UNIVERSITÀ DI SIENA - FACOLTÀ DI GIURISPRUDENZA E DI SCIENZE POLITICHE

COLLANA DI STUDI"PIETRO ROSSI" NUOVA SERIE -VOLUME XXV

IL CODICE DEI BENI CULTURALIE DEL PAESAGGIO

TRA TEORIA E PRASSI

a cura di

VALERIA PIERGIGLI e ANNA LISA MACCARI

MILANO - DOTT. A. GIUFFRÈ EDITORE - 2006

INDICE

Autori p. XXI

Presentazione p. XXVII

PARTE I

I BENI CULTURALI

La codificazione del diritto dei beni culturali e del paesaggio

(Bernardo Giorgio Mattarella) » 1

1. La legislazione sui beni culturali: deviante o pilota? » 12. Codice dei beni culturali e del paesaggio e Code du patrimoine » 53. Dalla codificazione alla modificazione del diritto dei beni culturali. » 84. Il processo di elaborazione del Codice » 105. Il problema della completezza del Codice » 13

/ "beni culturali": interpretazione evolutiva di una nozione giuridicaconsolidata (Valeria Piergigli) » 17

1. Introduzione » 172. Identificazione e definizione del concetto di "bene culturale": a) le

cose d'arte ed il metodo degli elenchi ovvero l'approccio estetizzantee statico (1. 1089/1939) » 19

3. {Segue) b) Dalle cose ai beni. I beni culturali come testimonianzemateriali di civiltà ovvero l'approccio storico e la ricerca di una defi-nizione. Verso una nozione aperta ed una tutela dinamica dei beniculturali. Il contributo della ed. Commissione Franceschini » 22

4. (Segue) e) L'approccio antropologico e l'opzione per un sistema mistoai fini della identificazione. La sistemazione della materia nel Co-dice dei beni culturali e del paesaggio » 26

Vili INDICE

5. Beni culturali, patrimonio culturale, identità culturale della Nazio-ne come sintesi delle diversità (e delle identità) regionali e locali:una gerarchla concettuale che conferma l'attualità dell'art. 9Cost. Conclusioni » 36

Beni culturali e riforme costituzionali (Luca Mezzetti) » 47

1. La disciplina dei beni culturali e ambientali in epoca pre-costituzio-nale » 47

2. Beni culturali e Costituzione » 513. I beni culturali tra Stato, regioni ed enti locali » 544. Le funzioni multilivello in materia di beni culturali nella giurispru-

denza della Corte costituzionale » 605. Il Codice dei beni culturali e del paesaggio » 65

La ripartizione di competenze tra Stato e regioni in materia di beniculturali (Francesco Saverio Marini) » 67

1. Le competenze legislative nella riforma del Titolo V: la tipologiadelle materie » 67

2. Il criterio storico-normativo nell'individuazione delle "materie-og-getto" e delle "materie-attività" » 69

3. Le "materie-scopo" e il controllo della Corte costituzionale » 713.1 La sussidiarietà come materia-scopo: la sentenza 303 del 2003 della

Corte costituzionale » 724. Le "materie-tipo di disciplina" e la giurisprudenza costituzionale.... » 7A4.1 (Segue) II criterio di specialità delle materie e la regola della preferen-

za » 765. La tutela e la valorizzazione dei beni culturali: premesse » 796. I beni culturali » 807. La tutela e la valorizzazione » 818. La promozione e la organizzazione delle attività culturali » 849. Le funzioni amministrative: "vecchie" leggi e "nuova" Costituzione"» 859.1 II problema delle funzioni amministrative degli enti locali » 8610. Lo Stato e la regione nell'allocazione delle competenze amministra-

tive » 8811. I limiti di contenuto alla competenza legislativa sull'articolazione

delle funzioni amministrative » 91

Regioni e Codice dei beni culturali (Mariella Zoppi) » 95

INDICE IX

I beni culturali pubblici: verifica dell'interesse culturale e meccanismodel silenzio-assenso (Girolamo Sciullo) » 99

