IL DIRITTO AMMINISTRATIVO DELL’EMERGENZA ... - tesi.luiss.it · PDF fileil diritto...

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I

INTRODUZIONE ................................................................................................................... 1

CAPITOLO 1 ......................................................................................................................... 3

LA DISCIPLINA DEI RIFUTI TRA GESTIONE ORDINARIA ED EMERGENZIALE ........................ 3

1. Le fonti ed i principi fondamentali della materia dei rifiuti, tra diritto interno e normative comunitarie. .................................................................................................. 3

1.1. La direttiva numero 98/08, il principio di prevenzione e la sua mancata applicazione quale concausa dellemergenza. Larticolo 29 della direttiva ed i cd. Programmi di prevenzione dei rifiuti .............................................................................. 7

2. La classificazione ordinaria dei rifiuti e la sua sospensione nel periodo di emergenza. ................................................................................................................... 25

2.1.1 La deroga mediante L nr. 90/08 e mediante ordinanza a partire dall OPCM 11/2/94 ..................................................................................................................... 39

3. Il sistema delle competenze in materia di rifiuti tra organismi di gestione ordinaria ed organi extra ordinem. .............................................................................................. 47

3.1 La deroga parziale alle competenze ordinarie durante il regime emergenziale. ... 49

3.2 I consorzi obbligatori dei rifiuti ed il rapporto con il commissariato di Governo. .. 52

3.3 I Ritardi nellattuazione delle discipline degli ATO come conseguenza dellemergenza rifiuti. ................................................................................................... 54

CAPITOLO 2 ....................................................................................................................... 57

IL DIRITTO AMMINISTRATIVO DELLEMERGENZA E LA GESTIONE EMERGENZIALE DEI RIFIUTI. .............................................................................................................................. 57

1. I Poteri eccezionali: presupposti, limiti e legittimazione costituzionale. .................. 57

2. Settori di intervento e casi storici dellamministrazione dellemergenza. Aspetti giuridici comuni. ............................................................................................................ 63

2.1 Il sacrificio di un singolo diritto soggettivo per ragioni di interesse pubblico. ... 74

2.2 La possibili ricostruzione di un sistema unitario: il caso dellemergenza rifiuti in Campania e degli eventi tellurici in Abruzzo. ............................................................ 77

2.3 Le relazioni con il potere giudiziario. .................................................................. 83

3. Le ordinanze di necessit e urgenza nel settore dei rifiuti. Levoluzione della disciplina dal DPR n. 915/1982 allattuale Testo Unico Ambientale............................. 86

CAPITOLO 3 ..................................................................................................................... 100

LA GESTIONE DEI RIFIUTI IN CAMPANIA TRA LINADEGUATEZZA DELLA RISPOSTA ORDINARIA ED IL NECESSARIO RICORSO AI POTERI ECCEZIONALIU. LO STATO DI EMERGENZA ED ESAME DELLE FONTI PRINCIPALI. ......................................................... 100

1.Inquadramento Storico della vicenda. ..................................................................... 100

2. La normalizzazione dellemergenza: ordinanze e provvedimenti ad hoc che hanno ormai costituito un corpo a s di norme giuridiche. Caratteri giuridici peculiari. ...... 107

II

2.1 La deroga alla normativa vigente. Il graduale ampliamento della struttura commissariale e la progressiva estromissione dei comuni e delle comunit locali dalla gestione dei rifiuti. ......................................................................................... 112

2.2 Un tratto singolare: le deroghe alle deroghe. ................................................... 118

2.2.2.1 LOPCM n. 3639/2008 e la deroga al D. L. 263/2006. ................................. 119

2.2.2.2. I poteri di deroga in relazione al D.L. 61/2007 convertito nella L. 87/2007. ................................................................................................................................ 125

2.3 Le deroghe alle competenze regionali. ................................................................. 127

2.4 Le deroghe alla Giurisdizione e alle competenze della Magistratura. .................. 129

3. Il concreto atteggiarsi dei poteri commissariali. Esame delle ordinanze n. 500 del 2007 e n. 164 del 2006. ............................................................................................... 134

4. Un diritto ambientale speciale per la Campania. Il D. L. n. 90/2008 convertito in L. 123/2008. .................................................................................................................... 137

5. Il D. L. 195/2009, convertito in Legge 26/2010 e la fine dello stato di emergenza. Criticit e problemi ancora aperti. .............................................................................. 143

CONCLUSIONI .................................................................................................................. 147

1

INTRODUZIONE Il presente lavoro avr ad oggetto lesame delle principali

caratteristiche di quella esperienza peculiare che ha connotato un arco

di tempo di oltre quindici anni in Regione Campania e conosciuto

come Periodo dellEmergenza Rifiuti.

