Il problema della PA digitale è la governance

8/8/2019 Il problema della PA digitale la governance

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Etica ed Economia

Il problema della PA digitale la governanceLuigi Reggi Monday, November 23rd, 2009 www.luigireggi.eu

La dichiarazione dei Ministri per lInnovazione dellUnione Europea riunitisi a Malmo il 18

Novembre 2009 rilancia il tema delle-government e della trasparenza della PA. Ma in Italia siamo

in ritardo: secondo Eurostat il nostro paese al 22esimo posto su 27 stati membri per utilizzatori diservizi di e-government ad alta interattivit. Il problema per non sono solo gli utenti e la

disponibilit di banda larga, ma la stessa disponibilit di servizi on line, ancora scarsamente diffusi

soprattutto a livello locale.

Cosa sta bloccando lo sviluppo di una PA innovativa, trasparente e inclusiva? Larticolo analizza il

problema della governance e il difficile rapporto tra le politiche nazionali e locali.

1. Politiche nazionali e locali: un coordinamento difficile

Le politiche per linnovazione e linformatizzazione hanno assunto un ruolo centrale nella riformadella Pubblica Amministrazione (PA) in Italia a partire dal lancio del Piano nazionale di

e-government del 2001, a seguito dellesperienza delle riforme Bassanini degli anni 90 e sulla

spinta di strategie europee quali la Strategia di Lisbona, i Piani eEurope e i2010.

Gli interventi a favore dellofferta di servizi di e-government e e-democracy trovano molteplici

giustificazioni sia dal punto di vista dellefficienza e dellefficacia della macchina amministrativa in

termini di riduzione dei costi, semplificazione amministrativa, capacity building sia dal punto di

vista della trasparenza, dellinclusione sociale e della pi generale accountabilitydellazione

pubblica. Lintroduzione di tecnologie per linformatizzazione e della comunicazione (ICT) per

lofferta di servizi pubblici, infatti, implica linstaurarsi di un rapporto pi diretto tra PA e cittadini,

con evidenti conseguenze anche sulletica della politica e dellamministrazione. Inoltre, il settorepubblico pu svolgere, oltre al ruolo di utilizzatore finale di tecnologia capace di orientare con le

sue scelte di acquisto la qualit dei beni e servizi ICT offerti dal mercato ( public procurement)

anche quello di catalizzatore dellattivit innovativa svolta a valle da cittadini e imprese.

Mentre con la modifica del Titolo V della Costituzione lattuazione e il governo degli interventi

avviene prioritariamente a livello regionale e locale, a partire dal 2000 a livello nazionale gli sforzi

sono stati diretti, oltre allinformatizzazione dei Ministeri e delle altre strutture centrali, alla

costruzione di un quadro comune di riferimento in termini di strategie e priorit condivise. Tra le

iniziative pi significative lanciate dal 2000 al 2006 utile citare, oltre al Piano Nazionale di

e-government (la prima fase e la seconda fasedel Piano Nazionale di e-government hanno richiesto

un investimento complessivo rispettivamente di 472 milioni di Euro e 207 milioni di Euro), il Codice

dellAmministrazione Digitale (CAD) ad oggi in fase di aggiornamento, e il Sistema Pubblico di

Connettivit (SPC). Proprio il CAD, richiamando la competenza esclusiva dello Stato sul

Etica ed Economia - 1 / 6 - 26.07.2010
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coordinamento informatico dei dati dellAmministrazione statale, regionale e locale, attribuisce allo

Stato la fissazione delle regole tecniche necessarie per garantire la sicurezza e linteroperabilit dei

sistemi informatici e dei flussi informativi per la circolazione e lo scambio dei dati e per laccesso ai

servizi erogati in rete dalle amministrazioni. Lattuazione del Piano nazionale di e-government, in

particolare, stata caratterizzata da una forte collaborazione tra centro e periferia, consentendo,

nellaprile del 2002, il co-finanziamento, da parte del Ministro per lInnovazione e le Tecnologie

