Università degli Studi di Roma “Tor Vergata”

Dipartimento di Giurisprudenza

Scuola di specializzazione per le professioni legali A.A. 2013/2014

Il fiscal compact e la legge

costituzionale n. 1 del 2012.

Riflessioni a margine delle

sentenze del Tribunale federale

costituzionale tedesco e del

Consiglio costituzionale

francese.

Avv. Francesco Lillo

• Il Fiscal Compact si inserisce in un

ben più articolato e risalente

percorso di revisione del sistema di

governance economica e finanziaria

dell’Unione europea, che ha avuto

avvio nel 2010.

I sei pilastri principali della governance

• 1) un meccanismo di discussione e coordinamento ex ante delle politiche economiche e di bilancio nazionali, realizzato mediante l’adozione a livello nazionale di un ciclo di procedure e strumenti di programmazione previsto e disciplinato a livello comunitario e concentrato nei primi sei mesi dell’anno (da qui la denominazione di “Semestre Europeo”), che vede una più stringente interazione tra Istituzioni comunitarie e nazionali e che è destinato a integrarsi con i cicli di programmazione e di bilancio nazionali, al fine di consentire, di valutare contemporaneamente le politiche strutturali e le misure di bilancio in un quadro di complessiva coerenza e sostenibilità, quale presupposto per una più efficace vigilanza e integrazione delle politiche economiche e di bilancio nazionali nell’Eurozona e nella UE;

I sei pilastri principali della governance

• 2) una più stringente applicazione del Patto di

stabilità e Crescita, realizzata in virtù del

rafforzamento sia del suo braccio preventivo

sia di quello correttivo, attraverso l’adozione

di tre appositi regolamenti;

I sei pilastri principali della governance

• 3) l’introduzione, mediante due appositi

regolamenti, di una sorveglianza sugli squilibri

macroeconomici degli Stati membri che

include meccanismi di monitoraggio, allerta,

correzione e sanzione;

I sei pilastri principali della governance

• 4) l’introduzione di requisiti comuni per i

quadri nazionali di bilancio, mediante

l’adozione di una apposita direttiva;

I sei pilastri principali della governance

• 5) l’istituzione di un Meccanismo permanente

per la stabilità finanziaria della Zona Euro,

attraverso una modifica dell’articolo 136 del

Trattato sul funzionamento della UE, adottata

dal Consiglio europeo del 24-25 marzo 2011

e da recepirsi ad opera degli ordinamenti

nazionali;

I sei pilastri principali della governance

• 6) il Patto “Europlus”, adottato con una

dichiarazione dei Capi di Stato e di Governo

dell'11 marzo 2011, che impegna gli Stati

aderenti (Eurozona e alcuni altri Stati) a porre

in essere ulteriori interventi in materia di

crescita, occupazione, sostenibilità delle

finanze pubbliche, competitività e

coordinamento delle politiche fiscale.

“Trattato sulla stabilità, coordinamento e governance

nell’Unione economica e monetaria” firmato il 2 marzo 2012

• Il Trattato in esame si propone i principali obiettivi di “rafforzare il pilastro economico dell'unione economica e monetaria”, “rinsaldare la disciplina di bilancio attraverso un patto di bilancio”, “potenziare il coordinamento delle politiche economiche” degli Stati membri, “migliorare la governance della zona euro, sostenendo in tal modo il conseguimento degli obiettivi dell'Unione europea in materia di crescita sostenibile, occupazione, competitività e coesione sociale”.

“Trattato sulla stabilità, coordinamento e governance

nell’Unione economica e monetaria” firmato il 2 marzo 2012

• Esso dedica il Titolo III interamente al “Fiscal

Pact”, “Patto di bilancio”, stipulato tra le parti

contraenti per l’adozione di una disciplina di

bilancio comune ispirata a un maggior rigore

e a un rafforzamento del ruolo delle

Istituzioni comunitarie e della loro interazione

con gli Stati aderenti.

