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Indagine sul coinvolgimento degliattori locali nei processi dipianificazione provinciale

Ottobre 2002

Avanzi Srl (www.avanzi.org)Osservatorio Gestione Conflitti Ambientali e Territoriali(www.conflittiambientali.it)

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Osservatorio Gestione Conflitti Ambientali e Territoriali 1

Indagine sul coinvolgimento degli attori localinei processi di pianificazione provincialeOttobre 2002

Avanzi Srl (www.avanzi.org)Osservatorio Gestione Conflitti Ambientali e Territoriali (www.conflittiambientali.it)

Gruppo di LavoroMatteo BartolomeoDaniele GerminianiPiero GiugniCarolina Pacchi

Il coinvolgimento degli attori locali nei processi decisionali ...........................................................2Obiettivi dell’indagine .....................................................................................................................3Metodologia dell’indagine ..............................................................................................................4Risultati dell’indagine .....................................................................................................................4

Le amministrazioni: geografia e dimensioni ...............................................................................4Le motivazioni ............................................................................................................................7Tipologie di strumenti di pianificazione ......................................................................................8Modalità di coinvolgimento e attori coinvolti...............................................................................9Le difficoltà e i benefici .............................................................................................................13

Interviste alle Province.................................................................................................................15Provincia di Bergamo ...............................................................................................................16Provincia di Cagliari..................................................................................................................17Provincia di Catania .................................................................................................................18Provincia di Lucca ....................................................................................................................18Provincia di Milano ...................................................................................................................19Provincia di Pescara.................................................................................................................20Provincia di Cuneo ...................................................................................................................21Provincia di Trieste...................................................................................................................22Provincia di Cosenza................................................................................................................23Provincia di Messina ................................................................................................................24Provincia di Napoli....................................................................................................................25

Considerazioni conclusive ...........................................................................................................25Piccole e grandi province: due contesti diversi ........................................................................25Quali forme di coinvolgimento e quali attori ? ..........................................................................26Nuove competenze e capacità per la province ........................................................................27Quali strumenti di pianificazione ? ...........................................................................................28Quale ruolo per le province ? ...................................................................................................29La costruzione di decisioni condivise e l’efficacia del processo ..............................................30


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Il coinvolgimento degli attori locali nei processi decisionali

Il tema della pianificazione partecipata è ormai diventato oggetto dell’agenda politica delleamministrazioni pubbliche italiane. I processi di pianificazione sono caratterizzati sempre dipiù da una complessità e interdipendenza di temi e soggetti che operano sul territorio.L’apertura del processo decisionale pubblico ad altri attori sociali ed economici portatori diinteressi legittimi (stakeholders) sembra riscuotere sempre maggiore attenzione in molterealtà locali.

Al di là delle enunciazioni retoriche che caratterizzano ormai qualunque documento diprogrammazione, dal livello dell’Unione Europea alle realtà locali, è indubbio che modalitàdecisionali basate in maniera più o meno marcata sul (o che prevedono in qualche misura il)coinvolgimento di attori esterni all’amministrazione pubblica siano ormai relativamente diffuse.

Per questo motivo Avanzi e l’Osservatorio Gestione Conflitti Ambientali e Territoriali, con ilpatrocinio dell’Unione delle Province d’Italia (UPI) e con il sostegno della Provincia di Pavia,hanno condotto un’indagine sul coinvolgimento degli attori locali nei processi di pianificazioneterritoriale e ambientale a livello provinciale.

Il livello di programmazione provinciale è stato scelto perché le province sono ormai investitedi rilevanti responsabilità in campo territoriale e ambientale; queste, a loro volta, sonotipicamente politiche che, per la loro natura contestuale, implicano un’interazione con gli attoriche nei territori abitano e operano, e che sono in grado di portare nel processo la complessitàe l’intreccio di temi che informeranno il disegno dei piani.

Esistono naturalmente modalità molto differenti di interazione e coinvolgimento dei portatori diinteresse nei processi di pianificazione.Dalle strategie più consuete di presa di contatto con gli attori, come l’informazione e lacomunicazione, si passa a strumenti come la consultazione, per giungere a strategie nellequali gli attori, oltre a essere consultati a posteriori sulle decisioni prese, vengonoeffettivamente coinvolti, a qualche titolo, nel processo decisionale; abbiamo allora strategielegate alla partecipazione, alla concertazione, alla negoziazione.Possiamo parlare di strategie partecipate quando siamo in presenza del coinvolgimento adampio spettro di una gamma aperta di attori (rappresentanti di interessi più o meno consolidatia livello locale), che vengono coinvolti in una fase iniziale del processo con due finalità:arricchire la base conoscitiva e proporre un ventaglio ampio di questioni che devonoinformare il processo di pianificazione.Parliamo di concertazione quando a proposito di un confronto tra interessi nel quale si elaborainsieme una strategia, ad esempio per lo sviluppo di un contesto locale; definiamo infinenegoziazione un processo basato sempre su un confronto tra interessi, a ridosso però di unaquestione specifica, come ad esempio la soluzione di un conflitto ambientale (localizzativo omeno). Ciascuno di questi termini porta con sé una relativa ambiguità, e viene di fattoutilizzato in modi diversi; le proposte che avanziamo in questa sede servono quindi solo perfare chiarezza ai fini dell’esposizione dei risultati dell’indagine.Nei processi di pianificazione reali si assiste spesso alla presenza di una miscela di questestrategie, anche perché ciascuna di esse può caratterizzare ad esempio solo una fase delprocesso decisionale. Non infrequenti, come vedremo, sono azioni miste, in cui gli attoriaccompagnano il processo di pianificazione con differenti modalità di interazione con laProvincia che lo promuove. In altri casi, il coinvolgimento degli attori si riduce ad alcunimomenti, ad esempio nelle fasi cruciali del processo di pianificazione, senza una continuità dilavoro in comune.



Pur nella diversità di questi approcci, possiamo ricordare, in linea di massima, alcunecaratteristiche che dovrebbero connotare un processo di coinvolgimento degli attori:

• Il carattere preventivo rispetto all’intero processo decisionale• La partecipazione allargata a diversi soggetti• La volontarietà della partecipazione• Le relazioni faccia a faccia tra i diversi soggetti senza che vi sia un filtro• L’informalità dell’intero processo, anche se devono essere stabilite e condivise alcune

norme che regolano le discussioni.

Infine, una caratteristica di alcuni processi è l’intervento di un terzo soggetto neutrale: lapresenza di un mediatore/facilitatore può essere una condizione necessaria per il successodell’intero processo.Nel seguito, ci concentreremo in particolare sulle strategie di partecipazione degli attori neiprocessi di pianificazione territoriale e ambientale di livello provinciale.

Obiettivi dell’indagine

L’indagine sul coinvolgimento degli attori locali nei processi di pianificazione provinciale haavuto per obiettivo principale l’individuazione e l’analisi delle principali esperienze sul temadella pianificazione partecipata attivate dalle amministrazioni provinciali in maniera volontariae quindi al di là di quanto previsto dagli obblighi di legge.Oltre alla costruzione di un primo panorama di massima, non certo esaustivo, l’indagine hainteso mettere in luce le opportunità, i rischi, gli ostacoli, le strategie e le tecniche adottate neidiversi contesti provinciali.Le domande che hanno mosso la costruzione di questa indagine hanno a che vedere condiversi aspetti che riguardano intenzioni, forme e modalità d’azione, tipologie di attori coinvolti.Dal punto di vista delle intenzioni e delle motivazioni, è rilevante cercare di comprendereperché una Provincia decida di adottare strategie di coinvolgimento degli attori (portatori diinteressi consolidati o diffusi) e da chi provenga l’impulso ad avviare queste strategie.D’altro canto è rilevante cercare di capire in quali forme d’azione si concretizzi il richiamo alcoinvolgimento degli attori, in quali strumenti di pianificazione, se generali o settoriali, e infinecomprendere le modalità concrete di gestione del coinvolgimento, se attraverso strumenti dicarattere prevalentemente consultivo, come gli incontri pubblici, oppure attraverso strumentidi natura più spiccatamente partecipativa.Per quello che riguarda gli attori, è prassi relativamente comune nella costruzione e revisionedegli strumenti di programmazione il coinvolgimento degli Enti Locali o di altre amministrazionipubbliche, in particolare delle agenzie tecniche. Meno frequente è il coinvolgimento dirappresentanti di associazioni di categoria, o addirittura di rappresentanti di interessi diffusi,quando non direttamente dei cittadini.



Metodologia dell’indagine

L’indagine è stata condotta tramite un sintetico questionario con 13 domande inviato, via fax ovia e-mail, a tutti gli assessorati all’ambiente delle 102 province italiane.L’invio del questionario è stato successivamente integrato da una serie di telefonate presso lesegreterie degli assessorati all’ambiente al fine di risalire alle persone competenti arispondere al questionario.Infatti, considerato l’oggetto dell’indagine e la dimensione del campione non sempre è statopossibile identificare a priori l’assessorato o il settore competente.In generale, è possibile affermare che i questionari siano stati compilati principalmente daidirigenti dei settori competenti per l’ambiente o per la pianificazione del territorio.L’indagine è stata poi integrata da una serie di interviste (11) ad alcune province scelte sia traquelle che avevano risposto al questionario in maniera positiva che negativa e altre che nonavevano risposto al questionario.

Risultati dell’indagine

Le amministrazioni: geografia e dimensioni

Le province che hanno risposto al questionario sono state 49 su un totale di 102, pari al 48%delle province italiane (graf. 1). Di questo 48%, il 94% (46) ha dichiarato di aver attivatoiniziative di coinvolgimento degli attori locali nei processi di pianificazione al di là degli obblighidi legge e solo il 6% (3) ha dichiarato il contrario (graf. 2).

Grafico 1 – Fonte: Avanzi 2002

Province che hanno risposto al questionario

48%52% SI

NO




E’ possibile supporre, ma solo supporre, che le amministrazioni provinciali siano state portatea rispondere al questionario solo quando avevano attivato le iniziative in oggetto, mentre nelcaso opposto non hanno ritenuto opportuno rispondere, sebbene sollecitate. Questa possibileinterpretazione da parte delle amministrazioni provinciali ha fatto mancare un interessanteelemento di analisi circa le motivazioni secondo le quali tali iniziative non sono state maiprese in considerazione o attivate.

Per quanto riguarda la distribuzione geografica il 57% (26) delle province che hanno rispostopositivamente al questionario sono province del Nord e corrisponde al 59% (26) del totaledelle province del Nord (44), il 13% (6) sono del Centro e corrisponde al 29% (6) del totaledelle province del Centro (21) e il 30% (14) sono del Sud e Isole e corrisponde al 38% (14)del totale delle province del Sud e Isole (37) (graf. 3).


Per quanto riguarda invece le dimensioni il 63% (29) delle province che hanno rispostopositivamente al questionario ha una popolazione inferiore ai 500.000 abitanti e corrispondeal 41% (29) del totale delle province con una popolazione inferiore ai 500.000 abitanti (71), il26 % (12) ha una popolazione tra i 500.000 ed un milione di abitanti e corrisponde al 55%

Province che hanno attivato esperienze di coinvolgimento degli attori locali

94%

6%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

SI NO

Percntuale delle province per distribuzione geografica che hanno attivato iniziative di coinvolgimento degli attori locali

30%

13%

57%

38%

29%

59%

SUD e ISOLE

CENTRO

NORD

sul totale delle province per distribuzione geograficasul totale delle province per distribuzione geografica che hanno risposto sì al questionario



(12) del totale delle province con una popolazione tra i 500.000 ed un milione di abitanti (22) el’11% (5) ha una popolazione superiore al milione di abitanti e corrisponde al 56% (5) deltotale delle province che hanno una popolazione superiore al milione di abitanti (9) (graf. 4).


Su scala regionale, la Regione più attiva è il Trentino Alto Adige con il 100% (2) delle provinceche ha risposto positivamente al questionario sul totale delle province (2). Oltre a questo casoparticolare, le altre Regioni più attive sono la Lombardia con l’88% (9) delle province che harisposto positivamente al questionario sul totale delle province (11) e l’Emilia Romagna con il78% (7) delle province che hanno risposto positivamente al questionario sul totale delleprovince (9). Altre Regioni che si collocano in una situazione intermedia sono la Puglia,l’Abruzzo, la Liguria, il Molise, la Sardegna e l’Umbria con il 50% delle province che harisposto positivamente al questionario (rispettivamente 3, 2, 2, 1, 2, 1) sul totale delle province(rispettivamente 5, 4, 4, 2, 4, 2). Infine, solo le province di 3 Regioni non hanno riposto alquestionario e appartengono alla Basilicata, la Campania e le Marche.

