La partecipazione nel governo della risorsa idrica

Il caso degli acquedotti rurali nell’Appennino reggiano

Corso di Democrazia PartecipativaA.A. 2014/2015

Evoluzione della natura giuridica delle acque

Fase pre-moderna

Acqua come una risorsa ad accesso libero.

Il fatto che l’acqua non possedesse all’epoca delle caratteristiche di rivalità faceva si che non venisse

sottoposta ad un sistema di titoli legittimanti per il suo accesso

Epoca moderna

Il modello della libera appropriabilità conosce nel 1800 un momento di recessione:

Nascita modello proprietario

L’acqua diviene un mezzo di

produzione

L’uso individuale diventa

incompatibile con i tassi di rinnovo

della risorsaUsi comuni sottoposti a crescenti limitazioni a

causa della sempre maggiore domanda di utilizzo della risorsa.

Codice Civile italiano (1865)

Incorpora la concezione di proprietà di ispirazione illuministica, ispirandosi alle norme contenute all’interno del Code Napoléon.

Acque funzionali al perseguimento del pubblico interesse.

Dovevano essere sottratte agli usi individuali ed assegnate esclusivamente a quei soggetti che

fossero in grado di assicurare un utilizzo efficiente.

Corte Costituzionale sent. 259 del 1996

“I criteri discretivi delle acque pubbliche e private hanno subìto, sotto il profilo storico, dallo scorso secolo (e non

solo in italia), una evoluzione progressiva con caratterizzazione in crescendo dell'interesse pubblico,

correlata all'aumento dei fabbisogni, alla limitatezza delle disponibilità e ai rischi concreti di penuria per i diversi usi

(residenziali, industriali, agricoli), la cui preminenza è venuta nel tempo ad assumere connotati diversi”.

Un nuovo paradigma nella disciplina delle acque

Art. Art. 1 comma 1 Legge n. 36 1994 “tutte le acque superficiali e sotterranee, ancorché non estratte dal sottosuolo, sono pubbliche e costituiscono una risorsa che è

salvaguardata ed utilizzata secondo criteri di solidarietà”.

Nel concetto di solidarietà è insito quello di comunità e diintegrazione sociale

Legge n. 36 del 1994

qualifica intrinsecamente il superamento di una concezione pubblicista che agisce secondo la

relazione soggetto-oggetto

pubblicità della risorsa è da identificarsi come un aspetto più complesso, che includa l’interazione della

comunità di riferimento nell’espletamento dei suoi doveri

Corte di cassazione n. 3665 del 14 febbraio 2011

“il solo aspetto della "demanialità" non appare esaustivo per individuare beni che, per loro intrinseca natura, o sono caratterizzati da un godimento collettivo o, indipendentemente dal titolo di proprietà pubblico o privato, risultano funzionali ad interessi della stessa collettività. In tal modo, risultando la collettività costituita da persone fisiche, l'aspetto dominicale della tipologia del bene in questione cede il passo alla realizzazione di interessi fondamentali indispensabili per il compiuto svolgimento dell'umana personalità”.

La partecipazione nella gestione dei servizi idrici

Conferenza di Aarhus, 25 giugno 1998.

Art. 1

“ogni Parte garantisce i diritti d’accesso all’informazione sull’ambiente, di partecipazione del pubblico al processo decisionale e d’accesso alla giustizia in materia ambientale, conformemente alle disposizioni di questa Convenzione”.

Direttiva 2000/60/CE

vari livelli di partecipazione dei

cittadini alle procedure decisionali

coinvolgimento di più soggetti

all’elaborazione dei Piani di gestione bacini idrografici

art. 14 dispone tre livelli partecipativi:

-Informazione

-Consultazione

-partecipazione.

L’auto-produzione del servizio idrico

Fonti:• Art. 43 della Costituzione• Art. 118 della Costituzione• Art. 9 della legge n. 287 del 1990 (produzione

di beni e servizi da parte di una comunità per uso proprio)

• Art. 3 comma 5 del T.U. EE.LL.

Tali norme permettono e in qualche modo incentivano l’autoproduzione di servizi pubblici, tra i quali il servizio idrico, in autonomia e senza la necessità di un affidamento da parte degli enti deputati.

Il funzionamento degli acquedotti rurali

• Gli acquedotti rurali sono degli impianti di captazione, adduzione, potabilizzazione e distribuzione di acqua potabile.

• Il servizio di fognatura è gestito da Iren.

• si contano in totale 26 consorzi autonomi in tutto l’Appennino di Reggio Emilia

• la maggior parte degli acquedotti è stata costruita nel secondo dopoguerra.

• inizialmente questi sono stati gestiti direttamente dai cittadini, senza che vi fosse una struttura riconosciuta all’interno di nessun quadro normativo.

Manutenzione ordinaria

• viene condotta dai membri del consorzio (quasi sempre dai membri del consiglio direttivo) che prestano la loro opera volontariamente.

• Finanziata con canoni annuali e fondi di riserva.

Manutenzione straordinaria

• viene diretta e programmata dal consiglio e affidata spesso a imprese di fiducia del territorio.

• Finanziata con riscossione aggiuntiva del canone agli utenti o mediante il finanziamento ricevuto da un ente pubblico come Comune o Regione.

Assetto istituzionale

I consorzi degli acquedotti rurali sono composti da:

• Un’assemblea• Un consiglio di amministrazione• Un presidente

L’assemblea:

• è composta dalla totalità degli utenti;• si raduna con cadenza annuale;• approva ed esamina il bilancio del consorzio e

stabilisce l'ammontare delle quote che i soci dovranno versare;

• definisce le linee guida fondamentali• elegge il c.d.a.