Lucio Stanca, di 134 progetti-pilota che hanno visto la partecipazione di circa 5.000 Enti locali. Si trattato, nella maggioranza dei casi, di iniziative pioneristiche volte alla costruzione di portali per

laccesso ai servizi on line, grazie allo sviluppo, da parte di Enti capofila, di soluzioni informatiche

da estendere successivamente agli altri Enti aderenti ai vari progetti. Lattuazione dei progetti

stata supportata, sul territorio, dalla rete dei Centri Regionali di Competenza per le-government

(CRC) gruppi di lavoro composti sia da funzionari regionali sia da esperti del Centro Nazionale per

lInformatica nella PA tramite azioni di assistenza tecnica, raccolta dati e comunicazione dei

risultati. Nonostante molte delle iniziative finanziate abbiano scontato una scarsa sostenibilit

economica al termine dei finanziamenti nazionali e regionali e unattenzione insufficiente verso la

reingegnerizzazione dei processi interni per lofferta di servizi realmente avanzati, esse hanno

costituito la base di future iniziative locali e hanno contribuito a promuovere la consapevolezzaanche politica circa limportanza dellinnovazione in un contesto locale complessivamente ancora

arretrato.

A partire dalla conclusione della prima fase del Piano nel 2006, per, il livello di governo nazionale

ha dimostrato, in generale, una minore incisivit nel proporre e attuare strategie unitarie e di

sistema (i 7 obiettivi di legislatura per le-government del Ministro Nicolais, peraltro difficilmente

misurabili, sono rimasti in larga misura disattesi nonostante gli sforzi profusi verso la realizzazione

di una governance condivisa), facendo s che le strategie e le politiche regionali assumessero un

ruolo centrale. In particolare, a fronte della drastica diminuzione di risorse ordinarie nazionali, si

assistito, al Centro Nord, ad una maggiore frammentazione degli interventi che ha portato a

privilegiare le iniziative delle singole Regioni finanziate prevalentemente con fondi propri e, al Sud,

ad un maggiore ruolo esercitato della politica regionale comunitaria e nazionale, dato che i Fondi

Strutturali Comunitari e il Fondo Aree Sottoutilizzate (FAS) costituiscono anche oggi di gran

lunga la principale fonte di finanziamento per questo settore. Gli investimenti sul tema

delle-government finanziati dai fondi comunitari nel periodo 2000-2006, infatti, sono stati pari a

595 milioni di euro, secondo lultima Relazione del Ministero dello Sviluppo Economico sullo stato

di attuazione del Quadro Comunitario di Sostegno 2000-2006. Inoltre, secondo il rapporto del

CNIPA Lettura trasversale sulle politiche di e-government e societ dellinformazione, sono da

considerare anche gli investimenti attuati, nello stesso periodo, mediante gli Accordi diProgramma Quadro del settore Societ dellInformazione (sui quali convergono i Fondi

Strutturali ma anche da risorse del FAS e risorse regionali ordinarie), che impiegano

complessivamente oltre 1.280 milioni di euro di investimenti (il 73% dei quali destinati al

Mezzogiorno).

Per quanto riguarda gli investimenti programmati per gli anni futuri, in attesa che il Governo

nazionale sblocchi la dotazione di 800 milioni di euro dedicati alla diffusione della banda larga, la

programmazione del Quadro Strategico Nazionale 2007-13 ha destinato, secondo il Rapporto del

Ministero dello Sviluppo Economico Migliorare le Politiche di Ricerca e Innovazione per le Regioni

