art. 42. C’è

quindi chi, come il Marchisio, riconduce le missioni per il mantenimento della pace ai

poteri generali attribuiti al Consiglio di Sicurezza secondo l’art. 24, par. 1 per adempie-

re alle proprie responsabilità, riconosciuti dalla CIG in occasione del parere del 1971 re-

lativo alle Conseguenze giuridiche per gli Stati della presenza del Sud Africa in Nami-bia.9 Sulla stessa scia sembra essere la cosiddetta dottrina Capstone, un documento con-

tenente i principi e le linea guida per i peace-keepers: questa, infatti, ritiene che il potere

di istituire le missioni rientri tra le misure a disposizione del Consiglio in quanto princi-

pale responsabile del mantenimento della pace internazionale, e che, per quanto le sue

basi legali si trovino nei capitoli VI, VII e VIII della Carta, non vi sia il bisogno di tro-

vare uno specifico riferimento.10

La procedura per l’istituzione di una missione di peace-keeping, che ha ormai na-

tura consuetudinaria all’interno del sistema delle Nazioni Unite, non coinvolge solo il

Consiglio di Sicurezza, ma anche il Segretario Generale e l’Assemblea Generale.11 Il

SG ha un ruolo molto rilevante, in quanto è responsabile, al sorgere di una situazione

che potrebbe necessitare un intervento, di effettuare un accertamento sul campo, far

rapporto al Consiglio e nel caso proporre l’invio di una missione, includendo nella sua

relazione anche gli aspetti operativi e finanziari. Questo potere è riconducile all’articolo

99 della Carta, che prevede che il SG possa richiamare l’attenzione del Consiglio di Si-

curezza su qualunque questione che a suo avviso costituisca una minaccia alla pace in- 7 Si veda nota 1. 8 S. MARCHISIO, op. cit., p. 177. 9 Id., p. 264. 10 UN Peacekeeping Operations, Principles and Guidelines, Department of Peacekeeping Operations, pp. 13-14. <http://pbpu.unlb.org/pbps/Library/Capstone_Doctrine_ENG.pdf> 11 T. TREVES, op. cit., p. 260.

76

ternazionale. Il SG si occupa dell’organizzazione della missione (nomina anche il capo

missione e il capo delle forze armate) e provvede regolari rapporti al Consiglio

sull’andamento delle operazioni, affinché quest’ultimo sia in grado di modificarne e/o

rinnovarne il mandato.

Sulla base dell’articolo 17, par. 2, l’AG è responsabile del finanziamento, ripartito

a seconda delle risorse economiche di ogni membro, con i membri permanenti del Con-

siglio vincolati a ricoprire una fetta più ampia per il loro status particolare. L’Assemblea

ha poteri limitati riguardo il mantenimento della pace: ne può discutere e fare racco-

mandazioni secondo l’articolo 11, par. 2, ma non se il Consiglio si stia già occupando

della questione, a meno che non venga richiesto esplicitamente da quest’ultimo (art. 12).

Ciò nonostante, l’AG ha aggirato queste limitazioni quando ha adottato la famosa riso-

luzione Uniting for Peace nel novembre del 1950, durante la fase di stallo del Consiglio

di Sicurezza per la guerra di Corea.12 Nella risoluzione, l’Assemblea stabilisce che se il

Consiglio, a causa della mancanza di unanimità tra i membri permanenti, non è in grado

di adempiere alla sua responsabilità primaria per il mantenimento della pace e della si-

curezza internazionale, in ogni situazione ove sembri esserci minaccia o una violazione

della pace o un atto di aggressione, l’Assemblea Generale deve occuparsi della questio-

ne immediatamente, facendo opportune raccomandazioni ai membri per misure colletti-

ve, incluso, nel caso di una violazione della pace o di un atto di aggressione, l’uso della

forza, se necessario, al fine di mantenere o ristabilire la pace.13 In base a questa risolu-

zione, l’Assemblea ha raccomandato l’embargo sul materiale bellico destinato alla Co-

rea del Nord e alla Cina popolare14 e ha istituito l’UNEF I nel 195615. La Corte interna-

zionale di giustizia ha fatto risalire la legittimità di questo atto, molto contestata soprat-

tutto dal blocco sovietico, all’articolo 14 della Carta delle Nazioni Unite nella già citata

sentenza relativa a Certe Spese delle Nazioni Unite. Ciò nonostante, l’AG, dati anche i

cambiamenti nelle relazioni internazionali dalla fine degli anni ’90, non ha più agito se-

condo la Uniting for Peace, e da allora è stato sempre il Consiglio di Sicurezza ad ap-

provare il dispiegamento dei caschi blu.

12 A/RES/377(V), 3 novembre 1950. 13 A/RES/377(V), Punto 1. 14 A/RES/500(V). 15 A/RES/1000 (Es/1) e A/RES/1001 (Es/1)

77

1.1. Le organizzazioni regionali e la discussa necessità dell’autorizzazione del

Consiglio di Sicurezza per le operazioni di mantenimento della pace

Infine, è opportuno dedicare un breve spazio al capitolo VIII delle Carta che com-

pleta il quadro del sistema di sicurezza collettiva regolando il rapporto tra le NU e le or-

ganizzazioni regionali che trattano il mantenimento della pace e della sicurezza. I tre ar-

ticoli che lo compongono (artt. 52, 53, 54) fissano quattro punti principali: gli accordi e

le organizzazione regionali devono essere conformi ai fini e ai principi della Carta

(com’è ribadito anche dall’art. 103); queste devono cercare una soluzione pacifica loca-

le alle controversie prima di deferirla al Consiglio, che mantiene in ogni caso i poteri di

intervento conferitegli dagli articoli 34 e 35; l’autorizzazione all’uso della forza rimane

unicamente nella mani del Consiglio, che può però servirsi di queste organizzazioni per

azioni coercitive sotto la sua direzione; le organizzazioni regionali devono tenere il

Consiglio costantemente informato riguardo alle azioni intraprese. Come si può notare,

il capitolo VIII è piuttosto scarno e lascia molte zone grigie, in cui rientra anche la ge-

stione del peace-keeping.

Senza dubbio, a partire dagli anni ’90 – cioè da quando si è passati dai patti mili-

tari dei blocchi al proliferare delle organizzazioni regionali – è cresciuto

l’apprezzamento delle Nazioni Unite per il lavoro di questi organismi, come si può leg-

gere nella “Dichiarazione sul rafforzamento della cooperazione tra le Nazioni Unite e

gli accordi o organizzazioni regionali nel mantenimento della pace e della sicurezza in-

ternazionale” del 1994, approvata dalla risoluzione AG/RES/49/57, che però lascia an-

cora una certa discrezionalità sulla loro libertà d’azione. Gli organismi regionali posso-

no quindi intraprendere azioni di peace-keeping senza l’autorizzazione del Consiglio di

Sicurezza? In linea di massima, se l’intervento rispetta la famosa “trinità” (imparzialità,

consenso dello Stato territoriale, uso della forza solo per legittima difesa) non sembra

esserci la necessità di alcuna autorizzazione, ma solo l’obbligo di tenere informato il

Consiglio. Per quanto concerne le azioni coercitive, invece, secondo la Carta non sem-

brerebbe possibile intraprenderle senza un’approvazione del Consiglio, anche se alcuni

autori ritengono che questo non sia necessario nel caso in cui l’azione sia condotta nel

rispetto delle norme dell’organismo stesso nei confronti di un proprio membro.16

Nella prassi, soprattutto africana, vi sono stati casi di autorizzazione ex post, per 16 Suyash PALIWAL, “The Primacy Of Regional Organizations In International Peacekeeping: The African Example”, in Virginia Journal of International Law, Vol. 51, Issue 1, (2010), pp. 185-230, p. 193-194.

78

esempio nei casi di intervento dell’Economic Community Of West African States

(ECOWAS) in Liberia o dell’Unione Africana nelle Comore, e c’è chi ritiene che sia

sufficiente per soddisfare l’art. 53. Ad ogni modo, non si vuole certo affermare che il

Consiglio abbia abdicato i suoi poteri alle organizzazioni regionali, piuttosto che una

coordinazione costante possa giovare immensamente agli uni e agli altri. Da un lato, gli

organismi regionali possono godere della legittimità data dall’appoggio del Consiglio di

Sicurezza, soprattutto considerando i contesti incerti in cui spesso si ritrovano ad opera-

re; dall’altra le Nazioni Unite possono controllare la situazione e rimanere al centro

dell’architettura della pace e della sicurezza mondiali senza essere coinvolti in prima

persona. Molto spesso, inoltre, le missioni regionali hanno più facilità ad essere accetta-

te dallo Stato in questione e a svolgere il proprio lavoro in ragione della vicinanza cultu-

rale, sociale e politica. La cooperazione tra le Nazioni Unite e gli organismi regionali è

quindi estremamente positiva, e dovrebbe essere incentivata senza intaccare l’autorità

del Consiglio di Sicurezza come principale responsabile del mantenimento della pace e

della sicurezza internazionali.

2. Le missioni di pace condotte dalle Nazioni Unite in Sudan

Il coinvolgimento delle Nazioni Unite nel conflitto sudanese è stato intensissimo a

partire dal 2004, con l’invio della missione politica UN Advance Mission in the Sudan

(UNAMIS). In seguito alla firma del CPA, il Consiglio di Sicurezza ha approvato la UN Mission In Sudan (UNMIS), che ha concluso il suo operato il 9 luglio 2011, giorno

dell’indipendenza della nuova repubblica africana. Alla fine di giugno, in seguito agli

scontri nell’area contesa di Abyei, è stata approvata la UN Interim Security Force for Abyei (UNISFA). Infine, è stata decisa la creazione di un contingente di pace in suppor-

to del nuovo Stato, che ha preso il nome di UN Mission in South Sudan (UNMISS).

2.1. Dall’UNAMIS all’UNMIS

Per sostenere le trattative in corso verso la firma del CPA, l’11 giugno 2004 il

Consiglio di Sicurezza ha accolto la proposta del Segretario Generale per l’invio di una

missione politica speciale con mandato di (i) occuparsi della preparazione di una mis-

sione internazionale di monitoraggio come previsto dal protocollo sulle misure di sicu-

rezza firmato a Naivasha il 25 settembre 2003, (ii) facilitare il dialogo tra le parti, e (iii)

79

prepararsi per l’invio di una missione di pace in seguito alla firma del CPA.17 Nelle ri-

soluzione 1556 (2004), la stessa in cui la situazione in Sudan viene definita una minac-

cia alla pace, il Consiglio ha richiesto al Segretario Generale di incorporare tra compiti

della missione anche il sostegno al processo in corso al Darfur, favorendo il dialogo e

appoggiando l’Unione Africana e l’AMIS.18

In seguito alla firma del CPA il 9 gennaio 2005, il Consiglio, come sempre su rac-

comandazione del SG, ha istituito la UN Mission in Sudan con la risoluzione 1590 del

24 marzo 2005, con il seguente mandato:

a) sostenere la messa in atto del CPA;

b) facilitare e favorire il rientro volontario dei rifugiati e degli sfollati e il lavo-

ro degli operatori umanitari, in particolare creando le necessarie condizioni

di sicurezza;

c) assistere le parti, insieme ad altri partner internazionali, nella rimozione del-

le mine;

d) contribuire allo sforzo internazionale per la protezione e la promozione dei

diritti umani in Sudan e per la protezione dei civili, in particolare dei più

vulnerabili come sfollati, rifugiati, donne e bambini.

Inoltre, agendo sotto il capitolo VII della Carta, il Consiglio ha autorizzato

l’UNMIS ad usare tutte le azioni necessarie per (i) proteggere il personale e le installa-

zioni, (ii) garantire la sicurezza e la libertà di movimento per il personale, gli operatori

umanitari e il personale delle commissioni di controllo e (iii) proteggere i civili sotto

minaccia imminente, entro le proprie capacità, senza pregiudicare la responsabilità del

GoS. Infine, al par. 2, il Consiglio ha richiesto all’UNMIS di cooperare strettamente con

la missione dell’Unione Africana in Darfur per incoraggiare il processo di pace. La for-

za autorizzata era formata da un massimo di 10,000 militari con un’appropriata compo-

nente civile, tra cui fino a 705 poliziotti. Le funzioni e il personale dell’UNAMIS, il cui

mandato è scaduto il giorno dell’istituzione della missione di pace, sono stati trasferiti

all’UNMIS.

Come si vedrà meglio più tardi, il 31 agosto 2006 il Consiglio di Sicurezza, in se-

guito all’appello dell’Unione Africana, ha deciso l’allargamento della missione alla re-

17 S/RES/1547 (2004), 11 luglio 2004. 18 UNMIS Background, <http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/unmis/background.shtml> [visita-to il 27 agosto 2011]

80

gione del Darfur, con lo scopo primario di sorvegliare l’attuazione del Darfur Peace

Agreement del 5 maggio.19 La forza, che avrebbe dovuto prendere il posto dell’AMIS,

sarebbe stata ampliata fino a 17,300 militari. La secca opposizione del governo sudane-

se ad una missione che non avesse carattere africano ha però impedito che la risoluzione

1706 avesse un seguito. Dopo diversi mesi di trattative, le parti hanno accettato il di-

spiegamento in Darfur di una missione ibrida di Nazioni Unite e Unione Africana, la African Union – United Nations Hybrid Operation in Darfur (UNAMID).

L’UNMIS ha cessato il suo operato il 9 luglio 2011, giorno dell’indipendenza del-

la Republica del Sudan del Sud, nonostante la raccomandazione del SG di estenderne il

mandato per altri tre mesi per facilitare il passaggio di consegne alla neonata UN Mis-

sion in South Sudan;20 tale raccomandazione ha però incontrato l’opposizione di Khar-

toum.21

Nei suoi sei anni di presenza in Sudan, l’UNMIS ha svolto moltissimi compiti, tra

cui il monitoraggio delle elezioni nell’aprile del 2010 e del referendum nel gennaio del

2011. Come accade fin troppo spesso per le missioni di supporto alla pace, l’UNMIS ha

subito restrizioni nella sua libertà di movimento, sia da parte dei ribelli che da parte del

governo, soprattutto nelle aree più complicate come Abyei.22 La situazione nella zona è

fortunatamente migliorata in seguito alla firma dell’Abyei Roadmap. Inoltre, le truppe

UNMIS sono state duramente criticate in occasione degli scontri del maggio 2008 av-

venuti nell’area di Abyei, in quanto non sono state in grado di difendere la popolazione

civile (vi furono 89 morti e migliaia di sfollati), nonostante tale compito fosse previsto

nel mandato. In risposta, l’UNMIS ha sottolineato che il suo mandato consisteva nel

monitorare l’attuazione del CPA e il cessate-il-fuoco, non nell’imporre la pace: in uno

scontro come quello di Abyei, non rientrava nella capacità della missione la possibilità

di intervenire per proteggere i civili, poiché sprovvista di armi sufficientemente pesanti

per la battaglia in corso.23 Questo genere di critica non è certo nuovo alle missioni di

peacekeeping, e riflette le raccomandazioni del rapporto Brahimi sulla necessità di

mandati chiari ed effettivi.

Nell’ottobre del 2006, il rappresentante speciale del Segretario Generale, nonché

19 S/RES/1706 (2006), 31 agosto 2004. 20 S/2011/314, 17 maggio 2011. 21 S/2011/333, 31 maggio 2011. 22 The CPA Monitor – May 2011, p. 27. 23 E. THOMAS, op. cit., p. 19.

81

capo della missione UNMIS, Jan Pronk, è stato espulso dal Sudan a causa di alcune di-

chiarazioni sul suo blog personale.24 Pronk aveva riportato i dettagli di due sconfitte mi-

litari del GoS in Darfur, scatenando la reazione immediata di Khartoum che lo ha di-

chiarato persona non grata. Per evitare lo scontro, vista la situazione di tensione alimen-

tata dal rifiuto costante del governo sudanese di consentire ad una missione ONU in

Darfur, il SG Kofi Annan, pur confermando la sua totale fiducia in Pronk, ha deciso di

non rinnovare il suo mandato come rappresentante speciale in scadenza a fine anno.25

2.2 UN Mission in South Sudan (UNMISS)

Il giorno prima dell’indipendenza del Sud Sudan, il Consiglio di Sicurezza ha de-

ciso l’istituzione di una nuova missione di pace, che ricade sotto il Capitolo VII della

Carta, per assistere la nascita del più giovane stato al mondo. La forza composta da

7,000 unità militari, 900 di polizia, più una parte civile, ha il mandato generale di conso-

lidare la pace e la sicurezza e aiutare a stabilire le condizioni per lo sviluppo del paese,

in particolare cercando di rafforzare le capacità del GoSS di governare effettivamente e

democraticamente, stabilendo buone relazioni con i suoi vicini. Nel dettaglio,

l’UNMISS deve:

a) sostenere il consolidamento della pace, dello sviluppo economico e dello

state-building;

b) sostenere il governo nell’esercizio delle sue responsabilità in materia di pre-

venzione, gestione e risoluzione dei conflitti e protezione dei civili;

c) sostenere il governo, in conformità con i principi di proprietà nazionale, e in

collaborazione con gli altri partner internazionali, nello sviluppo della sua

capacità di provvedere sicurezza, istituire uno stato di diritto e rafforzare i

settori di giustizia e sicurezza.

In particolare, per alcune delle funzioni elencate all’interno delle lettera b), il

Consiglio autorizza l’UNMISS ad usare tutti le azioni necessarie, nei limiti delle sue

capacità. Tra queste funzioni rientrano, come spesso accade in questo genere di missio- 24 Jonathan STEELE, Sudan expels UN official for blog revealing Darfur military defeats, The Guardian, 23 ottobre 2006, in <http://www.guardian.co.uk/society/2006/oct/23/internationalaidanddevelopment.sudan> [visitato il 27 agosto 2011] 25 UN News Centre, Annan confirms Pronk will serve out his term as top envoy for Sudan, 27 ottobre 2006, in <http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=20396&Cr=sudan&Cr1=> [visitato il 27 ago-sto 2011]

82

ni, (i) l’assistenza al governo per la protezione dei civili, (ii) la protezione del personale

NU e umanitario, e (iii) la deterrenza della violenza attraverso dispiegamenti proattivi e

pattugliamenti. Il Consiglio ha inoltre richiesto al Segretario Generale di trasferire il

personale e le funzioni dell’UNMIS ritenuti necessari ed appropriati sotto l’egida

dell’UNMISS. La missione è guidata dal nuovo rappresentante speciale del SG, la nor-

vegese Hilde Johnson.26

La Repubblica del Sud Sudan deve, di fatto, costruire uno Stato partendo da zero

(infrastrutture, servizi, economia, ecc.), e avrà quindi disperatamente bisogno di un in-

gente supporto internazionale. L’UNMISS dovrà quindi affrontare molteplici sfide.

Sfortunatamente, le tensioni etniche interne hanno già portato a sanguinosi scontri, il

più grave dei quali si è verificato nello Stato del Jonglei a metà agosto,27 allarmando an-

che il rappresentante speciale Johnson.28 Alcune truppe dell’UNMISS sono state man-

date nello Jonglei per sostenere lo sforzo del governo per fermare le violenze.29 I pros-

simi mesi saranno fondamentali per la sopravvivenza del nuovo attore africano.

2.3. UN Interim Security Force for Abyei (UNISFA)

Come si è avuto modo di vedere, la situazione di Abyei è tra le più delicate nel

contesto sudanese. Il referendum previsto per gennaio, in cui gli abitanti dell’area di

Abyei avrebbero dovuto scegliere se rimanere parte del nord come territorio con status

speciale o unirsi al sud, non si è potuto svolgere poiché non era stata creata la commis-

sione responsabile e vi era disaccordo tra le parti su chi avrebbe avuto diritto di voto.30

Il territorio è quindi rimasto conteso, e la tensione in vista dell’indipendenza del sud

Sudan è sfociata in severi scontri nel mese di maggio. In seguito all’accordo raggiunto

in giugno dal GoS e dall’SPLA/M (Temporary Arrangements for the Administration

26 UN News Centre, On eve of independence, UN creates new mission to assist South Sudan, 8 luglio 2011, in <http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=38982&Cr=south+sudan&Cr1> [visitato il 27 agosto 2011] 27 Sudan Tribune, Hundreds killed in South Sudan’s Jonglei state, 19 agosto 2011, in <http://www.sudantribune.com/Hundreds-killed-in-South-Sudan-s,39887> [visitato il 27 agosto 2011] 28 Sudan Tribune, UN Special Representative calls for ending hostilities in Jonglei State, <http://www.sudantribune.com/UN-Special-Representative-calls,39908> [visitato il 27 agosto 2011] 29 UN News Centre, UN deploys peacekeepers to help deter violence in South Sudan’s Jonglei state, 26 agosto 2011, in <http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=39390&Cr=South+Sudan&Cr1=> [vi-sitato il 27 agosto 2011] 30 UNMIS Background, <http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/unmis/background.shtml> [visita-to il 27 agosto 2011]

83

and Security of the Abyei Area31) che prevede il ritiro dei rispettivi eserciti e il dispie-

gamento di peacekeepers etiopi, il Consiglio di Sicurezza, riconoscendo la situazione

come una minaccia alla pace e alla sicurezza internazionale, ha adottato la risoluzione

1990, istituendo così la UN Interim Security Force for Abyei per un periodo iniziale di

sei mesi. Il mandato prevede una forza di 4,300 militari, che dovranno svolgere i se-

guenti compiti:

a) monitorare e verificare il riposizionamento degli eserciti di entrambe le par-

ti, in modo che nell’area di Abyei siano presenti esclusivamente i peacekee-pers UNISFA e la polizia di Abyei;

b) essere membro di ogni organo rilevante previsto dall’Accordo;

c) provvedere assistenza per lo sminamento;

d) facilitare il lavoro umanitario;

e) rafforzare la capacità della polizia di Abyei, tramite addestramento e ogni

altra misura;

f) quando necessario e in cooperazione con la polizia di Abyei, proteggere le

infrastrutture petrolifere dell’area;

Sotto il capitolo VII, si autorizza altresì l’UNISFA ad usare tutte le azioni neces-

sarie per (i) proteggere il personale e le installazioni delle NU, (ii) garantirne libertà di

movimento, così come agli osservatori e agli operatori umanitari, (iii) proteggere civili

sotto attacco imminente, senza pregiudicare la responsabilità delle relative autorità, (iv)

proteggere l’area da attacchi esterni e ad assicurarne la sicurezza.

31 Documento disponibile in: <http://www.sudantribune.com/IMG/pdf/Abyei_Agreement_20110620-2.pdf>

85

CAPITOLO V IL REFERENDUM SULLA SECESSIONE

1. Lo svolgimento del referendum

I mesi che hanno proceduto la votazione sono stati teatro di trattative tra l’NCP e l’SPLM riguardanti sia le questioni irrisolte del CPA sia quelle circa il periodo post refe-rendum. Nel giugno del 2010, in seguito alle elezioni generali, le parti avevano firmato un Memorandum of Understanding a Mekelle (Etiopia), in cui si impegnavano a intraprende-re le discussioni attraverso due squadre di negoziatori, raggruppando i temi principali in quattro gruppi: cittadinanza; sicurezza; risorse finanziarie, economiche e naturali; trattati internazionali e questioni legali.1 Per quanto fosse evidente l’importanza di raggiungere alcuni accordi quadro almeno sulle materie chiave, le parti non sono riuscite ad arrivare ad un compromesso concreto: il clima politico è stato grandemente complicato dalla man-canza di fiducia reciproca e dalla questione irrisolta di Abyei. L’SPLM, temendo un rin-vio del voto dato il ritardo nell’adozione del Southern Sudan Referendum Act, è rimasto focalizzato sullo svolgimento del referendum cercando rassicurazioni riguardo le tempi-stiche e la buona fede del nord; l’NCP si è sentito invece in una posizione vulnerabile, preoccupato, oltre che dalla probabile possibilità di perdere importanti risorse petrolifere, anche dall’eventualità che il sud, una volta indipendente, si potesse alleare con i gruppi di rivoltosi del Darfur e delle altre regioni instabili.

Centrale per le discussioni era garantire alla popolazione che nessuno sarebbe sta-

to privato arbitrariamente della propria libertà di movimento, della residenza e della cit-

tadinanza: nonostante le promesse delle parti, circa 150.000 sudanesi meridionali resi-

denti nel nord sono rientrati al sud nei mesi precedenti al voto.2 Le tensioni sono au-

mentate nel mese di dicembre, in seguito all’annuncio del rinvio del referendum di

Abyei per mancanza un accordo su chi avesse diritto di voto,3 e alle prime dichiarazioni

1 Crisis Group, Negotiating Sudan’s North-South Future, Africa Briefing n. 76, 23 novembre 2010, in: <http://www.crisisgroup.org/~/media/Files/africa/horn-of-africa/sudan/B76%20Negotiating%20Sudans%20North-South%20Future.pdf> 2 European Unione Election Observation Mission (EU EOM), Final Report, 2 giugno 2011, p. 13. 3 Una dei punti cruciali riguardo l’area di Abyei è il rapporto tra gli agricoltori Ngok Dinka e i pastori nomadi Missiriya: anche se l’SPLM ha ribadito più volte che ai nomadi sarebbe concesso di seguire le loro vie migratorie anche nel caso di un eventuale incorporazione di Abyei al sud, l’NCP insiste affinchè sia concesso loro il diritto di voto. Sudan Tribune, No referendum in Abyei, Sudanese official says, 9 di-cembre 2010, in: <http://www.sudantribune.com/No-referendum-in-Abyei-Sudanese,37221> [visitato il 31 agosto 2011]

86

pubbliche ufficiali dell’SPLM in sostegno della secessione.4 Ciò nonostante, le dichia-

razioni di al Bashir pochi giorni prima dell’apertura delle urne sull’accettazione incon-

dizionata dei risultati hanno contribuito ad alleviare almeno in parte le pressioni.5

1.1. La base legale del referendum

Da un punto di vista legale, il referendum sull’auto-determinazione del sud Sudan

era previsto dall’articolo 2, par. 5 del Procollo di Machakos, il primo degli accordi che

formano il CPA. Se secondo l’articolo in questione, però, il referendum si sarebbe do-

vuto svolgere alla fine del sesto anno del periodo interim, il protocollo di attuazione lo

programmava invece sei mesi prima della fine del periodo. Allo stesso modo,

l’adozione del referendum act era prevista per l’inizio del terzo anno del periodo transi-

torio (secondo metà del 2007), seguita dalla formazione di un’apposita commissione,

mentre la registrazione degli elettori sarebbe dovuta cominciare all’inizio del sesto anno

(luglio 2010) e terminare tre mesi prima del voto. Le disposizione del CPA appena

menzionate sono state incorporate nella sedicesima parte della Interim National Consti-tution (INC) del 2005 (Southern Sudan right to self determination). Il documento chia-

ve, ossia il Southern Sudan Referendum Act, è stato adottato dall’Assemblea Nazionale

solo il 29 dicembre 2009, con due anni di ritardo sulla tabella di marcia che hanno ri-

stretto drasticamente il tempo disponibile per una buona organizzazione. L’Atto stabili-

va che il referendum dovesse essere condotto il 9 gennaio 2011, nel Sudan meridionale

e in ogni altra zona, ed organizzato dalla Commissione in collaborazione con il Gos e il

GoSS e sotto monitoraggio internazionale.6

4 BBC News Africa, Sudan's former rebel SPLM backs independence for south, 11 dicembre 2010, in: <http://www.bbc.co.uk/news/world-africa-11976784> [visitato il 31 agosto 2011] 5 Sudan Tribune, Al-Bashir reiterates promise to accept result of South Sudan vote, build strong ties, 1 gennaio 2010, in: <http://www.sudantribune.com/Al-Bashir-reiterates-promise-to,37452> [vistato il 31 agosto 2011] 6 La Commissione (Southern Sudan Referendum Commission – SSRC) era formata da nove membri (no-minati dal Presidente delle Repubblica con l’approvazione del Primo Vice Presidente e della maggioranza dell’Assemblea Nazionale) e aveva la sede principale a Khartoum e un bureau a Juba (Southern Sudan Referendum Bureau – SSRB). L’Atto elencava le modalità di svolgimento del referendum nel dettaglio; il quorum era stato fissato al 60% degli elettori registrati. All’art. 25 sono stabiliti i criteri di eleggibilità per i votanti.

87

1.2. Standard nazionali e internazionali relativi allo svolgimento del referendum

Lo svolgimento del referendum doveva necessariamente rientrare all’interno di

una cornice di standard disegnata da strumenti nazionali e internazionali. A livello na-

zionale, i documenti rilevanti sono stati il CPA, la INC, la Interim Costitution of Sou-

thern Sudan (ICSS) e ovviamente l’appena citato referendum act. Ognuno di questi atti

contiene una lista generale dei diritti umani e delle libertà fondamentali garantiti dalla

legislazione sudanese, alcuni dei quali acquistano una certa importanza in relazione al

referendum. Per esempio, il diritto di voto è garantito, in maniera diversa, al punto

1.6.2.11 del protocollo per la divisione dei poteri del CPA (“Every citizen shall have the right and the opportunity, without distinctions or unreasonable restrictions, to vote

[…], guaranteeing the free espression of the will of the electors”), all’articolo 41 della

INC (“Every citizen shall have the right to take part in the conduct of public affairs, through voting as shall be regulated by law”) e all’articolo 30 della ICSS (“Every citi-

zen shall have the right to vote or be elected in accordance with this Constitution and

the law”). Allo stesso modo, sono garantiti la libertà di espressione, di associazione e gli

altri diritti umani rilevanti durante il processo elettorale.7 In maniera simile, l’articolo 7

dell’Atto promuove la creazione di un ambiente favorevole per lo svolgimento del refe-

rendum, in cui vi siano sicurezza, libertà di espressione, associazione e movimento e la

presenza di osservatori internazionali e della società civile. L’articolo 46 regola la cam-

pagna elettorale.

A livello internazionale, gli obblighi legali del Sudan derivano da alcune conven-

zioni di cui è parte, tra le quali spiccano il Patto Internazionale per i Diritti Civili e Poli-

tici (1966) e la Carta Africana dei Diritti dell’Uomo (1981). Per quanto riguarda il pri-

mo, sono di rilevanza l’articolo 25 e il corrispondente Commento Generale no. 25

(1996), che assicurano il diritto di ogni cittadino a partecipare alla condotta degli affari

pubblici e a votare alle elezioni.8 L’articolo 13 della Carta Africana prevede, invece, il

diritto di partecipare liberamente nel governo del paese, senza fare però espresso riferi-

mento ad elezioni o altre procedure di partecipazione.9 Ci sono, poi, quei documenti

che, seppur non vincolanti da un punto di vista legale, hanno peso politico e morale: tra

7 Si veda il punto 1.6 del protocollo per la divisione dei poteri del CPA e le Bill of rights della INC e della ICSS. 8 Per un analisi approfondita dell’articolo 25 e del Commento Generale no. 25, si veda il Compendium of International Standards for Elections, Commissione Europea, Novembre 2007, pp. 7-13. 9 Si veda il Compendium of International Standards for Elections, p. 19.

88

questi, assume rilievo la Dichiarazione Universali dei Diritti Umani (1948), molte delle

cui norme sono ormai diritto consuetudinario. In particolare, l’articolo 21 stabilisce che

tutti (everyone) hanno diritto di prendere parte al governo del proprio paese e che il vo-

lere del popolo costituisce il fondamento dell’autorità del governo.10 Un elenco più det-

tagliato di diritti e obblighi è fornito al punto IV dalla Dichiarazione dell’OUA/UA dei

Principi che governano le Elezioni Democratiche in Africa (2002). Infine, nel 2007 è

stato firmata la Carta Africana per la Democrazia, le Elezioni e il Buon Governo, il cui

articolo 17 include le misure necessarie per favorire elezioni trasparenti, liberi e giuste.

Il Sudan, però, non ha ancora ratificato questo strumento.

1.3. I criteri giuridici per la definizione di sud sudanese ai fini del referendum

La Commissione, istituita solo il 29 giugno 2010, è stata costretta ad affrettare tut-te le procedure per fare in modo che il referendum si potesse svolgere nelle date previ-ste, ritrovandosi talvolta a dover ignorare alcune disposizioni dell’Atto. Tra queste, la più lampante è stata quella che prevedeva la pubblicazione del registro dei votanti tre mesi prima del referendum: la registrazione si è svolta dal 15 novembre all’8 dicembre (contando l’estensione di una settimana) e i dati finali sono stati pubblicati solo l’8 gen-naio, il giorno prima dell’apertura delle urne.11 Sono stati registrati 3,932,588 elettori, 95,5% dei quali residente nel meridione. Un’altra irregolarità significativa è stata la de-cisione di non istituire centri per la registrazione né per il voto nell’area di Abyei: anche se il referendum separato di Abyei non si è tenuto, nulla precludeva agli elettori eleggi-bili e residenti nell’area di partecipare al referendum per l’auto-determinazione del sud.12 L’esclusione di questo gruppo di elettori è, pertanto, una violazione del diritto di partecipazione e di voto garantito dagli strumenti sopra menzionati.

L’Atto fornisce all’articolo 25 i criteri che definiscono lo status di sud sudanese ai fini del referendum, qui riportati:

1) Born to parents both or one of them belonging to one of the indigenous communities that settled in Southern Sudan on or before the 1st of Jan-uary 1956, or whose ancestry is traceable to one of the ethnic commu-nities in Southern Sudan,

10 Si veda il Compendium of International Standards for Elections, pp. 5-6. 11 Southern Sudan Referendum Commission, Southern Sudan Referendum Final Registration Infor-mation, 8 gennaio 2011, disponibile in: <http://ssrc.sd/SSRC/newsphoto/c5a5177352d42604fa240f36d5932209RegistrationData-Summary.pdf> 12 EU EOM, Final Report, p. 15.

89

or,

2) permament resident, without interruption, or whose any of the parents or grandparents are residing permanently, without interruption, in Souhtern Sudan since the 1st of January 1956;13

La cittadinanza non rientra, quindi, tra i criteri applicati, che fanno leva invece sul

legame di sangue e sulla residenza permanente dal giorno dell’indipendenza del Sudan.

La formulazione è quasi identica a quella utilizzata dall’articolo 9, par. 3 della Costitu-

zione transitoria del Sud Sudan del 2005 per definire un southern sudanese in funzione

del referendum: l’unica differenza consiste nel fatto che la Costituzione prevede, quan-

do sia caso, che la rintracciabilità delle discendenza sia fatta esclusivamente secondo la

linea maschile della famiglia. In ogni caso, il secondo criterio, come riportato dal rap-

porto finale della missione d’osservazione elettorale dell’Unione Europea (EU Election Oberservation Mission – EU EOM), prevede, per coloro che non possano ricorrere al

primo, un periodo di residenza di cinquantacinque anni, cioè dall’indipendenza: deci-

samente troppo lungo per assicurare la partecipazione alle direzione degli affari pubblici

come stabilito dall’articolo 25 del Patto Internazionale sui Diritti Civili e Politici.14 In

particolare, il Commento Generale no. 25, al paragrafo 11, sottolinea che “if residence requirements apply to registration, they must be reasonable”, e cinquantacinque anni

non sembrano certo un periodo di tempo ragionevole.15 Inoltre, l’EU EOM ha riportato

alcuni problemi nell’applicazione di questi criteri: ad esempio, persone con evidenti

tratti sud sudanesi o fluenti nei dialetti locali non sono state controllate affatto; allo stes-

so modo, nella zona di Khartoum alcuni responsabili della registrazione si sono ostinati

a seguire solamente la linea paterna, invece di tenere in considerazione anche quella

materna come previsto dall’Atto.16 Un altro problema è risultato dal fatto che la SSRC

non ha pubblicato una lista delle comunità etniche riconosciute come sud sudanesi, la-

sciando talvolta spazio alla discrezionalità dello staff e suscitando le proteste degli

esclusi.17

Il criterio dell’etnia e un periodo di residenza così lungo hanno di fatto ristretto

moltissimo la definizione di sud sudanese: come si vedrà più avanti, mentre per il refe- 13 Per poter votare, era inoltre necessario essere maggiorenni, avere piene capacità mentali e registrarsi. 14 EU EOM, Final Report, p. 16. 15 CCPR/C/21/Rev.1/Add.7, General Comment No. 25, Adopted by the Committee at its 1510th meeting (fiftyseventh session) on 12 July 1996. 16 EU EOM, Final Report, p. 31. 17 Id., p. 17.

90

rendum sono stati utilizzati criteri per ricostruire l’identità culturale e tradizionale dei

sud sudanesi, per la cittadinanza si dovranno prendere in considerazione criteri oggettivi

e non discriminanti per definire l’identità legale di coloro eleggibili come cittadini sud

sudanesi.

2. Il voto e i risultati: una secessione pacifica

La votazione si è svolta pacificamente dal 9 al 15 gennaio 2011, in un clima piut-

tosto contenuto al nord e di euforia e festeggiamenti al sud.18 Sulla scheda elettorale

erano raffigurate, da un lato, due mani strette insieme per rappresentare l’unità e,

dall’altra, una mano sola, tesa, per la secessione: il risultato, com’era prevedibile, è stato

schiacciante, con il 98,83% dei votanti che ha apposto una croce sulla mano solitaria.