1. L'individuazione dei beni culturali pubblici e dei soggetti privatinonprofip. a) nella 1. 1089/1939 e nel Testo Unico del 1999 » 99

2. (Segue) b) Nel d.P.R. 283/2000 e nel Codice del 2004 » 1003. L'inalienabilità cautelare, la verifica dell'interesse culturale e la

sdemanializzazione dei beni pubblici » 1014. Il meccanismo del silenzio-assenso » 1035. I profili operativi: a) il d.m. 6 febbraio 2004 » 1056. (Segue) b) il d.m. 25 gennaio 2005 » 1067. (Segue) e) il d.m. 28 febbraio 2005 »> 1078. Una valutazione dei due decreti del 2005 » 1099. Valutazioni conclusive » 111

La dichiarazione di bene culturale (Alfredo Fioritto) » 115

1. La dichiarazione dell'interesse culturale del bene » 1152. Il procedimento di vincolo e gli elenchi dei beni culturali » 1213. Il ricorso amministrativo contro la dichiarazione di interesse cul-

turale » 127

La valorizzazione dei beni culturali tra pubblico e privato (LorenzoCasini) » 129

1. Premessa » 1292. Le ragioni della distinzione tra pubblico e privato nella valoriz-

zazione » 1322.1 I peculiari caratteri della funzione » 1332.2 II ruolo dei privati e le dinamiche degli interessi coinvolti » 1353. Le modalità della distinzione e le scelte compiute nel Codice dei

beni culturali e del paesaggio » 1363.1 II regime proprietario, l'iniziativa e la classificazione della funzione. » 1373.2 I profili organizzativi » 1404. Gli effetti della distinzione » 1414.1 L'influenza sullo svolgimento della funzione » 1424.2 L'equilibrio tra sfera pubblica e sfera privata: verso un affievolimento

dei pubblici poteri? » 1434.3. Le attribuzioni e il riparto delle competenze tra Stato e regioni: la

dialettica tra pubblico e privato quale limite alla legislazione regio-nale? » 144

X INDICE

5. Conclusioni » 145

Note sui modelli digestione nella valorizzazione dei beni culturali(Paola Bilancia) » 147

1. Dalla legge Bottai al Codice Urbani » 1472. Forme di leale collaborazione per la valorizzazione » 1513. La difficile perimetrazione delle competenze nella gestione dei beni

culturali » 1544. La fondazione come modello di gestione » 1575. La società come modello di gestione » 1596. Alcune criticità del modello societario » 162

Patrimonio culturale e sviluppo sostenibile (Lioneìlo Franco Punzo) » 167

1. Valorizzazione dei beni culturali e sviluppo » 1672. Sviluppo locale e turismo » 1693. Scambi (potenzialmente) ineguali » 1714. Il patrimonio culturale per un economista » 172

I servizi culturali come servizi a rilevanza non economica: un possibilespazio per il legislatore regionale? (Federico Gustavo Pizzetti) » 175

1. Premessa » 1752. Cenni al quadro normativo in materia di servizi pubblici locali » 1773. I tratti salienti della sent. Corte cost. 272/2004 » 1814. Riflessi della sent. Corte cost. 272/2004 sullo specifico settore dei

servizi culturali » 1865. Lo spazio di intervento del legislatore regionale in materia di servizi

culturali fra Stato ed enti locali » 1926. Considerazioni conclusive » 208

La circolazione nazionale dei beni culturali (Maria Beatrice Mirri) » 213

1. Inquadramento sistematico » 2132. Circolazione dei beni di appartenenza pubblica » 2153. Denuncia e prelazione » 2204. Commercio di cose antiche o usate e di documenti » 2245. Delitti in materia di alienazione » 2266. Delitti in materia di falsificazione di opere d'arte » 228