, ulteriori 653 milioni di euro ai soli servizi di e-government, a cui vanno aggiunti 373 milioni di

euro per la diffusione della banda larga nei territori a fallimento di mercato.Questa situazione, quindi, da una parte ha determinato, nel Centro-Nord, la nascita di iniziative

spesso virtuose di coinvolgimento degli Enti Locali da parte dei Governi Regionali, ma, dallaltra

http://www.dps.mef.gov.it/documentazione/qcs/relazione%20stato%20di%20attuazione%20qcs%20aggiornata%20al%2031dic07_13%85.pdfhttp://www.dps.mef.gov.it/documentazione/qcs/relazione%20stato%20di%20attuazione%20qcs%20aggiornata%20al%2031dic07_13%85.pdfhttp://www.cnipa.gov.it/html/docs/Societa%20informazione%20territori%20locali.ziphttp://www.dps.mef.gov.it/qsn/ml.asphttp://www.google.com/url?q=http://www.dps.tesoro.it/documentazione/docs/all/DPS_Rapporto_Ricerca_e_Innovazione.pdf&ei=9InlSt_sB4iUsAbkwf3VCQ&sa=X&oi=spellmeleon_result&resnum=1&ct=result&ved=0CAcQhgIwAA&usg=AFQjCNFLEF97PK3tOyTO79QsTw23dLzkRwhttp://www.google.com/url?q=http://www.dps.tesoro.it/documentazione/docs/all/DPS_Rapporto_Ricerca_e_Innovazione.pdf&ei=9InlSt_sB4iUsAbkwf3VCQ&sa=X&oi=spellmeleon_result&resnum=1&ct=result&ved=0CAcQhgIwAA&usg=AFQjCNFLEF97PK3tOyTO79QsTw23dLzkRwhttp://www.dps.mef.gov.it/qsn/ml.asphttp://www.cnipa.gov.it/html/docs/Societa%20informazione%20territori%20locali.ziphttp://www.dps.mef.gov.it/documentazione/qcs/relazione%20stato%20di%20attuazione%20qcs%20aggiornata%20al%2031dic07_13%85.pdfhttp://www.dps.mef.gov.it/documentazione/qcs/relazione%20stato%20di%20attuazione%20qcs%20aggiornata%20al%2031dic07_13%85.pdf


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parte, ha messo in luce le gravi difficolt delle strutture organizzative delle Amministrazioni

Regionali del Mezzogiorno, che avevano avuto nella politica nazionale un riferimento prioritario

nella definizione delle strategie, nel priority setting degli obiettivi e nella definizione di azioni di

sistema a carattere inter-regionale.

Lesigenza, da parte delle Regioni, di convergere verso strategie e modelli condivisi si

concretizzata, nellultimo anno, nella proposta di un Piano Straordinario e-gov 2010, approvato

dal Centro Interregionale per i Sistemi informatici, geografici e statistici (CISIS) a marzo 2009. Alcentro del Piano vi lidea che il coordinamento inter-regionale possa rappresentare la risposta alla

crescente duplicazione di piattaforme, soluzioni e servizi a livello territoriale, spesso virtuosi ma

scarsamente interoperabili. La proposta regionale va a integrare il piano nazionale e-gov 2012 del

Ministro per la Pubblica Amministrazione e lInnovazione Renato Brunetta, lanciato a gennaio 2009,

che si inserisce nella pi ampia azione di riforma della PA riassunta nel Piano Industriale per la

Pubblica Amministrazione. Il piano elenca ben 80 diverse iniziative, incluse allinterno di 27

obiettivi strategici, consistenti sia in specifici progetti pilota sia nella diffusione di particolari

strumenti quali la posta elettronica certificata. Data la particolare condizione della finanza pubblica

a seguito della crisi economica, e-gov 2012 non prevede di fatto investimenti (alcune iniziative sono

tuttora prive di copertura finanziaria), promuovendo progetti a costo zero che fanno leva suirisparmi generati dallintroduzione delle nuove tecnologie. Sul fronte territoriale, sebbene le

Regioni considerino la strategia del Ministro incapace di valorizzare i progetti e processi di

innovazione gi avviati a livello locale negli ultimi anni (vedi introduzione al Piano Straordinario),

nel piano nazionale non mancano iniziative ambiziose, quali lautomazione della circolarit

anagrafica, avente lo scopo di eliminare lobbligo per il cittadino di comunicare i propri dati a vari

Enti (Comune, Agenzie delle Entrate, Motorizzazione, Aziende sanitarie, etc.), che per risulta ad

oggi ancora nelle fasi preliminari di attuazione.