Si trattato di una vera e propria stagione in cui le regole ordinarie

della gestione del fenomeno afferente la complessa materia del ciclo

dei rifiuti sono state sospese, con la creazione di normative ad hoc

dettate per un verso per fronteggiare la grave situazione di emergenza,

e per altro, per approntare nuove norme che consentissero alla seconda

regione italiana per numero di abitanti di tornare alla normalit.

Il fenomeno ha interessato, per la sua stessa estensione, i pi diversi

ambiti dellintervento pubblico, cos come ha rappresentato una

occasione per misurarsi con le caratteristiche di una eccezionalit che,

gradualmente, si trasformata in una condizione staticamente

ordinaria, anche a causa del suo abnorme prolungamento.

Come si vedr nello sviluppo delle riflessioni poste a base di presente

elaborato, diverse branche del diritto sono state intaccate dalla

normativa eccezionale. Solo da un punto di vista formale non sono

stati derogati i principi formali dellordinamento, anche se, in alcuni

momenti di crisi acuta, la prevalenza della eccezionalit ha lambito

anche regole di carattere generale.

In tale ultima direzione le deroghe anche alle normative ambientali, a

loro volta fondate su direttive europee, hanno rappresentato una

caratteristica che troveremo in pi provvedimenti di natura vuoi

normativa, vuoi ordinamentale.

2

In conseguenza di tale impostazione si costruito un vero e proprio

sistema dellemergenza rifiuti valevole sul territorio regionale che non

ha risparmiato neanche la materia penale, di per se assoggettata ai

principi di riserva di legge e di statualit.

Ed infatti, anche in tale settore si assister alla previsione di norme

con valenza territoriale limitata alla Regione.

La complessit del fenomeno, le difficolt incontrate nellimpostare

una risposta che potesse essere, allo stesso tempo, immediata ed

efficace hanno determinato il prolungamento oltre ogni previsione

della stagione dellemergenza, mettendo a dura prova anche i rapporti

interistituzionali nonch quelli tra istituzioni e cittadini.

Le stesse regole dellemergenza, che pur avevano trovato esplicazioni

e previsioni costituzionali nella giurisprudenza del Giudice delle

Leggi hanno visto, nel periodo in esame, ulteriori e pi penetranti

applicazioni, tutte dettate dalla chiara esigenza di fornire una risposta

al tema emergenziale.

In tale contesto non sono mancati momenti di conflitto anche di natura

giurisdizionale, risolti, in concreto, attraverso una interpretazione

elastica delle norme che, per un verso, ha legittimato loperato degli

organi operanti in deroga e, nello stesso tempo, ne ha cercato una

lettura confermativa dellinserimento dellesercizio di tali poteri

allinterno della architettura costituzionale.

Si trattato di un esercizio interpretativo nuovo, che ha dimostrato ,

ancora una volta, la capacit di tenuta del sistema giuridico.

3

CAPITOLO 1

LA DISCIPLINA DEI RIFUTI TRA GESTIONE ORDINARIA ED EMERGENZIALE

1. Le fonti ed i principi fondamentali della materia dei rifiuti, tra diritto interno e normative comunitarie. Affrontare il tema della gestione complessiva dei rifiuti, per esaminare

poi il fenomeno della emergenza in Campania, non operazione

semplice, sia per quanto riguarda la ricostruzione storica del

fenomeno, sia, e soprattutto per quel che qui riguarda,

lindividuazione delle linee di sviluppo normative del sistema.

In particolare, la presenza di fonti normative di diverso livello, a

partir