Percentuale delle province per dimensione che hanno attivato iniziative di coinvolgimento degli attori locali

11%

26%

63%

56%

55%

41%

oltre 1.000.000 ob.

tra 500-000 e 1.000.000 ab.

meno di 500.000 ab.

sul totale delle province per dimensione che hanno risposto sì al questionario sul totale delle province per dimensione



Regione Province N.R. % N.R. R.Sì R.Sì % R.No R.No %Trentino AA 2 0 0% 2 100% 0 0%Lombardia 11 2 18% 9 82% 0 0%Emila-Romagna 9 2 22% 7 78% 0 0%Puglia 5 2 40% 3 60% 0 0%Abruzzo 4 2 50% 2 50% 0 0%Liguria 4 2 50% 2 50% 0 0%Molise 2 1 50% 1 50% 0 0%Sardegna 4 2 50% 2 50% 0 0%Umbria 2 1 50% 1 50% 0 0%Sicilia 9 5 56% 4 44% 0 0%Veneto 7 4 57% 3 43% 0 0%Calabria 5 3 60% 2 40% 0 0%Toscana 10 5 50% 4 40% 1 10%Friuli VG 4 2 50% 1 25% 1 25%Piemonte 8 5 63% 2 25% 1 13%Lazio 5 4 80% 1 20% 0 0%Basilicata 2 2 100% 0 0% 0 0%Campania 5 5 100% 0 0% 0 0%Marche 4 4 100% 0 0% 0 0%

N.R: Non Risposto; R.Sì: Risposto Sì; R.No: Risposto No. – Fonte: Avanzi 2002

In conclusione se è possibile tracciare un profilo delle province che hanno attivato iniziative dicoinvolgimento degli attori locali queste sono province del Nord e di piccole dimensioni.

Le motivazioni

Per quanto riguarda le motivazioni che hanno spinto le province ad attivare processi dicoinvolgimento degli attori locali al di là degli obblighi di legge, sul totale delle province chehanno risposto positivamente al questionario (46) troviamo al primo posto l’impegnopolitico/volontà di confrontarsi/arricchimento del processo con il 93% (43), seguitodall’applicazione dei principi dello sviluppo sostenibile con il 76% (35) e dalla prevenzione deiconflitti ambientali con il 43% (20) (graf. 5).


Risulta interessante confrontare questi dati con i benefici indicati per verificare se talimotivazioni o aspettative siano state rispettate. Il beneficio maggiore delle province che hanno

Principali motivazioni per il coinvolgimento degli attori locali

7%

43%

76%

93%

Altro

Prevenzione conflitti ambientali

Applicazione dei principi dellosviluppo sostenibile

Impegno politico/volontà diconfrontarsi/arricchimento

processo



indicato come motivazione principale l’impegno politico/volontà di confrontarsi/arricchimentodel processo (43) è stato un aumento della cooperazione politica/aumento dellacollaborazione degli attori (28). Ciò testimonia in effetti come ci sia stata una certacorrispondenza tra le attese e i risultati finali. Ma allo stesso tempo, le stesse province hannoriscontrato come ostacolo maggiore la difficoltà nel raggiungere accordi/difficoltà nel vincolaregli accordi (18). Quindi se da un lato c’è la volontà di rendere il processo decisionale piùaperto dall’altro questo diventa inevitabilmente più complesso in termini di creazione delconsenso ed efficacia e sembra richiedere procedure e competenze diverse da quelleadottate finora.

Le stesse considerazioni possono essere fatte per le province che hanno indicato comemotivazione principale l’applicazione dello sviluppo sostenibile (35). Infatti, ritroviamo anchequi come beneficio maggiore un aumento della cooperazione politica/aumento dellacollaborazione degli attori (21) e come ostacolo maggiore la difficoltà nel raggiungereaccordi/difficoltà nel vincolare gli accordi (18).

Per quanto riguarda invece le province che hanno indicato come motivazione principale laprevenzione dei conflitti (20) è interessante notare come il maggiore beneficio indicato siaproprio la riduzione della conflittualità/riduzione dei rischi di opposizione (12) e come ostacolomaggiore sempre lo stesso cioè la difficoltà nel raggiungere accordi/difficoltà nel vincolare gliaccordi (8), ma anche l’allungamento eccessivo dei tempi (8). Quindi anche in questo caso leattese iniziali sono state rispettate, anche se a scapito di un processo decisionale più rapido,ma probabilmente meno partecipativo.

Tipologie di strumenti di pianificazione

Gli strumenti di pianificazione nell’ambito dei quali le province, hanno attivato esperienze dicoinvolgimento degli attori locali sono stati principalmente i Piani Territoriali di CoordinamentoProvinciale (PTCP) con il 70% (32) e i Piani Provinciali di Gestione dei Rifiuti (PPGR) con il67% (31). Altri piani indicati sono stati i Piani Territoriali dei Parchi con il 30% (14) e i Piani diSviluppo Socioeconomico con il 22% (10). Quelli che sono stati indicati di meno sono stati,invece, i Piani per le Attività Estrattive e i Piani del Traffico e della Viabilità entrambi con il15% (7) (graf.6).


Piani a cui fanno riferimento le inziative di coinvolgimento degli attori locali

17%

15%

15%

17%

20%

20%

20%

22%

30%

67%

70%

Altro

Piani attività estrattive

Piani del traffico e della viabilità

Piani paesistici

Piani di risanamento ambientale

Piani di bacino

Piani faunistici

Piani di sviluppo socioeconomico

Piani territoriali dei parchi

Piani di gestione rifiuti

Piani territoriali di coordinamento



Risulta interessante analizzare che tipo di coinvolgimento è stato predisposto per questi pianie quindi collegare questi piani con le forme di partecipazione, i responsabili e gli attoricoinvolti.

Se prendiamo in considerazione i Piani Territoriali di Coordinamento Provinciale (PTCP) (32),i Piani Provinciali di Gestione dei Rifiuti (PPGR) (31) e i Piani per le Attività Estrattive (7)risulta che in tutti e tre i casi le principali forme di partecipazione utilizzate dalle province sonostati i tavoli di discussione/gruppi di lavoro (rispettivamente con 27, 29 e 6) seguiti dagliincontri pubblici/conferenze (rispettivamente con 25, 28 e 5). Questo dato è confermato alivello generale su tutti i piani presi in considerazione, come si vedrà meglio in seguito, atestimonianza di come le province abbiano adottato un approccio misto fatto di momentidedicati maggiormente al passaggio di informazioni (incontri pubblici/conferenze) e momentidedicati maggiormente alla discussione e interazione (tavoli di discussione/gruppi di lavoro).

Inoltre, le forme più innovative ed interattive quali i workshop/sviluppo di scenari sonosicuramente sottovalutati se si pensa che sempre negli stessi tre tipi di piani solo pocheprovince hanno dichiarato di averli utilizzati (rispettivamente 13, 13 e 3). Al contrario questeforme, insieme ad altre ancora più innovative, ma non citate nel questionario offrono buoneopportunità di sviluppare idee originali e visioni condivise su specifiche problematiche, equindi di costruire realmente i problemi, le questioni, insieme agli attori.

Per quanto riguarda i responsabili del coordinamento del coinvolgimento degli attori locali, seprendiamo in considerazione sempre gli stessi tre tipi di piani, risulta che in tutti e tre i casi leprovince hanno indicato che la responsabilità è stata sempre affidata agli stessi ufficiprovinciali (rispettivamente con 32, 31 e 7) e che solo in alcuni casi tali uffici sono statiaffiancati da soggetti esterni quali società di consulenza/liberi professionisti (rispettivamentecon 15, 11 e 5). Ciò dimostra come le province preferiscano mantenere la gestione delprocesso di coinvolgimento degli attori locali in quanto enti promotori, ma così facendotendono ad assumere posizioni di forza venendo meno ad una delle caratteristiche deiprocessi partecipati cioè la parità tra tutti gli attori in gioco.Per quanto riguarda gli attori coinvolti, anche in questo caso il dato relativo alle tre tipologie dipiano prese in considerazione rispecchia il dato più generale. Infatti, per quanto riguarda gliattori coinvolti risulta che nei Piani Territoriali di Coordinamento Provinciale (PTCP) (32) iprincipali sono stati gli enti locali (27) seguiti dalle associazioni di categoria e le associazioniambientaliste (entrambi 26). Mentre nei Piani Provinciali di Gestione dei Rifiuti (PPGR) (31) iprincipali sono stati sempre gli enti locali (30) seguiti dalle associazioni di categoria (27) e leassociazioni ambientaliste (25). Infine, nei Piani per le Attività Estrattive i principali attoricoinvolti dalle province sono stati in primo luogo le associazioni di categoria (7) seguiti daglienti locali e le associazioni ambientaliste (entrambi 6). Questo dato, se da un lato rispecchia ildato più generale relativo a tutti i piani indicati nel questionario, conferma come l’importanzadei singoli attori vari a seconda del tipo di piano. Infatti, nei Piani Territoriali di CoordinamentoProvinciale (PTCP) e nei Piani Provinciali di Gestione dei Rifiuti (PPGR) quelli sicuramentepiù importanti e quindi i più coinvolti sono gli enti locali proprio per i caratteri di generalità cheassumono i piani. Mentre per i Piani delle Attività Estrattive gli attori più importanti sono leassociazioni di categoria a testimonianza di come per piani più particolari alcune categorie diattori portatori di interessi più diretti e forti siano presi in maggiore considerazione.

Modalità di coinvolgimento e attori coinvolti

Attori coinvoltiI principali attori coinvolti nelle iniziative di coinvolgimento delle province che hanno rispostopositivamente al questionario sono stati gli enti locali con l’89% (pari a 41 province), leassociazioni di categoria con l’85% (39) e le associazioni ambientaliste con il 78% (36). Altri



attori coinvolti sono stati le agenzie tecniche con il 50% (23), le scuole e le imprese entrambecon il 39% (18), i cittadini con il 33% (15) e le municipalizzate con il 26% (12). Da questi datirisulta quindi che gli enti locali, le associazioni di categoria e le associazioni ambientalisterappresentano i principali interlocutori di quelle province che intendano attivare processipartecipati in quanto portatori di interessi da cui non è possibile prescindere nei processi dipianificazione locale (graf. 7).


Se si rapportano le singole tipologie di attori con le motivazioni risulta che le province chehanno coinvolto le associazioni di categoria e le associazioni ambientaliste (39 e 36) hannoindicato come motivazione principale l’impegno politico/volontà di confrontarsi/arricchimentodel processo (36 e 33) e come seconda motivazione l’applicazione dello sviluppo sostenibile(29 e 30). Sembra quindi esserci una coerenza di fondo tra gli attori coinvolti e le motivazioniindicate dalle province e cioè un impegno ad aprire il processo decisionale agli attori locali piùsignificativi.Se invece si rapportano le stesse tipologie di attori coinvolti alle forme di coinvolgimentorisulta che la principale forma di coinvolgimento indicata dalle province è il tavolo didiscussione/gruppo di lavoro (34 e 31) seguito dagli incontri pubblici/conferenze (29 e 27).Mentre solo poche province hanno indicato come forma di coinvolgimento per questi attori iworkshop/sviluppo di scenari (16 e 15). Purtroppo dai dati a disposizione non risulta possibilecapire se questi attori sono stati coinvolti separatamente oppure contemporaneamente nelleforme indicate. Nel primo caso (coinvolgimento separato) una delle caratteristiche deiprocessi partecipati, cioè l’interazione e il confronto tra gli interessi in gioco dei diversi attori,verrebbe meno e quindi ci si troverebbe davanti solo ad una mera raccolta di istanze dellediverse tipologie di attori e ad una difficoltà di raggiungere una sintesi condivisa. Nel secondocaso (coinvolgimento contemporaneo) tale caratteristica sarebbe invece rispettata anche senon è possibile affermare che automaticamente si possa arrivare a decisioni condivise datoche altre variabili entrano in gioco tra cui l’approccio con cui gli attori locali partecipano e ilmodo in cui tale partecipazione è gestita e coordinata.