INDICE XI

La commerciabilità dei'beni culturali (Antonella Anselmo Lemme) » 231

1. La progressiva "erosione" del principio di inalienabilità del demanioculturale » 231

2. L'alienabilità di immobili appartenenti al demanio culturale, dentroe fuori il Codice » 236

3. Regime dell'autorizzazione ad alienare » 2454. Condizioni di commerciabilità in ambito nazionale: la denuncia di

trasferimento » 2505. La prelazione artistica » 2546. Il commercio antiquario » 257

Quali prospettive per la tutela del patrimonio culturale? LI fenomeno dellacommercializzazione (Giovanni Casu) » 263

1. Aspetti critici » 2632. Proposte di modifica » 266

// regime della prelazione storico-artistica nel Codice dei beni culturalie del paesaggio (Francesco Saverio Marini-Luca Pirozzi) » 267

1. Obbligo di denuncia e titolarità del potere di prelazione storico-ar-tistica nel Codice dei beni culturali e del paesaggio » 267

2. La narura della prelazione storico-artistica » 2713. Gli effetti della prelazione storico-artistica sulla posizione dell'alie-

nante e su quella dell'acquirente » 2744. Prelazione "ritardata" e sacrificio imposto all'acquirente » 2755. Valutazione del carattere espropriativo della prelazione "ritardata" . » 2776. Valutazione della legittimità costituzionale della disciplina della

prelazione "ritardata" » 2807. La disciplina codicistica della prelazione alla luce della pregressa

giurisprudenza della Corte di Strasburgo » 283

Per una nozione giurisprudenziale della materia "beni culturali" (2003-2006)(Guglielmo Cevolin) » 287

1. Premessa » 2882.1 La tutela dei "locali storici" e i limiti della potestà legislativa regio-

nale in materia di beni culturali nel nuovo assetto costituzionale(sent. Corte cost. 28 marzo 2003, n. 94) » 290

XII INDICE

2.2 L'ambito della legislazione esclusiva dello Stato in materia di«.ordinamento civile» » 291

2.3 La distinzione fra la materia afferente alla potestà legislativa esclusivastatale della «tutela dei beni culturali» e la materia afferente allapotestà legislativa regionale concorrente della «valorizzazione dei beniculturali» » 293

2.4 La particolare qualificazione di immobili ad opera di una legge re-gionale che preveda finanziamenti per la loro valorizzazione e per ilsostegno delle spese connesse all'aumento dei canoni di locazionecostituisce una attività di valorizzazione dei beni culturali e non in-terferisce con la determinazione di alcuno dei vincoli tipici dellaspeciale tutela dei beni culturali di competenza della potestà legisla-tiva esclusiva statale » 297

3. La disciplina del restauro attiene, anche negli aspetti relativi all'attri-buzione della qualifica professionale di restauratore, alla attività fon-damentale di tutela dei caratteri storici e artistici di interesse nazio-nale (sent. Corte cost. 13 gennaio 2004, n. 9) » 298

4. "Servizi culturali locali" e servizi culturali incidenti su beni culturalidi titolarità dello Stato (sent. Corte cost. 20 gennaio 2004, n. 26)e determinazione tramite decreto legislativo dei principi e criteridirettivi nelle materie concorrenti della «valorizzazione dei beniculturali ed ambientali» e della «promozione e organizzazione di atti-vità culturali» (sent. Corte cost. 26 maggio 2005, n. 205) » 301

5. La tutela dei beni culturali come "materia-attività" e la materia dicompetenza legislativa concorrente «governo del territorio» (sent.Corte cost. 16 giugno 2005, n. 232) » 303

6. Osservazioni conclusive » 304

1beni culturali di interesse religioso (Erminia Camassa) » 307

1. I beni culturali di interesse religioso: una nozione aperta » 3072. La collaborazione tra Stato e confessioni religiose in materia di beni

culturali. Il d.P.R. 78 del 2005 » 3153. I beni culturali di interesse religioso tra legislazione statale e regio-

nale » 325

L'incompiuta "codificazione" italiana delle norme intemazionali e comunitariesulla circolazione dei beni culturali: interazioni fra sistemi e problemi in mate-ria di adattamento (Riccardo Pavoni) » 331