“Trattato sulla stabilità, coordinamento e governance

nell’Unione economica e monetaria” firmato il 2 marzo 2012

I pilastri della disciplina di bilancio

1) disavanzo pubblico non superiore al 3%

del PIL;

2) debito pubblico non superiore al 60% del

PIL.

“Trattato sulla stabilità, coordinamento e governance

nell’Unione economica e monetaria” firmato il 2 marzo 2012

Art. 2

l’interpretazione e applicazione dello stesso èsoggetta “al diritto dell'Unione europea, compreso il diritto procedurale ogniqualvolta sia richiesta l'adozione di atti di diritto derivato”

Art. 3

riconoscimento della regola del «pareggio di

bilancio».

Il Patto di bilancio

• Il vincolo sancito dal par. 1 dell’art. 3 del Trattato fiscal compact.

In esso alla lettera a) si prescrive che:

“la posizione di bilancio della pubblica amministrazione di

una parte contraente è in pareggio o in avanzo”.

Ai sensi della lett. b), essa “si considera rispettata se il

saldo strutturale annuo della pubblica amministrazione è pari all'obiettivo di medio termine specifico per il

paese, quale definito nel patto di stabilità e crescita

rivisto, con il limite inferiore di un disavanzo strutturale

dello 0,5% del prodotto interno lordo ai prezzi di mercato”.

Il Patto di bilancio

• Si riconosce un’applicazione delle regole di

bilancio maggiormente attenta all’impatto

esplicato sui saldi finanziari dal contesto

economico nonché agli effetti che la politica di

bilancio può produrre sul medesimo.

Il Patto di bilancio - l’esigenza di flessibilità applicativa del patto

di stabilità e crescita

• L’esperienza dei Regolamenti n. 1055 e 1056 del 2005.

1) Nei quali si afferma l’ obiettivo di pareggio di bilancio nel medio termine.

2) Si lasciano agli Stati adeguati ambiti di manovra per l’attuazione di politiche economiche e di bilancio anticicliche, volte cioè a sfruttare le fasi espansive dell’economia per l’attuazione di politiche di rigore, volte a privilegiare il consolidamento (o risanamento) finanziario, e a contrastare le fasi recessive dell’economia attraverso una maggiore flessibilità di bilancio atta a consentire politiche fiscali ed economiche espansive.

Il Patto di bilancio - l’esigenza di flessibilità applicativa del patto

di stabilità e crescita

• Il recente Trattato Fiscal Compact prosegue

lungo le esposte linee direttrici, sulla scia degli

ulteriori interventi operati sul Patto di

Stabilità e Crescita ad opera dei Regolamenti

n. 1175 e 1177 del 2011.

Il Patto di bilancio – i benefici per i

paesi più virtuosi

• In tale ottica, la lettera d) dell’art. 3 del Trattato ammette che la soglia limite di disavanzo possa essere anche maggiore per i Paesi più virtuosi, individuati in quelli in cui “il rapporto tra il debito pubblico e il prodotto interno lordo ai prezzi di mercato èsignificativamente inferiore al 60% e i rischi sul piano della sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche sono bassi”: in questi casi, “il limite inferiore per l'obiettivo di medio termine di cui alla lettera b) può arrivare fino a un disavanzo strutturale massimo dell'1,0% del prodotto interno lordo ai prezzi di mercato”, doppio rispetto al limite generale dello 0,5%.

Il Patto di bilancio – la deviazione degli obiettivi di medio

termine e la rilevanza di situazioni eccezionali

• Sempre proseguendo nella direzione di una più puntuale disciplina degli elementi di flessibilità, la lettera c) dell’art. 3 del Trattato consente agli Stati di poter “deviare temporaneamente dal loro rispettivo obiettivo di medio termine o dal percorso di avvicinamento a tale obiettivo solo in circostanze eccezionali, come definito al paragrafo 3, lettera b)”.

• Quest’ultima disposizione, a sua volta, definisce tali gli “eventi inconsueti non soggetti al controllo della parte contraente interessata che abbiano rilevanti ripercussioni sulla situazionefinanziaria della pubblica amministrazione oppure periodi di grave recessione economica ai sensi del patto di stabilità e crescita rivisto, purché la deviazione temporanea della parte contraente interessata non comprometta la sostenibilità del bilancio a medio termine”.