Proprio partendo da quest’ultima considerazione è possibile analizzare quali siano stati iprincipali benefici e ostacoli indicati da quelle province che hanno coinvolto le stessecategorie di attori di cui sopra, cioè le associazioni di categoria e le associazioni ambientaliste(36 e 33). In entrambi i casi riscontriamo che il beneficio principale indicato è stato unamaggiore cooperazione politica/aumento della collaborazione (28 e 25), mentre la difficoltàprincipale indicata è stata la difficoltà a raggiungere accordi/difficoltà a vincolare gli accordi(23 e 20). Quindi risulta confermato quanto detto sopra e cioè se da un lato il coinvolgimentodegli attori locali risponde ad una logica di apertura del processo decisionale orientata adaumentare il consenso, dall’altro lo rende sicuramente più complicato e difficile da gestire erichiede competenze e risorse di cui non sempre le province sono a disposizione.

Principali attori locali coinvolti

11%

26%

33%

39%

39%

50%

78%

85%

89%

Altri

Municipalizzate

Cittadini

Imprese

Scuole

Agenzie tecniche

Associazioni ambientaliste

Associazioni di categoria

Enti locali



Forme di coinvolgimentoLe principali forme di coinvolgimento degli attori locali indicate dalle province sono state alprimo posto i tavoli di discussione/gruppi di lavoro con l’87% (40) seguiti dagli incontripubblici/conferenze con il 76% (35) e dai workshop/sviluppo di scenari con il 35% (16). Altreforme di coinvolgimento meno utilizzate sono state i Forum civici con il 20% (9) e le intervistein profondità con il 9% (4). Anche qui si possono fare le stesse considerazioni fatteprecedentemente e cioè che le province sembrano utilizzare contemporaneamente formediverse di coinvolgimento che rappresentano livelli diversi di partecipazione (graf. 8).


Infatti, se da un lato gli incontri pubblici/conferenze sono spesso utilizzati solo per veicolaredelle informazioni dall’altro i tavoli di discussione/gruppi di lavoro sono utilizzati più perapprofondire le problematiche tramite il confronto e l’interazione che per costruire decisionicondivise. Purtroppo però dai dati a disposizione non è possibile comprendere fino in fondoquale sia effettivamente il livello di partecipazione che le province hanno deciso di attivare inquanto forme di coinvolgimento come gli incontri pubblici/conferenze e i tavoli didiscussione/gruppi di lavoro, per certi aspetti molto diverse tra loro, dispongono di unacapacità di incidere sul processo decisionale altrettanto diversa.

Se si mettono in relazione le principali forme di coinvolgimento indicate dalle province e iresponsabili del coordinamento del coinvolgimento risulta che per quanto riguarda i tavoli didiscussione/gruppi di lavoro (40) tutte le province hanno indicato che sono stati coordinatidagli uffici delle province stesse (40) e che solo in alcuni casi le province sono state affiancateda soggetti esterni quali società di consulenza/liberi professionisti (15) o agenzie tecniche (4).La stessa tendenza si può notare per quelle forme più innovative e interattive, iworkshop/sviluppo di scenari (16), per le quali le province hanno indicato come coordinatorisempre in tutti i casi gli uffici provinciali (16) e solo in alcuni casi società di consulenza/liberiprofessionisti (7) e agenzie tecniche (5). Secondo questo approccio le province tendono adassicurarsi un ruolo importante, sia come promotori sia come coordinatori del processo, e diconseguenza a conservare una capacità maggiore di influire sulle decisioni finali, venendoforse meno ad uno degli aspetti tipici dei processi partecipati, cioè la parità tra tutte le forze incampo.Se si mettono invece in relazione le diverse forme utilizzate e i principali benefici e ostacoliindicati dalle province risulta che per le tre forme tavoli di discussione/gruppi di lavoro (40),incontri pubblici/conferenze (35) e workshop/sviluppo di scenari (16) il principale beneficioindicato è ancora una volta l’aumento della cooperazione politica/aumento collaborazionedegli attori (rispettivamente 28, 26 e 14) e il principale ostacolo è la difficoltà di raggiungereaccordi/difficoltà di vincolare decisioni (rispettivamente con 23, 19 e 8). Ma oltre a questodato, che rispecchia anche la tendenza a livello generale di tutte le forme di coinvolgimento, è

Principa li form e d i co invo lg im ento degli a ttori locali

11%

9%

20%

35%

76%

87%

Altro

Interviste in profondità

Forum civic i

W orkshop interattiv i/sviluppo scenari

Incontri pubblic i/conferenze

Tavoli d i d iscussione/gruppi d i lavoro



interessante notare come molte province hanno indicato la creazione di nuove competenzeprofessionali/aumento della capacità di mobilitare risorse/aumento della capacità di affrontarein maniera divulgativa l’argomento come un altro importante beneficio (rispettivamente con21, 16, 11).In particolare, tale indicazione è stata data principalmente da quelle province che hannoutilizzato le forme più innovative cioè i workshop/sviluppo di scenari. Ciò per testimoniarecome l’uso di forme più innovative rappresenti anche uno stimolo in più per la formazione el’aggiornamento interno alle amministrazioni pubbliche, tanto più se tali forme richiedonospesso la collaborazione con soggetti privati esterni portatori di competenze ed esperienzenon ancora del tutto sviluppate nel settore pubblico.

Coordinatori del processo di coinvolgimentoPer quanto riguarda la gestione e il coordinamento del processo di coinvolgimento tutte leprovince hanno indicato che questi sono stati affidati alla responsabilità degli uffici interniamministrativi competenti in materia di pianificazione. In alcuni casi le province hannodichiarato di essere state affiancate da soggetti esterni, in particolare da società diconsulenza/liberi professionisti con il 43% (20) e da agenzie tecniche con l’11% (5) (graf. 9).

. Grafico 9 – Fonte: Avanzi 2002

Le province che hanno fatto ricorso a società di consulenza/liberi professionisti (20) per lo piùlo hanno fatto in relazione ai processi di coinvolgimento nell’ambito dei Piani Provinciali diGestione dei Rifiuti (15) e/o i Piani Territoriali di Coordinamento Provinciale (11). Mentre leforme di coinvolgimento a cui hanno fatto principalmente ricorso sono state i tavoli didiscussione/gruppi di lavoro (15).E’, inoltre, interessante notare che tra i principali benefici indicati da queste province oltreall’aumento della cooperazione politica/aumento collaborazione degli attori (13), è statoindicato la creazione di competenze professionali/miglioramento della capacità di mobilitarerisorse/ miglioramento delle capacità divulgative (11).La relazione tra questi dati (responsabili-forme-benefici) dimostra, tra le altre cose, che lacollaborazione tra enti locali e soggetti esterni, portatori di capacità professionali innovative,ha come possibile risultato la creazione o il miglioramento delle capacità professionali interneall’amministrazione e l’avvio di processi di innovazione e cambiamento che non sempre sonopronti a partire in mancanza di stimoli esterni.

Coordinatori del coinvolgimento degli attori locali

13%

11%

43%

100%

Attori locali/altri

Agenzie tecniche

Società di consulenza/liberiprofessionisti

Uffici amministrazione



Le difficoltà e i benefici

Le principali difficoltà che le province hanno dichiarato di aver riscontrato sono state ladifficoltà nel raggiungere accordi/difficoltà nel vincolare le decisioni con il 54% (25) el’eccessivo allungamento dei tempi decisionali dovuti all’allargamento del processo con il 48%(22). Altre difficoltà riscontrate sono state la scarsa partecipazione degli attori locali con il 30%(14), lo scarso coinvolgimento all’interno/scarsa motivazione del personale con il 26% (12),l’insufficienza di comunicazione all’interno e all’esterno dell’amministrazione con il 20% (9), lamancanza di competenze/difficoltà ad individuare gli attori con il 17% (8) e la presenza diargomenti troppo tecnici con il 13% (6) (graf. 10).

Per quanto riguarda invece i principali benefici, il 67% delle province (31) ha dichiarato che ilprincipale beneficio è stato l’aumento della collaborazione politica/aumento dellacooperazione con gli attori locali seguito dalla riduzione della conflittualità/riduzione dei rischidi opposizione con il 54% (25), il rafforzamento del clima di fiducia con il 52% (24), lacreazione di competenze professionali/miglioramento capacità di mobilitare risorse/capacitàdivulgativa con il 50% (23), la sperimentazione di una strategia da estendere anche ad altrisettori con il 39% (18) e il miglioramento della comunicazione interna con il 22% (10) (graf.11).


Principali difficoltà riscontrate

4%

13%

17%

20%

26%

30%

48%

54%

Altro

Argomenti troppo tecnici

Mancanza di competenze/difficoltà individuare attori

Insufficienza di comunicazione

Scarso coinvolgimento interno/ scarsa motivazione personaleinterno

Scarsa partecipazione locale

Allungamento tempi

Difficoltà a raggiungere accordi/Difficoltà nel vincolare gli accordi




Risulta interessante mettere in relazione le principali difficoltà e benefici indicati con le formedi partecipazione utilizzate e i principali attori coinvolti al fine di verificare se esiste unaparticolare forma o un particolare raggruppamento di attori che abbia la capacità di incideresui risultati finali di un processo di coinvolgimento.

Per quanto riguarda le difficoltà, le province che hanno indicato come ostacolo la difficoltà nelraggiungere accordi/vincolare accordi (25), la forma principale utilizzata è stata quella deitavoli di discussione/gruppi di lavoro (23) e gli attori coinvolti gli enti locali (24), le associazionidi categoria (23) e le associazioni ambientaliste (20).Quelle che hanno indicato come ostacolo l’allungamento eccessivo dei tempi (22) hannoutilizzato principalmente la forma dei tavoli di discussione/gruppi di lavoro (19) e gli attoriprincipalmente coinvolti sono stati gli enti locali e le associazioni di categoria (entrambi 19) ele associazioni ambientaliste (16).Quelle che hanno indicato la scarsa partecipazione locale (14) hanno utilizzato principalmentela forma degli incontri pubblici/conferenze (13) e i principali attori coinvolti sono stati gli entilocali (13), le associazioni ambientaliste (11) e le associazioni di categoria (10).Mentre per i network degli attori coinvolti non è possibile arrivare a delle conclusioni precisecirca l’impatto che hanno avuto sulle difficoltà poiché le indicazione delle province sono statesostanzialmente le stesse, per le forme utilizzate è possibile arrivare a qualche conclusione.I tavoli di discussione/gruppi di lavoro sembrano rappresentare quelle forme di coinvolgimentoche creano maggiori difficoltà sia in termini di risultati finali che di tempo. Ciò, oltre ad esseredovuto al fatto che gli argomenti trattati a volte non si prestano a facili mediazioni onegoziazioni, è possibile sia dovuto anche al fatto che queste forme prevedano una maggioreinterazione tra i partecipanti ed una maggiore opportunità di approfondimento. Di fronte aqueste caratteristiche l’esigenza di professionalità esperte nel gestire la discussione, dotate diindipendenza rispetto al merito della questione e con soli obiettivi di processo (sia di risultatoche di tempo) è sempre più grande. Questa considerazione può essere rafforzata anche dalfatto che nella maggior parte dei casi, come abbiamo già ricordato, tali processi sono stati perlo più progettati e coordinati dalle province stesse che sono comunque degli attori in gioco enon super partes.

Principali benefici riscontrati

9%

22%

39%

50%

52%

54%

67%

Altro

Miglioramento comunicazione interna

Spermentazione strategia

Aumento competenze professionali/capacità mobilitarerisorse/capacità divulgativa

Rafforzamento fiducia

Riduzione conflittualità locale/Riduzione rischi opposizione

Maggiore cooperazione politica/Aumento collaborazione attori



Un’altra considerazione può essere fatta circa il rapporto che è stato indicato tra la scarsapartecipazione degli attori locali e le forme degli incontri pubblici/conferenze. Se da un lato èpossibile sostenere che gli incontri pubblici/conferenze proprio per le loro caratteristiche dimassima apertura dovrebbero favorire alti livelli di partecipazione, dall’altro bisogna sostenereche questi tipi di incontri non favoriscono affatto l’interazione e il confronto dei partecipanti el’approfondimento degli argomenti di discussione. Di conseguenza la sfiducia nell’efficacia diquesti strumenti, più adatti al solo passaggio di informazioni, potrebbe compromettere ilcoinvolgimento di attori importanti con aspettative più qualificate rispetto al processo dipartecipazione.