1. Introduzione » 331

INDICE XIII

2. Codice dei beni culturali e norme internazionali sulla circolazionedei beni culturali: profili generali » 334

3. La relazione tra la Convenzione UNESCO e la Convenzione UNI-DROIT » 337

4. Profili di incompatibilità della 213/1999 con la Convenzione UNI-DROIT » 345

5. Convenzioni internazionali e diritto comunitario in materia di cir-colazione dei beni culturali: sistemi disconnessi? » 353

6. Codice dei beni culturali e diritto comunitario: a) i beni sottopostia restrizioni all'esportazione e le norme di attuazione del regola-mento 3911/92 » 366

7. (segue) b) II recepimento della direttiva 93/7 » 3758. Conclusioni » 384

Tra nuovo Codice e riforma del ministero per i beni e le attività culturali:qualche osservazione (Mario Cygielman) » 389

La gestione dei siti archeologici (Giorgia Giannini) » 395

1. Il "servizio pubblico". Principi generali » 3952. La riforma dei servizi pubblici locali » 3973. La gestione dei servizi pubblici privi di rilevanza economica da parte

degli enti locali: servizi culturali e del tempo libero » 3994. La valorizzazione dei beni culturali di appartenenza pubblica da par-

te di un ente locale » 4015. Conclusioni » 407

La ricerca archeologica tra vecchie omissioni e nuove, ma discutibili,

previsioni legislative (Nicola Vizioli) » 413

1. Le limitate novità del Codice dei beni culturali e del paesaggio inmateria di ritrovamenti e scoperte » 413

2. L'art. 28, 4° co., del Codice » 4173. La fase preliminare ex art. 2-ter, 1. 109/2005 » 4184. La verifica preventiva dell'interesse archeologico ex art. 2-qttater,

1. 109/2005 » 421

La ricerca archeologica abusiva (Leonardo Mazza) » 425

XIV INDICE

// regime giuridico dei ritrovamenti e delle scoperte (Fabrizio Lemme) ....» 435

Considerazioni sul delitto di impossessamento illecito di beni archeologicisecondo il Codice Urbani (Giovanni Pioletti) » 445

1. Impossessamento illecito di beni archeologici e innovazioni delCodice Urbani circa i beni di appartenenza pubblica » 445

2. Loro culturalità "provvisoria" in attesa della verifica del loro inte-resse e conseguenze sull'elemento materiale del delitto di illecitoimpossessamento » 447

3. Necessità che la cosa presenti un interesse culturale anche meramen-te possibile e differenze rispetto alla previgente disciplina » 447

4. Conseguenze della categoria di bene culturale provvisorio sull'accer-tamento giudiziale » 449

5. Esame di decisione della Cassazione che ha affermato che la provadel fatto di illecito impossessamento deve essere fornita dall'accusae che anche con il Codice persiste la necessità del formale accer-tamento della culturalità del bene per la configurabilità del delittodi illecito impossessamento. Condivisibilità del primo assunto epossibili sviluppi positivi del secondo principio » 450

II falso d'arte nel nuovo Codice dei beni culturali e del paesaggio (AnnaLisaMaccari) » 455

1. Considerazioni preliminari ed interesse protetto » 4552. L'oggetto materiale della condotta e la "codificazione" delle opere

di arte contemporanea » 4613. Le condotte » 4663.1 La contraffazione, l'alterazione, la riproduzione ed i multipli » 4673.2 La commercializzazione » 4723.3 L'autenticazione e l'accreditamento » 4754. Considerazioni sui soggetti attivi: gli esperti d'arti, gli artisti falsari

di sé stessi, i mercanti e la circostanza aggravante » 4785. Considerazioni sull'elemento soggettivo: dal teleologismo del profit-

to alle false expertise » 4806. Il falso ed il restauro » 482

L'attività del Nucleo di Tutela del Patrimonio Artistico (ChristianCostantini) » 487