Le missioni internazionali di osservazione hanno rilevato solo violazioni minori e

circoscritte, come episodi di voto assistito, soprattutto nei confronti di analfabeti, e una

presenza esagerata di forze sicurezza in alcune zone,

con l’effetto di intimidire gli elettori. In generale, la

carenze più importanti sono state individuate nella

campagna di informazione, giudicata limitata e di

parte, e nei meccanismi di ricorso, poco efficaci.19

La mancanza di informazione è stata dovuta soprat-

tutto alle difficoltà logistiche di raggiungere effica-

cemente le aree rurali, dove i media quasi non arri-

vano e la grandissima maggioranza della popolazio-

ne è analfabeta. Inoltre, l’informazione è stata gene-

ralmente mirata alla mobilitazione più che

all’effettiva spiegazione delle due alternative possi-

bili. Come risultato, l’EU EOM ha riscontrato che nel 52% dei centri osservati gli elet-

tori avevano conoscenze molto superficiali delle procedure di voto.20 In altre occasioni,

sono stati segnalate misure coercitive o limitanti verso attivisti pro unità. Questo ov-

viamente contrasta con gli obblighi costituzionali e internazionali di garanzia di libertà

18 Sul sito dell’UNMIS si può trovare un vasto reportage del referendum: <http://unmis.unmissions.org/Default.aspx?tabid=4540> 19 Si veda, oltre al rapporto finale dell’EU EOM, il rapporto del Carter Center: <http://www.cartercenter.org/news/pr/sudan-011711.html> 20 EU EOM, Final Report, p. 33.

Figura 1: La scheda elettorale del referen-dum per l'auto-determinazione del sud Su-dan.

91

di espressione e informazione contratti dal Sudan: ciò nonostante, difficilmente una

campagna più neutrale avrebbe influenzato il risultato del voto o l’affluenza alle urne.

Allo stesso modo, anche la mancanza o il mal funzionamento dei meccanismi per un

rimedio legale costituiscono un’omissione da parte del governo. Nei comunicati preli-

minari rilasciati intorno alla metà di gennaio, gli osservatori hanno universalmente loda-

to gli organizzatori e i governi per il regolare e pacifico svolgimento del referendum, ri-

tenuto credibile da tutti.

I risultati sono stati pubblicati ufficialmente il 7 febbraio (fig. 1): si è presentato

alle urne il 97,58% degli aventi diritto (il 98,77% al sud e il 72,17% al nord); di questi il

98,83% ha votato per la secessione (il 99,57% al sud e il 76,77% nelle altre località).21

Fortunatamente, non ci sono state reazioni violente all’annuncio: mentre le popolazioni

del sud hanno accolto la notizia tra danze e bandiere, al Bashir ha prontamente dichiara-

to di accettare e rispettare gli esiti del voto in quanto volere del popolo, pur ribadendo lo

stretto vincolo che legherà per sempre i due Sudan.22

2.1. Un nuovo Stato si affaccia sul continente africano

Il 9 gennaio 2011, esattamente sei anni dopo la firma del CPA, quasi quattro mi-

lioni di cittadini sudanesi si sono recati alle urne per decidere il loro futuro: il risultato è

stato schiacciante. Quasi vent’anni dopo l’Eritrea, l’Africa ha così accolto un nuovo

Stato: il Sud Sudan si è proclamato indipendente il 9 luglio 2011, diventando pochi

giorni più tardi il 193esimo Stato membro delle Nazioni Unite (14 luglio) e il 54esimo

Stato parte dell’Unione Africana (28 luglio). In un continente dove il concetto di confi-

ne è molto controverso, è difficile prevedere se il precedente sudanese sarà visto positi-

vamente, come una soluzione possibile e applicabile anche ad altri tormentati conflitti

intra-statali, o se invece costituirà un nodo in più negli scontri tra indipendentisti e pote-

ri centrali. L’infinito dibattitto sul diritto di auto-determinazione dei popoli si ripropone

ancora una volta, ma per quanto sarebbe estremamente interessante buttarcisi a capofit-

to, l’argomento non rientra, purtroppo o per fortuna, nei meriti di questo lavoro.

Dopo anni di (forzata) convivenza, il nord e il sud del paese prenderanno due

21 Si è votato anche in otto altri paesi, come previsto dall’art. 8 dell’Atto: Etiopia, Kenya, Uganda, Au-stralia, Gran Bretagna, Stati Uniti, Canada ed Egitto. 22 David SMITH, Sudan referendum result confirmed, The Guardian, 7 febbraio 2011, in: <http://www.guardian.co.uk/world/2011/feb/07/sudan-referendum-result-confirmed> [visitato il 31 ago-sto 2011]

92

strade diverse, per quanto inevitabilmente intrecciate: infatti, tra i due Stati ci sono an-

cora moltissime questioni rimaste aperte e che probabilmente richiederanno tempo per

raggiungere un accordo (alcune di queste – cittadinanza, spartizione del debito estero e

definizione dei confini – saranno analizzate nell’ultima parte). Nonostante gli scontri

già in atto nel sud e l’incertezza del futuro, si può essere decisamente soddisfatti dello

svolgimento del referendum, che si è tenuto in un clima generalmente pacifico ed è stato

considerato credibile da tutte le missioni internazionali di osservazione che ne hanno

seguito il processo. Come si è visto in precedenza, il referendum per la secessione ha

acquisito peso e rilievo con il passare degli anni, diventando l’obiettivo dei ribelli nel

sud solo negli ultimi di guerra civile. All’interno dello stesso CPA, le urne dovevano

costituire l’ultima spiaggia, la soluzione estrema alla quale ricorrere se non vi fossero

state alternative. Se da un lato i ritardi e le mancanze nell’attuazione degli accordi han-

no senz’altro contribuito a far pendere l’ago della bilancia verso la separazione,

dall’altra è sorprendente vedere come il referendum si sia svolto per tempo e senza

grossi impedimenti. Mentre il censimento e le elezioni generali hanno subito ritardi si-

gnificativi, il voto di gennaio è stato organizzato ad una velocità impressionante, e que-

sto, forse, è la dimostrazione che la volontà può spesso supplire a qualsiasi tipo di ca-

renza. Non sarà facile per il nuovo governo di Juba soddisfare le grandi aspettative che

la sua popolazione ha riposto nell’indipendenza: gli anni di scontri e di marginalizza-

zione economica politica hanno fatto sì che il paese nascesse come uno tra più poveri al

mondo.

93

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Figura 2: Risultati e statistiche del referendum del sud Sudan.

Fonte: Southern Sudan Referendum Commission, Southern Sudan Referendum Final Results Report, 7 febbraio 2011, p. 2.

94

3. Il ruolo delle missioni di osservazione e la sovranità dello Stato ospitante

Le missioni internazionali di osservazione, seppure esistenti da tempo, sono cre-sciute esponenzialmente fino a raggiungere un certo grado di istituzionalizzazione a par-tire dalla fine degli anni ottanta e l’inizio dei novanta. La rapida diffusione del monito-raggio internazionale si deve ad una combinazione di fattori, come l’emergere di nuovi paradigmi di democrazia e gli immensi cambiamenti causati dalla fine della guerra fredda.23 In particolare, il crollo del blocco sovietico ha messo in risalto il principio di auto-determinazione, la libertà di espressione e la necessità di elezioni periodiche e ge-nuine; ricercati e voluti sia dalle pressioni interne delle popolazioni a lungo sottomesse, sia dalle pressioni internazionali scaturite dalla ricerca di una nuova legittimità che non poteva più essere trovata nella scelta di una delle due ideologie. Così, se nel 1989 erano state monitorate il 28% delle elezioni in paesi non ancora democratici, nel 1990 la per-centuale è salita al 44% per arrivare all’81,5% nel 2004.24 Questo drastico aumento è stato causato da una reazione a catena: quando i governi sinceramente interessati a con-durre elezioni giuste e trasparenti hanno cominciato ad invitare osservatori internaziona-li, per i paesi in transizione non adottare questa procedura è diventata un’implicita am-missione di colpa. Certamente, le missioni internazionale di osservazione non hanno lo stesso impatto su tutti i paesi, e anzi talvolta il loro stesso giudizio è influenzato da fat-tori economici e politici (ad esempio rapporti commerciali o posizione strategica).25

Questa sorta di intervento esterno in una questione interna e simbolo della sovra-

nità nazionale come le elezioni, per quanto condotto su invito del governo stesso, ha

causato l’ennesimo scontro tra i sostenitori della promozione esterna della democrazia e

i difensori del principio di non interferenza. In particolare, il dibattito si è realizzato

all’interno dell’Assemblea Generale, dove a partire dal 1988 c’è stato una sorta di botta-

e-risposta tra risoluzioni riguardanti il principio di elezioni genuine e periodiche e quel-

le riguardanti il principio di sovranità e non interferenza.26 Nel corso degli anni, mentre

il legame tra elezioni, diritti umani e attori esterni è andato consolidandosi, il linguaggio

utilizzato nelle risoluzioni sulla sovranità nazionale è andato invece ammorbidendosi.27

23 Judith KELLEY, “Assessing the Complex Evolution of Norms: The Rise of International Election Moni-toring”, International Organization, Vol. 62 (2008), pp. 221–255. 24 Id., pp. 222 e 227. 25 Judith KELLEY, “D-Minus Elections: The Politics and Norms of International Election Observation”, International Organization, Vol. 63 (2009), pp. 765–787. 26 J. KELLEY, “Assessing the Complex Evolutions of Norms”, cit., pp. 240-2. 27 Questo appare chiaro anche solo confrontando i titoli, oltre che i contenuti, di questi atti: la risoluzione 164 del 2005, l’ultima riguardante il rapporto tra sovranità ed elezioni, titolava “Respect for the principles

95

Perde terreno il principio di non interferenza, guadagnano spazio i diritti umani: l’auto-

determinazione interna diventa quasi un prerequisito per il riconoscimento di quella

esterna.

Questo ampio processo di trasformazione è stato portato avanti soprattutto dai

paesi occidentali: con il tempo, sempre più organizzazioni governative e non hanno ini-

ziato ad istituzionalizzare le missioni di monitoraggio. Al fine di favorire la cooperazio-

ne internazionale e la massima trasparenza nello svolgimento delle operazioni, alcuni di

questi enti hanno promosso la stesura di una Dichiarazione di principi per

l’osservazione internazionale delle elezioni e un Codice di condotta per gli osservatori

internazionali: i documenti, presentati nell’ottobre del 2005 presso la sede della Nazioni

Unite a New York, sono stati approvati da numerose organizzazioni.28 La dichiarazione

rispecchia il risultato del processo sopra descritto: le elezioni sono considerate

un’espressione della sovranità appartenente al popolo, la cui manifestazione libera di

volontà è fondamento di legittimità e di autorità del governo stesso. L’osservazione in-

ternazionale delle elezioni è ritenuta parte del monitoraggio internazionale dei diritti

umani; ciò nonostante, il rispetto della sovranità e delle autorità locali resta un elemento

imprescindibile per questo genere di missioni. La Dichiarazione richiede altresì

l’impegno degli osservatori a cooperare tra loro, dato che la presenza di più delegazioni

sul campo può infatti avere effetti variabili: se da un lato ci può fornire un aiuto recipro-

co e il raggiungimento di un consenso generale può amplificare notevolmente la legit-

timità delle considerazione espresse, dall’altra c’è il rischio che si sviluppi invece una

sorta di competizione o che vi siano verdetti contradditori.29

of national sovereignty and diversity of democratic systems in electoral processes as an important ele-ment for the promotion and protection of human rights”; mentre la risoluzione 130 del 1991 aveva tutto un altro vocabolario, ossia “Respect for the principles of national sovereignty and non-interference in the internal affairs of States in their electoral processes”. 28 In particolare, l’iniziativa è stata presa dal National Democratic Institute for International Affairs (NDI), dalla United Nations Electoral Assistance Division (UNEAD) e del Carter Center e finanziata, ol-tre che dall’UNEAD, dalla Commissione Europea, dalla United States Agency for International Deve-lopment (USAID), dalla Germania e dalla Starr Foundation. Il documento rimane aperto per l’approvazione ufficiale da parte di altri enti interessati. 29 Judith KELLEY, “The More the Merrier? The Effects of Having Multiple International Election Moni-toring Organizations”, Perspectives on Politics, Vol. 7, No. 1 (2009), pp. 59-64.

96

3.1. Il supporto internazionale al referendum sud sudanese: dall’assistenza al

monitoraggio

Durante il referendum per l’autodeterminazione, diversi enti hanno inviato osser-

vatori, l’Unione Europea, l’Unione Africana, l’IGAD, Lega degli Stati Arabi, e il Carter

Center. Le Nazioni Unite hanno fornito assistenza tecnica e logistica. Le diversi missio-

ni si sono incontrate regolarmente all’interno di un forum con sede sia a Khartoum che a

Juba.

3.1.1. Le Nazioni Unite: l’assistenza tecnica dell’UNIRED e i buoni uffici del UNGS-P

Le Nazioni Unite sono state coinvolte nel supporto dei processi elettorali sin dalla

loro nascita, monitorando le prime elezioni già alla fine degli anni quaranta nella peni-

sola coreana.30 Dopo l’intenso impegno durante il periodo della decolonizzazione e

dell’amministrazione fiduciaria, il ruolo delle Nazioni Unite si è evoluta, passando dal

monitoraggio all’assistenza tecnica, solitamente inclusa all’interno di più ampi progetti

di sostegno a lungo termine. Sono diverse le divisioni dell’organizzazione universale

che forniscono questi servizi, tra cui: il Dipartimento per Affari Politici (DPA), il Dipar-

timento per le Operazioni di Peace-keeping (DPKO), United Nations Development Pro-gramme (UNDP), l’Ufficio dell’Alto Commissariato per i Diritti Umani (OHCHR), la

UN Volunteers (UNV) e l’Ufficio per i Servizi e i Progetti (UNOPS).

Per il referendum del Sudan, è stata creata la United Nations Integrated Referen-dum and Electoral Division (UNIRED), riunendo il personale responsabile per i proces-

si elettorali dell’UNMIS e del UNDP in un’unica squadra.31 Quest’incarico è parte del

mandato dell’UNMIS, così come richiesto dal Consiglio di Sicurezza nelle risoluzioni

1590 (2005), 1890 (2009) e 1919 (2010). L’assistenza tecnica e logistica dell’UNIRED

è stata fondamentale per lo svolgimento del referendum, come riconosciuto da tutte le

missioni di osservazioni presenti.

Le Nazioni Unite sono state presenti, inoltre, con un panel istituito dal Segretario

Generale Ban Ki-moon nel settembre 2010 (UN Secretary-General’s Panel on the Refe-

renda in the Sudan – UNSG-P), che ha lavorato in totale indipendenza dall’UNMIS e

30 Electoral Assistance, Department of Political Affairs, in <http://www.un.org/wcm/content/site/undpa/main/issues/elections> 31 Per maggiori informazioni si veda: UNIRED Faq, in <http://unmis.unmissions.org/Portals/UNMIS/Referendum/UNIRED.pdf>

97

dall’UNIRED. Il Panel, formato da Benjamin Mkapa (ex Presidente della Tanzania),

António Monteiro (ex Ministro degli Affari Esteri del Portogallo) e Bhojraj Pokharel

(ex Presidente della Comissione Elettorale del Nepal), non aveva l’incarico di monitora-

re il referendum, bensì il ruolo di condurre buon uffici tra le parti per favorire un clima

di fiducia durante il processo.

3.1.2. L’Unione Europea: il processo istituzionale delle EU EOM e la missione in

Sudan

L’Unione Europea è uno dei maggiori attori nell’area del monitoraggio elettorale:

basti pensare che tra il 2000 e il 2007 ha inviato 64 missioni (EU Election Oberserva-

tion Mission – EU EOM) in 41 paesi.32 Nel 2000, la Commissione ha prodotto la Co-

municazione sull’assistenza elettorale e l’osservazione che stabilisce un approccio si-

stematico e concreto in questo campo.33 Il processo decisionale, in precedenza incentra-

to intorno al commissario per le relazioni esterne, è passato sotto l’egida del Servizio

Europeo per l’Azione Esterna (SEAE) in seguito all’entrata in vigore del Trattato di Li-

sbona. La scelta degli eventi elettorali da monitorare è basata su un calendario compila-

to dall’SEAE in collaborazione con il direttorato EuropeAid e sviluppo della Commis-

sione e il gruppo di coordinamento elettorale del Parlamento Europeo.34 Inoltre, è ne-

cessario che il governo interessato abbia esplicitato il suo desiderio per la presenza di

osservatori perché un caso sia valutato. Si procede quindi con l’invio di una missione di

esplorazione, da svolgersi tra i sei e i quattro mesi prima delle processo elettorale; in ba-

se al rapporto ricevuto, l’EEAS programma il dispiegamento dell’EOM, che sarà poi af-

fidato nella pratica alla EuropeAid. Perché si decida la formazione di un’EOM, questa

deve risultare utile, attuabile e consigliabile: non sono quindi inviati monitors nei casi in

cui non ci sia speranza di elezioni corrette o in cui non vi siano condizioni di sicurezza

sufficienti. Le EOM, finanziate dallo Strumento Europeo per la Democrazia e i Diritti

Umani, sono guidate da un parlamentare europeo e composte da osservatori forniti dagli

Stati membri. Prima dell’arrivo del personale nel paese, la Commissione conclude un

32 Commissione Europea, Handbook for European Union Election Observation, febbraio 2008, p.8. 33 EC COM (2000) 191. Fino ad allora, le missioni erano state condotte sia sotto gli auspici della Politica Estera di Sicurezza Comune (PESC) sia all’interno del contesto comunitario, soprattutto attraverso i pro-grammi di cooperazione allo sviluppo: in seguito all’entrata in vigore ai regolamenti 975/99 e 976/99 adottati dal Consiglio, le missioni EOM si sono svolte esclusivamente sotto il primo pilastro (punto 4.1). 34 Nel calendario, i paesi vengono suddivisi tra “prioritari” e “da seguire”.

98

Memorandum of Understanding con il governo e l’autorità responsabile del processo

elettorale (nel caso del referendum, la SSRC) che regolano i diversi aspetti della perma-

nenza e del lavoro dello staff nel territorio. In maniera simile a quanto accaduto con il

peace-keeping, anche le missioni internazionali di osservazione si sono evolute am-

pliando i loro compiti: da pochi osservatori presenti solo nei giorni del voto si è arrivati

al dispiegamento di un alto numero di esperti per periodi lunghi (Long term observers -

LTO), rafforzato nei giorni del voto (Short term observers – STO). Il Parlamento Euro-

peo ha una propria procedura per l’invio di delegazioni dei suoi membri, in cui la deci-

sione è presa dalla Conferenza dei Presidenti con il parere del gruppo di coordinamento

elettorale, generalmente sulla base di un calendario preconcordato. Si tratta sempre di

missioni di breve termine che devono essere necessariamente aggregate alla missione

EOM.35

Su invito della SSRC e del GoS, la EU EOM è stata presente in Sudan dal 12 di-

cembre 2010 al 30 gennaio 2011; tre esperti e sedici LTO hanno seguito anche il pro-

cesso di registrazione a novembre. La missione, guidata dall’europarlamentare Véroni-

que de Keyser (capo delegazione anche l’anno precedente durante le elezioni generali di

aprile) ha incluso 104 osservatori accreditati nel corso del processo, provenienti dai 27

paesi membri e da Svizzera, Canada e Norvegia.36 Una delegazione di sette del Parla-

mento europeo ha partecipato al monitoraggio nei giorni del voto. Il rapporto finale

dell’EOM, pubblicato in giugno, riconosce il referendum come un processo credibile

che rappresenta accuratamente la volontà di secessione degli elettori sud sudanesi, pur

sottolineando le carenze e le violazioni rilevate, come il clima politico non pluralista e

la debolezza dei meccanismi di ricorso. Per compiere le sue osservazioni, l’EOM ha fat-

to riferimento gli strumenti nazionali e internazionali illustrati in precedenza.37

3.1.3. Le altre missioni: l’Unione Africana, l’IGAD, la Lega Araba e il Carter Center

L’Unione Africana ha sviluppato una sua cornice per il monitoraggio elettorale,

composta dalla Dichiarazione dei Principi che governano le Elezioni Democratiche in

Africa, dalla Carta Africana per la Democrazia, le Elezioni e il Buon Governo e dalle

35 Si veda la decisione della Conferenza dei Presidenti, Implementing Provisions Governing Election Ob-servation Delegations, 10 dicembre 2009 (PE 422.562/CPG). 36 EU EOM, Final Report, p. 5. 37 Id., pp. 14-16.

99

Linee Guida per le Missioni di Osservazione e Monitoraggio Elettorale. Le missioni so-

no condotte dalle relative unità del Dipartimento per gli Affari Politici e si svolgono,

come per le altre organizzazioni, solo su invito del governo interessato e in seguito alla

verifica della presenza delle condizioni necessarie da parte di una missione di esplora-

zione.38 Il 21 dicembre 2010, il Consiglio di Pace e Sicurezza ha richiesto alla Commis-

sione di dispiegare una missione più ampia possibile per monitorare il referendum, invi-

tando tutti gli Stati membri a fornire osservatori.39 La Commissione ha quindi provve-

duto all’invio di una missione composta da 110 membri, provenienti da istituzioni na-

zionali e regionali.40 La dichiarazione preliminare rilasciata a metà gennaio ha ricono-

sciuto che il referendum è stato organizzato e condotto all’interno delle cornice delle li-

nee guida del CPA, della SSRC e dell’Unione Africana, risultando quindi libero e cre-

dibile.

Infine, anche l’IGAD, protagonista delle trattative che hanno portato alla firma del

CPA, ha inviato una propria missione di monitoraggio, composta da 40 osservatori pro-

venienti dagli Stati membri e arrivata in Sudan nei primi giorni di gennaio. In linea con

le conclusioni degli altri enti, l’IGAD ha appoggiato il referendum riconoscendo e lo-

dando il grande lavoro delle autorità locali nonostante il limitato periodo di tempo a di-

sposizione e alcune violazioni.41 Alla stessa conclusione è giunta anche la missioni di

monitoraggio della Lega degli Stati Araba, che ha sottolineato soprattutto la presenza di

elettori minorenni.42

A livello non governativo, il Carter Center ha inviato una missione a lungo termi-

ne, presente nel territorio già da settembre 2010, in seguito alla richiesta del governo del

sudanese e alla firma di un Memorandum of Understanding ad agosto.43

38 Guidelines for African Union Electoral Observation and Monitoring Missions, 20 febbraio 2001, in: <http://www.africa-union.org/Structure_of_the_Commission/Political%20Affairs/AU%20GUIDELINES%20FOR%20ELECTIONS%20OBSERV%20&%20MONITORING%20MISSIONS.pdf> 39 PSC/PR/COMM.2(CCLIV). 40 Preliminary Statement of the African Union Observer Mission on the Southern Sudan Referendum, 16 gennaio 2011, p. 1. 41 IGAD Election Observer Mission to the Southern Sudan Referendum, Interim Statement, 16 gennaio 2011. 42 Statement of the League of Arab States’ Mission to monitor the self-determination referendum of South Sudan, 17 gennaio 2011. 43 I vari rapporti del Carter Center sono consultabili sul sito internet dell’organizzazione: <http://cartercenter.org/news/publications/election_reports.html#sudan>

101

CAPITOLO VI LA TRAGEDIA DEL DARFUR

1. Il conflitto e la tragedia umanitaria del Darfur

Come si è già avuto modo di vedere, il conflitto in Sudan non è limitato allo scon-

tro tra nord e sud, ma si è allargato ad altre regioni, anch’esse marginalizzate, come il

Darfur a ovest e i territori dei Beja a est, insorte su scale diverse contro l’élite rivierasca

al potere. Diversamente dalle popolazioni del sud, la maggior parte degli abitanti di

queste zone è musulmana. In particolare, il sanguinoso e drammatico conflitto del Dar-

fur ha avuto ampia risonanza internazionale anche in seguito al mandato di arresto ema-

nato dalla Corte penale internazionale (CPI) per il presidente Omar al Bashir con accuse

di crimini contro l’umanità, crimini di guerra e genocidio, facendone il primo capo di

Stato in carica a essere incriminato dalla Corte.

La guerra in Darfur è scoppiata nel 2003, quando il Sudan Liberation Army (SLA)

e il Justice and Equality Movement (JEM) hanno preso le armi contro il governo centra-

le chiedendo una maggior rappresentazione politica e una ripartizione più equa delle ri-

sorse nazionali. Il conflitto è diventato particolarmente violento ricalcando antichi attriti

tra le popolazioni dedite all’agricoltura (solitamente di origini non arabe) e quelle dedite

alla pastorizia, nomadi e sedentarie (solitamente di origini arabe), le cui dispute per

l’acqua e la terra vanno parecchio indietro nel tempo.

Tra la fine degli anni ottanta e l’inizio dei novanta, il governo ha iniziato ad arma-

re e finanziare gruppi di milizie in diverse zone, compreso il Darfur meridionale, per

cercare di destabilizzare l’SPLA: da allora, questi gruppi (rinominati “Janjaweed”, ossia

“i diavoli a cavallo”) hanno usato le loro armi per brutalizzare le popolazioni non arabe,

in un ciclo di violenze che è andato crescendo man mano che il conflitto nel sud si avvi-

cinava alla fine.

Con l’inizio degli attacchi dei ribelli nel febbraio del 2003, il governo ha aumenta-

to il suo supporto ai Janjaweed, che tutt’oggi attaccano e bruciano i villaggi collegati ai

ribelli uccidendo gli uomini e violentando le donne. Il coinvolgimento di Libia e Chad

ha ulteriormente complicato la situazione, aggiungendo una componente internazionale

102

alla crisi locale.1

Si parla ormai di centinaia di migliaia di morti, di milioni di sfollati e della distru-

zione del 90% dei villaggi del Darfur.2 Il 5 maggio del 2006 il governo e una fazione

dell’SLA hanno firmato il Darfur Peace Agreement (DPA), mentre il JEM e un’altra fa-

zione dell’SLA lo hanno rigettato.3

Il conflitto del Darfur, così come gli altri in corso nel Sudan, era stato escluso dal

CPA, strettamente limitato alle regioni meridionali. Il DPA è un accordo nato morto:

firmato soprattutto per accontentare le pressioni internazionali, coinvolge solo una parte

dei ribelli, deboli e divisi e per questo poco considerati dal governo. Per quanto preveda,

in maniera simile al CPA, una divisione dei poteri, delle risorse e misure di sicurezza,

non è stato reso effettivo né rispettato da nessuna delle parti. Inoltre, l’accordo è stato

limitato in partenza dalle stesse disposizioni del CPA, la cui applicazione era garantita

dalla Costituzione adottata nel 2005 che di conseguenza impediva una modifica della

distribuzione dei poteri. Per anni, le trattative di pace non hanno portato a nulla, fino al-

la firma il 14 luglio 2011 di un nuovo accordo tra il governo e il Liberation and Justice Movement (LJM), un gruppo ribelle formatosi nel febbraio del 2010.4 Tuttavia, il rap-

porto di Human Rights Watch (HRW) del 5 giugno 2011 riporta che le violenze sono

aumentate da dicembre 2010, denunciando anche le restrizioni di movimento imposte

dal governo alle truppe UNAMID, e ricordando che il governo ha già espulso persone

dello staff dell’Organizzazione Internazionale per le Migrazioni e dell’Alto Commissa-

riato per i Rifugiati delle NU nel 2010 e l’organizzazione non governativa Médicins du monde nel febbraio 2011 (più molte altre in precedenza).5 1 Ayesha KAJEE, “The Regional and International Dimensions of the Crisis in Darfur”, in Brian RAFTOPOULOS & Karin ALEXANDER (a cura di), Peace in the Balance: The Crisis in Sudan, Institute for Justice and Reconciliation, p.77, in: <http://www.africanminds.co.za/books/Peace%20in%20the%20Balance%20-%20The%20Crisis%20in%20Sudan.pdf > 2 Katherine Pounds TABER, “Bringing Peace To Darfur: Lessons Of The Darfur Peace Agreement”, Hou-ston Journal of International Law, Vol. 31, No. 1 (2008), pp. 171-211, pp. 184-185. 3 Per maggiori dettagli riguardo al DPA si veda: Crisis Group Africa n. 39, Darfur’s Fragile Peace Agreement, 20 giugno 2006, in: <http://www.crisisgroup.org/~/media/Files/africa/horn-of-africa/sudan/B039%20Darfurs%20Fragile%20Peace%20Agreement.pdf> 4 Sudan Tribune, EXCLUSIVE: Darfur new rebel group announces formation of its structure, 2 marzo 2010, in <http://www.sudantribune.com/EXCLUSIVE-Darfur-new-rebel-group,34301>; e Sudan Trib-une, Sudan and LJM rebels sign a Darfur peace agreement in Doha, 14 luglio 2011, in: <http://www.sudantribune.com/Sudan-and-LJM-rebels-sign-a-Darfur,39539> [visitati il 27 agosto 2011] 5 Human Rights Watch, Darfur In The Shadows, The Sudanese Government’s Ongoing Attacks On Civi-lians And Human Rights, giugno 2011, p. 18, in: <http://www.hrw.org/reports/2011/06/05/darfur-shadows-0>; e Ludovica POLI, Sudan e Corte Penale Internazionale: ragioni e conseguenze del mandato

103

Teoricamente, questo potrebbe essere un buon momento per prendere misure concre-

te verso la pace, in quanto il Sudan dovrà adottare una nuova costituzione in seguito alla se-

cessione del sud: uno statuto che sia inequivocabilmente inclusivo per tutte le regioni mar-

ginalizzate dello Stato potrebbe, infatti, apportare speranza e credibilità al processo.

La comunità internazionale ha dato particolare attenzione agli avvenimenti della

regione, che hanno anche ricevuto vasta copertura mediatica. Di seguito si illustreranno

il coinvolgimento della Corte Penale Internazionale, le sanzioni comminate dal Consi-

glio di Sicurezza e le missioni di pace dispiegate fino ad oggi.

2. Il deferimento alla Corte Penale Internazionale

Il caso del Darfur ha notevoli ripercussioni nella prassi del diritto penale interna-zionale, essendo il primo caso di mandato di arresto emesso nei confronti di un capo di Stato in carica, per di più di uno Stato che non è neanche parte dello Statuto di Roma. Il caso è stato avviato in seguito al deferimento al Procuratore da parte del Consiglio di Sicurezza, che si è avvalso per la prima volta dei poteri conferitegli dall’articolo 13 del-lo Statuto di Roma.6 La decisione del Consiglio, contenuta nella risoluzione 1593 (2005), è derivata in seguito al severo rapporto della commissione d’inchiesta (presiedu-ta da Antonio Cassese) istituita con risoluzione 1564 (2004) con il compito di (i) inve-stigare le violazioni del diritto internazionale umanitario e delle norme sui diritti umani in Darfur, (ii) determinare se si siano verificati atti di genocidio e (iii) identificare i re-sponsabili di tali violazioni.7 Pur senza riscontrare atti di genocidio da parte del governo per mancanza di dolo specifico8, la commissione ha riscontrato grosse violazioni del di-

di arresto per Al Bashir, Istituto per gli Studi di Politica Internazionale, Policy Brief n. 119, marzo 2009, p. 6, in: <http://www.ispionline.it/it/documents/PB_119_2009.pdf> 6 La Corte è competente solo per i crimini commessi dopo l’entrata in vigore dello Statuto (secondo il principio del giudice precostituito) sul territorio di uno Stato parte o per mano di un cittadino di uno Stato parte, il quale ha accettato la competenza della Corte al momento della ratifica. Le indagini possono esse-re avviate in seguito: alla segnalazione di uno Stato parte; alla segnalazione da parte del Consiglio di Si-curezza, nell’ambito delle azioni previste dal capitolo VII della Carta delle NU; all’iniziativa motu pro-prio del Procuratore, una volta ottenuto il permesso della Camera preliminare a procedere. Il Consiglio di Sicurezza può quindi deferire casi riguardanti anche Stati non parte dello Statuto di Roma, come nel caso del Sudan. Inoltre, lo Statuto esclude l’applicazione dell’immunità internazionale, per cui capi di Stato o di governo saranno giudicati al pari di tutti gli altri, senza esoneri o riduzione di pena. 7 La risoluzione 1593, che richiede altresì la cooperazione di tutti i membri con la CPI, è passata grazie all’astensione di Cina e Stati Uniti, notoriamente oppositori della Corte. 8 Secondo la Convenzione per la Prevenzione e la Repressione del Delitto di Genocidio, adottata a New York il 9 dicembre 1948, perché un atto possa essere considerato genocidio, nel commetterlo deve esserci l’intenzione di distruggere, in tutto o in parte, un gruppo nazionale, etnico, razziale o religioso. In questo caso, la Commissione guidata da Cassese non ha riscontrato questo tipo di intenzione negli atti perpetrati dal governo sudanese e dalle milizie armate.

104

ritto internazionale umanitario e dei diritti umani tali da costituire crimini di guerra e crimini contro l’umanità, commessi sia dal GoS, che dai Janjaweed e, in maniera mino-re, da parte dei ribelli, raccomandando quindi al Consiglio di deferire il caso alla CPI.9

Il GoS ha risposto al deferimento cercando di dimostrare l’intenzione e le capacità

di perseguire in maniera autonoma i responsabili delle violenze rilevate dal panel, nel

tentativo di escludere la competenza della Corte secondo il principio di complementa-

rietà di cui all’articolo 17 dello Statuto. La Corte, infatti, ha competenza solo quando il

tribunale interno non intenda iniziare le indagini ovvero non abbia la capacità di svol-

gerle correttamente (unwillingness or inability): si tratta quindi dell’applicazione del

principio aut dedere aut iudicare, dove, però, si affida il caso ad un tribunale interna-

zionale.10 L’azione del governo, però, è stata limitata a piccole gesti, più d’immagine

che di concretezza, come l’istituzione di una Corte Criminale Speciale per il Darfur, che

si è occupata solo di crimini minori ed isolati riguardanti individui di basso grado.11 Il

governo sudanese ha poi interrotto qualsiasi tipo di collaborazione con la CPI due anni

più tardi, quando il 27 aprile 2007 la Camera preliminare ha emanato due mandati

d’arresto per Ahmad Harun, ex Ministro dell’Interno, e Ali Kushayb, un leader della

milizia Janjaweed.12 Il GoS ha infatti sostenuto di non avere alcun obbligo di coopera-

zione poiché: (i) il Sudan non è Stato parte dello Statuto di Roma, e (ii) il sistema giudi-

ziario sudanese si è già occupato dei casi in questione.13

Il 14 luglio 2008 il Procuratore Luis Moreno-Ocampo ha richiesto alla Camera

preliminare di emanare un mandato di arresto secondo l’articolo 58 a carico del presi-

dente sudanese Omar al Bashir con le accuse di aver commesso crimini di guerra, cri-

mini contro l’umanità e atti di genocidio, con grande sorpresa di buona fetta della co-

munità internazionale.

La Camera preliminare ha confermato l’istanza, decidendo però di escludere dai

capi di accusa il genocidio per “erroneous standard of proof”, con riferimento alla man-

9 S/2005/60, 1 febbraio 2005. 10 Natalino RONZITTI, Introduzione al diritto internazionale, 2° ed., Giappichelli, Torino, p. 283. 11 Lutz OETTE, “Peace and Justice, or Neither?”, Journal of International Criminal Justice, Vol. 8, Issue 2, (2010), 345-364, p. 347. 12 Bashir si è rifiutato di rimuovere dai suoi incarica o di indagare Harun, ma ha detto che procederà nei confronti di Kushayb. Sudan Tribune, Egypt hints at compromise on ICC prosecution of Sudan President, 25 febbraio 2009, in: <http://www.sudantribune.com/Egypt-hints-at-compromise-on-ICC,30300> [visita-to il 27 agosto 2011]. 13 L. OETTE, op. cit., p. 347.

105

canza di dolo specifico.14 Moreno-Ocampo ha così presentato ricorso alla Corte di ap-

pello, che il 3 febbraio 2010 lo ha accolto con la seguente motivazione: The "Decision on the Prosecution's Application for a Warrant of Arrest against Omar Hassan Ahmad Al Bashir" is reversed to the extent that Pre-Trial Chamber I decided not to issue a

warrant of arrest in respect of the crime of genocide in view of an erroneous standard of proof. The Pre-Trial Chamber is directed to decide anew, on the basis of the correct standard of proof, whether a warrant of arrest in respect of the crime of genocide

should be issued”.15 La Corte preliminare ha quindi riesaminato il caso, ed il 12 luglio

2010 ha emanato un secondo mandato di cattura per Omar al Bashir includendo le accu-

se di genocidio oltre a quelle già presenti nel primo mandato.16 Al Bashir, così come

Ahmad Harun e Ali Kushayb, non è stato ancora arrestato: non potendo la Corte giudi-

care in contumacia, il caso è in una fase di stallo.

2.1. Le reazioni discordanti della comunità internazionale

Le scelte della Corte, in particolare del Procuratore, e del Consiglio di sicurezza

hanno scatenato reazioni assai discordanti all’interno della comunità internazionale. La

decisione è senz’altro di portata storica, in quanto si tratta dal primo mandato di arresto

emesso contro un capo di Stato in carica.17 Tuttavia, la situazione è ancora molto incer-

ta: il giudizio potrebbe non andare mai oltre la fase preliminare, il Consiglio di Sicurez-

za potrebbe decidere di sospendere il procedimento secondo l’articolo 16 dello Statuto

(per un periodo di 12 mesi rinnovabili), e il coinvolgimento della CPI non sembra aver

giovato al processo di pace, ed ha anzi scatenato il dibattito tra esperti.

Il grande tema del rapporto tra pace e giustizia è riemerso prepotentemente,18

schierando in un angolo coloro (specie alcuni diplomatici, ma anche accademici) che

pensano che le azioni della Corte disincentivino i leader accusati a deporre le armi; e

nell’altro (in primo luogo numerose ONG) chi sostiene che non ci possa essere nessuna

14 ICC-02/05-01/09-1, 4 marzo 2009. Per un commento sulle prove necessarie per rilevare dolo specifico in questo caso, si veda: Enrique CARNERO ROJO, “Standard of Proof Required to Issue an Arrest Warrant for Genocide”, Merkourios: Utrecht Journal of International and European Law, Vol. 27, No. 72, pp. 61-64. 15 ICC-02/05-01/09 OA, 3 febbraio 2010. 16 ICC-02/05-01/09-95, 12 luglio 2010. 17 Alex DE WAAL, Sudan and the International Criminal Court: a guide to the controversy, openDemoc-racy.net, 14 luglio 2008, in: <http://www.opendemocracy.net/article/sudan-and-the-international-criminal-court-a-guide-to-the-controversy> [visitato il 20 agosto 2011] 18 L. OETTE, op. cit..