Per quanto riguarda i benefici, le province che hanno indicato l’aumento della cooperazionepolitica/collaborazione degli attori (31) hanno indicato come forma principale i tavoli dilavoro/discussione (28) e come principali attori coinvolti gli enti locali (29), le associazioni dicategoria (28) e le associazioni ambientaliste (25).Le province che hanno indicato la riduzione della conflittualità/riduzione dei rischi diopposizione (25) hanno utilizzato anche loro principalmente i tavoli di discussione/gruppi dilavoro (23) e coinvolto principalmente gli enti locali (23), le associazioni di categoria (22) e leassociazioni ambientaliste (18).In maniera analoga anche le province che hanno indicato il rafforzamento del clima di fiducia(24) hanno indicato principalmente i tavoli di discussione/gruppi di lavoro (21) e come attoricoinvolti gli enti locali (23), le associazioni di categoria (22) e le associazioni ambientaliste(18).In tutti e tre i casi la forma indicata è stata sempre la stessa, il tavolo di discussione/gruppi dilavoro, e i principali attori coinvolti anche, cioè gli enti locali, le associazioni di categoria e leassociazioni ambientaliste, in più nella stessa sequenza. In conclusione, quindi, sembraesistere un preciso legame tra i principali benefici indicati e la specifica forma dicoinvolgimento del tavolo di discussione/gruppi di lavoro. Ciò per le cose che già più volteabbiamo ripetuto e cioè che forme partecipative ristrette consentono di instaurare un clima didialogo e confronto più improntato all’interazione, all’informalità e all’approccio costruttivo equindi capace di ottenere quei benefici sopra indicati, senza però dimenticarci degli ostacoliche possono comportare, in mancanza di competenze adeguate.Inoltre, è da evidenziare come anche il coinvolgimento di quelle tipologie di attori locali puòavere influito sugli stessi benefici. Infatti, tutte e tre le tipologie si sono oggi affermate comeinterlocutori indispensabili per politiche locali il più possibile condivise e la mancanza di unasola di queste potrebbe comportare rischi evidenti per processi decisionali sempre piùcomplessi come quelli relativi alla pianificazione territoriale e ambientale delle province.

Interviste alle Province

In questa sezione riportiamo le sintesi delle interviste svolte con alcune province scelte sia traquelle che avevano risposto al questionario in maniera positiva (Bergamo, Cagliari, Catania,Lucca, Milano, Pescara) che negativa (Cuneo, Trieste) e altre che non avevano risposto alquestionario (Cosenza, Messina, Napoli).



Provincia di Bergamo

La Provincia di Bergamo ha attivato processi di coinvolgimento degli attori locali nell’ambito didiversi strumenti di pianificazione tra cui il Piano Provinciale di Gestione dei Rifiuti (PPGR) e ilPiano per le Attività Estrattive.L’elaborazione del PPGR risale al 1994 e già in quell’occasione la provincia decise di andareoltre le sole osservazioni previste dalla legge attivando un processo di informazione ecoinvolgimento di tutti i comuni e le comunità montane della provincia.L’origine di quest’iniziativa risiedeva nella volontà di tastare il terreno per trovare unasoluzione alla necessaria localizzazione di alcune discariche per lo smaltimento dei rifiuti equindi di adottare un approccio di prevenzione dei conflitti ambientali e di distribuzione equadel carico ambientale.L’iniziativa ha assunto la forma di incontri presso le singole sedi dei consigli comunali durantei quali un consigliere provinciale delegato dal Presidente della Provincia e supportato daalcuni dirigenti e funzionari ha illustrato le linee generali della bozza di piano. Questi incontrierano aperti anche alla popolazione e quindi alle rappresentanze degli interessi locali quali adesempio le associazioni ambientaliste.I risultati raggiunti sono stati ritenuti soddisfacenti nel senso che il PPGR non ha subito nellasua globalità enormi contestazioni in quanto si proponeva obiettivi molto avanzati ecorrispondeva alle linee indicate dall’Unione Europea. Ma il punto centrale del PPGR, cioè lalocalizzazione di alcune discariche, ha invece sollevato molte polemiche e contrasti che sonoproseguite anche dopo l’approvazione del PPGR. Solo dopo una revisione effettuata nel 1997con alcune scelte diverse in tema di localizzazione e l’intervento della Regione Lombardia,sembra che la situazione si sia assestata attraverso una presa di atto di alcune situazioni difatto e l’individuazione di alcune alternative.Se da un lato la provincia ha indicato come beneficio maggiore l’aumento di collaborazione tragli attori locali e il rafforzamento del clima di fiducia, dall’altro ha indicato come difficoltàmaggiore quella di raggiungere accordi e decisioni consensuali tra gli attori locali soprattuttosu punti di natura molto conflittuale come la localizzazione di discariche. E’ possibileipotizzare che queste difficoltà siano anche legate ad alcune scelte fatte dalla provincia quali,ad esempio, quella di preferire come forma di partecipazione incontri pubblici aperti a tutti.Infatti, in queste forme la gestione della discussione e la costruzione di decisioni condiviserisulta più complessa piuttosto che nei gruppi di lavoro ristretti con le rappresentanze degliinteressi organizzati dove grazie ad una maggiore interazione e possibilità di approfondimentomolti contrasti possono rappresentare lo spunto per soluzioni innovative e consensuali.Inoltre, anche se giudicato positivo per la raccolta di numerosi spunti e idee interessanti ilprocesso di coinvolgimento sembra avere assorbito più risorse di quanto si pensava fossenecessario all’inizio sia in termini di tempo che di competenze.Sulla base di questa prima esperienza, le iniziative di coinvolgimento degli attori locali sonostate estese anche ad altri settori e migliorate nella loro progettazione e gestione. Infatti,attualmente è in corso il processo di elaborazione del Piano per le Attività Estrattive per ilquale sono state previste diverse forme di apertura e coinvolgimento degli attori locali.Ancora prima che fosse predisposto una bozza preliminare del piano, la provincia ha avviatouna fase di consultazione preliminare con tutti i comuni interessati e le associazioni dicategoria di settore tramite l’invio di un sintetico questionario in cui si chiedeva di esprimere leproprie esigenze in merito sia alla localizzazione di nuovi siti sia alla riqualificazione erecupero di quelli vecchi. Successivamente sono stati organizzati diversi incontri, anche suspecifica richiesta degli interessati, con gli enti locali, le associazioni di categoria e leassociazioni ambientaliste. Altri ne sono previsti in futuro.Questa prima analisi delle esigenze ha offerto diversi spunti e informazioni al gruppo di lavorodi tecnici incaricati della redazione del piano e dimostra come si siano potute sviluppare,anche grazie alle esperienze passate, delle competenze e capacità in grado sempre di più diaffrontare situazioni complesse di coinvolgimento del pubblico.



Provincia di Cagliari

La provincia di Cagliari ha avviato iniziative di partecipazione degli attori locali nei processi didecisione e pianificazione per quanto riguarda: il Piano Faunistico Venatorio (PFV) e per ilPiano Provinciale di Gestione dei Rifiuti (PPGR).Il PFV, previsto dalla legge 157 e specificato dalla legge regionale n. 23, è stato redatto nel1999, ed avendo validità quinquennale si stanno avviando ora le procedure per il rinnovo e lamodifica.Il processo di pianificazione del PFV ha visto coinvolti, oltre l'amministrazione provinciale, duegruppi principali: le cooperative autogestite dei cacciatori ed i gruppi di pastori; ambedue igruppi, portatori d'interessi ed esperti del territorio e del problema che si andava affrontando.La Provincia ha cercato di superare l'iniziale prudenza dei soggetti coinvolti ascoltando lediverse proposte che venivano presentate, cercando di cogliere i punti di contatto tra lediverse posizioni, quest'atteggiamento ha prodotto un processo che non solo è stato di tipoconsultivo ma realmente partecipativo, in cui la soluzione adottata è stata il frutto di una seried'aggiustamenti successivi discussi nei diversi tavoli di lavoro in cui si è articolato l'intero iterdecisionale.Il coinvolgimento delle cooperative autogestite dei cacciatori ha comportato un aumento dellaresponsabilizzazione e dell'autocontrollo di queste ultime, risultato prezioso che ha portato aduna maggior collaborazione tra ambientalisti e cacciatori nella definizione delle aree delPiano.L'approccio partecipato utilizzato dalla Provincia rappresenta una novità rispetto allatradizione regionale, infatti, nell'ambito dei piani di difesa della flora e della fauna rappresentail primo Piano costruito con strumenti partecipativi. Questo risultato è frutto della volontàdell'amministrazione di allargare il processo includendo i maggiori portatori d'interessi, al finedi diminuire i rischi di conflittualità locale quando si procede ad una fase maggiormenteoperativa.Quest'apertura verso gli strumenti della partecipazione attiva ha prodotto anche un altrorisultato: al fine di monitorare l'andamento del PFV e per raccogliere nuove istanze da partedei diversi attori, è stato costituito un Comitato Provinciale Faunistico, che può essereconsiderato un forum di discussione aperto a diversi soggetti (associazioni ambientaliste,associazioni di cacciatori, agricoltori e ASL).Il PPGR, che è ancora in corso, si presenta come uno strumento abbastanza tradizionale, incui le riunioni sono organizzate per le diverse aree interessate, cercando la partecipazione siadegli enti locali sia delle popolazioni. Mentre le amministrazioni locali cercano di intervenireattivamente, le popolazioni non riescono a diventare una parte attiva del processo, che così,chiusa la fase istruttoria, ignorata dai cittadini entra in crisi a causa dei gravi conflitti ches'innescano nella fase operativa, nella quale le popolazioni, vedendo minacciati i propriinteressi, si attivano in maniera acuta.Le forme partecipate, anche se non sono ancora standardizzate e quindi inserite nella praticaordinaria dell'amministrazione, sono intensamente seguite e sperimentate, dato che i buonirisultati ottenuti nel PFV ed in altre operazioni minori promettono risultati superiori alleoperazioni di stampo classico.Prima di poter procedere su una sperimentazione su più ampia scala bisogna però superareun inconveniente importante, ovvero la mancanza di competenze per gestire i processi dicoinvolgimento. La Provincia oltre all'esperienza che sta lentamente acquisendo neiprogrammi già attivati, punta ad acquisire nuove expertise attraverso due strade distinte: dauna parte affiancando personale della Provincia ad un'equipe dell'Università di Siena che stapreparando un'impronta ecologica e delle caratteristiche energetiche provinciali in grado diarricchire il personale da un punto di vista tecnico; dall'altra parte attraverso fondi speciali,finalizzati alla formazione di personale specializzato, messi a disposizione dall'Agenda21Locale, processo partecipato molto importante, che metterà a confronto molteplici attori emolteplici interessi. Il processo d'Agenda 21 Locale è ora in fase di preparazione e pre-attuazione.



Provincia di Catania

Le iniziative intraprese dalla Provincia di Catania, nascono da una situazione di emergenzadella Regione Sicilia, infatti, la Regione è commissariata per quanto riguarda la gestione deirifiuti e la gestione delle acque.Il Piano Provinciale di Gestione dei Rifiuti è iniziato nel primo trimestre del 2000 e non èancora concluso, dato che avendolo presentato alla Regione (al commissario che fa le vecidella Regione) è stato restituito con alcune osservazioni.Il processo, ancora in corso, prevede numerose riunioni aperte esclusivamente agli enti localie, naturalmente, alla Provincia, al fine di procedere all’individuazione dei siti e delle areemaggiormente adatte ad accogliere nuovi impianti e l’organizzazione degli organi destinatiall’attuazione dello stesso. Il ruolo degli enti locali non è stato esclusivamente consultivo, maanche propositivo, infatti, alcuni comuni hanno proposto soluzioni alternative rispetto quellepresentate dalla Provincia, la quale oltre a prenderne atto a cercato di recepirle nei varistrumenti attuativi del piano.La legge Galli prevede la costituzione di un ambito provinciale per la gestione delle acque, laProvincia ha avviato un iter insieme agli enti locali, ancora una volta il processo è statoesclusivamente biunivoco, per individuare quale forma dovesse assumere il soggetto gestoredell’ATO. Gli enti locali hanno preferito una forma consortile, la Provincia è così riuscita adiminuire, ma non ad eliminare, alcuni conflitti di competenze che venivano a crearsi quando icomuni si trovavano di fronte ad atti compiuti.Le difficoltà maggiori che l’amministrazione si è ritrovata a dover affrontare sono state: illimitato coinvolgimento delle amministrazioni locali e la difficoltà nel trovare all’interno deglienti locali le competenze adatte ad affrontare il problema di volta in volta affrontato, ciò hacomportato la necessità di un gran numero di riunioni che non sempre portavano a visionicondivise del problema, e quindi ad un eccessivo allungarsi dell’iter decisionale.Dato che nessuno dei due strumenti è entrato ancora in una fase operativa, i risultati nonsono ancora quantificabili, anche se si è avvertita una maggior cooperazione da parte deglienti locali, ed in previsione una diminuzione dei conflitti scaturiti dalle decisioni prese nei piani.Il coinvolgimento di attori diversi (associazioni ambientaliste, scuole e cittadini), non è statoprevisto per piani o programmi in cui la Provincia cercava approcci innovativi per affrontare iproblemi decisionali, ma solo in alcune operazioni d’informazione ambientale, operazioni chehanno assunto anche forme complesse (spot televisivi o radiofonici e campagne stampa). Leassociazioni ambientaliste non sono state invitate a partecipare alle riunioni intorno al PPGRed al Piano di Gestione delle Acque poiché l’amministrazione non le ha individuate comeportatrici d’interessi.Anche per il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale, che ha già concluso la fase diprogettazione dello schema di massima e che a breve inizierà la fase di progettazioneesecutiva, sono state previste delle forme di partecipazione che sono state utili per larealizzazione della formulazione definitiva dello stesso.Le operazioni di partecipazione sono ancora in una fase embrionale e l’interesse è vivo perallargare ad una maggior numero di attori l’iter decisionale. Nell’attesa della realizzazione diAgenda 21 Locale, stanno venendo vagliate alcune opzioni che vedono coinvolti l’interospettro degli attori locali al fine di affrontare con maggior efficacia le tematiche ambientali.

