Imprese e Ambiente 2010

IMPRESE E AMBIENTE 2010guida agli adempimenti normativi

normativae interpretazione

Guidaagli adempimentinormativiDecima edizione

Impresee ambiente

2010

a cura di

Paola Ficco

a cura di Paola Ficco

IMPRESE E AMBIENTE 2010guida agli adempimenti normatividecima edizione

coordinamento redazionaleSimona Faccioli

progetto grafico: GrafCo3 Milanoimpaginazione: Manuela Mosseri

© copyright 2009, Edizioni Ambiente Srlvia Natale Battaglia 10, 20127 Milanotel. 02.45487277, fax 02.45487333www.edizioniambiente.itwww.reteambiente.itwww.nextville.it

ISBN 978-88-96238-32-5

Finito di stampare nel mese di ottobre 2009presso Graphicolor – Città di Castello (Pg)

Stampato in Italia – Printed in ItalyQuesto libro è stampato su carta riciclata 100%

sommario

introduzionedi Paola Ficco 11

1. acquedi Daria Oliva 191. Le ultime novità 192. Quadro generale 193. Obiettivi di qualità: gli usi particolari 20

3.1 Corpi idrici sotterranei 214. Le acque di scarico: il concetto di scarico 235. Scarichi di acque reflue industriali 246. Adempimenti 25

6.1 Autorizzazione agli scarichi 266.2 Domanda di autorizzazione agli scarichi di acque reflue industriali 286.3 Scarichi di acque reflue domestiche e termali 286.4 Fanghi derivanti dal trattamento delle acque reflue 296.5 Campionamento e ispezioni 296.6 Divieto di diluizione 30

7. Sistema sanzionatorio 307.1 Sanzioni amministrative 317.2 Sanzioni penali 32

8. Approvvigionamento idrico 358.1 Il regime di pubblicità delle acque e la concessione 358.2 Disciplina generale 35

9. Normativa di riferimento 37

2. ariadi Daria Oliva 411. Le ultime novità 412. Quadro generale 413. Campo di applicazione 444. Adempimenti 46

4.1 Autorizzazioni 474.2 Valori limite di emissione e prescrizioni 594.3 Caratteristiche dei combustibili inquinanti e requisiti tecnici degli impianti 70

5. Scambio di quote di emissione di gas serra 735.1 Piano nazionale di assegnazione (PNA) 755.2 Assegnazione delle quote 755.3 Registro nazionale delle emissioni e delle quote di emissioni 765.4 Trasferimento, restituzione e cancellazione delle quote di emissioni 765.5 Utilizzo di CER ed ERU 775.6 Sanzioni 775.7 Copertura finanziaria 785.8 Abrogazioni e regime transitorio 79

6. Regime transitorio 797. Sanzioni 818. Normativa di riferimento 859. Definizioni 89

3. bonifiche di siti contaminatidi Loredana Musmeci 931. Le ultime novità 932. Quadro generale 933. La nuova disciplina sulla bonifica dei siti (titolo V, DLGS 152/2006) 94

3.1 Principi e campo di applicazione (articolo 239) 943.2 Definizioni (articolo 240) 953.3 Regolamento aree agricole (articolo 241) 973.4 Procedure operative e amministrative (articolo 242) 973.5 Acque di falda (articolo 243) 993.6 Accordi di programma (articolo 246) 1003.7 Controlli (articolo 248) 1013.8 Censimento e anagrafe dei siti da bonificare (articolo 251) 1013.9 Siti di interesse nazionale (articolo 252) 1023.10 Disposizioni transitorie (articolo 265) 1033.11 Le novità introdotte dal “secondo correttivo” del 16 gennaio 2008 103


4. qualitÀdi Marco Casini 1111. Le ultime novità 1112. Quadro generale 1113. ISO 14001 113

3.1 Soggetti interessati 1143.2 Requisiti del sistema di gestione ambientale 1153.3 La documentazione del sistema di gestione ambientale 1203.4 Il conseguimento della certificazione del SGA 1233.5 ISO: normativa di riferimento 124

4. EMAS 1254.1 Soggetti interessati 1264.2 Obiettivi 1274.3 Procedura per la partecipazione a EMAS 1274.4 Utilizzo del logo 1324.5 EMAS III 1334.6 EMAS: normativa di riferimento 135

5. Ecolabel 1375.1 Soggetti e prodotti 1375.2 Criteri ecologici per l’assegnazione del marchio 1385.3 La procedura per l’assegnazione del marchio di qualità ecologica 1435.4 Utilizzo del marchio 1445.5 Ecolabel III 1455.6 Normativa di riferimento 1465.7 Incentivi a conseguire la certificazione ambientale 146

