La gestione associata dei servizi sociali Parte seconda Alessandro Battistella.

La gestione associata dei servizi La gestione associata dei servizi sociali sociali

Parte secondaParte seconda

Alessandro BattistellaAlessandro Battistella

LA VECCHIA GESTIONE LA VECCHIA GESTIONE DIRETTADIRETTA

“IN ECONOMIA” “IN ECONOMIA”POTENZIALITÀ POSITIVEPOTENZIALITÀ POSITIVE

►Maggiore velocità di risposta a nuovi Maggiore velocità di risposta a nuovi bisogni o a nuove esigenze organizzative bisogni o a nuove esigenze organizzative (con qualche limite)(con qualche limite)

►Maggiori garanzie di coerenza tra indirizzi Maggiori garanzie di coerenza tra indirizzi programmatori e offerta di serviziprogrammatori e offerta di servizi

► Sistemi di monitoraggio di costi e risultati Sistemi di monitoraggio di costi e risultati di più semplice implementazione. di più semplice implementazione.

►Maggiore semplicità nei sistemi di controllo Maggiore semplicità nei sistemi di controllo della qualità del servizio erogatodella qualità del servizio erogato

LA GESTIONE DIRETTA LA GESTIONE DIRETTA “IN ECONOMIA”“IN ECONOMIA”

AREE DI CRITICITÀAREE DI CRITICITÀ►Solo in casi limiteSolo in casi limite►Possibili diseconomie di scala.Possibili diseconomie di scala.► Possibili disfunzioni a livello Possibili disfunzioni a livello

decisionale.decisionale.► Gestione poco flessibile del personale.Gestione poco flessibile del personale.► Rigidità nella risposta ad alcuni Rigidità nella risposta ad alcuni

bisogni.bisogni.

LA CONCESSIONELA CONCESSIONE

AFFIDAMENTO DI UN SERVIZIO IN AFFIDAMENTO DI UN SERVIZIO IN CAMBIO DELLA GESTIONE DELLO CAMBIO DELLA GESTIONE DELLO STESSO COME CORRISPETTIVOSTESSO COME CORRISPETTIVO

L’impresa concessionaria eroga le L’impresa concessionaria eroga le proprie prestazioni al pubblico e proprie prestazioni al pubblico e assume, quindi, il rischio della assume, quindi, il rischio della gestione del servizio, remunerandosi, gestione del servizio, remunerandosi, almeno per una parte significativa, almeno per una parte significativa, presso gli utenti mediante la presso gli utenti mediante la riscossione di un prezzoriscossione di un prezzo

CONCESSIONECONCESSIONE

NON ESISTONO NORME SPECIFICHE DI NON ESISTONO NORME SPECIFICHE DI DIRITTO COMUNITARIO CHE DIRITTO COMUNITARIO CHE DISCLIPLININANO LA CONCESSIONE DI DISCLIPLININANO LA CONCESSIONE DI SERVIZI; LE CONCESSIONI, INFATTI, SERVIZI; LE CONCESSIONI, INFATTI, NON SOTTOSTANNO ALLE NON SOTTOSTANNO ALLE DISPOSIZIONI DELLA DIRETTIVA DISPOSIZIONI DELLA DIRETTIVA 2004/18/CE CHE DISCIPLINA GLI 2004/18/CE CHE DISCIPLINA GLI APPALTI DI LAVORI E SERVIZI APPALTI DI LAVORI E SERVIZI QUESTO NON SIGNIFICA CHE ALLA QUESTO NON SIGNIFICA CHE ALLA CONCESSIONE SIANO INAPPLICABILI CONCESSIONE SIANO INAPPLICABILI TALI DISPOSIZIONI.TALI DISPOSIZIONI.

CONCESSIONECONCESSIONE

IN PARTICOLARE: LA IN PARTICOLARE: LA CONCESSIONE DI SERVIZIO DEVE CONCESSIONE DI SERVIZIO DEVE SEMPRE AVVENIRE NEL RISPETTO SEMPRE AVVENIRE NEL RISPETTO DEI PRINCIPI DI TRASPARENZA E DEI PRINCIPI DI TRASPARENZA E DI PARITA’ DI TRATTAMENTODI PARITA’ DI TRATTAMENTO

(ART. 49 E SEGUENTI DEL TRATTATO DI (ART. 49 E SEGUENTI DEL TRATTATO DI MAASTRICHT)MAASTRICHT)

CONCESSIONE - CONCESSIONE - ACCREDITAMENTOACCREDITAMENTO

L’accreditamento è strettamente L’accreditamento è strettamente legato alla figura giuridica della legato alla figura giuridica della concessione: è una delle possibili concessione: è una delle possibili e più esplorate modalità di e più esplorate modalità di esternalizzazione dei servizi esternalizzazione dei servizi sociali. La legge 328 lo tratta sociali. La legge 328 lo tratta nell’art. 11 e nell’art. 17 in cui nell’art. 11 e nell’art. 17 in cui affronta anche il tema dei titoli affronta anche il tema dei titoli sociali.sociali.