Provincia di Lucca

La Provincia di Lucca per la redazione del Piano Provinciale di Gestione dei Rifiuti (PPGR), eper il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP) ha utilizzato le procedurepreviste dalla legge regionale. Le normali procedure, prevedono durante la redazione deidiversi piani più incontri pubblici e a seguire un periodo in cui i piani elaborati sono soggetti adeventuali osservazioni da parte degli attori locali.



L’amministrazione provinciale ha ritenuto opportuno aumentare il numero di incontri pubblici,in modo tale da informare maggiormente la cittadinanza, si è trattato quindi di un’applicazionedella legge regionale, interpretata in maniera più flessibile.In aggiunta ai processi di partecipazione richiamati da singole normative di settore, è statodeciso di attivare uno strumento innovativo, utilizzato per la redazione di Agenda 21 Locale(A21), processo iniziato nel 1998 e tuttora in corso. La Provincia di Lucca ha inizialmentegestito l’intero processo all’interno della propria struttura, con la preziosa collaborazione dialtri enti che avevano già attivato in Italia percorsi analoghi, in particolare la Provincia diModena, ed in un secondo momento si è deciso di avvalersi anche della consulenza diun’azienda esterna, capace di aggiungere professionalità nuove al percorso ipotizzato.Quest’apertura ha prodotto inoltre un altro risultato, si è riuscita ad affiancare ad una visionecompletamente interna dei problemi anche una visione esterna, in diversi casi neutrale, che èstata in grado di legittimarsi con i differenti attori. Questo ruolo super partes è stato preziosoper proporre visioni differenti dei problemi e possibili vie di soluzione.Nelle prime due fasi di A21 sono stati utilizzati anche alcuni strumenti complessi di interazionequali workshop e creazioni di scenari ai quali erano stati invitati alcune amministrazioni locali,associazioni ambientaliste ed aziende private.Questi strumenti, che non avevano nessun valore vincolante, sono stati molto preziosi perillustrare che cosa sarebbe successo al termine dell’intero processo, per comprimere in tempibrevi e certi tempi in realtà molto lunghi. I tempi ristretti per l’interazione hanno costretto idiversi partecipanti a superare in fretta la reciproca diffidenza, ha favorito i rapporti diretti tragli attori ed il lavoro comune per il raggiungimento di obiettivi condivisi.In una fase successiva la creazione di un Forum di A21, aperto ad un maggior numero disoggetti, ha permesso di chiarire gli obiettivi finali del lavoro. Concomitante alla gestione delForum c’è stata la redazione di una parte del PTCP, ed un risultato interessante è stato losviluppo di un’interazione, seppur indiretta, tra alcune tematiche trattate dal Forum di A21 e leimpostazioni che delle stesse veniva data nella redazione del piano.L’intero processo di Agenda 21 Locale ha prodotto un Piano d’Azione Ambientale (PAA), cherappresenta una visione condivisa sulle azioni future a carattere ambientale da promuovere alivello provinciale; permane però una difficoltà di fondo nel collegarlo alla pianificazionetradizionale.Lentamente si stanno superando i diversi ostacoli, il PAA è stato recentemente assunto tra gliindirizzi del Consiglio Provinciale, un primo gruppo di circa dieci azioni del piano sono stateattivate, anche se manca ancora una strategia integrata tra i diversi settori dell'ente.I processi di partecipazione degli attori locali, sono fondamentali per capire realmente gliatteggiamenti e le istanze dei diversi attori, c’è la necessità, da parte dell’amministrazione, diaumentare l’interazione al fine di aumentare il consenso sulle scelte fondamentali per ilterritorio.

Provincia di Milano

La Provincia di Milano ha avviato un processo di coinvolgimento degli attori locali nell’ambito delprocesso di elaborazione del Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP). La L.R.1/2000 prevede che, da un punto di vista generale, le province avviino un confronto con gli entilocali sulla pianificazione territoriale, ma lascia alle stesse province il compito di individuaresecondo quali forme tale confronto debba svolgersi.La Provincia di Milano ha deciso, prima ancora di elaborare una proposta di piano da sottoporrealle consultazioni degli enti locali, di coinvolgere questi ultimi già nella fase preparatoria epreliminare. Il primo passo è stato fatto nel 1999 attraverso un’indagine qualitativa con tutti isindaci dei 188 comuni della provincia, condotta da una società esterna, il cui obiettivo è statoquello di rilevare in prima battuta i principali fattori di criticità del territorio e le diverse visionidello sviluppo locale.Successivamente tutti i comuni sono stati invitati a partecipare a dodici tavoli di lavorointeristituzionali su ambiti specifici (es. infrastrutture, tutela del paesaggio, ecc.) avviando così la



vera e propria fase di confronto. Ciascun tavolo ha elaborato un documento programmaticod’intesa che contiene le scelte di fondo condivise su quei temi. Tali documenti programmaticisono stati poi sintetizzati in una bozza di proposta di PTCP (ottobre 2001) che è oggi all’esamedella Conferenza dei comuni (febbraio - maggio 2002). Il processo decisionale prevede, inoltre,che la bozza di piano sia adottata dal Consiglio provinciale per poi passare al vaglio dellaRegione, ritornare nuovamente in Conferenza dei comuni e poi essere approvata in viadefinitiva dal Consiglio provinciale.Contestualmente al lavoro dei tavoli, in particolare dopo la fase di raccolta dei principali indirizzida parte dei comuni, è stato elaborato il documento “Linee guida del PTCP” che oltre adindicare la metodologia di costruzione del piano definisce uno scenario a lungo termine ecostituisce lo schema di riferimento e di coordinamento dei lavori dei tavoli.Parallelamente è stato avviato un confronto anche con gli altri attori locali attraverso lacostituzione di un Forum che ha visto la partecipazione delle associazioni di categoria, leassociazioni ambientaliste, i principali enti parco ed altri soggetti del mondo produttivo. Anche inquesto caso il confronto ha preso principalmente la forma di tavoli di lavoro tematici, mentre conalcuni soggetti sono stati stipulati degli accordi di collaborazione finalizzati all’acquisizione di datioppure allo sviluppo di scenari. Anche i risultati di questo confronto sono stati integrati nellabozza di PTCP.L’intero processo è stato coordinato dagli uffici dell’assessorato provinciale alla pianificazionedel territorio e programmazione delle infrastrutture con il supporto di un comitato tecnico-scientifico formato principalmente da esponenti del mondo accademico. Inoltre, la provincia hacoofinanziato, insieme ai comuni dei diversi tavoli interistituzionali, diversi rapporti dicollaborazione con tecnici professionisti incaricati di svolgere un ruolo di interfaccia con laprovincia.Le principali motivazioni che hanno spinto la provincia ad intraprendere un percorso partecipatoper l’elaborazione del PTCP sono principalmente due. Il governo di un territorio vasto ecomplesso come quello della provincia di Milano impone il confronto, in primo luogo con gli entilocali in qualità di detentori delle principali risorse conoscitive, finalizzato alla costruzione discelte condivise che non trovino opposizione nella fase di attuazione. Da questo punto di vistagli enti locali, anche se hanno fatto numerosi rilievi nel merito delle singole questioni, che sonostate poi oggetto di mediazione, hanno apprezzato il metodo scelto. Hanno dimostrato di volersiassumere le proprie responsabilità, anche in fase di attuazione, e di non opporre quelleresistenze che, in alcuni casi, avevano opposto in passato quando il confronto avveniva nellafase finale del processo decisionale, in cui le possibilità di cambiare o integrare alcunefattispecie erano ormai quasi nulle.Inoltre, la provincia ha voluto cogliere quest’occasione per consolidare quel ruolo politico dimediazione che la legge implicitamente le impone trattando in maniera allargata i numerosifattori critici relativi alla pianificazione territoriale. In questo modo, si è potuta assicurare unospazio maggiore di negoziazione e mediazione tra i singoli fattori critici, o poste in gioco, inmodo da poterli gestire in maniera più efficace e orientata al risultato finale, cioè quello dielaborare un piano il più possibile condiviso a livello locale. Da quest’altro punto di vista laprovincia è riuscita ad ottenere buoni risultati e a crearsi delle competenze e delle struttureinterne e un metodo di confronto che possano essere utilizzabili in altri ambiti, oltre quello dellapianificazione territoriale, anche se richiedono un impiego di risorse economiche, umane e ditempo elevate.

Provincia di Pescara

La Provincia di Pescara ha attivato processi di coinvolgimento del pubblico sia sul PianoTerritoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP) sia sul Piano Provinciale Gestione dei Rifiuti(PPGR).Per quanto riguarda il primo, il processo di coinvolgimento è stato già portato a conclusione eil Piano è stato già approvato dall’amministrazione ed è ora in fase di attuazione.Per quanto riguarda il secondo, invece, il processo di coinvolgimento è iniziato nel gennaio2002 e si prevede che si concluda nel maggio 2002.



Il processo di coinvolgimento relativo al PPGR è stato preceduto dall’elaborazione di unabozza di documento preliminare. Sulla base di questa proposta iniziale la Provincia ha intesoraccogliere nuove idee e proposte da parte delle più importanti categorie di attori presenti sulterritorio.Il processo di coinvolgimento, attualmente in corso, prevede una serie di incontri pubblicicome le singole categorie di attori portatori di interessi (enti locali, associazioni di categoria,associazioni ambientaliste, associazioni di consumatori) durante i quali viene illustrata labozza di PPGR al fine di discuterla e di raccogliere le esigenze prioritarie da integrare nellaversione finale.L’approccio partecipato adottato nell’elaborazione del PPGR rappresenta una novità rispettoal passato. Ciò è dovuto sia alla volontà da parte dell’amministrazione di allargare il processodecisionale, sia al tentativo di ridurre o sanare alcune situazioni conflittuali pregresse dovuteall’applicazione del PPGR precedente e alla localizzazione di impianti di smaltimento.In base alle esperienze passate e per evitare il ripetersi di alcuni errori, l’amministrazione havoluto, quindi, adottare un approccio più aperto anche se le caratteristiche di questo processofanno pensare più ad una semplice consultazione che ad una vera e propria partecipazione.Infatti, la forma attraverso la quale si realizza il coinvolgimento, gli incontri pubblici, vede divolta in volta la partecipazione separata delle singole categorie di attori e non permettenessuna interazione e confronto tra i diversi interessi in gioco che invece risulta necessaria alfine di raggiungere soluzioni condivise frutto di un processo di mediazione.Di conseguenza l’integrazione delle istanze raccolte nel PPGR potrebbe risultare difficoltosapoiché i suggerimenti raccolti sono frutto di visioni diverse e a volte incompatibili e i risultatifinali del processo decisionale potrebbero essere messi nuovamente in discussionepregiudicando gli obiettivi di fondo perseguiti dall’amministrazione.Il processo di coinvolgimento è stato promosso e coordinato dalla Provincia stessa, chepersegue comunque i suoi obiettivi, e nessun ente esterno, in grado di assicurareindipendenza al processo, è stato coinvolto nella progettazione e nella gestione del processo.Ciò denota come l’amministrazione stia soltanto adesso sviluppando capacità professionaliadeguate per gestire un processo partecipato che richiede doti di facilitazione del confronto edi mediazione dei diversi interessi in gioco.Le forme partecipate sono comunque considerate di grande interesse e l’orientamento dellaProvincia è quello di estenderle anche ad altri settori in modo che diventi una prassiconsolidata e destinata inevitabilmente a migliorarsi di volta in volta in base all’esperienzaacquisita. A conferma di ciò, c’è il fatto che un tale approccio è stato già adottato per il PTCP,anche se con forme partecipative (incontri pubblici) probabilmente analoghe, e che laProvincia ha avviato un processo partecipato di Agenda 21 Locale in cui il tema rifiuti saràaffrontato in uno dei gruppi di lavoro tematici interattoriali.Inoltre, è da sottolineare come l’impegno dell’amministrazione nell’aprire il processodecisionale sul tema rifiuti sia anche testimoniato dall’organizzazione di un workshop,nell’anno 2001, sullo smaltimento rifiuti con i diversi attori locali, gestito dall’OsservatorioRifiuti della Provincia, da cui sono scaturite idee interessanti anche se la partecipazione nonsembra sia stata molto elevata.