6. Dichiarazione ambientale di prodotto (EPD®) 1516.1 Contenuti della EPD 152

6.2 Modalità di convalida 1526.3 Normativa di riferimento 153

5. rifiutidi Paola Ficco 1551. Le ultime novità 1552. Quadro generale 1553. Definizione di rifiuto 156

3.1 Esclusioni 1583.2 Le materie prime secondarie (MPS)e le materie prime secondarie fin dall’origine 1583.3 I sottoprodotti 160

4. Classificazione dei rifiuti 1604.1 Rifiuti urbani 1604.2 Rifiuti speciali 1614.3 Rifiuti pericolosi 1624.4 Voci speculari o voci specchio 163

5. Il produttore di rifiuti 1645.1 Responsabilità del produttore 1645.2 Esclusione di responsabilità 164

6. Le attività di gestione dei rifiuti 1676.1 Il recupero 1676.2 Lo smaltimento 1686.3 Lo stoccaggio 1706.4 La discarica 1706.5 L’incenerimento 1736.6 Il deposito temporaneo 173

7. Rifiuti elettrici ed elettronici (RAEE) 1747.1 Progettazione e produzione apparecchi elettrici ed elettronici 1757.2 RAEE: responsabilità in ordine alla dismissione 1767.3 RAEE: soggetti obbligati 178

8. Autorizzazioni 1808.1 Autorizzazione ordinaria 1828.2 La realizzazione di un nuovo impianto 1828.3 “Autorizzazione semplificata” 1848.4 Recupero di materia dai rifiuti non pericolosi 1888.5 Recupero di materia dai rifiuti pericolosi 1898.6 Recupero ambientale di rifiuti non pericolosi 1908.7 Recupero energetico di rifiuti non pericolosi 1918.8 Messa in riserva di rifiuti non pericolosi 1928.9 Autorizzazione di impianti di ricerca e di sperimentazione 1958.10 Autorizzazione per gli impianti mobili 195

9. Terre e rocce da scavo 19610. Sistema sanzionatorio relativo alla gestione dei rifiuti in generale 198

10.1 Attività di gestione non autorizzata 19810.2 Divieto di miscelazione 19810.3 Deposito temporaneo di rifiuti sanitari 198

11. Registri di carico e scarico dei rifiuti e MUD 19911.1 Il produttore iniziale 20411.2 I “piccoli produttori/trasportatori” 205

11.3 Il registro di carico e scarico 20612. Registro: sistema sanzionatorio 21013. MUD o modello unico di dichiarazione 210

13.1 MUD: soggetti obbligati e soggetti esclusi 21113.2 MUD: veicoli fuori uso 21113.3 MUD: emissioni 21113.4 MUD: imballaggi 21113.5 MUD: RAEE 21213.5 MUD: RAEE 21213.6 MUD: come procedere 212

14. MUD: sistema sanzionatorio 21315. Formulario di trasporto 21316. Soggetti obbligati 21417. Soggetti esclusi 21418. Regole per la corretta tenuta del formulario di trasporto 215

18.1 Formulario: acquisto 21518.2 Formulario: emissione e compilazione 216

19. Formulario: peso a destino 21719.1 Casi particolari 218

20. Formulario: sistema sanzionatorio 21921. Albo nazionale gestori ambientali 220

21.1 Soggetti obbligati 22021.2 Iscrizioni con procedura semplificata 22221.3 Le categorie e le classi di iscrizione 22221.4 I requisiti soggettivi 22321.5 I requisiti di idoneità tecnica e capacità finanziaria 225

22. Albo: sistema sanzionatorio 22523. Indirizzi 22724. Normativa di riferimento 229

6. rischio di incidente rilevantedi Rita Caroselli e Silvia Migliorini 2351. Le ultime novità 2352. Quadro generale 2363. Il campo di applicazione del Dlgs 334/1999(come modificato/integrato dal Dlgs 238/2005) 236

3.1 Stabilimenti obbligati 2393.2 Gli obblighi 2413.3 Gli adempimenti delle cosiddette “ex dichiarazioni” 244

4. La pianificazione territoriale 2454.1 Il piano di emergenza interno 2454.2 Effetto domino 2464.3 Piano di emergenza esterno 2474.4 Aree a elevata concentrazione di stabilimenti 2534.5 Controllo dell’urbanizzazione 2544.6 Porti industriali, petroliferi e commerciali 262

5. Il rapporto di sicurezza 2645.1 I contenuti del rapporto di sicurezza 2655.2 Modalità di trasmissione e procedimento di valutazionedel rapporto di sicurezza 266

5.3 Semplificazione delle procedure di prevenzione incendi 2686. Le modifiche dello stabilimento 270

6.1 Le modifiche “sostanziali”: nozione e normativa di riferimento 2706.2 Gli adempimenti del gestore in caso di modifiche “sostanziali” 2706.3 Gli adempimenti del gestore in caso di modifiche “non sostanziali” 271

