Il decentramento in Italia Intervento di Massimo Bordignon Università Cattolica del Sacro Cuore...

Il decentramento in Italia

Intervento di

Massimo Bordignon Università Cattolica del Sacro Cuore

XVII CONFERENZAFINANZIAMENTO DEL SETTORE PUBBLICO

Pavia, Università, 15 - 16 settembre 2005

Indice• Il quadro istituzionale

Motivazioni, tecnichedifficoltà del decentramento italianoSviluppi costituzionali

• I numeri Spesa e entrate Dipendenti Il dualismoIl decentramento costituzionale prossimo futuroConfronti internazionali

Conclusioni

Perché il decentramento?

La situazione pre-decentramento

• Finanza derivata: accentramento prelievo, finanziamento tramite trasferimenti spesso di tipo vincolato

• Motivazioni: aspetti redistributivi e di efficienza (forti critiche alla gestione dei tributi locali prima della riforma tributaria, centralizzazione Ilor)

• A inizio anni ’90 i trasferimenti erariali Ror sono il 97% del totale delle entrate locali, quasi tutti vincolati

• Problemi: crisi finanziaria, scarsa capacità di gestione autonoma del bilancio, finanziamenti ex-post a carico del bilancio dello Stato (decreto Stammati, fiscalizzazione disavanzi finanziari), limitati effetti redistributivi, trasferimenti discrezionali, prevalenza “spesa storica” nei criteri di finanziamento, fly paper effects.

Gli obiettivi (tecnici) del decentramento

*Responsabilizzare autonomie locali sul proprio bilancio;

autonomia a livello tributario

capacità di programmazione;

• Migliorare la rappresentanza degli interessi locali;

• Rendere più responsabile finanziariamente il ceto politico locale

• Ci sono anche ragioni politiche (redistribuzione tra aree..)

Come farlo: la tecnica del decentramento

• ENTRATE : processo a cascatasostituzione trasferimenti vincolati con

trasferimenti senza vincolo di destinazione; sostituzione trasferimenti con compartecipazioni a

tributi erariali sostituzioni compartecipazioni con tributi propri;

• SPESA: delega funzioni e ampliamento competenze con legge ordinaria,

introduzione di leggi tese a rendere direttamente responsabile l’ente locale di eventuali disavanzi;

Come farlo: la tecnica del decentramento

• POLITICA: modifica leggi elettorali, sistema semi-presidenziale (elezioni Sindaco, Presidenti Regioni, Province), personalizzazione: rapporto eletto /cittadini in cerca di maggiore accountability;

• COSTITUZIONE: modifica leggi costituzionali per ridefinire e stabilizzare i rapporti livelli di governo;

Le tappe principali del decentramento

• 1990 , previsione autonomia tributaria Comuni; • 1992, introduzione Ici ;• 1993, regionalizzazione contributi sanitari;• 1993, elezione diretta del Sindaco e del Presidente Provincia• 1995, abolizione trasferimenti vincolati regioni (eccetto FSN), compartecipazione

accisa benzine, tributo sui rifiuti, fondo perequativo;• 1997-8, Leggi Bassanini sul decentramento amministrativo e decreti delegati;• 1998, abolizione contributi regionali, introduzione Irap, introduzione addizionale

regionale sull’Irpef;• 1999, introduzione addizionale comunale e provinciale sull’Irpef;• 1999, Legge Costituzionale per l’elezione diretta Presidente Giunta Regionale e

autonomia statutaria;• 2000, decreto leg.56, abolizione trasferimenti erariali FSN, introduzione

compartecipazione IVA; • 2001 Revisione Titolo V costituzione; • 2003 legge la Loggia

Più di recente: le difficoltà del decentramento

• Mai definiti i principi generali: crescita contenzioso Stato-Regioni (+ 500% dopo il 2001)

• Applicazione del 117? Solo in parte, con sentenze della Corte Costituzionale

• Applicazione del 119? NO, anzi passi indietro..

• 2003 Blocco delle addizionali Irpef e Irap• 2003 Introduzione Alta Commissione di Studi sul federalismo fiscale,

Rapporto ottobre 2005?

• 2005 Blocco riparto 56/2000 e previsione sua sostituzione

Una nuova avventura costituzionale: il ddl AS 2544-b

• 10 ottobre 2003, Bozza Consiglio dei Ministri • 23 ottobre 2003, presentata dal Governo al Senato• 25 marzo 2004, Approvato dal Senato in prima

lettura • 15 ottobre 2004, Camera approva il testo (con

numerose modifiche)• 23 marzo 2005, Senato approva stesso testo. • la seconda e definitiva lettura (Camera)

“potrebbe” avvenire entro la fine dell’anno – equilibri politici?