INDICE X V

PARTE II

IL PAESAGGIO

La nozione di paesaggio nella Costituzione italiana (Nino Olivetti

Rason) » 495

L'individuazione dei beni paesaggistici nel Codice dei beni culturali e del

paesaggio: profili esegetici ed aspetti problematici (Gian Franco Cartei) ..» 509

1. Premessa » 5092. Le garanzie di partecipazione » 5133. La dichiarazione di notevole interesse pubblico » 5144. Tutela ex lege e pianificazione » 5165. L'ampliamento della categoria dei beni paesaggistici » 5176. Rilievi conclusivi » 521

Ipiani paesaggistici (Sandro Amorosino) » 525

1. Le concorrenti angolazioni d'analisi dell'istituto dei piani paesaggi-stici » 525

2. La nuova disciplina delle figure pianificatone del paesaggio nel d.lgs.42/2004 » 526

3. L'evoluzione dei modelli di piani paesistici (ora paesaggistici) » 5294. La riconfigurazione dei piani paesistici » 5315. I rapporti tra i piani ed i vincoli paesaggistici » 5346. I rapporti tra i piani e le autorizzazioni paesaggistiche » 5427. I rapporti tra i piani paesaggistici e gli altri piani e programmi ad in-

cidenza territoriale » 5448. La collaborazione incentivata tra Stato e regioni nell'elaborazione dei

piani paesaggistici » 545

L'autorizzazione paesaggistica: i rischi dell'isolamento (Gian Domenico

Comporti) » 549

1. Il regime giuridico degli anni Trenta: l'integrazione procedimentaledegli interessi » 549

2. Il nulla osta paesaggistico nella giurisprudenza: da atto di assenso ser-vente il titolo edilizio ad atto autorizzato rio separato e distinto » 552

XVI INDICE

3. Il Testo Unico del 1999 ed i limiti della fonte normativa » 5584. Il Codice del 2004 ed i limiti di una codificazione di settore » 5615. Lo schema dell'art. 146: la dequotazione dell'autorizzazione » 5636. Il procedimento di autorizzazione e lo slittamento delle valutazioni

in sede giurisdizionale » 5667. Conclusioni: il nodo irrisolto dei rapporti tra paesaggio ed urba-

nistica » 574

Le aree tutelate per legge (Marco Cresti) » 579

1. La legge Galasso e l'art. 142 del Codice dei beni culturali e del pae-saggio; la questione del regime giuridico delle aree di cui all'art. 142dopo l'approvazione dei nuovi piani paesaggistici; il meccanismodella "declassificazione" » 579

2. I problemi posti dall'art. 142 sul piano della individuazione concretadelle aree da sottoporre a tutela » 586

3. Le aree comprese nelle zone già edificate o destinate all'edificazioneda strumenti urbanistici di carattere attuativo » 593

// coordinamento della pianificazione paesaggistica con gli altri strumentidella pianificazione (Stefano Civitarese Matteucci) » 595

1. Il piano paesaggistico è atto di coordinamento generale o settoriale?» 5952. Piano paesaggistico e coordinamento consensuale » 5983. Piano paesaggistico come atto di eterocoordinamento » 5994. Piano paesaggistico e piano di coordinamento territoriale provin-

ciale » 602

Gli strumenti di governo del territorio: la disciplina transitoria (AntonioBartolini) » 607

1. Premessa » 6072. Le interazioni tra autorizzazione a regime e quella transitoria: i pri-

mi orientamenti giurisprudenziali » 6093. (Segue) Alcune chiose » 6104. Il regime transitorio ed il procedimento per il rilascio dell'autorizza-

zione paesaggistica » 6125. Il problema della ed. autorizzazione postuma » 6136. La ed. sanatoria penale a regime » 616

INDICE XVII

La disciplina del paesaggio nella legge regionale Toscana 3 gennaio 2005,n. 1 sul governo del territorio (Duccio M. Traina) » 619

1. La centralità del "governo del territorio" nella legge regionale Tos-cana 1/2005 » 619

2. Il riparto costituzionale delle competenze legislative in materia dipaesaggio e i vincoli che ne derivano alla legislazione regionale » 621