106

pace senza prima giustizia, e che una condanna internazionale possa aiutare nel margi-

nalizzare i criminali fino a far perdere loro il potere.19 Peter Bechtold la definisce come

la familiare disputa tra analisti e attivisti: se da una parte i negoziatori sostengono che

sia necessario includere tutti le parti in conflitto per arrivare ad una soluzione stabile,

dall’altra gli attivisti riportano come coloro rimasti impuniti tendano a continuare gli

abusi anche dopo un accordo di pace.20

Alcuni Stati membri del Consiglio di Sicurezza hanno espresso le loro riserve cir-

ca l’istanza del Procuratore alla Corte preliminare riguardante l’arresto di Bashir, pren-

dendo in considerazione l’opzione di sospendere il procedimento secondo l’articolo 16

dello Statuto di Roma,21 così come richiesto anche dal Consiglio di Pace e Sicurezza

dell’Unione Africana.22 L’articolo 16, infatti, prevede che nessun procedimento possa

essere avviato o proseguito per un periodo di dodici mesi (rinnovabili) nel caso in cui

fosse richiesto dal Consiglio di Sicurezza al di sotto del capitolo VII della Carta della

Nazioni Unite. La preoccupazione di molti è che l’utilizzo di questo articolo possa por-

tare ad un’amnistia de facto per coloro che sono indagati (e potenzialmente colpevoli)

dal tribunale internazionale, togliendo ogni credibilità al tribunale stesso così come al

processo di pace. Una politica di impunità impedisce un cambiamento alla radice, dov’è

più necessario, e può potenzialmente incoraggiare tali comportamenti delittuosi.

2.2. Il diverso atteggiamento dei membri dell’Unione Africana nei confronti della Corte Penale Internazionale

Il rapporto tra gli Stati africani e la Corte Penale Internazionale è certamente alta-

lenante: se da una parte la volontà di cooperazione è data dal fatto che ben trentadue

Stati sono membri dello Statuto di Roma e che la prima conferenza di revisione dello

19 Sara DAREHSHORI & Elizabeth EVENSON, Peace, Justice, and the International Criminal Court, Oxford Transitional Justice Research - Research Article 1, 19 marzo 2010, p. 2, in: <http://www.csls.ox.ac.uk/documents/DarehshoriandEvenson2010.pdf> 20 Il pensiero di Peter Bechtold è riassunto in queste frasi: “I would like to see “justice” done, in principle all over the world; but I remain sceptical that the ICC will be able to summon the perpetrators of war in Iraq, DR Congo, etc., etc. However, I am much more concerned with saving lives and resolving conflicts in a pragmatic fashion.” Si veda: Peter BECHTOLD, What If Ocampo Indicts Bashir? 4, African Argu-ments, 19 giugno 2008, in: <http://africanarguments.org/2008/06/19/what-if-ocampo-indicts-bashir-4/> [visitato il 24 agosto 2011] Si veda anche: S. DAREHSHORI & E. EVENSON, op. cit., p. 13. 21 Russia, Cina, Libia e Burkina Faso, si veda UN Doc. S/PV.5947, 31 luglio 2008; e Libia, Cina, Russia e Sud Africa, si veda UN Doc. S/PV.6028, 3 Dicembre 2008. 22 PSC/MIN/Comm(CXLII), 21 luglio 2008, punto 11, (i).

107

Statuto si è tenuta a Kampala (Uganda), dall’altra c’è chi sottolinea che tutte le situazio-

ni gestite finora dalla Corte riguardano esclusivamente Stati africani, e l’Unione Africa-

na si è schierata contro i mandati d’arresto per Omar al Bashir e Muhammar Gheddafi.

Dei sette casi considerati, però, bisogna notare alcune cose: ben quattro (Uganda, Re-

pubblica Democratica del Congo e Repubblica Centrafricana) sono stati deferiti volon-

tariamente dallo Stato membro; la Costa d’Avorio, non Parte dello Statuto, ha accettato

la competenza della Corte; il procedimento in Kenya è stato avviato in accordo con i po-

litici kenioti dopo il mancato accordo sullo svolgimento di un’indagine interna sulle

violenze del 2007; infine, i due casi più spinosi, Sudan e Libia, sono stati deferiti alla

Corte da parte del Consiglio di Sicurezza. Non è stata la Corte, quindi, ad avviare la

maggior parte dei procedimenti.

In seguito all’istanza d’arresto per al Bashir, il Consiglio di pace e sicurezza

dell’Unione Africana ha immediatamente richiesto al Consiglio di Sicurezza di sospen-

dere il procedimento e ha sollecitato la Commissione per la creazione un Panel di esper-

ti.23 L’Unione Africana ha continuato a mantenere questa linea, reiterando la sua richie-

sta attraverso tutti i suoi organi. Al summit dell’Assemblea dei capi di Stato e di gover-

no del luglio scorso, i membri hanno ripetuto la loro richiesta di sospensione del proce-

dimento sia per il Sudan che per il Kenya (che ha deciso di voler processare internamen-

te alcuni degli indagati) e hanno affermato che Ciad, Kenya e Djiubuti, nell’ospitare al

Bashir, erano sollevati dagli obblighi di cui all’articolo 98 dello Statuto di Roma e

all’articolo 23 della Atto Costitutivo dell’Unione Africana, agendo in favore della pace

e della stabilità regionale. Per quanto riguarda la Libia, la decisione dell’Assemblea è

ancora più significativa: non solo si ricerca la sospensione del procedimento, ma si ri-

chiede espressamente a tutti a membri di non cooperare all’esecuzione dell’arresto di

Gheddafi. L’Assemblea, infatti, afferma che l’azione della Corte “seriously complicates

the efforts aimed at finding a negotiated political solution to the crisis in Libya”.24 In

altre occasioni il presidente della Commissione Ping ha dichiarato che l’Unione Africa-

na non potrà mai appoggiare una “giustizia a doppio standard, uno per i ricchi e uno per

i poveri.”25

I membri dell’Unione Africana sembrano quindi appoggiare e favorire il ruolo

23 Ibidem. 24 Decisions Adopted During the 17th African Union Summit, 1 luglio 2011. 25 Sudan Tribune, AU criticizes ICC ruling on Bashir genocide charges, 4 febbraio 2010, in: <http://www.sudantribune.com/AU-criticizes-ICC-ruling-on-Bashir,34022> [visitato il 23 agosto 2011]

108

della Corte fintanto che siano loro stessi a richiedere il suo intervento, mentre appaiono

evidentemente restii ad accettare il suo coinvolgimento quando imposto. In particolare,

l’Unione Africana si è dimostrata particolarmente ostile ai mandati di arresto verso capi

di Stato in carica, visti come destabilizzanti e pericolosi. Le reazioni similari ai casi ge-

melli di al Bashir e Gheddafi lasciano pensare che difficilmente l’Unione Africana ap-

poggerà mai queste situazioni, così come difficilmente agirà mai secondo l’articolo 4

(h) dell’Atto Costitutivo che le conferisce il diritto di intervento in uno Stato membro

nel caso di gravi circostanze in seguito alla decisione dell’Assemblea (tramite consensus

o maggioranza dei due terzi). Questo comportamento ripetuto dell’Unione Africana sta

dando luogo ad una prassi che, se confermata, potrebbe avere importanti conseguenze

per la Corte Penale Internazionale.

2.2.1. Il rapporto contro corrente dell’African Union High Panel on Darfur

L’African Union High Panel on Darfur (AUPD), guidato dall’ex presidente suda-

fricano Thabo Mbeki con il fine di esaminare la situazione in profondità e consigliare il

Consiglio su come combattere l’impunità e favorire la conciliazione, ha consegnato il

suo rapporto nell’ottobre del 2009: invece di richiedere l’applicazione dell’articolo 16

dello Statuto di Roma e criticare la CPI, l’enfasi è posta sul dovere del Sudan, per il

momento ritenuto incompiuto, di perseguire le violazioni commesse in Darfur indipen-

dentemente dall’intervento della Corte, che peraltro è circoscritto solo ad alcuni crimi-

ni.26 Inoltre, attraverso la presa di misure effettive contro l’impunità, il Panel sottolinea

che si potrebbe ricorrere al principio di complementarietà di cui all’articolo 17 dello

Statuto, dato che la Corte non ha giurisdizione primaria, ma può procedere solo quando

lo Stato è incapace o non abbia intenzione di giudicare.27 Tra le altre raccomandazioni,

l’AUPD propone quindi la creazione di una corte ibrida, composta da giudici sudanesi e

internazionali, affinché si occupi dei crimini più gravi; e di una commissione di verità,

giustizia e riconciliazione, sottolineando che giustizia e riconciliazione non possono es-

sere separate.28

In generale, l’AUPD ha adottato un approccio inclusivo, che ha saputo tenere in equa

26 PSC/AHG/2 (CCVII), 29 ottobre 2009. Punto 17 dell’executive summary. 27 PSC/AHG/2 (CCVII), punti 255 e 244-245. 28 PSC/AHG/2 (CCVII), punto 25.

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considerazione tutti le parti coinvolte.29 Il Consiglio di Pace e Sicurezza non ha potuto far

altro che appoggiare il rapporto, pur continuando a richiedere al Consiglio di Sicurezza di

sospendere il processo in corso;30 il governo sudanese, invece, ha respinto la proposta della

corte ibrida, poiché non rispetterebbe la sovranità nazionale del Sudan.31

2.3. Le critiche all’operato del Procuratore

La controversia che ha investito la Corte ha il suo punto focale nel ruolo del Pro-

curatore, i cui vasti poteri sono già ampiamente materia di discussione e la cui decisione

infastidisce e preoccupa parecchi leader. 32 La scelta di Moreno-Ocampo si discosta dal-

la linea prudente seguita nei primissimi anni ed è stata molto criticata perché, oltre a po-

ter minare la pace, secondo alcuni potrebbe essere di natura politica.33 Antonio Cassese

segnala per lo meno tre incongruenze nell’operato del Procuratore: in primo luogo, Mo-

reno-Ocampo non ha fatto richiesta per un mandato di arresto a segreto istruttorio (un-

der seal), come già successo in passato, che sarebbe stato reso pubblico al momento del

primo viaggio di al Bashir in un Stato parte della CPI, consentendo quindi una cattura in

tempi rapidi (per quanto – come sopra detto – tutti i membri delle Nazioni Unite do-

vrebbero cooperare con la Corte secondo la risoluzione 1593).34 Secondo, il Procuratore

ha accusato solo al Bashir e non tutti gli altri leader politici e militari che insieme a lui

hanno pianificato, ordinato ed organizzato i terribili crimini in Darfur. Terzo, Cassese

mette in dubbio che vi siano le condizioni per definire gli atti commessi come “genoci-

dio”, riferendosi in particolare al discutibile riconoscimento delle tribù sudanesi come

etnie e all’accertamento di un chiaro intento sterminare un determinato gruppo.35

29 L. OETTE, op. cit., p. 360. 30 PSC/AHG/COMM.1(CCVII), 29 ottobre 2009. 31 Sudan Tribune, Sudan reiterates rejection of Darfur hybrid courts, 31 ottobre 2009, in: <http://www.sudantribune.com/Sudan-reiterates-rejection-of,32973> [visitato il 23 agosto 2011] 32 De Waal molto giustamente nota: “When a sitting head of state stands indicted of crimes against hu-manity, both he and his prosecutor are on trial”. A. DE WAAL, Sudan and the International Criminal Court, cit. 33 L. OETTE, op. cit., p. 357. Una critica durissima arriva da: Pieter TESCH, Prosecutor’s African Road-show Keeps On Muddling Through, African Arguments, 17 luglio 2010, in: <http://africanarguments.org/2010/07/17/prosecutors-african-roadshow-keeps-on-muddling-through/> [visitato il 24 agosto 2011] 34 Christopher GOSNELL, “The Request for an Arrest Warrant in Al Bashir: Idealistic Posturing or Calcu-lated Plan?”, Journal of International Criminal Justice, Vol. 6, Issue 5,(2008), pp. 841-851. 35 Antonio CASSESE, Flawed International Justice for Sudan, Project Syndicate, 15 luglio 2008, in: <http://www.project-syndicate.org/commentary/cassese4/English> [visitato il 24 agosto 2011]

110

2.4. L’obbligo di cooperazione con la Corte penale per gli Stati terzi

Secondo diverse opinioni, l’obbligo di cooperazione con la Corte deriva in ogni caso dalla risoluzione 1593, dato che il Consiglio si rivolge direttamente al GoS e generalmente a tutti i membri, indipendentemente dal fatto che il Sudan sia parte o meno dello Statuto36. Altri invece fanno presente che il Sudan non può essere vincolato da un trattato di cui non è parte, come sancito dalla Convenzione di Vienna all’articolo 34.37 C’è da chiedersi, quindi, se i poteri del Consiglio di Sicurezza ai sensi del Capitolo VII siano tali da vincolare uno Stato terzo a un trattato di cui non è parte, contrariamente a uno dei principi cardine del di-ritto internazionale dei trattati. Tale autorità, nell’opinione di chi scrive, può essere desunta dal riconoscimento da parte del Consiglio di Sicurezza di una minaccia alla pace e alla sicu-rezza internazionale, la cui soluzione è stata individuata dallo stesso nel deferimento della questione al Procuratore; il Consiglio ha agito quindi secondo l’articolo 24, par.1, della Car-ta delle NU in quanto principale responsabile per il mantenimento della pace e della sicu-rezza, e i membri sono tenuti ad accettare ed eseguire le sue decisioni secondo l’articolo 25. In ogni caso, fino ad ora il Consiglio di Sicurezza ha richiamato le disposizioni della risolu-zione 1593 in alcune dichiarazioni, ribadendo il dovere del GoS e di tutti i membri di coo-perare pienamente con la CPI, ma non ha intrapreso nessuna misura coercitiva per imporre tali obblighi, né sembra determinato a farlo nel breve periodo.38

Il potere della Corte di imporre la propria giurisdizione si è rivelato comunque al-quanto debole, specialmente considerando che nemmeno l’“investitura” del Consiglio di Sicurezza ha potuto portarle una maggiore autorità. Durante la Conferenza di Revisione dell’anno scorso, l’Assemblea degli Stati parte ha adottato una Dichiarazione sulla coo-perazione, enfatizzando l’obbligo degli Stati parte di collaborare con la Corte, special-mente per quanto concerne la cattura dei ricercati.39 Dall’emissione del mandato, il pre-sidente Bashir ha già visitato tre paesi parte dello Statuto di Roma senza essere trattenu-to.40 Tra le varie argomentazioni a favore dell’arresto del leader sudanese, Göran Sluiter esplora la possibilità dell’utilizzo dell’articolo VI della Convenzione sul genocidio, di cui anche il Sudan è parte, come base per ottenere la cooperazione degli Stati.41

36 A. CASSESE, op. cit.. 37 Dapo AKANDE, “The Jurisdiction of the International Criminal Court over Nationals of Non-Parties: Legal Basis and Limits”, Journal of International Criminal Justice, Vol. 1, Issue 3 (2010), pp. 618-650. 38 S/PRST/2008/21, 16 luglio 2008. 39 RC/Decl. 2, 8 giugno 2010. 40 Sudan Tribune, Djibouti becomes third ICC member to receive Sudanese president, 7 maggio 2011, in: <http://www.sudantribune.com/Djibouti-becomes-third-ICC-member,38809> 41 Göran SLUITER, “Using the Genocide Convention to Strengthen Cooperation with the ICC in the Al Bashir Case”, Journal of International Criminal Justice, Vol. 8, Issue 2, (2010), pp. 365-382.

111

2.5. La competenza concorrente del Consiglio di Sicurezza in ordine alla sospensione

del procedimento

A questo punto, in ballo c’è anche la credibilità della Corte: se non si arrivasse

mai in primo grado o se il Consiglio di Sicurezza decidesse di intervenire, vi sarebbero

sicuramente ripercussioni negative per la sua reputazione. La situazione è difficile quin-

di anche per il Consiglio stesso, che dopo aver messo in moto il procedimento si ritrova

a dover scegliere se utilizzare i suoi poteri per bloccarlo o portarlo a termine. Per quanto

nulla vieti che la Corte e il Consiglio si occupino contemporaneamente della questione,

è chiaro che un palese disaccordo tra i due sarebbe estremamente nocivo per la credibi-

lità e la legittimità di entrambi.

Non bisogna dimenticarsi che il Consiglio di Sicurezza è un organo politico che

detiene un potere enorme nella risoluzione delle controversie (pur non avendo funzioni

giurisdizionali). Tale potere è per di più concentrato nelle mani dei cinque paesi con di-

ritto di veto. Gli Stati Uniti, da sempre oppositori della Corte, si sono astenuti al mo-

mento della votazione della risoluzione 1593, impedendo, però, che fossero elargiti fi-

nanziamenti per il procedimento. 42 Ci si può chiedere se questa decisione possa essere

interpretata come una mitigazione della tradizionale contrarietà statunitense alla CPI,

specialmente considerando la loro linea dura contro il Sudan e in particolare contro le

indicibili violenze in Darfur, che hanno portato il Congresso statunitense a definirle ge-

nocidio già nel luglio 2004.43 Non è quindi facile prevedere come si comporterebbero

gli Stati Uniti se si concretizzassero le proposte di sospendere il procedimento secondo

l’articolo 16 dello Statuto, o, al contrario, di un’azione coercitiva che porti all’arresto

degli imputati. La Cina, che non è parte dello Statuto di Roma e si è astenuta al voto per

la risoluzione 1593, ha importanti legami economici con il Sudan, ed è stata tra i primi

membri del Consiglio di Sicurezza a considerare l’idea della sospensione del procedi-

mento.44 Il Consiglio potrebbe ritrovarsi a ribaltare una sua stessa decisione, dimostran-

do un’inevitabile incoerenza, quando tali poteri erano stati previsti in riferimento di pro-

cedimenti avviati da Stati membri o dal Procuratore, e non dal Consiglio stesso. La Cor-

42 Elizabeth C. MINOGUE, "Increasing the Effectiveness of the Security Council’s Chapter VII Authority in the Current Situations Before the International Criminal Court," Vanderbilt Law Review, Vol. 61, No. 2 (2008), pp.647-680, a pp.664-665. 43 BBC News, US House calls Darfur 'genocide', 23 luglio 2004, in: <http://news.bbc.co.uk/2/hi/africa/3918765.stm> [visitato il 24 agosto 2011] 44 Si veda la nota 21.

112

te potrebbe passare così dall’essere uno strumento per la giustizia a quello di leva politi-

ca.45

2.6. I possibili limiti al potere sospensione del Consiglio di Sicurezza: il rispetto dello

jus cogens e del c.d. “dovere di proteggere”

2.6.1. Il rispetto dello jus cogens

Vi è anche chi parla della violazione dello jus cogens come limite al potere di rin-

vio del Consiglio di Sicurezza.46 Le norme jus cogens sono norme di diritto internazio-

nale generale inderogabili, accettate e riconosciute dalla comunità degli Stati; esse oc-

cupano il primo posto nella gerarchia delle fonti di diritto internazionale e possono esse-

re modificate soltanto da norme aventi medesimo carattere (art. 53 della Convenzione di

Vienna sui trattati).47 I divieti di commettere crimini di guerra, contro l’umanità e il ge-

nocidio sono universalmente riconosciuti come norme di jus cogens.48 Il Consiglio di

Sicurezza è limitato nel suo operato dalle norme imperative, e non può quindi adottare

misure che possano comportarne o favorirne la violazione.

Secondo questo punto di vista, quindi, una sospensione del procedimento dovreb-

be costituire una misura eccezionale e temporanea, con l’obiettivo di promuovere il pro-

cesso di pace, senza, però, che questo significhi una totale mancanza di accountability.

Oette sostiene che il Consiglio non abbia poteri tali da poter assolvere gli accusati, per-

ché tale atto risulterebbe in una violazione degli standard internazionali riguardanti i

crimini classificati come jus cogens e potrebbe potenzialmente incoraggiare la commis-

sione di tali crimini.49 In altre parole, un rinvio sarebbe giustificabile solo con la garan-

zia che i responsabili saranno comunque puniti.

2.6.2. Il c.d. “dovere di proteggere”

L’argomentazione appena trattata richiama la dottrina del c.d. “dovere di proteg-

gere”, emersa negli anni novanta in seguito ai grandi cambiamenti delle relazioni inter-

nazionali, e in particolare all’uccisioni di massa verificatesi in Rwanda, Somalia e Bo- 45 Alex DE WAAL , Africa’s challenge to ICC, African Arguments, 1 settembre 2008, in: <http://africanarguments.org/2008/09/01/africas-challenge-to-the-icc/> [visitato il 25 agosto 2011] 46 L. OETTE, op. cit., p. 352. 47 T. TREVES, op. cit., p. 416. 48 N. RONZITTI, op. cit., p. 159. 49 L. OETTE, op. cit., p. 353.

113

snia, rappresentando, in un certo senso, l’evoluzione del concetto di “intervento umani-

tario”.50 Nel 2001, la Commissione Internazionale sull’intervento e la sovranità statale

(International Commission on Intervention and State Sovereignty - ICISS), un panel in-

dipendente finanziato dal governo canadese, ha pubblicato un influente rapporto dedica-

to alla materia.51 Invece di incentrarsi sul diritto di intervento di una parte terza, il con-

cetto del “dovere di proteggere” si basa sulla responsabilità che è intrinseca alla sovrani-

tà: la responsabilità primaria della protezione delle persone appartiene infatti allo Stato

sovrano stesso, e solamente se tale Stato non dovesse essere in grado o non volesse

(unwilling or unable) eseguire i suoi doveri, allora la responsabilità internazionale di

proteggere avrà la precedenza sul principio di non intervento. In parole semplici, uno

Stato perde un suo diritto quando non rispetta i suoi doveri, e l’intervento internazionale

è una risposta al fallimento dello Stato.52

Quattro anni più tardi, parte della dottrina è stata adottata dall’Assemblea Genera-

le nella risoluzione contenente gli esiti del World Summit del 2005. 53 Il Consiglio di Si-

curezza ha riaffermato quanto contenuto in queste disposizioni attraverso la risoluzione

1674 (2006).54 Secondo quanto illustrato, le Nazioni Unite e i suoi membri hanno quin-

50 Jarrod WONG, “Reconstructing the Responsibility to Protect in the Wake of Cyclones and Separatism”, Tulane Law Review, Vol. 84, No. 2 (2009), pp. 219-236, a pp. 225. 51 J. WONG, op. cit., p. 228 e ss. 52 La responsabilità di proteggere è composta da tre responsabilità diverse: i) di prevenire, ii) di reagire e iii) di ricostruire, dove l’eventuale uso della forza deve rispettare sei criteri (giusta causa, buone intenzio-ni, ultima risorsa, proporzionalità, ragionevole possibilità di successo e legittimità autorità). 53 Paragrafi 138 e 139: 138. Each individual State has the responsibility to protect its populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity. This responsibility entails the prevention of such crimes, including their incitement, through appropriate and necessary means. We accept that responsibility and will act in accordance with it. The international community should, as appropriate, encourage and help States to exercise this responsibility and support the United Nations in establishing an early warning ca-pability. 139. The international community, through the United Nations, also has the responsibility to use appro-priate diplomatic, humanitarian and other peaceful means, in accordance with Chapters VI and VIII of the Charter, to help protect populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against hu-manity. In this context, we are prepared to take collective action, in a timely and decisive manner, through the Security Council, in accordance with the Charter, including Chapter VII, on a case-by-case basis and in cooperation with relevant regional organizations as appropriate, should peaceful means be inadequate and national authorities are manifestly failing to protect their populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity. We stress the need for the General Assembly to continue consideration of the responsibility to protect populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity and its implications, bearing in mind the principles of the Charter and international law. We also intend to commit ourselves, as necessary and appropriate, to helping States build capacity to protect their populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity and to assisting those which are under stress before crises and conflicts break out. A/RES/60/1, 24 ottobre 2005. 54 S/RES/1674 (2006), 28 aprile 2006.

114

di il dovere di fare il possibile per proteggere le popolazioni da genocidio, crimini con-

tro l’umanità, pulizia etnica e crimini di guerra, sia supportandosi vicendevolmente che

intervenendo nel caso in cui un membro, per volontà o incompetenza, non sia in grado

di farlo.

La responsabilità di proteggere può avere due applicazioni diverse al caso del

Darfur: la prima si riferisce a quanto ora discusso, ossia il potere del Consiglio di Sicu-

rezza di cui all’articolo 16 dello Statuto di Roma; la seconda concerne l’intervento in-

ternazionale in difesa delle popolazioni locali, in particolare in riferimento all’iniziale

rifiuto del Sudan all’allargamento della missione UNMIS in Darfur, poi risolto con il

dispiegamento di una missione ibrida Nazioni Unite/Unione Africana. Dato che il Su-

dan ha certamente fallito nel proteggere le popolazioni del Darfur, le Nazioni Unite do-

vrebbero fare tutto il possibile per fermare le violenze, obiettivo per il momento non

completamente raggiunto, come riportato da molte organizzazioni in difesa dei diritti

umani ed esperti vari, nonostante la creazione dell’UNAMID e la comminazione di san-

zioni.55 Considerando che anche la decisione di deferire il caso alla CPI rientra tra le

misure in risposta alla rilevazione di una situazione di cui all’articolo 39 della Carta del-

le Nazioni Unite, la possibilità di ribaltare tale decisione potrebbe essere considerata

contraria al c.d. “dovere di proteggere”, e potrebbe essere giustificata solo nel caso in

cui il Consiglio ritenesse di proteggere maggiormente la popolazione sudanese non im-

ponendo le decisioni della Corte, anche se c’è la possibilità che i responsabili rimanga-

no impuniti. Permettere, quindi, ad Omar al Bashir di continuare a guidare il paese sa-

rebbe, secondo questo ragionamento, la scelta migliore per i sudanesi; per quanto, come

detto, riproporrebbe il problema dell’impunità come favoreggiamento alla commissione

di violazioni di norme imperative.

Tuttavia, questa dottrina è ancora molto ambigua nei contenuti, specialmente con

riguardo al possibile uso della forza. Ancora troppo vicino al concetto di intervento

umanitario, il c.d. “dovere di proteggere” è temuto dagli Stati più deboli e non gode

dell’appoggio incondizionato degli Stati più potenti, rendendo quindi assai difficile un

suo utilizzo nel futuro più vicino.56 55 Si veda, ad esempio: Amnesty International, Annual Report 2011, Sudan, in: <http://www.amnesty.org/en/region/sudan/report-2011>; Council of Foreign Relations, Crisis Guide: Darfur, in: <http://www.cfr.org/sudan/crisis-guide-darfur/p13129>; BBC, Q&A: Sudan's Darfur conflict, in: <http://news.bbc.co.uk/2/hi/africa/3496731.stm>. 56 Carlo FOCARELLI, “The responsability to protect doctrine and humanitarian intervention: too many am-biguities for a working doctrine”, Journal of Conflict & Security Law, Vol. 13, No. 2 (2008), pp. 191-213.

115

3. Le sanzioni imposte dal Consiglio di Sicurezza

Tra i poteri conferiti al Consiglio di Sicurezza dal Capitolo VII della Carta, vi è anche la possibilità di prendere decisioni di misure non implicanti l’uso della forza,

normalmente denominate sanzioni, che hanno lo scopo di far cessare i comportamenti in

contrasto con la Carta, piuttosto che di punire lo Stato.57 Poiché le sanzioni possono

avere effetti devastanti, e arrecare gravi pregiudizi sia alla popolazione che a Stati terzi,

il Consiglio di Sicurezza ha sviluppato un approccio personalizzato, ritagliando impor-

tanti eccezioni come quelle concesse per l’attività degli operatori umanitari. Inoltre,

specialmente nella prassi degli ultimi anni, sono sempre più frequenti le cosiddette

smart sanctions, ossia sanzioni intelligenti che colpiscono singoli individui, ad esempio

congelandone i beni patrimoniali. Le discussioni sull’efficacia di tale misure rimangono

comunque numerose.58 Ogni volta che il Consiglio decide una sanzione nei confronti di

uno Stato, istituisce anche un Comitato, la cui composizione riflette quella del Consi-

glio, che ha il compito di attuare e controllare l’esecuzione delle sanzioni imposte.

Spesso il Consiglio di Sicurezza si serve anche di Gruppi di Esperti o di Gruppi di Mo-

nitoraggio per supervisionare gli effetti delle misure e deciderne eventuali modifiche a

seconda delle raccomandazioni ricevute.

Nel caso del Sudan, vi sono attualmente in atto tre misure ex art. 41, decise e/o

rafforzate tramite le risoluzioni 1556 (2004), 1591 (2005) e 1945 (2010): embargo di

armi, divieto di espatrio e congelamento dei beni patrimoniali.59 Per quanto riguarda il

primo, tutti gli Stati membri devono prendere ogni misura necessaria per prevenire la

fornitura di armi nei tre Stati del Darfur a tutte le entità non governative, inclusi i Jan-

jaweed, a tutti le parti del N’djamena Ceasefire Agreement e a qualsiasi altro belligeran-

te. Per ciò che concerne invece il divieto di espatrio e il congelamento dei beni patrimo-

niali, per il momento sulla lista redatta dal Comitato vi sono quattro nomi: un coman-

dante del Sudan Armed Force, un comandante dell’SLA, un capo tribù e un comandante

del National Movement for Reform and Development. Nel più recente rapporto del Pa-

nel di esperti a disposizione del Comitato, è riportato che l’embargo sulle armi “remains 57 S. MARCHISIO, op. cit., p. 233. 58 Si veda ad esempio: Slavi T. SLAVOV, “Innocent or Not-so-innocent Bystanders: Evidence from the Gravity Model of International Trade About the Effects of UN Sanctions on Neighbour Countries”, in The World Economy, vol. 30, issue 11, (2007), pp. 1701-1725; e David J. LEKTZIAN & Christopher M. SPRECHER “Sanctions, Signals, and Militarized Conflict”, in American Journal of Political Science, Vol. 51, No. 2 (2007), pp. 415-431. 59 Il sito del comitato: <http://www.un.org/sc/committees/1591/index.shtml>

116

without discernable impact and ammunition, especially, has continued to enter Darfur

since 2005.”60 La sanzione, quindi, non sembra aver avuto i risultati sperati. 61 Per quan-

to concerne il divieto di espatrio e il congelamento dei beni patrimoniali, il panel riferi-

sce che il governo del Sudan non ha adottato alcuna misura per rendere effettive le san-

zioni, ma ha anzi affermato di non concordare né riconoscere la designazione di due de-

gli individui.

4. Le missioni di pace in Darfur

Saranno ora illustrate le missioni di pace in Darfur: l’African Union Mission in Sudan (AMIS), la African Union – United Nations Hybrid Operation in Darfur (UNA-

MID) e la EU support mission to AMIS.

4.1. L’Unione Africana e l’architettura africana per la pace e la sicurezza

L’Unione Africana (UA) ha preso vita nel 2002 dalle ceneri dell’Organizzazione

dell’Unità Africana, fondata nel 1963. Rispetto al suo predecessore, soprannominato il

“club dei dittatori”, l’UA ha significato una decisa svolta verso l’umano-centrismo, al-

meno sulla Carta: gli obiettivi e i principi elencati nell’Atto costitutivo mettono in risal-

to i diritti umani, il benessere dei popoli africani, l’integrazione regionale, la good go-vernance; mentre quelli dell’OUA si concentravano quasi esclusivamente sulla salva-

guardia della sovranità appena acquisita. Le novità più importanti riguardano il mante-

nimento delle pace e la gestione delle questioni interne: se per la prima è stata messa in

piedi un’importante struttura, per la seconda l’articolo 4 (h) dell’Atto Costitutivo preve-

de persino la possibilità di intervento in uno Stato membro nel caso di gravi circostanze,

come il verificarsi di genocidio, crimini di guerra e crimini contro l’umanità. Il fatto che

tale decisione debba essere presa dall’Assemblea dei capi di Stato e di governo, tramite

60 S/2011/111, 8 marzo 2011. 61 È interessante la discussione di Barnidge circa la decisione dell’embargo, che riprende l’opinione sepa-rata del giudice della Corte Internazionale di Giustizia Elihu Lauterpacht riguardo all’embargo imposto dalla risoluzione 713 durante la guerra dei Balcani. In quest’ultimo caso, la Bosnia lamentava che l’embargo avrebbe avuto l’involontaria conseguenza di aumentare il già profondo vantaggio militare dei Serbi bosniaci, favorendo così la possibile commissione di genocidio. Barnidge si chiede quindi se la stessa situazione sia applicabile al caso del Darfur, al punto di poter giustificare una violazione dell’embargo, concludendo, dopo una breve analisi, che non vi siano motivi sufficienti per applicare l’opinione del giudice Lauterpacht al Sudan. Si veda: Robert P. BARNIDGE, Jr, “The United Nations And The African Union: Assessing A Partnership For Peace In Darfur”, in Journal of Conflict & Security Law, Vol. 14, Issue 1, (2009), pp. 93-113, pp. 104-112.

117

consensus o maggioranza dei tre quarti, rende improbabile il suo utilizzo, ma resta co-

munque una notevole misura a disposizione. Inoltre, è prevista la sospensione nel caso

di un cambiamento di governo incostituzionale, come accaduto già diverse volte dal

2002 (per Madagascar, Togo, Repubblica Centrafricana, Mauritania, Guinea, Niger,

Guinea-Bissau e Costa d’Avorio).62

Paradossalmente, nell’Atto Costitutivo non è stato incluso nessun organo specifi-

co per il mantenimento della pace e la gestione delle controversie, anche se la decisione

adottata dalla 37esima sessione ordinaria dell’Assemblea dei capi di Stato e di governo

dell’OUA, a Lusaka (Zambia) nel 2001,63 prevedeva che fosse incorporato come uno

degli organi dell’Unione anche il Meccanismo per la Prevenzione, la Gestione e la Riso-

luzione dei Conflitti dell’OUA – istituito a sua volta a seguito della Dichiarazione del

Cairo del 1993.64 Il Consiglio di Pace e Sicurezza è stato quindi creato dall’Assemblea

secondo i poteri di cui all’articolo 5, par. 2 tramite un protocollo adottato durante la ses-

sione inaugurale a Durban nel 2002; secondo l’articolo 9, par. 2 l’Assemblea, in quanto

organo supremo dell’UA, può delegare i suoi poteri ad altri organi, ed è probabilmente

da questo articolo che si può desumere l’autorità del Consiglio in materia. L’architettura

africana di pace e sicurezza si base sul documento “Solemn Decleration on a Common African Defence and Security Policy”, adottato durante la sessione straordinaria dei capi

di Stato e di governo a Sirte (Libia), il 28 febbraio 2004.65 Al centro della struttura vi è

quindi il Consiglio di Pace e Sicurezza, che si avvale della collaborazione di altri organi

(il Presidente della Commissione, il Panel of Wise, il sistema continentale di Early Warning, l’African Standby Force ed il Fondo Speciale per la pace) e ha relazioni con il

Parlamento panafricano, la Commissione Africana per i diritti umani e dei popoli, e la

società civile.66 Infine, il Consiglio, secondo l’articolo 16 del suo Protocollo, coopera

62 Kathryn STURMAN, Unconstitutional Changes of Government: The Democrat’s Dilemma in Africa, SAIIA Policy Briefing n. 30, Marzo 2011, in: <http://www.saiia.org.za/policy-briefings/unconstitutional-changes-of-government-the-democrat-s-dilemma-in-africa.html> 63 AHG/Dec. 1 (XXXVII). 64 AHG/DECL.3 (XXIX). 65 La Dichiarazione contiene principi, obiettivi, meccanismi e organi coinvolti, e relazioni con altre orga-nizzazioni internazionali e regionali (Regional Economic Communities – RECs). Solemn Decleration on a Common African Defence and Security Policy, 28 febbraio 2004. 66 Il CPS è composto da 15 membri a rotazione ed esercita le sue funzioni nelle seguenti aree (art. 6): promozione della pace, della sicurezza e della stabilità in Africa; early warning e diplomazia preventiva; risoluzione dei conflitti, includendo l’uso di buon uffici, mediazione, conciliazione e inchiesta; operazioni di pace e interventi in uno Stato membro secondo gli articoli 4 (h) e (j) dell’Atto costitutivo; consolida-mento della pace e ricostruzione post-conflitto; azioni umanitarie e gestione delle catastrofi. I poteri attra-verso cui il Consiglio può operare, in collaborazione con il Presidente della Commissione, comprendono,

118

strettamente con i meccanismi regionali e con le Nazioni Unite, mantenendo la respon-

sabilità primaria per la promozione della pace in Africa e riconoscendo il ruolo centrale

del Consiglio di Sicurezza a livello internazionale.

Il Consiglio di Pace e Sicurezza è quindi a capo di un sistema che appare, in teo-

ria, piuttosto robusto, dotato di autorità, organi consultivi e tecnici, un sistema di moni-

toraggio per interventi immediati, una forza armata di rapido dispiegamento e un fondo

per il finanziamento. Tuttavia, alcuni meccanismi, come l’ASF, devono ancora diventa-

re operativi; inoltre, tra il dire e il fare rimane in ogni caso la volontà politica e la neces-

saria logistica per far funzionare pienamente il sistema.