7. Le verifiche ispettive 2718. Il sistema sanzionatorio 2749. La legislazione regionale 276

9.1 Regione Lombardia: la legge 23 novembre 2001, n. 19 2769.2 Regione Emilia-romagna: la legge 17 dicembre 2003, n. 26 2789.3 Regione Marche: la legge 4 ottobre 2004, n. 18 2809.4 Regione Puglia: la legge 7 maggio 2008, n. 6 282


7. rumoredi Daria Oliva 2871. Le ultime novità 2872. Quadro generale 2873. Il campo di applicazione 2884. Finalità della normativa 2895. Adempimenti 291

5.1 Valori limite di emissione 2915.2 Valori limite di immissione 2935.3 Valori di qualità e valori di attenzione 2985.4 Valutazione di impatto acustico 3005.5 Disciplina transitoria 3015.6 Il tecnico competente in acustica 3025.7 Tecniche di rilevamento 303

6. Deroghe alla disciplina generale 3047. Sanzioni 3058. Normativa di riferimento 3099. Definizioni 311

8. sicurezza nei luoghi di lavorodi Vincenzo Dragani 3151. Le ultime novità 3152. “Testo unico” sicurezza: quadro generale 3153. Il passaggio dal vecchio al nuovo regime 316

3.1 L’operatività delle norme del Dlgs 81/2008 3163.2 L’abrogazione delle precedenti norme 3173.3 Il principio di cedevolezza 318

4. La struttura del Testo unico 3195. Campo di applicazione e soggetti interessati 320

5.1 Campo di applicazione 3205.2 I soggetti obbligati all’adozione delle misure di tutela 320

6. Gli obblighi di carattere generale 3226.1 Le “misure generali di tutela” 3236.2 Gli obblighi dei singoli soggetti 3246.3 Contenuto delle principali misura di tutela 331

7. Gli obblighi di carattere particolare 337

8. Il sistema istituzionale e le sanzioni 3428.1 Il sistema istituzionale 3428.2 Il sistema sanzionatorio 342


9. via, aia, vasdi Leonardo Filippucci 3451. Le ultime novità 3452. Quadro generale 3453. Normativa di riferimento 3454. Le finalità della Via 349

4.1 I fattori oggetto di valutazione 3494.2 La Via e il principio dello sviluppo sostenibile 3504.3 Rapporti tra Via e Vas 3514.4 Rapporti tra Via e Aia 3514.5 La problematica della Via “postuma” 352

5. Il campo di applicazione della disciplina sulla Via 3535.1 Premessa 3535.2 Progetti necessariamente soggetti a Via 3555.3 Progetti sottoposti a verifica di assoggettabilità (screening) 3605.4 Riduzione delle soglie dimensionaliper i progetti ricadenti in aree naturali protette 3655.5 Modifiche ed estensioni di impianti 3655.6 Esclusioni della Via 3665.7 Poteri delle regioni e delle province autonome 368

6. L’autorità competente 3696.1 Ripartizione della competenza tra Stato e regioni 3696.2 Via relativa a opere localizzate in più regioni o con impatto ultraregionale 369

7. Il “processo” di Via 3707.1 Premessa 3707.2 La verifica di assoggettabilità (o screening) 3717.3 La definizione dei contenuti dello studio di impatto ambientale (o scoping) 3767.4 Il procedimento di Via in senso stretto 3787.5 Il monitoraggio 395

8. Semplificazione e coordinamento procedimentale 3978.1 In generale 3978.2 L’autorizzazione integrata ambientale (Aia) ed il coordinamento con la Via 398

9. Le sanzioni 4069.1 Opere realizzate in carenza di screening o di Via 4069.2 Opere realizzate in difformità dalle prescrizioni 4089.3 Conseguenze dell’annullamento del provvedimento di Via 408

10. La valutazione ambientale strategica 40910.1 Le ultime novità 40910.2 Il quadro normativo 40910.3 Ambito di applicazione della Vas 41210.4 L’autorità competente 41410.5 Il “processo” di Vas 41510.6 Piani e programmi approvati in carenza di Vas 423