Il Patto di bilancio – l’aderenza e l’adattamento dei vincoli

finanziari alla contingenza economica

• L’art. 4 del Regolamento n. 1466 del 1997

• impone di tenere conto, “in particolare, delle entrate straordinarie e delle minori entrate”, attribuendo dunque rilievo alle difficoltà di conseguimento dell’obiettivo fisiologicamente connesse al minore gettito fiscale connaturato alle fasi recessive del ciclo economico. L’art. 4 non menziona invece la spesa per investimenti, che èperaltro espressamente citata dall’art. 2-bis, pure introdotto dal Reg. n. 1175/2011, dove, nell’imporre che “Gli obiettivi di bilancio a medio termine assicurano la sostenibilità delle finanze pubbliche o rapidi progressi verso la sostenibilità”, si prevede altresì che gli stessi debbono comunque consentire “margini di manovra finanziaria, in particolare in relazione alla necessità di investimenti pubblici”.

Il Patto di bilancio – l’aderenza e l’adattamento dei vincoli

finanziari alla contingenza economica – segue

L’art. 4 del Regolamento n. 1466 del 1997

• In sostanza, specifica attenzione è rivolta dal Legislatore comunitario a che i vincoli strutturali di bilancio non si traducano per gli Stati membri in una gabbia insostenibile per la società e per l’economia, preoccupandosi di scongiurarne espressamente, attraverso apposite clausole di flessibilità, i possibili effetti di incremento della pressione fiscale o di ingessamento delle spese volte a sostenere la crescita di lungo periodo.

Il Patto di bilancio – l’aderenza e l’adattamento dei vincoli

finanziari alla contingenza economica

L’art. 4 del Regolamento n. 1466 del 1997

• Una flessibilità che deve essere comunque sana, compatibile con il consolidamento (o risanamento) finanziario, e che è dunque ammessa soltanto ove e nella misura in cui sia giustificata in termini di sostegno all’economia e alla crescita, esigenze che non collidono con gli obiettivi di solidità finanziaria, ma che anzi con essi si pongono in rapporto di necessaria complementarietà e strumentalità, nella consapevolezza che la stabilità delle finanze pubbliche non può che dipendere, nel lungo termine, dalla capacità del sistema di produrre benessere e ricchezza sia economica che sociale.

Il Patto di bilancio – l’osservanza affidata alle Corte

costituzionali nazionali

• L’osservanza del Patto di bilancio, pilastro principale sul quale è incardinato il Patto di Stabilità e Crescita, viene dunque affidata, in primo luogo, alle Corti costituzionali nazionali (ovvero a Istituzioni e meccanismi individuati a livello nazionale atti a garantire con altrettanto rigore ed efficacia “il rispetto fedele” del Patto “lungo tutto il processo nazionale di bilancio”), il che dovrebbe, in prospettiva, deflazionare il ricorso alla procedura per disavanzi eccessivi, nella misura in cui l’intervento delle Corti nazionali riesca ad assicurare in modo efficace l’osservanza dei vincoli comunitari.

Riflessioni critiche – le deroghe al principio di primazia del diritto

comunitario – la teoria dei controlimiti

• Eloquente, al riguardo, l’orientamento del Consiglio di Stato n. 4207 dell’ 8

agosto 2005 il quale ha affermato che “L'incidenza - sulla norma interna

confliggente con il diritto comunitario - di un giudicato costituzionale

additivo, che abbia modificato la norma stessa in funzione della tutela di

un diritto fondamentale, preclude al giudice interno la possibilità di

prospettare alla Corte del Lussemburgo un quesito pregiudiziale: la tutela

dei diritti fondamentali, riservata alla Corte costituzionale, agisce infatti

quale «controlimite» alle limitazioni di sovranità consentite dall'art. 11

cost., ed esclude la possibilità per il giudice di fare ricorso agli strumenti

comunitari di risoluzione dei conflitti normativi.”