Il ddl AS 2544-b: le principali novità

• Maggiori interventi sulla FORMA DI GOVERNO (governo del primo ministro, norme anti-ribaltone)

che sulla FORMA DELLO STATO

• Introduzione Senato federale, abbandono bicameralismo perfetto

• Nuova disciplina del procedimento legislativo

• Revisione articolo 117;

• Dimagrimento area materie concorrenti;

• devolution

• Abolizione articolo 116 (federalismo a velocità variabile);

Il Senato federale e il procedimento legislativo

• Leggi a prevalenza Camera: art. 117 competenze esclusive dello Stato

• Leggi a prevalenza Senato: art. 117 competenze concorrenti

• Leggi (necessariamente) bicamerali: materie art. 117 (lettera m e p); le materie di cui all’art. 119 (principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema fiscale, fondo perequativo, risorse aggiuntive); l’esercizio dei poteri sostitutivi (art. 120 secondo comma); il sistema di elezione di Camera e Senato, tutte le altre materie per le quali la legge rinvia espressamente alla legge dello Stato

Il ddl AS 2544-b e il federalismo fiscale

• L’articolo 119 non viene modificato• Disposizioni transitorie (art. 57 federalismo fiscale

e finanza statale) : “Entro tre anni dalla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale, le leggi dello Stato assicurano l’attuazione dell’art. 119 della Costituzione. In nessun caso l’attribuzione dell’autonomia impositiva ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni può determinare un incremento della pressione fiscale complessiva”

Ma quanto si è decentrato? Le cifre del decentramento• Difficoltà di indicatori non ambigui del

decentramento;• Difficoltà di fonti dati non controverse e

affidabili sui numeri del decentramento;• Diverse fonti (Istat, Rgs, Mef, Bilanci

regionali non comunicanti tra di loro;• Qui: solo dati ufficiali Istat (Relazione

generale)

La spesa

La spesa locale in % della spesa totale delle amministrazioni pubbliche

21%

22%

23%

24%

25%

26%

27%

28%

29%

1990 1993 1999 2003

Spesa AL/Spesa Amm.Pubbliche

I numeri del decentramento: la spesa delle amministrazioni locali negli anni ‘90

1990 1993 1999 2002 Spesa A locali / A centrali (in percentuale)

0.54 0.46 0.72 0.86

Spesa A locali / A centrali al netto interessi (in percentuale)*

0.87 0.80 1.17 1.30

Amministrazioni locali su Pil (in percentuale)

14,4 13,68 13,08 14,16

*Tutta la spesa per interessi passivi è stata attribuita alle amministrazioni centrali Fonte: Nostre elaborazioni su dati Istat

La spesa delle Amministrazioni pubbliche

per funzione

• Servizi generali

• Difesa

• Ordine pubblico e sicurezza

• Affari economici

• Protezione dell’ambiente

• Abitazioni e assetto del territorio

• Sanità

• Attività ricreative, culturali e di culto

• Istruzione

• Protezione sociale

Beni pubblici tradizionali

Welfare

Sviluppo e territorio

Spesa delle Amministrazioni Pubbliche per funzioni - incidenza percentuale sul PilFonte: nostre elaborazioni su dati ISTAT

0

10

20

30

40

50

60

70

1990 1993 1999 2003

anni

inc

ide

nza

% s

ul

Pil



Welfare

Totale della Spesa delle Ap

Spesa delle Amministrazioni Pubbliche per funzioni - composizione percentualeFonte: nostre elaborazioni su dati ISTAT

0

10

20

30

40

50

60

70

1990 1993 1999 2003

anni

%



Welfare


0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1990 1993 1999 2003

Spese delle AC sulle AP

Spese delle AL sulle AP


0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

1990 1993 1999 2003



Il welfare

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

1990 1993 1999 2003



Spese degli EP sulle AP

L'istruzione

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

1990 1993 1999 2003



Il welfare escludendo la protezione sociale

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

1990 1993 1999 2003



La sanità

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

1990 1993 1999 2003



Spesa

• Limitato aumento spesa autonomie locale sul totale (2 punti su AT, 30 punti su A centrali) in una situazione che ha visto riduzione spesa pubblica complessiva (interessi) e aumento spesa previdenziale su altre spese;

• Aumento concentrato soprattutto sulla componente sviluppo e territorio, meno su componente welfare

• Beni pubblici tradizionali saldamente nelle mani Stato centrale

I dipendenti pubblici locali

unità di lavoro AL /unità di lavoro amministrazioni pubbliche

39,00%

39,50%

40,00%

40,50%

41,00%

41,50%

42,00%

42,50%

43,00%

43,50%

44,00%

1990 1993 1999 2003

unità di lavoro AL/unità di lavoro amministrazionipubbliche

Dipendenti pubblici locali

• Lieve aumento in percentuale: l’accresciuto ruolo delle autonomie locali è avvenuto con dipendenti pubblici costanti;

* Ma la dinamica retributiva più elevata che a livello locale (contrattazione integrativa).