Il Ministro Brunetta, inoltre, negli ultimi mesi, si formalmente impegnato a colmare il gap tra

obiettivi nazionali e territoriali alla ricerca di un maggiore coordinamento con le Regioni, facendo

leva su sedi e strumenti di governance introdotti dai precedenti governi. E datata 8 aprile 2009 la

firma di un protocollo dintesa tra il Governo e la Conferenza delle Regioni e Province Autonome ai

fini di promuovere una costante interlocuzione attraverso la creazione di canali di raccordo diretti

e permanenti tra i due livelli istituzionali. stato sancito, inoltre, dal Comitato dei ministri per la

societ dellinformazione, convocato il 18 settembre 2009, limpegno del Governo a promuovere

intese e accordi di collaborazione tra le Regioni, nel quadro dellazione sviluppata dalla

Commissione permanente sullinnovazione tecnologica nelle regioni e negli enti locali

(ex-Lanzillotta), che opera presso la Conferenza Unificata Stato-Regioni-Citt e autonomie locali.

2. I risultati

Ad oggi, i risultati di tutti questi sforzi non appaiono confortanti.

La Relazione della Commmissione Europea sullo stato di attuazione della strategia comunitaria

i2010 dell8 agosto 2009 riporta gli indicatori-chiave sullo stato di avanzamento delle-government:

lItalia si colloca al 22esimo posto, su 27 Stati Membri dellUnione, per utilizzatori di servizi di

e-government che prevedono la conclusione on line del procedimento. Si tratta dell8% dei cittadini

(lOlanda al primo posto con il 32%, la Francia si attesta al 25%, lInghilterra al 12%) e del 42%

delle imprese (la Finlandia, prima in Europa, mostra una percentuale dell81%, mentre tale

percentuale scende al 67% in Francia, al 55% in Inghilterra e al 45% in Spagna e Germania). Le

statistiche dellEurostat citate nella Relazione mostrano non solo una minore propensioneallutilizzo di Internet da parte dei cittadini italiani preoccupante soprattutto perch i maggiori

differenziali si registrano tra i giovani ma anche la particolare difficolt che il nostro Paese fa

http://www.cisis.it/documenti/E_GOV_2010.pdfhttp://www.e2012.gov.it/egov2012/index.phphttp://www.eticaeconomia.it/wp-admin/#http://www.innovazione.gov.it/ministro/pdf_home/Piano_industriale_PA.pdfhttp://www.eticaeconomia.it/wp-admin/#http://www.innovazione.gov.it/ministro/pdf_home/Piano_industriale_PA.pdfhttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0390:FIN:EN:PDFhttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0390:FIN:EN:PDFhttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0390:FIN:EN:PDFhttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0390:FIN:EN:PDFhttp://www.eticaeconomia.it/wp-admin/#http://www.innovazione.gov.it/ministro/pdf_home/Piano_industriale_PA.pdfhttp://www.eticaeconomia.it/wp-admin/#http://www.innovazione.gov.it/ministro/pdf_home/Piano_industriale_PA.pdfhttp://www.e2012.gov.it/egov2012/index.phphttp://www.cisis.it/documenti/E_GOV_2010.pdf


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registrare nellutilizzo dei servizi offerti via web dalla Pubblica Amministrazione.

Da quali fattori determinato questo scarso livello di utilizzo?

Nella tabella 1 lutilizzo dei servizi di e-government da parte degli utenti Internet (Istat, indagine

Aspetti della vita quotidiana, modulo e-government, 2006) messo a confronto con i dati,

opportunamente rielaborati, sulla disponibilit degli stessi servizi recentemente pubblicati dal

Dipartimento Innovazione e Tecnologie e dal CNIPA nel Rapporto La disponibilit dei servizi di

e-government a livello locale (Dicembre 2008) [1], raccolti dalla Rete dei Centri Regionali per

le-government (CRC) in collaborazione con lIstat a inizio 2007 tramite analisi diretta via web dei

siti pubblici operanti nei 1.112 Comuni con pi di 10.000 abitanti.