introduzionedi Paola Ficco

La presente, nuova edizione del Volume offrirebbe lo spunto per una nuova Intro-duzione, portando sul tappeto nuove e diverse dinamiche. Lo avrei fatto con gioia, se solo in questo anno appena trascorso avessi avuto almeno il sentore di diverse dinamiche; invece, non ne vedo. Assisto solo a qualche provvedimento “spot” ed al solito “refrain”: “riscrivere il 152”. Come se il punto fosse questo. Alla luce di questo non confortevole scenario, mi piace riproporre anche quest’anno l’Introduzione elaborata per la prima edizione del Volume, perché essa riflette il dato di fondo, il problema senza la cui soluzione non è possibile andare né altrove né -meno che mai- lontano. Il titolo “Imprese e Ambiente” che l’Editore ha voluto attribuire a questo Volume è ambizioso poiché racchiude in sé gli estremi del dibattito culturale contempo-raneo. Pertanto, offre lo spunto per riflettere sommariamente sul rapporto tra “mercato” (fondato tutto sulla tutela della proprietà e quindi dei diritti soggettivi) e “ambiente” (fondato tutto sulla tutela di patrimoni indisponibili e quindi degli interessi legittimi). Soprattutto nel passato, le imprese non si facevano carico spontaneamente delle “esternalità negative” derivanti dai propri cicli produttivi (dalle emissioni al de-pauperamento delle risorse naturali).La legislazione posta a presidio della tutela dei sistemi ambientali, sulla scorta di una opinione pubblica sempre più sensibile, ha vissuto fasi diverse:• nella prima, la legislazione in materia ambientale ha fatto ricorso a strumenti tradizionali di “command and control”, utilizzando tutti gli strumenti predisposti dall’ordinamento positivo per legittimare le condotte imprenditoriali (dagli atti di pianificazione, alla imposizione di limiti alle sanzioni amministrative)1;• più tardi, ci si accorgeva della insufficienza del diritto privato (responsabilità civile e tutela giurisdizionale dei diritti) per garantire una efficace tutela dell’ambiente, ma anche dei difetti di una regolazione pubblica improntata a meccanismi rigidi di

1. Per un quadro completo sulla regolamentazione di tipo “command and control” si veda A. Ogus, Regulation – Legal form and economic theory, Oxford, 1994; R. Baldwuin-M. Cave “Understanding regulation – Theory, strategy and practice”, Oxford University Press, 1999. Critica la regolamentazione in materia ambientale, fondandosi sulla impostazione di “ public choice” G. Tullock, A. Seldon, G. Brady, “Government failure”, 2002, pag. 117 e seg.

12 imprese e ambiente 2010

“command and control”. Infatti, gli atti di programmazione e di pianificazione – di fatto - spesso non riescono a funzionare, anche se in astratto sono configurabili come fondamentali strumenti di razionalizzazione2.

Sicché negli ultimi venti anni è stato avviato il dibattito (teorico fino ad un certo punto) in ordine alla possibilità di utilizzare gli strumenti di mercato per la tu-tela dell’ambiente, per cercare di rendere compatibili i concetti di “ambiente” e di “mercato”3; tuttavia, il dibattito è ancora in corso e si dubita che possa essere portato a conclusioni univoche nel breve periodo4.

Per questo motivo, non si ritiene un fuor d’opera fornire un contributo di idee al dibattito, prendendo innanzitutto le mosse dal Trattato europeo e poi ricordando alcune classificazioni alle quali si impronta il confronto di integrazione tra le po-litiche dell’ambiente e del mercato.

la scelta comunitaria

La politica dell’ambiente costituisce oggi una delle principali sfide sociali per i poteri pubblici e per i responsabili dell’economia. Sin dagli anni ’70, l’esigenza di tute-lare l’ambiente ha suscitato una lunga serie di iniziative comunitarie. Nonostante questo, più di qualcuno ha ritenuto che il mercato interno europeo privilegerebbe gli aspetti economici e gli scambi commerciali, riservando alla tutela ambientale un piano secondario, poiché potenziale ostacolo agli scambi e non obiettivo da realizzare. Tali opinioni sono state vanificate dal Trattato di Amsterdam ove la tutela dell’ambiente ha assunto, nel nuovo complesso delle azioni della Comunità, un rango di riferimento primario e tale da condizionare l’attuazione di tutte le altre iniziative e politiche previste dal Trattato (elevandolo rispetto al concetto di semplice azione che aveva in precedenza).

è noto che il processo per giungere a tale risultato è stato piuttosto lungo e labo-rioso (a cominciare dal vertice dei Capi di Stato e di Governo del luglio 1972 a

2. In Italia, in materia ambientale, il Dlgs 31 marzo 1998, n. 112, con riferimento al cd. “ federalismo ammi-nistrativo”, ha soppresso numerosi atti di pianificazione (es, programma triennale per la tutela dell’ambiente, quello per le aree naturali protette, il piano generale di risanamento delle acque, il piano nazionale di tutela della qualità dell’aria, ecc.) che, tuttavia, sono stati riammessi ad opera delle leggi di settore.3. In ambito europeo, si pensi a Comunicazione della Commissione al consiglio ed al Parlamento Europeo “Conciliare bisogni e responsabilità – L’integrazione delle questioni ambientali nella politica economica”, COM (2000) 576 ove la Commissione sottolinea l’importanza di meccanismi di mercato rispetto alla regolamentazione di tipo “command and control”. In ambito internazionale si pensi al Protocollo di Kyoto del 1997.4. Le politiche ambientali attuate con strumenti diversi da quelli di “command and control” quindi, più flessibili, si sono originate in Usa, dove nel 1990 una modifica al Clean Air Act introdusse un sistema di negoziazione dei diritti di inquinamento correlati alle emissioni solforose (SO2) L’Epa, ogni anno, attribuiva ad ogni impresa una quantità massima di permessi di inquinamento che essa poteva utilizzare o cedere sul mercato.