4.2. Dall’AMIS all’UNAMID

L’AMIS è stata la prima missione autorizzata dal Consiglio di Pace e Sicurezza, e

la seconda sotto l’egida dell’Unione Africana.67 Il Consiglio ha deciso il suo dispiega-

mento in seguito alla firma dell’Humanitarian Ceasefire Agreement (HCFA), conosciu-

to anche come l’accordo di N’djamena, tra il GoS da una parte, e l’SLA/M e il JEM

dall’altra. L’accordo prevedeva, tra le altre cose, la cessazione delle ostilità, l’istituzione

di una Commissione congiunta e di una Commissione per il cessate-il-fuoco perché

monitorassero l’attuazione dell’HCFA e la creazione di una squadra di osservatori mili-

tari per monitorare il cessate-il-fuoco.68 Su questa base, e in seguito ad una missione di

accertamento sul campo, il Consiglio ha autorizzato il Presidente della Commissione ad

istituire una missione d’osservazione con una componente civile e, se necessario, un

elemento di protezione.69 Il mandato iniziale dell’AMIS, quindi, era molto limitato, e fu

presto chiaro che la situazione richiedesse molto di più: il cessate-il-fuoco era ripetuta-

tra gli altri: anticipare e prevenire dispute e conflitti; intraprendere operazioni di peace-making e peace-building; autorizzare il dispiegamento delle missioni e deciderne le linee guida; raccomandare all’Assemblea di intervenire secondo l’art. 4(h) dell’Atto Costitutivo; comminare sanzioni in caso di cambiamento di governo incostituzionale; esaminare e intraprendere azioni nel caso di minaccia all’indipendenza e alla sovranità di uno Stato membro; sostenere azioni umanitarie nel caso di conflitti armati e calamità naturali. Al par. 3 gli Stati concordano nell’accettare ed eseguire le misure prese dal CPS. Secondo l’art. 8, il Consiglio può istituire organi sussidiari e sottocomitati, com’è stato per la crea-zione dell’AUPD e dell’AUHIP. 67 La African Mission in Burundi (AMIB – 2003/2004) è stata la prima missione di peace keeping sotto l’egida dell’Unione Africana, ma è stata autorizzata dall’Organo Centrale del Meccanismo di Prevenzio-ne, Gestione e Risoluzione delle Controversie (il meccanismo previsto dall’OUA) e non dal CPS che do-veva ancora entrare in funzione. 68 Arvid EKENGARD, The African Union Mission in SUDAN (AMIS), FOI Swedish Defence Research Agency, Agosto 2008, p.14, in: <http://www.foi.se/upload/projects/Africa/foir2559.pdf> 69 PSC/AHG/Comm. (X), 25 maggio 2004.

119

mente violato e vi erano forti carenze logistiche e di risorse (60 osservatori per un terri-

torio grande quanto la Francia).70 Il 20 ottobre 2004 il Consiglio di Pace e Sicurezza de-

cise l’allargamento della missione, sia nei numeri del personale che nelle sue funzioni.71

L’AMIS II (così rinominata) doveva essere costituita da 2,341 militari, 850 poliziotti e

personale civile, con il mandato di monitorare il cessate-il-fuoco, supportare il consoli-

damento della pace e contribuire alla creazione di un ambiente sicuro. Al punto 6 sono

stati elencati una serie di compiti più specifici, tra cui figura anche quello di proteggere

i civili “whom it encounters under imminent threat and in the immediate vicinity, within resources and capability, it being understood that the protection of the civilian popula-tion is the responsibility of the GoS”. Non c’è quindi un incarico generale di protezione

dei civili, ma solo “occasionale”, dato che tale responsabilità appartiene al GoS, che pe-

rò paradossalmente è tra i perpetratori delle violenze. Inoltre, è affidato a Khartoum an-

che il disarmo delle milizie filogovernative, come richiesto anche dalla precedente riso-

luzione 1556 del Consiglio di Sicurezza.72

Come si può intuire da questi punti, il mandato era piuttosto ambiguo, e non ha

mancato di causare problemi di interpretazione; secondo Ekengard c’è stata una lettura

volutamente ristretta riguardo la protezione dei civili, poiché i comandanti sapevano be-

ne di non avere abbastanza risorse per poter essere effettivi.73 Nel gennaio del 2005, la

Commissione per il cessate-il-fuoco ha istituito il Darfur Integrated Task Force presso

la sede dell’UA per favorire il coordinamento e la pianificazione della missione.74 Il

numero dei peacekeepers fu aumentato ancora nell’aprile del 2005, in seguito ad una

missione di accertamento congiunta di UA e NU, espandendo il corpo militare fino a

6,171 elementi e quello di polizia fino a 1,560.75 L’AMIS ha sofferto moltissimo a livel-

lo logistico ed ha necessitato di aiuto esterno per tutta la sua durata, sia per il trasporto

di terra che per quello aereo: per esempio, da giugno 2005 a dicembre 2007 (quando è

subentrata l’UNAMID) la NATO ha svolto operazioni di ponte aereo per le truppe

70 A. EKENGARD, op. cit., p. 25. 71 PSC/PR/Comm.(XVII), 20 ottobre 2004. 72 Nella stessa risoluzione, il CdS definisce la situazione in Sudan come una minaccia alla pace, S/RES/1556 (2004). 73 Cristina G. BADESCU & Linnea BERGHOLM, “The Responsibility To Protect and the Conflict in Darfur: The Big Let-Down”, Security Dialogue, Vol.40, no. 3 (2009), pp. 287-309, a p. 298; e A. EKENGARD, op. cit., pp. 25-29. 74 Human Rights Watch, Sudan: Imperatives for Immediate Change, Volume 18 No. 1(A), gennaio 2006, p. 17, in: <http://www.hrw.org/en/reports/2006/01/19/sudan-imperatives-immediate-change> 75 PSC/PR/Comm. (XXVIII), 28 aprile 2005.

120

AMIS. Si è trattato della prima operazione NATO sul suolo africano.76 Inoltre, l’Unione

Europea ha assistito l’AMIS sul campo e soprattutto finanziariamente, con contributi in-

torno ai 300 milioni di euro.77 La firma del DPA del 5 maggio 2006 non ha giovato particolarmente all’AMIS.

Nel communiqué della sua 51esima seduta, il Consiglio di Pace e Sicurezza ha appog-

giato il nuovo accordo di pace, sottolineato la necessità di modificare il mandato

dell’AMIS di conseguenza, e, per la prima volta, ha proposto un passaggio di consegne

ad una missione targata ONU.78 La richiesta è stata reiterata due mesi più tardi, con-

giuntamente all’imposizione di sanzioni come il divieto di espatrio e il congelamento

dei beni patrimoniali per tutti coloro che impedissero l’attuazione dell’accordo, decise

in collaborazione con il Consiglio di Sicurezza.79 Il DPA ha creato problemi notevoli

all’AMIS per due motivi principali, tra loro connessi: da un lato, trattandosi di un ac-

cordo firmato solo da una fazione dei ribelli, ha di fatto escluso una parte della popola-

zione dal processo di pace, il cui risentimento si è acuito in seguito all’appoggio dato al

DPA dall’UA e ha quindi contribuito ad alimentare i sospetti di molti sull’imparzialità

delle truppe.80 Dall’altra, i mandati dell’AMIS si sono sempre basati su accordi di pace

deboli, risultati dalla fretta, e ne hanno così sempre adottato il carattere fragile e non ef-

fettivo.81 Alla fine di agosto, il Consiglio di Sicurezza ha accolto la richiesta del Consi-

glio dell’Unione Africana e ha deciso l’allargamento della missione UNMIS in Darfur

attraverso la risoluzione 1706, scontrandosi però con il netto rifiuto del GoS, che ha in-

terpretato l’azione delle NU come un attacco alla sovranità sudanese e un ennesimo ten-

tativo da parte dell’occidente di ri-colonizzare un paese africano ricco di petrolio.82 La

ricerca di un compromesso si è concretizzata con la proposta di una missione ibrida

NU-UA,83 istituita attraverso la risoluzione 1769 nel luglio del 2007. L’UNAMID ha

assorbito il personale AMIS ed è stata poi integrata da un primo light support package e

da un secondo heavy support package. La nuova missione ibrida ha preso ufficialmente

76 A. EKENGARD, op. cit., p. 22. 77 A. EKENGARD, op. cit., p. 36. 78 PSC/MIN/Comm/1(LI), 15 maggio 2006. 79 PSC/MIN/Comm (LVIII), 27 giugno 2006. 80 C.G. BADESCU & L. BERGHOLM, op. cit., p. 302. 81 Alex DE WAAL, “Darfur and the Failure of the Responsibility to Protect”, International Affairs, Vol. 83, Issue 6, (2007), pp. 1039-1054, a p. 1049. 82 Sudan Tribune, Sudan reiterates full rejection of UN resolution 1706, 1 ottobre 2006, in: <http://www.sudantribune.com/Sudan-reiterates-full-rejection-of,17899> 83 PSC/PR/Comm(LXXIX), 22 giugno 2007.

121

il comando il 31 dicembre 2007.

La forza autorizzata dell’UNAMID prevede un corpo militare di 19,555 elementi

e un corpo di polizia di 6,432: in data 31 luglio 2011 risultano esserci 17,759 truppe e

4,526 ufficiali di polizia.84 Il mandato e la struttura adottate dal Consiglio fanno riferi-

mento al rapporto congiunto del Segretario Generale delle Nazioni Unite e del Presiden-

te della Commissione dell’Unione Africana del 5 giugno 2007.85 Il mandato, secondo il

paragrafi 54 del suddetto rapporto, prevede:

a) contribuire al ristabilimento delle necessarie condizioni di sicurezza per

permettere l’assistenza umanitaria e l’accesso degli aiuti in tutto il Darfur;

b) contribuire alla protezione della popolazione civile sotto minaccia imminen-

te e alla prevenzione degli gli attacchi, entro le capacità disponibili e la pro-

pria area di spiegamento, senza pregiudicare la responsabilità del Governo

del Sudan;

c) monitorare e verificare l’attuazione dei vari accordi di cessate-il-fuoco con-

clusi dal 2004, come del Darfur Peace Agreement, e di eventuali accordi

successivi;

d) assistere il processo politico per assicurarsi che sia inclusivo, e sostenere la

mediazione congiunta di UA e NU nel loro impegno nel processo di pace;

e) contribuire alla creazione di un ambiente sicuro per favorire la ricostruzione

economica e lo sviluppo, come per garantire il ritorno a casa di rifugiati e

sfollati;

f) contribuire alla promozione del rispetto e della protezione dei diritti umani e

delle libertà fondamentali in Darfur;

g) assistere la promozione dello stato di diritto in Darfur;

h) monitorare la situazione della sicurezza al confine con il Chad e la Repub-

blica Centrafricana.

Al fine di raggiungere questi obiettivi, al par. 55 sono elencati una serie di compiti

più specifici. Infine, il Consiglio di Sicurezza, agendo sotto il Capitolo VII della Carta

autorizza l’UNAMID ad usare tutte le azioni necessarie per (i) proteggere il proprio per-

sonale e le installazioni e per assicurare libertà di movimento sia al personale che agli

84 UNAMID Facts and Figures, in: <http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/unamid/facts.shtml> [visitato il 27 agosto 2011] 85 S/2007/307/Rev.1, 24 maggio 2007.

122

operatori umanitari; (ii) sostenere l’attuazione del DPA, prevenendo e bloccando ogni

attacco e interferenza, e proteggendo i civili, senza pregiudicare la responsabilità del

GoS. Il carattere fortemente africano della missione, così come richiesto dal governo

sudanese, è riscontrabile anche nella leadership, composta da rappresentanti di Nigeria,

Somalia, Niger, Rwanda e Ghana.86

4.2.1. L’efficacia della missione ibrida UNAMID

La situazione non si può dire drasticamente migliorata con l’arrivo dei caschi blu.

Nella recente risoluzione 2003, che ha prolungato la missione fino al 31 luglio 2012, il

Consiglio di Sicurezza ha sottolineato la necessità per l’UNAMID di fare completo uso

del suo mandato e delle sue capacità, particolarmente riguardo alla protezione dei civili

e degli aiuti umanitari, ricordando anche i poteri coercitivi a loro disposizione.87 Stando

al rapporto più recente del SG, i combattimenti tra il governo e le milizie continuano ad

essere fonte di profonda insicurezza in Darfur.88 Gli attacchi contro il personale e gli

operatori umanitari, anche se diminuiti in numero, sono stati molto severi. Per quel che

riguarda la libertà di movimento, dall’1 gennaio al 31 marzo 2011 le forze UNAMID

sono state bloccate dal GoS 18 volte via terra e 76 volte via aria.89 Si riportano altresì

limitazioni all’operato delle organizzazioni umanitarie, la crescita del numero degli sfol-

lati e violazioni di diritti umani.

Ci vorrà tempo per capire se l’accordo da poco concluso da Khartoum e i ribelli

sarà effettivo: sicuramente non significa la sicurezza immediata delle popolazioni della

regione. Alex De Waal, uno dei massimi esperti del Darfur, è molto critico riguardo alle

risposte date alla crisi dalla comunità internazionale in questi anni:

“Over the period 2004–2007, the international community pursued a range of ob-jectives for Darfur that included improving security and humanitarian access, sup-porting the CPA, obtaining justice at The Hague, seeking a negotiated peace, dis-patching a UN force and punishing those standing in the way of these goals. The multiplicity of these goals impeded a clear and coherent strategy. Some actions demanded the impossible while others set unrealistic deadlines. Few were followed up. On the occasions that Khartoum met one demand, another was placed on the

86 UNAMID Leadership, in: <http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/unamid/leadership.shtml> [visitato il 27 agosto 2011] 87 S/RES/2003 (2011), 29 luglio 2011. 88 S/2011/244, 14 aprile 2011. 89 S/2011/244, punto 24.

123

table. With an internally dysfunctional regime facing a confused and inconsistent international community, it is unsurprising that little progress was made.”90

Oltre alla mancanza di una strategia e concretezza, De Waal sottolinea come

l’eccesso di aspettativa creata nei confronti del peacekeeping ONU abbia avuto effetti

negativi, piuttosto che positivi: in primo luogo, ha contribuito a demoralizzare le truppe

AMIS, non considerate all’altezza; secondo, ha di fatto rallentato i negoziati durante il

2006, poiché i ribelli sapevano che l’ONU sarebbe venuto a “salvarli” e non erano

quindi disposti a fare concessioni; e infine, la frustrazione dei civili, che si erano illusi

di essere in salvo una volta protetti dai caschi blu, ha accresciuto l’astio verso le Nazio-

ni Unite, come molto spesso si è visto sul campo. La denuncia di De Waal, in accordo

con Ekengard, è soprattutto contro la mancanza di volontà politica, sia della comunità

internazionale che dell’Unione Africana: se si fosse intervenuti tempestivamente secon-

do l’art. 4 (h) dell’Atto Costitutivo dell’Unione Africana, o attraverso il Capitolo VII,

dato il riconoscimento di una minaccia, si sarebbe potuto evitare molto di quello è se-

guito negli anni.91 Sfortunatamente per più di un milione di persone, la riluttanza

dell’UA e delle NU, insieme alla rigida opposizione di Khartoum, non lo hanno reso

possibile.

4.3. Il supporto dell’Unione Europea

I legami instaurati tra Africa e Unione Europea sono molteplici e eterogenei, e si

concentrano prima di tutto sull’economia e lo sviluppo del continente nero. Questi in-

cludono: l’Accordo di Cotonou, il Fondo Europeo per lo Sviluppo, l’Africa-EU Strate-gic Partnership e l’African Peace Facility (APF). L’APF è un fondo creato nel 2004

appositamente per finanziare missioni di pace condotte in Africa, gestite e costituite da

personale africano. Attraverso l’APF, l’Unione Europea ha contribuito al sostegno

dell’AMIS con più di 305 milioni di euro, includendo 38,5 milioni di euro di contribu-

zioni volontarie di alcuni membri.92

La missione di supporto all’AMIS non è considerabile una vera missione di pace

autonoma, come altre condotte dall’UE, per esempio in Congo, in Somalia e in

90 A. DE WAAL, “Darfur”, cit., p. 1043. 91 A. DE WAAL, “Darfur”, cit., p. 1042; e A. EKENGARD, op. cit., p. 29. 92 Giji GYA, The Eu’s Role In The Darfur Crisis From 2003 Until Today, FRIDE, marzo 2010, p. 12, in: <http://www.fride.org/publication/733/the-eu's-role-in-the-darfur-crisis-from-2003-until-today>

124

Chad/Repubblica Centrafricana, in quanto si è concretizzata semplicemente nell’invio

di un numero limitato di personale con incarichi di assistenza logistica e di addestra-

mento. La decisione del Consiglio europeo è stata presa in seguito all’espressa richiesta

di supporto da parte del Presidente della Commissione dell’UA, Alpha Oumar Kona-

rè.93 La supporting action era costituita da una componente di polizia, con il compito di

(i) assistere il sistema di polizia dell’AMIS, (ii) assistere l’addestramento del personale

di polizia, (iii) assistere lo sviluppo di una divisione di polizia all’interno dell’UA; e da

una componente militare, che a sua volta doveva (i) provvedere assistenza tecnica e lo-

gistica alle forze AMIS, (ii) fornire osservatori militari, (iii) addestrare truppe africane e

osservatori, (iv) fornire trasporto strategico e tattico, (v) provvedere al monitoraggio ae-

reo. La missione si è conclusa con la creazione dell’UNAMID.94

L’Unione Europea è spesso criticata per la sua politica estera, soprattutto per non

aver ancora sviluppato una voce unica in materia, neanche dopo la riforma derivata dal

Trattato di Lisbona e la creazione di due nuove figure come il Presidente del Consiglio

Europeo e l’Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurez-

za. Per questo, molti la definiscono un gigante economico e un nano politico. Anche nel

caso del Darfur, in tanti hanno sperato in una presa di posizione più netta, che non è pe-

rò arrivata.95 Dall’altra parte, però, l’Unione rimane il maggiore finanziatore per

l’Africa: è quindi un partner fondamentale per l’UA, specialmente per quanto riguarda

la concreta attuazione dell’architettura africana per la pace e la sicurezza.

93 Council Joint Action 2005/557/CFSP, 18 luglio 2005, OJ L 188, 20.07.2005. 94 Council Joint Action 2007/887/CFSP, 20 dicembre 2007, OJ L 346, 29.12.2007. 95 Si veda: G. GYA, op. cit.; Nicoletta PIROZZI (a cura di), Ensuring Peace And Security In Africa: Imple-menting The New Africa-Eu Partnership, Quaderni Istituto Affari Internazionali No. 17, marzo 2010, in: <http://www.iai.it/pdf/Quaderni/Quaderni_E_17_selection.pdf>; Crisis Group, The Eu/Au Partnership In Darfur: Not Yet A Winning Combination, Africa Report No. 99, 25 ottobre 2005, in: <http://www.crisisgroup.org/~/media/Files/africa/horn-of-africa/sudan/The%20EU-AU%20Partnership%20in%20Darfur%20Not%20Yet%20a%20Winning%20Combination.pdf>

PARTE III

LE QUESTIONI IRRISOLTE

127

CAPITOLO VII LA CITTADINANZA

1. Il diritto alla cittadinanza nel diritto internazionale

Gli Stati regolano l’attribuzione della cittadinanza basandosi solitamente sul com-

promesso tra due criteri base: lo jus soli, ossia la nascita dell’individuo nel territorio del-

lo Stato; e lo jus sanguinis, ossia la discendenza da un genitore o antenato che è (o era)

cittadino dello Stato.1

A questi due principi base si aggiungono altri due procedimenti che possono por-

tare alla concessione della nazionalità: il matrimonio con un cittadino e la naturalizza-

zione, la quale richiede sempre uno specifico atto dello Stato e ha come presupposto il

sussistere di determinate condizioni, come, per esempio, la residenza abituale per un pe-

riodo minimo di tempo.2 Per quanto il fondamento della cittadinanza sia da ricercarsi

nella legislazione interna dello Stato sovrano, la discrezione dei governi è limitata da al-

cune norme di diritto internazionale, contenute per lo più in strumenti non direttamente

incentrati sull’argomento, mentre resta difficile ricostruire norme di carattere consuetu-

dinario.3

1 Gli autori differiscono sulla “catalogazione” dei criteri attributivi della cittadinanza: Panzera distingue tra titolo originario (iure sanguinis e iure soli), titolo derivato (per iuris communicationem: riconoscimen-to e legittimazione di figli naturali, adozione, matrimonio) e a titolo successivo (naturalizzazione e bene-ficio di legge) (Antonio Filippo PANZERA, Limiti internazionali in materia di cittadinanza, Jovene, Napo-li, 1984, pp. 180-181); Forlati fa riferimento alla cittadinanza attribuita automaticamente (jus soli e jus sanguinis) o per concessione discrezionale (naturalizzazione) (Serena FORLATI, “La cittadinanza nel dirit-to internazionale”, in Lauso ZAGATO (a cura di), Introduzione ai diritti di cittadinanza, Cafoscarina, Ve-nezia, 2007, p. 56); della stessa opinione è Cordini, che riporta che “non sembra del tutto appropriata una distinzione dei modi di acquisto della cittadinanza fondata sull’originari età o sulla attribuzione derivata e nemmeno la distinzione tra acquisto per ‘volontà dell’individuo’ o acquisto per ‘fatto naturale’. Nell’uno e nell’altro caso, in effetti, l’acquisto è definito in base a ‘condizioni’ particolari poste dall’ordinamento giuridico preso in considerazione. Una distinzione che può riuscire utile è quella tra le modalità ‘automa-tiche’ di acquisto per le quali, ove vi siano le condizioni legali, la cittadinanza consegue direttamente da queste, senza altra verifica che non sia quella relativa all’esistenza e all’effettività dei presupposti (neces-sari e volontari) e l’acquisto della cittadinanza per ‘naturalizzazione’, cioè sulla base di una ‘concessione’ da parte dell’autorità, con la possibilità di una valutazione discrezionale dei presupposti (Giovanni COR-DINI, Elementi per una teoria giuridica della cittadinanza, Cedam, Padova, 1998, pp. 265-267). 2 Per quanto le definizioni di cittadinanza e nazionalità non sia propriamente coincidenti, né da un punto di vi-sta giuridico né da uno politico, in questo testo sono utilizzati in modo intercambiabile per pura necessità prati-ca. Per una trattazione dei diversi significati dei due concetti, si veda: G. CORDINI, op. cit., pp. 212-223. 3 S. FORLATI, op. cit., p 56.. Forlati riporta solo la “norma che vieta allo Stato di esercitare la propria giu-risdizione rispetto a situazioni che non presentino un collegamento sufficiente con la propria comunità territoriale.” Per un’ampia trattazione e prassi in materia dei limiti internazionali circa la cittadinanza si veda: A. F. PANZERA, op. cit..

128

Il diritto alla cittadinanza è stato riconosciuto un diritto fondamentale dalla Com-

missione per i diritti umani dell’ONU; la cittadinanza è anche un prerequisito perché si

possa godere di altri diritti umani.4 La Dichiarazione universale dei diritti umani ricono-

sce che tutti hanno diritto ad avere una nazionalità, e che nessuno ne può essere depriva-

to arbitrariamente. Il Patto internazionale sui diritti civili e politici attribuisce tale diritto

solo in riferimento ai bambini, così come la Convezione per i diritti dell’infanzia. Il di-

ritto alla cittadinanza è poi garantito all’interno di numerose convenzioni sui diritti

umani nel loro ambito specifico, come, ad esempio, la Convenzione internazionale per

l’eliminazione delle discriminazioni razziali e la Convenzione per l’eliminazione di tut-

te le forme di discriminazione contro la donna. Vi sono poi altri due strumenti che pos-

sono essere particolarmente rilevanti al caso sudanese, ossia la Convenzione per la ridu-

zione dell’apolidia del 1961 (in vigore dal 1975), di cui il Sudan non è però parte, e il

progetto di articoli della Commissione di Diritto Internazionale (CDI) sulla nazionalità

della persona fisica in relazione alla successione tra Stati del 1999.

Nonostante questi strumenti appena considerati, non c’è ancora la certezza

dell’esistenza di una norma di diritto internazionale generale che attribuisca un vero e

proprio diritto alla cittadinanza, visto anche l’atteggiamento restio degli Stati nel rinun-

ciare alla loro discrezionalità. Nel parlare di diritto alla cittadinanza, molti studiosi han-

no fatto anche notare che il carattere positivo dell’articolo 15 della Dichiarazione Uni-

versale dei diritti dell’uomo può risultare difficilmente applicabile nei casi in cui non sia

possibile indentificare lo Stato responsabile di attribuire la cittadinanza: tuttavia, questo

problema scompare nel caso della successione.5

Per quanto riguarda i limiti internazionali in materia cittadinanza, è doveroso ri-

cordare la nota sentenza Nottebohn, in cui la Corte Internazionale di Giustizia ha affer-

mato che, per quanto ogni Stato sia pienamente libero di scegliere le proprie regole per

la concessione della cittadinanza, questa deve essere accompagnata da un collegamento

genuino (“genuine connection”) dell’individuo con lo Stato in questione. In assenza di

questo legame, la cittadinanza ha effetti solo nell’ordinamento nazionale ma non in

quello internazionale.6 4 Bronwen MANBY, Citizenship Law in Africa, Open Society Instituite, New York, 2010, pp. 23-24. 5 Questo è stato notato anche dalla Commissione di diritto internazionale nel commento 2 all’art. 1 del proget-to, che però sottolinea come nel caso della successione sia invece possibile identificare lo Stato interessato. 6 Nel caso Nottebohn, infatti, la Corte aveva riconosciuto inammissibile il ricorso del Liechtenstein, rico-noscendo la posizione del Guatemala che ne aveva contestato la possibilità di agire in protezione diplo-matica. CIG, 6 aprile 1955, Caso Nottebohm, Liechtenstein c. Guatemala, in ICJ Reports, 1955.

129

In ultimo, esistono alcune eccezioni comuni all’applicazione dello jus soli, riguar-

danti i figli di agenti diplomatici-consolari nati nello Stato dove il genitore esercita le

sue funzioni, e gli individui nati a bordo di navi o aeromobili immatricolati presso uno

Stato diverso dallo Stato nazionale dei genitori: in tali casi, la nazionalità non viene tra-

smessa in base al luogo di nascita, ma seguendo altri criteri, come per esempio la di-

scendenza.7

2. Il diritto alla cittadinanza in Africa: l’abisso tra la teoria e la pratica

La negazione della cittadinanza è stato il cuore di molti dei conflitti che hanno

straziato l’Africa negli ultimi sessant’anni. La crisi identitaria che ha colpito il continen-

te e che si è riflessa nelle legislazioni nazionali per la cittadinanza è inevitabilmente fi-

glia del colonialismo, responsabile di aver creato divisioni arbitrarie tra i territori e pro-

fonde scissioni tra le comunità etniche presenti, concedendo poteri e diritti in base alla

presunta superiorità di un gruppo sull’altro.8 Al momento dell’indipendenza, la cittadi-

nanza è quindi diventata un’arma in mano al gruppo dominante del nuovo Stato per

escludere gli altri dal potere, colpendo soprattutto discendenti di immigrati, nati e cre-

sciuti nel territorio, ma vittime di scontri politici e vecchi rancori e destinati ad essere

per sempre stranieri in casa propria, in faccia alla retorica per la solidarietà africana

promossa dai vari leader locali.

A livello regionale, la Carta africana dei diritti umani non fa alcun riferimento alla

nazionalità, ma l’articolo 12, par. 5, vieta l’espulsione di massa sulla base di nazionalità,

razza, etnia o religione; mentre esiste un’apposita disposizione per il diritto alla cittadi-

nanza all’interno della Carta africana sui diritti e il benessere dei bambini. Inoltre, la

Commissione africana dei diritti umani ha interpretato l’articolo 5 della Carta dei diritti

umani (“Every individual shall have the right to the respect of the dignity inherent in a

human being and to the recognition of his legal status”) come applicabile ai casi di de-

nazionalizzazione arbitraria. Pochi Stati in Africa prevedono un esplicito diritto alla cit-

7 A. F. PANZERA, op. cit., pp. 145-150. Nel secondo caso, l’attribuzione della cittadinanza potrebbe essere concessa per evitare casi di apolidia, come previsto dall’articolo 3 della Convenzione per la riduzione dell’apolidia. 8 C’è chi sostiene che il colonialismo abbia trasformato la tribù (già per sé un concetto molto discusso) da un’identità culturale ad un’identità amministrativa basata sulla discendenza e non più sulla cultura, facen-dola diventare una questione di sangue e un concetto razziale. Mahmood MANDAMI, South Sudan: Re-thinking Citizenship, Sovereignty and Self-Determination, Monthly Reviws, 8 maggio 2011, in: <http://mrzine.monthlyreview.org/2011/mamdani080511.html> [visitato il 19 settembre 2011]

130

tadinanza. Spesso la nascita nel territorio non è di per sé sufficiente, e dev’essere perciò

combinata con altri fattori, come la discendenza da un cittadino o la residenza continua

nello Stato fino al raggiungimento della maggiore età.9 Molti paesi, tra cui il Sudan, non

garantiscono la cittadinanza neanche ai bambini altrimenti apolidi nati nel territorio,

come invece è richiesto dai diversi strumenti prima menzionati.10

Il principio di non discriminazione, sia essa razziale, religiosa o di genere, do-

vrebbe essere applicato sia nell’assegnazione che nella rimozione della cittadinanza, co-

sì come richiesto anche dall’articolo 15 del progetto della CDI e più genericamente da

molte convenzioni sui diritti umani. Ciò nonostante, in più parti del continente africano

sono presenti discriminazione de jure, come i limiti etnici e razziali posti dalle legisla-

zioni di alcuni Stati come la Liberia e la Sierra Leone11, e de facto, per esempio per

quanto riguarda l’ottenimento di documenti ufficiali.12

La questione dell’etnia assume ovvio spessore all’interno della questione sudane-

se: oltre ad essere uno dei criteri utilizzati per la registrazione dei votanti del referen-

dum, con tutti i problemi ne sono risultati, non è ancora chiaro se sarà utilizzato anche

per il conferimento della cittadinanza sud sudanese.13 L’inclusione del criterio dell’etnia

può rilevarsi molto rischioso: la Costa d’Avorio e la Repubblica Democratica del Congo

sono due esempi lampanti di come l’utilizzo dell’etnia per definire la cittadinanza possa

portare alla ribellione causata dal risentimento per esclusione, come esemplificato dalle

frase “we needed a war because we needed our identity cards” pronunciata da un com-

battente ivoriano.14 I non cittadini, infatti, potrebbero non avere acceso a molti dei diritti

e dei servizi forniti dallo Stato, tra cui anche i diritti politici come il voto e la partecipa-

9 B. MANBY, Citizenship Law in Africa, cit., p. 2 e pp. 34-35. Solo Etiopia e Sud Africa prevedono il dirit-to del bambino alla cittadinanza nelle loro costituzioni, mentre solo Ciad, Lesotho e Tanzania prevedono l’applicazione pura delle regola dello jus soli, conferendo la cittadinanza a tutti i bambini nati nel loro ter-ritorio (escludendo i figli di diplomatici e altri rappresentanti stranieri). 10 Art. 5, par. 4 della Carta Africana sui diritti e il benessere dei bambini e art. 1 della Convenzione per la riduzione dell’apolidia. 11 B. MANBY, Citizenship Law in Africa, cit., pp. 3-4. 12 Munzoul A. M. ASSAL, Nationality and Citizenship Questions in Sudan after the Southern Sudan Ref-erendum Vote, Sudan Report, 2011:1, CHR. Michelsen Institute, p. 1. Si veda anche pp. 4-7 per le testi-monianze di discriminazione avvenute nell’accesso a certificazioni ufficiali in Sudan. 13 Si ricorda che il primo criterio di eleggibilità per il referendum era così espresso: “Born to parents both or one of them belonging to one of the indigenous communities that settled in Southern Sudan on or be-fore the 1st of January 1956, or whose ancestry is traceable to one of the ethnic communities in Southern Sudan”. Non era stata però compilato una lista di queste comunità etniche. Si veda il capitolo V. 14 Bronwen MANBY, International Law and the Right to a Nationality in Sudan, Open Society Founda-tions, 2011, p. 14, in: <http://www.soros.org/initiatives/justice/articles_publications/publications/sudan-nationality-20110218/sudan-nationality-20110218.pdf>

131

zione alla conduzione del governo. Nei casi di apolidia, inoltre, sono messi a repenta-

glio i diritti più fondamentali della persona.15 Al contrario, approcci inclusivi come

quelli di Senegal e Tanzania hanno dimostrato di poter portare alla pace sociale, fonda-

mentale per lo sviluppo e la ricostruzione, specialmente nel caso del Sud Sudan.16

3. La legislazione sudanese in materia di cittadinanza

Attualmente, la cittadinanza in Sudan è regolata dalla Sudanese Nationality Law

del 1994 (emendata nel 2005), che ha sostituito il Sudanese Nationality Act del 1957.

L’articolo 4 della legge, che definisce la nazionalità per nascita, recita:

1) With regard to persons born before the coming into force of this Act, a person shall be a Sudanese by birth:

a) if he or she has acquired a certificate of Sudanese nationality by birth before the entry into force of the 1994 Act;

b) Or: i) if he or she was born in Sudan or his or her father was born in

Sudan, and

ii) if he or she was resident in Sudan at the time of coming into force of this Act and he/she or his/her ancestors in the male line have been domiciled in Sudan since January 1956;

2) A person born after the coming into effect of this Act shall be a Sudanese by birth if his father was a Sudanese citizen by birth;

3) A person born to a mother who is a Sudanese by birth shall be eligible for the Sudanese nationality by birth provided that he or she submits an appli-cation to become a Sudanese national by birth; [aggiunto con l’emendamento del 2005]

4) A person born to parents who are Sudanese by naturalization shall be a

Sudanese by birth if his or her parents have obtained the Sudanese nation-ality by naturalization before his or her birth.

15 Cordini afferma che “la condizione dell’apolide è configurabile come capitis deminutio rispetto a quel-la di cui gode il cittadino. Di regola, l’apolide non ha il diritto di incolato, è sottoposto ad alcuni obblighi imposti dalla Stato di residenza, senza potere beneficiare di uno status activae civitatis, non può ricorrere alla protezione diplomatica, può essere escluso da tutte le relazioni che si basano sulla reciprocità e sulla cittadinanza.” Op. cit., p. 287. 16 B. MANBY, International Law, cit., p. 14.

132

Non basta, quindi, essere nati nel territorio sudanese, ma occorre anche essere discen-

denti di cittadini sudanesi: se si segue la linea paterna, questo è requisito sufficiente, mentre

se si segue la linea materna è necessario fare espressa richiesta per ottenere la cittadinanza.

Un’applicazione pura della jus soli è prevista solo nel caso di bambini abbandonati o i cui

genitori siano sconosciuti (deserted and of unknown parents), ma non, come detto, per quei

bambini che non possono ottenere altre cittadinanze e sarebbero quindi apolidi. Nonostante

gli emendamenti del 2005, introdotti per rendere la legge compatibile con la INC, la discri-

minazione di genere è rimasta, oltre che per la cittadinanza per nascita, anche per la nazio-

nalità in seguito al matrimonio: è previsto che un marito sudanese possa passare la cittadi-

nanza alla moglie straniera ma non che una moglie sudanese possa fare altrettanto con il

marito straniero.17 Infine, per coloro che vogliono richiedere la cittadinanza sudanese ma

non rientrano in nessuno dei casi appena illustrati, esiste un procedimento per la naturaliz-

zazione, che è stato semplificato rispetto alla legislazione precedente attraverso la riduzione

del periodo di residenza necessario per la richiesta da dieci a cinque anni. Nella legislazione

vigente, quindi, non è prevista alcune discriminazione etnica o razziale de iure, nonostante

le altre mancanze appena esposte.

4. La questione della cittadinanza nel sud Sudan prima della secessione

La situazione è diversa per quanto riguarda il Sud Sudan, dove il principale mo-

vimento dei ribelli, l’SPLM, ha prodotto nel 2003 un documento per definire la nazio-

nalità. L’atto, titolato New Sudan Nationality Act, non ha valore legale, ma può essere

utile per intuire quale potranno essere i criteri decisi da Juba.18 Le persone nate prima

del 2003 sono eleggibili per la cittadinanza del Nuovo Sudan (Sud Sudan) se:

1. sono nate nel Nuovo Sudan, o lo sono i loro genitori, nonni o bisnonni;

2. appartengono ad una delle tribù del Nuovo Sudan;

3. sono domiciliati in Sudan dal 1994, e i loro antenati lo sono da tempo prima di

quell’anno.

I bambini nati dopo il 2003 sono cittadini sud sudanesi se lo è il padre, o se i geni-

tori sono sconosciuti. Non sono cittadini i bambini che altrimenti risultano apolidi. An-

17 La INC prevede infatti che siano cittadini anche i figli di madri sudanesi, non solo di padri. 18 I ribelli del sud hanno sempre parlato del “Nuovo Sudan” inteso come un Sudan unito ma con nuove politiche inclusive, per poi utilizzare la nozione in riferimento al solo sud quando la secessione è diventa-ta l’obiettivo principale.

133

che in questo caso, il marito, ma non la moglie, può trasmettere la cittadinanza. Esiste

un processo per la naturalizzazione, che può avvenire dopo dieci anni di residenza se si

conosce la lingua locale, o dopo vent’anni se non la si conosce.

Si possono notare alcune discriminazioni etniche e di genere, come la necessità di

appartenere ad una delle tribù locali, o l’utilizzo della solo linea maschile per la trasmis-

sione della nazionalità ai figli. Questo schema è poi stato ripreso nella scelta dei criteri

di eleggibilità per il referendum sulla secessione. Ciò nonostante, non è stata riportata

né nella Costituzione transitoria del Sud Sudan del 2005 né in quella adottata alla vigilia

dell’indipendenza: insieme alle recenti dichiarazioni degli esponenti del governo sud

sudanese, tutto ciò lascia pensare che la legislazione in fase di elaborazione sarà ben di-

versa rispetto al New Sudan Nationality Act.