L’accreditamento è uno strumento di L’accreditamento è uno strumento di regolazione e governo di un sistema di regolazione e governo di un sistema di servizi, attraverso la definizione di livelli di servizi, attraverso la definizione di livelli di qualità che si assumono come irrinunciabili.qualità che si assumono come irrinunciabili.

L’ente pubblico assicura con L’ente pubblico assicura con l’accreditamento, a tutti i cittadini, la l’accreditamento, a tutti i cittadini, la qualità dei soggetti erogatori; ai soggetti qualità dei soggetti erogatori; ai soggetti più deboli, per cui è previsto un intervento più deboli, per cui è previsto un intervento pubblico, eroga poi dei “titoli per l’acquisto pubblico, eroga poi dei “titoli per l’acquisto di servizi” che questi ultimi potranno di servizi” che questi ultimi potranno spendere solo presso soggetti accreditati.spendere solo presso soggetti accreditati.


Nell’accreditamento “puro” l’ente Nell’accreditamento “puro” l’ente pubblico manifesta il proprio pubblico manifesta il proprio disinteresse verso l’esito della disinteresse verso l’esito della competizione tra soggetti erogatori, competizione tra soggetti erogatori, secondo i principi di competizione secondo i principi di competizione perfetta; accetta che il soggetto che perfetta; accetta che il soggetto che meno riesce a erogare servizi di meno riesce a erogare servizi di successo soccomba a favore di chi successo soccomba a favore di chi viene scelto dagli utenti.viene scelto dagli utenti.


Nel caso dell’accreditamento puro, Nel caso dell’accreditamento puro, nell’acquisto del singolo servizio manca nell’acquisto del singolo servizio manca una relazione diretta tra erogatore ed una relazione diretta tra erogatore ed ente pubblicoente pubblicoIl rapporto si svolge nell’ambito del Il rapporto si svolge nell’ambito del diritto privato tra l’utente e l’erogatore, diritto privato tra l’utente e l’erogatore, quindi non è previsto il ricorso quindi non è previsto il ricorso all’appaltoall’appaltoI servizi accreditati vengono ricondotti, I servizi accreditati vengono ricondotti, relativamente al rapporto tra pubblica relativamente al rapporto tra pubblica amministrazione e soggetto erogatore, amministrazione e soggetto erogatore, all’istituto della concessione.all’istituto della concessione.

ACCREDITAMENTOACCREDITAMENTO

POTENZIALITA’ POSITIVEPOTENZIALITA’ POSITIVE Responsabilizzazione del cittadinoResponsabilizzazione del cittadino Diminuzione del carico gestionale per Diminuzione del carico gestionale per

l’ente localel’ente locale Sviluppo della competizione sulla Sviluppo della competizione sulla

qualitàqualità Maggiore attenzione del singolo Maggiore attenzione del singolo

utente alla qualitàutente alla qualità Maggiori possibilità di investimentoMaggiori possibilità di investimento

ACCREDITAMENTOACCREDITAMENTO

AREE DI CRITICITA’AREE DI CRITICITA’ Rischio che gli utenti multiproblema siano Rischio che gli utenti multiproblema siano

esclusi dal mercatoesclusi dal mercato Necessità di strumenti di tutoraggio costosiNecessità di strumenti di tutoraggio costosi Limitate possibilità di controllo del sistemaLimitate possibilità di controllo del sistema Criticità in fase di definizione degli standardCriticità in fase di definizione degli standard Il cittadino ha ancora meno possibilità di Il cittadino ha ancora meno possibilità di

definizione dei criteri di qualità dell’ente definizione dei criteri di qualità dell’ente pubblicopubblico

Rischio di controlli solo formali Rischio di controlli solo formali

AZIENDA SPECIALEAZIENDA SPECIALE

Ente strumentale dell’ente Ente strumentale dell’ente locale, con personalità locale, con personalità giuridica e dotato di autonomia giuridica e dotato di autonomia imprenditoriale. Può essere imprenditoriale. Può essere utilizzata per la gestione anche utilizzata per la gestione anche didi serviziservizi di rilevanza di rilevanza economica ed imprenditoriale.economica ed imprenditoriale.