E possibile notare come i servizi pi utilizzati siano evidentemente anche quelli maggiormentedisponibili. I servizi relativamente pi diffusi tra i cittadini, quali laccesso alle biblioteche pubbliche

(11,5%), il pagamento delle tasse (9%) e la ricerca di lavoro (7%), rappresentano infatti i servizi

offerti dalla PA al maggior numero di potenziali utenti (rispettivamente all81,9%, 100% e 57,8%).

Specularmente, i servizi on line che la PA rende disponibili alla quota minore di popolazione sono

caratterizzati dal pi basso tasso di attuale utilizzo, e, spesso, da alti tassi di utilizzo potenziale.

Inoltre, interessante confrontare lutilizzo di servizi di e-government con lutilizzo dei servizi

offerti via web dal settore privato in qualche modo paragonabili, cio quelli che, senza limitarsi alla

semplice informazione, richiedono agli utenti dotazioni e competenze piuttosto simili al fine di

concludere la transazione on line: nello stesso anno (2006), gli utenti dei servizi di e-banking

rappresentavano il 22% degli utenti internet, mentre lutilizzo del web per cercare informazioni e

prenotare vacanze o soggiorni era abituale per il 39% degli intervistati. Si tratta, quindi, di

percentuali almeno doppie rispetto ai servizi pubblici on line pi diffusi.

Questi risultati sembrano quindi suggerire che, nella fase attuale di diffusione delle-government in

Italia, la principale determinante dello scarso utilizzo dei servizi della PA sia, dopo tanti sforzi per la

costruzione di portali web, ancora la scarsit dellofferta.

Sembra, cio, che gli Enti Locali incontrino difficolt non tanto a promuovere lutilizzo dei propri

servizi, quanto ancora a erogare i servizi stessi. Difficolt di bilancio, assenza di infrastrutture di

connettivit, scarso commitment politico, mancato coinvolgimento in progetti condivisi con altreAmministrazioni, insufficiente utilizzo delle ICT nei processi interni caratterizzano gli Enti esclusi

dalla diffusione delle-government. In altre parole, larga parte della popolazione italiana, spesso

ma non solo residente in Comuni di piccole dimensioni o in aree marginali, soffre di un digital

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divide legato non solo alla mancanza di banda larga, ma anche allimpossibilit di interagire

efficacemente con la PA attraverso il web.

Gli ultimi dati disponibili dellindagine Istat sulle ICT nelle Pubbliche Amministrazioni locali

riportati nella recente e obiettiva Indagine conoscitiva sullICT nella Pubblica Amministrazione

presentata dal Ministro Brunetta alla I Commissione Affari Costituzionali della Camera nellottobre

2009 confermano questo fenomeno. Solo a titolo di esempio, nel 2007 il 97% dei Comuni Italiani,il 98% delle Comunit montane e l89% delle Province ha dichiarato di non erogare nemmeno un

servizio a piena interattivit sul proprio sito web.

Difficolt nellofferta si riscontrano anche considerando il tema della partecipazione alla politica

locale tramite il web e le nuove tecnologie. Il rapporto del Dipartimento per lInnovazione e del

CNIPA sopra citato mostra che forum e sondaggi sono presenti, rispettivamente, nell8 e 7% dei

Comuni Italiani superiori ai 10.000 abitanti. Iniziative interessanti per sfruttamento delle

potenzialit del cosiddetto web 2.0 esistono ma rappresentano ancora casi isolati.

3. Quali prospettive?

Gli interventi per la diffusione delle-government coinvolgono in modo trasversale tutti i settori

della Pubblica Amministrazione (dalle anagrafi allistruzione, dai servizi pubblici alla salute) e le

migliaia di Enti e Amministrazioni pubbliche che operano a livello nazionale, regionale e locale.