Provincia di Cuneo

Nella Provincia di Cuneo solamente il comune capoluogo supera i settantamila abitanti esolamente sette comuni arrivano alla soglia dei diecimila abitanti, questo a fronte diun’estensione territoriale pari a circa l’intera Regione Liguria e alla presenza di 250 piccolicomuni.Questa situazione, abbastanza particolare, priva l’amministrazione di grossi interlocutori concui doversi confrontare sulle tematiche maggiormente complesse, questo è il primo punto percui non sono ancora stati implementati i diversi strumenti partecipativi.



In alcune situazioni, la Provincia non ha successo nell’individuare i soggetti con cuiorganizzare i diversi progetti, non riesce a riunire una massa critica d’attori, che abbiano lacapacità e la volontà per sviluppare i diversi programmi elaborati.La mancanza di grossi attori permette un rapporto più immediato e diretto con le realtà localiper cui a volte non sono necessari grandi operazioni per giungere a delle decisioni, esiste unasorta di partecipazione informale. Altre volte questa frammentazione di piccoli comuni,fortemente campanilistici, produce delle situazioni di stallo che si protraggono a lungo, fino aquando la Provincia non riesce a far valere il proprio ruolo di mediatore.I conflitti che nascono difficilmente si riferiscono ai contenuti, ma sono principalmente deiconflitti che nascono a causa della difficoltà a far dialogare le diverse realtà territoriali.Uno dei maggiori processi di partecipazione che l’amministrazione ha tentato di portareavanti, riguarda l’elaborazione di un Prusst, una delle difficoltà maggiori che la Provincia hadovuto affrontare è stato lo scarso coinvolgimento degli attori di livello superiore. Difatti, se ilPrusst è stata l’occasione per riuscire a coordinare 30 comuni è però mancata un’azionepropositiva degli attori maggiori.Un altro strumento di pianificazione provinciale, il Piano Territoriale di CoordinamentoProvinciale, è eccessivamente vincolato dalla legislazione regionale, per cui è complessoriuscire a realizzare qualcosa di realmente evolutivo.L’attivazione di processi di coinvolgimento degli attori locali, particolarmente complessi estrutturati, entrerebbe in conflitto con la rete di rapporti informali che si è costruita econsolidata nel tempo, secondo l’amministrazione, il grado di partecipazione che già esiste inprovincia è un buon compresso. Strumenti più complessi non riuscirebbero a portare sensibilibenefici.Inoltre, non sono facilmente organizzabili altre iniziative di coinvolgimento, poichél’amministrazione si è trovata trasferita dalla Regione un numero tale di deleghe ecompetenze, a fronte di un mancato aumento delle risorse sia finanziarie sia di personale, chela programmazione a lungo termine ne ha risentito pesantemente.Questo trasferimento di deleghe risponde al rapporto privilegiato che esiste tra Provincia diTorino e Regione Piemonte, infatti, il territorio della Provincia di Torino è una realtà a partedella Regione, la dimensione della Provincia di Torino e la sua importanza hanno fatto inmodo che il trasferimento delle deleghe non fosse equilibrato, con le possibilità delle altreProvince della Regione, questo decentramento eccessivamente spinto ha mancato di unarazionalità complessiva capace di individuare le diverse capacità dei differenti ambititerritoriali.Quando la Provincia sarà riuscita a riorganizzarsi ed avrà metabolizzato nel sistema i nuovicompiti, sì potrà considerare l’opportunità di nuove iniziative di coinvolgimento. Questorisponde ad una nuova sensibilità dell’amministrazione, infatti, fino a poco tempo fa mancavaanche, una precisa volontà politica, mentre oggi è riconosciuto il valore fondamentale dellepratiche di coordinamento e partecipazione anche se spesso assumono un aspetto troppoburocratico e scarsamente aderente alla realtà.

Provincia di Trieste

La Provincia di Trieste si trova in una situazione particolare, essa fa infatti parte di unaregione a statuto speciale. Ciò ha significato fino agli inizi degli anni ’80 innovazione, ma apartire dalla metà degli anni ’80 sembra che la tendenza si sia arrestata se non addiritturaregredita e soltanto in questi ultimi anni il processo ha subito un’ulteriore inversione.In passato la provincia ha tentato di attivare processi di coinvolgimento degli attori locali neiprocessi di pianificazione. Ne sono testimonianza alcune brevi esperienze sul Piano deiTrasporti Pubblici, il Piano Provinciale di Gestione dei Rifiuti, il Piano di Sviluppo Agro-Ambientale. In questi casi sia attraverso gruppi di lavoro o incontri pubblici sono stati coinvoltii principali attori locali , cioè gli enti locali, le comunità montane, le associazioni di categoria, leassociazione ambientaliste e le altre autorità pubbliche.



Ma in tutti i casi la provincia non è riuscita a portare avanti il processo sia quello dipianificazione vero e proprio sia anche quello di partecipazione a causa di vari fattori primo tratutti l’intervento della Regione che ha avocato a se diverse competenze della provincia intema di pianificazione ed averle lasciato solo alcune residue competenze attuative. Diconseguenza il ruolo della provincia è stato ridimensionato e la sua missione resa ancora piùindefinita di quanto non lo fosse già prima.Inoltre, bisogna prendere in considerazione anche il dualismo comune-provincia. Infatti, lagrande maggioranza del territorio e quindi della popolazione residente della provincia ricadenei confini del comune capoluogo. Ciò fa sicuramente assumere maggiore importanzaall’amministrazione comunale storicamente più definita e consolidata rispetto a quellaprovinciale che risulta un po’ isolata e tenuta a margine nelle scelte di politica locale.La provincia si trova quindi in una posizione di svantaggio sia rispetto alla Regione sia rispettoal comune capoluogo e non riesce a svolgere quel ruolo di mediazione che viene di solitoattribuito alle province. Oltre a questi fattori esterni all’amministrazione anche alcuni fattoriinterni hanno contribuito alla situazione in esame. All’interno dell’amministrazione le energiefavorevoli agli approcci partecipati sembrano essere isolate e in alcuni casi emarginate afavore di approcci più tradizionali al processo decisionale sostenuti anche da un sostanzialeclima di pace ambientale (il primo inceneritore risale ai primi del ‘900 e l’accettabilità socialedegli impianti per il trattamento dei rifiuti sembra abbastanza consolidata).Altra considerazione riguarda le strategie complessive dell’amministrazione. Gli amministratoripreferiscono puntare su progetti di breve periodo che comportano a volte anche notevolidispersioni di risorse umane ed economiche piuttosto che individuare una visione sistemica dilungo periodo dello sviluppo locale. Ciò è anche da collegare ai tempi dei mandati politici ealla necessità di dare concretezza e visibilità alla propria azione agli occhi della collettivitàoltre che ad altri fattori di instabilità politica a livello locale.In futuro però la provincia sembra avere l’intenzione di collocarsi in quella tendenza piùgenerale superando le tradizionali resistenze interne e avviando un processo dicoinvolgimento degli attori locali nell’ambito del Piano Territoriale di CoordinamentoProvinciale la cui elaborazione inizierà a breve. Tale processo coinvolgerà sia l’enteamministrativo superiore, la Regione, sia quelli inferiori cioè i comuni. Inoltre, anche altri attorilocali quali le associazioni di categoria, le associazioni ambientaliste e gli altri enti pubblicisaranno coinvolti in questo processo di confronto e dialogo che se sarà giudicato valido potràessere anche esteso ad altri settori della pianificazione di competenza della provincia.

Provincia di Cosenza

La Provincia di Cosenza si trova ad operare, come diverse altre province nell’Italiameridionale, in una situazione d’emergenza, difatti il commissariamento della RegioneCalabria, priva l’amministrazione di un interlocutore fondamentale.Uno dei risultati di questa situazione è la mancata realizzazione del Piano Provinciale diGestione dei Rifiuti. Infatti, tale piano dovrebbe essere elaborato dalla Provincia e poitrasmesso alla Regione per l’approvazione e le osservazioni del caso, ma ilcommissariamento priva di garanzie l’operato dell’amministrazione provinciale, e quindi larealizzazione del Piano non riesce a procedere, si entra in questo modo in un circolo viziosodi difficile risoluzione.La gestione delle acque è in una fase più avanzata, infatti, la Provincia ha ricevuto dallaRegione la delimitazione dell’Ambito Territoriale Ottimale (ATO) ed ha già attivato unasegreteria tecnica, con il compito di organizzare a livello locale la gestione delle risorseidriche; la gestione delle acque è uno dei pochi casi in cui la Provincia riesce ad assumere unruolo attivo, anche se la programmazione deriva dagli interventi regionali.Il problema maggiore che si trova a dover affrontare l’amministrazione è l’immobilismo dellaRegione, immobilismo che si traduce in un mancato trasferimento di deleghe alla Provincia, laquale non riesce quindi ad operare in maniera indipendente.



La Provincia, in questo momento, non riesce a programmare gli interventi, si trova solamentea dover compiere delle operazioni di controllo e di monitoraggio su interventi realizzati da altri,che in realtà se fossero state affidate le necessarie deleghe, sarebbe in grado di gestire.L’amministrazione, radicata sul territorio ed apprezzata dagli attori locali non riesce adassumere un ruolo forte, nella situazione attuale è costretta a raccogliere le numerose istanzelocali, ma potendo solo raramente intervenire, deve ritrasmetterle alle istituzioni maggiori, inparticolare modo alla Regione, che difficilmente riesce ad intervenire efficacemente. LaProvincia diventa in questo modo esclusivamente un tramite tra i diversi attori di diversacaratura.Nel 1996 l’amministrazione provinciale ha istituito una Conferenza Permanente che di volta involta ha il compito di raccogliere eventuali richieste e suggerimenti dagli attori locali su idiversi problemi affrontati, infatti, la Conferenza si trova a dover organizzare moltepliciargomenti, per esempio nel ‘96 e nel ‘98 furono organizzate alcune riunioni sul temadell’ambiente. Questo dimostra che la Conferenza Permanente, pur svolgendo un buonservizio d’ascolto, non riesce ad avere un ruolo attivo a causa della rarità delle riunioni.In ogni modo, l’istituzione della Conferenza Permanente dimostra la volontàdell’amministrazione di sperimentare strumenti di tipo partecipativo, anche se la mancanza dicompetenze a gestire i processi, e soprattutto la mancanza di deleghe impedisce lo sviluppodi progetti realmente significativi.

Provincia di Messina

Il commissariamento della Regione Sicilia in materia di gestione dei rifiuti, e gestione delleacque, rappresenta un grosso ostacolo per le attività pianificatorie delle diverse Province dellaregione.Alcune province cercano, nel limite del possibile, di elaborare i propri piani costruendoli conl’ausilio degli attori locali, affidando poi le diverse scelte al giudizio del commissario, il qualepuò assumerle con un carattere di semplici indicazioni o suggerimenti, per poi muoversi inmaniera del tutto opposta, questa è la strada assunta dalla Provincia di Catania, altreprovince preferiscono attendere il superamento di questa situazione d’emergenza, in praticabloccando l’intero iter delle procedure d’elaborazione dei piani.L’Amministrazione provinciale di Messina in assenza d’indicazioni certe dalla Regione tardaad attivare i processi di promozione e gestione dei piani di gestione; per gli altri strumenti dipianificazione provinciale, i processi di partecipazione non sono particolarmente significativi,dato che seguono le indicazioni di legge senza cercare di introdurre elementi innovativi.Le udienze pubbliche e le osservazioni, strumenti disponibili alle popolazioni per far udire lapropria voce all’interno dei processi di realizzazione dei diversi piani, vengono molto spessosottovalutate, è questo un possibile segnale della mancanza di volontà, da parte degli attorilocali, a partecipare al governo del proprio territorio o più probabilmente, della mancanza daparte della popolazione, di una sensibilità verso problemi ritenuti d’interesse generale.Quando i diversi piani cercano di entrare in fase operativa, e quindi interessano direttamentealcune parti del territorio, molto spesso si trovano di fronte opposizioni molto forti e radicatesulle proprie posizioni. Posizioni conflittuali di cui l’amministrazione non era a conoscenza,tutto ciò si traduce in una serie di situazioni molto complesse cui la Provincia non riesce atrovare facilmente una soluzione.Probabilmente l’utilizzo d’approcci di partecipazione degli attori locali potrebbero condurre arisoluzioni alternative dei conflitti, ma prima è necessario un cambiamento nella mentalitàdell’amministrazione che dovrebbe destinare maggiori risorse verso la sperimentazione deglistrumenti partecipativi, sarebbe necessario, inoltre, un cambiamento nella mentalità degliattori locali, dovrebbero capire l’importanza della collaborazione con l’amministrazioneprovinciale, interlocutore privilegiato per capire i bisogni del territorio, e dovrebbero superarele proprie visioni personali dei problemi per arrivare a costruire un’ottica di riferimento comunenella quale muoversi per giungere a dei risultati realmente efficaci.