5. I criteri per definire lo status di sud sudanese ai fini del referendum versus i

criteri per l’assegnazione della cittadinanza

Bisogna ricordare che la definizione di sud sudanese utilizzata ai fini del referen-

dum è valida solo ed esclusivamente ai fini del referendum, e non coincide quindi con la

definizione di cittadino sud sudanese, nonostante quanto affermato recentemente da un

parlamentare nord sudanese.19 Per il referendum per l’auto-determinazione si è cercato

di ricostruire storicamente, culturalmente e etnicamente l’identità del popolo sud suda-

nese, mentre la cittadinanza si dovrà necessariamente seguire un processo diverso, dato

che questa è indipendente dall’identità della persona ed costituisce invece il legame le-

gale tra lo Stato e l’individuo, basato sui criteri visti nel primo paragrafo.20 Per i criteri

utilizzati per il referendum, si rimanda al capitolo precedente.

6. Gli sviluppi recenti

L’assegnazione della cittadinanza è una delle questioni più delicate nel contesto

della secessione del Sud Sudan: esiste, infatti, un alto rischio di apolidia e discrimina-

zione, specialmente per i sudanesi meridionali residenti nel nord, e, in misura minore,

19 Simon MARTELLI, Khartoum cancels Sudanese nationality of southerners, AFP, 13 luglio 2011, in: <http://www.google.com/hostednews/afp/article/ALeqM5jHDYdUEaj8hjkQkCBeJSkgTbxK_Q?docId=CNG.6663621e5bbe4007b9a5c85520046abb.741> [visitato il 13 settembre 2011] 20 Per un’interessante approfondimento riguardo identità e cittadinanza, si veda Nasredeen ABDULBARI, Citizenship Rules in Sudan and Post-Secession Problems, disponibile in: <http://www.youthcontest.idcs-sudan.org/en/component/attachments/download/1>

134

per i settentrionali residenti nel sud. Secondo l’Agenzia dell’ONU per i rifugiati, sono

oltre un milione i cittadini del sud rimasti nella parte settentrionale del paese, mentre

360.000 sarebbero già ritornati nelle loro zone di origine.21 La paura di questa parte del-

la popolazione è apparsa evidente nel rientro di massa che ha preceduto il referendum,

così come nei risultati del voto, che hanno visto meno del 58% degli elettori residenti

nel nord votare per la secessione. Molti di questi si sono trasferiti al nord decine di anni

fa per scappare dalla guerra civile, creandosi una vita e una famiglia: adesso rischiano di

perdere lavoro e proprietà, dato che secondo la legge sudanese gli stranieri non possono

possedere bene immobili senza l’approvazione del governo.22

Il Parlamento di Khartoum ha già apportato una modifica alla legge

sull’immigrazione che determina la cessazione automatica della cittadinanza sudanese

per tutti coloro che acquisiranno quella del Sud Sudan, anche se non sono ancora chiare

le modalità in cui questo avverrà.23 Inoltre, il GoS ha già escluso la possibilità di poter

avere la doppia cittadinanza, e ha già licenziato tutti i meridionali impiegati nella sfera

pubblica.24 Un rappresentante del governo ha annunciato che ci sarà un periodo di nove

mesi, in accordo con il governo sud sudanese, per permettere ai meridionali residenti nel

nord di ottenere i vari permessi necessari nel caso decidessero di restare.

Al contrario, il Sud Sudan ha già anticipato che concederà la cittadinanza ai set-

tentrionali residenti del sud che lo desiderino, sperando, da un lato, di mettere pressioni

sul nord perché faccia lo stesso, e dall’altro perché il nuovo Stato ha un disperato biso-

gno della loro formazione e competenza per il suo sviluppo. Inoltre, la Costituzione

transitoria adottata recentemente prevede la possibilità di avere doppia nazionalità.

Per il momento, quindi, non c’è stato alcun accordo formale per la definizioni dei

criteri per l’attribuzione della cittadinanza, ma solo decisioni unilaterali ancora non

chiarite del tutto. Le difficoltà, tuttavia, sono innumerevoli: iniziando dalla discrimina-

zione razziale e di genere, passando per la mancanza di documentazioni basilari come i

certificati di nascita, e arrivando, come si vedrà, ai casi particolari delle comunità no-

madi.

21 S. MARTELLI, cit. 22 M. A. M. ASSAL, op. cit., p. 9. 23 A fine luglio doveva ancora passare la terza lettura. Si veda: Costance JOHNSON, Sudan: Citizenship Changed for Residents from the South, Law Library of Congress, 20 luglio 2011, in: <http://www.loc.gov/lawweb/servlet/lloc_news?disp0_l205402753_text> [visitato il 13 settembre 2010] 24 S. MARTELLI, op. cit..

135

7. La cittadinanza nei casi di separazione e i pericoli della denazionalizzazione

Il progetti di articoli della CDI è il principale strumento presente nel diritto inter-

nazionale per quanto concerne la nazionalità delle persone fisiche in relazione alla suc-

cessione tra Stati: pur non legalmente vincolante, la risoluzione 55/153 dell’Assemblea

Generale invita tutti i membri a tenerne conto.25 Il progetto è incentrato sul criterio della

residenza abituale, considerata presunzione per la nazionalità (“presumption of nationa-lity”), e sulla volontà dell’individuo, che ha diritto di scelta nel caso risulti eleggibile

per più di una nazionalità; in secondo luogo, sono tenuti in considerazione altri possibili

legami appropriati (“appropriate connections”).

Secondo l’articolo 1, ogni individuo che alla data della successione abbia la na-

zionalità dello Stato predecessore, ha diritto alla nazionalità di almeno uno degli Stati

interessati; inoltre, questi Stati devono prendere tutte le misure appropriate per preveni-

re l’apolidia. Mentre la prima parte del progetto contiene norme generali applicabile ad

ogni tipo di successione, gli articoli 24, 25 e 26 della seconda parte sono dedicati al caso

specifico della separazione. La Stato successore deve, salvo indicazioni diverse derivate

dall’esercizio del diritto di scelta, conferire la nazionalità a coloro che (i) hanno resi-

denza abituale nel suo territorio, (ii) hanno un appropriato legame legale con un’unità

costituente del predecessore divenuta parte del successore, (iii) hanno la loro residenza

in uno Stato terzo e sono nati o risiedevano abitualmente, prima di lasciare lo Stato pre-

decessore, in una parte del territorio divenuta parte del successore o hanno qualsiasi al-

tra appropriata connessione con lo Stato successore.26

Allo stesso modo, lo Stato predecessore non può ritirare la cittadinanza a coloro

eleggibili per la cittadinanza dello Stato successore prima che questi l’abbiano effetti-

vamente ottenuta. In ogni caso, lo Stato predecessore non può ritirare la nazionalità,

senza avere il consenso degli interessati, a coloro che (i) abbiano residenza abituale nel

suo territorio, (ii) abbiano un appropriato legame legale con un’unità costituente rimasta

parte dello Stato predecessore o (ii) abbiano la loro residenza in uno Stato terzo e siano

nati o abbiano risieduto abitualmente, prima di lasciare lo Stato predecessore, in una

parte del territorio rimasta parte del predecessore o abbiano qualsiasi altra appropriata

connessione con lo Stato predecessore. Il progetto, quindi, ruota intorno al criterio di re-

sidenza abituale, ma include una lunga serie di criteri alternativi e piuttosto ampi (lega- 25 A/RES/55/153. 26 Per unità costituente si intende, ad esempio, uno Stato federato.

136

me appropriato, residenza precedente, ecc.) con lo scopo primario di limitare quanto più

possibile l’apolidia.

Una soluzione che segua le linee guida del progetto della CDI è sicuramente più

vicina alla visione di Juba piuttosto che a quella di Khartoum. Secondo questi criteri, in-

fatti, i meridionali residenti nel nord, se lo volessero, avrebbero il diritto di mantenere la

cittadinanza del nord invece di utilizzare uno dei legami appropriati (ad esempio il luo-

go di nascita o la discendenza) per richiedere la cittadinanza del sud. Nei commenti, la

Commissione spiega di aver optato per dare la precedenza assoluta al criterio di resi-

denza abituale al fine di evitare severi inconvenienti, come rendere straniera nella pro-

pria madrepatria una consistente parte della popolazione, ipotesi più che realistica nella

questione sudanese.27 Inoltre, per quanto non vi sia accordo in dottrina riguardo la fun-

zione della volontà degli individui in questi casi, la Commissione ritiene che, con lo svi-

luppo della legislazione dei diritti umani, sia di primaria importanza tenerla altamente in

considerazione in questo contesto.28 Il governo sudanese dovrebbe dunque concedere, o,

più precisamente, lasciare invariata la cittadinanza ai residenti abituali nel suo territorio,

salvo che questi decidano altrimenti. Khartoum non dovrebbe quindi denazionalizzare i

meridionali rimasti nel nord, specialmente se questi non hanno assunto nessun’altra na-

zionalità, come previsto anche dalla Convenzione per la riduzione dell’apolidia

all’articolo 8. Inoltre, l’articolo 14 del progetto afferma che lo status delle persone con-

siderate come residenti abituali non dovrebbe essere modificato dalla successione tra

Stati in sé, e che dovrebbe essere permesso il rientro a tutti coloro che sono stati costret-

ti a lasciare le loro case per questo motivo. Per quanto il relativo commento specifichi

che ciò non implica la garanzia del diritto di residenza a coloro che hanno assunto la cit-

tadinanza di un altro Stato, i residenti meridionali al nord non dovrebbero essere costret-

ti ad abbandonare il nord come conseguenza della separazione del Sud, come sta conti-

nuando a succedere dai mesi precedenti al referendum, per quanto non via sia

un’evidente forzatura da parte del governo sudanese.29

27 Commento 7, sezione 4. 28 Commenti 5 e 6, art. 11. 29 Commento 1, art. 14.

137

8. Il divieto di discriminazione nell’attribuzione e nella revoca della cittadinanza

In generale, per quanto concerne i criteri per la perdita della cittadinanza nelle legisla-

zioni nazionali, sono piuttosto comuni quello dell’accettazione di funzioni pubbliche presso

uno Stato estero e della prestazione del servizio militare in eserciti stranieri.30 Alcuni Stati

prevedono poi la perdita della cittadinanza “in presenza di altre fattispecie atte ad evidenzia-

re l’avvenuta integrazione dell’individuo in una comunità statale straniera” o “nell’ipotesi in

cui l’individuo abbia compiuto gravi violazioni dei suoi doveri di cittadino, atte a denotare

l’affievolimento del vincolo di cittadinanza”.31 In ultimo, vi è la logica revoca della natura-

lizzazione nei casi in cui si accerti che sia stata ottenuta tramite frode o false dichiarazioni,

“o per ripristino della residenza nello Stato d’origine, o per assenza prolungata dal territorio

dello Stato, o per il compimento di atti contrari all’interesse nazionale.” 32 Solitamente, la

revoca della cittadinanza da parte dello Stato avviene in seguito all’acquisto di un’altra cit-

tadinanza da parte dell’individuo; tuttavia, non sembra esistere una norma consuetudinaria

che stabilisca l’obbligo dello Stato ad assicurarsi che tale acquisto sia avvenuto prima di or-

dinare la revoca.33

La discriminazione nell’attribuzione della nazionalità è espressamente vietata

dall’articolo 9 della Convenzione per la riduzione dell’apolidia, dall’articolo 5 della

Convenzione internazionale per l’eliminazione di ogni forma di discriminazione razzia-

le e dall’articolo 15 del progetto: mentre i primo compilano un elenco dei possibili fat-

tori alla base della discriminazione, la CDI ha utilizzato una formula generica (“any ground”) per avere il più ampio raggio di copertura possibile.34 L’articolo 15 della Di-

chiarazione universale per i diritti umani, così come l’articolo 16 del progetto, proibi-

scono che un individuo possa essere arbitrariamente deprivato della nazionalità o che gli

sia negato il diritto di cambiare nazionalità quando ne abbia diritto.35 Inoltre, ogni indi-

30 A. F. PANZERA, op. cit., p. 192. 31 Id., p. 193. 32 Id., pp. 194-5. 33 Ibidem. 34 L’art. 9 della Convenzione per la riduzione dell’apolidia include motivi razziali, etnici, politici e reli-giosi. L’art 5 della Convenzione internazionale per l’eliminazione di ogni forma di discriminazione raz-ziale fa riferimento a razza, colore, nazionalità e etnia. L’art. 15 del progetto proibisce la discriminazione risultante dalla negazione del diritto di una persona ad una particolare nazionalità o ad un’opzione. (Commento 4, art. 15). 35 Per quanto riguarda il termine “arbitrarietà”, Manby riporta che il giudizio dovrebbe essere proporzio-nale, necessario e proporzionale. Inoltre, secondo il Comitato dei diritti umani dell’ONU, arbitrario non vuol dire “contro la legge”, ma dev’essere interpretato in maniera più ampia includendo i concetti di in-giustizia e inappropriatezza. Si veda: B. MANBY, Citizenship Law in Africa, cit., pp. 23-24.

138

viduo dovrebbe avere la possibilità di fare ricorso per le decisioni prese dallo Stato nei

suoi confronti, così come richiesto, tra le altre, dalla Carta africana per i diritti umani,

dal progetto e della Convenzione per la riduzione dell’apolidia.36 In Sudan, la vigente

Sudanese Nationality Law prevede la possibilità dell’istituzione di un comitato

d’inchiesta su richiesta dalla persona a cui è stata notificata la decisione di revoca della

cittadinanza.37

È molto interessante notare che l’NCP, il partito di Bashir al governo nel nord, ha

dichiarato che sarà concessa la cittadinanza del nord ai membri meridionali del partito.38

L’intenzione del governo, quindi, è quella di denazionalizzare tutti i meridionali rimasti

al nord con l’eccezione dei suoi sostenitori. Su quale appiglio legale si può basare que-

sta presa di posizione del governo? Il fare parte del partito può essere ritenuto una di-

mostrazione della volontà di questi individui di rimanere al nord, così come l’essersi re-

gistrati per il referendum potrebbe essere considerato espressione di volontà di essere

cittadini sud sudanesi e di rinuncia alla cittadinanza nord sudanese? O può essere rico-

nosciuto come uno dei legami appropriati sufficienti con lo Stato predecessore suggeriti

dal progetto della CDI?

Entrambi le possibilità appaiono piuttosto deboli. Per quanto riguarda la volontà

dell’individuo, la terminologia utilizzata nel progetto fa pensare che l’esercizio del dirit-

to di scelta debba compiersi in maniera esplicita, tanto è vero che il criterio di residenza

abituale si applica quando non vi sia questa espressione di preferenza.39 Questo appare

specialmente evidente con riguardo la registrazione degli elettori per il voto di gennaio:

non si può interpretare una volontà implicita di divenire cittadini del sud dato che molti

al nord hanno poi votato contro la secessione. Come esposto in precedenza, il fatto che

queste persone siano state riconosciute di identità sud sudanese ai fini del referendum

per l’auto-determinazione, non significa che vogliano diventare cittadini sud sudanesi, e

non dovrebbe quindi essere impedito loro di ottenere la cittadinanza del nord nel caso 36 L’art. 7 della Carta africa dei diritti umani afferma che ogni individuo “shall have the right to have his cause heard. This comprises: (a) the right to an appeal to competent national organs against acts of vio-lating his fundamental rights as recognized and guaranteed by conventions, laws, regulations and cus-toms in force […]”. Il progetto della Commissione, all’art. 17, dice che “Relevant decisions shall be is-sued in writing and shall be open to effective administrative or judicial review”, mentre la Convenzione per la riduzione dell’apolidia all’art. 8 riporta che uno Stato può deprivare della cittadinanza solo secondo la legge, la quale “shall provide for the person concerned the right to a fair hearing by a court or other independent body”. 37 Si vedano gli articoli 11 (3) e 12 della legge. 38 M. A. M. ASSAL, op. cit., p. 9. 39 Sia l’art. 24 che 25 recitano: “unless otherwise indicated by the exercise of the right of option.”

139

risultassero eleggibili.

Nel caso, poi, in cui l’appartenenza al partito fosse ritenuto un legame sufficiente

con lo Stato predecessore, allora dovrebbero essere considerati tali molti altri elementi

come il lavoro o la proprietà nel territorio.40 Favorire i meridionali dell’NCP per que-

stioni di affiliazione politica potrebbe, di conseguenza, essere considerato un atto di di-

scriminazione da parte del governo di Khartoum.

9. Il problema della prova

Uno dei maggiori problemi per la determinazione della cittadinanza (ma non solo)

nei paesi in via di sviluppo è la mancanza di documentazione. Secondo l’UNICEF, tra il

2000 e il 2009 sono state registrate in Sudan solamente il 33% delle nascite, il 53% del-

le quali nelle aree urbane e appena il 22% in quelle rurali.41 Agli occhi della legge,

quindi, questi bambini (e cittadini) non esistono: al momento della richiesta di docu-

mentazione (per esempio per l’ottenimento del passaporto) molti individui non hanno

alcuna prova cartacea che possa dimostrare quando e dove siano nati e dove siano vissu-

ti fino a quel momento. 42 Nella pratica, molti africani hanno più problemi con

l’impossibilità pratica di ottenere i loro documenti che con un’esplicita negazione legale

alla cittadinanza: è infatti in questi momenti che si verificano più facilmente palesi di-

scriminazioni etniche, politiche e di genere.43 Spesso, non esiste (o non viene seguita)

una procedura oggettiva, trasparente e comune a tutti per ottenere il certificato di citta-

dinanza, e la richiesta di prove da presentare (certificati di parenti, testimonianze) varia

a seconda della persona che presenta la domanda, favorendo alcuni gruppi etnici e faci-

litando il procedimento agli uomini.44 Nonostante gli emendamenti del 2005 permettano

anche ai figli di madri sudanesi, e non solo dei padri com’era in precedenza, di richiede-

re la nazionalità, spesso è considerata esclusivamente la linea maschile.

40 A tal proposito, la Commissione considera esplicitamente, e in maniera non limitante, come legame ap-propriato la residenza abituale, i legami legali, la nascita nel territorio, la discendenza da un cittadino del-lo Stato interessato e la precedente residenza nel paese in questione (Commento 10, art. 11). Inoltre, nel commento 9, art. 11, la Commissione specifica che l’espressione “appropriate connection” è da intender-si più ampia della nozione di "genuine link”, nel proposito di evitare quanto più possibile l’apolidia. 41 Sudan statistics, UNICEF, in: <http://www.unicef.org/infobycountry/sudan_statistics.html> [visitato il 18 settembre 2011] 42 In Sudan, per ottenere il passaporto è necessario richiedere prima un certificato di cittadinanza, facendo domanda al Ministero degli Interni in seguito al pagamento di una tassa. Sudanese Nationality Law of 1994, punto 7. 43 Bronwen MANBY, Struggle for citizenship in Africa, Zed Books, London and New York, 2009, p. 115. 44 Si vedano, per esempio, le testimonianze riportate da M. A. M. ASSAL, op. cit., p. 4-7.

140

La mancanza di documentazione sarà l’ennesimo ostacolo per i meridionali del

nord che vorranno richiedere di mantenere (o ottenere ufficialmente) la cittadinanza del

Sudan. Per moltissimi, l’unica prova sarà la testimonianza della comunità in cui hanno

vissuto: per questa ragione, potrebbe essere istituito una sorta di tribunale, possibilmen-

te composto da rappresentanze di entrambe gli Stati, che si occupi di confermare o me-

no le situazioni incerte, sulla scia di quanto accaduto per gli elettori del referendum. Il

rischio di discriminazione è però altissimo, così come il pericolo di apolidia: se il go-

verno sudanese deciderà la denazionalizzazione di certi gruppi senza che questi abbiano

prima avuto l’occasione di accertare le loro posizioni, questi potrebbero ritrovarsi im-

provvisamente stranieri in tutto il mondo.

La politica ha un peso inevitabile, in quanto la documentazione, dalla carta

d’identità al passaporto, hanno il potere di dare vita ad un individuo (permettendo, tra le

altre cose, il voto e i viaggi all’estero), così come quello di far sparire quelli più “sco-

modi”, se dovesse essere necessario.45 Ad esempio, Khartoum non ha intenzione di con-

cedere ai sostenitori dell’SPLM, il movimento dei ribelli del sud, di rimanere al nord, ed

è anche per questo motivo che, con molta probabilità, cercherà di restringere più possi-

bile i criteri di eleggibilità alla cittadinanza.46

10. Il problema della cittadinanza per le comunità nomadi

Come si è già avuto modo di notare, il lungo confine tra nord e sud non è ancora stato

definito, essendoci accordo solo sull’80% dei suoi oltre 2000 kilometri. Alcune delle aree

contese, in primo luogo Abyei, sono abitate in maniera permanente da alcune comunità se-

dentarie, e danno ospitalità ai pastori nomadi provenienti dal nord durante la stagione secca.

Per milioni di persone vi è quindi un doppio grado di incertezza: da una parte, non si sa an-

cora se il loro territorio sarà parte del nord o del sud; dall’altra, non è chiaro come verrà at-

tribuita la cittadinanza alle comunità nomadi che spaziano tra uno Stato e l’altro.

La chiave del problema è la definizione del criterio di residenza: quali fattori sono

applicabili ad individui che trascorrono metà dell’anno da un parte del confine e metà

dall’altra? La soluzione più facile sarebbe quella di concedere il diritto di scelta o la

45 B. MANBY, Struggle for citizenship in Africa, cit., p. 118. 46 Sudan Tribune, Sudan says no dual-citizenship for southerners, 18 luglio 2011, in: <http://www.sudantribune.com/Sudan-says-no-dual-citizenship-for,39557> [visitato il 18 settembre 2011]

141

doppia cittadinanza, avendo queste persone legami sufficienti con entrambi gli Stati,

ma, come si è già visto, difficilmente saranno opzioni prese in considerazione. Il diritto

internazionale non fornisce aiuti specifici in materia, se non una raccomandazione del

Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa sui nomadi apolidi e i nomadi con nazio-

nalità indeterminata. 47 Per quanto il documento non abbia nessun legame con il caso

sudanese, può fornire spunti interessanti per trovare eventuali soluzioni. Il testo propone

tre tipi di collegamenti possibili con lo Stato: (a) luogo di nascita o di origini, o luogo

d’origine della famiglia più stretta; (b) residenza abituale o più frequente, a meno che

non sia illegale; (c) il luogo di presenza o la nazionalità della famiglia più stretta. Come

giustamente fa notare un rapporto dell’UNHCR, è importante anche tenere in conside-

razione i principi di attaccamento alla terra propri della cultura di questi popoli nomadi,

in primis il concetto di dar (casa, patria) che è per loro ha un valore fondamentale.48

Qualsiasi sia la soluzione prescelta, è vitale per la stabilità di queste zone mante-

nere in piedi gli accordi raggiunti in passato tra pastori e agricoltori: perché ciò sia pos-

sibile, è necessario che gli Stati permettano che il processo migratorio avvenga indipen-

dentemente da dove sarà posto il confine. A questo riguardo, la Dichiarazione sui diritti

dei popoli indigeni, la Dichiarazione sui diritti delle persone appartenenti a minoranze

nazionali, etniche, religiosi e linguistiche e anche la Convenzione dell’Organizzazione

Internazionale del Lavoro sui popoli indigeni e tribali nei Paesi indipendenti affermano,

da una parte, il diritto dei popoli indigeni che vivono a cavallo di frontiere internazionali

ad intrattenere relazioni e contatti, che siano di tipo economico, culturale, politico o so-

ciale, attraverso queste frontiere, e, dall’altra, il dovere degli Stati di facilitare questi

processi.49 Pur non facendo riferimento alla cittadinanza, queste norme indicano che la

nazionalità dei nomadi, qualsiasi sarà, non dovrebbe impedire loro di compiere le an-

nuali migrazioni nell’aree considerate. Nel contesto africano, la conclusioni di accordi

di questo genere non è una novità, specialmente nella parte occidentale del continente.50 47 Comitato dei Ministri, Raccomandazione No. R. (83)1, 22 Febbraio 1983. 48 UN High Commissioner for Refugees & UN Mission in Sudan, Symposium on citizenship issues in Su-dan, Khartoum 6-7 novembre 2010, in: <http://www.unhcr.org/4d877ce2fc0.pdf> 49 Si vedano: la Dichiarazione delle Nazioni Unite sui diritti dei popoli indigeni, art. 36; la Dichiarazione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone appartenenti a minoranze nazionali, etniche, religiosi e lingui-stiche, art. 2 (5); e la Convenzione dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro, art. 32. 50 Per informazioni riguardanti la politica quadro promossa dall’ECOWAS ed esempi di accordi bilaterali si veda: Mohamadou ABDOUL, Policy Frameworks for Cross-Border Transhumance, Sudan Border Ma-nagement And Security, Concordis Briefing 5, giugno 2011, in: <http://www.concordis-international.org/files/pdfs/2011_Sudan_Border_Regime_Briefing_5_TRANSHUMANCE_LR.pdf>

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L’Unione Africana, in collaborazione l’Ufficio delle Nazioni Unite per gli Affari Uma-

nitari, sta promuovendo una politica quadro per sostenere lo sviluppo e il miglioramento

della situazione delle comunità nomadi pastorali in Africa.51 Uno dei punti più impor-

tanti da tenere in considerazione nella conclusione di questi accordi bilaterali è il pro-

blema dei documenti, che, per ovvi motivi, è più che mai vivo all’interno dei gruppi

nomadi.

Se le aree contese rimanessero parte del nord, il problema della cittadinanza (qua-

si) non si porrebbe: i residenti e i pastori nomadi manterrebbero la cittadinanza del nord

e l’area di Abyei continuerebbe a godere dello status speciale istituito con il CPA. Nel

caso di referendum per quest’ultima, però, è molto probabile che la maggior parte degli

elettori voterebbe per passare con il sud, e questo suscita le paura dei nomadi che temo-

no di vedersi sbarrate le vie migratorie al confine tra i due Stati.52 Per questo motivo, il

GoS continua a spingere perché sia attribuito diritto di voto anche ai pastori, in quanto

direttamente interessati negli sviluppi della zona. Se i due Sudan riuscissero a fornire

garanzie sufficienti alle comunità, la definizione del corpo referendario perderebbe pro-

babilmente di importanza, favorendo così la fine dello stallo.

11. Il precedente tra Etiopia ed Eritrea

Nel 1991 l’alleanza dei ribelli etiopi ed eritrei riuscì a ribaltare il sanguinoso re-

gime di Mengistu: in virtù dell’accordo tra le parti, il nuovo governo transitorio etiope

concesse lo svolgimento di un referendum sullo status dell’Eritrea. Pochi mesi prima

del voto, il governo transitorio eritreo adottò l’Eritrean Nationality Proclamation, con-

tenente i criteri per la cittadinanza eritrea applicati anche per definire il corpo referenda-

rio.53

Sono considerati cittadini eritrei per nascita tutti coloro nati, in Eritrea o all’estero,

51 The Pastoral Policy Framework for Africa, AU InterAfrican Bureau for Animal Resources, in: <http://www.au-ibar.org/index.php?option=com_flexicontent&view=items&cid=55&id=61&Itemid=35&lang=en> [visitato il 21 settembre 2011] 52 Peraltro, Abyei è già stato inclusa nella Costituzione transitoria del Sud Sudan, che dice: “The territory of the Republic of South Sudan comprises all lands and air space that constituted the three former South-ern Provinces of Bahr el Ghazal, Equatoria and Upper Nile in their boundaries as they stood on January 1, 1956, and the Abyei Area, the territory of the nine Ngok Dinka chiefdoms transferred from Bahr el Ghazal Province to Kordofan Province in 1905 as defined by the Abyei Arbitration Tribunal Award of July 2009.” 53 La legge è ancora in vigore. Eritrean Nationality Proclamation (No. 21/1992) [Eritrea], 6 Aprile 1992, disponibile in: <http://www.unhcr.org/refworld/docid/3ae6b4e026.html> [visitato il 22 Settembre 2011]

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da madre o padre di origine eritrea, dove per origine eritrea si intende residente in Eri-

trea dal 1933. La cittadinanza è concessa anche a coloro che non sono di origine eritrea

ma che sono entrati e hanno risieduto in Eritrea dal 1934 al 1951. Per coloro arrivati a

partire dal 1952 è previsto un processo di naturalizzazione: sono richiesti un minimo di

dieci anni di residenza prima del 1974 e di venti in seguito. Non potranno ricevere la

cittadinanza coloro che hanno partecipato alle violenze contro la popolazione durante la

guerra di liberazione. L’accezione “origine eritrea” non ha quindi una base etnica, ma si

basa anch’essa sul principio di residenza, per quanto il 1933 sia certamente una data

lontana. Tra coloro che hanno potuto ottenere la cittadinanza eritrea ci sono così anche

persone di origini miste, compresi discendenti di europei e di pellegrini diretti verso la

Mecca.54

Etiopia ed Eritrea hanno firmato un accordo solo dopo il referendum, che ha visto

l’opzione per l’autonomia vincere con il 99% dei voti: i due governi concordavano nel

rispettare il “traditional right” dei cittadini di uno Stato residenti nell’altro, finché que-

sti non fossero stati identificati e la questione della cittadinanza si fosse risolta.55 Dal

canto suo, l’Etiopia adottò una nuova Costituzione nel 1995 ma non una nuova legge

sulla cittadinanza, conservando quella del 1930: mentre la prima permette la doppia na-

zionalità, la seconda la proibisce esplicitamente.

A causa delle questioni irrisolte, specialmente riguardanti il commercio e alcuni

confini, gli alleati di un tempo si scontrarono in una guerra furibonda che durò dal 1998

al 2000. Pochi mesi dopo lo scoppio delle ostilità, il governo etiope cominciò ad arresta-

re e poi espellere tutte le persone di origine eritrea, compresi coloro che comunque de-

tenevano la cittadinanza etiope. Secondo Addis Abeba, i cittadini etiopi che avevano

votato per il referendum avevano automaticamente acquisito cittadinanza eritrea ed

avevano quindi rinunciato a quella etiope. Questa argomentazione è stata rifiutata

dall’Eritrea, poiché era impossibile per i votanti divenire cittadini eritrei quando

l’Eritrea non era ancora indipendente. Si calcola che circa 75.000 individui siano stati

deportati dall’Etiopia, a cui vanno aggiunti le migliaia espulsi dall’Eritrea in risposta al-

la politica etiope. Inoltre, molte persone sono divenute apolidi.56 La Commissione indi-

pendente per i reclami, istituita tramite l’accordo di pace del 2000, ha stabilito che, in

54 B. MANBY, International Law, cit., pp. 19-20. 55 Art. 2 (3) del Agreement on Security and Other Related Matters between the Ministries of Internal Af-fairs of the Governments of Ethiopia and Eritrea, Addis Ababa, 13 Maggio 1994. 56 B. MANBY, Struggle for citizenship in Africa, cit., pp. 98-105.

144

presenza di circostanze inusuali e transitorie, coloro che avevano votato per il referen-

dum avevano acquisito la doppia cittadinanza, uno status che non poteva essere sospeso

durante la guerra. L’azione dell’Etiopia è stata quindi ritenuta arbitraria e illegale.57

Dal precedente tra Etiopia ed Eritrea si possono trarre diversi insegnamenti appli-

cabili alla situazione sudanese. In primo luogo, l’Eritrea è riuscita a mantenere un ap-

proccio restrittivo nei suoi criteri per la cittadinanza pur senza dover includere l’etnia.

Secondo, i primi anni di convivenza hanno dimostrato che attraverso il dialogo politico

sono risolvibili anche questioni legalmente complicate, come l’identificazione dei citta-

dini e il loro status all’interno dell’altro Stato. Terzo, lasciare troppo a lungo irrisolte

queste stesse questioni può sfociare in scontri e dissapori, e per questo è importante ve-

nirsi incontro ed evitare di procrastinare eccessivamente. In ultimo, gli Stati devono

sempre fare il possibile per evitare l’apolidia e le espulsione di massa, che come si è vi-

sto hanno creato tragedie umanitarie i cui effetti si risentono ancora oggi.

12. Conclusioni

I due Sudan hanno ancora a disposizione alcuni mesi per definire le loro posizioni

riguardo alla cittadinanza: qualsiasi siano le soluzioni finali, è essenziale che vi sia chia-

rezza, uniformità e trasparenza nell’applicazione delle norme. Secondo quanto visto in

questo capitolo, le legislazioni interne dovrebbero quindi:

• Prevedere la possibilità della doppia cittadinanza, che potrebbe risolvere molte

questioni complicate e favorire il rapporto e la cooperazione tra i due Stati e le ri-

spettive popolazione, possibilmente scongiurando futuri scontri. Risulterebbe par-

ticolarmente utile per le popolazioni nomadi vicine ai confini. Per il momento il

nord si è detto contrario. 58

• In alternativa, si potrebbe concedere il diritto di scelta agli individui che rientrano

nei criteri per entrambe le cittadinanze, come previsto dal progetto della CDI. An-

che in questo caso, il nord non sembra disposto a considerare l’opzione.

• Se nessuna delle due opzioni fossero ritenute valide, i due Sudan dovrebbero im-

pegnarsi a concludere degli accordi bilaterali, simili a quello in vigore tra Sudan e

57 B. MANBY, Citizenship Law in Africa, cit., pp. 22-23. 58 La legge sulla nazionalità non dice nulla riguardo all’ottenimento di cittadinanze straniere da parte di cittadini sudanese, né condiziona la naturalizzazione alla rinuncia della propria nazionalità. La INC inclu-deva la possibilità per un cittadino sudanese di avere anche la cittadinanza di un altro Stato.

145

Egitto, per semplificare e limitare le barriere, soprattutto burocratiche, per i citta-

dini di uno Stato che abbiano rapporti con l’altro, in particolare con riguardo alla

famose quattro libertà (lavoro, movimento, residenza e possesso di proprietà).59

• È necessario evitare qualsiasi discriminazione etnica, di genere e di qualsiasi altro

tipo, non solamente a livello di norme ma anche, e soprattutto, al momento

dell’attuazione.

• È altresì essenziale fornire garanzie contro l’apolidia e la denazionalizzazione ar-

bitraria, imparando da quanto accaduto in Etiopia.

59 Nel 2004, Sudan e Egitto hanno concluso un accordo chiamato, per l’appunto, Four Freedom Agree-ment.

147

CAPITOLO VIII LA DEFINIZIONE DEI CONFINI

1. Sovranità “personale” e sovranità territoriale in Africa

La grandissima maggioranza dei confini africani deriva da definizioni artificiali e

arbitrarie compiute dalle potenze coloniali, molte delle quali nulla hanno a che vedere

con le comunità locali e le entità sociali e politiche presenti sul territorio prima

dell’arrivo degli europei.1 Molte di queste linee, infatti, sono state tracciate sulla cartina

ancora prima che le aree in questione fossero effettivamente esplorate, cosicché persino

i riferimenti a barriere naturali come fiumi e montagne sono confusi e poco precisi.2

Gli europei hanno giustificato le loro azioni in termine di diversi modi di acquisi-

zione del territorio riconosciuti dal diritto internazionale: occupazione, consenso e con-

quista.3

Molti territori africani furono occupati in quanto considerati terra nullius, poiché

gli europei non vi avevano riscontrato la presenza di una sovranità che rientrasse negli

standard internazionali sviluppatesi in Europa. Il consenso, invece, è stato ottenuto at-

traverso trattati e accordi conclusi con le popolazioni locali che dimostrarono un suffi-

ciente livello di organizzazione: si parla dei famosi “trattati ineguali”, che lasciavano

dubbi consistenti sulla natura della loro legalità.4 In ultimo, se l’acquisto del territorio

non poteva realizzarsi tramite occupazione o consenso, allora questo avveniva tramite

conquista, quindi attraverso il classico uso della forza.

Giunti al momento dell’indipendenza, si concordò che la soluzione più sicura per

la nascita dei nuovi Stati fosse quella di mantenere quegli stessi confini, secondo il

principio, nato durante la decolonizzazione dell’America Latina, dell’uti possidetis: i

1 Abraham riporta che “astronomical lines determine forty four percent of African boundaries; mathemat-ical lines determine thirty percent; geographical features make up a mere twenty six percent.” Garth ABRAHAM, “"Lines Upon Maps": Africa and the Sanctity of African Boundaries”, African Journal of In-ternational and Comparative Law, Vol. 15, No. 1 (2007), pp. 61-84, p. 62. 2 Lord Salisbury, capo della delegazione britannica al Congresso di Berlino, ammise: “We have been en-gaged ... in drawing lines upon maps where no white man's feet have ever trod; we have been giving away mountains and rivers and lakes to each other, but we have only been hindered by the small impedi-ment that we never knew exactly where those mountains and rivers and lakes were.” Citato in: G. ABRA-HAM, op. cit., p. 62. 3 G. ABRAHAM, op. cit., p. 63. 4 Id., p. 64-5.

148

confini degli Stati indipendenti dovevano quindi coincidere con quelli delle colonie.5

Gli stessi leader africani decisero la cristallizzazione di questa situazione attraverso

l’inclusione tra gli scopi e i principi della Carta dell’Organizzazione per l’Unità Africa-

na (1963) della protezione dell’integrità territoriale e della sovranità statale dei suoi

membri. Questo decisione fu poi confermata l’anno seguente nella Dichiarazione del

Cairo sulle dispute sui confini tra gli Stati africani, che faceva espresso riferimento

all’uti possidetis juris. Nonostante i numerosi conflitti emersi nel corso degli anni ri-

guardo a territori contesi e movimenti secessionisti, l’Unione Africana, nata nel 2002 ed

erede dell’OUA, ha incastonato tra i suoi principi il rispetto dei confini esistenti al mo-

mento dell’indipendenza. Inoltre, anche la prassi degli ultimi cinquant’anni ha visto

un’opposizione costante ad ogni tentativo di modifica dei confini (come i casi di Katan-

ga, Biafra, Cabinda, Somaliland), con l’eccezione dell’indipendenza eritrea, avvenuta in

ogni caso dopo trent’anni di guerra civile.