Il consiglio di amministrazione:

• realizza e gestisce opere di natura tecnica;

• effettua controlli ed eroga sanzioni;

• si occupa dell’amministrazione corrente;

Il presidente:

• è il responsabile legale del consorzio;

• svolge attività di coordinamento tra i membri del consiglio di amministrazione.

• Gli acquedotti rurali rappresentano delle gestioni funzionali al soddisfacimento delle necessità degli utenti.

• Raramente si sono registrati conflitti nella gestione.

• Questo tipo di rapporti è in gran parte attribuibile alle condizioni climatiche ed al contesto naturale in cui vivono le popolazioni servite dagli acquedotti rurali.

Aspetti gestionali e finanziari

Le principali forme di gestione del servizio idrico sono:

• Gestione delegata: l’amministrazione pubblica stipula un contratto con un’azienda pubblica o privata per la gestione del servizio

• Gestione diretta: l’amministrazione pubblica gestisce il servizio o mediante i propri uffici o per mezzo di un’azienda appositamente costituita.

In entrambi i casi è necessario far ricorso alla

Regolazione

Costi diretti

afferiscono alle spese relative

all’amministrazione e al sostentamento

delle strutture impiegate nei

processi di controllo

Costi indiretti

possono derivare dagli errori da parte del

regolatore nello stabilire gli obiettivi (come ad esempio al momento

della stipula dei contratti)

Rischi della regolazione:

• relazioni conflittuali tra regolatore e regolato che tenderà a non fornire tutte le informazioni in suo possesso, in modo da garantirsi delle “riserve di inefficienza”.

• delle continue rinegoziazioni che avvantaggiano le parti in maniera imprevedibile

• modello principale-agente: il principale (regolatore), non possedendo le informazioni necessarie a valutare le scelte dell’agente (regolato), è vittima del comportamento opportunistico tenuto da quest’ultimo e incorre nel fenomeno di cattura.

La regolazione del mercato risulta efficiente se è capace di ottenere benefici superiori ai costi necessari per sostenerla, ovvero se il suo fallimento risulta inferiore rispetto a quello del mercato. In ogni caso gli effetti che essa provoca si riflettono sempre sull’utenza.

Rischi della Gestione diretta:

• opportunismo della classe politica;

• scarso controllo diffuso da parte dei cittadini;

• scarsi investimenti ed eccessivi indebitamenti;

Rendita di monopolio

Il governo degli acquedotti rurali

I membri dei consorzi sono sia:• Utenti: interessati al contenimento delle

tariffe e a standard qualitative elevati;

• Proprietari: hanno interesse nel proteggere le strutture attraverso il recupero integrale dei costi.

La regolazione è internalizzata all’interno della struttura dove vengono prese le decisioni e genera un allineamento degli interessi da

parte degli utenti

riduce le asimmetrie informative tra gli utenti e i gestori, generando un sistema che getta le

proprie basi sulla fiducia reciproca

Autoregolazione

raggiunge risultati che sono allo stesso tempo efficienti ed efficaci.

Efficienza: viene dall’assenza dei costi relativi alla regolazione e dell’indebitamento

Efficacia: perché è l’utenza stessa che decide l’ammontare dei canoni e perché gli utili vengono tutti reinvestiti

Crisi dei modelli di gestione pubblici e privati

Scarsa legittimazione da parte degli utenti delle

politiche inerenti il governo della risorsa

idrica.

Frantumazione dell’interesse generale.Incremento di sfiducia sia verso la tecnocrazia

sia verso le privatizzazioni

• La partecipazione migliora il processo decisionale sia perche gli attori sono messi in grado di prendere decisioni qualitativamente migliori, sia perché sono messi in condizioni di migliorare le proprie conoscenze.

• de-radicalizzazione del conflitto e l’instaurazione di una corresponsabilità diffusa tra i vari attori che insieme favoriscono la ricerca di soluzioni alternative.

La partecipazione nella gestione dei servizi idrici è influenzata fortemente dal grado d’interesse dell’utente.

Questo è dato principalmente dal:

• grado di continuità dei bisogni• grado di intensità del bisogno• grado di coinvolgimento finanziario del

consumatore • grado di competenza del consumatore nel

valutare la qualità del servizio

Il grado d’interesse è inoltre dato dalla combinazione dei costi:

Costo opportunità e costo psicologico

<Benefici relativi alla partecipazione

Nel caso del governo della risorsa idrica si assiste ad una continuità del bisogno, ma ad una scarsa intensità dello stesso, che cresce in maniera direttamente proporzionale all’insorgenza di problemi relativi all’interruzione del servizio.

Le esperienze degli acquedotti rurali, eredi contemporanei dell’era pre-moderna, rappresentano gli esempi di come comunità di cittadini possano assicurare l’esercizio di funzioni che antecedentemente erano riservate in maniera esclusiva allo Stato.

Gestioni come quelle degli acquedotti rurali rappresentano forme istituzionali innovative, che perseguano quella che Rosanvallon definisce “contro-democrazia”.

Questo strumento servirebbe a contrastare il regime dei poteri indiretti che con l’istituto del voto e della rappresentanza di ispirazione ottocentesca sono da tempo oggetto di una crescente sfiducia.

I nuovi assetti sociali, di cui gli acquedotti rurali sono inconsapevoli portatori, fungeranno da sostegno alle strutture democratiche classiche attraverso queste nuove forme di “partecipazione non convenzionale”