Riflessioni critiche – le deroghe al principio di primazia del diritto

comunitario – la teoria dei controlimiti

• il Consiglio di Stato afferma ancora che “Il giudice

nazionale non è tenuto alla disapplicazione di una

norma interna, della quale venga prospettato

conflitto con una norma di diritto comunitario

carente del requisito della diretta applicabilità”.

Riflessioni critiche – le deroghe al principio di primazia del diritto

comunitario – la teoria dei controlimiti

• La pronuncia del Consiglio di stato è importante ai fini ricostruttivi:

• il giudice nazionale non può limitarsi a disapplicare la norma di diritto interno contrastante con il diritto comunitario, qualoradifetti una disciplina comunitaria direttamente applicabile, essendo necessario l’intervento della Corte di giustizia;

• la posizione della Consulta che valuta l’ordinamento nazionale e quello comunitario come ordinamenti separati, ha determinato l’elaborazione da parte della dottrina costituzionalistica della teoria dei controlimiti secondo la quale la sovranità statale, lungi dall’essere assorbita all’interno di una sovranità superiore, risulta limitata ai sensi dell’art. 11 Cost.

• è l’area dei diritti fondamentali a fungere da controlimite alle limitazioni spontaneamente accettate con il Trattato.

Il cerchio della fondamentalità

• E’ quest’ultimo uno dei cardini dei precetti

alle fondamenta delle carte costituzionali,

secondo il quale è sottratto al legislatore il

potere di cancellare anche uno solo dei

principi, dei diritti e doveri fondamentali

originariamente previsti, così come il potere di

introdurne di nuovi.

La sentenza del Tribunale federale

costituzionale tedesco

• Con una decisione sofferta il Tribunale federale

costituzionale tedesco ha respinto i ricorsi per

l’incostituzionalità delle leggi di ratifica del Trattato

istitutivo del fondo finanziario europeo di stabilità e

del c.d fiscal compact.

• Si tratta di una pronuncia che ha ispirato

l’esclamazione ja, aber che indulge ad una

approccio prudente ed al tempo stesso

interlocutorio.

La sentenza del Tribunale federale

costituzionale tedesco

• Le condizioni significative:

• Il punto di partenza è che i deputati, in quanto rappresentanti eletti del popolo, debbano conservare il controllo sulle fondamentali decisioni politiche di bilancio. E’ necessario che, nell’inserimento di riserve, venga salvaguardato l’assenso del Parlamento su operazioni salva-stati che comportino oneri finanziari eccedenti il capitale rispetto all’originario obbligo assunto con la sottoscrizione del Trattato.

La sentenza del Tribunale federale

costituzionale tedesco

• In secondo luogo, è necessario

assicurare il rispetto sulle singole

operazioni di salvataggio nell’ambito

delle condizioni di natura

procedimentale.

• Nonché, garantire l’informazione al

Parlamento.

La sentenza del Consiglio

costituzionale francese

• Il Consiglio afferma che una diretta

introduzione nell’ordinamento francese della

“regola d’oro” in materia di equilibrio di

bilancio, verrebbe a ledere sia le prerogative

costituzionali del governo e del parlamento

nell’elaborazione e nell’adozione delle leggi

finanziarie sia il principio di annualità del

bilancio sancito dagli artt. 34 e 47 della Carta.

La sentenza del Consiglio

costituzionale francese

• In sostanza, secondo il Consiglio, dal momento che la Francia, per rispettare gli impegni sanciti dall’art. 3,1°comma del trattato, è chiamata ad adottare – sulla base del secondo termine dell’alternativa posta dall’art. 3,2° comma – delle disposizioni di tipo organico dotate degli effetti previsti da tale norma, l’autorizzazione alla ratifica del Fiscal compact non deve essere preceduta da una revisione costituzionale. Secondo i giudici francesi, inoltre, l’art. 8 del trattato, relativo al controllo della corte di giustizia dell’Unione europea, non pregiudica le condizioni essenziali per l’esercizio della sovranitànazionale.