Gli Stati e le classi dirigenti africane, quindi, hanno accettato e fatto propria la so-

vranità territoriale delimitata da precisi confini, nonostante questo principio sia alieno

alla storia del continente. La sovranità delle entità precoloniali, infatti, non era basata

tanto sul territorio, quanto sulle persone, la cui disposizione geografica era potenzial-

mente dinamica: questa sovranità “personale” dipendeva da legami etnici e storici, e si

“spostava” con questi, senza avere necessariamente una collocazione fissa.6 I confini tra

due popoli non costituivano delle barriere, ma zone di interazione e di scambio. La flui-

dità delle divisioni territoriali è facilmente spiegabile con la geografia del continente,

che, nonostante le dimensioni, offre relativamente poco zone fertili e abitabili e rende

necessaria una certa flessibilità, che può comprendere anche la migrazione.

Di conseguenza, il conflitto è emerso al momento della sovrapposizione della so-

vranità territoriale su quella “personale”, con alcune comunità che si sono ritrovato

“spezzate” tra uno Stato e l’altro, perdendo il proprio punto di riferimento. La sovranità

“personale” non ha costituito un requisito sufficiente perché queste entità potessero es-

sere riconosciute come Stati ed essere trattati come tali all’arrivo dei colonizzatori; tut-

tavia, dopo anni di regime coloniale, la loro conversione a Stato secondo il diritto inter-

5 Secondo la Corte Internazionale di Giustizia l’obiettivo principale dell’uti possidetis è “to prevent the independence and stability of new States being endangered by fratricidal struggles provoked by the chal-lenging of frontiers following the withdrawal of the administering power.” CIG, 22 dicembre 1986, Fron-tiera, Burkina Faso c. Mali, in ICJ Reports 1986, p. 554, paragrafo 20. 6 G. ABRAHAM, op. cit., pp. 72-73.

149

nazionale (dotato di popolazione permanente, territorio definito, governo e capacità di

intrattenere relazioni con altri Stati) si è rivelato, in moltissimi casi, un fallimento.

Con questo non si vuole certo affermare che gli Stati africani non siano tali, ma solo

che se si applicasse, come una lente, il principio dell’effettività sulla cartina del continente,

probabilmente si avrebbe una mappa assai diversa da quella che conosciamo.

2. Le regole nella definizione dei confini secondo il diritto internazionale

La frontiera, ossia la linea che delimita la sovranità statale, si stabilisce solitamen-

te mediante due processi: la delimitazione dei limiti in ambito spaziale tramite coordina-

te, e la demarcazione sul terreno dei dati geografici. La delimitazione può essere il risul-

tato: (i) di un atto bilaterale tra due Stati confinanti tramite trattato internazionale; (ii)

nel caso vi sia una controversia, può essere opera di un tribunale internazionale; (iii) di

una risoluzione del Consiglio di Sicurezza.7 Per quanto riguarda i trattati di delimitazio-

ne, questi esauriscono i loro effetti nel momento in cui la frontiera è determinata8; tale

determinazione deve ritenersi definitiva, come affermato dalla Corte Internazionale di

Giustizia nel caso Libia contro Ciad.9 Nel caso della successione, vige il principio di

stabilità delle frontiere, come confermato dalla pratica internazionale e riportato anche

nella Convenzione di Vienna sulla successione tra Stati rispetto ai trattati (1978)

all’articolo 11, dove è stabilito che il mutamento di sovranità non reca pregiudizio alla

frontiera stabilita dal trattato.10 Inoltre, l’articolo 62, par. 2, della Convenzione di Vien-

na sul diritto dei trattati (1969) non permette l’invocazione del mutamento fondamentale

di circostanze nei casi di trattati che fissano una frontiera. In entrambi i casi, la regola è

dovuta all’effettività derivata dall’attuazione del trattato, che li rende stabili.

Durante la decolonizzazione dell’America Latina, è emerso l’importante principio

dell’uti possidetis: esso prevede che uno Stato di nuova indipendenza eserciti la propria

sovranità nell’ambito dei confini che delimitavano la provincia, la regione o la colonia

divenuta indipendente. Per l’applicazione dell’uti possidetis è necessario stabilire la data

critica, ossia “la data che fissa le frontiere oggetto del divieto di modifica non consen-

7 Come nel caso della delimitazione della frontiera tra Iraq e Kuwait, con risoluzione 883 (1993) che ha fatto proprio il rapporto della Commissione istituita dal Segretario Generale a tal fine secondo la risolu-zione 687 (1993). N. RONZITTI, op. cit., p. 80. 8 Benedetto CONFORTI, Diritto Internazionale, Editoriale Scientifica, Napoli, 2002. p. 117. 9 CIG, 13 febbraio 1994, Disputa territoriale, Libia c. Ciad, in ICJ Reports 1994, p. 6. 10 T. TREVES, op. cit., p. 101.

150

suale”, che solitamente coincide con la data dell’indipendenza dello Stato in questio-

ne.11 Alcune conseguenze dell’applicazione dell’uti possidetis sono sottolineate dalla

CIG nella sentenza del 1986 sulla disputa di frontiera tra Burkina Faso e Mali; tra que-

ste, è evidenziata la preminenza del titolo legale rispetto all’effettivo possesso come ba-

se per la sovranità (“The principle of uti possidetis juris accords pre-eminence to legal title over effective possession as a basis of sovereignty”).12 La Corte specifica inoltre

che i confini trasmessi possono essere sia delimitazioni amministrative interne che con-

fini internazionali; al momento dell’indipendenza, quest’ultimi sono da rispettare, come

si è già visto, anche aldilà dell’applicazione dell’uti possidetis.

In ultimo, bisogna tenere conto del principio della continuità dei diritti tradiziona-

li, affermatosi nella giurisprudenza di tribunali e corti internazionali così come nella

pratica di numerosi trattati internazionali: secondo questo principio, in assenza di un

esplicito divieto che attesti il contrario, il trasferimento di sovranità nel contesto della

delimitazione dei confini non deve essere interpretato in modo tale da estinguere i diritti

tradizionali dell’uso della terra (o delle risorse marittime).13 In alcuni casi, la CIG ha

confermato che l’esistenza di diritti tradizionali può risultare in un aggiustamento spa-

ziale al momento della delimitazione delle frontiere.14 La Corte Permanente di Arbitra-

to, nella sentenza per la definizione dei confini di Abyei (v. sotto), fa riferimento al caso

della controversia tra India e Portogallo sul diritto di passaggio, dove la CIG ha ricono-

sciuto che il Portogallo continuava a godere di alcuni diritti di passaggio sul territorio

indiano in precedenza portoghese, considerandolo come uno dei casi fondanti il princi-

pio.15 La CPA afferma poi che i diritti tradizionali (“customary rights”) sono, per così

dire, servitudes jure gentium or “servitudes internationales”, e che quindi rimangano

“attaccati” al territorio.16 Nei casi di successione, quindi, questi vincoli si trasmettono in

base al principio res transit cum onere suo.17

11 Antonello TANCREDI, La secessione nel diritto internazionale, CEDAM, Padova, 2001, pp. 691-713. 12 CIG, 22 dicembre 1986, Frontiera, Burkina Faso c. Mali, in ICJ Reports 1986, p.554, paragrafi 23 e 63. 13 Corte Permanente di Arbitrato, 22 luglio 2009, GOS-SPLM/A Final Award, par. 753. 14 Nel caso del Golfo del Maine, riguardante il confine marittimo per piattaforma continentale e della zo-na di pesca, la CIG ha riconosciuto che la delimitazione delle frontiere può avere “catastrophic repercus-sions for the livelihood and economic well-being of the population of the countries concerned” e che in vista di queste conseguenze, dovrebbero essere apportate delle modifiche alla linea mediana. (CIG, 12 ottobre 1984, Golfo del Maine, Canada c. Stati Uniti, in ICJ Reports 1984, a p. 342) 15 GOS-SPLM/A Final award, par. 754. 16 Ibidem. 17 N. RONZITTI, op. cit., p. 87.

151

La protezione dei diritti tradizionali, oltre a comparire in numerosi trattati bilatera-

li, si ritrova anche negli articoli 13 e 14 della Convenzione dell’Organizzazione Interna-

zionale del Lavoro sui popoli indigeni e tribali nei Paesi indipendenti, di cui il Sudan

non è però parte.18 Nello specifico, si richiede che siano salvaguardati i diritti sia di pro-

prietà che di usufrutto del territorio, ponendo particolare attenzione alla situazione dei

popoli nomadi.

3. La gestione del territorio sudanese durante il Condominio anglo-egiziano

La velocità con cui il Sudan è arrivato all’indipendenza ha fatto sì che diversi

aspetti fossero trascurati, tra cui la questione dei confini delle province interne, non sot-

toposte ad alcun sondaggio né verifica prima del 1 gennaio 1956. Il risultato è che ad

oggi non esistono documenti attendibili che stabiliscano con precisione dove fossero

fissate quelle linee in quell’esatto momento.19

Come si è visto, durante gli anni del Condominio anglo-egiziano la parte meridio-

nale del Sudan è stata amministrata in maniera diversa ed autonoma dal resto del Paese

fino a pochi anni prima dell’indipendenza, in virtù della famosa Southern policy.

L’impatto che ha avuto quest’ultima sui confini è stato disuguale: se nella parte occi-

dentale del Bahr al Ghazal gli amministratori hanno cercato addirittura di creare una

sorta di no man’s land per separare l’area dal Darfur, la zona del Renk (parte dell’Upper

Nile) è stata lasciata libera da costrizioni ed è rimasta uno dei centri focali di scambio e

commercio tra il nord e il sud del Paese.20

Molte delle incertezze attuali sono così dovute a decisioni amministrative prese in

contrasto con l’effettiva distribuzione delle comunità e con il loro utilizzo della terra,

18 Questo il testo dei due articoli della Convenzione: Art. 13 (1): In applying the provisions of this Part of the Convention governments shall respect the spe-cial importance for the cultures and spiritual values of the peoples concerned of their relationship with the lands or territories, or both as applicable, which they occupy or otherwise use, and in particular the collective aspects of this relationship. Art. 14 (1): The rights of ownership and possession of the peoples concerned over the lands which they traditionally occupy shall be recognised. In addition, measures shall be taken in appropriate cases to safeguard the right of the peoples concerned to use lands not exclusively occupied by them, but to which they have traditionally had access for their subsistence and traditional activities. Particular attention shall be paid to the situation of nomadic peoples and shifting cultivators in this respect. Art. 14 (2): Governments shall take steps as necessary to identify the lands which the peoples concerned traditionally occupy, and to guarantee effective protection of their rights of ownership and possession. 19 Douglas H. JOHNSON, When boundaries become bordes, Rift Valley Institute, London/Nairobi, 2010, p. 15. 20 Id., p. 23.

152

sebbene attraverso la native administration si fosse cercato di mantenere assieme le tri-

bù più possibile. Ciò nonostante, alcuni territori sono stati spostati da una provincia

all’altra per questioni di convenienza burocratica o logistica; talvolta anche con la spe-

ranza di facilitare la risoluzione di dispute tra gruppi rivali ponendoli sotto la stessa au-

torità.21

Pur iniziando a definire i confini in maniera più rigida, l’amministrazione inglese

ha cercato di preservare la flessibilità caratteristica di questi territori. In particolare, la

native administration ha tenuto conto del paradigma di diritti “dominanti” e “secondari”

che costituisce un’importante distinzione tra proprietà e utilizzo della terra. Douglas

Johnson, uno dei massimi esperti sulla questione dei confini sudanesi, nonché membro

della Abyei Boundaries Commission, spiega così questo paradigma:

“There are different types of ‘dominant’ and ‘secondary’ rights. There are ‘exclu-sionary’ rights where dominant occupation, land rights and land use by a commu-nity are ‘exclusive’ to members of that community and permit no cession of sec-ondary-use rights to non-members. There are ‘non exclusionary’ rights where dom-inant occupation, land rights and land use by a community allow for non-members of the community to acquire limited land use rights on a seasonal basis or for spo-radic periods. ‘Shared secondary’ rights involve rights to access and use of land by members of two or more communities within a territory marking the boundaries between them.”22 (corsivo aggiunto)

La condivisione dei territori, gli spostamenti e le rotte da seguire erano decise di-

rettamente dalle tribù in incontri regolari. Il Condominio aveva codificato una serie di

diritti del ‘dar’ (“casa”) a questo fine, riconoscendo i diritti dominanti e limitando quel-

lo secondari, e dichiarando proprietà dello Stato tutti quei territori non considerati ‘dar’

da nessuno.

4. Le riforme sulla terra degli anni ‘70

Le carte sono state nuovamente rimescolate nel 1970, quando il governo indipen-

dente ha cambiato la legge stabilendo il trasferimento allo Stato di tutte le proprietà non

registrate e non occupate, attuando così di fatto una nazionalizzazione su larga scala e

prendendo il controllo dell’uso del territorio. Questi cambiamenti hanno avuto un im-

21 Id., p. 21. 22 Id., p. 24.

153

patto drastico sulla vita delle comunità locali, costringendo alcuni a migrare e alterando

quindi la storica collocazione di questi gruppi. La riforma degli anni settanta è stata ag-

gravata da altri pesanti fattori, come l’impatto della guerra civile, la scoperta del petro-

lio e lo sviluppo dell’agricoltura meccanizzata a larga scala. Lo spazio vitale è stato così

drasticamente ridotto, e ciò ha fatto saltare equilibri storici e ha confuso ancora di più i

vaghi confini: lo spostamento delle popolazioni ha di fatto sfumato la distinzione tra di-

ritti dominanti e secondari, spalancando le porte a recriminazioni e scontri tra comunità.

5. Il confine tra i due Sudan: un conflitto a due livelli

La delimitazione dei confini tra i due Sudan – una distanza di più di 2000 kilome-

tri – è estremamente complicata, poiché poggia su due livelli diversi e spesso contra-

stanti. Da una parte, come abbiamo appena visto, vi sono i contrasti locali, negli anni

passati sempre risolti attraverso accordi tra tribù in base alle loro stesse esigenze.

Dall’altra, vi è lo scontro a livello nazionale nel reclamare aree ricche di risorse (petroli-

fere ma non solo), indipendentemente dalle comunità che occupano quella parte di terri-

torio. L’interesse nazionale confligge così con l’esigenza locale.

Il confine giace lungo una fascia di transizione ecologica, che segna il passaggio

dall’area arida-desertica del nord verso gli altipiani fertili del sud. Dato che l’economia

regionale è basata sulla pastorizia e sulla coltivazione di grano, è logico che le comunità

locali si contendano l’utilizzo di queste zone. La scoperta di giacimenti di petrolio pro-

prio in queste aree di confine (v. mappa) ha allargato il contenzioso coinvolgendo gli

interessi nazionali dei due Paesi, e rendendo sempre più difficile trovare un accordo che

accontenti tutti. I due Sudan hanno tentato in varie maniere di fornire ragioni per dimo-

strare i loro diritti sulla terra, approfittando anche degli spostamenti delle popolazioni:

Juba, infatti, ha accusato in diverse occasioni Khartoum di aver spinto i pastori nomadi

a traferirsi in aree dove avevano solo diritti di accesso, e il cui diritto di proprietà appar-

teneva a popolazioni meridionali, per poter così reclamare il territorio.

6. L’impatto del CPA e del Technical ad hoc Border Commitee (TBC) sulla definizione dei confini

La decisione di mantenere i confini provinciali del 1956 come frontiera tra nord e

sud Sudan non è stata una novità decisa dal Comprehensive Peace Agreement: si tratta

154

di una disposizione già presente nel primo accordo di pace di Addis Abeba del 1972, al

tempo di più facile attuazione, dato che non erano ancora state scoperte le ricche risorse

minerarie. È interessante notare che la data critica dell’uti possidetis sia stata fissata ri-

spetto all’indipendenza dal Condominio (1956), e non rispetto a quella dal nord Sudan

(2011). Secondo il CPA, i confini sarebbero dovuti essere delimitati entro il periodo

pre-interim, quindi in soli sei mesi (entro il 9 luglio 2005).23 La composizione del comi-

tato responsabile (Technical Ad Hoc Border Committee – TBC) era affidata alla Presi-

denza e non prevedeva alcuna componente internazionale, al contrario della Commis-

sione incaricata di definire i confini dell’area di Abyei.24 La TBC è stata istituita solo il

29 settembre 2005, e non ha iniziato i lavori fino a metà 2006.25 Secondo quanto ripor-

tato da Crisis Group, fin dall’inizio il comitato è stato rallentato da dispute procedurali e

interferenze politiche, che hanno inevitabilmente avvelenato l’atmosfera in cui la TBC

ha operato.26 Per poter svolgere il suo incarico, la TBC poteva (i) consultare mappe, di-

segni e documenti; (ii) visitare le aree di confine e le aree ove vi erano sovrapposizioni

tra diverse tribù; (iii) consultare capi tribali e amministratori civili nelle aree di sovrap-

posizione, ascoltando le loro dichiarazioni e esaminando i documenti da loro provvisti;

(iv) sollecitare il supporto interno e internazionale di esperti, se necessario.27 I risultati

presentati dal comitato avrebbero dovuto ricevere l’approvazione della Presidenza per

poter essere riportati sul terreno attraverso la demarcazione.

Come riportato dal rapporto della Commissione di Valutazione e Accertamento ri-

lasciato il 6 luglio 2011, ad oggi è stato raggiunto l’accordo per l’80% dei confini.28 Per

favorire l’uscita da questa fase di stallo, a febbraio una direttiva presidenziale aveva au-

torizzato la TBC a procedere con i rilevamenti sul campo per demarcare i tratti concor-

dati, ma ci sono scarsi progressi, anche per la mancanza di accordo sulla scelta

dell’agenzia che avrebbe dovuto concludere materialmente il lavoro. Parallelamente, per

promuovere la cooperazione transfrontaliera, sono state organizzate delle conferenze

23 Punto 46 del secondo allegato riguardante le misure per l’attuazione; la norma di riferimento per la de-finizione dei confini al 1 gennaio 1956 è il punto 3.1 del Protocollo sulla divisione dei poteri. 24 La presidenza del Comitato era affidata al capo del Sudan Survey Authority, coadiuvato da un membro del GoSS. 25 Crisis Group, Defining the North-South borders, Africa Briefing n. 75, 2 settembre 2010, p. 3, in: <http://www.crisisgroup.org/~/media/Files/africa/horn-of-africa/sudan/B75%20Sudan%20Defining%20the%20North-South%20Border.pdf> 26 Ibidem. 27 Ibidem. 28 AEC Final Report, pp. 3-4.

155

con i governatori dei dieci Stati confinanti, conosciuti come il tamuzuj (“fondersi”, “in-

trecciarsi”) forum.29 In queste occasioni, si è cercato di favorire il concetto del confine

“morbido ma sicuro” attraverso cui persone e beni possano muoversi liberamente. Tut-

tavia, le recenti tensioni hanno interrotto bruscamente il lavoro del forum.

Il CPA tace su ogni aspetto riguardante l’eventualità della secessione, come si è

già avuto modo di notare, e anche nel caso dei confini non è presente alcun provvedi-

mento che fornisca una linea guida per le questioni irrisolte. Secondo Johnson, inoltre,

“the impact of the CPA on both regional and internal boundary-making has been to generate multiple historical claims to territory that have become more rigid and ex-treme”.30 In particolare, il CPA avrebbe alimentato le rivendicazioni territoriali su base

etnica, già fomentate dalla politica promossa durante gli anni di potere del governo

dell’NCP, il cui obiettivo era indebolire le popolazioni periferiche suddividendo le re-

gioni in unità amministrative più piccole seguendo le linee etniche, in modo da avere

più spazio di manovra perseguendo la strategia “divide et impera” che tanto ha caratte-

rizzato la storia sudanese.31

7. Le aree contese

Le aree per cui non è stata concordata una soluzione sono diverse; di queste, cin-

que sono state espressamente identificate dalla TBC nel primo rapporto periodico alla

Presidenza del 2010. 32 Tre di queste situazioni riguardano i confini dello Stato

dell’Upper Nile – il più settentrionale del Sud Sudan. Gli altri due casi riguardano l’area

di Kafia Kingi, all’estremità occidentale della frontiera, e il fiume Bahr al Arab, tra il

Darfur Meridionale e il Bahr al Ghazal Settentrionale. A questi casi, si aggiunge il caso

di Abyei, non incluso nel mandato della TBC, che merita di essere trattato a parte.

Per quanto con storie diverse, questi contenziosi hanno alcuni elementi comuni. Si

tratta, infatti, quasi sempre di zone ricche e produttive, da un punto di vista minerario,

agricolo o pastorale. I territori sono stati nel tempo condivisi tra le comunità locali, ma

la diffusione di schemi agricoli meccanizzati, la scoperta del petrolio e l’inizio della

guerra civile hanno alterato gli equilibri e sfumato la differenza tra diritti di proprietà e

29 Ibidem. 30 D. H. JOHNSON, op. cit., p. 84. 31 Nei primi anni ‘90, il governo guidato dall’NCP aveva deciso la divisione del Sudan, prima suddiviso in nove regioni, in ventisei Stati. 32 Crisis Group, Defining the North-South borders, p. 5.

156

diritti di accesso. Inoltre, la guerra civile ha portato all’alta militarizzazione di queste

aree, che sono state teatri di scontri diretti tra gli eserciti. Di conseguenza, alcune popo-

lazioni sono state costrette a spostarsi, alterando bruscamente la distribuzione demogra-

fica, e dando così adito a future rivendicazioni territoriali.

Talvolta, lo sfollamento delle popolazioni è stato l’obiettivo preciso degli attacchi

delle milizie governative, composte, molto spesso, proprio dai nomadi del nord che de-

sideravano allargare i territori a propria disposizione, trasformando i loro diritti “secon-

dari” in “dominanti”. Finanziando e appoggiando questi gruppi, Khartoum aveva la pos-

sibilità di mettere le mani sulle risorse del territorio. Infine, nella maggior parte delle si-

tuazioni, non esistono documenti o mappe che descrivano con esattezza le frontiere del-

le province; quando esistono, sono contestati per imprecisioni geografiche o per il dub-

bio valore e significato.

Di seguito, sono brevemente illustrati alcuni di questi casi più problematici.

7.1. I confini dell’Upper Nile

7.1.1. La contea di Renk (versus White Nile)

La contea di Renk, dar dei Dinka Abilang, è il punto più a nord del Sud Sudan. L’area era stata esclusa dalla Closed Districts Ordinance del Condominio, ed è sempre stata un punto di intersezione tra nord e sud, in quanto base per il commercio dei mer-canti settentrionali e sede di alcuni schemi di irrigazione agricola finanziati dal nord. L’area è stata anche fonte di lavoro migratorio verso le aree di agricoltura meccanizzata situate immediatamente a nord della contea. Ciò nonostante, proprio la stessa agricoltu-ra meccanizzata ha contribuito allo sfollamento di alcune popolazioni, all’interruzione di rotte migratorie e all’erosione dei diritti tradizionali da entrambe le parti del confine. Questo è uno dei casi, prima accennati, in cui la popolazione meridionale ha lamentato una “spinta” verso sud da parte delle tribù nomadi mosse da Khartoum.33

Esistono due descrizioni del confine tra Upper Nile e White Nile, una datata otto-

bre del 1920 e l’altra luglio del 1956, che pone il confine lievemente più a nord;

quest’ultima, teoricamente ufficializzata oltre la data critica, è il risultato di una deci-

sione presa l’anno precedente, apparsa nella Gazzetta Ufficiale con qualche mese di ri-

tardo.34 A queste due opzioni, si è aggiunta la protesta della comunità del Renk, che, ol-

33 Ibidem. 34 D. H. JOHNSON, op. cit., p. 70.

157

tre a lamentare la mancanza di sufficienti consultazioni, sostiene che il confine vada po-

sto ancora più a nord, seguendo le linee che delimitano il dar originale dei Dinka Abi-

lang, e non i documenti amministrativi.35

7.1.2. L’area di Megenis (versus Sud Kordofan e White Nile)

Il contenzioso di quest’area, o almeno una parte, è l’esempio più palese della dif-

ficoltà causate da storici errori di rappresentazioni geografiche. L’angolo nord-est del

confine, dove tocca il Sud Kordofan, dovrebbe essere ancorato alla vetta del Jebel Me-

genis: i moderni GPS hanno però rivelato che quel punto non coincide con quello rap-

presentato nelle mappe del Sudan Survey. Inoltre, è stato scoperto che esistono due vet-

te, aprendo le discussioni su quale sia quella da considerare.36

In secondo luogo, l’area di Manyo (questo il nome della contea) è oggetto della

rivendicazione del territorio, abitato dal popolo Shilluk, da parte dei Seleim Baggara,

una tribù tradizionalmente nomade che risiede soprattutto nel White Nile. L’area ha un

grande potenziale agricolo, e c’è chi sostiene che potrebbero esserci anche giacimenti

petroliferi non ancora esplorati.37 Per quanto potrebbero esserci dei fondamenti alla base

delle richieste dei Baggara, il mandato della TBC è orientato verso i confini amministra-

tivi: se Khartoum spingesse per l’applicazione dei confini dei dar in questo caso, Juba

richiederebbe lo stesso standard per tutti gli altri contenziosi.38

7.1.3. La città di Kaka (versus Sud Kordofan)

La città portuale di Kaka è situata lungo il Nilo, vicino al confine con il Sud Kor-

dofan. In seguito all’applicazione del Closed District Ordinance, l’amministrazione del-

la città era stata traferita alle Montagne di Nuba (odierno Sud Kordofan), per garantire

alle comunità Nuba l’accesso al fiume e scongiurarne l’isolamento; da allora, queste

hanno sviluppato importanti attività agricole (soprattutto gomma arabica) nell’area. Se-

condo quanto riportato da Johnson, la città sarebbe stata restituita all’Upper Nile quando

35 Crisis Group, Defining the North-South borders, p. 6. 36 D. H. JOHNSON, op. cit., p. 69. Si veda anche Stefan GEENS, Mapping South Sudan’s northern border: Not so fast!, Ogle Earth, 22 luglio 2011, in: <http://ogleearth.com/2011/07/mapping-south-sudans-northern-border-not-so-fast/> [visitato il 20 ottobre 2011] 37 Crisis Group, Defining the North-South borders, p. 7. 38 Ibidem.

158

la zona delle Montagne di Nuba sono state assorbite dal Kordofan.39

In ogni caso, la componente meridionale della TBC contesta che il trasferimento

dell’amministrazione della città e la presenza delle coltivazioni possano costituire una

variazione formale del confine.

Mappa 3: La mappa illustra il confine tra i due Sudan. Sono evidenziate le aree critiche prese in considerazione in questo lavoro. Fonte: cartina di Google Maps, aree evidenzite dall’autrice.

7.2. Il Bahr al Arab (Bahr al Ghazal Settentrionale/ Darfur Meridionale)

Il Bahr al Arab (“fiume degli arabi”), conosciuto col nome di Kiir nel sud, scorre da

ovest verso est attraverso il Darfur, segnando una parte del confine tra Sud Darfur e il Bahr

al Ghazal Occidentale. Il tratto che attraversa il Nord Bahr al Ghazal è invece contestato.

Storicamente, il fiume ha delimitato i territori dei Dinka Malwal e dei Rizeigat

arabi: tuttavia, nel 1924 un accordo tra i governatori delle due province (Munroe e

Wheatley) ha dichiarato che il confini del dar dei Rizeigat era situato ventidue kilometri

a sud del fiume, forse modificato per tentare di risolvere i ricorrenti conflitti tra le due

parti. In ogni caso, l’accordo, più che conferire diritti di proprietà, descriveva i diritti

per l’uso del territorio attribuiti a ciascuna tribù. Il Sud Sudan sostiene, come nel caso di

Kaka, che l’accordo non costituisca un cambio di frontiera formale, ma che servisse

esclusivamente a regolare il rapporto tra i gruppi.

Attualmente, l’area è di fatto amministrata dal Nord Bahr al Ghazal.

39 D. H. JOHNSON, op. cit., p. 68.

159

7.3. Kafia Kingi (Bahr al Ghazal Occidentale/Darfur Meridionale)

La zona di Kafia Kingi è ricca di rame, legname, aree pastorali e altri minerali.

L’area è stata trasferita al nord negli anni sessanta, quindi dopo la data critica stabilita.

In seguito all’Accordo di Addis Abeba del 1972, l’area sarebbe quindi dovuta tornare al

sud – cosa che però non è mai successa: l’area è stata sempre amministrata dal Darfur.

Geograficamente, la zona è inospitale, difficile da raggiungere e da controllare; inoltre,

è stata storicamente abitata da una moltitudine di comunità dalle origini disparate. Du-

rante gli anni trenta, sempre nel perseguimento della Southern Policy, i britannici hanno

cercato di creare una zona che fosse “terra di nessuno”, trasferendo le popolazioni e

bruciando i villaggi rimasti.40 Negli anni a seguire, si fecero sforzi per trovare un confi-

ne che funzionasse sia per le comunità locali che per gli amministratori governativi, e

all’inizio degli anni cinquanta l’area fu ripopolata con il ritorno delle popolazioni esilia-

te del Darfur. Poco dopo, come detto, la zona è stata trasferita formalmente al Darfur.

Il TBC ha stabilito la restituzione dell’area di Kafia Kingi al sud, ma la decisione

è stata rigettata sia dal GoS che dal governatore del Sud Darfur. In particolare, il GoS

afferma che la linea Munroe-Wheatley sia da estendersi fino al Bahr al Ghazal Occiden-

tale. Inoltre, esistono una serie di mappe risalenti agli anni trenta che situano l’area a

nord; tuttavia, queste sono state emendate nel 1959 e, secondo alcuni membri della

TBC, l’alterazione le rende invalide. Il caso di Kafia Kingi esemplifica le difficoltà og-

gettive nello stabilire i confini sudanesi, anche quando esiste di una precisa definizione

amministrativa.

8. La controversia relativa ad Abyei

Il caso di Abyei dice molto sulla situazione sudanese: contesa tra due comunità,

ricca di risorse, con una storia inevitabilmente comune ad entrambi le parti, Abyei rap-

presenta il cuore del Sudan e di tutti i suoi problemi. Ancora adesso, molti ritengono che

Abyei rappresenti la chiave per la soluzione del conflitto generale: se si riesce a risolve-

re la questione più spinosa, tutto il resto sarà in discesa.

40 Id., p. 52.

160

8.1. Dal trasferimento del territorio nel 1905 al rapporto della Abyei Boundaries

Commission (2005)

L’area di Abyei è abitata in pianta stabile dalla comunità Ngok Dinka, dedita

all’agricoltura e alla pastorizia, ed è meta delle migrazioni stagionali dei nomadi arabi

Humr (parte della famiglia dei Missiriya). Per lungo tempo i due gruppi hanno condivi-

so il territorio pacificamente, ma alcune denunce dei Dinka per attacchi da parte dei

nomadi hanno spinto il Condominio a decidere il trasferimento dell’area dalla provincia

del Bahr al Ghazal a quella del Kordofan nel 1905, con l’intento di portare le comunità

sotto la stessa amministrazione per favorire la pacificazione.41 Questa decisione ha ac-

quistato peso con lo scoppio della guerra civile, che ha portato ad una polarizzazione

dell’area, con i Dinka che hanno appoggiato l’SPLM mentre i nomadi si sono schierati

con il nord. Con la scoperta di giacimenti petroliferi, gli interessi per la zona sono di-

ventati nazionali: Khartoum ha quindi deciso di promuovere l’utilizzo di milizie, com-

poste dai Missiriya e altre tribù arabe, per prendere il controllo del territorio e avere ac-

cesso al petrolio. L’area è diventata teatro di guerra e la popolazione è dovuta fuggire

dalla distruzione, temporaneamente o definitivamente.

Durante le trattative di pace, ad Abyei è stato concesso un trattamento particolare,

sancito in un apposito protocollo separato dall’accordo centrale. Durante il periodo tran-

sitorio previsto del CPA, Abyei godeva di uno status amministrativo speciale; alla fine

di questi sei anni, si sarebbe dovuto svolgere un referendum parallelamente a quello per

l’auto-determinazione del sud in cui gli abitanti di Abyei avrebbero dovuto scegliere tra

due opzioni: (i) mantenere lo status speciale conferito dall’accordo restando parte del

nord, (ii) diventare parte dello Stato del Bahr el Ghazal nel Sud Sudan.42 Il protocollo

prevedeva altresì la creazione di una commissione incaricata di “definire e demarcare i

confini dell’area dei nove chiefdom degli Ngok Dinka trasferiti al Kordofan nel 1905.”

La Commissione (Abyei Boundaries Commission – ABC) aveva una composizio-

ne piuttosto variegata: un membro per ogni Parte; cinque esperti in “storia, geografia o

altre aree rilevanti” nominati da Stati Uniti, Gran Bretagna e IGAD; quattro tra gli am-

ministratori dell’area (due per Parte); due membri dei Missiryia nominati dal GoS e due

41 Coalter G. LATHROP, “Government of Sudan v. Sudan People's Liberation Movement/Army ("Abyei Arbitration")”, American Journal of International Law, Vol. 104, No. 1 (2010), p. 66. 42 Una disposizione simile era presente anche nell’Accordo di Addis Abeba del 1972, ma il referendum non si è mai svolto.

161

membri Dinka nominati dall’SPLM.43 Gli esperti dovevano consultare le popolazioni

locali e usufruire degli archivi britannici, per poter arrivare ad una decisione che doveva

essere basata sulla “ricerca e sull’analisi scientifica”. Il rapporto, da presentare entro la

fine del periodo pre-interim, doveva essere vincolante e finale.

L’ABC ha consegnato il proprio rapporto alle Parti il 14 luglio 2005. Le decisioni

sono racchiuse in cinque punti:

1. Gli Ngok Dinka sono legittimati a reclamare diritti dominanti nella parte di

territorio che va dal confine tra Kordofan e Bahr al Ghazal verso nord fino a

latitudine di 10°10’N […];

2. Nel tratto di territorio che va da latitudine 10°10’N a 10°35’N, Ngok Dinka

e Missiryia condividono diritti secondari per l’utilizzo della terra […];

3. Dato che le due parti hanno eguali diritti nell’area, questa viene divisa

equamente fissando il confine nord a latitudine 10°22’N. I confini occiden-

tali sono quelli tra Kordofan e Darfur così come definiti all’1 gennaio 1956.

I confini meridionali sono quelli tra Kordofan-Bahr al Ghazal e Upper Nile

così come definiti all’1 gennaio 1956. Il confine orientale estende la linea

del confine tra Kordofan e Upper Nile approssimativamente alla longitudine

29°32’15”E fino all’incontro con latitudine 10°22’30” N.

4. […]

5. Nkog e Missiryia mantengono i loro consolidati diritti secondari

sull’utilizzo della terra a nord e a sud del confine.44

Il rapporto è stato rigettato dal GoS, che ha denunciato un eccesso di mandato da

parte della Commissione.45 La situazione è quindi entrata in una fase di stallo. Nel mag-

gio del 2008 si sono verificati dei severi scontri tra gli eserciti, che hanno spinto le parti

a firmare un nuovo accordo (Abyei Roadmap), dove si sono impegnate, tra le altre cose,

a sottoporre la questione ad arbitrato. In luglio è stato quindi firmato l’Abyei Agreement a tal fine.

43 CPA, Abyei Appendix, punto 2. 44 Abyei Boundaries Commission Report, Part 1. 45 Crisis Group, Breaking the Abyei Deadlock, Africa Briefing n. 47, 12 ottobre 2007, p. 4, in: <http://www.crisisgroup.org/~/media/Files/africa/horn-of-africa/sudan/B047%20Sudan%20Breaking%20the%20Abyei%20Deadlock.pdf>

162

8.2. La modifica dei confini da parte della Corte Permanente di Arbitrato

La Corte Permanente di Arbitrato ha ricevuto l’Abyei Agreement l’11 luglio 2008.

La Corte ha operato secondo le regole per le dispute tra due parti di cui solo uno è uno

Stato, dato che la controversia vedeva il Governo del Sudan contro l’SPLM/A, ossia il

movimento ribelle del sud. Il mandato è stabilito all’art. 2:

The issues that shall be determined by the Tribunal are the following: a. Whether or not the ABC experts had, on the basis of the agreement of the Par-

ties as per the [Comprehensive Peace Agreement], exceeded their mandate which is "to define (i.e. delimit) and demarcate the area of the nine Ngok Dinka chiefdoms transferred to Kordofan in 1905" as stated in the Abyei Protocol, and reiterated in the Abyei Appendix and the ABC Terms of Reference and Rules of Procedure.

b. If the Tribunal determines, pursuant to Sub-article (a) herein, that the ABC ex-perts did not exceed their mandate, it shall make a declaration to that effect and issue an award for the full and immediate implementation of the ABC Report.

c. If the Tribunal determines, pursuant to Sub-article (a) herein, that the ABC ex-perts ex- ceeded their mandate, it shall make a declaration to that effect, and shall proceed to define (i.e. de- limit) on map the boundaries of the area of the nine Ngok Dinka chiefdoms transferred to Kordofan in 1905, based on the sub-missions of the Parties.

La Corte ha interpretato il suo mandato come composto da due distinte fasi con-

tingenti, che comprendono due doveri giudiziari diversi: il primo è determinare se la

ABC ha ecceduto il suo mandato (art. 2 (a)); il secondo, da compiersi solo se la Corte

determini tale eccesso, richiede al Tribunale “to reach its own findings on the specific

question that had been submitted to the ABC”(art. 2 (c)). 46 Per verificare quindi se l’ABC abbia ecceduto il suo mandato, il Tribunale ha separato l’articolo 2(a) in due par-ti, verificando prima l’interpretazione e poi l’attuazione del mandato, utilizzando lo standard della ragionevolezza. Il mandato (“definire e demarcare i confini dell’area dei

nove chiefdom degli Ngok Dinka trasferiti al Kordofan nel 1905”) poteva seguire

un’interpretazione tribale, focalizzandosi sulle popolazioni (chiefdom)47, come deciso

46 GOS-SPLM/A Final award, par. 397. 47 La traduzione italiana di chiefdom è molto difficile. I chiefdom sono un’organizzazione politica tradi-zionale africana, costituiti da un gruppo di villaggi che fanno riferimento ad un unico capo. La composi-zione della parola è strutturata come king-dom (regno), dove al posto del re (king) c’è il capo (chief).