AZIENDA SPECIALEAZIENDA SPECIALE

L’ordinamento ed il funzionamento L’ordinamento ed il funzionamento dell’Azienda Speciale sono disciplinati dell’Azienda Speciale sono disciplinati da un proprio Statuto e da propri da un proprio Statuto e da propri regolamenti.regolamenti.

L’Ente locale dà gli indirizzi, svolge le L’Ente locale dà gli indirizzi, svolge le verifiche sui risultati di gestione, vigila, verifiche sui risultati di gestione, vigila, approva gli atti fondamentali.approva gli atti fondamentali.

L’Azienda Speciale ha proprie forme di L’Azienda Speciale ha proprie forme di verifica della gestione; lo Statuto verifica della gestione; lo Statuto prevede un apposito organo di prevede un apposito organo di revisione.revisione.

ATTI FONDAMENTALI ATTI FONDAMENTALI APPROVATI DAL COMUNEAPPROVATI DAL COMUNE

►Piano-programma comprendente un Piano-programma comprendente un Contratto di ServizioContratto di Servizio che disciplina i che disciplina i rapporti tra Azienda e Comunerapporti tra Azienda e Comune

►Bilanci economici di previsione Bilanci economici di previsione annuale e pluriennaleannuale e pluriennale

►Conto consuntivoConto consuntivo►Bilancio di esercizioBilancio di esercizio

AZIENDA SPECIALEAZIENDA SPECIALE POTENZIALITÀ POSITIVEPOTENZIALITÀ POSITIVE

Maggiore trasparenzaMaggiore trasparenza Maggiore flessibilitàMaggiore flessibilità Immagine imprenditorialeImmagine imprenditoriale Separazione tra programmazione Separazione tra programmazione

e gestionee gestione Ampia possibilità di implementare Ampia possibilità di implementare

propri strumenti di controllo e di propri strumenti di controllo e di valutazionevalutazione

AZIENDA SPECIALEAZIENDA SPECIALEAREE DI CRITICITÀAREE DI CRITICITÀ

Maggiore complessità organizzativaMaggiore complessità organizzativa Rischio di utilizzo improprio Rischio di utilizzo improprio

(burocratizzazione)(burocratizzazione) Possibile discrasia tra azienda e Possibile discrasia tra azienda e

cultura preesistentecultura preesistente Maggiore difficoltà ad implementare un Maggiore difficoltà ad implementare un

concetto di qualità riferito all’approccio concetto di qualità riferito all’approccio con l’utentecon l’utente

Rischio di una valutazione dei risultati Rischio di una valutazione dei risultati solo attraverso indicatori di efficienzasolo attraverso indicatori di efficienza

AFFIDAMENTO DIRETTOAFFIDAMENTO DIRETTO

LA LEGISLAZIONE ITALIANA PREVEDE LA LEGISLAZIONE ITALIANA PREVEDE

ESPRESSAMENTE LA POSSIBILITA’ DI ESPRESSAMENTE LA POSSIBILITA’ DI

AFFIDAMENTO DIRETTO DI SERVIZI AFFIDAMENTO DIRETTO DI SERVIZI

LOCALI A SOCIETA’ A TOTALE CAPITALE LOCALI A SOCIETA’ A TOTALE CAPITALE

PUBBLICO: LA LEGITTIMITA’ DI TALE PUBBLICO: LA LEGITTIMITA’ DI TALE

MODELLO VIENE RAFFORZATA DALLA MODELLO VIENE RAFFORZATA DALLA

SENTENZA “STADT HALLE”SENTENZA “STADT HALLE”

Sentenza CEE “STADT Sentenza CEE “STADT HALLE” HALLE”

11 gennaio 200511 gennaio 2005

UN’AMMINISTRAZIONE PUBBLICA NON UN’AMMINISTRAZIONE PUBBLICA NON

PUO’ AFFIDARE DIRETTAMENTE PUO’ AFFIDARE DIRETTAMENTE

LAVORI A SOCIETA’ MISTE PUBBLICO-LAVORI A SOCIETA’ MISTE PUBBLICO-

PRIVATE DELLE QUALI DETENGA PRIVATE DELLE QUALI DETENGA

QUOTA DI MAGGIORANZA SENZA QUOTA DI MAGGIORANZA SENZA

INDIRE GARE D’APPALTO INDIRE GARE D’APPALTO

COMUNITARIE APERTE ANCHE AD COMUNITARIE APERTE ANCHE AD

ALTRI CONCORRENTI.ALTRI CONCORRENTI.