Le entrate

Il decentramento: entrate

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

1990 1993 1999 2003

Entrate fiscali locali / Totale Entrate locali

Entrate fiscali locali /Entrate fiscali PA

Le entrate

• Più marcato decentramento sul lato tributario;

• Quasi la metà delle entrate delle autonomie locali deriva da risorse fiscali;

• E la quota dei risorse tributarie locali è aumentata di 10 punti sul totale;

• Ma quanto sono effettivamente tributi propri? Miei numeri e dualismo…

Tabella 2 – Le spese complessive pro-capite* (milioni di euro)

Impegni Pagamenti v% v% Regione

1999 2000 2001 99/00 00/01

1999 2000 2001 99/00 00/01

Abruzzo 1.542 1.753 2.064 13,7 17,7 1.440 1.636 1.844 13,6 12,7 Basilicata 1.947 1.936 1.849 -0,6 -4,5 1.950 1.703 2.475 -12,6 45,3 Calabria 1.707 1.676 1.991 -1,8 18,8 1.444 1.665 1.935 15,3 16,2 Campania 1.463 1.603 1.888 9,6 17,8 1.354 1.402 1.673 3,5 19,3 Emilia-Romagna 1.723 1.654 1.859 -4,0 12,4 1.510 1.695 1.813 12,3 7,0 Lazio 1.476 1.760 2.033 19,2 15,5 1.351 1.595 1.939 18,0 21,6 Liguria 1.661 1.799 2.069 8,3 15,1 1.442 1.595 2.105 10,6 32,0 Lombardia 1.341 1.465 1.688 9,2 15,3 1.325 1.467 1.668 10,7 13,7 Marche 1.744 1.616 1.843 -7,3 14,0 1.492 1.573 1.829 5,4 16,3 Molise 2.524 2.575 2.812 2,0 9,2 1.779 1.912 2.259 7,4 18,2 Piemonte 1.465 1.707 2.103 16,5 23,2 1.413 1.667 2.060 17,9 23,6 Puglia 1.350 1.275 1.535 -5,5 20,4 1.236 1.310 1.685 5,9 28,7 Toscana 1.497 1.720 1.907 14,9 10,9 1.441 1.680 1.845 16,6 9,9 Umbria 2.526 1.735 2.010 -31,3 15,9 1.677 1.924 2.167 14,8 12,6 Veneto 1.531 1.606 1.842 4,9 14,7 1.416 1.591 1.648 12,4 3,6 Media 1.700 1.725 1.966 3,2 14,4 1.485 1.628 1.930 10,1 18,7 Media Nord 1.544 1.646 1.912 7,0 16,0 1.421 1.603 1.859 13,0 16,0 Media Centro 1.811 1.708 1.948 -1,0 14,0 1.490 1.693 1.945 14,0 15,0 Media Sud 1.756 1.803 2.023 3,0 13,0 1.534 1.605 1.978 6,0 23,0

*Le spese complessive qui considerate non comprendono le partite di giro, i fondi globali, i rimborsi di prestiti e gli oneri di gestione e riversamenti di entrate

Tabella 5.1 – Quota dei tributi propri In % delle entrate

correnti* In % del PIL

regionale Regione 1999 2000 2001 1999 2000 2001

Abruzzo 37,4 38,8 34,8 2,9 3,1 3,4 Basilicata 24,0 29,5 25,0 2,5 2,9 3,2 Calabria 20,1 23,0 21,2 2,5 2,9 3,1 Campania 28,4 26,5 27,2 2,8 2,8 3,0 Emilia-Romagna 54,6 61,2 55,8 3,6 3,8 3,7 Lazio 58,5 63,7 44,0 3,6 3,9 3,5 Liguria 39,6 38,9 35,3 3,0 3,0 3,0 Lombardia 72,0 73,1 64,9 3,9 3,9 3,8 Marche 50,9 50,6 45,7 3,7 3,8 3,4 Molise 25,0 26,7 23,9 2,7 2,9 3,0 Piemonte 59,1 62,5 50,0 3,6 3,9 3,6 Puglia 32,7 31,8 28,8 2,9 3,0 3,1 Toscana 43,0 41,9 42,6 3,0 3,0 3,4 Umbria 43,2 39,0 35,4 3,5 3,2 3,3 Veneto 49,6 58,7 53,7 2,9 3,3 3,7 Media 42,5 44,4 39,2 3,1 3,3 3,4 Media Nord 55,0 58,9 51,9 3,4 3,6 3,6 Media centro 48,9 48,8 41,9 3,5 3,5 3,4 Media Sud 27,9 29,4 26,8 2,7 2,9 3,1