Provincia di Napoli

La Provincia di Napoli si trova a dover coordinare il proprio Piano Provinciale di Gestione deiRifiuti, tenendo in conto la situazione generale della Regione. La Regione Campania risulta,infatti, essere commissariata sulla gestione dei rifiuti, ormai da sei anni, quindi il PPGR risultaaver valore come indicazione ma è privo di valore vincolante. Il commissario assume soloalcuni orientamenti dal PPGR ma poi si muove in modo completamente autonomo, spesso incontraddizione con quanto specificato dalla provincia.L’amministrazione provinciale ha solo recentemente, intuito il valore degli strumentipartecipativi nei processi decisionali, e quindi, diverse operazioni sono ora in fase di studio,ma poche sono realmente già in atto.L’assessorato all’ambiente può essere individuato come capofila, tra le strutturedell’amministrazione, verso l’aumento dei processi di coinvolgimento, il recente PPGR è statorealizzato tramite una serie di incontri con le associazioni ambientaliste e gli enti locali.Spesso, però questo nuovo stile, ha trovato gli attori locali ancorati su posizioni chedifficilmente riuscivano ad essere disponibili alla creazione di quel clima di reciproca fiducia, oquantomeno neutralità, importante per la buona riuscita del processo decisionale. Manca inalcuni attori, la consapevolezza di essere diventati una parte attiva delle decisioni.L’importanza del coinvolgimento degli attori locali, risponde ad una maggiore volontàdell’amministrazione di confrontarsi con gli attori presenti sul territorio, confronto che già siarticola attraverso l’organizzazione d’alcuni forum civici che vertono su problemi specifici (peresempio il forum sull’elettrosmog).Alcune competenze solo recentemente sono passate dall’amministrazione regionale,all’amministrazione provinciale, e quindi non è stato ancora possibile organizzare iniziative dicoinvolgimento, dato che lo stesso assessorato sta cercando di capire come potersi muovereefficacemente in campi del tutto nuovi.Anche se il clima all’interno dell’amministrazione è favorevole a questi nuovi strumenti nonmancano però alcuni problemi, risulta complicato, molto spesso, trovare i fondi perl’attivazione di iniziative innovative. L’amministrazione negli ultimi tempi ha triplicato i fondidestinati all’ambiente, questo produrrà, nelle intenzioni dell’assessorato, un aumento delleesperienze di partecipazione, in modo da poter anche iniziare a formare un certo numero difunzionari specializzati nell’utilizzo di questi strumenti.

Considerazioni conclusive

Piccole e grandi province: due contesti diversi

I risultati dell’indagine confermano che un numero sempre maggiore di province (circa il 50%,ma è ipotizzabile anche una percentuale maggiore) fanno ormai ricorso ad aperture volontariedei processi decisionali relativi a strumenti di pianificazione previsti dalla legge.In particolare, secondo quanto emerge dall’indagine, sono soprattutto le province del nord e dipiccole dimensioni che hanno avviato già da diversi anni forme più o meno strutturate dipartecipazione degli attori locali nei processi di pianificazione. Ma è opportuno sottolineareche anche un’elevata percentuale di grandi province sul totale sono presenti in questo quadrogenerale.I due fenomeni, quello relativo alle piccole province e quello relativo alle grandi, ci sembradebbano essere analizzati secondo due punti di vista diversi. Infatti, nelle realtà più piccole, e



a volte anche molto piccole, il contatto tra l’ente amministrativo e i soggetti locali portatori diinteresse è più visibile, diretto e continuativo, grazie soprattutto alla relativa semplicità delcontesto in cui si opera, e quindi la volontà politica di predisporre forme di partecipazione delpubblico è più libera da vincoli esterni che potrebbero derivare da un contesto più complesso.Al contrario, nelle realtà più grandi, e a volte anche molto grandi, ci troviamo in presenza di uncontesto molto più complesso in cui gli elementi di criticità impongono, al di là della volontàdelle amministrazioni, un allargamento dell’arena decisionale ad altri soggetti in modo daprodurre decisioni che siano allo stesso tempo efficienti, cioè in grado di produrre effetti, edefficaci, cioè di essere adeguate alla situazione e di evitare il rischio di blocco nella delicatafase di attuazione.L’accenno a questa differenziazione tra piccole e grandi realtà ci porta, quindi, a sottolinearecome la partecipazione possa essere interpretata in maniera differente a secondo delcontesto locale e di conseguenza anche organizzata e gestita secondo forme e modalitàdiverse, come vedremo meglio successivamente. D’altra parte, non è ipotizzabile definire apriori tutti gli elementi della partecipazione, ad esempio attraverso procedure standardizzate,applicabili indistintamente a tutte le realtà, ma sembra più opportuno lasciare che ciascunaprovincia trovi un proprio metodo decisionale ispirato al confronto tra le diverse istanze, allaricerca del consenso in un’ottica di prevenzione della conflittualità, alla efficacia delle decisionida mettere in atto e alla responsabilizzazione degli altri soggetti che operano sul territorio nonsu base concorrenziale con l’ente pubblico, ma in partenariato sociale.

Quali forme di coinvolgimento e quali attori ?

A livello teorico può apparire semplice racchiudere entro schemi precisi i diversi livelli chepossono assumere i processi di coinvolgimento degli attori locali. Se si organizzano degliincontri con la cittadinanza per illustrare un nuovo progetto dell’amministrazione, possiamocon sicurezza affermare che il coinvolgimento è limitato all’informazione, ma questo è uno deirari casi in cui anche nella realtà è possibile applicare gli schemi teorici.I processi di coinvolgimento degli attori locali assumono molto spesso delle forme ibride in cuiad una fase informativa può seguire una seconda fase in cui alcuni portatori d’interessi sonoconsultati dall’amministrazione, il processo a questo punto è diventato qualcosa difficilmentericonducibile a dei modelli predefiniti.Quest’eterogeneità degli approcci è riscontrabile anche all’interno della ricerca svolta, alcuneprovince utilizzano forme di coinvolgimento appartenenti a diversi livelli, molto spesso si sonoaffiancati ad incontri pubblici, aperti ad una pluralità d’attori, che avevano come obiettivoillustrare una decisione che s’intendeva prendere, tavoli di lavoro o di discussione, destinatiad un numero minore d’attori, portatori d’interessi, utili per comprendere il quadro diriferimento all’interno del quale inserire la decisione da prendere.Quasi tutte le province che hanno risposto al questionario hanno utilizzato gli incontri pubblicied i tavoli di lavoro, si può cercare di dare spiegazione di questo fenomeno considerando chesono gli strumenti più semplici che si hanno a disposizione. È’ importante considerare chemolte province hanno ammesso che ancora mancano le competenze per gestire i processi dicoinvolgimento, ma al tempo stesso è forte la volontà politica di sperimentare questo tipo distrumenti.Alla luce di ciò le diverse amministrazioni tentano di applicare su più vasta scala conoscenzeche già possiedono, gli incontri pubblici con la cittadinanza sono strumenti ben conosciuti egià da tempo utilizzati per illustrare i successi o i progetti che le amministrazioni intendonopromuovere, quindi è necessario aumentare il numero d’incontri ed il tema di questi incontriper ottenere un primo approccio per coinvolgere gli attori locali. I tavoli di lavoro sonostrumenti già largamente impiegati all’interno dei differenti settori dell’amministrazione, quindianche in questo caso è necessario individuare chi dover invitare a questi tavoli, ma in realtà leprovince già conoscono come organizzare questo tipo d’incontri; anche se molto spesso ècomplicato individuare chi realmente è importante invitare tra i diversi portatori d’interessi perriuscire a portare a termine il processo decisionale.



Sono poche le province che hanno sperimentato strumenti più complessi, infatti, lapreparazione di workshop o lo sviluppo di scenari alternativi non rientrano tra le pratichecomuni delle amministrazioni e quindi non sempre si possiedono l’esperienza e lacompetenza necessarie.Tutte le amministrazioni, qualunque sia la forma di coinvolgimento utilizzata, cercano dimantenere un ruolo di primo piano rispetto agli altri attori, sia la promozione sia la gestionedei diversi processi rimangono prerogativa delle province, che in alcuni casi cercano lacollaborazione di società esterne o delle agenzie tecniche. La centralità del ruolo delleprovince rischia, però di compromettere l’indipendenza dei risultati, infatti, anche se èlegittimo che la provincia sia interessata ad un risultato finale in linea con gli indirizziprogrammatici che si è posta, dovrebbe essere pronta a mettersi in discussione se il lavoromettesse in luce soluzioni che non coincidono con gli obiettivi dell’amministrazione.Alcune delle province intervistate hanno ammesso che il fatto di coinvolgere soggetti esterniall’amministrazione per gestire il processo ha prodotto un rafforzamento del clima di fiducia tragli attori locali, questo è un segno dell’importanza di poter affrontare i diversi argomentipartendo da posizioni di forza simili, senza che i diversi attori possano far pesare i differentipesi politici.Ciò è particolarmente vero per i soggetti più deboli, che per poter riuscire a contribuire alprocesso, devono poter comprendere di esserne diventati una parte attiva. Difatti uno deipresupposti perché i risultati dei diversi processi di coinvolgimento siano significativi è la realevolontà politica di confrontarsi e di mettersi in gioco, non basta ascoltare che cosa hanno dadire i piccoli attori locali, per poi operare indipendentemente dalle suggestioni ricevute, c’è lanecessità di un reale coinvolgimento da parte dei proponenti il processo.Analizzando i principali attori coinvolti si può comprendere come le amministrazioni abbianocercato di operare su diversi livelli. Ad un primo livello di coinvolgimento appartengono gli entilocali, quindi i comuni che costituiscono il territorio di riferimento della provincia, con questiattori la provincia è già abituata a collaborare e a trattare e quindi è naturale un lorocoinvolgimento diretto, anche perché in fin dei conti sono i territori dei singoli comuni cheaccolgono le eventuali trasformazioni proposte. A questo livello dovrebbe corrispondere unavolontà nel migliorare i sistemi di governo del territorio, il principio di sussidiarietà dovrebbepermeare le azioni delle amministrazioni, le trasformazioni dovrebbero essere frutto di unacollaborazione con gli enti che dovrebbero ospitarle all’interno dei propri confini.Ad un secondo livello di coinvolgimento, cui corrisponde un numero maggiore d’attoriinteressati, appartengo le diverse associazioni di categoria, associazioni ambientaliste,imprese ed in parte i singoli cittadini. Per alcuni di questi attori è un successo fondamentale ilfatto di poter essere, finalmente, coinvolti nei processi decisionali che implicano il futuro delloro territorio, le associazioni ambientaliste vedono riconosciuto il lavoro svolto per la tutela ela salvaguardia dell’ambiente. Per gli altri attori è il riconoscimento dell’importanza che lediverse attività hanno all’interno del territorio, per alcuni è anche l’abbandono di pratiche dilobbying a favore di una maggiore trasparenza dei processi, in cui i legittimi interessi possonoessere difesi e promossi. Probabilmente a questo livello fa riferimento la volontà di affrontare iconflitti ambientali, poter prendere delle decisioni condivise contemporaneamente sia da chiutilizza il territorio sia da chi lo difende dovrebbe poter garantire all’amministrazione unamaggiore stabilità dei risultati finali. Anche la volontà di applicare i principi dello svilupposostenibile è alla base del coinvolgimento di questi attori, ma in realtà è un concetto che ètrasversale ai diversi attori ed hai differenti livelli, che li coinvolge globalmente.