13introduzione

Parigi), soprattutto le procedure decisionali in campo ambientale erano decisamente complicate, anche in ragione del fatto che –non di rado- insorgevano conflitti tra il fondamento giuridico della procedura “ambiente” (articolo 192, ex articolo 175, già articolo 130 S del Trattato Ue) e quello della procedura per il ravvicinamento delle disposizioni legislative relative al mercato interno (articolo 114, ex articolo 95, già articolo 100 A).

Questi conflitti si sono molto spesso ripercossi (con vari gradi di gravità) sull’in-terpretazione adottata dagli Stati membri nell’attuazione delle norme europee. Il trattato di Amsterdam (firmato il 2 ottobre 1997 ed entrato in vigore il 1° maggio 1999) ha affrontato il problema risolvendolo in modo deciso: lo sviluppo sosteni-bile e l’integrazione dell’ambiente nelle altre politiche comunitarie sono obiettivi dell’Unione. A tal fine, ha reso le procedure decisionali più chiare ed efficaci.

Il Trattato sull’Unione europea stabilisce che le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente “devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle altre politiche comunitarie”. Tale integrazione è una condizione necessaria imprescindibile per una crescita sostenibile che rispetti l’ambiente.

Il Trattato di Amsterdam tende a consolidare le attuali garanzie derivate dall’Atto unico e dal Trattato sull’Unione europea inserendo nel Trattato istitutivo della Comunità economica europea il concetto di sviluppo sostenibile e aggiungendo ad esso l’articolo 11 (ex articolo 6). Infatti:• il principio dello sviluppo sostenibile è stato inserito nel preambolo e negli obiet-tivi del Trattato Ue ed è presente anche nel suo articolo 3 (ex articolo 2, è appena il caso di ricordare che il Trattato stabilisce i compiti della Comunità europea);• il nuovo articolo 11 (ex articolo 6) iscrive fra i principi del Trattato l’integrazione delle esigenze ambientali nella definizione e nell’attuazione delle altre politiche comunitarie, nei seguenti termini “Le esigenze connesse con la tutela dell’ambien-te devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni dell’Unione, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile.”.

l’ambiente e il ravvicinamento delle legislazioni

La realizzazione del mercato interno è stata agevolata dall’Atto unico europeo (5), quando ha disposto che il ravvicinamento legislativo fra gli Stati membri fosse deciso dal Consiglio a maggioranza qualificata. Per converso, la libera circolazione di merci, persone, servizi e capitali deve tener conto di una serie problemi di grande

5. Firmato a Lussemburgo il 17 febbraio 1986 da nove Stati membri e il 28 febbraio 1986 dalla Danimarca, dall’Italia e dalla Grecia, costituisce la prima modifica sostanziale del trattato che istituisce la Comunità economica europea (CEE). E’ entrato in vigore il 1° luglio 1987.


rilevanza sociale come la tutela dell’ambiente, la sanità, la protezione dei consu-matori (articolo 114, ex articolo 95, già articolo 100 A, paragrafo 3, del Trattato Ue). Queste garanzie sono state consolidate dal trattato di Amsterdam.

Il Trattato Ue ora prevede che tutte le proposte della Commissione europea devono fondarsi su un livello elevato di salvaguardia dell’ambiente. In precedenza, dopo una misura di armonizzazione varata dal Consiglio europeo, uno Stato membro poteva continuare ad applicare disposizioni nazionali diverse, se motivate da gravi ragioni gravi attinenti la tutela dell’ambiente. Lo Stato membro doveva notificare il proprio atto alla Commissione, che controllava se le disposizioni non costituissero un mezzo di discriminazione arbitraria oppure la dissimulazione di una restrizione della concorrenza tra Stati membri.