11 gennaio 200511 gennaio 2005

LA SOLA CIRCOSTANZA CHE UNA LA SOLA CIRCOSTANZA CHE UNA QUOTA MINORITARIA DELLA QUOTA MINORITARIA DELLA SOCIETA’ SIA IN MANO AI PRIVATI SOCIETA’ SIA IN MANO AI PRIVATI RENDE IMPOSSIBILE L’ RENDE IMPOSSIBILE L’ ““IN HOUSE IN HOUSE PROVIDING”PROVIDING” GRAZIE AL QUALE GRAZIE AL QUALE NON SI APPLICHEREBBERO LE NON SI APPLICHEREBBERO LE NORME COMUNITARIE IN MATERIA NORME COMUNITARIE IN MATERIA DI APPALTI PUBBLICI.DI APPALTI PUBBLICI.


11 gennaio 200511 gennaio 2005PONE SULLO STESSO PIANO GIURIDICO LA PONE SULLO STESSO PIANO GIURIDICO LA DECISIONE DELL’AMMINISTRAZIONE DECISIONE DELL’AMMINISTRAZIONE AGGIUDICATRICE DI NON AVVIARE UNA AGGIUDICATRICE DI NON AVVIARE UNA PROCEDURA DI AGGIUDICAZIONE E LA PROCEDURA DI AGGIUDICAZIONE E LA DECISIONE DI CONCLUDERLADECISIONE DI CONCLUDERLA

IN QUESTO MODO SALVAGUARDA LA IN QUESTO MODO SALVAGUARDA LA POSSIBILITA’ DI RICORRERE GIA’ CONTRO POSSIBILITA’ DI RICORRERE GIA’ CONTRO LA SOLA MANIFESTAZIONE DI VOLONTA’ LA SOLA MANIFESTAZIONE DI VOLONTA’ DELLA AMMINISTRAZIONE AGGIUDICATRICE DELLA AMMINISTRAZIONE AGGIUDICATRICE DI NON VOLER RICORRERE AD UNA DI NON VOLER RICORRERE AD UNA PROCEDURA DI AFFIDAMENTO.PROCEDURA DI AFFIDAMENTO.

IL CONSORZIO TRA COMUNIIL CONSORZIO TRA COMUNI Organo strumentale dell’ente locale, dotato Organo strumentale dell’ente locale, dotato

di personalità giuridica e di autonomia di personalità giuridica e di autonomia imprenditoriale.imprenditoriale.

Nella legge 142 era previsto per la sola Nella legge 142 era previsto per la sola gestione dei gestione dei servizi.servizi.

Con la legge 437 del 1995 veniva previsto che i Con la legge 437 del 1995 veniva previsto che i consorzi potessero gestire anche consorzi potessero gestire anche funzioni.funzioni.

Dopo una fase in cui il consorzio fra enti Dopo una fase in cui il consorzio fra enti locali non è stato utilizzabile per l’esercizio locali non è stato utilizzabile per l’esercizio di attività di rilevanza economica e di attività di rilevanza economica e imprenditoriale, ora sembra venuta meno il imprenditoriale, ora sembra venuta meno il disfavore verso questa forma di gestione.disfavore verso questa forma di gestione.

IL CONSORZIOIL CONSORZIO

I consorzi di I consorzi di funzionifunzioni sono stati soppressi nel 2010, sono stati soppressi nel 2010,

mentre quelli di mentre quelli di serviziservizi non rientrano nell’ambito non rientrano nell’ambito

delle misure soppressive, ma solo se esercitano delle misure soppressive, ma solo se esercitano

servizi privi di rilevanza economica (gli altri non servizi privi di rilevanza economica (gli altri non

possono gestirli) possono gestirli) Corte dei Conti del Piemonte Corte dei Conti del Piemonte

30/12/2010. 30/12/2010. Ora c’è un nuovo cambiamento nella Ora c’è un nuovo cambiamento nella

finanziaria con un’apertura verso i consorzi che finanziaria con un’apertura verso i consorzi che

gestiscono servizi sociosanitari.gestiscono servizi sociosanitari.