*sul totale delle entrate correnti al netto dei trasferimenti da UE

Il decentramento sul territorio

• La spesa pro-capite (delle attuali regioni) è più o meno uniforme sul territorio (lievemente più alta al Sud, maggiore quella in conto capitale, minore quella corrente, soprattutto sanità)

• Ma in media i tributi propri sono doppi al Nord che al Sud, con un divario che è di 4 volte tra la regione più ricca e quella più povera

Cosa succederebbe se decentrassimo come previsto dalla riforma del titolo

v?

IL DECENTRAMENTO COSTITUZIONALE PER FUNZIONI – SPESA DELLE AMMINISTRAZIONI LOCALI – ANNO 2003 (milioni di euro) Funzioni Spesa totale pre-

decentramento (a)

Spesa totale post-decentramento

(b)

Variazione (b)-(a)

Variazione percentuale (b)-(a)/(a)

Servizi generali 23.067 23.313 246 1,1 Difesa 11 11 0 - Ordine pubblico 3.368 3.368 0 - Affari economici 32.426 38.519 6.093 18,8 Protezione Ambiente

5.720 6.270 550 9,6

Abitazioni e territorio

9.730 9.950 220 2,3

Sanità 82.266 82.733 467 0,6 Attività ricreative 7.191 8.401 1.210 16,8 Istruzione 20.012 67.609 47.597 237,8 Protezione sociale 8.398 21.068 12.670 150,9 Totale 192.189 261.242 69.053 35,9 Fonte: ISAE, 2005

IL DECENTRAMENTO COSTITUZIONALE PER REGIONI - ANNO 2003 (milioni di euro) Regioni Maggiore spesa a

seguito del decentramento

Maggiore spesa a seguito del decentramento in termini procapite (euro)

Maggiore spesa in rapporto al Pil regionale

Piemonte 4.203 984 3,8 Lombardia 8.741 945 3,3 Veneto 4.656 1.003 4,0 Liguria 1.782 1.130 4,5 Emilia Romagna 3.779 926 3,3 Toscana 3.688 1.034 4,2 Marche 1.628 1.082 4,9 Umbria 1.050 1.238 5,8 Lazio 8.464 1.626 6,3 Centro-nord 37.991 1.087 4,2 Abruzzo 1.719 1.337 7,1 Molise 459 1.427 8,1 Campania 8.730 1.516 9,9 Basilicata 949 1.590 10,1 Puglia 5.299 1.311 8,7 Calabria 3.322 1.652 11,5 Mezzogiorno 20.478 1.461 9,4 Totale Regioni a Statuto Ordinario

58.469 1.194 5,2

Totale Regioni a Statuto Speciale

10.584 1.185 6,3

Totale Regioni 69.053 1.193 5,3 Centro Nord 39.584 1.063 4,1 Mezzogiorno 29.469 1.426 9,1 Fonte: ISAE, 2005

Il decentramento costituzionale

• Il decentramento ulteriore previsto dalla Costituzione richiederebbe di trasferire ulteriori risorse alle regioni (e a cascata, agli altri enti locali) per circa il 5% Pil o il 10% della Spesa pubblica;

• Questo decentramento sarebbe focalizzato essenzialmente nell’area del Welfare, in particolare sull’Istruzione;

• Ma il decentramento al Sud sarebbe maggiore (perché più spesa pubblica da decentrare è concentrata al Sud che al Nord);

• E lo sarebbe ancor di più rispetto al Pil (il 10% del Pil delle Regioni del Sud).

Confronti internazionali

• Ma questo decentramento sarebbe eccessivo in un contesto Europeo?

• La struttura delle funzioni allocate alle autonomia locali in Italia sarebbe “fuori linea” rispetto agli altri Paesi europei?

• Negli anni ’90, molti Paesi Europei hanno decentralizzato ma…

Conclusioni

• L’Italia non è, anche dopo le riforme degli anni ’90, un Paese particolarmente decentralizzato, né sul lato della spesa né su quello del prelievo;

• Il decentramento costituzionale renderebbe la struttura della spesa più simile a quella di altri Paesi e non sarebbe comunque elevatissimo, circa il 5% in più di Pil (più alto rispetto spesa primaria)

• Resta il problema del dualismo e di un sistema fiscale / perequativo che sostenga il processo.

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