Tale sistema è stato rivisto e ora distingue due ipotesi (articolo 114, ex articolo 95, già articolo 100 A, paragrafo 3, del Trattato Ue):• dopo una misura di armonizzazione comunitaria, mantenimento in uno Stato membro delle disposizioni nazionali relative alla salvaguardia dell’ambiente. In questo caso, lo Stato membro deve notificare alla Commissione le disposizioni nazionali, indicando le ragioni in omaggio alle quali tali disposizioni sono man-tenute in vigore;• dopo una misura di armonizzazione comunitaria, l’introduzione in uno Stato membro di disposizioni nazionali relative alla salvaguardia dell’ambiente. In questo caso, lo Stato membro è obbligato a notificare alla Commissione l’adozione delle nuove disposizioni con la relativa modifica. Le misure nazionali devono inoltre fondarsi su nuove prove scientifiche e rispondere a un problema specifico di tale Stato membro che si sia presentato dopo l’adozione della misura comunitaria di armonizzazione.In entrambi i casi la Commissione si accerta che le misure nazionali non costituiscano un mezzo di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata al commercio tra Stati membri o un ostacolo al funzionamento del mercato interno comunitario.La Commissione Ue ha sei mesi di tempo per accettare o respingere la misura na-zionale (eventualmente prorogabili per ulteriori sei mesi). In difetto di decisione, le disposizioni nazionali si considerano approvate.Sotto il profilo decisionale, il Trattato di Amserdam ha semplificato la procedura, poiché le procedure erano molto complesse6; inoltre, non di rado, i settori dell’am-biente (articolo 192, ex articolo 175, già articolo 130 S) e del ravvicinamento delle disposizioni relative al mercato interno (articolo 114, ex articolo 95, già articolo 100 A) si confondevano in modo ambiguo e promiscuo. Infatti, con il Trattato di

6. Procedura di codecisione per i programmi di azione a carattere generale; procedura di cooperazione per la politica ambientale e procedura di consultazione, con unanimità al Consiglio, per disposizioni tributarie o relative all’assetto territoriale, alla destinazione dei suoli e all’approvvigionamento energetico.

15introduzione

Amsterdam la procedura di cooperazione è stata sostituita da quella di codecisione. In tal modo le procedure legislative si sono ridotte da tre a due: cooperazione e consultazione con voto unanime. Le direttive in materia ambientale trovano la loro base giuridica nell’articolo 114 (ex articolo 95, già articolo 100 A, paragrafo 3) del Trattato Ue, relativo al rav-vicinamento delle legislazioni. Qualora le misure ivi presenti riguardino sanità, sicurezza, protezione dell’ambiente e dei consumatori, esse devono basarsi “su un livello di protezione elevato”. Questa precisazione dimostra il carattere orizzontale di tale articolo 114; cioè esso può essere usato come base giuridica sia per l’adozione di misure rivolte solo al funzionamento del mercato ma anche per misure poste a presidio dell’ambiente, le quali, tuttavia, influenzano le transazioni e gli scambi. In virtù di tale base giuridica, spesso, le direttive “ambientali” sono scambiate per direttive “industriali”, cioè come atti dovuti per garantire la libera circolazione di prodotti e difendere le imprese da sistemi “particolari”. In questa prospettiva, la dimensione ambientale delle direttive viene ad essere intesa come un ostacolo agli scambi e alla crescita anziché come una opportunità per migliorare la qualità della vita (da cui ovviamente deriva l’impulso agli scambi e alla crescita). In materia di rifiuti, ad esempio, da qualche tempo in Italia (sulla scorta comu-nitaria) si è affermata la responsabilità del produttore (con riferimento ai beni) facendo proprio (in modo molto italiano) il principio comunitario; infatti, si pensa che essendo il produttore dei beni responsabile dei rifiuti che da questi beni si origineranno, costui ha la responsabilità solo economica della raccolta e dell’avvio a smalmento/recupero (è il caso dei Raee, del fine vita auto e degli accumulatori e delle pile). Da qui a creare situazioni di “business” il passo è brevissimo; si inventano pluralità di sistemi di raccolta, di recupero, cabine di regia, tavoli tecnici; insomma la fantasia al potere. Tutto fondato sul valore economico e sulla proprietà (categorie che non attengono ai sistemi di tutela ambientale, ma che il lessico giuridico –e comune- usa per ormai atavici motivi di riferibilità alle categorie classiche della cultura della pandettistica) di quanto si raccoglie. Ma, il principio della responsabilità del produttore (come concepito in sede comu-nitaria) vuol dire ben altro, e precisamente: chi immette sul mercato un prodotto (quindi un potenziale rifiuto) è obbligato ad assumersi la responsabilità principale dei potenziali danni che quel prodotto può cagionare all’ambiente, compresi quelli della fase in cui il prodotto viene costruito (dall’impiego delle sostanze, alla maggio-re durata della vita media ecc.). Questo perché l’ambiente non comincia dove c’è la produzione di un rifiuto, ma molto prima. Tuttavia, di questo il “produttore” non si preoccupa mai, mentre scomoda (più o meno correttamente) il “libero mercato” per non pregiudicare la concorrenza in relazione a chi si prenderà i suoi scarti, sempre in relazione al valore di mercato del bene. Infatti, se quel valore diminuirà o se quel rifiuto non sarà facilmente raggiungibile (es. sopra una montagna o in fondo al mare) nessuno (a meno di reazioni dell’ordinamento e della discesa in campo di interventi sussidiari) si preoccuperà più di raccoglierlo.


possibili classificazioni nel confronto di integrazione tra le politiche dell’ambiente e del mercato

Come già visto, le politiche ambientali possono avvalersi (in tutto o in parte), di strumenti non economici (es. “command and control”) e di strumenti che, invece, sono economici (es. tasse ambientali)7.