Nuove competenze e capacità per la province

Tutte le amministrazioni intervistate hanno confermato l’intenzione di promuovere iniziative dicoinvolgimento degli attori locali. Anche quelle province che non hanno avviato questiprocessi hanno espresso la volontà di iniziare quanto prima la sperimentazione d’alcuniprogetti. Prima di poter iniziare una diffusa sperimentazione c’è la necessità di superare alcuniinconvenienti che rischiano di rendere problematica la sperimentazione degli strumentipartecipativi.



La Provincia di Cuneo, per esempio, ha espresso più di altre, la mancanza di risorse, siapolitiche sia economiche sia di tempo, infatti, questa fase d’approccio all’utilizzo deglistrumenti partecipativi, in cui si procede per piccoli passi, in cui l’esperienza dei singolifunzionari può fare la differenza, richiede ingenti risorse.Cuneo, cui non manca la volontà politica, ammette che il personale non è ancora adeguato alnumero di compiti che la regione le ha trasferito (trasferimento eseguito con una scarsa fasedi coinvolgimento delle amministrazioni provinciali) e che quindi non è possibile cercare diattuare qualsiasi programma al di fuori dell’ordinario e del necessario.La Provincia di Napoli ha recentemente triplicato i fondi destinati all’assessorato all’ambiente,questo sostanzioso aumento è frutto della volontà dell’assessore di potenziare gli strumenti dicoinvolgimento già esistenti e di iniziare la programmazione di nuove iniziative.Alcune province avvertono la mancanza di competenze per gestire i vari processi, lamancanza di personale adeguatamente formato ed esperto costringe le diverseamministrazioni a dare alla sperimentazione un carattere episodico, ciò però non permette losviluppo costante delle expertise necessarie, per questo i tempi rischiano di allungarsi ed irisultati non sono particolarmente significativi.Fondi speciali messi a disposizione dal programma Agenda 21 Locale permettono, in alcunicasi, l’accesso a corsi di formazione che hanno la finalità di preparare personale qualificato.E’ chiara la volontà delle diverse amministrazioni: dotarsi di tecnici e strumenti specializzaticui affidare i diversi progetti, al momento attuale si cerca di procedere attraverso una strategiadi piccoli ma costanti avanzamenti e modifiche, il fatto che tutte le province che hannocollaborato alla ricerca, abbiano cercato di gestire internamente i diversi processi e, solo inrari casi cercando la consulenza di società esterne, può essere considerata una limitazionedell’efficacia del processo, infatti, come già sottolineato la mancanza d’attori consideratineutrali rispetto ai risultati finali non favorisce il necessario clima di fiducia.Le province possono svolgere un compito fondamentale, difatti riuscendo a legittimarsi comemediatori super partes, esperti del territorio, potrebbero cogliere le istanze degli attori locali,che molto spesso non sono ascoltate, e metterle in collegamento con gli organi di governosuperiori che molto spesso non riescono a dialogare con realtà troppo piccole, le province aquesto punto assumerebbero un ruolo importante per la gestione e lo sviluppo del territorio.

Quali strumenti di pianificazione ?

È interessante notare i piani cui fanno riferimento le iniziative di coinvolgimento degli attorilocali: molte province hanno utilizzato i diversi strumenti per i piani più complessi che leamministrazioni provinciali possono trovarsi a dover gestire.Il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale è lo strumento più ampio a disposizione delgoverno provinciale, numerosi sono i settori che devono essere coordinati per la redazione diun piano di questo tipo e naturalmente molteplici sono gli attori locali che devono esserecoinvolti.Il Piano Provinciale di Gestione dei Rifiuti deve prendere in esame diversi siti del territorioprovinciale per poi individuarne alcuni maggiormente adatti ad ospitare nuovi impianti, moltospesso fortemente impattanti. Gli attori locali interessati sono numerosi così come sononumerose le potenziali situazioni di conflitto.Le pratiche di coinvolgimento degli attori locali sono state utilizzate principalmente per questedue tipologie di piani.Probabilmente si può spiegare questo fenomeno attraverso l’analisi della natura stessa deidue strumenti: ambedue prendono a riferimento l’intero territorio provinciale, coinvolgononumerosi attori locali e propongono progetti altamente conflittuali. Appare logico cercareapprocci alternativi che garantiscano risultati maggiormente condivisi rispetto ai processicostruiti attraverso gli strumenti tradizionali.In realtà le diverse iniziative di coinvolgimento degli attori locali possono assumere ancheforme molto complesse, per costruire una visione condivisa da tutti gli attori, dell’assetto del



nuovo PTCP possono non bastare una serie d’incontri pubblici con la cittadinanza,probabilmente sarebbero necessari alcuni tavoli di lavoro separati per chiarire alcuni obiettividi fondo del lavoro, per poi creare degli scenari possibili attraverso i quali i diversi attoripossano capire chiaramente le eventuali trasformazioni che ci si deve aspettare.L’alta conflittualità che caratterizza i due piani è un altro dei motivi per cui tanteamministrazioni stanno sperimentando vie alternative. In questo contesto si dovrebbe passareda una fase di consultazione verso strategie di tipo partecipativo in cui gli attori coinvoltidiventino parte attiva delle decisioni. Un’altra alternativa è il ricorso a strategie negoziali in cuii giochi, solitamente a somma zero per gli attori locali, possono diventare giochi a sommapositiva e prevedere delle compensazioni a fronte di decisioni che rischiano di penalizzarealcune parti del territorio.Appare quindi evidente l’importanza delle iniziative di coinvolgimento per questo tipo di piani,ma al tempo stesso dovrebbe essere evidente la necessità di forme di coinvolgimentomaggiormente avanzate rispetto ai soli incontri pubblici. È importante sottolineare ancora unavolta come molte amministrazioni abbiano ammesso la mancanza di competenze per gestirequesto tipo di processi, e sicuramente iniziare la sperimentazione su piani tanto complessipuò portare a risultati frustranti.Diventa interessante, a questo punto, portare l’attenzione sui più limitati piani di settore, chealcune amministrazioni hanno promosso su differenti tematiche. In questi piani, diresponsabilità di un solo settore dell’amministrazione, i punti da affrontare dovrebbero esserenoti in maniera approfondita e il numero di soggetti da coinvolgere minore. Questi due fattoridovrebbero garantire a questi piani più limitati (per portata e non per importanza) di affrontarele criticità in maniera più efficace e di avere maggiori probabilità di successo. Leamministrazioni che riescono a promuovere questo tipo d’iniziative ottengono due risultati: inprimo luogo l’elaborazione di un piano necessario alla gestione del territorio, in secondo luogola crescita dell’esperienza dell’amministrazione in approcci alternativi, esperienza che in unfuturo si potrà spendere efficacemente per la redazione di piani d’area vasta.

Quale ruolo per le province ?

Un’altra considerazione che può essere fatta riguarda il ruolo che le amministrazioniprovinciali tendono ad assumere nei processi decisionali pubblici e nelle scelte strategiche disviluppo locale del territorio. Le province si trovano in una posizione intermedia tra le regioni ei comuni e ultimamente hanno visto accrescere le loro competenze sul governo del territorio alpari di altri enti pubblici, quali ad esempio le regioni. Questa ridistribuzione delle competenzee degli ambiti d’azione, operata per via legislativa, ha confermato e rafforzato il ruolo dimediazione tra interessi locali e regionali delle province che però faticano ad integrarsi in unsistema di governo locale caratterizzato da soggetti pubblici dotati di maggiori risorse.Il tentativo di accreditarsi come soggetti politici in grado di incidere sulle scelte di fondo di unterritorio ha fatto sì che le province si orientassero verso forme allargate di governo e siposizionassero come interlocutori indispensabili dei diversi interessi in gioco sia pubblici siaprivati. In questa strategia di affermazione e consolidamento del proprio ruolo, l’apertura delprocesso decisionale e il coinvolgimento, a diversi livelli, degli attori in gioco hanno consentitoalle province di raggiungere alcuni dei propri obiettivi di natura essenzialmente politica e diincominciare ad integrarsi in quel sistema di governo da cui in molti casi erano stateemarginate o addirittura escluse. Ciò detto non bisogna però dimenticare che su alcuni temi inrealtà il peso delle province è ancora molto ridotto rispetto alle regioni e ai grandi comuni.Ciò sembra anche essere confermato dal fatto, che secondo quanto emerge dall’indagine,tutte le province hanno scelto di svolgere un ruolo rilevante nel progettare e gestire i diversiprocessi di coinvolgimento degli attori locali assumendone praticamente anche la direzione espendendosi in maniera diretta con i diversi interlocutori. Così facendo, soprattutto quelledotate di maggiori risorse, oltre ad acquisire nuove competenze professionali e a crearenuove strutture interne per il coinvolgimento del pubblico, come si dirà più nel dettagliosuccessivamente, hanno fatto sentire la propria presenza e il proprio peso nell’arenadecisionale politica.



Tale considerazione però non ci deve fare concludere che tutte le province, o almeno quelletoccate dall’indagine, abbiano portato a termine il loro processo di definizione ed affermazionedi un’identità e di un ruolo politico ben definiti. Questo, forse, può essere valido per quelleprovince più grandi dotate di risorse e capacità maggiori, ma certo non per tutte. Esistonosituazioni molto diversificate in cui i differenti livelli amministrativi tendono ancora a scontrarsi,è il caso delle regioni a statuto speciale che sono dotate di poteri molto ampi a scapito propriodelle province o il caso delle regioni commissariate del Mezzogiorno in cui le province,almeno in alcuni settori, hanno visto ridotta la propria libertà d’azione o ancora il caso diquelle province con comuni capoluoghi che concentrano su di loro tutti gli interessi di un’areapiù vasta.

La costruzione di decisioni condivise e l’efficacia del processo

Un elemento ricorrente per quelle province che hanno attivato processi di coinvolgimentodegli attori locali è la difficoltà nel riuscire a costruire decisioni condivise e nel riportarlesuccessivamente negli strumenti di legge in modo da vincolarle giuridicamente.Tali difficoltà derivano dalla natura stessa di un processo partecipato in cui la presenza di unamolteplicità di attori e interessi in gioco produce inevitabilmente un effetto moltiplicatore sullesoluzioni possibili. Ogni soggetto ha una propria percezione del problema ed una propriavisione del futuro e si batte per quella soluzione giudicata per lui più vantaggiosa.La sfida di questi processi consiste quindi nel trovare la giusta sintesi tra le alternativepossibili e fare in modo che tutti i soggetti ne escano in qualche modo vincitori. Questorisultato è anche il frutto di scelte che vengono effettuate nel momento in cui si decidesecondo quale metodo debba avvenire il dialogo e il confronto.E’ possibile sostenere che la capacità di produrre decisioni e di renderle attuabili sia legata,tra le altre variabili, alla forma e al momento del coinvolgimento, al network di attori che vienecoinvolto e, in alcuni casi, all’intervento di un terzo soggetto neutrale, il mediatore/facilitatore.Come già detto nella prima parte, sembra esistere una relazione tra le difficoltà sopra citate,le forme partecipative ristrette (tavoli di discussione, gruppi di lavoro, workshop) e ilcoordinatore del processo. Ciò fa quindi pensare che sebbene molte province abbianodimostrato un grande impegno nel volere allargare il processo decisionale, come è ancheconfermato dalle motivazioni espresse, e che il principale beneficio sia stato l’aumento dellacollaborazione politica, sembra che siano riuscite ad ottenere solo in maniera difficoltosa unvero e proprio successo decisionale.Questa considerazione ci porta a concludere che se da un lato gli approcci partecipati stannosempre di più diffondendosi ed affermandosi nel contesto italiano, sia per motivi politici sia permotivi di convenienza, dall’altro necessitano di ancora maggiore approfondimento attraversola sperimentazione, soprattutto di quelle forme più innovative, e l’allargamento ad altri ambitioperativi e livelli amministrativi.Pur con difficoltà, gli approcci partecipati rappresentano il tentativo di costruire una nuovacapacità da parte delle province fatta di regole, pratiche e forme di interazione flessibili ecalate nelle diverse realtà locali e che segnano il passaggio da un’ispirazione di government,come funzione esclusiva del soggetto pubblico, ad un’ispirazione di governance, comeaccrescimento della capacità degli attori locali portatori d’interesse di intraprendere azionipolitiche appropriate.

Indagine sul coinvolgimento degli ... - Città di Pescara · (12) del totale delle province con una...

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