Ogni singola Amministrazione chiamata a conseguire molteplici obiettivi: la reingegnerizzazione

dei processi interni al fine di migliorarne lefficienza, lo scambio in tempo reale di dati e

informazioni con le altre Amministrazioni, lofferta di servizi telematici ad alta interattivit che

consentano di concludere le pratiche direttamente via web, la trasparenza delle informazioni gestite

nei confronti dellutenza.

In tutto questo, le Amministrazioni Regionali stanno giocando un ruolo di primo piano, in quanto ad

esse di fatto demandata non solo la gran parte della fase attuativa di tali politiche, ma anche il

raccordo tra i piani nazionali e le esigenze dei territori, nei quali avviene leffettiva erogazione della

maggioranza dei servizi rivolti a cittadini e imprese.

E evidente quindi la complessit di tali politiche, determinata non tanto da problematiche di

carattere tecnologico (le tecnologie necessarie sono gi disponibili e diffuse nel settore privato), ma

piuttosto dallarticolata governance che tali interventi richiedono. Appare manifesta, infatti,

lesigenza di un pi efficace coordinamento sia a livello politico e amministrativo sia a livello

tecnico e organizzativo tra i vari livelli amministrativi per disegnare strategie condivise, evitare

duplicazioni favorendo linteroperabilit e il riuso delle soluzioni tecnologiche sviluppate eaggregare la domanda di ICT di Enti e Amministrazioni pubbliche agendo il pi possibile come

soggetto unitario nei confronti del mercato.

In particolare, la scarsa quantit e qualit dei servizi di e-government disponibili, tenuto conto

dellingente ammontare di risorse dedicate negli ultimi anni alle interfacce di front-office quali

portali e siti web pubblici, suggerisce lanecessit di politiche nazionali e regionali realmente

inclusive delluniverso degli Enti Locali, nonch di una profonda razionalizzazione dei flussi

informativi tra i vari livelli amministrativi, accompagnata da unarmonizzazione normativa che

regoli linteroperabilit dei dati pubblici, necessaria per disgiungere la titolarit degli stessi (es. i

Comuni per le anagrafi o lAgenzia delle Entrate per i dati fiscali) dal loro utilizzo.

In conclusione, un maggiore coordinamento appare imprescindibile per conseguire, come obiettivo

di base, una maggiore trasparenza e unofferta di servizi pi sofisticata e capillare, che, dai dati a

http://www.istat.it/salastampa/comunicati/non_calendario/20080307_00/http://www.innovazione.gov.it/ministro/pdf/VolumeTerzo.pdfhttp://www.innovazione.gov.it/ministro/pdf/VolumeTerzo.pdfhttp://www.istat.it/salastampa/comunicati/non_calendario/20080307_00/


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disposizione, sembra costituire il vero ostacolo allutilizzo delle-government tra i cittadini e le

imprese.

Si tratta indubbiamente di un processo lungo e difficile, che trova nella frammentazione

amministrativa italiana uno dei principali ostacoli. Nel frattempo, come sottolinano i pi recenti

studi sullevoluzione delle-government, una prima semplice soluzione al problema della

trasparenza costituita dallapertura delle banche dati pubbliche a cittadini e imprese sul web

al fine di favorire la creazione di servizi a valore aggiunto da parte degli utenti stessi: non si trattadi costruire costose e complesse piattaforme informatiche, ma semplicemente di caricare su

Internet dati e informazioni in formato riutilizzabile (non solo cio i pdfcon gli incarichi di dirigenti

e consulenti), in modo tale che chiunque non solo li possa leggere, ma li possa interpretare e

ri-usare per nuovi servizi e applicazioni.

*

[1] Il Rapporto scaricabile dal sito del CNIPA allinterno di un pacchetto contenente i rapporti redatti dalla rete dei Centri Regionali di

Competenza per le-government e la Societ dellInformazione a dicembre 2008 e presentati a Forum PA il 12 maggio 2009.

http://www.cnipa.gov.it/html/docs/Societa%20informazione%20territori%20locali.zip . Il Rapporto sulla disponibilit dei servizi di

e-government a livello locale si trova nella cartella approfondimenti settoriali => servizi on line.

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