163

dall’ABC, o territoriale, determinando l’“area”, . La Corte ha ritenuto ragionevole la scelta della Commissione. Per quanto concerne l’attuazione del mandato, la Corte repu-ta la verifica di errori sostanziali fuori dalla sua competenza, mentre stabilisce che la mancanza di motivazioni sufficienti a sostegno delle decisioni possa essere ritenuto un eccesso di mandato, in quanto contravvenzione degli obblighi integrati al mandato stes-so.

La legge applicabile è dettata all’articolo 3, e comprende il diritto particolare del CPA, della Costituzione Transitoria Nazionale, nonché lo stesso accordo e i documenti adesso collegati, l’Abyei Roadmap e il Memorandum of Understanding concluso tra le Parti. Inoltre, il Tribunale può applicare principi generali del diritto e della pratica.

Ciò considerato, il Tribunale ha ritenuto sufficienti le ragioni fornite per la delimi-tazione dell’area in cui gli Ngok Dinka godono di diritti dominanti, ma non quelle forni-te per la determinazione del confine a latitudine 10°22’30”N. Pertanto, il Tribunale ha deciso di annullare questa decisione e limitare l’area settentrionale di Abyei a latitudine 10°10’N. Allo stesso modo, il Tribunale ha ritenuto insufficienti le motivazioni riguar-danti la definizione dei confini occidentali e orientali, facendo quindi scattare la dispo-sizione contenuta dall’articolo 2 (c).

Seguendo l’interpretazione tribale scelta dall’ABC e basandosi principalmente sul documento di un antropologo britannico, il Tribunale ha fissato i confini orientali lungo longitudine 29°00’00”E, partendo da latitudine 10°10’N e andando verso sud fino al confine tra Kordofan e Upper Nile. Il confine occidentale, invece, scorre lungo longitu-dine 27°50’00”, da latitudine 10°10’ verso sud fino al confine tra Kordofan e Darfur, seguendo poi questo confine fino ad incrociare il limite meridionale dell’area. Quest’ultimo è stato confermato dal Tribunale.

Il Corte ha così ridotto l’area di Abyei di circa 8,000 kilometri quadrati, cioè più o meno del 45%.48 Bisogna notare che i ricchi giacimenti di Heglig si trovano ora al di fuori dei confini dell’area.

48 Coalter G. LATHROP, “Government of Sudan v. Sudan People's Liberation Movement/Army ("Abyei Arbitration")”, American Journal of International Law, Vol. 104, n. 1 (2010), p. 72.

164

Mappa 4: La cartina comparativa della’area di Abyei allegata alla decisione della Corte Permanente di Arbitrato.

Fonte: Corte Permanente di Arbitrato.

8.2.1. La salvaguardia dei diritti tradizionali

La Corte, pur non direttamente incaricato di discutere la questione dei diritti tradi-

zionali, non riconosce un eccesso di mandato nel punto 5 della decisione dell’ABC

(“Nkog e Missiryia mantengono i loro consolidati diritti secondari sull’utilizzo della ter-

ra a nord e a sud del confine”). La decisione si basa sul fatto che il CPA stesso garanti-

sca questi diritti, e che il principio della continuità dei diritti tradizionali è ampiamente

ritrovabile nella giurisprudenza internazionale e in numerosi trattati bilaterali.

In particolare, la Corte riprende la sentenza Burkina Faso contro Mali della CIG,

dove questa ha ritenuto di non essere preclusa nel definire un confine preciso nonostante

la presenza dei diritti transfrontalieri acquisiti nel tempo dalle popolazioni, poiché se es-

si non sono stati un problema al tempo delle province coloniali, allora non dovrebbero

esserlo neanche per questi nuovi confini. Peraltro, questi diritti erano già stati garantiti

da accordi tra le parti. La Corte Permanente di Arbitrato ha quindi sottolineato la somi-

glianza tra questo caso e quello sudanese, e ha richiamato altresì altre due sentenze con-

165

cernenti delimitazioni marittime (Arbitrato del Mare di Behring del 1893 e Eritrea-

Yemen del 1998). Inoltre, la Corte ha segnalato una serie di trattati internazionali che

proteggono questi diritti.

Per queste motivazioni, la Corte ritiene la scelta dell’ABC sufficientemente moti-

vata dall’applicazione del principio delle continuità dei diritti tradizionali in quanto

principio di diritto internazionale, e del Protocollo di Abyei (Sezione 1.1.3) come diritto

particolare. Tale riconoscimento può costituire un significativo passo verso la concezio-

ne di un confine “morbido”, da applicare non sono nell’area di Abyei, ma lungo tutto il

confine sudanese.

8.3. Il mancato svolgimento del referendum e la situazione attuale

La decisione della Corte Permanente non è stata messa in atto, nonostante en-

trambe le Parti abbiano accettato la sentenza e il suo valore finale e vincolante. La de-

marcazione sul terreno è stata infatti impedita da gruppi armati, le cui azioni hanno cau-

sato una scambio di accuse reciproche tra i due governi.

Nel frattempo, la Commissione che avrebbe dovuto conferire i criteri di residenza

per la determinazione del corpo referendario non è mai stata costituita a causa di pro-

fondi dissapori politici tra le parti, e di conseguenza il processo si è arenato.49 In seguito

al voto del sud per la separazione, le tensioni nella zona si sono acuite fino agli scontri

di aprile e maggio che hanno fatto temere il peggio. Fortunatamente, la situazione sem-

bra essersi stabilizzata con la conclusione di un ulteriore accordo tra GoS e GoSS, che

ha permesso il dispiegamento di una missione di pace delle Nazioni Unite (UNISFA).50

Gli eserciti si sarebbero dovuti ritirare entro il 30 settembre 2011, ma Khartoum si rifiu-

ta di completare il ritiro fino quando la forza UNISFA non sarà completamente dispie-

gata e non saranno state formate le squadre congiunte di monitoraggio.51

Se da una parte la situazione di Abyei potrebbe in parte semplificarsi grazie

all’esaurimento dei giacimenti petroliferi, dall’altra la presenza degli oleodotti la rende-

49 Secondo l’Abyei Area Referendum Act, possono registrarsi per votare al referendum i membri della comunità Ngok Dinka e “other Sudanese residing in Abyei Area in accordance with the criteria of resi-dency, as may be determined by the Commission according to section 14(1) of this Act.” 50 Le tensioni, però, sembrano essersi spostate verso il Sud Kordofan, e più precisamente sulle montagne di Nuba. Alcuni già parlano di un “nuovo Darfur”. 51 Sudan Tribune, South Sudan urges int’l community to get tough on Khartoum over Abyei, 16 ottobre 2011. <http://www.sudantribune.com/South-Sudan-urges-int-l-community,40447> [visitato il 21 ottobre 2011]

166

rà sempre strategica.52 Inoltre, anche se l’area dovesse rimanere pacifica per qualche

tempo, non sarà facile ritornare agli equilibri di un tempo.

9. L’obiettivo della creazione di un confine “soft but secure”

Vista la mancanza di progressi e le complicazioni per la definizione di un confine

preciso, si fa sempre più strada l’idea di un confine “soft but secure … across which

economic activity can flourish and settled and itinerant communities and nationals can

live peacefully and move freely.”53 Una barriera rigida, infatti, minaccerebbe il sosten-tamento delle comunità pastorali che vivono sia a nord che a sud della frontiere e cree-rebbe difficoltà a tutte le popolazioni transfrontaliere che normalmente attraversano la zona per accedere a servizi, trasporti, beni o per attività tradizionali.54

Questa soluzione richiede un grande impegno da parte di tutti gli attori in campo, in particolare, come è ovvio che sia, da parte dei governi. Più precisamente, ci sono quattro aspetti da prendere in considerazione per la costruzione di un confine poroso ma sicuro: l’aspetto della sicurezza; un meccanismo di monitoraggio; la gestione delle ri-sorse; i movimenti delle comunità, in particolari quelle pastorali.

9.1. I requisiti di sicurezza: smilitarizzazione e monitoraggio

In realtà, i due Sudan hanno già concordato la creazione di un’area smilitarizzata di 10 kilometri a nord e sud del confine (Safe Demilitarized Border Zone), anche se per ora non è stata messa in pratica.55 La zona in comune dovrebbe essere sorvegliata da un meccanismo politico e sicurezza congiunto (Joint Security and Political Mechanism), formato da ministri e ufficiali delle Parti, con il supporto dell’UA e delle NU.56 Tutta-via, le Parti non sembrano sinceramente impegnate nel mettere in pratica queste misure, probabilmente per la mancanza di fiducia reciproca.

Durante la guerra civile, e anche durante il periodo si transizione (soprattutto nell’area di Abyei), gli scontri si sono spesso verificati per l’eccessiva vicinanza dei due schieramenti. Una zona cuscinetto eviterebbe il rischio di battaglie non desiderate, acce-

52 Crisis Group, Breaking the Abyei Deadlock, pp. 7-10. 53 AEC Final Report, p. 4. 54 Crisis Group, Defining the North-South borders, p. 14. 55 Agreement between the GoS and the GoSS on Border Security and Joint Political and Security Mecha-nism, Addis Abeba, 29 giugno 2011, art. 2. 56 AEC Final report, p. 10.

167

se magari da un banale incidente. Inoltre, in questo modo, il ritorno alle armi non sareb-be giustificabile in questi termini, ma apparirebbe così deliberato. Liberare la zona di confine dagli eserciti favorirebbe anche il ritorno alla normalità delle comunità tran-sfrontaliere, e potrebbe essere interpretato come una dimostrazione di buone intenzioni dei governi.57 In ultimo, nelle aree ove vi siano risorse, anzitutto petrolifere, l’assenza di forze militari, che in passato hanno fisicamente occupato pozzi e altri impianti, contri-buirebbe alla loro depoliticizzazione, aprendo la porta alle trattative.

La realizzazione di questi progetto non è certo facile. Inoltre, non tutti i gruppi armati sono stati disarmati durante il periodo di transizione, come richiesto dal CPA, quindi assicurare una zona arms-free sarà tutt’altro che semplice. Per questi motivi, do-vrebbe essere creato un meccanismo di monitoraggio, possibilmente ibrido civile-militare, la cui presenza non deve però apparire pesante e imposta. Il compito potrebbe essere affidato alle Nazioni Unite, come sta accadendo ad Abyei; tuttavia, una composi-zione mista come quella prevista per la verifica dell’attuazione del CPA potrebbe essere più gradita alle parti, e gravare meno sugli impegni già consistenti (e i limitati fondi) delle Nazioni Unite. In passato, sono già stati sperimentati altri meccanismi di monito-raggio in alcune aree del Suda; in particolare, il Joint Monitoring Mission/Joint Military

Commission (JMM/JMC), operativo durante il cessate-il-fuoco sulle montagne di Nuba nel 2002, è stato considerato da molti come un successo.58

9.2. La necessità di regole nella gestione del petrolio

La presenza di importanti risorse petrolifere nelle zone di confine complica il già

delicato processo di delimitazione delle frontiere sudanesi. Se nel CPA esisteva un ap-

posito protocollo per la divisione dei ricavi petroliferi, con la separazione la collabora-

zione tra i due Sudan è a dir poco indispensabile. Infatti, se per il nord Sudan il petrolio

costituisce tra il 20 e il 30% del PIL (ma quasi il 90% delle esportazioni)59, per Juba si

57 Crisis Group, Defining the North-South borders, p. 18. 58 Il JMM/JMC era formato da circa 20 osservatori internazionali, 34 rappresentanti di SAF e SPLA e uno staff di circa 160 persone. Uno dei motivi per il suo successo è stato l’ottimo rapporto con le comunità locali. Crisis Group cita inoltre il Civilian Protection Monitoring Team, promosso dall’inviato speciale degli Stati Uniti John Danforth nel 2002, composto da militari statunitensi in pensione, ritenuto positiva-mente flessibile ma debole e senza autorità; e il Verification and Monitoring Team, istituito dall’IGAD, che ha dimostrato pesanti lacune nelle strutture, nei fondi e nella logistica. Crisis Group, Defining the North-South borders, pp. 17-18. 59 Hassan Ali GADKARIM, Oil, Peace and Development: The Sudanese Impasse, SWP 2010: 2, Chr. Mi-chelsen Institute (CMI), pp. 7-9.

168

parla addirittura del 98%, ossia della quasi totalità delle sue entrate.60

In questo momento, i due Paesi sono complementari, come si può vedere dalla

cartina: mentre la maggior parte dei pozzi si trova nel sud, raffinerie e oleodotti passano

dal nord. Ne consegue che, nonostante l’accordo già stabilito per la divisione delle ri-

sorse secondo il principio territoriale, le Parti dovranno venirsi incontro, almeno per il

primo periodo, o resteranno entrambe a mani vuote.61 Bisogna anche dire che le previ-

sioni della produzione per i prossimi anni mostrano un grosso calo, e sarà quindi neces-

sario una diversificazione delle economie, vista la drastica riduzione delle entrate deri-

vate dall’oro nero.

Per quanto riguarda la coopera-

zione tra i due Stati, quindi, sono di-

versi gli aspetti da affrontare: innan-

zitutto, è necessario concludere un

pacchetto di accordi che riguardi

l’utilizzo degli oleodotti, delle raffi-

nerie e l’esporto, nonché attuare una

revisione dei contratti.62 Negli anni

passati, la gestione del processo è

sempre stata in mano a Khartoum, e

il Sudan meridionale non ha ancora

sviluppato le capacità necessarie per

poter prendere in mano molte di que-

ste attività.63 Vi è poi la questione

della sicurezza, già accennata in pre-

cedenza: occorre che vi sia un siste- 60 CIA Fact Book, South Sudan, Economy, in: <https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/od.html> 61 AEC Final report, p. 11. 62 Attualmente, il Sud Sudan esporta petrolio verso i mercati internazionali attraverso due oledotti princi-pali: Greater Nile Oil e il Meulut Basin. I due governi dovranno concludere accordi riguardanti l’uso, il mantenimento e l’affitto di questi oledotti; il pagamento di questi servizi possono avvenire tramite valuta o con il petrolio stesso. Si veda: Government of South Sudan, Southern Sudan: A guide to critical post-2011 issues, dicembre 2010, p. 54. 63 In particolare, la Nilepet, la compagnia nazionale del Sud Sudan, non ha ancora sufficienti capacità, e ha quindi bisogno di tempo e di un processo di capacity building realizzabile attraverso una sorta di tutoraggio con le agenzie competenti già operanti. Si veda: European Coalition on Oil in Sudan (ECOS), Post-Referendum Arrangements For Sudan’s Oil Industry, Dicembre 2010, in: <http://www.ecosonline.org/reports/2010/Post_Referendum_Arrangements_for_Sudans_Oil_Industry.pdf>

Mappa 5: Nella mappa sono raffigurate le raffinerie, le aree di produzione, i pozzi, gli oleodotti attuali e quelli proposti.

Fonte: BBC News Africa.

169

ma di controllo che non sia costituito dagli eserciti, ma che risulti imparziali agli occhi

delle comunità locali e una garanzia per gli investitori e le compagnie. La salvaguardia

dell’ambiente, inoltre, trascurata del tutto durante la guerra, potrebbe essere affidata an-

che in questo caso a un meccanismo congiunto finanziato da un fondo comune.64 Non

bisogna dimenticare che sicurezza e ambiente sono due elementi fondamentali per le

popolazioni residenti nell’area, e non possono quindi essere trascurati nell’ottica di una

stabilità duratura.

La prova del nove per la cooperazione governativa è rappresentata dal futuro della

Greater Nile Petroleum Operating Company (GNPOC), la compagnia petrolifera ope-

rante nei blocchi 1-2-4, ossia quelli transfrontalieri tra Sud Kordofan e Unity.65

L’opzione di dividere la compagnia non è attraente né per i partners internazionali, né

per le parti, poiché sarebbe un’operazione complessa e dispendiosa, quindi da evitare

specialmente visto il basso tasso medio di recupero che segnala il bisogno di forti inve-

stimenti.66 L’alternativa, proposta dallo European Coalition on Oil in Sudan (una coali-

zione di oltre 50 ONG europee) e considerata anche dal GoSS, è un progetto di sviluppo

congiunto. In questo modo, assicurandosi l’inclusione del GoSS all’interno del GNPOC

(attraverso, ad esempio, l’acquisizione della Nilepet di parte della quote della Sudapet),

i due governi potrebbero gestire insieme licenze, profitti e tutte le altre attività rilevan-

ti.67

Il GoSS, nella guida sulle questioni post-2011, ipotizza infatti due soluzioni per i

casi ove la sovranità territoriale esclusiva sulle risorse non si possa applicare, come nel

caso di dispute di frontiere o per lo sfruttamento di giacimenti petroliferi a cavallo di

confini internazionali: zone (o accordi) di sviluppo congiunto (joint development zo-nes/arrangements – JDZ) e accordi di unitizzazione.68 Questi tipi di cooperazioni sono

rintracciabili nella pratica degli Stati. Si discute circa l’esistenza di un obbligo generale

di cooperazione nello sfruttamento di risorse comuni o condivise, ma non c’è accordo 64 ECOS, op. cit., p. 15. 65 La GNPOC comprende: 40% China National Petroleum Corporation, 30 % Malaysia’s Petronas, 25% India’s Oil and National Gas Corporation, 5% Sudan’s Sudapet. (Fonte: ECOS Oil Map, in: <http://www.ecosonline.org/oilmap/resources/Soedan%20A5%20kleur.pdf>). La Cina è uno dei più grandi investitori del Sudan, anche nel mercato delle armi. Si veda: Paola AGUGLIA, Cina e Sudan sempre più vicini, Limes – La Repubblica, 4 luglio 2011, in: <http://temi.repubblica.it/limes/cina-e-sudan-sempre-piu-vicini/25129> [vistato il 22 ottobre 2011] 66 Il tasso medio di recupero, ossia la percentuale di petrolio che attualmente prodotta rispetto al petrolio ancora da estrarre, è al 25%. ECOS, op. cit., p. 10. 67 ECOS, op. cit., p. 9. 68 GoSS, op. cit., pp. 49-51.

170

sulla sua portata effettiva. Questo sarebbe costituito da due parti: (i) il dovere di coope-

rare per raggiungere un accordo sull’esplorazione e sullo sfruttamento del deposito; (i)

in assenza di quest’accordo, mutua restrizione nello sfruttare la risorsa unilateralmen-

te.69

Le zone di sviluppo congiunto possono essere amministrate da un solo Stato, da

entrambi o da un’autorità congiunta. Per quanto il primo caso sia il più facile da un pun-

to di vista pratico, è molto difficile che si verifichi, salvo una salda fiducia tra i due Sta-

ti.70 Nel secondo caso, entrambi gli Stati hanno diritto di fare concessioni a compagnie

petrolifere all’interno della loro porzione della zona; queste devono poi collaborare tra

loro, e i ricavi sono divisi secondo gli accordi, tendenzialmente in proporzione alla

grandezza del deposito dalla propria parte del confine.71 L’ultima alternativa consiste

nella creazione di un’autorità indipendente: anche in questo caso, vi dev’essere un alto

grado di cooperazione perché questa possa essere funzionale.72 L’unitizzazione, invece,

considera la risorsa come un unico deposito per favorirne lo sfruttamento, indipenden-

temente dall’esatta posizione geografica.73

Al momento, la soluzione più plausibile, come già detto, è quello di una zona di

sviluppo congiunta amministrata da entrambi gli Stati, per quanto è probabile che vi sa-

ranno disaccordi nel concordare effettivamente le divisioni dei ricavi. È innegabile, tut-

tavia, che la maggior parte del petrolio si trovi nel Sud, e che quindi il GoSS difficil-

mente accetterebbe un accordo di unitarizzazione.

9.3. Libertà di movimento per le comunità transfrontaliere

La questione delle comunità transfrontaliere, in particolare delle tribù nomadi ara-

be, è già stata parzialmente affrontata nel contesto della cittadinanza. Come visto

all’inizio di questo capitolo, nei casi di successione vige il principio della continuità dei

diritti tradizionali, secondo il quale, in assenza di un esplicito divieto che attesti il con-

trario, il trasferimento di sovranità non deve essere interpretato in modo tale da estin-

69 David M. ONG, “Joint Development of Common Offshore Oil and Gas Deposits: "Mere" State Practice or Customary International Law?”, The American Journal of International Law, Vol. 93, N. 4 (1999), pp. 771-804, p. 802-3. 70 Il caso di Qatar e Abu Dhabi, in seguito ad un accordo concluso nel 1969. 71 Il caso dell’iniziale cooperazione tra Australia e Timor Est, tramite un accordo del 2002. 72 Il caso di Nigeria e Sao Tomè e Principe, in base ad un accordo del 2001. 73 Il caso di Australia e Timor Est, che non riuscendo a risolvere delle questioni di confine hanno deciso di unitarizzare la risorsa. È il caso anche dell’accordo tra Gran Bretagna e Norvegia del 2005.

171

guere i diritti tradizionali dell’uso della terra, come anche riaffermato dalla Corte Per-

manente di Arbitrato nella sentenza di Abyei. Applicando questo principio al caso suda-

nese, ne deriva che i governi devono garantire l’applicazione dei diritti dominanti e se-

condari che hanno tradizionalmente regolato l’uso del territorio.

I problemi, però, sono notevoli: in primo luogo, questi diritti sono stati offuscati

dalle riforme, dalla guerra, dallo sviluppo di grandi schemi di agricoltura meccanizzata,

e della scoperta del petrolio. A questo riguardo, è vitale riavviare le consultazioni dirette

tra le comunità. In secondo luogo, un confine poroso può favorire attività illegali nasco-

ste dietro gli spostamenti di questi gruppi da una parte all’altra del confine. Per uno Sta-

to non avere controllo totale su chi entra e su chi esce può corrispondere a un problema

di sicurezza nazionale. Terzo, e direttamente dipendente dal secondo, come individuare

e riconoscere i titolari di questi diritti? Abbiamo già visto che la documentazione è assai

carente, quindi sarà probabilmente necessario stabilire dei meccanismi di riserva che

coprano queste lacune documentarie.

Ciò premesso, tutti questi aspetti saranno da definire in accordi bilaterali tra i due

Paesi, o, anche se più difficile, ma potenzialmente fattibile, anche attraverso un sistema

regionale. Gli accordi per la transumanza transfrontaliera tipicamente definiscono una

zona di pascolo condivisa, a cavallo del confine, in cui si includono disposizioni riguar-

danti l’uso e la gestione della zona, le condizioni di salute e sicurezza, la documentazio-

ne necessaria agli spostamenti, la residenza dei migranti, tasse e doveri, meccanismi per

la risoluzione delle dispute e la legge applicabile nell’area, che dovrebbero includere le

leggi tradizionali locali.74 Per esempio, l’ECOWAS ha sviluppato uno strumento per at-

tuare la sua politica a questo riguardo, chiamato “Certificato Internazionale di Transu-

manza”. Il certificato è rilasciato allo scopo di:

• assicurare le condizioni sanitarie dei pastori;

• informare le persone residente nell’area dell’arrivo dei transumanti, dando-

gli così il tempo di prepararsi;

• garantire i diritti dei non residenti, secondo le leggi dello Stato ospitante,

così come questi devono rispettare i doveri della legislazione locale, soprat-

tutto con riguardo all’uso e all’accesso delle foreste, della fauna, delle acque

e delle zone di pascolo;

74 GoSS, op. cit., p. 72.

172

• risolvere le dispute attraverso una Commissione di Conciliazione, costituita

da pastori, agricoltori, autorità locali e altri attori interessati.75

L’attuazione di questo strumento non è certo semplice, tanto che i pastori si sono

lamentati di aver trovato le vie migratorie bloccate, i residenti della distruzione di rac-

colti, e ci sono stati problemi amministrativi. Tuttavia, salvo questi incidenti, sta per-

mettendo una pacifica condivisione del territorio.

Altri esempi di cooperazione transfrontaliera comprendono accordo bilaterali,

come quello tra Burkina Faso e Niger, che basa il sistema su una Commissione politica

ed una tecnica: la secondo è incaricata di proporre misure, la prima le deve approvare e

attuare. Mauritania e Burkina Faso, invece, hanno creato una Commissione inter-statale,

che ha stabilito una serie di condizioni da soddisfare per i transumanti prima di poter

avere accesso alle zone di pascolo.76 Infine, anche Kenya e Etiopia hanno firmato nel

1970 un accordo sull’utilizzo dei pascoli e delle acque.77

Oltre agli accordi che hanno come oggetto esclusivamente questioni di transu-

manza, vi possono essere accordi che permettano un’attività transfrontaliera per tutte

quelle comunità di confine che necessitano di accedere a servizi, trasporti o beni, ovvero

di perseguire pratiche tradizionali. Questi accordi possono includere limiti spaziali,

temporali o motivazionali, e solitamente si realizzano attraverso l’utilizzo di un docu-

mento particolare.78

Allargando la visuale a tutto il Sudan e non solo alle zone di frontiera, la soluzio-

ne ideale per i rapporti tra i due Paesi sarebbe senz’altro un accordo come quello vigen-

te tra Sudan e Egitto che includesse le quattro libertà di movimento, residenza, lavoro e

proprietà, data la disposizione geografica delle popolazioni. Tuttavia, i governi, spe-

cialmente il GoS, non sembra disposto ad considerare la possibilità.

75 Mohamadou ABDOUL, Policy Frameworks for Cross-Border Transhumance, Concordis Briefing 5, giugno 2011, p. 2, in: <http://www.concordis-international.org/files/pdfs/2011_Sudan_Border_Regime_Briefing_5_TRANSHUMANCE_LR.pdf> 76 Id., p. 3. 77 GoSS, op. cit., pp. 72-73. 78 Nella guida del GoSS sono riportati gli esempi degli accordi conclusi tra Indonesia – Papua Nuova Guinea, Ucraina – Polonia, Tunisia – Algeria, Austria – Germania, Estonia – Lettonia, Lesotho – Sud Africa. GoSS, op. cit., pp. 76-84.

173

10. Conclusioni

Uno sguardo sulla situazione attuale dei confini nel continente africano potrebbe

forse modificare la prospettiva sulla questione della definizione dei confini sudanesi.

L’Africa ha 109 confini internazionali, per una lunghezza di circa 28.000 miglia (45.000

km); di questi, solo il 25% è demarcato. Esistono circa 350 punti di attraversamento uf-

ficiali, il che vuol dire uno ogni 80 miglia (130 km). Ci sono alcuni confini che non so-

no attraversati da strade, né ferrovie, né via fluviali.79

In Sudan, come in molti altri Paesi africani, potrebbe non essere necessaria una

definizione al millimetro del confine, né tantomeno una demarcazione sul terreno, che

potrebbe anzi turbare le popolazioni transfrontaliere. Quello di cui vi è bisogno, invece,

sono soluzioni ai problemi derivanti dalla nascita del nuovo confine, che possono risul-

tare solo dall’accordo tra le parti. Con un accordo sulla divisione delle risorse, il rispetto

dei diritti tradizionali e la creazione di una zona smilitarizzata, la delineazione geografi-

ca precisa del confine perderebbe inevitabilmente di importanza.

79 Informazioni riportate da un membro del programma dell’Unione Africana per i confini. Si veda Wafu-la OKUMU, Border Management and Security in Africa, Concordis Briefing 4, giugno 2011, p. 2, in: <http://www.concordis-international.org/files/pdfs/2011_Sudan_Border_Regime_Briefing_4_BORDER-MANAGEMENT-SECURITY-II_LR.pdf>

175

CAPITOLO IX LA SUCCESSIONE NEL DEBITO PUBBLICO

1. La successione nel debito di Stato nel diritto internazionale

La successione del debito pubblico è una delle questioni più spinose nei casi di

mutamento di sovranità su di un territorio. Anche in questo caso, come per la cittadi-

nanza e i confini, non c’è uniformità nella prassi né in dottrina.

La mancanza di accordo in materia si nota sin dalla ricerca della definizione stessa

di debito. In dottrina e nella prassi, parlando di debito pubblico, generalmente “si di-

stinguono i debiti di Stato, i quali sono assunti attraverso accordi stipulati dallo Stato

predecessore con altri soggetti internazionali e sono disciplinati dal diritto internaziona-

le, dai debiti interni, che sono invece contratti nell’ambiti dell’ordinamento nazionale

dello Stato predecessore nei confronti sia di persone fisiche o giuridiche (nazionali o

straniere), sia di altri Stati od organizzazioni internazionali.”1 La Convenzione di Vien-

na sulla successione degli Stati rispetto alla proprietà, agli archivi e ai debiti del 1983,

similmente, definisce i debiti di Stato come “qualsiasi obbligazione finanziaria del pre-

decessore nei confronti di un altro Stato, di un’organizzazione internazionale o di qual-

siasi altro soggetto di diritto internazionale, sorta conformemente al diritto internaziona-

le” (art. 33). Al contrario, la più recente risoluzione dell’Institut de droit international del 26 agosto 2001 sulla successione tra Stati in materia di proprietà e debiti qualifica

come debiti di Stato anche gli obblighi finanziari verso qualsiasi persona fisica e giuri-

dica sotto la legislazione nazionale, considerando così l’intero debito pubblico come

debito di Stato.

Il debito di Stato è tradizionalmente diviso in tre categorie: nazionale, territoriale

e locale. Il primo è contratto dal governo nazionale nell’interesse generale dello Stato; il

secondo è contratto dal governo nazionale per progetti identificabili in una specifica re-

gione del Paese; il terzo è contratto dai governi locali.2 Gli ultimi due rientrano

nell’ordine dei debiti localizzabili.

Non vi è accordo in dottrina riguardo l’esistenza di una norma consuetudinaria in

1 Pietro PUSTORINO, La successione degli Stati nel debito pubblico, Giappichelli Ed., Torino, 2002, p. 28. 2 Paul WILLIAMS & Jennifer HARRIS, “State succession to debts and assets: the modern law and policy”, Harvard International Law Journal, Vol. 42, Issue 2 (2001), pp. 355-417, a p. 361.

176

materia di successione dei debiti di Stato. Secondo il Conforti, “la dottrina tradizionale,

di fronte ad una prassi che è stata sempre assai incerta e contraddittoria, era in linea di

massima favorevole alla successione nel debito pubblico, ritenendo che il rispetto dei

diritti acquisiti rientrasse nel dovere di protezione degli stranieri.”3 Tuttavia, tale opi-

nione ha trovato la decisa opposizione dei Paesi in via sviluppo. Secondo l’autore, ad

oggi si può solo dire che la disciplina in materia tende a seguire i principi valevoli per la

successione nei trattati, e quindi tende ad ammettere la successione nei debiti localizza-

bili ma non nei debiti generali, per i quali è necessario un accordo tra gli Stati interessa-

ti.4 Infatti, si ricorda che il principio generale per quanto riguarda la successione nei

trattati è quello della tabula rasa, valido quindi anche per i trattati disciplinanti il debito.

Anche se nella prassi recente (Unione Sovietica, Jugoslavia e Cecoslovacchia) si è vista

la tendenza ad applicare un’equa ripartizione nei debiti di Stato, il Conforti nota che “la

ripartizione è chiaramente ispirata più alla necessità pratica di continuare a godere del

credito internazionale più che dalla convinzione di applicare precise regole di diritto in-

ternazionale generale.”5 Tuttavia, questa prassi, per quanto dovuta più a circostanze po-

litiche che giuridiche, potrebbe essere interpretata come avvio per la formazione di una

norma non scritta.

Anche dopo un’analisi approfondita della prassi, gli studiosi possono giungere

comunque a conclusioni diverse, come nel caso di Pietro Pustorino (2004)6 e Francesco

Domenico Riccioli (1984)7. Il primo autore, basandosi soprattutto sui casi più recenti,

sostiene l’esistenza sia dell’elemento materiale (diurnitas),8 che dell’elemento psicolo-

gico (opinio juris) necessari per la ricostruzione di “norme consuetudinarie che impon-

gano allo Stato successore di rispettare i debiti assunti dallo Stato predecessore”; inoltre,

“la regola della continuità sembra riguardare l’intero complesso dei debiti preesistenti

[…] e appare applicabile in linea di principio a tutte le ipotesi di successione, universale

3 B. CONFORTI, op. cit., p. 233. 4 Id., pp. 233-4 5 Id., pp. 129. 6 P. PUSTORINO, op. cit.. 7 Francesco Domenico RICCIOLI, La successione internazionale degli Stati al debito pubblico, Ed. Scien-tifica, Napoli, 1984. 8 Riguardo all’elemento oggettivo, Pustorino sostiene che “gli elementi di incertezza verificati quanto all’accertamento dell’usus e riguardanti soprattutto la prassi convenzionale meno recente, appaiono infatti del tutto superati dai dati riscontrabili sia nella stessa prassi convenzionale concernente in particolare i recenti casi di successione, sia negli altri elementi della prassi statale e delle organizzazioni internaziona-li.” Op. cit., p. 99.

177

o particolare verificabili nella prassi.”9 Al contrario, secondo Riccioli esiste una tenden-

za generale nel senso di non succedere, poiché per quanto vi sia la presenza

dell’elemento materiale, manca la convinzione che questo comportamento sia obbliga-

torio, come è riscontrabile dal fatto che gli accordi di successione siano estremamente

diversi fra loro, contenenti eccezioni importanti e non sempre attuati.10 L’autore sostie-

ne che questi accordi siano il risultato di considerazioni metagiuridiche, conclusi con lo

scopo di comporre interessi in conflitto, e che non si tratti quindi di un accertamento del

diritto.11 Le opinioni discordanti dei due autori dipendono in parte dai vent’anni che se-

parano i due lavori, e che hanno visto tre episodi maggiori di successione: l’Unione So-

vietica, Jugoslavia e Cecoslovacchia. In tutti e tre i casi, si è raggiunto un accordo tra le

parti per la spartizione del debito: ciò nonostante, nei primi due casi (dove la separazio-

ne non è stata consensuale), questa è stata imposta dai creditori, mentre nell’ultimo il

carattere consensuale della separazione permesso un dialogo tra le parti. In conclusione,

anche guardando alla prassi recente, sembra avere più credito l’ipotesi che questi com-

portamenti siano condotti per motivazioni politiche od economiche, piuttosto che per

convinzione dell’esistenza di un dovere. Entrambi gli autori, in linea con ampia parte

della dottrina, concordano invece sulla non successione per i per i c.d. debiti odiosi.12

L’uniformità di opinione, non presente per il debito generale, è manifesta invece

con riferimento al debito localizzato: infatti, la maggior parte della dottrina concorda

sull’esistenza di una norma consuetudinaria per la successione del debito contratto a fa-

vore dello specifico territorio trasferito.13 Secondo Riccioli, questo è dovuto al fatto che

lo Stato successore “si trova in presenza di un onere che, per non personalmente contrat-

9 P. PUSTORINO, op. cit., p. 100. 10 F. D. RICCIOLI, op. cit., pp. 153-55. 11 Nelle parole dell’autore, “considerazioni di natura politica possono spingere a tenere comportamenti che, da un punto di vista di stretto diritto, non sono dovuti.” 12 I c.d. debiti odiosi comprendono debiti di guerra (assunti sia prima che durante il periodo bellico), i de-biti di regime (contratti per soddisfare interessi particolari di natura politica o personale del governo del predecessore), i debiti ricollegabili a violazioni dei diritti fondamentali della persona, i debiti contratti non in conformità dell’ordinamento interno, e i debiti ex delicto (derivati da fatto illecito) (P. PUSTORINO, op. cit., p. 31 e pp. 101-119). Inoltre, Pustorino riconosce la possibilità di odiosità del debito per incapacità economica dello Stato successore; in questo caso, il ripudio si basa su circostanze soggettive (la situazio-ne finanziaria dello Stato successore), e non oggettive (come l’illecito dei debiti ex delicto o le finalità dei debiti di regime) (p. 120). Infine, un’ulteriore eccezione al principio di continuità è riconosciuta dall’autonomia del territorio trasferito: se il territorio in questione godeva di sufficiente autorità quando era parte del predecessore, lo Stato successore subentra esclusivamente nei debiti localizzabili, poiché non sussisterebbe un effettivo collegamento o beneficio territoriale per un accollamento di una parte del debito nazionale (p. 137). 13 B. CONFORTI, op. cit., pp. 129-31.

178

to, ha procurato benefici al territorio ora passato sotto la sua sovranità e dei cui effetti

trarrà, indubbiamente, vantaggio.”14 Pustorino sottolinea che, nel tempo, la prassi giuri-

sprudenziale ha accertato la localizzazione territoriale del debito, oltre che attraverso

questo criterio del beneficio economico, anche attraverso la clausola res transit cum

onere suo, o, alternativamente, basandosi sull’autonomia amministrativa e finanziaria

del territorio trasferito prima della separazione.15 Un’ulteriore conferma sull’esistenza

di questa consuetudine è arrivata anche dalla Commissione d’arbitrato per la Jugoslavia,

conosciuta come Commissione Badinter, che ha riconosciuto il principio del trasferi-

mento automatico del debito localizzabile, che ha di fatti costituito il criterio di sparti-

zione nel caso jugoslavo.16 In ultimo, è doveroso esaminare brevemente i contenuti della Convenzione di

Vienna del 1983. La Convenzione non è in vigore: le poche ratifiche ricevute sono do-vute soprattutto al regime speciale previsto per i Paesi di nuova indipendenza, che ha suscitato le critiche di numerosi Stati occidentali e di parte della dottrina. Molti, infatti, hanno vi hanno trovato, più che una codificazione, uno sviluppo progressivo del diritto internazionale, che non rispecchia la prassi.17 Il principio generale della Convenzione stabilisce che la spartizione sia regolata tramite accordo tra Stati; nei casi in cui non sia possibile raggiungere tale accordo, allora il debito dev’essere diviso in proporzioni eque. Per gli Stati di nuova indipendenza, invece, è previsto il principio della tabula ra-sa, salvo accordo che stabilisca diversamente. La Convenzione non fa nemmeno distin-zioni tra debito nazionale e territoriale, né dice nulla riguardo i debiti odiosi. Parados-salmente, per quanto la Convenzione non pareva avvicinarsi alla prassi registrata fino al 1983, questa sembra rappresentare le tendenze attuali.