Non solo, è ormai da anni evidente che è possibile distinguere tra “tutela dell’am-biente nel mercato” e “tutela dell’ambiente attraverso il mercato”, ove:• nel primo caso è il mercato che si adatta a un contesto di regole più sensibile alle tematiche ambientali e, spontaneamente, si dota delle strumentazioni necessarie per tutela l’ambiente;• nel secondo caso, invece, sono le dinamiche di mercato e il suo funzionamento che promuove la tutela dell’ambiente8. A livello europeo ci si sta rendendo conto che, almeno in determinati settori, la politica di concorrenza e le politiche ambientali debbano essere attuate in modo da puntellarsi e rafforzarsi reciprocamente. In particolare, in ordine alla gestione dei rifiuti, secondo la DG della concorrenza della Commissione Ue:• da un lato, un mercato più efficiente e votato alla concorrenza può costituire uno strumento per una migliore politica ambientale; • dall’altro, una politica ambientale condotta attraverso l’adozione di strumenti di mercato ben strutturati può ridurre al minimo il rischio di distorsioni della concorrenza (9).

In ogni caso l’applicazione anche rigorosa dei principi della concorrenza da parte della Commissione Ue e delle autorità antitrust nazionali (che costituisce la forma di intervento pubblico nelle attività economiche più rispettosa della libertà di ini-ziativa privata tanto da essere connaturata al concetto di un mercato correttamente funzionante), non può risolvere tutti i problemi ambientali10.

7. I. Musu, “Introduzione all’economia dell’ambiente”, Bologna, 2000 offre un interessante panorama degli stru-menti economici di politica ambientale.8. Si pensi ai sistemi di certificazione ambientale (Emas, Ecolabel, Iso 14000 ecc.).ove le imprese possono conseguire un vantaggio in termini di immagine nei confronti di consumatori sempre più attenti alle dinamche ambientali. Oppure si pensi ai Recs (Renewable Energy Certificate System), certificati i quali attestano che una certa produzione di energia deriva da fonti rinnovabili (acqua, sole, vento ecc.) che non depauperano risorse e non arrecano danni irreversibili all’ambiente. Lo stesso dicasi per il GSE.9. DG Competition Paper Concerning Issues of Competition in Waste Management Systems, in http://ec.europa.eu/comm/competition/antitrust/others/ che analizza, più in particolare e sotto questo profilo, la direttiva imballaggi, la direttiva sui veicoli fuori uso e quella sui rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche. 10. sui rapporti tra diritto antitrust e regolazione cfr. M. Clarich, “Autorità indipendenti: bilancio e prospettive di un modello”, Bologna, 2005, pag. 88 e seg.

17introduzione

La concorrenza attraverso il mercato va attivata usando interventi regolatori capaci di creare i presupposti affinché i meccanismi di mercato siano resi funzionali al perseguimento di obiettivi di politica ambientale.

In questa prospettiva, M. Cafagno11 ha acutamente rilevato la distinzione tra interventi regolatori che incidono sulla domanda già esistente di prodotti (correggendo il mercato) e interventi regolatori che creano una nuova domanda (creando mercati artificiali).

Sotto il primo profilo, si pensi alle politiche pubbliche di acquisto ambientalmente compatibili dove, oltre agli acquisti verdi da parte della P.a. (di cui al Dm 203/2003 ed al Dm 135/2008), il settore pubblico deve predisporre le procedure di gara e selezionare le offerte anche in considerazione delle caratteristiche ambientali12. Pertanto, poiché la P.a. deve riorientare la domanda di beni e servizi che le neces-sitano considerando gli interessi ambientali, derogando parzialmente al principio di economicità, essa favorisce la produzione di beni e servizi ecocompatibili.

Sotto il secondo profilo, la regolamentazione può creare mercati artificiali, cioè quei mercati che alimentano di una domanda creta dalla necessità di ottemperare a specifici obblighi di legge (si pensi ai sistemi energetici dell’ “emission trading”, dei certificati verdi e di quelli bianchi).