DIFFERENZE CONSORZIO/AZIENDA DIFFERENZE CONSORZIO/AZIENDA CONSORTILECONSORTILE

Tra l’Azienda Consortile ed il Consorzio Tra l’Azienda Consortile ed il Consorzio le differenze più significative riguardano le differenze più significative riguardano il tipo di contabilità, di diritto pubblico il tipo di contabilità, di diritto pubblico nel caso del Consorzio (sistema nel caso del Consorzio (sistema patrimoniale), di tipo privatistico pur patrimoniale), di tipo privatistico pur con qualche specificità (sistema del con qualche specificità (sistema del reddito), nel caso della Azienda. reddito), nel caso della Azienda.

Anche la selezione del personale varia: Anche la selezione del personale varia: con concorso nel Consorzio, con con concorso nel Consorzio, con selezione privatistica nella Azienda.selezione privatistica nella Azienda.

FONDAZIONE FONDAZIONE (di comunità)(di comunità)POTENZIALITA’ POSITIVEPOTENZIALITA’ POSITIVE

E’ regolata dal codice civile E’ regolata dal codice civile (quella vera)(quella vera) Segue la normativa di diritto privato Segue la normativa di diritto privato (idem)(idem) Consente di utilizzare formule gestionali Consente di utilizzare formule gestionali

snelle e flessibilisnelle e flessibili Consente il coinvolgimento del volontariato e Consente il coinvolgimento del volontariato e

del privato socialedel privato sociale Enfatizza l’esistenza di una finalità sociale e Enfatizza l’esistenza di una finalità sociale e

favorisce la creazione di una rete di soggetti favorisce la creazione di una rete di soggetti attiviattivi

Consente la qualifica di ONLUS (agevolazioni Consente la qualifica di ONLUS (agevolazioni fiscali)fiscali)

FONDAZIONEFONDAZIONEAREE DI CRITICITA’AREE DI CRITICITA’

Presenza di diverse culture Presenza di diverse culture organizzativeorganizzative

Limitata possibilità di controllo da Limitata possibilità di controllo da parte degli enti promotoriparte degli enti promotori

Difficoltà di “pesare” il C.di A.Difficoltà di “pesare” il C.di A. Valutazione dei qualità complessa Valutazione dei qualità complessa

per la presenza di diverse logiche per la presenza di diverse logiche istituzionaliistituzionali

AFFIDAMENTO A SOGGETTI TERZI AFFIDAMENTO A SOGGETTI TERZI POTENZIALITÀ POSITIVEPOTENZIALITÀ POSITIVE

Realizzazione di economie di scala Realizzazione di economie di scala Maggiore flessibilità organizzativa Maggiore flessibilità organizzativa

e gestionale.e gestionale. Capacità progettuale più Capacità progettuale più

articolataarticolata Possibile, anche se contenuta, Possibile, anche se contenuta,

diminuzione del costo dei servizi diminuzione del costo dei servizi

AFFIDAMENTO A SOGGETTI TERZIAFFIDAMENTO A SOGGETTI TERZICRITICITA’CRITICITA’

►Costo talvolta superiore alla gestione in Costo talvolta superiore alla gestione in economiaeconomia

►Crescente rigidità nella gestione del Crescente rigidità nella gestione del personalepersonale

►Scarso controlloScarso controllo►Scarsa possibilità di incidere sul livello del Scarsa possibilità di incidere sul livello del

personalepersonale►Attività di lobby e possibile creazione di Attività di lobby e possibile creazione di

cartellicartelli

APPALTI IN COMUNEAPPALTI IN COMUNE

►Art 23 c 4 del DL 201/2011 (Salva Art 23 c 4 del DL 201/2011 (Salva Italia) Italia) comuni sotto i 5000 abitanti comuni sotto i 5000 abitanti affidano obbligatoriamente affidano obbligatoriamente l’acquisizione di lavori, servizi e l’acquisizione di lavori, servizi e forniture a un’unica centrale di forniture a un’unica centrale di committenza nell’ambito delle Unioni committenza nell’ambito delle Unioni di comuni o della convenzionedi comuni o della convenzione

►Obbligo a partire dal 31 marzo 2012Obbligo a partire dal 31 marzo 2012

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