3. I punti di attrito tra il Codice del paesaggio e la legge regionale » 6244. La superabilità in via di interpretazione » 627

Problematiche operative e di omogeneizzazione tra le normativedi tutela e le nuove discipline urbanistiche (Giovanni Bulian) » 629

La tutela del paesaggio tra Convenzione europea del paesaggio e normativaitaliana (Massimiliano Montini-Emanuela Orlando) » 633

1. La nuova tutela del paesaggio » 6341.1 I nuovi sviluppi a livello europeo » 6341.2 La posizione dell'Italia » 6362. La Convenzione europea del paesaggio » 6382.1 Struttura » 6382.2 L'affermazione di una nuova concezione di paesaggio » 6392.3 Principi operativi » 6463. Il rapporto tra la Convenzione e il Codice dei beni culturali e del

paesaggio » 6513.1 La situazione normativa » 6513.2 Verso l'affermarsi in Italia di un nuovo concetto di paesaggio » 6533.3 Analogie e differenze tra la Convenzione ed il Codice » 655

II reato paesaggistico: interesse protetto, natura ed arresti giuri-sprudenziali (Alfredo Montagna) » 661

1. Premessa » 6612. L'approccio formale alla tutela ambientale » 6633. L'individuazione dell'interesse protetto » 6654. L'individuazione della responsabilità in materia ambientale » 6674.1 L'esemplificazione nella configurabilità del reato di cui all'art. 734 c.p.. » 6725. L'indagine sull'elemento psicologico » 6766. Le più recenti applicazioni del giudice di legittimità » 6787. Considerzioni conclusive » 680

XVIII INDICE

/ beni paesaggistici: sanzioni penali e amministrative (Andrea PadalinoMorichini) » 685

Parte prima: le sanzioni penali

1. Premessa » 6852. Le condotte incriminate » 6883. Altri aspetti rilevanti dei reati paesaggistici » 7194. L'accertamento di compatibilita paesaggistica di determinati inter-

venti da parte dell'autorità amministrativa » 7285. Rapporti con altre figure di reato » 7366. Le sanzioni applicabili per la contravvenzione prevista dall'art. 181,

1° co., del d. lgs. 42 del 2004 » 7477. La rimessione in pristino dello stato dei luoghi » 752

Parte seconda: le sanzioni amministrative

8. L'ordine di rimessione in pristino o di versamento di indennitàpecuniaria » 758

9. Violazione in materia di affissioni » 770

Quale futuro per la tutela dei beni culturali ed ambientali? La tutela penaledel paesaggio (Luca Ramacci) » 775

1. Premessa » 7752. L'evoluzione normativa » 7763. Il "Codice Urbani": luci e ombre » 7784. La legge delega "ambientale" » 7825. Una nuova lettura delle disposizioni sulla riduzione in pristino? » 7856. Il "condono paesaggistico" » 7867. Il ruolo della giurisprudenza » 788

L'accertamento di compatibilita paesaggistica e le sue ricadute sul sistemasanzionatorio penale (Bruno Leporatti) » 795

1. Premessa » 7952. Cenni sul previgente sistema di tutela del paesaggio » 7963. Le novità introdotte dalla 1. 308 del 2004 » 7994. Natura dell'accertamento di compatibilita paesaggistica » 7995. L'accertamento di compatibilita di cui all'art. 181, comma I-ter, del

Codice dei beni culturali e del paesaggio » 801

INDICE XIX

6. L'accertamento di compatibilita di cui all'art. 1, comma 37 ss. della1. 308 del 2004 » 806

7. Il procedimento per l'accertamento della compatibilita paesaggis-tica » 808

8. Gli effetti della 1. 308 del 2004 sul sistema della tutela penale delpaesaggio » 810

La gestione dei beni tutelati nel quadro degli istituti urbanistici della pere-quazione, compensazione epremialità (Massimo Ghiloni) » 821