Nei rapporti tra Stato (diritto) e mercato (economia) si possono verificare alcune situazioni:• “senza lo Stato” (transazioni non protette ma non vietate, es. il “negozio immorale” contrario al buon costume, affetto da nullità, ma in relazione al quale, ex articolo 2035 C.c., le prestazioni eseguite non possono essere ripetute);• “con poco Stato” (transazioni governate solo dal codice civile per le quali lo Stato offre solo tutela giurisdizionale e, al massimo, l’Authority per la concorrenza);• “con molto Stato” (sistemi assoggettati a regimi pubblicistici di autorizzazione, concessione ecc.)• “attraverso lo Stato” (mercato dell’energia, dove il potere pubblico non si è riservato il mercato ma, per regolare le transazioni, il Gse – che, di fatto, è un soggetto pubblico- ha il compito di organizzare il mercato. Senza lo Stato, dunque, il mercato energetico non esisterebbe);• “contro lo Stato” (mercato nero, traffici illeciti ecc.).

11. “La cura dell’ambiente tra mercato ed intervento pubblico: spunti dal pensiero economico”, in “Atti del primo colloquio di diritto dell’ambiente” – Teramo 29-30 aprile 2005 promosso dall’Associazione italiana di diritto urbanistico, Milano, 2006, pag. 120 e 121 ove si compie un’analisi completa e approfondita degli strumenti di mercato e dei loro vantaggi in termini di efficienza economica. 12. Direttiva 2004/18/Ce attuata con il Dlgs 12 aprile 2006, n. 16, recante il Codice dei contratti pubblici, ove l’ articolo 83, comma 1 prevede che l’appaltante possa inserire tra i criteri qualitativi dell’offerta economi-camente più vantaggiosa anche le caratteristiche ambientali che diventano così un parametro di valutazione al quale l’amministrazione attribuisce un punteggio autonomo.


Si può dire, dunque, che il mercato opera “attraverso lo Stato” ma, per converso, che lo Stato opera “attraverso il mercato” per la cura di un interesse pubblico. Per promuovere le politiche ambientali, è anche possibile attenuare il “command and control”, ma questo non significa affatto escludere ogni attività autoritativa di regolamentazione. Si può abbandonare la pretesa di disciplinare direttamente e rigidamente i comportamenti e le attività inquinanti delle imprese, costruendo una cornice rigida (il mercato artificiale) all’interno della quale è garantita ai pri-vati una maggior flessibilità di comportamenti. Ma i privati non sono pronti. Lo dimostrano i dati allarmanti sui reati, le violazioni e tutta l’evasione rispetto alla regola legale. Cambiare è oggi quasi impossibile, al di là di ogni politica di deregolamentazio-ne, liberalizzazione o privatizzazione, fin tanto che ci saranno interessi pubblici da tutelare, come quello ambientale, che il mercato, lasciato a sé stesso, non è strutturalmente in grado di internalizzare e proteggere. Non è un caso, forse, che il trattamento dei rifiuti e la gestione di acque reflue siano esclusi dal campo di applicazione 2006/123/Ce relativa ai servizi nel mercato interno la quale va verso il raggiungimento dell’obiettivo stabilito dal Consiglio d’Europa a Lisbona nel 2000: migliorare l’occupazione e la coesione sociale nonché pervenire a una crescita economica sostenibile.

perché questo volume

Come accennato in premessa, il titolo di questo Volume è ambizioso, ma necessario. Infatti, la situazione nella quale si trova il diritto dell’ambiente è molto simile a quella del primo diritto urbanistico urbanistico di oltre quarant’anni fa. Nel 1967 si decise di abbandonare la regolamentazione del territorio con norme collegate in un sistema (come era nella legge del 1942). Oggi ci si ritrova in un territorio governato da una sovrapposizione di norme e istituzioni. L’ordine giuridico nel territorio è il risultato di interessi soggettivi che agiscono usando una moltitudine di poteri a loro disposizione, per giungere ad utilizzare il territorio in base al diritto disponibile. Nel diritto dell’ambiente sta accadendo questo: enti, organi, istituzioni, norme, interpretazioni, tutto usato a proprio uso e consumo. Con strumentalizzazioni più o meno velate e inevitabile disorientamento di chi vuole lavorare nel rispetto delle tante regole esistenti. Oggi si versa in un pluralismo di interessi non rinunciabili all’ambiente e assenza di sovranità nelle istituzioni pubbliche. Questo è lo scenario dove dovrebbe risolversi il problema dell’ambiente. Per questo motivo, il presente Volume vuole essere un ausilio alla comprensione non solo di un panorama normativo più che complesso, ma anche della odierna contrapposizione degli interessi che diventa sempre più difficile comporre su un versante (come quello ambientale) ormai strategico e fondamentale per cittadini, imprese e pubblici poteri.

Paola Ficco

Imprese e Ambiente 2010

Documents

Transcript of Imprese e Ambiente 2010