Concludendo si può quindi dire che esista una tendenza perché lo Stato successore

paghi una parte del debito, stabilita tramite accordo con lo Stato predecessore e i credi-

tori. Tuttavia, se tale accordo non si trova, lo Stato successore non può essere ritenuto

responsabile dei debiti dello Stato predecessore, che rimane legato ai debiti contratti se-

condo il principio pacta sunt servanda.18 Tuttavia, come detto, anche nei casi in cui lo

14 F. D. RICCIOLI, op. cit., p. 148. 15 P. PUSTORINO, op. cit., p. 156. 16 Id., p. 151. 17 P. PUSTORINO, op. cit., pp. 34-5; F. D. RICCIOLI, op. cit., p. 147. 18 P. WILLIAMS & J. HARRIS, op. cit., p. 362. Più difficile è stabilire cosa succeda nei casi di successione universale quando vi sia accordo tra gli Stati successori: mentre secondo Riccioli (op. cit., p. 158) si può ipotizzare che il credito si estingua, nella pratica recente si è notata un’imposizione da parte dei creditori, come nel caso dell’Unione Sovietica.

179

Stato successore non sembra essere disposto ad accollarsi una parte di debito, subentra-

no pressioni di ordine economico e politico che lo spingono a trovare un accordo.19

1.1. I criteri per la spartizione del debito

La prassi sui criteri di ripartizione è ancora più variegata, e certamente non è pos-

sibile desumere alcuna norma consuetudinaria generale a riguardo. Tuttavia, si può no-

tare uniformità nell’utilizzo del principio di equità, per quanto la sua applicazione ri-

manga estremamente differenziata. Per il momento, quindi, rimane materia di accordi.

Vi è consenso anche sul fatto che diritti e obblighi degli Stati creditori non debba-

no essere pregiudicati dai casi di successione, come affermato anche dalla Convenzione

di Vienna. Né la prassi né la dottrina sembrano però concordare sul ruolo dei creditori

nella spartizione del debito, in particolare se possano o meno intervenire nel processo

decisionale. In generale, l’accordo di spartizione necessita del consenso, anche presun-

to, del creditore. Secondo Riccioli, “Prima della successione … Stato predecessore e

Stato terzo erano legati da un rapporto giuridico preciso: da debitore a creditore. Il pro-

blema che con la successione si pone è di sapere se questa non costituisce soltanto una

relazione giuridica tra Stato predecessore debitore e Stato successore, che permetta al

primo di trasferire sul secondo una parte o la totalità dei suoi obblighi patrimoniali nei

confronti dello Stato terzo creditore, ma crea anche un rapporto giuridico nuovo (Stato

successore-Stato terzo) che si sostituisce al vecchio rapporto (Stato predecessore-Stato

terzo).”20 Le modalità in cui può crearsi questo rapporto giuridico dipendono dal perdu-

rare o meno dello Stato predecessore: se lo Stato si estingue, così si estingue il rapporto

con il terzo. In mancanza di una norma consuetudinaria “che ricolleghi all’estinzione

del predecessore l’automatico sorgere di diritti ed obblighi in capo al successore […] lo

Stato successore è estraneo al rapporto de quo e lo Stato terzo non ha modo di far valere

la sua pretesa.” Ovviamente, questo non impedisce allo Stato terzo e allo Stato succes-

sore di accordarsi volontariamente per la continuazione del rapporto. Nei casi di succes-

sione parziale, invece, esistono diverse alternative: riconosciuta l’esistenza di una nor-

ma consuetudinaria per la successione del debito localizzato, il trasferimento delle re-

19 Ad esempio, l’Ucraina, in seguito alla secessione dall’URSS, aveva inizialmente rifiutato di accollarsi parte del debito. In risposta, nessuno Stato le ha concesso prestiti finchè non ha accettato il debito. Si ve-da Daniel S. BLUM, “Apportioning public debts and assets during state secession”, Case Western Reserve Journal of International Law, Vol. 29, Issue 2 (1997), pp. 263-298, a pp. 270-271. 20 F. D. RICCIOLI, op. cit., p. 66.

180

sponsabilità dallo Stato predecessore allo Stato successore è operata direttamente

dall’ordinamento internazionale, che crea quindi un rapporto giuridico tra Stato succes-

sore e Stato terzo.21 Riguardo al debito generale, invece, non essendo possibile riscon-

trare una chiara norma consuetudinaria, il rapporto tra lo Stato predecessore e lo Stato

terzo rimane invariato.22 Infine, è possibile, come visto, che Stato predecessore e Stato

successore concludano un accordo che includa i debiti colleganti il primo allo Stato ter-

zo. In questo caso, è necessario il consenso dello Stato terzo per estinguere gli obblighi

con lo Stato predecessore, rimasti altrimenti in piedi nonostante l’accordo con lo Stato

successore.23 Questa logica sembra essere confermata dall’articolo 36 della Convenzio-

ne di Vienna sui trattati, riguardante i diritti a favore di Stati terzi, che afferma la neces-

sità del consenso dello Stato terzo per il sorgere del diritto (“Il consenso è presunto fin

tanto che non vi sia un’indicazione contraria”).24

Stabilito quindi il necessario consenso dello Stato terzo, ora bisogna cercare di ri-

costruire quali diritti questo abbia nel processo di spartizione. Nella pratica recente, i

creditori hanno avuto un ruolo piuttosto attivo. Infatti, sia nel caso dell’Unione Sovieti-

ca, in cui è stata imposta la responsabilità collettiva dell’intero debito a tutti gli Stati

successori,25 sia nel caso della Jugoslavia, basato sul criterio territoriale,26 sono stati i

creditori stessi ad imporre queste decisioni. Tuttavia, per quanto queste pretese appog-

giassero, in teoria, sul principio pacta sunt servanda, nella pratica sono state accolte in

quanto condizione necessaria per poter entrare a far parte della comunità finanziaria in-

ternazionale. Ancora una volta, quindi, sono state circostanze politiche e economiche a

dettare le decisioni, e non precise regole di diritto internazionale. Nel caso della Ceco-

slovacchia, i creditori hanno passivamente accettato la divisione stabilita dagli Stati

successori. Si nota, pertanto, la tendenza dei creditori a partecipare attivamente alla

spartizione del debito nei casi di smembramento non consensuale, in via tutelare, in 21 Id., pp. 67 e 158. 22 Riccioli commenta: “La sopravvivenza, da sola, dello Stato predecessore sarebbe sufficiente a soddi-sfare la pretesa del terzo, dati i caratteri dell’obbligazione.” (op. cit., p. 67). 23 F. D. RICCIOLI, op. cit., p. 68. 24 L’art. 36 della Convenzione di Vienna del 1969 recita: 1. un diritto per uno Stato terzo sorge da una disposizione di un trattato se le parti a questo trattato inten-dono, per mezzo di tale disposizione, conferire tale diritto vuoi allo Stato terzo, vuoi a un gruppo di stato di cui esso faccia parte, vuoi a tutti gli Stati, e se lo Stato terzo vi consente. Il consenso è presunto fin tan-to che non vi sia un’indicazione contraria, a meno che il trattato non disponga altrimenti. 2. Uno Stato che esercita un diritto in applicazione del paragrafo 1 è tenuto a rispettare, per l’esercizio di questo diritto, le condizione previste nel trattato o stabilite in conformità alle sue disposizioni. 25 P. WILLIAMS & J. HARRIS, op. cit., pp. 366-383. 26 Id., pp. 383-400.

181

quanto ritenute situazioni più a rischio di insolvenza.

I criteri per la spartizioni sono molti, e possono essere utilizzati sia combinati tra

loro sia in maniera esclusiva; i principali prendono in riferimento il territorio, la popola-

zione, e il prodotto interno lordo (PIL). Secondo la Convenzione di Vienna, la sparti-

zione del debito, per essere proporzionale, deve tenere in considerazione la divisione dei

beni. Questo principio, confermato nella prassi, è respinto dai creditori.27

Il criterio territoriale (o del beneficiario primario o del beneficio economico) si ri-

ferisce ai debiti localizzabili: lo Stato successore si accolla la parte del debito contratto

per lo sviluppo nel suo specifico territorio. Dato che si è già parlato di questo argomen-

to, si rimanda a quanto detto sopra.

Il criterio della popolazione (per capita) si basa sul principio in base a cui ogni

cittadino dovrebbe pagare parte del debito pubblico28; di conseguenza, gli Stati dividono

il debito proporzionalmente alle loro rispettive popolazioni. Questo metodo appoggia

quindi su un ragionamento molto razionale e semplice, anche se, al momento

dell’applicazione, potrebbe non risultare così ovvio. Infatti, vi potrebbero essere incer-

tezze nel contare e dividere la popolazione: ad esempio, se il calcolo si basasse sul crite-

rio di residenza, bisognerebbe valutare quando compiere il rilevamento, poiché potreb-

bero verificarsi migrazioni in seguito alla successione degli Stati che altererebbero la

proporzione debito-popolazione.29 Questo criterio è stato utilizzato per la spartizione del

debito dell’ex Cecoslovacchia, combinato a quello della territorialità.

Nel caso di spartizione basata sul PIL, la porzione di debito è fondata sulla per-

centuale del valore di tutti i beni e i servizi prodotti dallo Stato predecessore, e quindi

sull’abilità dello Stato di ripagare il debito, in modo da evitare l’attribuzione di un am-

montare che risulterebbe inestinguibile. La determinazione della ricchezza delle parti

può però essere alterata dalla proporzione tra i benefici e le tasse intercorrenti tra il terri-

torio e il governo centrale.30

Occorre poi citare il criterio utilizzato dal Fondo Monetario Internazionale in oc-

27 Id., p. 412. 28 D. S. BLUM, op. cit., p. 274. 29 Blum, nel suo articolo, ipotizza la spartizione del debito tra Québec e Canada. Tra il giorno dell’ipotetico annuncio di separazione del Québec e l’effettiva indipendenza, è molto probabile che si ve-rifichino delle migrazioni, e si presume che vi saranno più persone che abbandoneranno la regione, rispet-to a quelle che vi entreranno. Se il calcolo fosse eseguito, quindi, il giorno della dichiarazione, il Québec potrebbe ritrovarsi ad assumere una parte più ampia del debito pubblico. Op. cit., p. 275. 30 Id., p. 276-7.

182

casione della spartizione del debito Jugoslavo (c.d. IMF key). Questo si basa fondamen-

talmente su criteri economici, come il contributo al budget federale e la partecipazione

alle esportazioni, combinati con il criterio della popolazione e del territorio.31

Questi sono solo alcuni criteri possibilmente utilizzabili; come si è detto, la prassi

è molto variegata.32

2. L’attuale debito sudanese

Secondo le stime per il 2010, l’attuale debito estero sudanese ammonta a 37,4$

miliardi; mentre i dati 2009 della Banca Centrale del Sudan riportano la cifra di 35,7$

miliardi. Il debito è così suddiviso tra i creditori:

Tabella 1: Debito estero sudanese in miliardi di dollari US ($).*stima provvisoria Fonte: Banca Centrale del Sudan, Rapporto Annuale 2010.

Come si può notare dalla tabella, l’impatto delle spese e degli interessi sugli arre-

trati – calcolabili sottraendo l’importo prestato (principal amount) dalle obbligazioni to-

tali (total obligations) – è elevatissimo, e costituisce poco meno della metà dell’intero

ammontare.

La Banca Mondiale ha finanziato il primo progetto in Sudan nel 1958: da allora,

ha maturato un credito di 1,52$ miliardi (dei quali 612$ milioni dovuti agli arretrati). Di

questi, l’11% è stato fornito dalla Banca Internazionale per la Ricostruzione e lo Svi-

31 Ana STANIC, “Financial Aspects of State Succession: The Case of Yugoslavia”, European Journal of International Law, Vol. 12, No. 4 (2001), pp. 751-779, a p. 759. 32 Ad esempio, Blum riporta altri due metodi, uno basato sui benefici economici ricevuti nel tempo, che lo Stato successore deve “restituire” al predecessore, e l’altro calcolato sul patrimonio dello Stato predeces-sore ereditato dallo Stato successore, che riprende quindi il legame attivo e passivo. Op. cit., p. 280.

183

luppo (BIRS), e l’89% dall’Associazione Internazionale per lo Sviluppo (IDA).33 La

BM ha sospeso il suo programma di prestiti nel 1993, a causa del mancato pagamento

degli arretrati, e lo ha ripreso in seguito alla conclusione della seconda guerra civile, nel

contesto dell’impegno internazionale per la ricostruzione del paese.34 Attualmente, la

BM gestisce i due multi-donor trust funds istituiti con il CPA. Dal 1971, il Sudan ha contratto un debito di 452$ milioni con la Banca Africana

di Sviluppo, che però ha interrotto i prestiti nel 1983 per accumulo degli arretrati. 35 La somma degli arretrati ammonta a 264$ milioni.

Il Fondo Monetario Internazionale ha concesso tre stand-by agreements al Sudan (1982, 1983 e 1984); anche in questo caso, il prestito è stato sospeso per mancanza di pagamento degli arretrati già nel 1984.36 Da metà anni novanta, il FMI ha condotto staff-monitored programs (SMPs) per promuovere la stabilità macroeconomica e la cre-scita.37 Attualmente, il Sudan ha un debito di 246 milioni di diritti speciali di prelievo (DSP) (415$ milioni), a cui bisogna aggiungere ben 740 milioni di DSP (1,18$ miliardi) di interessi sugli arretrati, per un totale di 986 milioni di DSP (1,57$ miliardi).38

Il club di Parigi, secondo le stime 2010, detiene 12,1$ miliardi di credito (dei qua-li 9,7 di arretrati), che significa circa un terzo del totale. La cifra cut-off ammonta a 9.3$ miliardi.39 Gli Stati al di fuori del club di Parigi, invece, hanno iniziato ad assumere un ruolo sempre più importante man mano che i creditori tradizionali cominciarono a so-spendere i loro prestiti, e detengono ad oggi la somma più alta del debito sudanese (13.8$ miliardi, di cui 5.9 $ di arretrati). Di questo gruppo fanno parte – non a caso – il Fondo Arabo per lo Sviluppo Sociale ed Economico, Cina e India.40 Infine, i creditori commerciali vantano un debito di 6.3 $ miliardi (4.5 $ alle banche commerciali, 1.8 $ di credito fornitore).

33 Benjamin LEO, Sudan Debt Dynamics: Status Quo, Southern Secession, Debt Division, and Oil—A Fi-nancial Framework for the Future, Center for Global Development, Working Paper 233, Dicembre 2010, pp. 3-4. <http://www.cgdev.org/content/publications/detail/1424644> 34 Ibidem. 35 Ibidem. 36 Sudan: Financial Position in the Fund as of September 30, 2011, in: <http://www.imf.org/external/np/fin/tad/exfin2.aspx?memberKey1=900&date1key=2011-10-29> 37 FMI, Sudan: Article IV Consultation—Staff Report; Debt Sustainability Analysis; Staff Statement; Public Information Notice on the Executive Board Discussion; Statement by the Executive Director, IMF Country Report No. 10/256, giugno 2010. 38 Sudan: Financial Position in the Fund as of September 30, 2011, in: <http://www.imf.org/external/np/fin/tad/exfin2.aspx?memberKey1=900&date1key=2011-10-29> 39 B. LEO, op. cit., p.8. 40 Ibidem.

184

3. L’accordo “zero option” tra Khartoum e Juba

La Banca Mondiale riporta che le parti hanno già raggiunto un accordo in materia

di debito: il Sudan resterà unico responsabile dell’intera somma, a patto che riesca a

raggiungere il decision point del Heavily Indebted Poor Contries (HIPC) in due anni (si

veda il prossimo paragrafo). Perché questa possibilità possa realizzarsi, il Sud si è im-

pegnato a supportare il Nord nel ricercare la cooperazione dei creditori. Inoltre, è stata

posta una condizione sospensiva, che prescrive la promessa della comunità internazio-

nale per la riduzione del debito. Nel caso in cui il decision point non venga raggiunto, il

Sud si accollerà parte del debito; per il momento, non sono ancora stati definiti i criteri

che potrebbero essere utilizzati all'occorrenza.41

Intanto, i creditori hanno creato un gruppo di lavoro per le discussioni tecniche, il

Sudan External Debt Technical Working Group (TWG), co-diretto da Banca Mondiale e

Fondo Monetario Internazionale. In aprile, le parti hanno partecipato ad uno degli in-

contri, in presenza anche dell’African Union High-Level Implementation Panel for Su-dan (AUHIP). Nell’occasione, hanno annunciato il loro accordo e hanno richiesto la

preparazione di una tabella di marcia per la riduzione del debito, in fase di preparazio-

ne.42

L’accordo tra i due Sudan contribuisce quindi a variare ancora di più la prassi ri-

guardante la successione del debito. Non solo, infatti, non c’è alcuna spartizione del de-

bito nazionale, ma è stata anche derogata la norma consuetudinaria per il trasferimento

del debito localizzato. Tuttavia, questa soluzione è data dalla volontà delle parti, non

dalla mancanza di accordo tra esse o da un rifiuto dello Stato successore, e riafferma

dunque la pratica recente di stabilire la successione tramite accordo. Il principio

dell’equità, non esistendo parametri oggettivi, potrebbe essere considerato come appli-

cato, tenendo in considerazione le difficoltà che si prospettano per il Sud Sudan, che,

nonostante le risorse petrolifere, nasce come uno degli Stati più poveri del mondo. I

creditori non hanno contestato la decisione; d’altronde, il loro rapporto con lo Stato de-

bitore è rimasto inalterato.

La decisione comunque non è definitiva: tra due anni potrebbe essere confermata

o ribaltata. In quel caso, bisognerà vedere come si comporteranno le parti e soprattutto i

41 Banca Mondiale, Sudan Country Economic Brief, luglio 2011, in: <http://siteresources.worldbank.org/INTSUDAN/Resources/Sudan_Economic_Brief-July_2011.pdf> 42 Ibidem.

185

creditori. Per questo motivo, è comunque utile considerare sia i meccanismi dell’HIPC,

sia le varie opzioni di spartizione che potrebbero essere utilizzate in futuro.

4. L’iniziativa Heavily Indebted Poor Countries (HIPC)

L’iniziativa HIPC è stata lanciata nel 1996 da Banca Mondiale e Fondo Monetario

Internazionale (e rafforzata nel 1999 – Enhanced HIPC), con lo scopo di riportare il de-

bito estero degli Stati più poveri ad un livello sostenibile. La strategia vede la partecipa-

zione della parte della comunità finanziaria internazionale impegnata nella gestione del

debito dei Paesi in via di sviluppo, come il Club di Parigi e i creditori commerciali.

L’HIPC ha carattere temporaneo: la c.d. sunset clause, entrata in vigore il 31 dicembre

2006, stabilisce che solo i Paesi il cui debito risultasse insostenibile a fine 2004 possono

ancora usufruire dell’iniziativa. Il Sudan è tra questi, insieme a Eritrea, Somalia e Kyr-

gyzstan.

Per potere beneficiare di questi meccanismi, lo Stato deve soddisfare alcune con-

dizioni: (i), essere ammesso ai prestiti IDA e Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF) del FMI; (ii), avere un livello di indebitamento insostenibile (ossia quando il

debito estero è più del 150% delle esportazioni annue o del 250% del gettito fiscale),

anche dopo aver avuto accesso ai tradizionali meccanismo di riduzione del debito; (iii),

perseguire un programma di riforme sostenuto da FMI e BM; (iv), aver elaborato un

Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP).43

Sono poi previste tre fasi: nella fase preliminare (predecision point) si verifica

l’eleggibilità dello Stato per accedere al meccanismo. Lo Stato candidato deve cercare

di arrivare ad un livello di debito sostenibile attraverso meccanismi tradizionali di can-

cellazione, riforme strutturali e programmi di crescita e di riduzione della povertà, se-

guendo l’adozione di un PRSP. Se il debito rimane insostenibile, si raggiunge il deci-

sion point, in cui FMI e IDA accordano la parte di credito che sarà cancellabile al rag-

giungimento del completion point, ed iniziano a fornire assistenza (interim assistance),

condizionando il processo al raggiungimento di target da loro fissati. A questo punto,

gli altri creditori possono concordare, a loro discrezione, la riduzione del debito con lo

Stato (interim debt relief). Infine, se lo Stato concretizza le riforme e i target stabiliti,

mantenendo un certo livello di stabilità macroeconomica, raggiunge il completion point: 43 Andrea COMBA (a cura di), Neoliberismo internazionale e global economic governance, Giappichelli Ed., Torino, 2008, pp. 228-232.

186

il debito fissato al decision point sarà quindi interamente cancellato. Non c’è una sca-

denza temporale per il raggiungimento del completion point (c.d. floating completion point), che varia in base alle capacità dello Stato indebitato di perseguire le riforme pro-

grammate.

Se il Sudan dovesse riuscire a raggiungere il completion point, risulterebbe eleg-

gibile anche per il Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI), che prevede la cancella-

zione dei debiti rimasti esclusi dall’HIPC da parte di IDA, FMI e Banca Africana di

Sviluppo.

Secondo l’ultimo rapporto disponibile sull’attuazione dell’HIPC, il completamen-

to del PSRP da parte del Sudan era previsto per la fine del 2010; tuttavia, il documento

non è ancora disponibile. Il rapporto, inoltre, sottolinea che al momento non ci sono ab-

bastanza risorse per coprire gli arretrati sudanesi, dato che i fondi messi a disposizione

per l’HIPC non sono stanziati specificamente per ogni Paese, ma seguono la logica del

“first come, first served”. Quando il Sudan sarà pronto per accedere all’iniziativa, sarà

quindi necessario ricercare risorse addizionali.44

5. La soluzione alternativa: applicabilità dei criteri di ripartizione al debito sudanese

Nella prospettiva di una futura divisione del debito, si considerano le possibilità

dell’utilizzo del criterio territoriale, della popolazione e del PIL. Ovviamente, i dati uti-

lizzati in questa occasione potrebbero variare considerevolmente nei due anni a venire.

Queste tre opzioni, inoltre, non escludono certamente altre possibilità, come ad esempio

una divisione secondo il creditore (e non secondo la percentuale generale) o

l’applicazione del già citato IMF Key.

5.1. Il criterio territoriale

Per potere applicare il criterio territoriale, bisognerebbe controllare i contenuti di

ogni debito sudanese per individuarne il destinatario finale. Secondo l’analisi di Benja-

min Leo, fondata sulla documentazione reperibile riguardante i progetti della Banca

Mondiale, una divisione potrebbe essere basata sulle seguenti percentuali: 66% Khar-

44 IDA & FMI, Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative and Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI)—Status of Implementation, 14 settembre 2010.

187

toum, 2% Juba, e 32% non allocato.45 Quest’ultima parte, a sua volta, potrebbe essere

suddivisa secondo un altro criterio o lasciata direttamente al Sudan.

Se queste percentuali fossero estese all’intero debito sudanese, secondo i dati del

2009, Khartoum potrebbe assumere, approssimativamente, tra i 31 e i 35$ miliardi del

debito, mentre Juba potrebbe sostenere tra lo 0,7 e i 5 $ miliardi.46

5.2. Il criterio della popolazione

Nel censimento del 2008, la popolazione del Sud Sudan risultava essere il 21%

della popolazione totale.47 Secondo questi dati quindi, Juba dovrebbe assumersi circa il

21% del debito, ossia circa $7,5 miliardi, contro i $28,8 che resterebbero collegati a

Khartoum.

5.3. Il criterio del PIL

Non è possibile trovare stime ufficiali dell’ammontare del PIL sud sudanese

all’interno del PIL nazionale. Tuttavia, il National Bureau of Statistics del Sud Sudan

ha rilasciato questo agosto le prime stime del PIL del nuovo Stato, calcolandolo intorno

ai 13 $ milioni.48 Contando che il PIL sudanese del 2010 è di 62$ milioni, ne risulta che

la divisione del PIL sia di circa 79%-21%.49 La spartizione, quindi, coinciderebbe con

quella basata sulla popolazione.

6. Conclusioni

Diversamente da quanto accaduto per la cittadinanza e i confini, i due Stati hanno

trovato un accordo rapido sulla questione dei debiti, anche se, come abbiamo visto, si

tratta di una decisione che andrà confermata o smentita tra due anni.

Il Sudan si trova in una situazione di debt distress, e la perdita di parte dei ricavi

45 B. LEO, op. cit., pp. 12-13. 46 I dati utilizzati sono quelli del 2009. Le percentuali risulterebbero così spartite, a secondo della divisio-ne del debito non localizzabile: 98%-2%, se accollato a Khartoum; 91%-9% se suddiviso in base alla po-polazione; 86%-14% su suddiviso in base al IMF Key. Per dettagli, si veda B. LEO, op. cit., 13. 47 Questi dati, come visto nel capito IV, sono stati contestati da Juba; ciò nonostante, in mancanza di altre fonti, saranno tenuti come riferimento. 48 National Bureau of Statistics – Repubblic of South Sudan, Release of first GDP and GNI figures for South Sudan, 11 agosto 2011, in: <http://ssnbs.org/home/2011/8/11/release-of-first-gdp-and-gni-figures-for-south-sudan.html> 49 Dati della Banca Mondiale. Queste stime sembrano confermate anche nell’analisi di Leo, op. cit., p. 12.

188

petroliferi, rimasti al Sud, aggrava senz’altro la situazione. Perchè possa partecipare

all’iniziativa HIPC è fondamentale raggiungere un livello di stabilità economica e poli-

tica: mentre i rapporti con Juba sono buoni, la situazione in Darfur e nel Sud Kordofan

sono assai preoccupanti. Dopo le ingenti spese militari durante la guerra civile e quelle

per la ricostruzione post-conflitto, Khartoum dovrebbe cercare investire al meglio i pre-

stiti della comunità internazionale per assistere la propria economia. Resterà poi da ve-

dere se il Sudan riuscirà ad accedere all’iniziativa HIPC, chiudendo definitivamente il

discorso, o se sarà necessario tornare al tavolo delle trattative.

Dall’altra parte, il Sud Sudan inizia il suo percorso senza debiti sulle spalle, ma

con un’economia che dipende al 95% dal petrolio e un Paese da ricostruire in ogni suo

aspetto. Il governo sud sudanese ha già fatto richiesta per diventare membro del FMI.50

50 IMF Statement on South Sudan, Press Release No. 11/292, 25 luglio 2011, in: <http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2011/pr11292.htm>

189

CONSIDERAZIONI FINALI

1. I motivi di incertezza giuridica e politica

Nel corso del lavoro, si è cercato di mettere in luce alcuni dei risvolti giuridici,

politici e storici della secessione del Sud Sudan. Questo avvenimento ha infatti impor-

tanti conseguenze: in primo luogo, cambia la geografia dell’Africa orientale, dove costi-

tuisce la seconda eccezione alla salvaguardia dei confini coloniali stabilita tramite l’uti possidetis, dopo la separazione dell’Eritrea dall’Etiopia ad inizi anni novanta. In questo

senso, l’indipendenza del Sud Sudan, largamente appoggiata dalla comunità regionale e

internazionale, potrebbe essere interpretata come una mitigazione all’avversione (inclu-

sa persino nei principi dell’Atto Costitutivo dell’Unione Africana) dei mutamenti dei

territori definiti all’indipendenza. Si può pensare, dunque, che un accordo, in quanto

norma speciale, possa anche in futuro derogare la consuetidine dell’uti possidetis, e

quindi che quest’ultima non sia l’unica soluzione per risolvere le numerose controversie

territoriali in Africa.

Nel lungo processo che ha portato alla firma dell’accordo di pace del 2005 è stato

fondamentale il ruolo rivestito dall’Autorità Intergovernativa per lo Sviluppo (IGAD).

Questa, nonostante tutte le limitazioni e le pressioni internazionali, è riuscita a portare le

parti a porre fine al conflitto, e per prima ha proposto, già nel 1994, la possibilità della

secessione, in precedenza mai presa in considerazione seriamente. Si è trattato quindi di

un processo quasi esclusivamente africano. Una volta concretizzatasi la prospettiva del

referendum per l’auto-determinazione, gli anni di transizione sono diventati un periodo

d’attesa dove non ci sono stati veri tentativi di riconciliazione per favorire l’unità, che

sarebbe dovuta rimanere l’obiettivo primario. Alla vigilia del voto, il risultato era infatti

già scontato.

La pace ha permesso il dispiegamento di una corposa missione di peace-keeping

delle Nazioni Unite, che ha contribuito in maniera essenziale all’attuazione del CPA.

Tra le altre cose, i caschi blu hanno fornito l’assistenza tecnica e logistica in occasione

delle elezioni generali dell’aprile 2010 e del referendum di gennaio, senza la quale lo

svolgimento puntuale e pacifico del voto sarebbe stato probabilmente impossibile. Men-

tre alcune mancanze nell’attuazione dell’accordo hanno creato solo problemi minori,

non c’è dubbio che un rinvio del referendum avrebbe potuto provocare reazioni tali da

190

mettere a repentaglio l’intero processo. Le Nazioni Unite sono ancora massicciamente

presenti con due missioni che saranno di vitale importanza per il Sud Sudan: la prima

dovrà sostenere il nuovo Stato in tutte le incombenze che lo aspettano; la seconda, com-

posta esclusivamente da personale etiope, è stata dispiegata nella delicatissima area di

Abyei nel più classico impiego di “forza cuscinetto”, in attesa che la parti risolvano la

controversia sull’appartenenza del territorio.

La tragedia umanitaria del Darfur ha avuto inevitabili ripercussioni sulle dinami-

che sud-nord. Gli effetti sono stati soprattutto indiretti: le condanne della comunità in-

ternazionale, l’instabilità crescente e le spese militari hanno difatti ridotto la libertà di

manovra del regime di Bashir con il sud. Inoltre, l’emissione del mandato di arresto a

carico di Bashir da parte della Corte Penale Internazionale ha scatenato il dibattito

nell’arena mondiale sulla opportunità di tale decisione. Per quanto apparentemente coe-

rente con le denunce della comunità internazionale, quest’ultima non ha dato un appog-

gio convincente all’operato della Corte, mentre l’Unione Africana ha richiesto più volte

al Consiglio di Sicurezza di sospendere il procedimento, in quanto ritenuto più dannoso

che benefico alla situazione del Paese. L’intervento del Consiglio di Sicurezza è stato

richiesto anche per i casi di Kenya e Libia, dando così il via ad una prassi contro il pro-

cesso di capi di Stati e alti funzionari al di fuori del Paese di origine, che potrebbe di-

ventare significativa. Infine, in Darfur l’Unione Africana e le Nazioni Unite hanno di-

spiegato per la prima volta una missione ibrida: per quanto questo compromesso abbia

avuto il merito di superare il veto di Khartoum alla presenza di forze militari straniere,

l’UNAMID non è stata in grado di fermare le violenze nella regione.

Uno degli obiettivi principali di questo lavoro è stato quello di fornire una pro-

spettiva su tre delle principali questioni giuridiche rimaste irrisolte dopo la secessione.

Come si è avuto modo di vedere, il diritto internazionale regola pochi aspetti della suc-

cessione tra Stati, lasciando la maggior parte delle decisioni alla volontà delle parti. Si è

potuto notare come ognuna di queste materie sia stata indirizzata all’interno ambiti di-

versi del diritto internazionale: per la cittadinanza hanno particolare rilevanza gli stru-

menti per la protezione dei diritti umani; nella definizione dei confini pesa la giurispru-

denza internazionale; mentre nella successione del debito si fa riferimento soprattutto

alla prassi.

Nell’attribuzione della cittadinanza, regolata dalla legislazione interna allo Stato, i

due Sudan sono vincolati a tutelare certi diritti della popolazione (in primis, il diritto ad

191

avere una nazionalità), e a evitare discriminazioni etniche e di genere. A parte questo,

saranno liberi di disciplinare la materia come meglio credono. L’analisi ha messo in ri-

salto l’opportunità della concessione della doppia cittadinanza e del diritto di scelta per

gli individui che potrebbero risultare potenzialmente eleggibili per la nazionalità di en-

trambi gli ordinamenti. In contemporanea o in alternativa, le parti dovrebbero impe-

gnarsi attraverso accordi bilaterali per favorire la mobilità di beni e persone. È vitale,

infatti, che la secessione non abbia l’effetto di calare un muro insormontabile, soprattut-

to con riguardo alle comunità nomadi che nel corso dell’anno si dividono tra una parte e

l’altra del confine.

Anche per questo motivo, la definizione una frontiera rigida è altamente sconsi-

gliata. L’alternativa è un confine “soft but secure”, ovverosia che: (i) permetta la con-

divisione dei territori limitrofi tra le comunità transfrontaliere secondi i diritti tradizio-

nali che per lungo tempo ne hanno regolato la gestione; (ii) sia smilitarizzato e monito-

rato, in modo allentare le tensioni, dare la possibilità alle popolazioni locali di tornare

alla normalità dopo anni di conflitto, evitare che una scintilla riapra le ostilità; (iii) con-

senta la divisione delle risorse contese, almeno per il periodo iniziale.

La Corte Permanente di Arbitrato ha ridotto notevolmente i confini dell’area di

Abyei come stabiliti dall’apposita commissione istituita con il CPA, e ha sottolineato

che la posizione del confine non pregiudica i diritti tradizionali, così come confermato

anche dalla CIG nel caso Burkina Faso contro Mali. Tutti i casi più complessi riflettono

le complicazioni di Abyei rappresentate dalle lotte locali per la terra e da quelle nazio-

nali per le risorse. Per questo motivo, la soluzione definitiva dovrà essere necessaria-

mente flessibile.

Infine, la questione del debito sembra essere, per il momento, la più lineare di tutte,

nonostante in materia di successione di obblighi patrimoniali la prassi degli Stati sia assai

varia, e non vi sia consenso in dottrina. Contrariamente a quanto avvenuto nei casi di sepa-

razione più recenti, i due Sudan hanno deciso che per il momento non sarà trasmessa nean-

che una parte del debito al Sud, nemmeno i debiti localizzabili. Tuttavia, questo potrebbe

cambiare se il Sudan non riuscisse a raggiungere il decision point dell’Heavily Indebted Poor Countries nei prossimi due anni: in questo caso, Juba dovrà farsi carico di una fetta

del passivo. Poiché la decisione di non spartire il debito è subordinata ad una condizione so-

spensiva, e non è dunque definitiva, non contrasta con la prassi recente, che ha fatto ipotiz-

zare l’avvio della formazione di una norma consuetudinaria.

192

2. Uno sguardo al futuro

L’indipendenza del 9 luglio 2011 non è certo il punto di arrivo, ma solo il punto di

partenza. Il Sudan e il Sud Sudan dovranno trovare un equilibrio su un nuovo piano di

parità, e i prossimi mesi potranno essere già molto significativi per il futuro della regio-

ne. La risoluzioni delle questioni irrisolte è fondamentale per potere normalizzare i rap-

porti tra i due governi, che dovranno comunque lavorare a stretto contatto per la gestio-

ne di situazioni comuni.

La secessione del sud non ha significato pace per tutto il Sudan. Purtroppo, il Sud

Kordofan e il Blue Nile sono in questi giorni teatri di sanguinose violenze, tanto che

qualcuno li ha già indicati come i “nuovi Darfur”. Se Khartoum continuerà con le sue

politiche di marginalizzazione e brutalità, non è escluso che Juba possa prima o poi in-

tervenire a favore di questi regioni, alcune delle quali hanno per lungo tempo appoggia-

to la lotta dei ribelli meridionali.

Nel frattempo, il governo sud sudanese ha il suo bel daffare nel mettere in piedi

uno Stato partendo quasi dal nulla. Dal punto di vista della sicurezza, si sono già verifi-

cati severi scontri tra gruppi etnici, soprattutto all’interno del poverissimo Stato dello

Jonglei, che hanno comportato anche il furto di capi di bestiame (la ricchezza locale).

Non bisogna dimenticare che il Sud Sudan è composto da centinaia di tribù diverse, e

non è quindi certo che il concetto di popolo sud sudanese, venuto a crearsi solo in oppo-

sizione al nord, sopravviva alla secessione: per questo, un profondo e inclusivo processo

di riconciliazione nazionale merita massima attenzione. A livello economico, poi, è tut-

to da ricostruire. Per quanto le entrate del petrolio siano, per il momento, una certezza, è

essenziale che il Sud sviluppi e differenzi la sua economia per poter raggiungere una

stabilità di cui possano godere tutti i cittadini, e non solo una fascia di privilegiati. A

questo riguardo, le capacità del principale movimento ribelle di trasformarsi in un parti-

to politico in grado di governare democraticamente, permettendo quindi anche libere

elezioni, saranno cruciali per gli equilibri interni del Paese.

193

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RINGRAZIAMENTI

A dire la verità, i ringraziamenti non volevo neanche farli, straziata dalle ore

passate davanti a Word. Alla fine, però, sei mesi di sudori meritano un “grazie”. E

poi ho avuto un’ispirazione dell’ultimo momento…

Iniziamo con i dovuti ringraziamenti accademici: la mia gratitudine più viva

va alla prof. ssa Pietrobon, che mi ha accompagnato attraverso un lungo lavoro.

Un grazie di cuore a tutti i miei amici. Grazie a quelli che hanno avuto la

pazienza di starmi accanto e di sopportare le mie crisi. Grazie a quei pochi che

dopo aver letto “spontaneamente” dei capitoli pensano che la mia tesi sia una figa-

ta! Grazie a tutti quelli che sono stati trascurati, e non hanno detto niente.

Grazie a mia madre, e a tutta la mia famiglia, che si vuole sempre bene no-

nostante tutto.

Grazie a te, Ele, perché anche in questa tesi, per me, ci sei tu.

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